Sborník příspěvků XVII. mezinárodní kolokvium o regionálních vědách Hustopeče 18.–20. 6. 2014 462 DOI: 10.5817/CZ.MUNI.P210-6840-2014-59 POSTAVENIE OBECNÉHO ZASTUPITEĽSTVA V OBCIACH SLOVENSKA THE POSITION OF MUNICIPAL COUNCIL IN MUNICIPALITIES IN SLOVAKIA ING. IVANA GECÍKOVÁ, PHD. Katedra verejnej správy Ústav verejnej správy Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy Department of Public Administration Public Administration Institute School of Economics and Management of Pub.Admin. * Furdekova 16, 851 04 Bratislava, Slovak Republic E-mail: ivana.gecikova@vsemvs.sk Anotácia Obecné zastupiteľstvo je orgánom obce s viacerými významnými kompetenciami v oblasti určovania zásad nakladania s majetkom obce, schvaľovania rozpočtu obce a jeho úprav, ako aj záverečného účtu. Medzi významné kompetencie, ktorými môže obecné zastupiteľstvo rozhodovať a súčasne riadiť rozvoj obce, je schvaľovanie rozvojových dokumentov, akými sú územný plán obce či program hospodárskeho a sociálneho rozvoja obce a iné. Z hľadiska rozhodovania je preto dôležitá štruktúra poslancov, ktorí obecné zastupiteľstvo tvoria. Príspevok poukazuje na štruktúru poslancov zastupiteľstva vo vybraných obciach Slovenska, najmä z hľadiska ich profesijného zamerania, vzdelania či dĺžky pôsobenia vo funkcii poslanca. Príspevok prezentuje, ako si obecné zastupiteľstvá v respondovaných obciach kreujú svoje odvodené orgány, ktoré im pomáhajú pri tvorbe rozvojových rozhodnutí. Kľúčové slová obecné zastupiteľstvo, poslanec, verejná funkcia, rozvoj, komisie Annotation The municipal council is the body of municipality with several important competencies in area of determining the principles of municipal property management, of approval of the municipal budget and its changes, as well as the final account. Significant competencies with which the municipal council may manage and decide about municipality development, is the approval of development documents, such as landscape plan or program of economic and social development of the municipality and others. In terms of decision-making is therefore important structure of councilors who constitute the local council. The contribution highlights the structure of council members in selected municipalities in Slovakia, particularly in terms of their professional careers, education or length of tenure as a Member. The paper presents as a municipal councils in responded municipalities establish their derived, which assists them in making development decisions. Key words municipal council, Member, public function, development, commissions JEL classification: H70, H11 Úvod Rozhodnutia, ktoré ovplyvňujú rozvoj obce, prijímajú orgány obecnej samosprávy. Jedným z týchto orgánov je aj obecné zastupiteľstvo, ktoré má zo zákona zverenú zodpovednosť za nakladanie s majetkom obce, za rozhodovanie o alokácii a použití finančných zdrojov či schvaľovanie Sborník příspěvků XVII. mezinárodní kolokvium o regionálních vědách Hustopeče 18.–20. 6. 