1
REGIONÁLNÍ ROZVOJ, POLITIKA A SPRÁVA
DÍL 2: POLITIKA A SPRÁVA
Milan Viturka, Petr Halámek, Viktorie Klímová, Vilém Pařil,
Vladimír Žítek a další
Ekonomicko-správní fakulta Masarykovy univerzity
Brno 2015
Zpracováno v rámci projektu Inovace studia ekonomických disciplín v souladu
s požadavky znalostní ekonomiky, financovaného s pomocí strukturálních fondů
EU – operační program Vzděláváni pro konkurenceschopnost
2
Obsah
Obsah........................................................................................................................................................2
Úvod.........................................................................................................................................................5
1. Lokální úroveň politiky a správy…………………………………………………………………6
1.1. Úvodní poznámky……………………………………………………………………………….6
1.2. Územní plánování a další nástroje………………………………………………………………6
1.2.1. Územní plánování
……………………………………………………………………………6
1.2.2. Koncepce a strategie rozvoje obcí.............................................................................................. 11
1.3. Systémy rozpočtů obcí a vybrané nástroje jejich optimalizace...................................................... 17
1.4. Další významné aktivity................................................................................................................. 23
1.4.1. Komunitní plánování sociálních služeb………………………………………………………...23
1.4.2. Památková péče……………………………………………………………………………..…26
1.5. Praktické příklady........................................................................................................................... 28
1.5.1. Územní plán vybraného města ………………………………………………………………28
1.5.2. Aplikace konceptu PPP………………………………………………………………………32
Použitá literatura………………………………………………………………………………………36
2. Mikroregionální úroveň politiky a správy…………………………………………………………40
2.1. Úvodní poznámky……………………………..………………………………………………40
2.2. Veřejná správa……………………………………………………………………………..……..40
2.3. Územní spolupráce......................................................................................................................... 49
2.3.1. Dobrovolné svazky obcí.............................................................................................................. 49
2.3.2. Místní akční skupiny ................................................................................................................... 54
2.4. Koncepční přístupy k ochraně přírody ........................................................................................... 59
2.5. Praktické příklady........................................................................................................................... 63
2.5.1. Příklady dobré praxe v managementu rozvoje MAS................................................................... 63
2.5.2. Aplikace konceptu Leitbild jako základu krajinného plánování ................................................ 67
Použitá literatura.................................................................................................................................... 72
3. Mezoregionální úroveň politiky a správy...........................................................................................76
3.1. Úvodní poznámky .......................................................................................................................... 76
3.2. Veřejná správa................................................................................................................................ 76
3.3. Regionální politika ......................................................................................................................... 85
3.4. Další významné aktivity ................................................................................................................ 92
3.5. Praktické příklady........................................................................................................................... 95
3.5.1. Hodnocení regionálních operačních programů............................................................................ 95
3.5.2. Příklady koncepčních dokumentů územního rozvoje.................................................................. 99
Použitá literatura: ................................................................................................................................ 105
4. Makroregionální úroveň politiky a správy .......................................................................................108
4.1. Úvodní poznámky ...................................................................................................................... ..108
3
4.2. Veřejná správa............................................................................................................................. 108
4.2.1. Politický a volební systém České republiky……………………………………………... 108
4.2.2 Stát a jeho instituce………………………………………………………...........................111
4.3. Inovační politika.......................................................................................................................... 116
4.4. Další významné aktivity.............................................................................................................. 122
4.5. Praktické příklady……………………………………………………………………………….125
4.5.1. Vývoj a implementace české environmentální legislativy ve vazbě na klimatické změny…125
4.5.2. Hodnocení dopadů vládních regulací ....................................................................................... .130
Použitá literatura.................................................................................................................................. 135
5. Globální (evropská) úroveň politiky a správy..................................................................................139
5.1. Úvodní poznámky ........................................................................................................................ 139
5.2. Významné světové instituce ........................................................................................................ 139
5.2.1. Politické instuce ....................................................................................................................... 139
5.2.2. Hospodářské instituce................................................................................................................ 141
5.2.3. Vojenské instituce ..................................................................................................................... 145
5.2.4. Nevládní instituce...................................................................................................................... 146
5.3. Evropská unie............................................................................................................................... 147
5.3.1. Smlouvy formující současnou podobu Evropské unie .............................................................. 147
5.3.2. Orgány Evropské unie............................................................................................................... 148
5.3.3. Politiky Evropské unie .............................................................................................................. 153
5.3.4. Politické systémy členských zemí Evropská unie..................................................................... 154
5.3.5. Vnější ekonomické vztahy ........................................................................................................ 155
5.4. Další významné aktivity............................................................................................................... 156
5.5. Všeobecné problémy globálního rozvoje a jejich politické souvislosti........................................ 159
5.5.1. Voda a potraviny ...................................................................................................................... 159
5.5.2. Energie....................................................................................................................................... 164
Použitá literatura.................................................................................................................................. 169
Seznam tabulek.....................................................................................................................................173
Seznam obrázků ...................................................................................................................................174
Jmenný rejstřík…………………………………………………………………………………………
Věcný rejstřík……………………………………………………………………………………………
4
Řešitelé:
Doc. RNDr. Milan Viturka, CSc.: celková koncepce; úvod, 1.1., 1.2.1., 2.1., 3.1., 3.4., 4.1.,
4.4., 5.1., 5.3., 5.4., 5.5.1.
Ing. Petr Halámek, Ph.D.: 1.5.2., 3.5.2., 4.5.1.
Ing. Viktorie Klímová, Ph.D.: 3.3., 4.3. 5.3.
Ing. Vilém Pařil: 1.5.1., 2.5.2.
Ing. Vladimír Žítek, PhD.: 3.3., 4.3, 5.3.
Další spolupracovníci:
Ing. Jakub Černík: 2.2., 4.5.2., 5.4.
RNDr. Josef Kunc, Ph.D.: 5.5.2.
RNDr. Vladimíra Labounková: 2.3.1.
Ing. Svatava Nunvářová, PhD.: 1.2.2, 2.2., 2.3.2., 2.5.1, 3.2., 4.2.1., 4.2.2.
Ing. Irena Opluštilová, Ph.D.: 1.3., 4.2.1.
Ing. Iveta Suchomelová: 5.2.
Ing, Petr Šašinka: 1.2.1., 2.2.
RNDr. Pavel Šich: 2.3.2.
Ing. Veronika Šranková: 1.4.2., 3.5.1., 5.5.1.
Ing. Petr Tonev, PhD.: 1.2.1.
Ing, Dominika Tóthová: 1.4.1., 2.4., 4.5.1.
Úvod
5
Druhý díl publikace Regionální rozvoj, politika a správa se zabývá otázkami
spojenými s veřejnou správou a politikou. Veřejná správa se obecně zaměřuje na rutinní
činnosti realizované v rámci legislativně daných regulativů (vlastní fungování státu resp.
regionů a jejich institucí), zatímco veřejná politika se pak zaměřuje na účelné inovace
primárně cílené na tvorbu pozitivních externalit jdoucí nad rámec rutinních činností (realizace
širších zájmů státu resp. regionů a jejich institucí). Organizační uspořádání veřejné správy
sleduje jak územní (ústřední, regionální a místní správa), tak věcné (všeobecná a
specializovaná správa) hledisko. V této publikaci se budeme zabývat především územním
hlediskem, věcné hledisko je zde diskutováno v míře potřebné pro pochopení relevantních
souvislostí.
Základním praktickým cílem tohoto originálním způsobem pojatého studijního textu je
naučit studenty oborů vyučovaných na Katedře regionální ekonomie a správy ESF používat
systémový a interdisciplinární přístup. V tomto kontextu je kladen důraz na vyvážený poměr
teoretických znalostí a praktických dovedností při řešení strategických a koncepčních otázek
spojených s lokálním, regionálním, makroregionálním (národním) i globálním rozvojem,
Významná pozornost je věnována problematice tvorby, zaměření, optimalizace, hodnocení a
pochopitelně i implementace, praktické realizace a rozhodování v rámci místní/municipální,
regionální, národní a nadnárodní (se zvláštním zřetelem na Evropskou unii) úrovně politiky a
správy.
Metodika zpracování relativně rozsáhlého textu obecně vychází z hierarchizovaného
systému veřejné správy a většiny politik v linii lokální (místní) – mikroregionální (nadlokální)
– mezoregionální (regionální) – makroregionální (ústřední) – globální/evropská (Evropská
unie) úroveň. Užitý přístup tak významně koresponduje s uplatňováním principu subsidiarity
jako základního principu výkonu veřejné správy v členských zemích Evropské unie. Struktura
prakticky všech kapitol zahrnuje věcný popis relevantní problematiky na dané hierarchické
úrovni v obvyklé systémové linii politika (strategické a koncepční nástroje) – správa (správní
a finanční nástroje) – praktická aplikace (ilustrativní domácí příp. zahraniční příklady řešení
relevantních problémů).
Ze širšího pohledu publikace naplňuje obecný přístup k vytváření profilu absolventa
oborů vyučovaných na KRES, který lze schematicky zachytit následujícím způsobem:
ekonomický základ znalostí včetně selektivního rozvoje znalostí v hraničních oborech
s ekonomií (dominance teorie) – specializované regionalisticky zaměřené rozšíření
všeobecného základu ekonomických znalostí (harmonické skloubení teoreticky i prakticky
orientovaných poznatků o prostorových aspektech a souvislostech společenského rozvoje,
umožňující již absolventům bakalářského studia komplexně hodnotit územní dopady
rozhodovacích procesů) – získání relevantních kompetencí a praktických dovedností,
poskytující absolventům celého studia potřebné předpoklady pro efektivní aplikaci získaných
znalosti (dominance prakticky využitelných postupů v oblasti projektového managementu a
dalších činnostech jak ve veřejném, tak v soukromém sektoru).
6
1. Lokální úroveň politiky a správy
1.1. Úvodní poznámky
Základním cílem této kapitoly je představení vybraných správních a koncepčních
nástrojů, které zásadním či významným způsobem ovlivňují sociální, ekonomický a
environmentální vývoj na lokální úrovni reprezentované obcemi. V tomto kontextu jde
pochopitelně o územně a populačně (od malých vesnic s několika desítkami obyvatel až po
velká města s několika milióny obyvatel) značně diferenciované celky, které obecně spojuje
zejména historická identita jejich obyvatel a společná správa vlastních záležitostí vykonávaná
prostřednictvím institucionalizované samosprávy, reprodukující se na základě politických
principů. Za její základní úkol lze kromě běžných potřeb spojených s fungováním obcí (např.
administrace občanských záležitosti či likvidace odpadů) pokládat vytváření systémových
předpokladů pro zlepšování kvality života obyvatel obce pomocí koncepčně založeného
územního plánování (při racionálním zohlednění názorů hlavních zainteresovaných skupin v
intencích tzv. stakeholderovského přístupu). Nezbytným předpokladem pro plnění výše
uvedených a dalších potřeb je zajištění dostatečných zdrojů pro stabilní rozpočtové
financování provozních a investičních potřeb všech obcí v rámci legislativně garantované
soustavy územních rozpočtů.
1.2. Územní plánování a další nástroje
1.2.1. Územní plánování
Základním cílem územního plánování (v zahraničí se v tomto kontextu obvykle
používá korespondující pojem prostorové plánování/spatial planning) je fyzická regulace
využívání území, která je orientována na optimální funkční a intenzitní využití pozemků
(včetně stanovení podmínek výstavby a ochrany kulturního a přírodního dědictví). Z
ekonomického pohledu jde v podstatě o omezování možností vzniku negativních externalit,
které jsou generovány všeobecným rozvojem území v interakci s jednostranným využíváním
pozemků. Strategickou úlohou územního plánování je tedy koordinace rozvojových záměrů v
daném území tak, aby bylo dosahováno souladu veřejných a soukromých zájmů.
Pokud jde o přístupy k územnímu plánování uplatňované v zahraničních zemích
(informace ke zpracování této části byly čerpány zejména z příspěvku V. Řezáče, 1999) lze
pochopitelně konstatovat jejich značnou různorodost. Tato různorodost je zapříčiněna
historickými a kulturními faktory, geografickými podmínkami, úrovní urbanizace, tradicemi
ve využívání pozemků, ekonomickou situací a politickým (ideologickým) směřováním státu.
První urbanistické plány se začaly objevovat ve druhé polovině 19. století jako reakce na
dynamický a živelný rozvoj měst, který generoval řadu socioekonomických problémů.
Příslušné zákony se zabývaly zejména nástroji cílenými na zlepšení sociálních a
ekonomických podmínek života obyvatel. Již před druhou světovou válkou se rozvinuly
myšlenky funkcionalismu, podle kterého je forma měst určována jeho základními funkcemi tj.
bydlením, prací a rekreací, které by se měly rozvíjet v oddělených zónách propojených
dopravou. Funkcionalismus se stal hlavním názorovým směrem zdůrazňovaným Athénskou
7
chartou „moderního urbanismu“. Rozsah a úkoly územního plánování se výrazně zvýšily po
druhé světové válce, kdy vznikla potřeba více integrovat a koordinovat veřejné investice v
podmínkách dekoncentrace městských funkcí (suburbanizace). V 70. letech však pokračující
rozvoj velkých aglomerací vyústil do závažných problémů, jejichž pomalé řešení vedlo ke
ztrátě důvěry v územní plánování spojené s preferencí tržních sil jako přirozeného regulátora
využití území (postupně se rovněž začala rozšiřovat i účast veřejnosti v plánovacích
procesech). Uplatňování ekonomických principů (akcentujících úspory z rozsahu) však
stimulovalo rozvoj dalších negativních jevů, např. sociální a věkovou homogenizace nově
vybudovaných sídlišť. Tyto závažné problémy spolu s myšlenkami udržitelného rozvoje pak
v 90. letech přinesly renesanci územního plánování, které se kromě regulace začalo zabývat i
stimulací procesů podporujícího žádoucí prostorové uspořádání (Tonev, Vojtová, 2009).
Dalším významným rysem je podstatně větší pozornost věnovaná požadavkům veřejnosti na
kvalitu života, kterou lze zabezpečit pouze racionální spoluprací veřejného a soukromého
sektoru (zejména při regeneraci městských center či tzv. brownfields). V souladu s tím
dochází k jeho propojování s programy podpory regionálního rozvoje v duchu Evropské
charty regionálního/prostorového plánování z roku 1983. Tento proces byl v současnosti
završen přijetím Územní agendy EU 2020 (EU, 2011). Územní spolupráce se tak stala třetí
dimenzí kohezní politiky (politiky soudržnosti) EU vedle původní ekonomické a sociální
dimenze. Za hlavní problémy moderního resp. současného územního plánování jsou pak
považovány (viz např. Newman, Thornley, 1996):
1. Fragmentace zodpovědnosti za plánovací proces – charakteristickým rysem je rozptýlené
rozhodování veřejného a soukromého sektoru a nepřehlednost procesu plánování
(centralizace x decentralizace).
• Zapojení soukromého sektoru do procesu plánování (city promotion, urban marketing) –
používání územního plánu jako koncepčního rámce pro usměrňování podnikatelských
plánů.
• Posílení významu sociálních otázek a životního prostředí v územním plánování – snaha o
překonání odtrženosti územního plánování a sociálních programů s negativními dopady na
zvyšování sociálních rozdílů (konzervativní x sociální přístupy).
• Prosazování územních plánů a jejich realizace – odpor veřejnosti k velkým projektům,
střety mezi ekonomickou soutěží, institucionálními strukturami a politikou (prioritním
cílem je dosažení harmonického vztahu mezi ekonomickým rozvojem a jeho sociálními
konsekvencemi).
• Náhrada funkcionalistického lineárního procesu územního plánování nelineárním
procesem – prohlubování dialogu pomocí zapojení více účastníků z veřejného i
soukromého sektoru; klíčovým úkolem urbanistů je usměrnění celého procesu tak, aby
bylo dosaženo rovnováhy mezi zájmy hlavních aktérů (vytvoření předpokladů dlouhodobě
udržitelného rozvoje sídel).
EU podporuje všestrannou spolupráci v oblasti územního/prostorové plánování, které
však zůstává plně v kompetenci jednotlivých členských zemí. V tomto rámci lze obecně
vymezit čtyři základní přístupy k územnímu plánování: všeobecně zaměřený regionálněhospodářský
přístup (uplatňovaný v současnosti zejména ve Francii a dále v Portugalsku a v
Lucembursku), hierarchicky systematizovaný integrovaný přístup (Německo, Rakousko,
8
Nizozemsko, Dánsko, Finsko, Norsko a Švédsko), decentralizovaný přístup zaměřený
zejména na využití území (V. Británie, Irsko, Belgie) a urbanistický přístup se silným
důrazem na stavební řízení (Španělsko, Itálie, Řecko). Územně-plánovací legislativa pak
vychází buď z jednoho fundamentálního zákonu účelově doplněného specifickými zákony,
např. zákony na ochranu památek či ochranu přírody (typické pro skandinávské země) nebo
naopak z velkého množství zákonů, vyhlášek a nařízení při absenci jednotícího legislativního
rámce (typické pro středomořské země). V zemích s federativním uspořádáním tj.
s významnou rolí regionální úrovně jsou příslušné zákony vesměs vydávány
spolkovými/zemskými vládami (častým jevem jsou významné regionální rozdíly v příslušné
legislativě).
Místní úřady mají primární odpovědnost především za regulaci funkčního využití
území a pořizování základní územně-plánovací dokumentace – ÚPD (výkon těchto aktivit je
kontrolován národními či regionálními vládami). 1
Podrobné regulační plány zpracovávané na
úrovni obcí existují ve všech zemích EU kromě V. Británie a Irska, přičemž v některých
zemích jsou územní a regulační plány propojeny v jednom dokumentu nebo se používají
podle konkrétní situace (poměrně časté je využívání institutu výjimek). Typický regulační
plán zahrnuje celou obec nebo její část, kde detailně (do úrovně parcel) indikuje žádoucí
využití budov a vybavenost infrastrukturou, přičemž garantuje právo na výstavbu či změnu
funkčního využití pozemku. Rozlišovány jsou tři základní typy regulačních nástrojů:
regulační plány zóny předepisující využití území a jeho regulaci, nástroje stavební regulace
detailně předepisující cílový stav objektu a prováděcí resp. implementační plány vytvářené za
účelem realizace konkrétních rozvojových záměrů (v některých zemích, např. ve Španělsku,
mohou mít regulační plány i zcela specifické využití týkající se např. ochrany kulturního
dědictví).
