Vymezení pojmového aparátu[1] Jana Soukopová Cíl kapitoly Jedním z aktuálních problémů současnosti je zefektivnění alokace veřejných výdajů a jejich účinnosti. Efektivnost těchto výdajů se pohybuje pod 50%, což odpovídá tomu, že ve veřejném sektoru je většina finančních rozhodnutí v poloze politické (rozhodování se řídí teorií veřejné volby) a že subjekt, který obdrží veřejné finanční prostředky, např. formou dotace nebo půjčky z veřejných rozpočtů, s nimi nakládá nesrovnatelně méně hospodárněji než se svými vlastními finančními prostředky. Cílem kapitoly je seznámit čtenáře s teorií k předmětu, s obsahem pojmů veřejný projekt a veřejná zakázka, s vazbou projektů na veřejné finance a s druhy veřejných projektů. Rozhodování o výběru nejvhodnějšího veřejného projektu v procesu zadávání by mělo být průhledné a průkazné pro všechny. V praxi tomu tak dosud ani zdaleka není. Jedním z nejčastějších problémů je pak nesprávné a nepřiměřené používání hodnotících metod s ohledem na předmět a cíle veřejných projektů. Přispívá k tomu často i nedostatečná znalost problematiky a také to, že existuje velké množství metod využitelných pro hodnocení veřejných projektů, které jsou založeny jak na kvalitativním tak i na a kvantitativním hodnocení. Tento studijní text je napsán právě se zřetelem na uvedené souvislosti a měl by studentům pomoci se v této široké oblasti orientovat. Autorky se v něm opírají o současný stavě vědění v dané problematice a o své osobní zkušenosti s tvorbou i hodnocením veřejných projektů a veřejných zakázek. 1. Veřejné projekty a veřejné zakázky 1.1. Definice pojmů veřejný projekt a veřejná zakázka Při definování pojmu „veřejný projekt“, zjišťujeme, že je tento pojem sice často používán, ale v odborné literatuře není možné nejít jeho obecně přijímanou definici. Ochrana (1999, 2001, 2004) definuje veřejný projekt jako „systémový návrh alokace veřejných zdrojů, který má (zpravidla) charakter investiční akce“. Hamerníková (2000) jako „realizaci určitých konkrétních cílů, v jejichž důsledku vznikají buď specifické produkce specifických statků a služeb, nebo investiční celky, či dochází ke korekci nespravedlnosti vůči určitým skupinám obyvatelstva podle předem stanovených kritérií“. Sieber (2004) definuje veřejné projekty jako „takové akce, jejichž smyslem není maximalizace zisku resp. čistého cash flow investora, ale zvýšení užitku jakýchkoli subjektů, jejichž blaho leží investorovi na srdci“. V tomto studijním textu budeme používat pojetí veřejného projektu, které používá Malý (1997, 2003), který definuje veřejné projekty jako „jakékoliv aktivity, činnosti či úkoly probíhající, resp. plněné v rámci veřejného sektoru, při kterých jsou použity veřejné výdaje“. Od pojmu „veřejný projekt“ je nutné oddělit pojem „veřejná zakázka“. Obecně je možné říci, že veřejné projekty bývají (obvykle) realizovány formou veřejných zakázek. Z právního hlediska[2] se veřejnou zakázkou rozumí „zakázka na dodávky, služby nebo stavební práce, jejímž zadavatelem je veřejný zadavatel definovaný zákonem“. Zjednodušeně je veřejná zakázka „každá zakázka, která je hrazena z veřejných zdrojů (veřejných rozpočtů)“. 1.2 Veřejné projekty a veřejné programy jako součást veřejných výdajů Je důležité zdůraznit, že veřejné projekty jsou součástí veřejných financí, konkrétně veřejných výdajů. Veřejné finance jsou pak finanční vztahy a operace, probíhající v rámci ekonomického systému mezi orgány a institucemi veřejné správy na straně jedné a ostatními subjekty (tj. občany, domácnostmi, firmami, neziskovými organizacemi, apod.) na straně druhé a platí pro ně využití principů nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti. Obsahem veřejných financí (i projektů) je veřejné zabezpečení určitých statků (tj. jejich produkce a poskytování), profinancování různých transferů (zejména sociálního rázu) a stimulace ekonomických subjektů k určitému chování (např. ekologickému chování formou dotací, pokut a daní). Teorie vymezuje následující tři základní funkce veřejných financí, které jsou někdy nazývány tzv. fiskálními funkcemi, jedná se o alokační, redistribuční a stabilizační[3] funkce, přičemž veřejné projekty ve své podstatě naplňují především alokační funkci veřejných financí a mohou mít také funkci stabilizační. Jestliže