2014 463 významných rozvojových dokumentov obce. Okrem toho je obecné zastupiteľstvo aj jedným z aktérov, ktorí majú oprávnenie kontrolovať, či sa realizujú navrhované aktivity či schválené uznesenia. Na základe výsledkov realizovanej kontroly má zastupiteľstvo povinnosť schváliť opatrenia na stabilizáciu existujúceho stavu či prijať nápravné opatrenia na zabránenie nepriaznivého stavu. O tom, ako sa zastupiteľstvo rozhoduje a či je skutočne orgánom, ktorý zodpovedne koordinuje rozvoj v obci, rozhoduje štruktúra poslancov, ktorí boli do zastupiteľstva zvolení a ktorí tieto rozhodnutia prijímajú. Cieľ a metódy Obecné zastupiteľstvo v podmienkach Slovenska predstavuje kolektívny orgán obce, ktorý plní funkciu vrcholového manažmentu s rozhodujúcou právomocou. Briestenský (2011) píše, že obecné zastupiteľstvo z hľadiska jeho pôsobnosti má strategické pôsobenie, nakoľko rozhoduje o základných otázkach života obce. Medzi jeho najvýznamnejšie kompetencie sa považujú najmä tie, ktoré súvisia s hospodárením a nakladaním s majetkom obce, schvaľovaním rozpočtu obce a jeho úprav; kontrolou čerpania rozpočtu a schvaľovaním záverečného účtu obce rozhodovaním o zavedení a zrušení miestnej dane a ukladaním miestneho poplatku, uznášaním sa na nariadeniach s rozhodovaním o prijatí úveru alebo pôžičky, vyhlasovaním miestneho referenda, so schvaľovaním rozvojových dokumentov obce (územný plán, program hospodárskeho a sociálneho rozvoja obce, komunitný plán rozvoja atď.) (Papcunová, Balážová, 2006; Rosenbloom, Kravcuk, Clerkin, 2009; Hamalová, Belajová, Šebová, 2011). Obecné zastupiteľstvo je zložené z poslancov. Poslancov obecného zastupiteľstva volia na štvorročné obdobie obyvatelia obce, ktorí majú na jej území trvalý pobyt. Voľby poslancov sa uskutočňujú na základe všeobecného, rovného a priameho volebného práva tajným hlasovaním. Starostu obce (primátora mesta) volia obyvatelia obce, ktorí majú na jej území trvalý pobyt, na základe všeobecného, rovného a priameho volebného práva tajným hlasovaním na štvorročné obdobie (zákon č. 369/90 Zb. o obecnom zriadení v z.n.p.). Za poslanca obecného zastupiteľstva môže byť zvolený volič, u ktorého nenastali prekážky vo výkone volebného práva a ktorý najneskôr v deň volieb dovŕšil 18 rokov veku. Výkon ich funkcie sa považuje za výkon verejnej funkcie. Odborné a vedomostné požiadavky sa na tieto verejné funkcie nevyžadujú (Belajová, 2011; Tej, Kokčin, 2013). Poslanec obecného zastupiteľstva sa ujíma svojho mandátu zložením sľubu na prvom zasadnutí obecného zastupiteľstva, ktorého sa zúčastní. Medzi jeho ďalšie povinnosti patrí zúčastňovať sa zasadnutí obecného zastupiteľstva a jeho orgánov (rada, komisie), do ktorých bol zvolený, dodržiavať štatút obce, rokovací poriadok obecného zastupiteľstva, zásady odmeňovania poslancov a obhajovať záujmy obce a jej obyvateľov (§ 25 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení ). Množstvo originálnych a prenesených kompetencií, ktoré obce vykonávajú, ako aj vysoká miera zodpovednosti pri prijímaní rozhodnutí obce je ovplyvnená štruktúrou poslancov, ktorý tvoria zastupiteľský zbor obce . Cieľom príspevok je identifikovať, aká sa je súčasná štruktúra poslancov v zastupiteľstvách vybranej vzorky obcí Slovenska a či si tvoria obce pomocné orgány, ktoré im pomáhajú pripravovať odborné stanoviská k riešeným úlohám a tým prispievať k ich objektívnemu rozhodovaniu. V mesiacoch október – december 2011 