KOMENTÁŘ K VYBRANÉ JUDIKATUŘE SOUDNÍHO DVORA EU
České republiky nebo podstatné náležitosti demokratického právního státu, bylo by třeba trvat na tom, aby se těchto pravomocí opětovně ujaly vnitrostátní orgány České republiky, pňtom platí, %e k ochraně ústavnosti je povolán Ústavní soud (cl. 83 Ústavy)..."
Nález Ústavního soudu Slovenské důchody XVII, Pl. ÚS 5/12: V tomto rozhodnutí Ustavní soud sumarizoval a dovysvětlil svou předchozí judikaturu týkající se rozsahu svěřených pravomocí a zásady přednosti. Pokud jde o podstatu problému, rozhodnutí představovalo vyústění celé série sporů mnoha různých žalobců, které byly řešeny různými soudy. Společným jmenovatelem byl skutkový stav. Ten je podstatný pro pochopení výjimečnosti tohoto rozhodnutí.
V důsledku rozdělení československé federace v roce 1993 došlo k rozdělení do té doby společných systémů důchodového zabezpečení. Občany obou nástupnických států bylo nutné přiřadit do jednotlivých nástupnických systémů. V případě zaměstnanců se určila příslušnost k republikové správě sociálního zabezpečení podle sídla zaměstnavatele, a to k 31. prosinec 1992.8 Toto kritérium bylo v naprosté většině případů plně vyhovující.
V dílčích případech nicméně došlo k tomu, že do slovenského nástupnického systému byla zařazena i osoba, která měla českou státní příslušnost a která
v
fyzicky bydlela a pracovala v podstatě výhradně v CR. To bylo možné proto, že v rámci federace působili i takoví zaměstnavatelé, kteří byť měli sídlo v j edné z budoucích samostatných republik, zaměstnávali zaměstnance v budoucí republice druhé. Mezinárodní smlouva na tuto situaci nepamatovala.
V důsledku rozdílného ekonomického vývoje obou nástupnických republik, jakož i v důsledku rozdílného nastavení systémů důchodové zabezpečení, byly výše důchodů, které poskytovaly oba nástupnické státy, významně rozdílné. Česká republika se proto rozhodla svým občanům poskytovat vyrovnávací dávku, která výši nižšího slovenského důchodu srovnala s důchodem, který by byl dotčenému občanovi hypoteticky vyměřen v ČR.9
Upraveno to bylo mezinárodní smlouvou uzavřenou nástupnickými státy federace — Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení. Původně byla tato dávka poskytována pouze osobám v situaci popsané výše — tzn. těm, kteří se Slovenskem měli společného jen zaměstnavatele, přestože jinak žili a pracova-K v CR. V důsledku judikatury Ústavního soudu ale došlo k rozšíření. Ustavní soud dovodil, že občané Česka mají obecné právo na dorovnání důchodů nižších důchodů vyplácených Slovenskem.
34
II. Přednost práva Evropské unie
Právně byla nutnost dorovnání nižších slovenských důchodů Ústavním soudem dovo2ena na základě čl. 30 ve spojení s články 1 a 3 odst. 1 Listiny. Za stavu, kdy je právo na důchodové zabezpečení ústavně garantováno
v
a kdy se všichni občané CR do rozdělení federace podíleli na stejném (protože jednotném) systému zabezpečení, je podle Ústavního soudu následné rozdílné zacházení s nimi protiústavní. Dorovnávací dávka tedy byla dovožena na ústavním základě.
Problém ovšem spočíval v tom, že tato dorovnávací dávka měla být poskytována výhradně českým státním příslušníkům. Tento problém se ovšem mohl projevit až po vstupu do Evropské unie. Ta totiž problematiku sociálního zabezpečení koordinuje vlastní legislativou.