Tabulka 1: Kategorie územně plánovacích nástrojů
typ nástroje účel vymezení území podskupiny
státní politika a
koncepce
identifikovat státní
politiku a strategii
celý stát nebo zvláštní
území – politika (stát)
a zásady (kraj)
územního rozvoje
národní strategie
koncept územního
rozvoje, oborové plány
strategické nástroje identifikovat koncepce
rozvoje území na
regionální úrovni
obvykle koresponduje s
administrativním
členěním
nástroje strategického,
oborového a
regionálního plánování
územní plány identifikovat zásady
(závazné nebo směrné)
rozvoje území
obvykle celé území
obce
nespecifikovány
regulační plány regulovat využití
jednotlivých parcel
od jednotlivých
pozemků k částem
obce
regulační plány zón,
nástroje stavebního
řízení
Poznámka: konkrétní nástroj používaný v České republice je vyznačen kurzívou.
Pramen: Řezáč (1999). Zákon 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu.
1
Pro přípravu ÚPD je v zemích EU využívána i řada koncepčně orientovaných rámcových nástrojů,
které mj. zohledňují strategické záměry státu a regionů a jsou většinou právně závazné.
9
Kromě základní ÚPD se v praxi jednotlivých členských zemí příležitostně využívají i
další plánovací nástroje jako jsou např. plány řešení rekonstrukce sídel nebo nově
urbanizovaných území a dále rozličné neformální nástroje iniciované ad hoc (další specifické
nástroje, např. plány na budování infrastruktury, jsou k dispozici zejména v Řecku, Itálii a
Španělsku). Existují i nástroje upravující výstavbu v územích, kde nejsou schválené
územní plány k dispozici.
Stavební povolení se v zemích EU obvykle vydává na základě závazných územních
plánů resp. regulačních plánů. V některých zemích to znamená, že pokud žádost o stavební
povolení odpovídá plánu, pak musí být vydáno (např. Německo). V jiných zemích pak žádost
musí odpovídat plánu, ale místní úřad má právo vyžadovat splnění dalších podmínek a systém
tak dává žadateli menší garance (např. V. Británie). Při stavebním řízení se vesměs postupuje
od nejnižšího stupně ÚPD tj. regulačního plánu (v případě nejasností má tento plán vyšší
statut než strategické nebo jiné plány vyšší úrovně). V Německu, Nizozemsku a v Itálii pak
není možné požádat o stavební povolení v nezastavěném území, aniž by byl schválen
regulační plán; v jiných zemích, např. v Belgii, je pak možné jej vydat, pokud je schválený
územní plán.
V České republice byly stavebním zákonem jako základní nástroje územního
plánování na národní, regionální a místní úrovni stanoveny politika územního rozvoje,
územně plánovací podklady (ÚPP), územně plánovací dokumentace (ÚPD) a územní
rozhodnutí. 2
ÚPP tvoří územně analytické podklady (vyhodnocení stavu a vývoje území
v kontextu ochrany veřejných zájmů) a územní studie (ověření možnosti a podmínek změn
v území, týkající se např. veřejné infrastruktury či územního systému ekologické stability).
ÚPD na základní úrovni obcí pak reprezentují územní a regulační plány, které vydává
zastupitelstvo obce formou opatření obecné povahy. Mezi orgány obce na úseku územního
plánování patří v prvé řadě úřady územního plánování (tzn. obecní úřady ORP), obecní úřady
splňující kvalifikační požadavky pro výkon činnosti pořizovatele ÚPD (určeny nařízením
kraje) a dále obecní úřady nevykonávající činnost pořizovatele ÚPD (sloužící jako dodavatelé
informací), zastupitelstva obcí, stavební úřady a dále tzv. rady obcí pro udržitelný rozvoj.3
Územní plán (ÚP) se pořizuje pro celé území obce (příp. vojenského újezdu a dále
vymezenou část území hlavního města Prahy) a o jeho pořízení rozhoduje zastupitelstvo obce,
které rovněž schvaluje příslušné zadání. Návrh zadání ÚP je zasílán k vyjádření závazného
stanoviska dotčeným orgánům (DO) včetně sousedních obcí a krajského úřadu, kterým je
svěřena ochrana veřejných zájmů v procesu územního plánování – jde především o oblasti
ochrany životního prostředí, přírody a krajiny, ovzduší, ZPF, ložisek nerostných surovin a
dále vodního a odpadového hospodářství, památkové péče, dopravy, energetiky, obrany státu,
požární ochrany atd. V odůvodněných případech, např. z podnětu DO, zastupitelstvo uloží
2
Viz Zákon 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu.
3
Rada obcí pro udržitelný rozvoj území je orgánem územního plánování pro správní obvod ORP (jeho
řízení je dobrovolné), který projednává místně příslušné územně analytické podklady a vyhodnocení
vlivů územních plánů na udržitelný rozvoj daného území a vydává k nim své stanovisko. Cílem jejích
zřízení je vytvořit podmínky pro společné posuzování plánovacích dokumentů v rámci správních
obvodů ORP.
10
zpracování konceptu ÚP (ověřujícího variantní řešení) a na základě výsledku veřejného
projednání pak pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem zpracuje návrh pokynů pro
zpracování definitivního návrhu zahrnujícího i rozhodnutí o výběru výsledné varianty řešení.
Na základě schváleného zadání (pokud se zpracovával koncept územního plánu, tak na
základě schválených pokynů pro zpracování návrhu územního plánu) pak pořizovatel zajistí
zpracování návrhu územního plánu. K návrhu územního plánu si obec opět vyžádá stanoviska
DO (příslušná rada obcí pro udržitelný rozvoj území projedná vyhodnocení vlivů na
udržitelný rozvoj území a pořizovateli ÚP, kterým sdělí své vyjádření). Poté návrh územního
plánu posoudí krajský úřad s ohledem na širší územní vztahy, politiku územního rozvoje a
ÚPD kraje. K upravenému a všestranně posouzenému návrhu se pak koná veřejné projednání,
kde je možné uplatňovat věcné námitky a připomínky. ÚP je závazný pro regulační plány,
rozhodování v území a pro vydávání územních rozhodnutí.
K výše uvedeným informacím je účelné poznamenat, že v řadě menších obcí není
nezbytné, aby pro jejich území byl vydán ÚP. 4
Zcela zde postačí samostatně vymezit
zastavěné území, což je proces podstatně časově kratší a finančně méně náročný než pořízení
kompletního UP (vymezení zastavěného území provádí úřad územního plánování nebo obecní
úřad splňující kvalifikační požadavky pořizovatele ÚPD). Vypracovaný návrh je projednán
s relevantními DO, v navazujícím řízení pak mohou uplatnit své námitky pouze vlastníci
dotčených či sousedících pozemků.
Regulační plán (RP) stanovuje podrobné podmínky pro vymezení a využití pozemků,
pro umístění a prostorové uspořádání staveb veřejné infrastruktury a dále vymezuje veřejně
prospěšné stavby nebo veřejně prospěšná opatření (RP je závazný pro rozhodování v území,
RP vydaný krajem je navíc závazný i pro ÚP a RP vydávané obcemi). O jeho pořízení
rozhoduje zastupitelstvo obce, které rovněž schvaluje příslušné zadání. RP může nahradit
územní rozhodnutí – v tomto případě se v něm stanoví, která územní rozhodnutí nahrazuje
Zpracování tohoto plánu je nejčastěji iniciováno zastupitelstvy obce a dále rozličnými
fyzickými a právnickými osobami. K návrhu RP se musí konat veřejné projednání,
projednaný návrh pak pořizovatel n předává příslušnému zastupitelstvu ke schválení a vydání
RP.
Územní rozhodnutí příp. územní souhlas jsou nástroje určené ze stavebného zákona
pro rozhodování o umisťování staveb nebo zařízení, změnách staveb a změnách ve využití
území a dále o dělení nebo scelování pozemků a vymezení ochranných pásem. Na základě
územního řízení je vydává příslušný stavební úřad (včetně tzv. zjednodušeného územního
řízení konaného v případě, že žádost splňuje náležitosti stanovené stavebním zákonem), který
může v případě jednoduchých staveb a zařízení využít procesně podstatně jednoduššího
územního souhlasu. Stavební úřad zahajuje územní řízení na základě podané žádosti (kromě
žadatele jsou dalšími účastníky řízení příslušná obec, vlastníci dotčených a sousedních
pozemků či staveb a další zákonem stanovené osoby) a k jejímu projednání nařizuje veřejné
ústní jednání. Závazná stanoviska DO, námitky účastníků a připomínky veřejnosti musí být
4
Existuje silná závislost mezi velikostí obce a ÚPD: počátkem roku 2013 měla územní plán všechna
města nad 10 000 obyv., v kategorii 1 000-9 999 obyv. mělo schválený či pořizovalo nějaký druh ÚPD
99 % obcí a v kategorii do 199 obyvatel 82 % obcí. (Hladišová a kol., 2013)
11
uplatněny nejpozději při tomto jednání. Přijaté rozhodnutí platí 2 roky ode dne nabytí právní
moci. Za podmínek stanovených zákonem může stavební úřad vydat územní souhlas i na
základě kvalifikovaného oznámení o stavebním záměru v území nebo změnách ve využití
staveb a pozemků.
Dalším nástrojem rozhodování v území jsou územní opatření o stavební uzávěře a
asanaci, které vydává v přenesené působnosti rada příp. zastupitelstvo obce/kraje jako
opatření obecné povahy podle správního řádu (návrh územního opatření o stavební uzávěře
nebo asanaci se písemně projednávají s DO). Územní opatření o stavební uzávěře omezuje
nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla
ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované ÚPD. Územní opatření o
asanaci území se pak vztahuje na území postižená živelnou pohromou nebo závažnou havárií,
kde je nezbytné stanovit podmínky pro odstranění negativních dopadů na další využití území.
Toto opatření se vydává rovněž pro zastavěné území, ve kterém jsou lokalizovány stavby
závadné z důvodů hygienických, bezpečnostních, požárních, provozních nebo z důvodu
ochrany životního prostředí, u kterých je ve veřejném zájmu nezbytné nařídit odstranění
závad nebo úpravy staveb.
Závěrem je užitečné zmínit i opatření na úpravu vlastnických vztahů v území, kterým
je předkupní právo a náhrady za změnu v území. Předkupní právo obce (příp. kraje) se
využívají pro řešení vztahu k pozemku určenému územním nebo regulačním plánem pro
veřejně prospěšnou stavbu, veřejně prospěšné opatření nebo jako veřejné prostranství (toto
právo je vyznačeno v katastru nemovitostí). Finanční náhrada pak náleží vlastníkovi pozemku
nebo stavby, jehož práva byla při užívání pozemku nebo stavby na základě územního opatření
o stavební uzávěře omezena nebo bylo vydáním nového ÚP či RP anulováno potenciální
zastavění pozemku.
1.2.2. Koncepce a strategie rozvoje obcí
Z dalších nástrojů je potřebné uvést zejména koncepce (strukturovaná idea
relevantních záměrů/cílů) a strategie (způsob naplnění stanovených záměrů/cílů) plánování
rozvoje obcí. Z těchto koncepcí a strategií vycházející rozvoj obce je pak založen na
programech a politikách, které jsou schopny přizpůsobovat se změnám ve společnosti
prostřednictvím zlepšování vlastního konkurenčního postavení. Důležitou roli v rozvoji obce
hrají i produkční faktory, které má obec k dispozici, mezi tyto faktory mohou být zahrnuty:
finanční zdroje, lidské zdroje, informace, technologie, infrastruktura, znalosti, organizační
kultura. Schopnost zacházet s nimi tak, aby byly ku prospěchu společenství daného území, se
zobrazuje ve schopnosti plánovat a následně i realizovat svůj rozvoj.
Obecný rámec rozvoje obce je dán zákonem o obcích. 5
Obec má pečovat o všestranný
rozvoj svého území a potřeby svých občanů a zároveň chránit veřejný zájem. 6
Záležitosti,
které jsou v zájmu obce a občanů obce, jsou zároveň projevem samostatné působnosti obce a
5
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších úprav – dále jen zákon o
obcích.
6
Viz § 2 odst. 2 zákona o obcích.
12
je na vůli obce jak tyto záležitosti upraví. 7
Příslušný orgán k rozhodnutí o dalším rozvoji
obce je zastupitelstvo obce, tedy orgán nejvyšší což napovídá, že jde o důležitou oblast, u
které je vhodné získat širší politickou shodu zástupců obce. 8
,
Obec je řízena na základě stanovených koncepcí a strategií rozvoje. Řízení je
uvědomělá lidská činnost, pomocí níž jsou poznávány a určovány cíle, kterých má být
dosaženo a poznávány, stanovovány a realizovány postupy za účelem dosažení těchto cílů a
poznávání cílů dalších (Strecková 1998). V každé organizaci (soukromé i veřejné) je několik
úrovní řízení, které mohou být odvozovány od činností (aktivit), které manažeři ve své funkci
vykonávají, přičemž důležitý je jak charakter těchto činností, tak jejich časový rámec.
Rozlišují se pak tyto manažerské aktivity:
1. Strategické řízení, kde aktivity manažerů:
- jsou realizovány vrcholovou úrovní managementu,
- zaměřují se na klíčové faktory fungování a koncipují směr či směry rozvoje organizace,
- používanými nástroji jsou programová prohlášení zastupitelstva či rady obce, program
rozvoje obce, strategický plán, rozpočtový výhled, atp. 9
,
- mají dlouhodobější charakter – časový výhled je zde delší než jeden rok, zpravidla 3 – 5
let, výjimečně déle (např. 10, 15 či 20 let).
2. Taktické řízení, do kterého patří řídící aktivity směřující k naplnění strategických cílů.
Jejich obvyklý časový výhled je 1 rok. V soudobé manažerské praxi se za nástroj
taktického řízení považuje roční plán, rozpočet atp. Těžiště aktivit v taktickém řízení
spočívá zejména ve finančním řízení organizace. Příkladem používaných nástrojů může
být akční plán, rozpočet, atp.
3. Operativní řízení, které je charakteristické různorodými manažerskými aktivitami
směřujícími k realizaci taktických záměrů, nástrojem jsou operativní plány s časovým
výhledem ne delším než čtvrtletí, spíše měsíce či týdny (Veber a kol., 2009, s. 25)
Používané nástroje na této úrovni mohou být plán plnění rozpočtu, plány realizace
konkrétních akcí atp. 10
Z pohledu vytváření koncepce rozvoje obcí je důležitá především celková úroveň
strategického řízení. To dává podklady pro tvorbu cílů taktických a od nich jsou zase
odvozovány cíle a úkoly na operativní úrovni. Strategické řízení je zaměřeno na dlouhodobý
horizont v rámci několika let. Z hlediska potřebných informací pro rozhodování, je strategické
řízení prováděno spíše na základě agregovaných, komplexních a obecněji zaměřených
informací. V soukromých organizacích je strategické řízení svěřeno vrcholnému
7
Viz § 35 odst. 1 zákona o obcích.
8
Viz § 84 odst. 2 zákona o obcích.
9
Programové prohlášení zastupitelstva příp. rady obce představuje stručný dokument vycházející z
předvolebních programů politických stran a hnutí, které byly zvoleny ve volbách do zastupitelstva
příslušné obce či které jsou součástí rady obce. Programové prohlášení je určeno veřejnosti a jsou v
něm obsaženy rozhodující priority, které bude ve čtyřletém volebním období příslušný orgán
realizovat. Priority definované v programovém prohlášení jsou pak výchozími body pro realizaci
strategie obce.
10
Z těchto plánů by měla jednoznačně vyplývat také odpovědnost konkrétních osob za realizaci a
naplňování jednotlivých kroků. Vhodná je i provázanost s finančním rozpočtem obce.
13
managementu. Podobně je to i u obcí, kde je vrcholové vedení představováno zastupitelstvem
obce, radou obce a případně i tajemníkem obecního úřadu. Potřebné je však i zapojení
veřejnosti a dalších zainteresovaných skupin do tvorby samotné strategie i její následné
realizace. Taktické řízení spadá do kompetence středního managementu, což jsou v případě
obce vedoucí odborů obecního úřadu ve spolupráci s tajemníkem. Operativní řízení zase
spadá do výkonu nejnižšího managementu, což v případě větších obcí mohou být např.
vedoucí oddělení obecního úřadu, přičemž platí, že počet úrovní jednotlivých organizací
záleží na konkrétních podmínkách a nedá se obecně stanovit (rozdíly mezi jednotlivými
úrovněmi jsou prezentovány v následujícím obrázku).
Obrázek 1: Manažeři a úrovně managementu
Pramen: Donnelly a kol, 1997.
Strategické řízení obecně „zahrnuje činnosti zaměřené na udržování dlouhodobého
souladu mezi posláním organizace, jejími strategickými cíli a disponibilními zdroji a rovněž
mezi organizací a vnějším prostředím, v němž organizace působí.“ (Grasseová a kol., 2010)
Výsledkem strategického řízení je vytvoření a realizace strategie organizace, která je
v praxi obcí nazývána strategickým plánem. Strategie dlouhodobě určuje směr a rozsah aktivit
organizace. V ideálním případě přizpůsobuje zdroje organizace měnícímu se prostředí, v
němž organizace působí, trhům, zákazníkům a očekáváním zainteresovaných stran resp.
stakeholders (Grasseová a kol., 2010).
Strategické plánování je procesem, během kterého vzniká strategie, což je představa o
tom, jakým směrem se chce obec dále rozvíjet a jaké služby chce primárně nabízet a zároveň
vyjadřuje i podmínky toho, co musí obec splnit, aby mohla svých cílů dosáhnout. „Strategické
plánování je systematický způsob, jak organizovat změny a vytvářet v celé společnosti široký
konsensus na společné vizi pro lepší ekonomickou budoucnost. Jedná se o tvořivý proces,
který určí kritické oblasti a nalezne shodu na důvěryhodných záměrech, cílech a strategiích,
které, pokud budou naplněny, pomohou řešit situaci v těchto kritických oblastech“ (Berman,
2009).
Tvorba relevantní rozvojové strategie obce nepochybně patří k nejdůležitějším úkolům
14
obce v rámci samostatné působnosti. „Strategické plánování je založeno na poznání,
hodnocení a racionálním uplatňování poznatků o objektivních vývojových tendencích
v řízení. Jeho cílem je zajistit, aby v podmínkách rizika, nejistoty a mnohdy i neurčitosti bylo
možné zpracovat takovou strategii, která zvýší pravděpodobnost dosažení úspěchu a
prosperity“ (Fotr, 2012).