bol realizovaný dotazníkový výskum, ktorého cieľom bolo zistiť štruktúru poslancov obecných zastupiteľstiev (ďalej OZ) zvolených v komunálnych voľbách 27.11.2010. Okrem skúmania základných znakov poslancov, akými sú pohlavná štruktúra, vek a vzdelanie poslancov, bola skúmaná aj dĺžku ich pôsobenia v samospráve, t.j. koľké funkčné obdobie pôsobia v pozícii poslanca zastupiteľstva a či obecné zastupiteľstvo kreuje pomocné orgány, najmä komisií OZ. Sborník příspěvků XVII. mezinárodní kolokvium o regionálních vědách Hustopeče 18.–20. 6. 2014 464 Dotazník bol rozposlaný 400 obciam rôznej veľkosti, pričom výber vzorky bol náhodný. Z celkového počtu zaslaných dotazníkov sa vrátilo späť 342, čo predstavuje 85,5 % návratnosť. Po kontrole vyplnenia dotazníkov, boli niektoré dotazníky vylúčené pre neúplnosť. Konečný počet správne vyplnených hárkov bol 285. Štruktúra obcí zapojených do prieskumu je prezentovaná v obrázku 1. Obce boli následne boli rozdelené do siedmych veľkostných kategórií, a to podľa počtu obyvateľov, pričom zvlášť sme sledovali aj mestské časti miest Bratislava a Košice. V skupine malých obcí do 299 obyvateľov bolo zastúpených 11 obcí, čo predstavuje 3,88 % podiel; 80 obcí bolo v skupine od 300 do 999 obyvateľov s 28,1 % podielom; v skupine obcí od 1000 do 2999 obyvateľov bolo 111 obcí (38,95 % podiel); v skupine obcí od 3000 do 4999 obyvateľov bolo 21 obcí s podielom 7,72 %; v skupine obcí nad 5000 obyvateľov bolo 8 obcí s podielom 3,13 %. Do výskumu bolo zahrnutých aj 36 miest (12,63 % podiel na celkovom počet skúmaných obcí) a 18 mestské časti s 6,23 % podielom. Obr. 1: Štruktúra obcí zapojených do prieskumu podľa veľkostnej kategórie obce (v %) Zdroj: vlastný výskum, vlastné spracovanie V skúmaných obciach v čase výskumu žilo 2 155 840 obyvateľov, čo predstavuje 39,84 % obyvateľov Slovenska. Ich najvyšší podiel zo skúmanej vzorky obcí bol v mestách (59,8 %). V obecných zastupiteľstvách skúmaných obcí pôsobilo 2863 poslancov, čo v priemere predstavuje 6 poslancov na 1000 obyvateľov. Tab. 1: Základná charakteristika obcí zapojených do výskumu Veľkosť obce Počet obcí Počet obyvateľov v skúmaných obciach Počet poslancov zastupiteľstiev do 299 11 2 295 54 300 - 999 80 50 971 511 1000 – 2999 111 190 505 955 3000 – 4999 21 80 138 224 nad 5000 8 47 240 101 mestá 36 1 288 546 679 mestské časti 18 496 145 339 Výskumná vzorka spolu 285 2 155 840 2 863 Zdroj: vlastný výskum V skúmanej vzorke obcí bolo hodnotených celkom 2863 poslancov zastupiteľstiev. Počet poslancov sa pohyboval v rozpätí od 4 – 45 poslancov. Rozsah počtu poslancov je daný zákonom. Zastupiteľstvo vždy v predchádzajúcom volebnom období stanoví presný počet poslancov OZ formou uznesenia OZ na nasledujúce funkčné obdobie. do 299 (1) 4% 300 - 999 (2) 28% 1000 – 2999 (3) 39% 3000 – 4999 (4) 7% nad 5000 (5) 3% mestá * (6) 13% mestské časti (7) 6% Sborník příspěvků XVII. mezinárodní kolokvium o regionálních vědách Hustopeče 18.–20. 6. 