55 2 Veřejná správa a její charakteristika 2.1 Pojmové vymezení veřejné správy Veřejnou správou se ve společnosti zorganizované ve stát velmi obecně řečeno rozumí správa veřejných záležitostí, realizovaná jako projev výkonné moci ve státě, a to včetně specického postavení tzv. veřejnoprávní samosprávné moci. Pro tuto výkonnou moc je přitom charakteristické, že se jedná především o moc veřejnou52 , jíž je nadán v prvé řadě sám stát a dále touto mocí disponují jím aprobované subjekty dále povolané ke správě veřejných záležitostí. Veřejná moc jejíž výkon představuje veřejná správa se tak tedy dělí na moc státní a na zbývající veřejnou moc, jakožto veřejnou moc v užším slova smyslu.53 Státní mocí rozumíme veřejnou moc, kterou disponuje sám stát a zabezpečuje ji prostřednictvím zvláštního aparátu, označovaného jako státní mechanismus. Tzv. zbývající veřejná moc, která je státem v příslušném rozsahu svěřena subjektům nestátního charakteru ke správě veřejných záležitostí (prakticky se jedná zejména o subjekty územní samosprávy, vykonávající specickou ormu správy státu), je však od ní v jistém smyslu odvozena a nemůže s ní být v rozporu. V tomto smyslu má i tato veřejná moc svůj základ ve státní moci, má s ní určité společné znaky a projevuje se jako „decentralizovaná moc státu“, jejíž subjekty společně se státem spoluzabezpečují správu státu, jakožto veřejnou správu. Veřejná správa se tak dominantně člení na, respektive v sobě zahrnuje, jednak tzv. státní správu a jednak tzv. samosprávu. K tomu potom dále ještě, a to zcela menšinově, přistupuje i další či jiná, resp. tzv. ostatní, veřejná správa, která není jednoznačně podřaditelná ani pod státní správu, ani 52 K pojmu „veřejná moc“ viz judikaturu: Veřejnou mocí se rozumí taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech, a povinnostech subjektů, ať již přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu. Srov. Nález Ústavního soudu ČR, sp. zn. II. ÚS 75/93, a obdobně i dřívější Nález Ústavního soudu ČSFR, sp. zn. I. ÚS 191/92. Dostupné z: http://www.concourt.cz 53 Srov. FILIP, J., SVATOŇ, J., ZIMEK, J. Základy státovědy. Brno: MU, 1994, s. 18. ZÁKLADY SPRÁVNÍHO PRÁVA 56 pod samosprávu, byť je (a to do jisté míry obdobně jako samospráva) výrazem decentralizace moci státu.54 Pojem „veřejná správa“ znalo, v obecnějším významu, již právo římské, a také jeho slovní základ (administratio rei publicae) se později stal východiskem pro vyjádření tohoto pojmu v příslušných jazycích (l’administration publique, public administration či administracja publiczna). To našlo svůj výraz i v češtině, kde se někdy alternativně, či případně samostatně, ve smyslu slova „správní“ (v rovině veřejné správy) používá výraz „administrativní“. Současný obsah pojmu veřejná správa je v bezprostřední vazbě na správní právo výsledkem určitého vývoje. Historicky se veřejná správa členila na správu vnitřní, správu vojenskou, správu fnanční, správu zahraniční a správu justiční. Veškerá veřejná správa se původně nazývala policií a toto označení pro celou veřejnou správu bylo opuštěno teprve v období tzv. policejního státu, který termín policie začal vztahovat pouze na správu vnitřní. V období tzv. liberálního právního státu se potom obsah termínu policie ještě zúžil, neboť se v rámci vnitřní správy začalo dierencovat mezi pořádkovými unkcemi nařizovací povahy, nadále označovanými policií, a pečovatelskými unkcemi veřejné správy. Toto členění vnitřní správy současně charakterizovalo vnitřní dierenciaci veřejné správy jako celku. Ve rancouzské veřejné správě se tak již v 70. letech 19. století