Při tvorbě strategie je zásadním proces strategického plánování. Tento proces bývá
uváděn v několika krocích. Jedním z příkladů je osm kroků (fází) strategického plánování
definovaných společností Berman group (2009): 11
1. Příprava procesu strategického plánování, vytvoření veřejno-soukromého partnerství.
2. Analýza současné situace obce (zkoumání prostředí).
3. Formulace vize rozvoje obce, vymezení problémových oblastí (identifikace kritických
oblastí a poslání projektu).
4. Vnější a vnitřní analýza – SWOT analýza.
5. Definice cílů rozvoje obce a opatření vedoucích k jejich naplnění (stanovení záměrů, cílů a
strategií – akční plány).
6. Sestavení a přijetí strategického plánu.
7. Realizace strategického plánu.
8. Hodnocení plnění (monitoring) a aktualizace strategického plánu.
Příprava procesu strategického plánování, vytvoření veřejno-soukromého partnerství.
Aby mohl proces strategického plánování probíhat, je třeba vytvořit orgán (komisi,
výbor), který jej bude organizovat. Zřejmě nejvhodnější je sestavit skupinu, která bude za
proces strategického plánování odpovídat, z vedoucích představitelů zájmových skupin na
území obce. Základním cílem této skupiny je pak nalezení společného konsensu v řešených
otázkách jako nezbytného předpokladu úspěšné realizace konkrétních opatření. To, že za
proces strategického plánování zodpovídají důvěryhodní představitelé místní komunity
schopni ovlivnit ekonomickou budoucnost obce, dává jasně najevo, že strategický plán není
politicky motivovanou akcí“ (Berman, 2009 in Hrabalová, 2004)
Analýza současné situace obce
Pokud chceme něco řídit, je třeba vždy nejdříve zjistit, v jaké situaci se nacházíme a
jaké vlivy ji způsobily. V tomto kroku je tedy vhodné zpracovat profil příslušné komunity,
který by vypovídal o postavení obce v regionální ekonomice a objektivně by posoudil
ekonomické charakteristiky obce. Profil komunity se zaměřuje na analýzu demografické
situace obce, otázky trhu práce v obci, zabývá se údaji o bydlení, infrastruktuře a životním
prostředí v obci, strukturou místní ekonomiky a firmami působícími v obci. Prvotním cílem
zpracování profilu obce je najít místní specifika v porovnání s regionálními či celostátními
trendy, protože ty mohou být zdrojem výhod či naopak ohrožení obce a druhým cílem je
analyzovat strukturu místní ekonomiky a vztahy mezi jednotlivými subjekty. Protože je
11
Jde o americkou společnost, která má bohaté zkušenosti s tvorbou strategických plánů měst v USA.
Její metoda osmi kroků strategického plánování je v USA považována za prověřenou a užitečnou. Její
metoda byla úspěšně aplikována i v českých městech.
15
strategický plán zaměřen na ekonomický rozvoj dané obce, může být její profil obce doplněn
o průzkum podnikatelského prostředí v obci. Průzkum podnikatelského prostředí může být
zaměřen například na to, jakým způsobem může obec pomoci podnikům v jejich podnikání,
jak podniky hodnotí úroveň a kvalitu veřejných služeb poskytovaných obcí a jaké mají
představy o své budoucnosti v obci (Berman, 2009 in Hrabalová, 2004)
Formulace vize rozvoje obce, vymezení problémových oblastí
Vize rozvoje dává představu o směru budoucího vývoje obce. Nemusí to být rozsáhlý
dokument, spíše vymezení toho nejdůležitějšího, jak by měla obec v budoucnosti vypadat.
Vymezením kritických oblastí rozvoje se určí ty oblasti, na které se bude v dalších fázích
procesu strategického plánování zaměřovat hlavní pozornost. Mělo by se tedy jednat o oblasti
klíčové pro budoucí rozvoj obce. V tomto kontextu je obecně lepší vymezit (avšak s
dostatečnou konkrétností) menší počet problémových oblastí, neboť jen tak budou priority
rozvoje zcela zjevné. Od formulace problémových oblastí se odvíjí stanovení cílů a další
kroky strategického plánování. Jako problémové by měly být vybrány takové oblasti, jejichž
řešení je v silách obce, která je schopna je zabezpečit finančními, lidskými a dalšími zdroji
(Berman, 2009 in Hrabalová, 2004).
Vnější a vnitřní analýza – SWOT analýza
Tento krok procesu strategického plánování pomáhá lépe poznat a uchopit jednotlivé
problémové oblasti. Problémové oblasti jsou podrobněji analyzovány pomocí SWOT analýzy.
SW analýza určuje vnitřní slabé a silné stránky – strenghts and weaknesses a OT analýza se
zabývá vnějšími příležitostmi a ohroženími – opportunities and threats. Vnitřní analýza je
zaměřena na ty stránky obce, které obec může ovlivnit. Může se při ní vycházet i ze srovnání
obce se situací v obcích s obdobnými charakteristikami. Vnější analýza je pak zaměřená na ty
faktory a trendy, které sice ovlivňují pozici obce, ale které obec nemůže svým chováním sama
významněji ovlivnit. Může se však stát, že určitý jev může být z jednoho pohledu ohrožením
a z druhého příležitostí. Výstavba supermarketu může být významnou příležitostí, protože
může přinést nižší ceny zboží a dále koncentrovat faktickou realizaci kupní síly z celého okolí
v dané obci, ale na druhou stranu může být ohrožením pro místní obchodníky a jejich
dodavatele. SWOT analýza může být použita již při poznávání prostředí obce, potom je
samozřejmě zaměřena více obecně (Berman, 2009 in Hrabalová, 2004).
Definice cílů rozvoje obce a opatření vedoucích k jejich naplnění
Na základě provedených analýz jsou stanoveny konkrétní cíle rozvoje obce, které jsou
dále rozvedeny do konkrétních opatření vedoucích k jejich naplnění. Cíle rozvoje by měly být
definovány tak, aby byly:
- srozumitelné a návodné pro chování,
- reálné, aby motivovaly k jejich dosažení (nerealisticky stanovené cíle vás dopředu odradí,
neboť víte, že jejich realizace je nepravděpodobná),
- měřitelné, aby bylo možné určit, zda dochází k jejich naplňování,
- měla by o nich panovat shoda mezi těmi, kdo je stanovují a kdo mají zajistit svým
chováním jejich dosažení,
16
- termínované a adresné, aby bylo zřetelné, do kdy má dojít k jejich naplnění včetně toho,
kdo za toto naplnění zodpovídá (Berman, 2009 in Hrabalová, 2004).
Sestavení a přijetí strategického plánu
V této fázi procesu strategického plánování se stanovují priority pro jednotlivé cíle
rozvoje obce. Zamýšlená opatření se vztahují k dostupným finančním a dalším zdrojům obce
a na tomto základě je sestavován strategický plán. S takto sestaveným plánem by měla být
seznámena veřejnost a měl by být podroben neformální veřejné diskusi. Velmi důležité je dále
přijetí plánu zastupitelstvem obce, neboť se tak deklaruje potřebná politická podpora cílům a
opatřením obsaženým ve strategickém plánu a rovněž snaha zainteresovaných stran o jeho
realizaci (Berman, 2009 in Hrabalová, 2004).
Realizace strategického plánu
. Výsledkem úspěšného strategického plánování je realizace strategického plánu. Je
třeba zapojit jednotlivé subjekty do realizace plánu a to tak, aby chápaly smysl své činnosti,
přijaly odpovědnost za dosažení výsledků a věděly, v jakém časovém horizontu se má
realizace uskutečnit. Realizace strategického plánu je fází nejdůležitější, ale je velmi obtížné
přesněji definovat její průběh (Berman, 2009 in Hrabalová, 2004).
Hodnocení plnění strategického plánu a jeho aktualizace
Každá řídící činnost, má-li být úspěšná, vyžaduje důslednou kontrolu, tedy
vyhodnocování toho, čeho bylo dosaženo ve vztahu k tomu, co bylo zamýšleno, a přijímání
určitých opatření pokud se tyto dva stavy výrazněji liší. Stejně tak i plnění strategického plánu
by mělo být průběžně vyhodnocováno, což znamená, že zde opět musí být subjekt, který bude
plnění plánu vyhodnocovat a případně iniciovat změny. Hodnocení by se mělo zaměřovat
zejména na to, zda jsou stanovené cíle stále aktuální, zda je jich realizací plánu skutečně
dosahováno a jaké přínosy přináší vložené prostředky do realizace strategického plánu
(Berman, 2009 in Hrabalová, 2004).
Všechny výše uvedené kroky jsou považovány za důležité. Zásadní jsou však kroky
spočívající v organizování procesu a realizaci akčního plánu. Kvalitativním znakem vytvořené
strategie a fungujícího strategického plánování je jejich aktivní propojení s rozpočtem obce a
rozpočtovým výhledem. Tyto nástroje ukazují finanční vyjádření priorit a opatření ve
strategickém plánu. Díky nim může docházet i k hodnocení realizace strategického plánu.
Strategické řízení v podmínkách veřejného sektoru se velmi liší v závislosti na
charakteru, struktuře a poslání organizace, která jej začleňuje do svého systému řízení.
Strategické plánování, tedy tvorba strategického plánu je v praxi obvykle realizována
prostřednictvím expertní metody, která je popsána výše. Poměrně často se však lze v praxi
setkat i s využitím metody komunitní či s dalšími metodami, které mění kvalitu strategického
plánování. 12
Významným předpokladem úspěšné aplikace expertní i komunitní metody
strategického plánování je zapojení veřejnosti (příp. dalších zainteresovaných osob). Expertní
12
Mezi známé metody zvyšující kvalitu strategického plánování lze zařadit např. metodu Balanced
Scorecard.
17
metoda se spíše zabývá procesem strategického plánování ve smyslu tvorby strategie. Tvorba
strategie je cílem i komunitní metody, ta je však významněji zaměřena na kooperaci a
zapojení jednotlivých subjektů strategického plánování. Samotný proces komunitního
strategického plánování je pak významně doplněn jednotlivými kroky spočívající ve
zjišťování a aplikaci hodnot a potřeb osob zainteresovaných na realizaci vytvořené strategie.
Shrnutí
Obce mají k dispozici širokou škálu nástrojů řízení. Dlouhodobý rozvoj obce je
obvykle spojován s koncepčně založeným strategickým řízením, jehož cílem je zajištění
žádaného směřování organizace, tedy toho, aby se věci v organizaci/společenství občanů
neděly náhodně, ale podle předem plánovaných záměrů. K definování žádaného směru je
využívána koncepce a strategie rozvoje obce. Strategii organizace lze obecně chápat jako
cestu z výchozí situace do situace žádoucí, tedy do situace, která je cílená a plánovaná.
Součástí strategického řízení je strategické plánování, jehož výsledkem je vytvoření
strategického plánu a jeho následná realizace. Strategický plán obce je široce pojatá a
koncepčně založená dohoda nad dalším směřováním, která spravuje v daném území zdroje.
Expertní strategické plánování se provádí v několika (zde 8) krocích, které rozpracovávají
postup, metody a nástroje, které do tohoto procesu vstupují. Samotný proces strategického
plánování pak spočívá ve vytvoření veřejno-soukromého partnerství, analýzy současné situace
organizace i území, formulace mise a vize, vymezení problémových oblastí, zpracování vnější
a vnitřní analýzy prostředí, definici cílů rozvoje a opatření vedoucích k jejich naplnění,
stanovení a přijetí strategického plánu a v neposlední řadě realizaci strategického plánu.
Důležitou součástí procesu strategického plánování by také mělo být hodnocení plnění plánu
a jeho aktualizace. Vhodné je, aby součástí strategického plánu, či rozpisů akcí na něj
navazujících, byl i podrobný rozpis odpovědností konkrétních osob za jednotlivé kroky/akce.
Kromě logického propojení strategického plánu s koncepcí rozvoje obce je významné i jeho
propojení s rozpočtovým plánem či ročním rozpočtem obce, případně s akčními plány, které
rozepisují podrobněji jednotlivé akce, včetně jejich požadavků na zdroje. V celém procesu
strategického plánování je také zdůrazňován význam zapojení všech zainteresovaných stran, a
to jak veřejnosti, tak i zaměstnanců, kteří se na realizaci strategie podílejí.
1.3. Systémy rozpočtů měst a obcí a vybrané nástroje jejich
optimalizace
Následující kapitola představuje rozpočet jako základní nástroj finančního řízení na
úrovni obce. Jeho struktura je do značné míry determinována uplatňovaným modelem
fiskálního federalismu (i proto je zde této problematice věnována pozornost. Na závěr jsou
stručně představeny základní téze k hodnocení finančního zdraví obcí.
Fiskální federalismus a fiskální decentralizace
Teorie fiskálního federalismu se začala vyvíjet po druhé světové válce zejména
v anglosaských zemích. Podle W. Oatese (1991) je vymezení pojmu fiskální federalismus
podstatně širší než úzce politické hledisko, které by zahrnulo jen takové systémy, které jsou
formálně založeny na federativním uspořádání. Z ekonomického hlediska prakticky každý
18
veřejný sektor má povahu sektoru federativního, protože fiskální rozhodnutí jsou rozdělena
mezi různé úrovně řízení. Jde tedy zejména o to, nakolik je rozhodování centralizováno.
Termín „fiskální decentralizace“ pak podle Provazníkové (2009) označuje proces přesunu
kompetencí a odpovědnosti za zajišťování veřejných statků a služeb na regionální a zejména
obecní úroveň vlády. Vychází z předpokladu, že poskytování veřejných statků na lokální
úrovni je efektivnější a hospodárnější – lépe odpovídá preferencím obyvatel, umožňuje
přímou participaci občanů a jejich účinnější kontrolu. Kromě přesunu odpovědnosti za
poskytování veřejných statků na nižší úrovně je nutné, aby tyto úrovně měly určité pravomoci
v získávání příjmů. Formy fiskální decentralizace velmi úzce souvisí s procesem
decentralizace věcných kompetencí a odpovědnosti ve veřejném sektoru a výdajových
kompetencí (Peková, 2011). Na základě rozdělení veřejných příjmů a výdajů mezi jednotlivé
rozpočty je rozlišován horizontální (kooperativní) model fiskálního federalismu a vertikální
model fiskálního federalismu. V horizontálním modelu se více respektují zásady spolupráce
v horizontální linii na principu solidarity, kdy dochází k finančním vztahům mezi rozpočty
jedné vládní úrovně navzájem – bohatší země poskytují dotace chudším zemím, bohatší obce
chudším obcím apod. Ve vertikálním modelu jsou významné finanční vztahy po vertikální
linii. Může mít podobu centralizovaného, decentralizovaného nebo kombinovaného modelu
fiskálního federalismu. Pro centralizovaný model fiskálního federalismu je typická velmi
nízká míra finanční soběstačnosti nižších vládních úrovní (soběstačný je pouze centrální
rozpočet. Z centrálního rozpočtu jsou pak poskytovány zdroje prostřednictvím dotací
(zejména účelových) nižším vládním úrovním. To umožňuje využít dotace jako nástroj
kontroly územní samosprávy ze strany státu. Decentralizovaný model fiskálního federalismu
je založen na úplné finanční soběstačnosti nižších vládních úrovní. Rozpočty jednotlivých
vládních úrovní mají vyčleněné vlastní příjmy dostatečně vysoké pro pokrytí výdajů.
Kombinovaný model fiskálního federalismu je v praxi nejčastěji používaným. Mohou
v něm převládat centralizační prvky nebo decentralizační prvky; může být využívána i
kombinace s prvky horizontálního modelu fiskálního federalismu. V tomto modelu jsou
některé příjmy centralizované do ústředního rozpočtu a některé naopak decentralizované do
rozpočtů jednotlivých vládních úrovní. Každá vládní úroveň má své vlastní příjmy, nižší
úrovně však mají menší příjmy (některé svěřené a sdílené daně) než jsou jejich potřeby.
Rozpočty nižších vládních úrovní jsou proto dotovány z rozpočtů vyšších úrovní, především
ze státního rozpočtu. Prostřednictvím přerozdělovacích procesů formou dotací, i když jejich
výše a četnost se snižuje, může stát zmírňovat nerovný daňový výnos v jednotlivých
regionech, obcích apod. a umožnit územní samosprávě na celém území státu zabezpečovat
základní lokální a regionální veřejné statky ve srovnatelné kvalitě. Zároveň může alespoň
v minimální míře ovlivňovat rozhodování územní samosprávy, které je v demokratických
zemích do značné míry nezávislá na státu (Peková, 2004). V současné době je v České
republice používaný kombinovaný model fiskálního federalismu s určitými decentralizačními
prvky. Obce (a rovněž kraje) nejsou plně finančně soběstačné, nejvýznamnější daňové příjmy
plynou do státního rozpočtu, územní samosprávné celky jsou financovány zejména
prostřednictvím sdílených daní. Předmětem zkoumání je hledání optimální decentralizace
daňových příjmů, tvořící rozhodující podíl na příjmech veřejných rozpočtů – decentralizace
kompetencí a odpovědnosti na obce vyžaduje také decentralizaci daňového výnosu (srovnej
19
Peková, 2011). Optimální přiřazení příjmů a výdajů rozpočtům jednotlivých vládních úrovní
ovlivňuje zejména na úrovni územní samosprávy její míru finanční soběstačnosti, nejčastěji
chápanou jako podíl vlastních příjmů na celkových příjmech (Peková 2011).
Definice a funkce rozpočtu obce
Rozpočet obce je základním nástrojem finančního řízení obce. Upravuje jej zejména
zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Rozpočet obec je
finančním plánem a zároveň podává přehled o skutečném hospodaření obce. Wright a Nemec
(2003) rozlišují následující funkce rozpočtu: (1) rozpočet jako plánovací dokument – definuje
předpokládané příjmy a výdaje, plánování příjmů a výdajů předchází implementaci rozpočtu;
(2) rozpočet jako nástroj kontroly – po schválení slouží rozpočet jako kontrolní nástroj,
zejména je-li sestaven v klasické položkové podobě; (3) rozpočet jako politický a
komunikační dokument – informuje o hlavních cílech, záměrech a aktivitách organizace.
Rozpočty obcí jsou významnou součástí veřejných rozpočtů České republiky – podíl příjmů a
výdajů místních samospráv na HDP převyšuje 10 %.
Obrázek 2: Příjmy a výdaje rozpočtů obcí
Pramen: databáze ARIS MFČR, ÚFIS MFČR, vlastní zpracování.