2014 465 Výsledky Z výsledkov uvádzaných v tabuľke 2 vyplýva, že na jednu obec výskumnej vzorky obcí v priemere pripadá 12 poslancov, pričom v malých obciach do 299 obyvateľov je to len 5 poslancov a v mestách a mestských častiach je to až 19 poslancov. S rastúcim počtom obyvateľov v obciach počet klesá poslancov na 1000 obyvateľov vyplynulo. Kým v malých obciach na 1000 obyvateľov pripadá 24 poslancov, tak v mestách je to len 1 poslanec. Väčšiu obslužnosť poslancov je vidieť aj pri počte obyvateľov pripadajúcich na jedného poslanca. V malých obciach pripadá na jedného poslanca 43 obyvateľov, v mestských častiach Bratislavy a Košíc to bolo 1464 obyvateľov a v mestách je to až 1898 obyvateľov. Tab. 2: Počet poslancov a ich priemerný vek v skúmaných obciach Ukazovateľ Kategória obce počet poslancov spolu (abs.) priem. počet poslancov na obec počet poslancov na 1000 obyvateľov počet obyvateľov na 1 poslanca priem. vek poslancov do 299 54 5 24 43 37 300 - 999 511 6 10 100 43 1000 – 2999 955 9 5 199 36,84 3000 – 4999 224 11 3 358 34,21 nad 5000 101 13 2 468 46,19 mestá 679 19 1 1898 37,61 mestské časti 339 19 1 1464 31,52 Spolu 2863 12 6 647 38,05 Zdroj: vlastný výskum, vlastné spracovanie Priemerný vek poslancov v nami skúmanej vzorke obcí bol 38 rokov. Vekové rozpätie celej skupiny poslancov sa pohybuje od 22 do 76 rokov. Zistili sme, že najnižší priemerný vek poslancov je v mestských častiach - 31,5 roka, v mestách - 37,6 v obciach do 299 obyvateľov je priemerný vek poslancov 37. Najvyšší priemerný vek mali poslanci (46 rokov) mali poslanci v skupine obcí nad 5000 obyvateľov. Tab. 3: Pohlavná štruktúra poslancov v OZ sledovaných obcí Ukazovateľ Kategória obce % podiel mužov % podiel žien priem. počet poslancov mužov na obec priem. počet poslancov žien na obec počet poslancov mužov na 1000 obyvateľov počet poslancov žien na 1000 obyvateľov do 299 74,07 25,93 3,64 1,27 17,43 6,10 300 - 999 74,56 25,44 4,76 1,63 7,47 2,55 1000 – 2999 74,35 25,13 6,40 2,16 3,73 1,26 3000 – 4999 76,79 23,21 8,19 2,48 2,15 0,65 nad 5000 66,34 30,69 8,38 3,88 1,42 0,66 mestá 76,88 23,12 14,50 4,36 0,41 0,12 mestské časti 68,44 34,51 12,89 6,50 0,47 0,24 Spolu 74,19 25,88 Zdroj: vlastný výskum, vlastné spracovanie Z hodnotenia pohlavnej štruktúry poslancov vyplýva výrazný nepomer medzi zastúpením mužskej a ženskej časti poslancov, a to v pomere 3 : 1. Celkový podiel mužov v zastupiteľstvách predstavoval viac ako 74 % a žien necelých 26 %. Tento nepomer žien v zastupiteľstvách je do určite miery ovplyvnený nižším záujmom žien o výkon funkcie poslankyne. Výkon funkcie poslanca ovplyvňujú výraznou mierou aj skúsenosti, ktoré poslanec nadobudol pri výkone tejto funkcie v predchádzajúcom období. Najvyšší počet poslancov skúmaných obcí pôsobí o Sborník příspěvků XVII. mezinárodní kolokvium o regionálních vědách Hustopeče 18.–20. 6. 2014 466 v prvom funkčnom období (22,53 %) a v druhom funkčnom období (15,30 %). Veľkostná štruktúra obcí nemala vplyv na počet funkčných období poslancov. Tab. 4: Funkčné obdobie poslancov Funkčné obdobie Veľkosť obce 1. FO 2. FO 3. FO 4. FO viac ako 4 FO neudané do 299 22 17 3 6 1 5 300 - 999 82 238 87 52 33 19 1000 – 2999 341 96 63 45 35 375 3000 – 4999 53 10 4 5 3 149 nad 5000 15 6 6 5 6 63 mestá 104 53 34 22 20 446 mestské časti 28 18 4 1 0 288 Spolu 645 438 201 136 98 1345 Zdroj: vlastný výskum, vlastné spracovanie Obecné zastupiteľstvo má zo zákona právo zriaďovať rôzne stále alebo