rozšířilo chápání a uplatňování veřejné správy jako výkonu veřejné moci v pojetí tzv. „service public“, v důsledku čehož při veřejné správě nevystupovala do popředí nařizovací moc, nýbrž praktické zabezpečování veřejných záležitostí. Obdobně v Německu se postupně výrazněji dierencovalo mezi tzv. správou zakročující a tzv. správou poskytující služby, v Rakousku se pak rozlišovalo mezi tzv. správou vrchnostenskou a správou soukromohospodářskou. Takové rozlišování obsahového zaměření veřejné správy je v zemích kontinentálně evropského typu právní kultury v podstatě zachováno dodnes, 54 Viz např. postavení činnost zdravotních pojišťoven, svazků obcí, či dřívějších regionálních rad u regionů soudržnosti. V. Sládeček k tomu uvádí: „Ostatní veřejná správa se pak považuje za zbytkovou oblast veřejné správy, kterou vykonávají částečně samosprávné a nesamosprávné instituce, když plní veřejné úkoly.“ srov. SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 4. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 27 a násl., dále viz např. též rozsudek NSS ze dne 26. 5. 2016, č. j. 10 As 177/2014-46, nález ÚS ze dne 28. 2. 2017, sp. zn. IV.ÚS 3638/15, nález ÚS ze dne 4. 9. 2018, sp. zn. Pl.ÚS 21/15, apod. 2 Veřejná správa a její charakteristika 57 kdy se veřejná správa zaměřuje jednak na zabezpečení veřejných služeb a dále pak na udržování pořádku. Z věcného úhlu pohledu se potom již delší dobu v těchto podmínkách hovoří jako o možném členění veřejné správy o správě hospodářské, správě sociálně-kulturní a správě administrativně-politické. Teritoriálně vzato lze potom hovořit o správě vnitrostátní a správě přeshraniční, resp. o správě s cizím prvkem. Samotný pojem veřejná správa je tradičně užíván jednak v tzv. organizačním pojetí, kdy se jím rozumí orgány veřejné správy,55 resp. správní orgány, a dále pak v tzv. unkčním pojetí, kdy jde prakticky o výkon veřejné správy jakožto výkon podzákonné a nařizovací činnosti těchto orgánů. V této souvislosti se někdy tzv. organizační pojetí veřejné správy označuje jako pojetí ormální, a tzv. unkční pojetí veřejné správy jako pojetí materiální.56 Veřejná správa je, a to jak v pojetí organizačním, tak v pojetí unkčním, spjata s nejrůznějšími principy, které jsou bezprostředně spojeny s její podstatou a posláním. V posledním období se, a to zejména pod vlivem tzv. evropského práva, zvláště zdůrazňují tzv. principy dobré správy. Tyto principy nebyly až donedávna souhrnně (natož jednotně) nejen legislativně, ale ani v teorii, nijak vymezeny. Spíše se o nich hovořilo obecně,57 anebo ve spojení s jednotlivě zdůrazňovanými principy, jako o výrazech či projevech tzv. dobré správy. V našich podmínkách se nejuceleněji o vymezení souhrnu těchto principů pokusil v r. 2006 Veřejný ochránce práv, jemuž zákon ukládá „působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod“. Jmenovitě za tyto principy přitom Veřejný ochránce práv označil: dodržování právního řádu, nestrannost, včasnost, předvídatelnost, přesvědčivost, přiměřenost, součinnost, odpovědnost, otevřenost a vstřícnost.58 55 Pojem „orgán veřejné správy“ je přitom pojmem refektovaným i ústavně právně. K tomu viz čl. 36 odst. 2 a 3 usnesení předsednictva ČNR o vyhlášení Listiny základních práv a svobod. 56 Srov. např. HENDRYCH, D. Správní věda, teorie veřejné správy. Praha: Wolters Kluwer, 2009, s. 17 a násl. 57 Srov. např. ust. § 8 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 58 Srov. ČERNÍN, K. Principy dobré správy defnované Veřejným ochráncem práv. Sborník příspěvků přednesených na pracovní konerenci KVOP Brno, 22. 3. 2006.