Nutno též zdůraznit, že ochotu Ústavního soudu přiznávat vyrovnávací dávku nesdílely ostatní orgány české veřejné správy.10 Důvodů bylo více. Mezi ty nej významnější patrně patřila napjatá rozpočtová situace a nedostatek finančních prostředků na straně státu, a dále vědomí možného rozporu s právem EU.
Situace vyústila v položení předběžné otázky Soudnímu dvoru ve věci Landtová. Soudní dvůr následně rozhodl,11 že za prvé, samotná vyrovnávací dávka je co do své podstaty v souladu s právem EU, a za druhé, že tato dávka, je diskriminační, a tudíž v rozporu s právem EU tehdy, je-li poskytována na základě kritéria české státní příslušnosti a kritéria trvalého pobytu v CR.
Po tomto rozhodnutí Soudního dvora získaly české orgány veřejné správy významný argument pro další nepriznávaní a neposkytování vyrovnávacích dávek. Jedinou myslitelnou alternativou by totiž bylo jejich poskytování na nediskriminačním základě, tzn. také slovenským státním občanům. Taková štědrost by ale neúnosně zatížila již tak napjatý státní rozpočet.
Dotčení jednotlivci nicméně pokračovali ve sporech a i nadále se dávky domáhali. Jelikož obecné soudy včetně Nejvyššího správního soudu, který ostatně řízení o předběžné otázce sám inicioval, rozhodnutí SD EU ve věci Landtová respektovaly, existovala jen jediná cesta přezkumu. Tou byla ústavní stížnost k Ústavnímu soudu.
10 Ministerstvo práce a sociálních věcí, Česká správa sociálního zabezpečení a obecné soudy.
11 Rozsudek ve věci Mane lMndtová vs. Česká správa sociálního zabezpečení, C-399/09.
35
KOMENTÁŘ K VYBRANÉ JUDIKATUŘE SOUDNÍHO DVORA EU
Tento soud následně v rozhodnutí Slovenské důchody XVII připomněl veškerou svou dřívější (a výše uvedenou) judikaturu k přednosti práva EU. Připomněl tedy tezi o dvojí vázanosti transformovaného evropského práva, tj. jeho nutného souladu jak s evropským právem, tak i s ústavním pořádkem. Připomněl též německou judikaturu „Solange J" „Solange II" a „Maastricht- Urteil".
Z hlediska věcného při posuzování případu Ústavní soud poněkud potia-čil existenci cizího prvku, který je podmínkou aplikace unijního nařízení o koordinaci systému sociálního zabezpečení. Aplikaci tohoto nařízení tudíž vyloučil, a to přesto, že z rozhodnutí Landtovábylo zřejmé, že SD EU naopak danou záležitost a věc práva EU v působnosti nařízení považuje.
Ústavní soud dále vytkl Soudnímu dvoru porušení pravidla spravedlivého procesu v řízení ve věci Landtová. Porušení spatřoval v tom, že SD EU nepro-jednal vyjádření, které mu k dané věci Ústavní soud zaslal. Ústavní soud přitom zdůraznil, že si je vědom, že není účastníkem řízení před SD EU, možnost poslání vlastního vyjádření ale dovodil (poněkud kuriózně bez vazby na procesní předpisy). Ustavní soud konstatoval „Ustavnísoud v této souvislosti připomíná, ýe ESD institutu amid curiae v řícení o předběžných otázkách pravidelně využívá, a to zejména ve výtahu k Evropské komisi. Za situace, kdy si ESD byl vědom, fy Česká republika jako účastník řícení, jejímýjménemjednala vláda, se ve svém vyjádření odmítavě vymezila k právnímu náboru Ústavního soudu, jeny byl předmětem posouzení, nelye hodnotit konstatování ESD, dle něho% v předmětné kauye představoval Ustavnísoud, třetíosobu', jinak neyjako opuštění principu audiatur et altera pars."