veřejné finance jsou pojmem sloužícím k označení čistě finančních operací, vztahů a nástrojů realizace veřejného zabezpečení určitých statků, poskytnutí transferů nebo stimulací subjektů k nějakému chování, pak pojem „veřejný sektor“ slouží k označení určité části národního hospodářství. Zahrnuje instituce a organizace zabývající se specifickými produkcemi a poskytováním určitých statků nebo redistribucí a zaměřuje se na realizaci cílů a aktivit, které z různých důvodů nejsou předmětem zájmů soukromého sektoru Pro analýzu veřejných projektů je také důležité důsledné rozdělení uvedených tří pojmů a to veřejné výdaje, veřejné výdajové programy a veřejné projekty. Existují totiž rozdíly mezi analýzou veřejných výdajů a analýzou veřejných výdajových programů nebo veřejných projektů. Hlavní rozdíl je v tom, že veřejné výdaje jsou finanční prostředky, které jsou v rámci veřejné rozpočtové soustavy alokovány na realizaci fiskálních funkcí státu (resp. vlády, města nebo obce), a to na principu nenávratnosti a neekvivalence. Naproti tomu u veřejných výdajových programů a veřejných projektů jde o realizaci určitých, konkrétních cílů, v jejichž důsledku vznikají buď specifické produkce specifických statků a služeb, nebo investiční celky, či dochází ke korekci nespravedlnosti podle předem stanovených kritérií[4]. Ve srovnání s veřejným projektem je veřejný výdajový program soubornějším a komplexnějším pojmem k označení různých činností, různých veřejných projektů. Program má určité cíle, předpokládá určitý postup a časový harmonogram, sestává se z různých na sebe navazujících kroků, činností nebo z dílčích projektů. Vazby mezi veřejnými výdaji a veřejnými projekty a výdajovými programy ukazuje následující obrázek: Obr. 1 Vazby mezi veřejnými výdaji, veřejnými projekty a programy 2. Druhy veřejných projektů Veřejné projekty je možné třídit různým způsobem, např.: · podle časového hlediska - krátkodobé projekty, - střednědobé projekty, - dlouhodobé projekty, · podle charakteru projektů - projekty spotřebního charakteru, - projekty investičního charakteru, - projekty nedistribučního charakteru, apod., · podle odvětví nebo oblasti, ve které jsou realizovány - projekty z oblasti zdravotnictví, kultury, životního prostředí, apod.. Další je členění veřejných projektů na dělitelné[5] a nedělitelné a členění veřejných projektů podle typu rozpočtu (fixní rozpočet a proměnlivý rozpočet). Tabulka 1 Druhy veřejných projektů podle Musgraveových Fixní rozpočet Proměnlivý rozpočet Dělitelné projekty Dělitelné projekty s fixním rozpočtem Dělitelné projekty s proměnlivým rozpočtem Nedělitelné projekty Nedělitelné projekty s fixním rozpočtem Nedělitelné projekty s proměnlivým rozpočtem Pramen: Musgrave a Musgraveová (1994: 121-124) Vzhledem k rozpočtu je možné veřejné projekty dělit ještě podle toho, zda jsou financovány z prostředků státních (státního rozpočtu, z rozpočtu místní správy nebo samosprávy) nebo z prostředků vytvářených v rámci nadnárodních struktur a jejich rozpočtů (Strukturální fondy EU, Kohezní fond EU, aj.). Pro účely tohoto učebního materiálu budu pracovat s klasifikací veřejných projektů, která pochází od Bénarda (1991) a definuje veřejné projekty podle jejich vzájemného vztahu. Rozlišuje pak následující typy veřejných projektů: * Nezávislé a vzájemně se vylučující projekty. Jedná se jednak o alternativní řešení jednoho veřejného projektu (např. volba mezi nabídkami veřejné zakázky na realizaci spalovny komunálních odpadů, administrativní budovy, atd.) nebo o různé projekty na využití určitého zadaného prostoru (např. volba mezi různými projekty na využití pozemku patřícího obci). * Nezávislé, ale vzájemně se nevylučující projekty. Příkladem nezávislých, ale vzájemně se nevylučujících projektů jsou různé navzájem nesouvisející projekty (např. výběr mezi projekty CBC Phare, kterými byly např. projekt stezky pro cyklisty a čistírny odpadních vod v příhraničních oblastech s Rakouskem). * Vzájemně závislé projekty. Příkladem může být program na revitalizaci povodí řeky a s tím související projekt na výstavbu přehrady, projekt na zřízení hydroelektrárny, projekt na instalaci zařízení regulujících průtok řeky a projekt na síť zavlažovacích kanálů. Se vzájemně závislými projekty se v praxi