Vedle rozpočtu mohou obce využívat řadu dalších nástrojů řízení finančního
hospodaření. Povinně sestavovaným nástrojem je rozpočtový výhled obce, který zákon o
rozpočtových pravidlech definuje jako „pomocný“ nástroj. Jde o střednědobý nástroj
sestavovaný zpravidla na období 2-5 let. Umožňuje dlouhodobější pohled na aktivity obce,
jejich dlouhodobější dopady, které se v ročním rozpočtu neprojeví. Na rozdíl od rozpočtu
obce není stanovena závazná struktura rozpočtového výhledu, jeho začlenění do rozpočtového
procesu obce, ani povinnost jej schvalovat vybraným orgánem obce. To však může vést k
tomu, že je rozpočtový výhled často sestavován pouze formálně a neslouží jako podklad pro
rozhodování. V případě kvalitně zpracovaného rozpočtového výhledu se jedná o nástroj
nápomocný jak pro dlouhodobé plánování aktivit vycházejících např. ze strategického plánu
obce, tak pro snadnější sestavování ročních rozpočtů (Hrabalová a kol., 2006). Strategický
plán (je-li v obci sestaven) představuje mj. výdajové priority, plán investic pro nadcházející
roky. Realizace těchto aktivit ovlivní jak výdajovou část rozpočtu – v kapitálové, ale i
provozní části, tak v případě některých investic také příjmovou část rozpočtu (např. ve formě
inkasa uživatelských poplatků po uvedení investice do provozu). Rozpočtový výhled by měl
být finančním vyjádřením plánovaných aktivit do budoucna, ale také by měl podávat
0
50
100
150
200
250
300
350
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
miliardyKč
Příjmy
Výdaje
20
informace o možnostech jejich financování. Bude možné financovat investice z vlastních
prostředků? Jak ovlivní rozpočtové hospodaření případné zadlužení? Jaký dopad na rozpočet
bude mít uvedení investice do provozu?
Obsah a struktura rozpočtu obce
Na rozpočet lze nahlížet jako na bilanci příjmů a výdajů v rámci rozpočtové činnosti
obce. Základní rovnici rozpočtového hospodaření lze vyjádřit následovně: příjmy – výdaje =
financování. Výše salda rozpočtu je tedy s opačným znaménkem rovna výši financujících
operací. Operace financování jsou specifickým typem, mohou být příjmového i výdajového
charakteru a vypovídají o způsobu naložení se saldem rozpočtu – o způsobu krytí deficitu (z
vlastních či cizích zdrojů) či o způsobu použití přebytku rozpočtu obce – o uspoření
prostředků (na bankovním či termínovaném účtu nebo formou investice do cenných papírů,
případně jinak) či jejich vynaložení na splácení dřívějších závazků (ve formě úvěrů, půjček,
emitovaných dluhopisů atp.). Vyrovnanost rozpočtu z dlouhodobého pohledu je jedním ze
základních kritérií hodnocení hospodaření obce. Požadavek každoroční vyrovnanosti (či spíše
přebytku) je vztahován na běžnou část rozpočtu – tedy příjmy a výdaje opakujícího se
charakteru, související s běžnou činností obce. Vyrovnanost běžných příjmů a výdajů obce
signalizuje možné problémy obce v nadcházejícím období. Obec totiž nevytváří žádné
rezervy, ze kterých by mohla hradit např. nenadálé výdaje, nevytváří úspory pro financování
nových investic, v případě přijetí dluhu nevytváří prostředky pro splácení, atd.
Mezi omezení rozpočtu jako zdroje informací o finanční situaci obce lze zařadit
následující skutečnosti: rozpočet je omezen na období jednoho kalendářního roku; zachycuje
pouze peněžní toky - nelze z něj zjistit např. stav majetku, závazky a pohledávky; klasifikuje
pouze operace obce v rozpočtové činnosti, nezachycuje tedy operace v podnikatelské činnosti,
a dále také (logicky) nezachycuje operace se sdruženými a s cizími prostředky.
Ke klasifikaci peněžních operací v rozpočtové činnosti obce slouží rozpočtová
skladba, která je stanovena vyhláškou Ministerstva financí ČR č. 323/2002 Sb. o rozpočtové
skladbě. Rozpočtová skladba stanovuje jednotné třídění příjmů a výdajů ve veřejném sektoru,
pro rozpočty obcí jsou povinná členění z hlediska druhového, odvětvového, konsolidačního,
od roku 2013 přibyla další pro rozpočty obcí povinná členění, a to zdrojové – prostorové,
zdrojové - nástrojové a transferové. Druhové třídění vypovídá o ekonomickém charakteru
peněžní operace, třídy druhového členění jsou následující: třída 1: daňové příjmy, třída 2:
nedaňové příjmy, třída 3: kapitálové příjmy, třída 4: přijaté transfery, třída 5: běžné výdaje,
třída 6: kapitálové výdaje, třída 8: financování.
Struktura rozpočtů obcí v České republice (příjmové i výdajové strany) je dána jak
zvoleným způsobem financování činnosti obcí, tak i rozsahem vykonávané působnosti.
Základním zdrojem finančních prostředků obcí pro financování úkolů vyplývajících z jejich
samostatné působnosti jsou daňové příjmy, případně získané účelové transfery, výkon
přenesené působnosti je financován prostřednictvím neinvestičních transferů. V rozpočtech
obcí převládají tedy daňové příjmy a přijaté transfery (viz obrázek 3).
21
Obrázek 3: Struktura příjmů a výdajů rozpočtů obcí
Pramen: databáze ARIS MF ČR, ÚFIS MF ČR, vlastní zpracování.
Daňové příjmy může obec ovlivnit jen ve velmi omezeném rozsahu (jde zejména o
výši příjmů z místních poplatků a z daně z nemovitostí; jejich výnosy se pohybují kolem 5 %
z celkových daňových příjmů obcí). Nedaňové příjmy a kapitálové příjmy, které jsou závislé
na aktivitě obce, jsou z hlediska objemu méně významné, jejich podíly se pohybují
v jednotkách procent. V současnosti plynou do rozpočtů obcí následující příjmy z daní:
– 100 % daň z nemovitostí
– 100 % DPPO pokud je poplatníkem obec
– 30 % z výnosu záloh na DPFO SVČ – dle sídla
– 1,5 % výnosu DPFO ze ZČ – dle místa výkonu práce
– „procento“ z 20,83 % z celostátního hrubého výnosu DPH,
– „procento“ z 22,87 % z celostátního hrubého výnosu DPFO ZČ
– „procento“ z 23,58 % z celostátního hrubého výnosu
– DPFO placená srážkou,
– 60 % DPFO SVČ,
– DPPO.
Podíl na vybraných daních je rozdělován mezi Prahu, Brno, Ostravu a Plzeň na jedné
straně a ostatní obce na straně druhé na základě tzv. „celkového procenta“ s využitím
přepočtových koeficientů (příloha 3, zákona o rozpočtovém určení daní). Podíl připadající na
ostatní obce je pak mezi tyto obce rozdělen na základě „procenta“, kterým se podílejí na
celostátním hrubém výnosu vybraných daní, daného součtem (a) poměru celkové výměry
katastrálních území obce k celkové výměře katastrálních území všech obcí, vyjádřeného v
procentech a násobeného koeficientem 0,03; (b) poměru počtu obyvatel obce k počtu obyvatel
všech obcí vyjádřeného v procentech a násobeného koeficientem 0,1; (c) poměr počtu dětí
v MŠ a počtu žáků v ZŠ v obci k celkovému počtu dětí v MŠ a žáků v ZŠ ve všech obcích
násobeného koeficientem 0,07 a (d) poměru násobku postupných přechodů, vypočteného pro
obec pomocí koeficientů postupných přechodů, k součtu násobků postupných přechodů
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Běžné výdaje Kapitálové výdaje
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Daňové příjmy
Nedaňové příjmy
22
vypočtených za ostatní obce, vyjádřeného v procentech a násobeného koeficientem 0,8 a dále
násobeného celkovým procentem, kterým se na části celostátního hrubého výnosu daní
podílejí ostatní obce. Nejvýznamnějším daňovým příjmem je daň z přidané hodnoty, jejíž
podíl na celkových daňových příjmech se pohybuje v průměru kolem 40 %. Dle výše dále
následují daň z příjmu právnických osob a daň z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti.
Jak bylo uvedeno výše, v České republice je uplatňován kombinovaný model
fiskálního federalismu s určitými decentralizačními prvky. Míru finanční soběstačnosti obcí
lze nejlépe vyjádřit podílem vlastních příjmů na celkových příjmech obce (obrázek 3). Do
vlastních příjmů jsou zahrnuty daňové příjmy (všechny, případně bez sdílených daní, jelikož
na ně lze nahlížet také jako na neúčelové transfery), nedaňové příjmy a kapitálové příjmy.
Vyjadřují tedy nezávislost obce na transferech. Tento podíl je v průměru rozdílný pro různé
velikostní kategorie, lze konstatovat, že s růstem velikostní kategorie klesá podíl vlastních
příjmů na celkových příjmech. To může být způsobeno vyšším rozsahem přenesené
působnosti ve větších velikostních kategoriích, který je financován z transferů, nebo též větší
aktivitou větších obcí a měst při získávání účelových dotací na své záměry.
Obrázek 4: Podíl vlastních příjmů na celkových příjmech obcí
Pramen: databáze ARIS MFČR, ÚFIS MFČR, vlastní zpracování.
Výdaje obcí jsou nejčastěji členěny na běžné a kapitálové – běžné výdaje se podílejí
přibližně 70 % na celkových výdajích a kapitálové výdaje pak 30 %. Z hlediska posuzování
finančního hospodaření obcí a jejich finančního zdraví je třeba zkoumat i ovlivnitelnost výše
výdajů obce. Z tohoto pohledu jsou důležité mandatorní výdaje obce, které jim jsou přikázány
zákonem (blíže viz např. VŠE, 2009) − výdaje vydávané na takové druhy veřejných statků, na
které mají nárok buď všichni občané, nebo jejich přesně specifikované skupiny. Mandatorní
výdaje obce realizují jak v přenesené, tak i v samostatné působnosti, jejímž rozsahem je
objem a struktura těchto výdajů přímo ovlivněna, a to požadavkem na přibližně stejné
požadavky na kvalitu a strukturu základních lokálních veřejných statků z prostorového
hlediska.
Finanční zdraví obce
Znalost finančního zdraví obce je důležitým předpokladem pro správné rozhodování o
dalších krocích obce. Za finančně zdravý lze podle považovat podnik, který nemá problémy
77%
66% 65%
58% 61%
73%
78%
71% 73%
68% 64% 67%
76%
30%
24% 23% 20%
22%
26% 28% 24% 24% 25% 24% 22%
28%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
podíl vlastních příjmů včetně sdílených daní podíl vlastních příjmů bez sdílených daní
23
se svou schopností včas uhrazovat splatné závazky. Mezi důležité podmínky patří likvidita a
rentabilita podniku (výnosnost vloženého kapitálu). Pro definici finančního zdraví obcí je
však třeba vzít v úvahu jejich odlišné postavení − jejich cílem není dosahování zisku, ale
uspokojování potřeb občanů, rozvoj území a ochrana veřejného zájmu. Obce jsou
veřejnoprávními korporacemi hospodařícími se svým majetkem, na který lze nahlížet jako na
majetek všech obyvatel dané obce spravovaný obcí. Další významný rozdíl je dán způsobem
financování, kdy v případě obcí se jedná o subjekty, kterým je zaručena určitá výše příjmů
zejména v podobě podílu na výnosech některých daní, to však na druhou stranu způsobuje
závislost obcí na státu – na jeho rozhodnutí o rozsahu úkolů v přenesené působnosti, nastavení
rozpočtového určení daní atp. Za „finančně zdravou obec“ lze považovat takovou obec, která
dokáže generovat zdroje na rozvoj svého území a uspokojování potřeb svých občanů a nemá
problém s uhrazováním závazků. Častěji zkoumaným je však pojem finanční kondice obce,
který se zaměřuje na finanční aspekty. Konkrétní vymezení (a tedy i zahrnutí jiných než
finančních ukazatelů) pak vychází z účelu hodnocení finanční kondice (Opluštilová, 2012).
Sledováním a hodnocením finanční kondice obcí České republiky se zabývá např.
společnost Czech Credit Bureau (2014). Ta od roku 2002 provádí tzv. iRating obcí založený
na soustavě finančních i nefinančních ukazatelů (jejich metodiku kromě samotných obcí
využívají i některé banky a poskytovatelé dotací ze strukturálních fondů EU). Společnost
veřejnosti předkládá souhrnné informace a zhodnocení situace obcí (nikoliv o konkrétních
obcích). Hodnocení finančního zdraví je také součástí různých výzkumů, avšak zaměřených
na velmi omezený počet obcí. Pro své interní potřeby hodnotí finanční pozici obce i různé
další subjekty – banky, poskytovatelé dotací atp., opět se však jedná o posouzení finanční
situace konkrétního subjektu, nikoliv obcí jako celku. Hodnocení určitého segmentu
finančního zdraví obcí provádí i stát (Ministerstvo financí). Usnesením vlády byl schválen
tzv. „monitoring hospodaření obcí“. Ten využívá soustavy 18 ukazatelů – 16 informativních,
2 monitorující, výsledky zejména monitorujících ukazatelů (podíl cizích zdrojů k celkovým
aktivům a celková/běžná likvidita) by měly indikovat případné finanční problémy obce. Při
samotném postupu zjišťování finančního zdraví obce je nutné zaobírat se několika aspekty
jejího finančního hospodaření. Prvním z nich je oblast rozpočtového hospodaření, kde jako
zásadní lze uvést schopnost obce vytvářet přebytkové rozpočty v jeho provozní části, neboť
právě tyto přebytky lze dále využít buď na nenadálé výdaje, na financování investic či na
úhradu svých dluhů. Další zkoumané oblasti zpravidla bývají oblast likvidity a zadluženosti
obce; pro detailní zhodnocení je vhodné se též zabývat majetkovou strukturou obce.
1.4. Další významné aktivity
1.4.1. Komunitní plánování sociálních služeb
Komunitní plánování sociálních služeb je metoda, díky níž lze na úrovni obcí příp.
krajů plánovat sociální služby tak, aby byly naplněny potřeby občanů při zachování místních
specifik. Jedná se o otevřený proces zajišťování konkrétních potřeb a zdrojů a hledání
nejlepších řešení v této oblasti. Jeho cílem je posilování sociální soudržnosti komunity,
podpora sociálního začleňování a předcházení sociálního vyloučení (Vašková, Žežula, 2002).
Podstatou komunitního plánování sociálních služeb je vytvoření spolupráce mezi třemi
stranami (MPSV, 2004):
24
• zadavatel - zejména obce a kraje
• poskytovatel - organizace poskytující sociální služby (nestátní neziskové organizace,
organizace zřízené obcí nebo krajem, příp. státem)
• uživatel - občané v nepříznivé nebo tíživé sociální situaci.
Pro úspěšnou realizaci a dosažení širokého konsensu v dané společnosti je zcela
nezbytné zapojit do procesu komunitního plánování i veřejnost, za kterou jsou považováni
nejen poskytovatelé a uživatelé sociálních služeb, ale i širší veřejnost. Tento požadavek je
významným předpokladem pro zpracování efektivního komunitního plánu (Rosecký,
Oriniaková, 2003).
Legislativa
Problematika komunitního plánování sociálních služeb není v zákoně přímo
zakotvená. Možnosti jejich plánování na úrovni obcí vycházejí ze Zákona o obcích č.
128/2000 Sb., který obcím ukládá v samostatné působnosti péči o vytváření podmínek pro
rozvoj sociální péče a uspokojování potřeb svých občanů. Poskytování sociálních služeb pro
obce i pro kraje pak upravuje Zákon o sociálních službách, č. 108/2006 Sb., který stanovuje
povinnosti v poskytování sociálních služeb, zajišťování dostupnosti informací o možnostech a
způsobech jejich poskytování a spolupráci při jejich zajišťování s dalšími subjekty. Krajům je
uložena povinnost zpracovávat střednědobý plán rozvoje sociálních služeb ve spolupráci s
obcemi, se zástupci poskytovatelů sociálních služeb a se zástupci příjemců sociálních služeb.
Principy komunitního plánování sociálních služeb
Principy komunitního lze definovat lze pak následovně (Zatloukal, 2005):
Důraz na partnerství a spolupráci
• všichni účastníci jsou rovnocennými partnery
• proces je stejně důležitý jako obsah.
Zapojení místního společenství (komunity)
• zapojení všech zainteresovaných partnerů.
Potřeby, priority a směry rozvoje služeb jsou stanoveny lidmi, kteří v obci žijí
• posilování demokratického principu společnosti.
Uskutečnitelný kompromis
• výstupem jsou konkrétní cíle a popis kroků, časový plán a finanční kalkulace – tyto
komponenty jsou nutně svou povahou kompromisní a realizovatelné.
Cykličnost
• nejedná se pouze o jednorázový proces.
Postup komunitního plánování sociálních služeb
Úspěšná realizace komunitního plánování předpokládá splnění jeho jednotlivých fází,
přičemž hlavní důraz je kladen na informování a konzultace s veřejností (Skřičková, et al.,
2007):
1. Stanovení a formulace poslání plánování sociálních služeb
25
• dohoda mezi zadavateli, poskytovateli a uživateli služeb (zformování pracovní skupiny) o
tom, které problémy v oblasti sociálních služeb budou řešeny nejdříve a jakým způsobem
budou podpořeny.
2. Získání politické podpory
• formálně vyjádřený souhlas (usnesení zastupitelstva) politických představitelů
s plánováním sociálních služeb a jejich realizací.
3. Vytvoření organizační struktury a definování konkrétních kompetencí a odpovědností
• vytvoření jasné organizační struktury zajišťující kvalitní a udržitelný proces plánování – u
všech subjektů jsou stanoveny kompetence, odpovědnost a náplň práce.
4. Popis sociální situace v daném území
• fakta a informace, které popisují současný stav a aktuální situaci v území.
5. Stanovení priorit
• stanovení prioritních oblastí na základě zjištěných údajů o současném stavu.
6. Zpracování plánu rozvoje sociálních služeb
• společná dohoda uživatelů, poskytovatelů a zadavatelů
• zpracování komunitního plánu, který stanovuje konkrétní opatření a aktivity vedoucí
k dosažení stanovených cílů a priorit
• před schválením plánu politickými představiteli je text předložen veřejnosti
k připomínkování.
7. Monitorování realizace opatření a aktivit
• kontrola souladu realizace komunitního plánování a schváleného komunitního plánu.
8. Vyhodnocení
• vyhodnocení realizace po uplynutí období, na které byl komunitní plán schválen.
