Sborník příspěvků XVII. mezinárodní kolokvium o regionálních vědách Hustopeče 18.–20. 6. 2014 677 DOI: 10.5817/CZ.MUNI.P210-6840-2014-87 NĚKOLIK ÚVODNÍCH POZNÁMEK K PROBLEMATICE INSTITUCIONALIZACE METROPOLITNÍCH OBLASTÍ V KONTEXTU VÝVOJE URBANIZACE V ČESKÉ REPUBLICE SOME INTRODUCTORY REMARKS ON INSTITUTIONALIZATION OF METROPOLITAN AREAS IN THE CONTEXT OF URBANIZATION DEVELOPMENT IN THE CZECH REPUBLIC ING. PETR ŠAŠINKA Katedra regionální ekonomie a správy Ekonomicko-správní fakulta Masarykova univerzita Depart. of Regional Economics and Administration Faculty of Economics and Administration Masaryk University * Lipová 41 a, 602 00 Brno, Czech Republic E-mail: 206708@mail.muni.cz Anotace Akcelerace urbanizace ve vyspělých zemích ve 20. století se za posledních 50 let stala celosvětovým fenoménem přinášejícím řadu problémů a výzev. Vztahy města a jeho zázemí tak postupně doznaly zásadních proměn. V postsocialistických zemích probíhal vývoj urbanizace za působení specifických faktorů, které na základě historické paměti ovlivnily a dodnes ovlivňují utváření funkčních regionů. Cílem příspěvku je poukázat na specifika vývoje urbanizace v České republice a v následné diskusi zmínit dosud opomíjenou institucionalizaci metropolitních oblastí (ukotvení metropolitních oblastí v procesu prostorového plánování, potažmo v systému české veřejné správy), která může být i z ekonomického pohledu výhodná pro všechny zainteresované subjekty. Klíčová slova urbanizace, metropolitní oblasti, institucionalizace, Česká republika Annotation The acceleration of urbanization in developed countries in the 20th century has become during last 50 years a global phenomenon bringing many challenges. Relations between city and its surroundings have been consequently evolved by many essential changes. In post-socialistic countries the development of urbanization was affected by specific factors which influence – on the basis of historical memory – creating of functional regions. The goal of this paper is to point out the specifics of the urbanization development in the Czech Republic and to show that the institutionalization of metropolitan areas (anchoring metropolitan areas in the process of spatial planning), which may be advantageous even from an economic point of view for all stakeholders. Key words urbanization, metropolitan areas, institutionalization, Czech Republic JEL classification: R58 Úvod do problému Metropolitní oblasti1 patří v současnosti k nejvýznamnějším prvkům osídlení. Tyto oblasti lze obecně charakterizovat jako vysoce urbanizovaná území tvořená jádrovým městem (či městy) a přilehlým 1 Úvodní poznámka: v celém textu příspěvku není záměrně odlišováno mezi termíny „metropolitní oblast“ a „aglomerace“, přestože jsem si vědom celé řady rozdílů: jde o řadu zejm. komplexních kvalitativních rozdílů, které povyšují aglomeraci Sborník příspěvků XVII. mezinárodní kolokvium o regionálních vědách Hustopeče 18.–20. 6. 2014 678 zázemím, mezi nimiž existují silné funkční vazby. Ve své podstatě lze na metropolitní oblast nahlížet jako na funkční region, kterým pro účely příspěvku chápu region vymezený na základě vnitřního organizačního principu, přičemž zde hraje velmi podstatnou roli unikátní historická paměť, která spoluutváří jeho budoucí specifický vývoj (Hampl, 2005). V souladu s týmž autorem lze považovat vznik metropolitních oblastí za vývojově vyšší fázi urbanizace spojenou s rozvojem postindustriálních procesů, kdy se zvyšuje význam a působnost metropolí. Kromě prostorového aspektu spojeného s procesem suburbanizace se tato území vyznačují řadou kvalitativních charakteristik. V