můžeme setkat pouze výjimečně u specializovaných programů a proto je dále nebudu uvažovat. Otázky a úkoly: · Jaký je základní rozdíl mezi veřejným projektem a veřejnou zakázkou? · Najděte nějaký příklad vzájemně závislých projektů z oblasti zdravotnictví nebo školství. · Diskutujte vazby mezi veřejnými financemi, veřejnými výdaji a veřejnými projekty. Použitá literatura: Bénard, J. 1991, Veřejná ekonomika III., EÚ ČSAV, Praha, Buchanan, J. E. 1998, Veřejné finance v demokratickém systému, Computer Press, Brno, ISBN 80-72261-16-9 Fiala, P. 2004, Projektové řízení, modely, metody, analýzy, Professonal Publishing, Praha, ISBN 80-86419-24-X Hamerníková, B. 2000, Financování ve veřejném a neziskovém sektoru, Eurolex Bohemia, Praha, Mališová, I. a Malý I. 1997, Hodnocení veřejných projektů, ESF MU, Brno, ISBN 80-210-1591-8 Malý, I. 2003, ´Tvorba a hodnocení projektů ve veřejném sektoru´, Vzorový učební text pro obecnou část vzdělávání vedoucích úředníků územních samosprávních celků, ESF MU Brno, MVČR, z http://www.mvcr.cz/2003/vs/priprava/kapit_4.pdf Medveď, J., Nemec, J., Orviská, M. a Zimková, E. 2005, Verejné financie, Sprint, Bratislava Musgrave, R. A. a Musgraveová, P. B. 1994, Veřejné finance v teorii a praxi, Management Press, Praha, ISBN 80-85603-76-4 Ochrana, F. 2004, Veřejné zakázky – Metody a metodika efektivního hodnocení a výběru, Ekopress, Praha, ISBN 80-86119-79-3 Ochrana, F. 2001, Hodnocení veřejných zakázek a veřejných projektů, ASPI, Praha, ISBN 80-85963-96-5 Ochrana, F. 1999, Veřejné projekty a veřejné zakázky, CODEX, Praha, ISBN 80-85963-96-5 Ochrana, F.: Veřejné služby. Jejich poskytování, zadávání a hodnocení. Ekopress, Praha, 2007. 1. vyd., ISBN 978-80-86929-31-6. Ochrana, F., Pavel, J., Vítek, L. a kol: Veřejný sektor a veřejné finance, Grada Publishing, Praha, 2010. ISBN 978-80-247-3228-2 Peková, J., 2002, Veřejné finance. Úvod do problematiky, ASPI, Praha, ISBN 80-85963-88-4 Rosen, H. S. 1991, Public Finance, R. D. Irwin, Inc., Boston, ISBN 0-256-08376-2 Sieber, P. 2004, Analýza nákladů a přínosů, Metodická příručka pro SROP, Příloha 4 příručky pro žadatele pro 2. kolo výzvy, Ministerstvo pro místní rozvoj, Praha, http://www.strukturalni-fondy.cz/upload/1084370213fsmetodika_srop_verze1.4.pdf Sieber, P. a Štěpánek, P. 2002, ‘Strukturální fondy EU a podniková ekonomika‘. Bratislava 07.11.2002. In: MAJTÁN, Miroslav (ed.). Ekonomika, financie a manažment podniku – rok 2002. Ekonomická univerzita, Bratislava, s. 56–59. SBN 80-225-1240-0 Stiglitz, J. E. 1997, Ekonomie veřejného sektoru, Grada Publishing, Praha, ISBN 80-7169-454-1 Synek, M. 2003, Ekonomická analýza, Nakladatelství Oeconomica, Praha, ISBN 80-245-0603-3 Toman, P. 2000, Projektové řízení, edice MMR SF II, NVF, Praha Vyhláška č. 240/2004 Sb., ze dne 22.dubna 2004 o informačním systému o zadávání veřejných zakázek a metodách hodnocení nabídek podle jejich ekonomické výhodnosti Zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách; Zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ze dne 28. září 1994 ve znění pozdějších předpisů ________________________________ [1] Při zpracování textu bylo čerpáno z disertační práce autorky. [2] Viz Zákon o veřejných zakázkách. [3] Podstata alokační funkce spočívá v efektivní alokaci finančních prostředků, které stát (nebo územní samospráva) vybere od různých subjektů, do peněžních fondů v rámci veřejných financí čímž zabezpečuje veřejné statky, které nejsou produkovány v důsledku selhání trhu Tradiční pojetí redistribuční funkce je spojeno se sociálními cíli (dosažení větší rovnosti mezi jednotlivci). Stabilizační funkce veřejných financí využívá tvorby, rozdělení a použití peněžních fondů ke stabilizaci makroekonomických veličin (stabilní vysoké zaměstnanosti, rozumné míry cenové stability a odpovídajícího tempa ekonomického růstu). [4] Jestliže veřejné výdaje tvoří finanční prostředky v určitém objemu a struktuře, s určitými zásadami přidělování, čerpání a kontroly plnění, pak veřejné výdajové programy a projekty jsou pojmy označující věcné ekonomické procesy, činnosti a produkce nebo účelové transfery prostředků různým subjektům podle určitých zásad. [5] Dělitelné jsou projekty u nichž lze zvýšit nebo snížit výdaje o malé částky u nedělitelných to uskutečnit nelze.