Příklady dobré praxe
Komunitní plánování je již běžnou součástí veřejného života mnoha obcí, svazků obcí
i krajů České republiky. Mezi příklady dobré praxe při uplatňování základních principů
komunitního plánování v Jihomoravském kraji lze uvést např. (JMK, 2013):
Na Znojemsku je v rámci realizace procesu komunitního plánování kladen značný
důraz na zapojování uživatelů do jednotlivých pracovních skupin. Z tohoto důvodu jsou
schůzky účastníků komunitního plánování realizovány v místech běžných pro uživatele, např.
v zařízení sociální rehabilitace nebo denním stacionáři pro osoby s mentálním postižením.
Jednotlivé schůzky jsou pak střídavě realizovány v jednotlivých zařízeních tak, aby měli
možnost zapojit se všichni, kteří mají zájem o danou problematiku.
V Brně byla během procesu komunitního plánování sociálních služeb kritizována
nedostatečná informovanost o nabídce sociálních služeb, chyběl ucelený přehled o sociálních
nabídkách na území města Brna. Na základě těchto připomínek došlo k dohodě všech
zúčastněných stran a realizaci příslušných opatření. Vznikl webový portál sociální péče ve
městě Brně obsahující mimo jiné databázi poskytovatelů sociální péče a veřejné dostupné
informační centrum (tzv. Socio-info centrum v budově Odboru sociální péče MMB).
26
1.4.2. Památková péče
Památková péče představuje strukturovanou soustavu činností a opatření směřujících k
cílevědomému zachování movitých i nemovitých kulturních památek a k plnému uplatnění
jejich hodnot v životě společnosti. V širším pojetí se potom jedná o zachování
veškerého světového dědictví, tj. kulturních i přírodních památek. Tato péče je prováděna
formou evidence a zejména ochrany (konzervace, restaurování, rekonstrukce) památek. Cílem
těchto opatření je vytvořit všestranné podmínky pro zachování, zpřístupňování a vhodné
využívání kulturního dědictví státu, aby se podílelo na rozvoji kultury, umění, vědy a
vzdělávání a formování tradic a tím přispívalo k dalšímu rozvoji dané společnosti.
Památkovou péči lze účinně realizovat v procesu územního plánování (zejména v rámci
územních plánů obcí) a projektování obnovy a údržby historických staveb, příp. při výstavbě
nových objektů v historickém prostředí.
Legislativní úprava památkové péče v České republice je zakotvena ve třech
základních úrovních. V první řadě se jedná o mezinárodní smlouvy, které byly ratifikovány na
národní úrovni (zejména Úmluva o ochraně architektonického dědictví Evropy a Úmluva o
ochraně archeologického dědictví Evropy).13
Dále samotná Ústava ČR definuje základní
principy ochrany kulturních hodnot a právo přístupu ke kulturnímu bohatství uvádí také
Listina základních práv a svobod. Do třetí úrovně pak náleží zákony související s
problematikou památkové péče a jejich prováděcí předpisy. Zákon č. 20/1987 Sb. o státní
památkové péči představuje komplexní právní úpravu péče o památky v České republice.
Zákon definuje základní pojmy, jako je kulturní památka, národní kulturní památka,
památková rezervace, památková zóna. Dále uvádí způsob prohlášení věcí za kulturní
památky, postup při evidenci kulturních památek, stanovuje povinnosti a omezení, která
vyplývají z vlastnictví kulturní památky, upravuje oblast archeologického výzkumu a nálezů,
organizačního uspořádání památkové péče a opatření při porušení povinností plynoucích z
tohoto zákona. 14
Památkovou péči vykonávají orgány státní památkové péče, jimiž jsou Ministerstvo
kultury (ústřední orgán státní správy), krajské úřady (vedení seznamů kulturních památek,
péče o národní kulturní památky, schvalování krajských koncepcí podpory památkové péče) a
obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Ve spolupráci s ostatními orgány státní správy a
odbornou organizací státní památkové péče (Národní památkový ústav s územními
odbornými pracovišti ve všech krajích), vědeckých, uměleckých a dalších odborných
organizací a ústavů dbají, aby se státní památková péče zabezpečovala plánovitě, komplexně
a diferencovaně a v souladu s dlouhodobou koncepcí jejího rozvoje. V roku 2011 vláda
schválila Koncepci památkové péče v České republice na léta 2011 – 2016. Tato koncepce
obsahuje stručný popis současného stavu a vymezuje cíle, které chce památková péče v České
republice dosáhnout. 15
Na lokální úrovni vykonává a organizuje státní památkovou péči obecní úřad ORP, a
13
http://www.mkcr.cz/cz.
14
Zákon č. 20/1987 Sb. o státní památkové péči.
15
Http://www.mkcr.cz/cz.
27
to pro všechny obce ve svém územním obvodu. Činnost ORP je zaměřena zejména na
vydávání závazných stanovisek k zamýšleným pracím na kulturních památkách či
nemovitostech, které sice nejsou kulturními památkami, ale nacházejí se v památkových
rezervacích (městské/MPR, venkovské, archeologické o ostatní), památkových zónách
(městské/MPZ, venkovské a krajinné) nebo ochranných pásmech − plošná ochrana památek.
Dále se podílí na zpracování krajské koncepce podpory památkové péče a střednědobých a
prováděcích plánů a programů obnovy kulturních památek, uplatňují stanovisko k územně
plánovací dokumentaci a usměrňuje péči o kulturní památky zajišťovanou obcemi. V případě,
že dojde k poškození kulturní památky, vydává úřad rozhodnutí o způsobu odstranění vzniklé
závady. Obecní úřad ORP dále dohlíží na dodržování zákona o státní památkové péči a
provádí státní stavební dohled při obnově kulturních památek. Všechny obce pak rámci své
samostatné působnosti pečují o památkově chráněné objekty v obecním vlastnictví a
kontrolují, jak vlastníci kulturních památek plní své povinnosti (v tomto kontextu je jejich
role jako bezprostředních organizátorů a koordinátorů péče o památky ve spolupráci s občany
a občanskými iniciativami zcela nezastupitelná). Vycházejí přitom z odborných vyjádření
NPÚ a po projednání s ORP mohou zřizovat organizační složky pro obnovu kulturních
památek.
Jako vhodný příklad zajišťování památkové péče v působnosti obce s rozšířenou
působností jsou na tomto místě podrobněji zmíněny památkově cenné Domažlice (MPR).
V rámci příslušného správního obvodu ORP Domažlice vykonává památkovou péči MěÚ
Domažlice, a sice odbor kancelář starosty prostřednictvím úseku památkové péče. Celkově se
ve správním obvodu Domažlic nachází 302 nemovitých kulturních památek a 323 movitých
kulturních památek. Odbornou spolupráci na úseku památkové péče ze zákona vykonává
Národní památkový ústav (konkrétně územní odborné pracoviště v Plzni). Rada obce zřídila
jako svojí pracovní komisi pro všestranné posuzování a koordinaci úkolů státní památkové
péče Komisi státní památkové péče a dále zřídila komisi pro program Regenerace MPR a
MPZ. 16
Financování památkové péče je možné realizovat různými formami obligatorní
nepřímé pomoci a fakultativní pomoci z veřejných rozpočtů nebo na základě soukromých
zdrojů vlastníků kulturních památek. Ministerstvo kultury může poskytnout příspěvek ze
státního rozpočtu, pokud se jedná o mimořádný společenský zájem. Kraje a zejména obce
poskytují přímé finanční prostředky ze svých veřejných rozpočtů prostřednictvím různých
grantů a dotací, které jednotlivé správní orgány vypisují. Významnou roli hraje i nepřímá
finanční podpora, která je vlastníkům památek poskytována buď bezplatnou odbornou
konzultační pomocí (poskytovanou odbornými organizacemi památkové péče) nebo
prostřednictvím daňových úlev. 17
Soukromé zdroje financování jsou převážně získávány z
podnikatelské činnosti majitelů kulturních památek, kteří mají výrazně pozitivní vztah k dané
památce.
16
Http://mu.domazlice.info.
17
Http://www.npu.cz.
28
1.5. Praktické příklady
1.5.1. Územního plán vybraného města 18
Jako ilustrativní příklad územně plánovacího procesu bylo vybráno město Třebíč,
které má okolo 37 tis. obyvatel a patří k významným centrům kraje Vysočina. Prvním
platným územním plánem města byl tzv. územní plán sídelního útvaru z roku 1975, který byl
pak postupně změněn a doplněn v letech 1987 a 1993. Další platnou územně plánovací
dokumentací ve městě Třebíč byly především územní plány následujících zón: centra Třebíče
(Stavoprojekt Jihlava – 1991), Nehradov, Brněnská – východ, Zámecký areál a dále
urbanistická studie výrobní zóny U Hřbitova a zpracované podklady pro regulační plán
památkové zóny Třebíč (Stavoprojekt Jihlava – 1991).
Obrázek 5: Územní plán sídelního útvaru Třebíč z roku 1987
Pramen: Maule, 2013.
V roce 1995 byla pro zpracování územního plánu Třebíč vybrána společnost
Urbanistické středisko Brno spol. s.r.o., která v rámci vypracování územního plánu navrhla tři
varianty koncepcí územního plánu. Z nich byla vybrána koncepce ve variantě C, která byla
dopracována a nabyla účinnosti dne 17. 9. 1998. Od nabytí účinnosti nového územního plánu
však s postupem času a vzhledem k měnícím se situačním potřebám města a jeho obyvatel
dochází ke schvalování řady dodatkových dokumentů, tzv. změn územního plánu. V případě
Třebíče tak bylo mezi lety 1998 až 2010 schváleno celkem dvanáct změn vydaných
v devatenácti dokumentech, přičemž další změna se již realizuje a další je předpokládána. To
samozřejmě vede k vyšší náročnosti při práci s územním plánem nejen pro relevantní
úředníky, ale i pro samotné obyvatele města. Z tohoto důvodu byla v Třebíči v roce 2010
18
Kapitola je zpracovaná dle diplomové práce Moniky Maule (2013) Územní a strategické plánování
na území města Třebíč.
29
provedena aktualizace, která zahrnovala všechny dosud provedené změny od roku 1998,
přičemž v rámci této aktualizace byly zhotoveny nové výkresy územního plánu, které tyto
změny zohledňovaly a zpřehledňovaly tak práci s aktuálním územním plánem.
Obrázek 6: Aktualizace územního plánu města Třebíč z roku 2010
Pramen: Maule, 2013
Kromě výše uvedených změn jsou pak v rámci územního plánování realizovány také
regulační plány (RP), jejich změny a dále územní studie.
Tabulka 2: Přehled změn ÚP a RP ve městě Třebíč v letech 1994 až 2011
změna/dokument schválení/vydání zhotovitel
ÚP zóny obytná skupina Nehradov 29. 9. 1994 Ing. Lubomír Vostal
RP lokality Táborská 13. 2. 1997 KVprojektstav spol. s r.o.
ÚP zóny Brněnská-východ 15. 5. 1997 KOLPRON s.r.o., DISprojekt - Ing.. Milan Grygar
RP centra města 15. 5. 1997 Ing. arch. Pavel Šimeček
Změna č. 1 RP lokality Táborská 11. 3. 1999 KVprojektstav spol. s r.o.
RP průmyslové zóny Velkomeziříčská 13. 5. 1999 Ing. arch. Jitka Krátká
RP lokality v Loučkách 13. 5. 1999 KVprojektstav spol. s r.o.
Změna č. 1 ÚP zóny obytná skupina Nehradov 1. 7. 1999 Ing. Lubomír Vostal
RP Hájek II 1. 3. 2000 ATELIÉR MARTIŠEK, Ing. arch. Martišek
ÚP zóny Zámecký areál 15. 11. 2001 Urbanistické středisko Brno, Ing. arch. Palacká
Změna č. 2 RP lokality Táborská 31. 1. 2002 DISprojekt s.r.o. - Ing. Arch. Milan Grygar
RP obytné zóny U Kuchyňky 5. 9. 2002 ETNA projekty staveb, Ing. Libor Cejpek
RP lokality Nad Dubinskou cestou 26. 2. 2004 Ing. Arnošt Fabík, DISprojekt - Ing. Milan Grygar
Změna č. 1 ÚP zóny Brněnská-východ 8. 7. 2004 DISprojekt s.r.o. - Ing. Arch. Milan Grygar
RP výrobní zóny Červená Hospoda 29. 9. 2005 Ing. Lubomír Vostal
Změna č. 1 RP Hájek II 14. 9. 2006 DISprojekt s.r.o. - Ing. Arch. Milan Grygar
Změna č. 2 ÚP zóny Brněnská-východ 17. 4. 2008 DISprojekt s.r.o. - Ing. Arch. Milan Grygar
Změna č. 1 RP výrobní zóny Červená Hospoda 25. 6. 2008 DISprojekt s.r.o. - Ing. Arch. Milan Grygar
Změna č. 3 RP lokality Táborská 7. 10. 2008 DISprojekt s.r.o. - Ing. Arch. Milan Grygar
Změna III RP centra města 16. 4. 2009 DISprojekt s.r.o. - Ing. Arch. Milan Grygar
Změny č. 2 RP lokality Hájek II - Třebíč 3. 11. 2011 DISprojekt s.r.o. - Ing. Arch. Milan Grygar
Zdroj: Maule, 2013.
30
V tabulce výše je vidět, že během přibližně patnáctiletého období bylo zpracováno
celkem dvacet jedna změn v územně plánovací dokumentaci – v průměru tedy byla
zapracovávána minimálně jedna změna ročně, přičemž v některých letech proběhly i čtyři
změny.
Vzhledem k tomu, že proces územního plánování je procesem kontinuálním, který
neustále potřebuje reagovat na nové společenské, ekonomické i environmentální potřeby i na
měnící se legislativní rámec, je nutné provádět územní plánování s určitým předstihem.
Z tohoto pohledu jsou významné tzv. územní a urbanistické studie, jejichž přehled ve městě
Třebíč znázorňuje následující tabulka. Tento nástroj je velice důležitý i z pohledu budoucího
předpokládaného financování některých územních změn. Kvalitně připravené územní či
urbanistické studie totiž mohou velmi zrychlit přípravu potřebných podkladů pro realizaci
některých významných projektů zasahujících do území právě v době, kdy probíhají výzvy
k podávání žádostí o daný typ projektů (s pozitivními dopady na relevantní absorpční
schopnost).
Tabulka 3: Přehled územních studií ve městě Třebíč
územní studie
ÚS obytná skupina RD Račerovice – II. etapa
ÚS obytná lokalita ŘRD Na Kopcích
ÚS obytná lokalita Na Kopcích Třebíč Sektor R2 – R3
ÚS obytná lokalita Na Kopcích Třebíč Sektor B3 – B6, R6
ÚS Brněnská východ Třebíč Sektor R6 – 8, B7 – 8
ÚS Obytná zóna B7 Pocoucov
ÚS Garáže ulice Riegrova
ÚS Revitalizace bývalého výrobního areálu BOPO na MČ
SOHO
Zdroj: Maule, 2013.
Z výše uvedených dokumentů je vhodné vyzdvihnout především význam územního
plánu zóny centra Třebíče resp. regulačního plánu centra města, který mimo jiné řeší i
památkově velmi cennou lokalitu Židovské čtvrti a Baziliky sv. Prokopa, které jsou zapsané
na seznam světových památek UNESCO. Centrum Třebíče je městskou památkovou zónou
již od roku 1988 (vyhláška JM KNV, 1988), což podtrhuje význam regulačních plánů v dané
lokalitě.
Na základě množství uskutečněných změn v územním plánu sídelního útvaru Třebíče,
a také z důvodu změny stavebního zákona nejprve z roku 2006 (tato úprava problematizuje
některé změny v územně plánovací dokumentaci, neboť omezuje platnost stávající územně
plánovací dokumentace) se zastupitelstvo města Třebíč dne 16. 12. 2010 dohodlo na
vypracování nového územního plánu 19
. Tento nový územní plán již bude zpracovaný pro celé
správní území Třebíče, tedy pro deset katastrálních území. V rámci zveřejnění záměru
zhotovení nového územního plánu byly dotčené fyzické i právnické osoby vyzvány, aby
provedly kontrolu souladu využití území s územním plánem (pokud byl zjištěn nesoulad,
mohly tyto osoby požádat o změnu využití území – celkem toho využilo 87 osob). Následně
19
Další významná změna stavebního zákona pak nabyla účinnosti 1. 1. 2013.
31
pak zastupitelstvo města Třebíč schválilo záměr zpracování nového územního plánu
v hodnotě 4,2 mil. Kč – zakázku získala firma ArchDESIGN s.r.o., která tak územní plán
zpracovává. V novém územním plánu je jedním z klíčových problémů především trasování
přeložky silnice I/23 (kterou je nutné řešit ve spolupráci s ŘSD jako se správcem
komunikace). V průběhu vyhotovování územního plánu pak město zařadilo k zohlednění
dalších 20 připomínek obyvatel Třebíče. Očekávaný termín dokončení nového územního
plánu je v průběhu roku 2014. Z výše popsaného procesu je patrné, že tvorba územního plánu
je kontinuálním procesem, do kterého vstupuje nejen obec jako investor, ale i obyvatelé a
místní podnikatelé, dále pak orgány státní správy, a také samotní zhotovitelé. Tento proces je
přitom neustále ovlivňován novými okolnostmi, schválenými dokumenty vyšší úrovně (např.
zásady územního rozvoje nebo politika územního rozvoje), ale i strategickými dokumenty
bezprostředně s územím souvisejícími (např. Dopravní politika pro léta 2014 až 2020
s výhledem do roku 2050). Z těchto důvodů je příprava a realizace územního plánu časově i
finančně dosti náročným procesem (v uvedeném případě Třebíče tento proces již trvá zhruba
pět let a při započítání pouze přímých nákladů představuje zhruba čtyřmiliónovou zátěž pro
město).
Územní plánování je v České republice velmi často v odborné literatuře a především
ve strategických dlouhodobých dokumentech řešeno jako samostatná oblast zcela oddělená od
strategického plánování, a to na úrovní municipální, regionální i národní. V západní Evropě je
naopak upřednostňováno pojetí tzv. prostorového plánování, které úzce souvisí se
strategickým plánováním. Ve městě Třebíč můžeme vidět jeden z příkladů „českého“ přístupu
k územnímu plánování. Územní plán dosud platný v Třebíči vznikal v letech 1995 až 1998.