metropolitních oblastech se koncentrují pracovní příležitostí, sídla firem, veřejné instituce a úřady, ale i mnoho forem bydlení. Tento systém se přirozeně neobejde bez propracované dopravní a technické infrastruktury. Metropolitní oblasti tedy můžeme v současném vyspělém světě považovat za klíčové prostorové aktéry ekonomického rozvoje. V prostoru metropolitních oblastí probíhá v současnosti řada vzájemně se ovlivňujících procesů a jevů, které ovlivňují jejich široké ekonomické, sociální či environmentální zázemí. Z obecného pohledu lze na tyto jevy nahlížet jako na procesy probíhající ve smíšené ekonomice (interakce soukromého a veřejného sektoru). Metropolitní oblasti jsou tedy zdrojem celé řady pozitivních a negativních externalit,2 pro které se z pohledu ekonomické teorie může nabízet potenciální řešení. Vývoj metropolitních oblastí navazuje na vznik prvních měst a následnou vlnu urbanizace, kdy docházelo k postupnému navyšování podílu městského obyvatelstva. I přes nejednoznačnost definování a časového zařazení procesu urbanizace v odborné literatuře bývá růst měst spojován s průmyslovou revolucí, která od 18. století probíhala postupně v celé Evropě. Rozvoj průmyslu a poté služeb vyvolal koncentraci lidských aktivit právě do vysoce urbanizovaných oblastí. Za hnací motor urbanizace je tedy považován ekonomický růst. Proces urbanizace bývá nejčastěji spojován s industrializací, která měla své kořeny v Anglii v průběhu 18. století.3 Sociolog Musil (2002) chápe pojem urbanizace šířeji a nespojuje ho úzce jen s procesem industrializace.4 Podle Musila vystihuje termín urbanizace nejen koncentraci obyvatel do měst a růst hustoty zalidnění, ale především celospolečenskou proměnu z venkovského typu na městský. Maur (2002) spojuje urbanizaci již s utvářením samotné městské sítě v dávné minulosti, přestože razantní akcelerace růstu měst nastala až v průběhu 19. století. Podobně vnímá proces urbanizace Geyer (2002), podle něhož sídelní systém podstoupil především v posledních dvou stoletích nejpozoruhodnější změny v celé své historii. Proces utváření průmyslových měst se postupně rozšiřoval z Anglie do zbytku Evropy. Mezi roky 1800–1950 vzrostla světová populace o 250 %, přičemž většina měst se populačně zvětšila skoro desetkrát rychleji. V zemích západní Evropy se podíl městského obyvatelstva zvýšil až na téměř 40 % na sklonku 19. století. (De Blij, Murphy, 1999, cit. dle Malý, 2012). Taková koncentrace obyvatel do měst v historii vývoje urbanizace neměla a pravděpodobně už ani nebude mít obdoby. Druhá polovina 20. století však přinesla zásadní obrat v prostorovém růstu sídel a jejich zázemí. Technologický pokrok, zlepšení životní úrovně, rozvoj individuální automobilové dopravy a řada dalších veskrze ekonomických faktorů přispěly k nástupu dekoncentračních tendencí, které se projevily v různých částech světa odlišnou intenzitou a časovým průběhem. Ačkoliv samotná centra měst zaznamenala pokles obyvatel, migrační i investiční proudy směřovaly do zázemí. Urbanizaci na metropolitní oblast. V případě ČR je problematika o to zajímavější, protože za typickou metropolitní oblast evropského charakteru bývá označována pouze Praha. 2 Externalita je pojmem sice užívaným explicitně především ekonomy, ale v současném pojetí značně přesahující horizont ekonomie. Reálné problémy společnosti jsou mnohem složitější a zasahují mnohé jiné vědní obory než ve své podstatě dosti úzce zaměřenou ekonomii. Je totiž logické, racionální, ale i smysluplné, aby problémy, které mají přinejmenším dvojí, tj. ekonomickou a věcně odbornou dimenzi, byly řešeny v rámci interdisciplinárního přístupu. 