Snaha Ústavního soudu poskytnout SD EU vlastní vyjádření byla motivována zájmem tohoto soudu zajistit, aby byl SD EU informován o důvodech, které Ústavní soud vedly k přiznávání vyrovnávacích dávek. Vyjádření vlády jako vedlejšího účastníka řízení před SD EU, totiž obsahovalo jednak konstatování, že Ústavní soud porušuje právo EU a dále nepravdivou informaci. Vláda totiž tvrdila, že Ústavní soud stanoví jako kritérium pro poskytnutí
v A
vyrovnávací dávky místo pobytu v CR, zatímco Ustavní soud samotný požadoval vždy jen českou státní příslušnost.
Dlužno ale dodat, že Ústavní soud se o možnost předestřít SD EU vlastní argumenty a pohled na věc v podstatě připravil sám. Zatímco totiž ostatní soudy nutí klást předběžné otázky, sám ji v této (ani v j akékoliv jiné) nepoložil.
36
II. Přednost práva Evropské unie
Nejvyšší správní soud položením předběžné otázky ve věci Landtová tedy jen splnil povinnost, která mu vyplývá jak z práva EU, tak i z českého ústavního práva. Zároveň ale obdržel odpověď Soudního dvora, která byla nesouladná s dosavadní judikaturou Ústavního soudu.
Ve vztahu k pojetí přednosti unijního práva je podstatná ta část rozhodnutí Ústavního soudu, v níž aplikaci unijního práva vyloučil na základě argumentu překročení přenesených pravomocí. Nejvyšší správní soud následně, po tomto nálezu, v další věci položil novou předběžnou otázku Soudnímu dvoru. Cílem mělo být dosažení souladu mezi rozhodnutím SD EU ve věci Landtová a nálezem Ústavního soudu ve věci Československé důchody. S ohledem na fakt, že žaloba byla vzata zpět, ale řešení do dnešního dne neexistuje. Důvody pro poskytování vyrovnávací dávky totiž de facto pominuly zlepšením ekonomické situace na Slovensku. Problém rozporu názorů mezi oběma soudy tedy existuje latentné i nadále.12
v
Význam tohoto rozhodnutí by nicméně neměl být přeceňován. Slo totiž o výjimečnou věc. V celkovém pojetí je judikatura Ústavního soudu spíše proevropská, vedená v duchu konstruktivní spolupráce se Soudním dvorem. Z tohoto pohledu našemu Ústavnímu soudu nelze nic vytknout, naopak.
„Za urätou paralelu rozhodnutí Spolkového ústavního soudu SRN ,Solange P, ,Solange IP a ^Maastricht-Urteiľ lze pak povahovat nález sp. zp. Pl. ÚS 50/04, vymezující základní hlediska posuzování vztahu Ústavy České republiky a evropského práva: Je nepochybné, zýpřistoupením České republiky k Evropskému společenství, resp. Evropské unii, došlo k zásadní změně uvnitř českého právního řádu, neboť tímto okamžikem Česká republika převzala do svého vnitrostátního práva celou masu evropského práva. Tedy bezpochyby došlo k onomu posunu právního prostředí, tvořeného podústav-nímiprávními normami, který nutně musí ovlivňovat nahlížení celého dosavadního právního řádu, včetně ústavních principů a zásad, to vše ovšem z# předpokladu, zý faktory, jež ovlivňují vnitrostátníprávníprostředí, nejsou samy o sobě v rozporu s demokratickou právní státností, resp. výklad těchto faktorů nesmí vést k ohrožení demokratické právní státnosti. Takový posun by byl v rozporu s cl. 9 odst. 2, resp. odst. 3 Ústavy... Současny
12 Popis skutkového stavu a jeho hodnocení byl převzat z publikace STEHLÍK, V., D. SEHNÁLEK a O. HAMULÁK. National Report. In: BOTMAN, M. R a J. LANGER. National Courts and the Enforcement of EU Law: The Pivotal Role of National Courts in the EU Legal Order. Den Haag: Eleven International Publishing, 2020.
37