dočasné poradné, iniciatívne a kontrolné orgány, medzi ktoré patria najmä komisie zastupiteľstva. Tieto komisie sú zložené z poslancov a z ďalších osôb zvolených obecným zastupiteľstvom, ktoré nemusia byť poslancami obecného zastupiteľstva, avšak svojimi odbornými vedomosťami či praktickými skúsenosťami sú pre činnosť zastupiteľstva nápomocné. Zloženie a úlohy komisií vymedzuje obecné zastupiteľstvo. Hoci v praktickej rovine síce primárne podklady k rokovaniu zastupiteľstva pripravujú odborní zamestnanci obecného/mestského úradu, ale skúsenosti poukazujú, že ak sa poslanci aktívne zapájajú už v prípravnej fáze tvorby podkladov k rokovaniu prostredníctvom práce v komisiách, vznikajúce pripomienky sa môžu zapracovať priebežne, čím sa zvyšuje celková efektívnosť činnosti zastupiteľstva. Miestna samospráva ako predstaviteľ miestnej vlády tak môže lepšie reagovať na želania občanov a byť efektívnejšia pri poskytovaní služieb (Blair, 2000). Z výsledkov prezentovaných v tabuľke 5 vyplynulo, že 27 respondovaných obcí nemá zriadené žiadne komisie. Jedná sa najmä o obce s malým počtom obyvateľov (do 299 obyvateľov). V ostatných obciach sa pohyboval počet komisií od 1 až po 11, v závislosti od veľkosti obce a počtu poslancov zastupiteľstva. Najčastejšie si obce zriaďovali komisie: finančnú, majetkovú, na ochranu verejného záujmu, poriadkovú, životného prostredia, výstavby a územného plánovania, sociálnu a ďalšie. Zriaďovanie komisií je vo výhradnej kompetencii zastupiteľstva a preto každá samospráva sa rozhoduje pri tvorbe komisií na základe vlastných potrieb a špecifických podmienok v obci. Z výskumu vyplynulo, že členmi komisií sú okrem poslancov aj iní občania obce, ktorí nie sú poslancami, ale majú odborné vedomosti a zručnosti v príslušnej oblasti. OZ tak môže zastupiteľstvo podporiť odbornosť rozhodovania v komisiách schválením iných osôb – odborníkov, aj z radov občanov. Tab. 5: Počet komisií zriadených pri OZ v skúmanej vzorke obcí Komisie Veľkosť obce Počet komisií zriadených pri OZ Počet obcí s nezriadenými komisiami1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Spolu do 299 2 1 2 0 1 0 0 0 0 0 0 6 5 300 - 999 7 13 15 14 10 4 3 0 0 0 0 67 14 1000 – 2999 5 1 21 23 22 16 6 4 4 1 0 103 7 3000 – 4999 1 0 0 3 4 7 2 3 0 0 0 20 1 nad 5000 0 0 0 3 1 3 0 1 0 0 0 8 0 mestá 0 0 0 1 4 7 5 10 2 3 1 33 0 mestské časti 0 0 0 4 3 3 0 5 1 2 0 18 0 Spolu 15 15 38 48 45 40 16 23 7 6 1 254 27 * jedna obec neposkytla požadované údaje Zdroj: vlastný výskum, vlastné spracovanie Sborník příspěvků XVII. mezinárodní kolokvium o regionálních vědách Hustopeče 18.–20. 6. 2014 467 Záver Výsledky realizovaného výskumu poukázali, že obecné zastupiteľstvá v obciach Slovenska majú rôznu štruktúru, ktorá však nie je ovplyvnená ani veľkostnou skupinou obce a ani tým, či sa jedná o mesto alebo o dedinu. Štruktúra poslancov predstavuje výsledok rozhodovania sa voličov pri komunálnych voľbách. Výsledkom voľby je potom existujúca štruktúra poslancov zastupiteľstva. Z hľadiska pohlavnej štruktúry v obecných zastupiteľstvách neustále prevláda zastúpenie poslancov mužov oproti poslankyniam - ženám. Veľkosť obce v tomto prípade nebola rozhodujúcim faktorom. Pri rozhodnutiach poslancov