3 I když existuje řada autorů vnímajících urbanizaci jako proces probíhající již v dobách starověku a středověku. 4 Rovněž v předkládaném příspěvku bude termín urbanizace používán místy v širším obecnějším zastřešujícím významu, který zahrnuje jednotlivá stádia vývoje měst. Sborník příspěvků XVII. mezinárodní kolokvium o regionálních vědách Hustopeče 18.–20. 6. 2014 679 však nelze prostorově ani časově generalizovat. Pomineme-li zjevné rozdíly mezi vývojem měst v USA a v Evropě, nalezneme celou řadu zjevných odlišností i v rámci jednotlivých evropských zemí pramenící zejména z diferencí v sociokulturním prostředí, které se ve druhé polovině 20. století vyvíjelo za působení specifických faktorů. Specifika urbanizace v období socialismu Jak již bylo naznačeno, v rámci východní a části střední Evropy byl vývoj metropolitních oblastí poznamenán poválečným nástupem socialismu, který prostřednictvím centrálního plánování a ekonomické a sociální nivelizace růst metropolitních oblastí částečně přibrzdil. Důraz na těžký průmysl a střediskový systém osídlení byl v kontrastu s deindustrializací a rozvojem terciárního sektoru v zemích západní Evropy. Celá organizace společnosti bývalých socialistických států střední a východní Evropy včetně systému osídlení prodělávala v transformačním období řadu změn, které se dotýkaly i rozvoje metropolitních oblastí. S určitým časovým zpožděním a jistou deformací, jak uvádí Čermák a kol. (2009), se však i tady mohly naplno rozvinout trendy a uplatnit procesy, které formovaly sídelní systémy v západních státech. Nástrojem socioekonomických změn se staly procesy liberalizace, privatizace, restituce a postupné otevření se zahraničním investorům. Tyto změny následně podpořily a umocnily další procesy, především deindustrializaci a s ní spojenou terciarizaci orientovanou na individuální spotřebu. V kontextu postsocialistického města má tedy deindustrializace specifický průběh (Harloe, 1996), přičemž poválečný socioekonomický vývoj postsocialistických evropských států včetně následného období transformace lze v souladu s Hamplem (2005) považovat za unikátní. Vývoj situace v České republice Sídelní struktura České republiky je historicky dána. Vyznačuje se značnou roztříštěností a vysokým počtem malých obcí. Přirozeně se vyvíjela po staletí a základní kontury nabyla již v období středověku. Již tehdy lze pozorovat klíčovou roli měst jako center socioekonomického rozvoje ovlivňujících četnými vazbami své zázemí (nodální – vnitřně heterogenní regiony). Zázemí tvořilo v historii blízké okolí města, které zpočátku zásobovalo městské obyvatelstvo zemědělskými produkty a náleželo pod správu většího centra (Ryšavý a kol., 1994). Město tak bylo do jisté míry značně závislé na svém zázemí. Vztah města a zázemí se však postupně proměňoval. Klasická urbanizace s masivním přílivem lidí do měst probíhající na našem území zejména na přelomu 19. a 20. století tuto původní závislost města na zázemí postupně odbourala a typickým rysem aglomerovaných obcí se postupně stal vysoký podíl dojíždějících za prací a službami do jádrových (nodálních) měst (viz např. Ouředníček, 2002), který ostatně přetrvává dodnes. V rozporu s přirozeným vývojem urbanizace na našem území byly až rozsáhlé společensko-politické proměny, které započaly koncem 40. let 20. století.5 Nejvíce poznamenalo vývoj urbanizace na našem území období komunismu. Centrální plánování ovlivnilo fyzickou podobu měst i jejich hierarchizaci. Vztahy ve funkčních oblastech byly nepřirozeně deformovány. Mezi nejmarkantnější faktory ovlivňující výše popsanou situaci můžeme zařadit tyto: § masivní industrializace s důrazem na těžký průmysl (od 50. let) § zásahy do hierarchizace funkčních oblastí a procesů v nich probíhajících: o vznik nových okresů (60. léta), o zavedení střediskové soustavy osídlení (70. léta). 