Naproti tomu první strategické dokumenty byly vytvářeny až během let 1999 až 2002 (Maule,
2013). Z výše uvedených informací je zřejmé, že územní plán vznikal a postupně se dotvářel
na základě postupně se vyvíjejících se potřeb a požadavků, avšak bez jakékoliv dlouhodobé
koncepce či vize, ke které by město chtělo směřovat. K tomu došlo i navzdory faktu, že
Třebíč je významným mikroregionálním i regionálním centrem (z hlediska počtu obyvatel
správního obvodu obce s rozšířenou působností je v rámci kraje Vysočina na druhém místě za
krajským městem Jihlavou a zároveň zaujímá i poměrně velkou rozlohu). K tomu je nutné
podotknout, že úpravy územního plánu, které probíhají postupně a bez jasné vazby na
dlouhodobější vizi či koncepci samozřejmě mají větší náchylnost k účelovým změnám (často
prosazených různými lobbistickými skupinami). Z tohoto důvodu lze návaznost na
dlouhodobou strategickou koncepci resp. vizi a provázanost územního plánu se strategickým
dokumentem označit za klíčovou záležitost. Zároveň platí, že strategie rozvoje a územní plán
obce by měly být provázány i s rozpočtovým výhledem, aby byl dopředu zajištěn finanční
plán rámec pro realizaci plánovaných změn. V současnosti však v Třebíči dochází k velmi
pozitivnímu posunu v provázanosti výše zmíněných dokumentů. V současnosti je základním
strategickým dokumentem Strategický plán rozvoje města Třebíče pro období let 2012 –
2015, přičemž nový územní plán vzniká v těsné návaznosti na tento dokument a měl by být
(jak bylo výše uvedeno) dokončen v průběhu tohoto roku. Tato provázanost je pak zřejmá
především z části Akční plán představující třetí část strategického plánu rozvoje, ve které jsou
uvedeny konkrétní projekty, které jsou zařazovány do územního plánu města Třebíče (Maule,
2013).
32
1.5.2. Aplikace konceptu PPP
Pojem PPP (Public Private Partnership, Partnerství veřejného a soukromého sektoru)
popisuje širší skupinu projektů, na nichž se společně podílí soukromý a veřejný sektor, a které
směřují k uspokojování služeb tradičně zajišťovaných veřejným sektorem.20
Realizace
projektů formou PPP je uvažována zejména v následujících oborech:
– dopravní infrastruktura (dálnice, tunely, mosty, rychlodráhy);
– administrativní, případně ubytovací kapacity (úřady, soudy, ubytovny, věznice);
– zdravotnictví (nemocnice);
– školství (univerzitní komplexy, studentské koleje);
– obrana (speciální infrastruktura);
– technická infrastruktura (vodárenství).21
Principy PPP úspěšně naplňují projekty ve většině zemí OECD (vzorem pro
implementaci je zejména praxe V. Británie). Podstatou úspěšného PPP projektu je
předpoklad, že většího přínosu pro veřejný sektor může být dosaženo využitím schopností a
zkušeností soukromého sektoru a rozdělením rizik mezi zúčastněné strany tak, že každá strana
nese takové riziko, které dokáže nejlépe řídit. Službou se zde myslí komplexní zajištění aktiva
(např. dálnice, věznice) včetně jeho provozování za předem smluvně sjednaných podmínek
kvality a kvantity (příjem dodavatele služby přímo závisí na míře jejich plnění). PPP obvykle
znamená sdílenou účast obou sektorů ve společnosti vytvořené pouze pro účely realizace
projektu.
Zavádění principu PPP projektů v České republice bylo úkolem PPP Centra České
republiky (akciová společnost založená Ministerstvem financí). Jejím úkolem bylo připravit
veškeré metodické a legislativní podklady. Činnost společnosti byla ukončena v roce 2012
s oficiálním zdůvodněním, že veškerá metodika již byla připravena. Společnost ukončila i
provoz svých internetových stránek, kde se aktuálně (červen 2014) nachází nerelevantní
komerční prezentace. Činnost PPP centra měl dle návrhu Ministerstva místního rozvoje
(MMR) převzít nově vznikající Úřad pro veřejné investování. Tento záměr však dosud nebyl
naplněn. Za fiskální řízení projektů je tak stále odpovědné Ministerstvo financí ČR, za
legislativní přípravu pak Ministerstvo pro místní rozvoj ČR.
Propagaci a medializaci PPP projektů je zajišťována zejména zájmovým sdružením
Asociace pro rozvoj infrastruktury, z.s. (toto zájmové sdružení zahrnuje stavební firmy
specializované zejména na dopravní stavby, dále konzultantské, auditorské a právnické
společnosti a rovněž vybrané univerzity a banky). Asociace pro rozvoj infrastruktury vydává
též čtvrtletní PPP bulletin (poslední dostupné číslo je IV/2012). Asociace monitorovala
vybrané PPP projekty realizované v České republice (většina dat ale nebyla již několik let
aktualizována).
20
Public Private Partnership – Partnerství veřejného a soukromého sektoru © Asociace pro rozvoj
infrastruktury, 2014 (dostupné na http://www.asociaceppp.cz/cnt/ppp/; 27. 6. 2014).
21
Public Private Partnerschip. Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR, 2014 (dostupné na http:// www.
businessinfo.cz/cs/dotace-a-financovani/public-private-partnership-ppp.html; 27. 6. 2014).
33
Tabulka 4: Přehled PPP projektů monitorovaných Asociací pro rozvoj infrastruktury
název zadavatel stav objem (mil. Kč)
Rekonstrukce dálnice D1 Ministerstvo dopravy Zrušeno/pozastaveno 18 000 mil. Kč
Dálnice D3 Ministerstvo dopravy Ve fázi iniciace 11 500 mil. Kč
Fotbalový stadion HK Město Hradec Králové Zrušeno/pozastaveno 3 200 mil. Kč
Věznice v Rapoticích u
Brna
Ministerstvo
spravedlnosti
Zrušeno/pozastaveno 2 775 mil. Kč
Ústřední vojenská
nemocnice
Ministerstvo obrany Zrušeno/pozastaveno 2 600 mil. Kč
Krajská nemocnice Pardub. Pardubický kraj Zrušeno/pozastaveno 2 300 mil. Kč
Průmyslová zóna Třinec
Baliny
Město Třinec Realizace již probíhá 1 800 mil. Kč
Dodávka tepla v Bohumíně Město Bohumín Realizace již probíhá 1 488 mil. Kč
Justiční areál v Ústí n.
Labem
Ministerstvo
spravedlnosti
Zrušeno/pozastaveno 1 400 mil. Kč
Parkovací stání v Porubě Město Ostrava Zrušeno/pozastaveno 1 400 mil. Kč
Vodohospodářství v Písku Město Písek Realizace již probíhá 1 346 mil. Kč
Janáčkovo kulturní
centrum
Město Brno Zrušeno/pozastaveno 1 200 mil. Kč
Administrativní centrum
kraje Vysočina
Kraj Vysočina Zrušeno/pozastaveno 1 100 mil. Kč
Vědecká knihovna, Ostrava Město Ostrava Záměr 1 100 mil. Kč
Vodohospodářství, Říčany Město Říčany u Prahy Realizace již probíhá 688 mil. Kč
Domov pro seniory,
Litoměřice
Město Litoměřice Realizace již probíhá 565 mil. Kč
Komunální služby, Děčín Město Děčín Realizace již probíhá 564 mil. Kč
Fotbalový stadion v Plzni Město Plzeň Zrušeno/pozastaveno 508 mil. Kč
Akvapark Olomouc Město Olomouc Realizace již probíhá 497 mil. Kč
Sportovní areál,
Kopřivnice
Město Kopřivnice
Před výběrem
koncesionáře
400 mil. Kč
Zimní stadion Říčany Město Říčany u Prahy
Před výběrem
koncesionáře
393 mil. Kč
Parkovací dům Rychtářka,
Plzeň
Město Plzeň Realizace již probíhá 351 mil. Kč
Autobusové nádraží,
Třebíč
Město Třebíč Zrušeno/pozastaveno 349 mil. Kč
Zastávky MHD v Ústí nad
Labem
Město Ústí nad Labem Realizace již probíhá 309 mil. Kč
Městský stadion, Liberec Město Liberec Realizace již probíhá 233 mil. Kč
Vodohospodářství, Bruntál Město Bruntál Realizace již probíhá 199 mil. Kč
Vodárenství v Mošnově,
Ostrava
Město Ostrava Realizace již probíhá 174 mil. Kč
Školní stravování, Říčany Město Říčany u Prahy Realizace již probíhá 81 mil. Kč
Freetime park, České
Budějovice
Město České
Budějovice
Zrušeno/pozastaveno 69 mil. Kč
Ozdravné centrum, Ostrava Město Ostrava Realizace již probíhá 48 mil. Kč
Školní stravování, Lysá n.
Labem
Město Lysá nad Labem Realizace již probíhá 17 mil. Kč
Sportovní areál, Tachov Město Tachov Realizace již probíhá 15 mil. Kč
Teplo a teplá voda, V.
Hleďsebe
Obec Velká Hleďsebe Realizace již probíhá 13 mil. Kč
Sportovní areál Plzeň Město Plzeň Realizace již probíhá 2 mil. Kč
34
název zadavatel stav objem (mil. Kč)
Veřejné osvětlení, Ústí n.
Labem
Město Ústí nad Labem Realizace již probíhá Sportovní
areál Ponava,
Brno
Město Brno Ostatní Metro
D, Praha Hlavní město Praha Záměr Spalovna
odpadu, Č.
Budějovice
Město Č. Budějovice Záměr Solární
energie na
Tachovsku
Obec Zadní Chodov Realizace již probíhá Čistota
a údržba města Město Mníšek pod Brdy
Před výběrem
koncesionáře
Vodovody
a kanalizace,
Rokycany
Město Rokycany
Před výběrem
koncesionáře
Akvapark
Za Lužánkami,
Brno
Město Brna Ve fázi iniciace Lanovka
na Špilberk, Brno Město Brna Ve fázi iniciace Lanovka
na Větruši, Ústí n.
Labem
Město Ústí nad Labem Před výběrem poradce Parkovací
dům, Havířov Město Havířov Ve fázi iniciace Provozování
školní jídelny,
Rakovník
Město Rakovník Realizace již probíhá Parkovací
systém, Znojmo Město Znojmo Ve fázi iniciace Dům
pro seniory, Mělník Město Mělník Záměr -
Vodohospodářství
Turnovsko
Město Turnov Realizace již probíhá Regenerační
centrum N.
Město na Moravě
Město N. Město na M. Záměr Přesun
vlakového nádraží,
Brno
SŽDC, s.o. Záměr Dálnice
D11 Ministerstvo dopravy Záměr Zdroj:
Databáze PPP projektů. Asociace pro rozvoj infrastruktury, 2014 (dostupné na http://www.
asociaceppp.cz/cnt/db_ceske).
Ověření jednotlivých projektů je poměrně obtížné. Výsledky realizovaných projektů je
nutno dohledávat v povinně zveřejňovaných informacích (výroční zprávy nebo účetní
uzávěrky). Příkladem může být Aquapark Olomouc (85 % Statutární město Olomouc, 15 %
TECPROM a.s.), který byl sice úspěšně otevřen v roce 2009, v současnosti ale vykazuje
záporné hospodářské výsledky a město Olomouc společnosti poskytuje půjčky. Příklad
úspěšného projektu se nepodařilo dohledat. V dalším textu jsou uváděny příklady
zahraničních PPP projektů (data k jejich finančním tokům nejsou rovněž dostupná). 22
Dálnice A4, Eisenach - Görlitz, SRN
Zadavatelem projektu výstavby dálnice A4 v úseku Eisenach – Görlitz o délce 24,5
km bylo Spolkové ministerstvo dopravy (cena přibližně 7 800 mil. Kč; projekt zahrnoval i
výstavbu nového mostu a rekonstrukci části staré dálnice). Koncesní smlouva byla uzavřena
na dobu 30ti let. Dálnice již byla uvedena do provozu.
22
Zpracováno dle databáze zahraničních PPP projektů. Asociace pro rozvoj infrastruktury (dostupné
na http://www.asociaceppp.cz/cnt/db_zahranicni/?page=0&zeme_id=22&charakter=ppp&pr_id=
496&action=vproj&hledej=Hledej; 27. 6. 2014).
35
Střední škola Höhenkirchen – Siegertsbrunn, SRN
Vybudování střední školy v uvedeném bavorském městě o kapacitě téměř tisíc žáků.
(dodavatelem stavby byla společnost Hochtief PPP Solution). Projekt typu DBO (design,
build, operate) zahrnoval budovu střední školy včetně tělocvičny, venkovních hřišť a
ostatních sportovních zařízení na ploše cca 16 000 m2
. Koncesní smlouva byla uzavřena na 25
let v celkové hodnotě 50 mil. € (cca 1,3 mld. Kč), přičemž hodnota investice činila 33 mil. €
(860 mil. Kč). Výstavba byla dokončena, areál je v provozu.23
Sportovní haly v Münsteru, SRN
Cílem projektu bylo rozšířit sportovní kapacity města Münster. Projekt zahrnoval
služby jako zabezpečení objektů, opravy, údržba venkovních ploch, renovace atd. Jedná se o
jeden z prvních PPP projektů ve městě, který se mimo jiné vyznačuje velmi jednoduchým
modelem financování a smlouvou, která zevrubně řeší problematiku přenosu rizik. Partnerská
smlouva byla uzavřena na dobu delší 30 let. Výstavba byla dokončena, areál je v provozu
(projekt se vzhledem ke svým úspěchům stal vzorovým PPP projektem).24
Věznice HMP Parc v Bridgend, Velká Británie
Věznice Parc (město Bridgend ve Walesu) je zařízením kategorie B pro odsouzené
druhé „nejtěžší“ kategorie a obsahuje současně části pro mladistvé pod 21 let pro odsouzené i
ve vazbě. Jedná se o jednu ze dvou prvních PPP věznic ve Velké Británii, společně s věznicí
Alcourse (Fazakerley). Investiční náklady se pohybovaly kolem 74 miliónů ₤. Původní
normovaná kapacita činila 844 vězňů (od února 2004 se provozní kapacita zvýšila na 1028
vězňů). Projekt byl financován ze soukromých zdrojů a bankovních úvěrů. Veřejný sektor
hradí pravidelné platby za poskytování služby v předem definované kvalitě, s případnými
finančními srážkami v případě zjištěných vad. Partnerská smlouva na provoz věznice byla
uzavřena na dobu 25 let. Projekt je v provozní fázi.25
Regenerace městské části Leicester, Velká Británie
Hlavním cílem projektu je regenerace centrálního Leicesteru, posílení městské
ekonomiky a zlepšení kvality životního prostředí a vzhledu města (Leicester je relativně
prospívající město, přesto zde existují potenciální zdroje budoucích problémů, např. odliv
vysokoškolských absolventů, negativní image města, zastaralé budovy, nedostatek prostoru
pro komerční účely atd. (ve V. Británii se pro tento účel obvykle zakládají městské
regenerační společnosti). Na základě usnesení Leicester Regeneration Company (LRC –
nezisková společnost financovaná Radou města, rozvojovou agenturou EMDA a English
Partnerships) bylo vymezeno 5 klíčových projektů, na jejichž realizaci by se měla soustředit
převážná část peněžních prostředků. Jedná se o výstavbu nového administrativního a
obchodního centra, vybudování vědeckého parku a technologického centra, vytvoření
městského okruhu obchodních a zábavních center, vybudování nové obytné čtvrti a
23
Http://www.gym-hksb.de/
24
Http://www.aknw.de/fileadmin/user_upload/News-Pdfs/import/1202987159-5384120.pdf.
25
Http://www.hmpparc.co.uk/
36
regenerace nábřežní čtvrti. Projekt je ve stadiu dokončování.26
Větrná farma Towie, Velká Británie
Britský developer RES postavil a po dobu patnácti let bude vlastnit 21 větrných turbín
Siemens s výkonem 2,3 MWh (investiční náklady 2 200 mil. Kč). Energetická společnost
Scottish Power bude vykupovat elektrickou energii po dobu trvání projektu. Větrná farma,
která svým výkonem bude produkovat elektrickou energii pro cca 26 tis. domácností, byla
dokončena v roce 2012.27
Železnice Perpignan-Figueras, Francie & Španělsko
Hlavním cílem projektu byla redukce času potřebného k přejezdu hranice mezi oběma
státy a snížení silničního provozu na francouzsko-španělské hranici. 50 kilometrů dlouhá
vysokorychlostní železnice zajišťuje nezbytné spojení španělské a francouzské železniční sítě.
Předpokládá se, že nový spoj umožní redukci času o 10 – 12 hodin u nákladní dopravy a o cca
2 hodiny u osobní dopravy. Redukce by měla vést k výraznému zvýšení poptávky po
železniční dopravě. Technické parametry výstavby železnice zahrnují výstavbu 50 km trati, 5
mostů a 8 km dlouhý tunel. Celkové investiční náklady jsou odhadovány ve výši 1,1 miliardy
EUR, z kterých 32 % tvoří náklady na výstavbu tunelu. Soukromý subjekt je odpovědný za
výstavbu a provoz železnice po dobu 50 let (po uplynutí této doby přejde železnice zpět do
vlastnictví státu). Veřejný sektor zajišťuje design železnice a částečně i financování projektu,
který již byl dokončen.28
Použitá literatura
BERMAN, N. L. et al. (1999): Strategické plánování a ekonomický rozvoj. Průvodce
strategickým plánováním. Moderní obec, 3, s. 8.
DONNELLY, J., GIBSON. J., IVANCEVICH, J. (1997): Management: teorie, praxe a
metodika uplatnění. Praha: Nakladatelství Grada.
EU: Územní agenda Evropské unie 2020/Territorial Agenda of the European Union 2020
(2011). Schváleno na setkání ministrů odpovědných za územní plánování a regionální rozvoj,
Gödölö, Maďarsko.
FOTR, J. (2012): Tvorba strategie a strategické plánování: teorie a praxe. Praha:
Nakladatelství Grada.
GRASSEOVÁ, M., DUBEC R., ŘEHÁK, D. (2010): Analýza v rukou manažera: 33
nejpoužívanějších metod strategického řízení. Brno: Computer Press.
HRABALOVÁ, S. (2004): Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. Brno: ESF MU.
HRABALOVÁ, S., NUNVÁŘOVÁ, S., OPLUŠTILOVÁ, I. (2006): Řízení místních
samospráv. ESF MU: Brno.
26
Http://www.leicesterregeneration.co.uk/
27
http://www.hilloftowie-windfarm.co.uk/
28
http://www.railwaygazette.com/news/infrastructure/single-view/view/perpignan-figueres-link-
inaugurated.html
37
JMK (2013): Příručka dobré praxe v oblasti komunitního plánování sociálních služeb.
