34
Propedeutika finančního práva I
ZAHÁLKA, V. Československé finanční právo. Brno: UJEP 1972
1. Veřejnoprávní povaha finančního práva
Právo a právní řád České republiky jako součást evropské kontinentální právní kultury se s určitými výhradami dělí na dva vzájemně provázané systémy: právo veřejné (ius publicum) a právo soukromé (ius privátům). Oba systémy v sobě zahrnují další uspořádané a vnitřně diferencované systémy (právní odvětví), které vykazují určité společné charakterové znaky převažující vtom či onom podsystému právního řádu a určité vzájemné vazby. Avšak některé znaky jsou v rámci některých norem oslabeny, systémové charakteristika je provázána těsnějšími vazbami k opačnému podsystému, což je např. i problémem finančního práva a potvrzuje relativ-nost tohoto členění právního řádu.
Na problém určení hranice mezi právem veřejným a právem soukromým upozorňovali již v minulosti významní právní teoretici, z nichž je třeba zejména vzpomenout Hoetzela, Weyra, Sedláčka, Pražáka, Pošváře a další. Přičemž se zabývali také otázkou opodstatněnosti tohoto členění.
Dělení práva na veřejné a soukromé je historickou záležitostí mající svůj původ v římském právu a akcentaci soukromého práva v XVIII. století z politických a zejména hospodářských důvodů. Při hledání této hranice se uplatnilo několik teorií. Předně to byla tzv. zájmová teorie, která právní normy členila podle toho, zda jsou stanoveny či platí pouze v soukromém zájmu, tedy v zájmu jednotlivců, nebo zda ve veřejném zájmu, to je v zájmu všech nebo alespoň většiny39. Podstatou zájmové teorie je ochrana veřejného nebo soukromého zájmu. Tuto teorii podrobil kritice zejména Weyr a Hoetzel, přičemž oba poukazují na její nepřesnost a relativnost40. Druhou teorií byla mocenská teorie spočívající na uplatnění v normě buď principu subordinace (nadřízenosti a podřízenosti) v případě veřejného práva nebo principu ekvivalence (rovnosti) u soukromého práva. I tato teorie byla
39 K tomu např. POŠVÁŘ, I: Obecné pojmy správního práva, Brno: ČSAS Právník 1946.
40 K tomu srovnej např. WEYR, F. Teorie práva, Brno - Praha: Orbis 1936, nebo HOETZEL, J. Československé správní právo, část všeobecná, Praha: Melantrich 1937.
Petr Mrkývka
35
podrobena poměrně ostré kritice (Weyer, Hoetzel, Pošvář). J. Pražák byl pak jedním z protagonistů organické teorie41, která rozdíl mezi veřejným a soukromým shledávala v kritériu, zdaje regulováno postavení jednotlivce v rámci veřejné korporace (veřejné právo) nebo mimo ni (soukromé právo). Tato teorie doznala pak dalších podob např. v teorii zvláštního práva, formální organické teorii a materiální organické teorii42.
Finanční právo je tradičně řazeno do sféry veřejného práva, avšak v mnoha případech, obdobně jako správní právo, některé vztahy a jim odpovídající úprava mají hybridní povahu, to znamená, že se nachází v hraničním pásmu sporné právní povahy. Pro převažující veřejnoprávní povahu finančního práva při použití kritérií různých teorií vypovídá charakter jeho předmětu a metody právní regulace. Je to zejména:
a) určitá nerovnost subjektů regulovaných společenských vztahů, kdy vždy alespoň jeden vystupuje jako potentior persona,
b) důraz na ochranu veřejného zájmu,
c) omezená až minimalizovaná autonomie vůle subjektů při formování jejich subjektivních práv a povinností,
d) ingerence státu do vztahů regulovaných finančním právem v souladu s realizací veřejné finanční politiky. Samotné vztahy se realizují v rámci činnosti veřejné korporace nebo s ní souvisí.
Začlenění finančního práva do veřejného práva má význam především pro interpretaci a aplikaci jeho norem, argumentaci, použití analogie, ale také pro jeho tvorbu.
2. Veřejná finanční činnost
Finanční právo je právním odvětvím, jehož normy se realizují v rámci a spolu s výkonem veřejné finanční činnosti. Veřejná finanční činnost je specifická činnosti státu, jiných veřejnoprávních korporací, zejména územ-
41 PRAŽÁK, J. Právo veřejné, druhý díl - právo správní, Praha 1905.
42 K tomu viz HENDRYCH D. a kol. Správní právo, obecná část, 2. vydání, Praha: C. H. Beck, 1996.
36
Propedeutika finančního práva I
nich samosprávných celků, ale i jiných forem veřejné samosprávy, a od nich odvozených subjektů - veřejný sektor.
Veřejná finanční činnost je činnost účelová, zaměřená na zajištění materiálních podmínek pro uskutečňování funkcí státu a veřejného sektoru, materiálního základu pro poskytování veřejných statků a v neposlední řadě fungování peněžního systému státu, jakož i finančního trhu. Všechny segmenty veřejné finanční činnosti jsou navzájem provázané, jejich kondice se projevuje v celkové kondici státu, cenové stabilitě či stabilitě měny, schopnosti plnění závazků vůči obyvatelstvu v stávajícím čase i v budoucnosti, plnění mezinárodních závazků atd.
Veřejná finanční činnost je ovlivněna veřejnou politikou a současně i právem, v jehož mantinelech se realizuje. Veřejná finanční činnost je konglomerátem činností ekonomických (finančních, fiskálních), správních, politických a právních, a to vzájemně provázaných a ideálně i ve vzájemném souladu. Veřejná finanční činnost je jen jednou z činností, které jsou realizovány státem a ostatními institucemi a subjekty veřejného sektoru. Tyto činnosti se realizují v interakci s veřejnou finanční činností, ze které plynou pro tyto činnosti určité limity (finanční) možností realizace a na druhé straně stimulují veřejnou finanční činnost k efektivitě vedoucí k naplnění účelů, cílů, úkolů těchto činností.
Lze konstatovat, že v rámci veřejné finanční činnosti se uskutečňují operace a tím také společenské vztahy různého charakteru, které vytváří širokou paletu chování jejich účastníků, jež vyžaduje z jedné strany specifickou úpravu daných kategorií finanční činnosti a jednak úpravu harmonizovanou s ostatními veřejnými činnostmi, a to za účelem dosažení základního centrálního postulátu - zajištění fungování financí a státu jako celku.
Předmětem finanční činnosti je přímé i nepřímé nakládání s peněžní masou. V případě veřejné finanční činnosti mezi přímé nakládání s peněžní masou je možné řadit:
• monetární činnost, tj. tvorbu peněžní masy jako sumy všech peněžních prostředků dané měny, její ochranu a zajištění stability,
• devizovou činnost, tj. operace spočívající v mocenských ingerencích do nakládání s devizovými hodnotami a ve vytváření a použití devizových rezerv státu,