5 Až do konce 30. let minulého století se vyvíjel sídelní systém na našem území relativně přirozeně bez výraznějších vnějších zásahů. Tento přirozený vývoj byl krátkodobě narušen druhou světovou válkou, ale především trvalými a nevratnými hospodářko-politickými změnami a opatřeními v období poválečném. Pokud se ztotožníme s poválečným odsunem obyvatel německé národnosti z území našeho státu jako tehdy jediným možným (společností akceptovatelným) řešením, lze se oprávněně domnívat, že postupné vysídlení některých nevýhodně lokalizovaných sídel bylo do jist míry očekávanou a přijatelnou daní za národnostní sjednocení. I za cenu rozsáhlé sociální, kulturní a demografické proměny obyvatelstva v českém pohraničí, patrné ostatně dodnes (více např. Šašinka, 2012). Sborník příspěvků XVII. mezinárodní kolokvium o regionálních vědách Hustopeče 18.–20. 6. 2014 680 Tyto faktory zásadním způsobem deformovaly především rozložení zaměstnanosti a tím pádem i dojížďkové proudy. Pád komunistického režimu odstartoval procesy politické a ekonomické transformace společnosti. Jak poukazuje např. Musil (2003), tyto procesy se samozřejmě promítly i do urbánní sféry. Jednostranný migrační proud z obcí v zázemí do měst se zastavil, resp. v mnoha případech obrátil ve prospěch příměstských obcí (viz následující tabulka ilustrující pokles městského obyvatelstva během posledních 20 let). Tab. 1: Podíl městského obyvatelstva v ČR mezi léty 1961 a 2011 Podíl městského obyvatelstva v % rok 1961 1970 1980 1991 2001 2011 ČR 61,8 65,2 68,9 71,2 70,6 69,6 Zdroj: ČSÚ, vlastní zpracování Podobně jednostranná již také není např. dojížďka za službami a obchodem (Hampl, 1996). Změna nastala zejména s výstavbou průmyslových zón a nákupních center na předměstích či mimo administrativní hranice města. Velký ekonomický, sociální i prostorový dopad na město a jeho venkovské zázemí mají suburbanizační tendence. Obrovskou změnou prošel vývoj sektorové zaměstnanosti. Městský způsob života se prolíná s venkovským, mění se pracovní vazby na město i volnočasové aktivity. Města jsou často nucena řešit technickou i dopravní infrastrukturu a systém veřejné dopravy i mimo své administrativní hranice, kam však nedosahují jejich pravomoci. Stále větší počet osob ve městě pouze pracuje, studuje, využívá služeb apod., ale trvale bydlí a volný čas tráví mimo typický urbánní prostor, v zázemí města. Ačkoliv se tyto metropolitní oblasti liší od metropolitních oblastí světových velkoměst hlavně významem v globální ekonomice, na úrovni ČR zaujímají jak v sídelní síti, tak v ekonomické, politické a kulturní sféře významnou pozici, která je zřetelně vnímána i v prostoru celé střední Evropy (Musil 2003). Diskuse Jak je z výše popsané situace zřejmé, v regionálním rozvoji České republiky hrají metropolitní oblasti v současnosti podstatně větší roli, než tomu bylo v dřívějšku – města jsou oproti minulosti více provázána se svým zázemím a závisejí na něm – pól růstu se dekoncentruje od měst samotných k metropolitním oblastem a aglomerační výhody6 se dostávají čím dál tím víc do popředí. To vše za působení specifik z období komunismu, která upozadila procesy utváření přirozených funkčních regionů. Ty se začaly utvářet až v období transformace sice se zpožděním oproti západním zemím, ale o to bouřlivěji. Tato situace vyžaduje mj. značné nároky na kvalitní regionální politiku. Na výše popsanou situaci však zareagoval