Jihomoravský kraj: Odbor sociálních věcí Krajského úřadu Jihomoravského kraje.
MPSV (2004): Průvodce procesem komunitního plánování sociálních služeb. Praha: MPSV
NEWMAN, P., THORNLEY, A. (1996): Urban Planning in Europe. London: Routledge.
NUNVÁŘOVÁ, S. (2014): Moderní přístupy k řízení územní veřejné správy (Disertační
práce). Brno: ESF MU.
OATES, W. (1991): Fiskální federalismus: přehled teoretického výzkumu a praktických
výsledků. Finance a úvěr, 6, s. 261-277.
OPLUŠTILOVÁ, I. (2012): Finanční zdraví obcí a jeho regionální diferenciace (Disertační
práce). Brno: ESF MU.
PEKOVÁ, J. (2004): Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press.
PEKOVÁ, J. (2011): Finance územní samosprávy: teorie a praxe v ČR. Praha: Wolters
Kluwer ČR.
PROVAZNÍKOVÁ, R. (1998): Financování měst, obcí a regionů: teorie a praxe (2.
aktualizované a rozšířené vydání). Praha: Nakladatelství Grada.
ROSECKÝ, D., ORINIAKOVÁ, P. (2003): Komunitní plánování sociálních služeb. Centrum
pro komunitní práci ČR.
SKŘIČKOVÁ, Z. (ed.; 2007): Metodiky pro plánování sociálních služeb. Praha: MPSV ČR.
STRECKOVÁ, Y. (1998): Teorie veřejného sektoru: učební text. Brno: ESF MU.
VASKOVÁ, V., ŽEŽULA, O. (2002): Komunitní plánování věc veřejná: jak zjistit, co lidé
opravdu chtějí? Jak zlepšit život v obci?. Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR.
VEBER, J. a kol. (2009): Management: základy, moderní manažerské přístupy, výkonnost a
prosperita. Praha: Management Press.
WRIGHT, G., NEMEC, J. (2003): Managementveřejnésprávy. Teorieapraxe.Praha:Ekopress.
ZATLOUKAL, L. (2005): Stručný průvodce po komunitním plánování sociálních služeb.
Olomouc.
Ostatní zdroje
CRIF – CZECH CREDIT BUREAU (cit. 2014): iRating (dostupné na http://www.crif.cz/
Řešení/ Produkty/Pages/iRating.aspx#MUN).
Databáze ARIS MFČR (dostupné na http://wwwinfo.mfcr.cz/aris).
Databáze PPP projektů. Asociace pro rozvoj infrastruktury, 2014 (dostupné na http:// www.
asociaceppp.cz/cnt/db_ceske/; 27. 6. 2014).
Databáze zahraničních PPP projektů. Asociace pro rozvoj infrastruktury (dostupné na http:// www.
asociaceppp.cz/cnt/db_zahranicni/?page=0&zeme_id= 22&charakter=ppp&pr_id=496&action
=vproj&hledej=Hledej; cit. 2014).
Databáze ÚFIS MFČR (dostupné na http://wwwinfo.mfcr.cz/ufis).
38
Http://www.aknw.de/fileadmin/user_upload/News-Pdfs/import/1202987159-5384120.pdf.
Http://www.gym-hksb.de/
Http://www.hilloftowie-windfarm.co.uk/
Http://www.hmpparc.co.uk/
Http://www.leicesterregeneration.co.uk/
Http://www.railwaygazette.com/news/infrastructure/single-view/view/perpignan-figueres-link-
inaugurated.html/
Jihomoravský krajský národní výbor v Brně (1988). Vyhláška účinná ke dni 31. 12. 1988 o
prohlášení území historických jader měst za památkové zóny. Brno.
MAULE, M. (2013): Územní a strategické plánování na území města Třebíč. Brno: ESF MU
(dostupné na http://is.muni.cz/th/ 401412/ esf_m?info=1;zpet=%2F vyhledavani% 2F%3
Fsearch%3Dmaule%20agenda:th%26start%3 D1).
Ministerstvo kultury (Koncepce památkové péče na léta 2011-2016 (dostupné na
http://www.mkcr.cz/cz/kulturni - dedictvi/ pamatkovy - fond/ analyzy-koncepce - dokumenty/
koncepce -pamatkove--pece-99649/; cit. 2014).
Ministerstvo kultury: Památková péče (dostupné na http://www.mkcr.cz/kulturnidedictvi/pamatkovy-fond/default.htm;
cit. 2014).
Národní památkový ústav: Financování památkové péče (dostupné na http://www.npu.cz/pro-
odborniky/pamatky-a-pamatkova-pece/koncepce-pamatkove-pece-reforma-pamatkove-pece/
koncepce-pamatkove-pece-mk/; cit. 2014).
Národní památkový ústav: Financování památkové péče (dostupné na http://www.npu.cz/pro-
odborniky/pamatky-a-pamatkova-pece/koncepce-pamatkove-pece-reforma-pamatkovepece/koncepce-pamatkove-pece-mk/;
cit. 2014).
Oficiální web města Domažlice: Památková péče (dostupné na http://mu.
domazlice.info/pamatkova-pece/pamatkova-pece-v-pusobnosti-obce-s-rozsirenou-pusobnostidomazlice.html;
cit. 2014).
Public Private Partnership – Partnerství veřejného a soukromého sektoru. Asociace pro rozvoj
infrastruktury, z.s., 2014 (dostupné na http://www.asociaceppp.cz/cnt/ppp/; 27. 6. 2014).
Public Private Partnership. Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR, 2014 (dostupné na http://
www.businessinfo.cz/cs/dotace-a-financovani/public-private-partnership-ppp.html; cit. 2014).
ŘEZÁČ, V. (2009): Územní plánování v zahraničí. Konference Regulačné nástroje v ČR a
SR, Bratislava, (dostupné na http://www. uzemneplany.sk/sutaz/uzemni-planovani-v-
zahranici).
TONEV, P., VOJTOVÁ, L. (2009) Text k prostorovému plánování v ČR a EU, ESF MU,
Brno (dostupné na http:// www. tehttps://is.muni.cz/auth/ucitel/?fakulta=1456;obdobi=6003).
VŠE (2009): Závěrečná zpráva výzkumného úkolu: Analýza financování výkonu státní správy
a samosprávy územních samosprávných celků, která poskytne relevantní množství dat pro
přípravu nového zákona o RUD. VŠE: Praha (Dostupné na http://kreg.vse.cz/wp-
39
content/uploads/2010/01/Zprava-pro-MF-CR.pdf).
Zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči.
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích.
Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, v platném znění.
Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění.
Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách.
Zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
40
2. Mikroregionální úroveň politiky a správy
2.1. Úvodní poznámky
V této kapitole je věnována pozornost zejména správním a koncepčním nástrojům,
které významně ovlivňují sociální, ekonomický a environmentální rozvoj na mikroregionální
úrovni. Z administrativního pohledu tuto úroveň v České republice představují regiony
pověřených obcí s rozšířenou působností 3. stupně (ORP − celkem 205 obcí; z řady jimi
vykonávaných funkcí v přenesené působnosti lze zmínit evidenci obyvatel, výplatu sociálních
dávek či vydávání živnostenských oprávnění), doplněné regiony obcí s pověřeným obecním
úřadem 2. stupně (POU − celkem 393 obcí; pověřené zejména výkonem funkcí matričního a
stavebního úřadu). Pro tuto úroveň je dále typická dobrovolná spolupráce obcí a dalších
aktérů realizovaná v různých oblastech (jde nepochybně o jednu z nejčastějších aplikací
stakeholderovského přístupu). Zásadní roli pak hraje v rámci územně definované ochrany
přírody, pro kterou je charakteristické prolínání maloplošných a velkoplošných forem ochrany
přírody (chráněná území přírody představují primární komponentu územních systémů
ekologické stability krajiny/ÚSES). Ze širšího pohledu jde o logické východisko krajinného
plánování, usilujícího o optimalizaci funkčního využití území respektující zákonitosti jeho
fyzicko-geografické organizace.
2.2. Veřejná správa
Mikroregionální úroveň veřejné správy je v současnosti jednou z významných složek
systému veřejné správy v České republice a v souladu s tím jsou k ní v následující části
uvedeny podrobnější informace.
Systém dělení veřejné správy
Demokratické státy dnes obvykle fungují na základě respektování či ovlivňování
prostřednictvím moci, která indukuje žádoucí chování lidí a zároveň zabezpečuje dodržování
tohoto chování. Demokratický způsob uplatňování moci má své zásady, motivy, postupy,
zákonitosti a způsoby, které jsou odlišné od jiných (nedemokratických) způsobů uplatňování
veřejné moci. Veřejná moc je řízením věcí veřejných, které odpovídá podmínkám daného
státu. 29
Je to moc, která přímo či zprostředkovaně rozhoduje o právech a povinnostech
subjektů. (Kadečka, 2003). Stěžejním subjektem veřejné moci je stát jako mezinárodně
uznávaný subjektem s vnitřní suverenitou a symboly. Jeho vnitřní organizovanost je
zajišťována prostřednictvím veřejné správy.
Na veřejnou správu lze nahlížet z více pohledů. Může to být činnost (tzv. funkční či
materiální pojetí) i systém institucí (institucionální pojetí veřejné správy). Také se na ni dnes
hledí, jako na „službu lidu vykonávanou bez využití státního donucení a mocenské
29
Přesná definice veřejné moci ji určuje jako „takovou moc, která přímo nebo zprostředkovaně
rozhoduje o právech a povinnostech subjektů. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech je
rozhodováno, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodováno tohoto orgánu
nezávisí od vůle subjektu“ − zdroj: Usnesení ÚS 75/93 ze dne 25. 11. 1993 (dostupné on-line
http://nalus.usoud.cz).
41
nadřazenosti“ (Kadečka, 2003). Ve funkčním pojetí je veřejná správa podzákonnou,
nařizovací a výkonnou správní činností. V institucionálním pojetí je veřejná správa
reprezentována institucemi, zajišťujícími výkon moci v linii státní správy a samosprávy.
Státní správa je veřejná správa uskutečňovaná státem a z hlediska subjektů se dělí na
přímou a nepřímou. Přímými vykonavateli jsou správní orgány, které jsou přímo zřizovány
státem či zákonem jako organizační složky státu (ministerstva a jimi tvořené úřady se
samostatnými agendami). Nepřímými vykonavateli jsou subjekty, na které je zákonem nebo
organizačním rozhodnutím delegován výkon daného rozsahu státní správy, např. kraje a obce.
Státní správa se také dělí územně na správu ústřední a územní (Nunvářová, 2006).
Stát ze systémového pohledu mají veřejné instituce horizontální i vertikální úrovně.
Pro mikroregionální stupně správy jsou důležitější vazby mezi vertikálními úrovněmi. Ty jsou
vytvářeny na základě působení principů fungování systému organizace veřejné moci. Řeč je o
míře uplatňování principů decentralizace a dekoncentrace. Princip decentralizace je spojován
se samostatností samosprávy a znamená vysokou míru nezávislosti rozhodovacích pravomocí
a odpovědnosti na státu. Princip dekoncentrace se zase uplatňuje v linii státní správy a
projevuje se tak, že nadřízený orgán má pravomoc vstupovat do činnosti hierarchicky níže
stojícího orgánu (ukládání závazných pokynů, kontrola příp. rušení rozhodnutí níže
postavených orgánů a jejich hodnocení včetně pravomoci ukládat kárná opatření (Klíma,
2006). Na druhé straně pak stát nese odpovědnost za rozhodnutí podřízených subjektů a na
jejich činnost přispívá z rozpočtu státu. 30
Zatímco v minulosti bylo pro veřejnou správu charakteristické především
centralistické pojetí, v současnosti jsou tendence jasně směřovány k decentralizaci moci
Rozdělování veřejné moci mezi jednotlivé územní úrovně organizací veřejné správy je pak
spojováno s unijním principem subsidiarity. Ten dává základ tomu, aby rozhodování a
zodpovědnost o veřejných záležitostech se odehrávalo na takovém stupni veřejné správy,
který je občanům nejblíže a současně má dostatečné zdroje pro rozhodování (lidské,
informační, finanční a další) a rozhodování je tedy ještě efektivní. Uplatňování a uvedených
principů lze sledovat v historickém exkurzu změn, které se v územní veřejné správě českých
zemí odehrávaly.
Vývoj mikroregionální úrovně veřejné správy v českých zemích
Už od dob vlády Marie Terezie byla správa dělena mezi územní úrovně. V obdobích
po sobě následujících reforem se jednotlivé oblasti správy různě přesouvaly mezi okresní a
krajskou (případně i zemskou) úrovní správy. Správní obvody okresů byly definovány
v různých velikostech a byly prakticky nejnižším článkem politické správy (např. po reformě
v roce 1855). Obce pak byly nadány především výkonem samosprávy. V různých obdobích
byla okresní správa spojována s agendou soudní (tzv. smíšené okresy), případně byla
ponechána samostatně jako čistě správní orgány nazývané okresní hejtmanství. Okresní
hejtmanství řídil okresní hejtman jmenovaný ministrem vnitra. Okolo roku 1850 byla
v působnosti hejtmanství naprostá většina agendy státní správy počínaje evidencí obyvatelstva
30
Např. příspěvek na výkon státní správy hrazený obcím dle přílohy č. 8 zákona č. 475/2013 Sb., o
státním rozpočtu České republiky na rok 2014.
42
a vedením matrik, ale i záležitosti vojenské, bezpečnostní, školské, církevní, fiskální, sociální
péče, správy cest, správa tisku a spolků (Mates, Matula, 1998). Po roce 1862 vznikla na území
Čech také okresní samospráva reprezentovaná voleným zastupitelstvem (18 – 36 členů), které
si ze svých řad volilo jako výkonný orgán sedmičlenný výbor a starostu. Působnost okresního
zastupitelstva byla (podobně jako u obcí) dělena na samostatnou a přenesou. Okresní
samospráva však měla menší význam než samospráva obecní a zemská (Cogan, 2004, Mates,
Matula, 1998).
Osamostatnění Československé republiky v roce 1918 nemělo na okresní správu žádný
významný vliv – okresní hejtmanství byla pouze přejmenována na okresní správy politické a
v jejich čele i nadále stál okresní hejtman (Cogan, 2004). Zásadní změnou byla až reforma
z roku 1920, která počítala se zřízením župních úřadů, což měla být další úroveň územní
správy mezi okresními a ústředními úřady (správa na úrovni zemí byla touto změnou
prakticky zrušena). 31
Župy tedy odpovídaly krajské úrovni. 32
Pokud jde o okresy, počítalo se
v župním zákoně se zřízením okresních úřadů v čele s okresním náčelníkem, dalšími orgány
pak byl okresní výbor (volený orgán) a okresní komise. Okresní náčelník byl předsedou
okresního výboru a měl hospodářskou, poradní a správní působnost. Součástí působnosti
okresních úřadů byl také dozor nad výkonem obcí. Povinně měly být okresními úřady
zřizována finanční komise, další komise pak byly volitelné dle potřeb okresních úřadů.
Vzhledem k realizaci župního zákona jen na Slovensku však Reálně však na našem území
dále působilo okresní hejtmanství (jako politická správa) a okresní samosprávné orgány. Na
vyšší úrovni pak fungovala zemská místodržitelství (politická správa) i zemská samospráva
(Mates, Matula, 1998). Myšlenka na fungování okresních úřadů (místo okresních hejtmanství)
se však realizovala reformou z roku 1927. 33
Vedle nich fungovalo i okresní zastupitelstvo
(volené ze 2/3 obyvateli a z 1/3 jmenované ministrem vnitra). Okresní zastupitelstvo působilo
v oblasti hospodářské, pomocné, poradní a iniciativní a zároveň i ve správním soudnictví.
Politická resp. státní správa byla svěřena okresnímu úřadu, v jehož čele stál okresní hejtman,
který byl zároveň předsedou okresního zastupitelstva. V této podobě státní správa fungovala
až do roku 1938.
Změny v územní veřejné správě v období před a dále v průběhu i těsně po II. světové
válce byly provedeny v různé míře, nebyly však trvalé a neovlivnily zásadním způsobem další
reformy veřejné správy. K zásadnějším změnám došlo již po roce 1945, kdy byly vytvořeny
okresní národní výbory, jako mezičlánek místních a zemských národních výborů. Okresní
národní výbory měly definovány své okruhy působností i pravomocí, byly také orgánem
všeobecné veřejné správy a měly i zastupitelské orgány, které měly vzniknout volbami, což se
ovšem ve skutečnosti nestalo. Definovanými orgány okresního národního výboru byly plénum
(nejvyšší orgán), rada (rozhodovací orgán), předseda, který měl své náměstky, komise
(podkladový orgán). Volitelně mohly vznikat i poradní sbory, které se zřizovaly obvykle pro
otázky zvláštní důležitosti. Výkonným orgánem byl okresní úřad. Jejich působnost byla
všeobecně zaměřená a byla tzv. zbytková, úřady tedy měly vykonávat všechny veřejné
31
Zákon č. 126/1920 Sb., o zřízení župních a okresních úřadů.
32
Župní zřízení však nebylo na území českých zemí na rozdíl od Slovenska prakticky aplikováno.
33
Uplatňovanou od roku 1928, zákonem č. 125/1927 Sb. o organisaci politické správy.
43
záležitosti daného území, které nenáležely jiným orgánům. Samospráva existovala, ale jen
z nepřímých voleb a postupně byla transformována pouze na výkon státní moci (Mates,
Matula, 1998).
Změna ústavy z roku 1948 znamenala zánik samosprávy na všech úrovních (včetně
samosprávy zájmové). Zásadně bylo posíleno centralistické řízení z ústřední veřejné správy a
hierarchičnost a silná podřízenost institucí. Pokud jakýkoli národní výbor nevykonával řádně
výkon veřejné správy, mohl být rozpuštěn. Definována byla také výrazná hospodářská
závislost národních výborů na ústředních orgánech veřejné správy. Prakticky nerealizovatelná
byla kontrola výkonu a činnosti orgánů veřejné správy lidem. Okresní národní výbory byly
řízeny krajskými národními výbory a jim se také zodpovídaly. 34
Okresní národní výbory zase
byly nadřízeny místním národním výborům a posléze i městským a obvodním národním
výborům. Územní struktura byla výrazně změněna také reformou z roku 1960, kdy bylo
zachováno územní dělení na kraje, okresy a obce, ale došlo ke změně jejich počtu. Počet krajů
byl snížen na 10 a počet okresů na 108. Změna byla oficiálně odůvodňována potřebou rozvoje
hospodářství a rozšíření působnosti výborů při řízení ekonomiky, ve skutečnosti však bylo
reagováno spíše na potřebu zastoupení konkrétních osobností ve vedoucích orgánech KSČ.