je dôležitá aj ich profesijná orientácia a odborné vzdelanie. Tieto informácie nám však poslanci v dotazovaných obciach odmietli poskytnúť a tak kvalita poslancov bola posudzovaná cez dĺžku ich funkčného pôsobenia ako poslanca zastupiteľstva. Výsledky výskumu poukázali, že výrazná časť poslancov zastávala tento mandát prvý krát a druhý krát. Máme za to, že pokiaľ je poslanec vo výkone mandátu prvýkrát, potrebuje omnoho väčší priestor naštudovať problematiku fungovania miestnej samosprávy ako funkčne starší poslanci. Poslanci v druhom funkčnom období majú už určité vedomosti, ktoré môžu pri prijímaní rozhodnutí. V prípade, že sú poslanci vo výkone mandátu prvý krát alebo sú menej skúsení, môžu sa pri prijímaní svojich rozhodnutí opierať o odborné stanoviská, ktoré im predkladajú odborné komisie zastupiteľstva. Počet komisií, ktoré si obce zriaďujú sa pohyboval spravidla v intervale od jednej komisie až po 11. Výsledky výskumu ale poukázali, že zriaďovať komisie ako odborné, poradné a iniciatívne orgány zastupiteľstva nie je pravidlom v každej obci a obci využívajú fakultatívnosť zriaďovania takýchto orgánov. Z respondovaných obcí 27 nemá zriadené žiadne komisie, pričom najviac takýchto obcí sa nachádza v kategóriách obcí s vyšším počtom obyvateľov. Závery, ku ktorým sme dospeli počas realizácie a vyhodnocovania dotazníkového výskumu, sa dotýkajú najmä budúcich kandidátov na post poslancov, ako aj samotných voličov. Je potrebné si uvedomiť, že obecné zastupiteľstvo má rozhodujúce kompetencie v oblasti nakladania s majetkom a financiami obce, a preto je mimoriadne dôležité zvážiť, ktorý kandidát bude túto významnú funkciu zastávať, aby v konečnom dôsledku bola obec schopná plniť všetky jej úlohy a kompetencie. Literatúra [1] BELAJOVÁ, A., (2012). Dôvody a podmienky pre profesionalizovanie výkonu verejnej správy na Slovensku. In: Kvalita samosprávneho manažmentu na miestnej úrovni. Zborník príspevkov z vedeckého workshopu. Trenčín: IAV, pp. 3-12. ISBN 978-80-89600-09-0 [2] BLAIR, H., (2000). Participation and Accountability at the Periphery: Democratic Local Governance in Six Countries. World Development, vol. 28, iss. 1, pp. 21–39. ISSN 0305-750X. DOI 10.1016/S0305- 750X(99)00109-6. [3] BRIESTENSKÝ, L., (2011). Obecná samospráva – vybrané otázky pre novozvolených poslancov. Právo pre ROPO a obce, vol. 2011, iss. 3, pp. 27. ISSN 1337-7523. [4] HAMALOVÁ, M., BELAJOVÁ, A., ŠEBOVÁ, M., (2011). Komunálna ekonomika a politika. Prvé vydanie. Bratislava: Sprint dva. ISBN 978-80-89393-38-1. [5] PAPCUNOVÁ, V., BALÁŽOVÁ, E., (2006). Majetok obcí. Nitra: Municipalia. SAPV. ISBN 80-89162- 19-3 [6] ROSENBLOOM, D.H., KRAVCUK, R.S., CLERKIN, R.M., (2009). Public Administration. Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector. USA, New York: McGraw-Hill Companies, Inc. ISBN 978-007-126381-8. [7] TEJ, J., KOKČIN, P., (2013). Možnosti manažmentu výkonnosti v miestnej samospráve. In: Teória a prax vo verejnej správe. Košice: UPJŠ, pp. 364-373. ISBN 978-80-8152-058-7. [8] Zákon č. 369/90 Zb. o obecnom zriadení v z.n.p. Poznámka: Príspevok vznikol v rámci riešenia projektu IGA VŠEMVS 2/2010 „Kvalita samosprávneho manažmentu na miestnej úrovni“ 2010 – 2012.