systém české veřejné správy se zpožděním a dosud v něm nejsou metropolitní oblasti nijak ukotveny, konkrétně např.: 1. chybí jednotné územní funkční vymezení metropolitních oblastí v ČR, 2. neexistuje systémové ukotvení metropolitních oblastí v kontextu prostorového plánování 3. chybí definování procesu metropolitního řízení – jakýsi mezičlánek mezi obecní a regionální úrovní. Obecně řečeno, metropolitní oblasti nejsou v českém socioekonomickém systému nijak institucionalizovány,7 a to ani formálně, ani neformálně, což je v době, kdy je význam metropolitního řízení (metropolitan governance) zdůrazňován v mnoha vyspělých zemích a rovněž evropská 6 Koncept aglomeračních výhod vznikl již koncem 19. století, kdy A. Marshall identifikoval tři mechanismy, skrze které se jednotlivé firmy shlukují, popř. vytvářejí vazby. Koncept objasňuje koncentraci aktivit v místě, jehož prostřednictvím jim je poskytnuta přidaná hodnota, zjednodušení činností nebo úspora nákladů (Rosenthal, Strange 2008). 7 Institucionalizací metropolitních oblastí je zde v obecné rovině myšleno vytvoření souboru koordinujících opatření, doporučení a rámcových regulativů, které ovlivní všechny aktéry prostorového sociálního systému. Primárně by se však nemělo jednat o plošná legislativní opatření. Sborník příspěvků XVII. mezinárodní kolokvium o regionálních vědách Hustopeče 18.–20. 6. 2014 681 strukturální politika se chystá v aktuálním programovém období metropolitní oblasti podporovat, přinejmenším pozoruhodné. Institucionalizace největších metropolitních oblastí České republiky může být výhodná i z pohledu soudobé ekonomické teorie. Na institucionalizaci metropolitních oblastí lze nahlížet jako na řešení pozitivních (ale i některých negativních) metropolitních externalit, což může být ekonomicky výhodné v momentě, kdy si metropolitní oblasti svoje externality pokryjí/vyřeší efektivněji v rámci jejich vymezeného správního prostoru. Veřejná institucionalizace metropolitní oblasti jako celku (vymezení metropolitní oblasti, jejich ukotvení v systému veřejné správy, svěření povinností a pravomocí, návrh řídící struktury atd.) je tedy realizována s cílem maximalizace užitku celé metropolitní oblasti, nikoli jednotlivce. Jde tedy o veřejný zásah, i když se již nemusí nutně jednat přímo o řešení externalit metropolitních oblastí, natož pozitivních. Stát (lokální/regionální autorita) je veden snahou o zachování celospolečenských spíše než čistě individuálních ekonomických zájmů (veřejný zájem převažuje nad soukromým). Toto řešení je tedy silně závislé na institucích uplatňujících aktivní metropolitní politiku.8 Závěr V dnešním globalizovaném a značně urbanizovaném světě již nejsou hlavními centry ekonomického, ale i společenského a kulturního rozvoje města, ale celé metropolitní regiony. Tyto oblasti jsou tvořeny jádrovým městem (příp. více městy) a obcemi nacházejícími se v jeho zázemí. Obě části celku jsou přitom funkčně propojeny a vzájemně na sobě závisejí. Současná situace ukazuje, že další rozvoj těchto oblastí není možné plánovat jen v mezích administrativních hranic jednotlivých obcí, ale je třeba jej za pomoci vhodné regionální politiky koordinovat na úrovni celého funkčního regionu. Specifický model stádií vývoje měst a funkčních regionů v ČR je založen na unikátní historické paměti. Tento vývoj je determinován umělými zásahy z centrální úrovně do sídelního systému v období socialismu (fyzická podoba sídel i jejich hierarchizace) a následně nástupem kapitalismu, kdy se začaly se zpožděním uplatňovat trendy v ekonomickém i sociálním chování obyvatel. Mezi těmito dvěma zřetelnými procesy lze nalézt také přechodné období transformace hospodářství, v rámci něhož vývoj urbanizace (stádia vývoje měst) navazuje na svůj předválečný přirozený vývoj, který je však – zásluhou působení řady specifických faktorů z minulých období – deformován a vytváří značné nároky na vhodnou proaktivní regionální politiku. Potřeba institucionalizace největších českých metropolitních oblastí není mezi relevantními stakeholdery v současnosti dostatečně akcentována, navíc nad touto problematikou prakticky neexistuje plnohodnotná odborná interdisciplinární debata, která by poskytla validní analýzy a závěry pro potřeby plánovací praxe. Toto téma tak nadále zůstává výzvou pro budoucí výzkum a předkládaný příspěvek je jen úvodním omezeným vstupem do diskusí. Literatura [1] BLIJ DE, H. J.; MURPHY, A. B., (1999). Human Geography: Culture, Society, and Space. 6th ed. New York: John Wiley and Sons, Inc. ISBN 0-471-24208-X. [2] ČERMÁK, Z., HAMPL, M., MÜLLER, J., (2009). Současné tendence vývoje obyvatelstva metropolitních areálů v Česku: dochází k významnému obratu? Geografie. Sborník ČGS. 2009, vol. 114, iss.1, pp. 37–51. ISSN 1210-115X. [3] Český statistický úřad. [online]. Dostupné z: [4] GEYER, H. S., (2002). International handbook of urban systems: Studies of urbanization and migration in advanced and developing countries. Northampton, MA, USA: E. Elgar Pub, pp. 3 – 81. ISBN 1-84064-900- 3. [5] HAMPL, M. a kol., (1996). Geografická organizace společnosti a transformační procesy v České republice. Praha, Univerzita Karlova v Praze, Přírodovědecká fakulta. ISBN 808674602x. 8 Problematika řešení metropolitních externalit je detailněji rozpracována v připravovaném článku autora, jehož publikace se předpokládá ve druhé polovině roku 2014. Sborník příspěvků XVII. mezinárodní kolokvium o regionálních vědách Hustopeče 18.–20. 6. 2014 682 [6] HAMPL, M., (2005). Geografická organizace společnosti v České republice: Transformační procesy a jejich obecný kontext. Praha: Univerzita Karlova. ISBN 80-86746-02-X. [7] HARLOE, M., (1996). Cities in Transition. Cities after Socialism. Oxford: Blackwell Publishers Inc. pp. 1 – 29. ISBN 1-55786-165-X. [8] MALÝ, J., (2012). Srovnání metropolitních areálů Prahy a Brna. Masarykova univerzita. [online]. Dostupné z WWW: [9] MAUR, E., (2002). Urbanizace před urbanizací. Zrod velkoměsta: Urbanizace českých zemí a Evropa. Praha: Paseka, pp. 54 – 120. ISBN 80-7185-409-3. [10]MUSIL, J., (2002). Co je urbanizace. Zrod velkoměsta: Urbanizace českých a Evropa. Praha: Paseka, pp. 7- 53. ISBN 80-7185-409-3. [11]MUSIL, J., (2003). Proměny urbánní sociologie ve Spojených Státech a v Evropě 1950 – 2000. Sociologický časopis, vol. 39, iss. 2, pp. 137-167. ISSN 0038-0288. [12]OUŘEDNÍČEK, M., (2002). Suburbanizace v kontextu urbanizačního procesu. In Suburbanizace a její sociální, ekonomické a ekologické důsledky. Ústav pro ekopolitiku. Praha. pp. 39-54. ISBN 8090191495. [13]ROSENTHAL, S. S., STRANGE W. C., (2008). The Micro-Empirics of Agglomeration Economies. In A Companion to Urban Economics. 1. vyd. Oxford: Blackwell Publishing. ISBN 978-1-4051-7968-3. [14]RYŠAVÝ, Z. LINK, J. VELÍŠKOVÁ, L., (1994). Proces suburbanizace v souvislostech procesu proměny osídlení v letech 1869-1991: Česko, Pražská aglomerace. Územní plánování a urbanismus XXI, pp. 189- 199. [15]ŠAŠINKA, P., (2012). Proměny osídlení na českém území ve 2. polovině 20. století v kontextu zásadních společenskopolitických událostí. Historická geografie. Praha: Historický ústav, vol. 38, iss. 2, pp. 299-333. ISSN 0323-0988. Příspěvek byl zpracován v rámci projektu specifického výzkumu MUNI/A/0768/2013.