Z věcného pohledu pak nově definovaným rozdělením došlo k často zásadnímu narušení
přirozených vazeb uvnitř regionů a k oslabení funkce některých tradičních center (Mates,
Matula, 1998).
Nově svěřenými pravomocemi byla správa řízení výrobních podniků, škol, sociálních
a dalších institucí, sledování činnosti státních orgánů a podléhajících hospodářských
organizací, péče o veřejný pořádek atd. Orgány národních výborů byly plénum (hlavní orgán),
které se skládalo z volených poslanců. Výkonným orgánem byla rada podřízená plénu a radě
nadřízeného orgánu a měla k dispozici jednotlivé odbory národního výboru. Součástí výborů
byly také komise, jako iniciativní, kontrolní i výkonné orgány. Zároveň existovaly i správní
komise (posudková, přestupková atp.) a zvláštní orgány, jako např. výbory lidové kontroly.
(Mates, Matula, 1998). Vedle národních výborů působily v území i další orgány státní správy,
tzv. dekoncentráty jako úřady přímo napojené na některý z ústředních orgánů státní správy a
vykonávající obvykle jednu oblast správy v území (např. okresní finanční správy, správu
spojů).
Na mikroregionální úrovni začaly od 80. let 20. století působit také tzv. střediskové
obce. Hlavní charakteristikou tohoto systému byla skutečnost, že jeden místní národní výbor
působil jak na území samotné střediskové obce, tak i na území dalších svěřených obcí.
Vytvořením této soustavy mělo dojít k racionalizaci výkonu státní správy a zlepšení řízení
ekonomických a sociálních procesů. Důsledkem však bylo také slučování a zánik obcí a
zhoršení dostupnosti správy pro občany těchto obcí. Střediskové obce často uspokojovaly
svoje potřeby na úkor „podřízených“ obcí, neboť rozhodovaly o distribuování prostředků do
jejich fungování a rozvoje (Perlín, 2004).
Zásadní zlom ve vývoji systému územní veřejné správy přišel po revoluci v roce 1989.
V roce 1990 došlo ke zrušení krajských národních výborů a výkon jejich činnosti byl
34
V roce 1948 byly zrušeny země a vzniklo celkem 19 krajů. Další územní úrovní bylo 270 okresů.
44
přerozdělen mezi ústřední úroveň státní správy a okresní úřady, které nahradily okresní
národní výbory a staly se nejnižším všeobecně působícím orgánem územní státní správy.
Zejména však byla obnovena samospráva na úrovni obcí. Reforma územní veřejné správy pak
pokračovala v roce 1993 po oddělení České a Slovenské republiky. Po různých úvahách a
variantách bylo v roce 1997 rozhodnuto o obnovení krajské úrovně správy a to dalo podnět ke
změnám územní veřejné správy započaté v roce 2000 (vznik 14 krajů) a pokračující v roce
2003 (zánik okresních úřadů a vznik ORP). 35
Současné územní dělení veřejné správy
Veřejná správa existující na linii samosprávy je dnes v podstatě reprezentována
obcemi a kraji. Na mikroregionální úrovni pak existují různá samosprávná uskupení obcí,
která jsou především projevem spolupráce obcí, která může mít mnoho (právních) forem i
účelů existence. Tyto formy však existují čistě z důvodu potřeby obcí (a případných dalších
členů sdružení) a není nikde předepsána povinnost tyto subjekty na mikroregionální úrovni
vytvářet.
Z pohledu uplatňování státní správy dnes v podstatě existuje několik
mikroregionálních správních úrovní. Jde např. o tzv. „velké“ okresy (dnes celkem 77),
definované již v 60. letech 20. století a stále používané jako statistické jednotky a dále jako
územní správní jednotky používané např. pro soudy a státní zastupitelství. Pobočky v těchto
okresech zřizuje např. i Státní pozemkový úřad a Úřad pro zastupování státu ve věcech
majetkových.
Významným fenoménem je existence specializovaných územních orgánů státní
správy, jejichž opodstatnění lze spatřovat v účelnosti a míře jejich zaměření. Příkladem
takovýchto speciálních orgánů státní správy, které tvoří v území různé úrovně správy, jsou
správa policie, vojenská správa, statistická správa, různé druhy státních inspekcí,
zeměměřičská a katastrální správa, báňská správa, celní a finanční správa, správa sociálního
zabezpečení a další samostatné agendy. Specializované orgány státní správy využívají pro své
územní členění jak okresů, tak zejména správních obvodů ORP označovaných často jako
„malé“ okresy (celkem 205 jednotek). 36
Při jejich vzniku a tvorbě byla uplatňována kritéria,
určující jejich správní velikost. Další níže postavenou úrovní správy jsou také pověřené
obecní úřady – POU (celkem 393 jednotek) 37
. POU existují v systému veřejné správy již od
roku 1990. Byly zřízeny jako přechodné řešení a při jejich vzniku tak nebyla aplikována
jednotná kritéria a velikost i význam těchto obcí je rozdílný. Koncepce reformy veřejné
správy z roku 1999 předpokládala jejich zrušení a vytvoření pouze ORP, tento krok se však
díky odporu dotčených obcí nepodařil. POU mají jen značně omezený rozsah výkonu státní
správy, který se v poslední době již dále nerozšiřuje (kromě stavebních úřadů jde např. o
vydávání rybářských lístků, zabezpečování pomoci v hmotné nouzi (důležitá je jejich role při
volbách, kde např. přebírají, kontrolují a zpracovávají zápisy od okrskových volebních komisí
35
Viz Zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků.
36
Viz Zákon č. 314/2002 Sb. ze dne 13. června 2002 o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a
stanovení obcí s rozšířenou působností.
37
V celkem 102 případech se správní obvod POU plně překrývá s relevantním správním obvodem
ORP.
45
pro ČSÚ).
Význam mikroregionální úrovně správy může být zřejmá z níže uvedeného obrázku.
Lze sledovat, že úroveň okresů či ORP je pro linii státní správy velmi významná, neboť na ní
„končí“ působení mnoha agend státní správy a tedy i organizační členění řady samostatně
zřizovaných řadů.
Obrázek 7: Územní rozdělení linie státní správy v České republice
Zdroj: vlastní výzkum.
Orgány s dílčí působností (dekoncentráty, stavební úřady, matriční úřady)
Státní správa se mimo jiné řídí principem dekoncentrace a dostupnosti služeb pro
občany. Z těchto důvodů se místní orgány státní správy rozvíjejí jak po linii horizontální, tak i
vertikální. Organizačně se jedná o delegaci úkolů na podřízení složky vytvářené právě za
tímto účelem (např. matriky). Při tomto procesu však musí být stále dodrženy principy
jednotnosti a rovnosti přístupu k občanovi.
Územní orgány státní správy jsou ve svém působení vždy omezeny na konkrétní
území. Vedle orgánů se všeobecnou působností (obecní a krajské úřady) existují orgány
s dílčí působností, které jsou nositeli specifických správních agend svých zřizovatelů. Z toho
důvodu jsou označovány jako dekoncentrované, specializované nebo odborné úřady.
Dekoncentráty
Dekoncentrované orgány státní správy s dílčí působností jsou zpravidla zřizovány
ministerstvy, jejichž agendu v území vykonávají. Z hlediska dostupnosti veřejné správy
občanům byly v minulosti dekoncentrované složky rozmístěny v aktuálních správních
46
jednotkách. V rámci reformy veřejné správy vznikla dle ústavního zákona č. 134/1997 Sb. o
zřízení vyšších územních samosprávných celků a dle zákona č. 314/2002 Sb. o stanovení obcí
s rozšířenou působností síť územně samosprávných jednotek. Zároveň však nebyly zrušeny
dosavadní územní jednotky stanovené zákonem č. 36/1960 (okres, kraj). Tato situace vytváří
řadu paradoxů vyplývajících z paralelní existence dvou odlišných forem správního členění
státu, což do určité míry limituje účinnost systému státní správy. Občanům jsou tak
k dispozici samosprávné úřady na úrovních ORP a krajů, zatímco dekoncentrované složky
státní správy v několika případech nadále respektují starší rozdělení na okresy a kraje, příp.
jsou vymezeny na základě jiné metriky (např. správy národních parků a CHKO, újezdní úřady
atd.). Od vzniku duplicity správního členění státu se sice počet státních orgánů vymezených
dle okresů výrazně snížil, nicméně jejich přetrvávající existence stále slouží jako argument
k zachování starého členění.
Přenesená působnost obcí
Do konce roku 2002 zajišťovaly státní správu v území převážně okresní úřady.
V rámci reformy veřejné správy, jejímž hlavním cílem byla dekoncentrace a decentralizace,
byly kromě krajů vytvořeny obce s pověřeným obecním úřadem (POÚ) a obce s rozšířenou
působností (ORP). Dle rozsahu přenesené působnosti tak můžeme v současnosti rozlišit tři
druhy obcí:
Obce (tzv. obce I. typu) – obecní úřady těchto obcí vykonávají přenesenou působnost v
základním rozsahu svěřeném zákony K 1. 1. 2013 jich existuje 6 253.
POU (tzv. obce II. typu) – pověřený obecní úřad vykonává i přenesenou působnost pro více
obcí ve svém správním obvodu v rozsahu stanoveném zákonem (jejich seznam je uveden v
příloze č. 1 k zákonu č. 314/2002 Sb.).
ORP (tzv. obce III. typu) – úřad obce s rozšířenou působností, která je zároveň POU
vykonává přenesenou působnost pro více obcí ve svém správním obvodu v rozsahu
stanoveném zákonem (jejich seznam je uveden v příloze č. 2 k zákonu č. 314/2002 Sb.). 38
Systém, v němž obce a kraje vykonávají státní správu, byl zvolen i z důvodů
efektivnosti, kdy není účelné, aby i malé obce vykonávaly státní správu v maximálním
možném rozsahu. Slabinou systému může být skutečnost, že výkon státní správy může
zatlačit do pozadí samosprávnou působnost obcí, a to tím spíše, že její rozsah není zřetelně
vymezen. Problémem systému jsou také náklady na zajištění dostatečné odborné úrovně
úředníků zabývajících se státní správou a nesoulad s územními obvody některých orgánů
státní správy či soudních institucí. Obecně je rozšířená působnost vybraných obcí vymezena
zákonem o obcích č. 128/2000 Sb. Náklady na výkon státní správy, kterou stát přenáší na
obce a kraje, jsou hrazeny příspěvkem ze státního rozpočtu.
Nejčetnějším úřadem vykonávaným obcemi v přenesené působnosti jsou matriční
úřady − v současnosti 1287 úřadů, jejichž správní obvod vymezen v prováděcích vyhláškách
k zákonu č. 301/2000 Sb. o matrikách, jménu a příjmení. Stejně jako u stavebních úřadů je
neustále diskutována otázka redukce jejich počtu z důvodu klesajícího rozsahu vykonávaných
38
Do budoucna zde existuje možnost nárůstu významu a vlivu obcí s rozšířenou působností, budou-li
jim přiřknuty samosprávné kompetence pro celý správní obvod, jak se nyní uvažuje.
47
činností (např. od roku 2012 již matriční úřady neslouží jako sběrná místa při vyřizování
občanských dokladů). Při reorganizaci matričních úřadů je nicméně třeba brát v potaz i
umístění objektů oblíbených pro uzavírání sňatku, ústavů sociální péče, domovů důchodců a
léčeben dlouhodobě nemocných, tedy institucí, u jejíchž klientů se předpokládá zvýšený počet
matričních událostí.
Jendou z nejvýznamnějších organizací decentralizované státní správy sídlící zejména
v obcích 2. a 3. stupně jsou stavební úřady. Ke stabilizaci jejich počtu došlo až novelizací
stavebného zákona v roce 1998, kdy se počet ustálil na 702 pracovištích (oproti 575 v roce
1993). Vzniklá situace, kdy obvody obecných stavebních úřady ne vždy odpovídají správním
obvodů ORP vyžaduje přetransformování celé sítě, aby odpovídala skladebnosti území.
Argumenty podporující redukci úřadů (především zvýšení kvality rozhodování stavebních
úřadů) však zatím nebyly řádně podloženy a snížení počtu stavebních úřadů tak patří mezi
velmi negativně vnímané změny jak ze strany odborné veřejnosti, tak ze strany místních
samospráv. Odborná veřejnost svůj postoj opírá o tvrzení, že redukce sítě stavebních úřadů
popírá jeden z hlavních motivů reformy veřejné správy – tedy přiblížení veřejné správy
občanům. V souvislosti s tím je však třeba mít na paměti, že principy dekoncentrace a
decentralizace není možné prosazovat za každou cenu, jednotlivé agendy je nutné vykonávat
na té úrovni, kde bude zajištěna jejich odpovídající kvalita.
ORP pak zajišťují zejména následující agendy:
• evidence obyvatel,
• vydávání cestovních a osobních dokladů, řidičských průkazů, technických průkazů,
• živnostenské oprávnění,
• výplata sociálních dávek,
• sociálně-právní ochrana dětí, péče o staré a zdravotně postižené,
• vodoprávní řízení, odpadové hospodářství a ochrana životního prostředí,
• státní správa na úseku lesů, myslivosti a rybářství
• doprava a silniční hospodářství (evidence motorových vozidel, silniční správní úřad atd.).
Vymezení správních obvodů ORP vycházelo jednak ze zpracovaných odborných
studií a návrhů, jednak zohledňovalo tzv. „mapu přání“ jednotlivých obcí. Výsledkem je
poměrně dobře vyvážená síť obcí ORP, která až na výjimky odpovídá spádovostním
podmínkám území.
Přesuny výkonu přenesené působnosti obcí na základě vzájemné dohody je možná na
základě tzv. veřejnoprávních smluv, v zájmu zajištění úkolů veřejné správy a ve veřejném
zájmu (srovnej Hendrych, 2012). K přesunům může docházet mezi:
• jednotlivými obcemi,
• mezi ORP
V prvním případě se jedná o uzavírání smlouvy mezi obcemi různého typu (obce I.,
II., a III. typu). Podmínkou platnosti této smlouvy však je, že přesun se bude týkat pouze
přenesené působnosti v základním rozsahu. Druhou podmínkou platnosti takové smlouvy pak
48
je, že ji mohou uzavírat pouze obce nacházející se ve stejném správním obvodu URP. ORP
mohou uzavírat smlouvy na výkon přenesené působnosti nebo její části. Musí se jednat o obce
ve správním obvodu jednoho krajského úřadu a k uzavření smlouvy je třeba souhlasu
Ministerstva vnitra. Smlouva se v tomto případě nemusí omezovat pouze na přenesenou
působnost v základním rozsahu. Náležitosti veřejnoprávních smluv jsou zákonně upraveny
(blíže viz Koudelka, 2007).
Obrázek 8: Mapa správních obvodů obcí s rozšířenou působností v České republice
Významným státním projektem s všeobecnou územní působností je Czech POINT, v
jehož rámci lidé získávají veškeré údaje, opisy a výpisy vedené v centrálních veřejných
evidencích a registrech o jejich osobě, majetku a právech. Czech POINT tedy slouží jako
asistované místo výkonu veřejné správy umožňující komunikaci se státem prostřednictvím
jednoho místa. Legislativně byl Czech POINT zaveden novelou zákona č. 365/2000 Sb. Síť
byla naplno spuštěna v roce 2008 a počet poboček se postupně rozrostl až k číslu 6 500.
Služby Czech POINTu jsou dle zákona o správních poplatcích zpoplatněny a patří mezi ně
např.:
• výpis z katastru nemovitostí,
• výpis z Obchodního rejstříku,
• výpis z Živnostenského a Insolvenčního rejstříku,
• výpis z Rejstříku trestů,
• přijetí podání podle živnostenského zákona,
• výpis bodového hodnocení osoby,
49
2.3. Územní spolupráce
2.3.1. Dobrovolné svazky obcí
Spolupráce obcí je důležitým faktorem jejich dalšího rozvoje. Zejména činnosti
vyžadující vyšší odbornost je vhodné vykonávat společně, což je efektivní zejména pro malé
obce. Spolupráce obcí probíhá v několika kvalitativních úrovních. Může se jednat o pouhou
výměnu zkušeností či organizování společných kulturních a společenských akcí, ale může jít i
o společný postup při rozvoji území, pořizování rozvojových dokumentů a realizaci
konkrétních rozvojových projektů (např. zajištění dopravní obslužnosti či jiných veřejných
služeb, společné propagace mikroregionu, ochrany životního prostředí atd.).
Nejčastější formou meziobecní spolupráce je zakládání dobrovolných svazků obcí
(DSO), legislativně podložené zákonem o obcích č. 128/2000 Sb. Členy svazků resp.
mikroregionů obcí mohou být pouze obce; není možné, aby ve svazku byly sdruženy i jiné
právnické či fyzické osoby. Úlohou těchto mikroregiony je koncepční a výkonná činnost
samosprávných orgánů obcí orientovaná na řešení mikroregionálních problémů včetně
definování a realizace příslušných programů a aktivit. 39
Tyto zdola vznikající svazky jsou
zároveň prostředkem společného prosazování zájmů a záměrů venkovských obcí, jejichž
cílem je dosažení pozitivních změn ve všech obcích mikroregionu. Vznik mikroregionů
rovněž pomáhá obcím, které jsou jejich součástí k získání finančních prostředků z různých
fondů, především z fondů EU.
Velký rozvoj spolupráce obcí formou DSO nastal po roce 1990, v mnoha případech se
však jednalo o monotematicky zaměřené svazky, určené zejména k vybudování technické
infrastruktury (Galvasová a kol., 2007), která mnohdy po dokončení přešla pod správu
specializovaných firem – svazky tak neměly další důvod ke své činnosti a po splnění projektu
zanikaly. Novým důvodem k masívnímu vzniku DSO byl vstup České republiky do EU a
možnost čerpat prostředky z evropských fondů (samotná obec není často schopná zajistit
spolufinancování projektů z vlastních zdrojů). V tomto kontextu se ovšem zvýšily nároky na
odbornou připravenost zástupců mikroregionů a jejich schopnost zajistit dotace pro kvalitně
zpracované projekty. Ve snaze co nejvíce se zapojit do získávání dotací vstupovaly mnohé
obce do několika (až čtyř) DSO, což legislativa dovoluje. DSO byly postupem času stále více
zaměřené na komplexní rozvoj území a geografické vymezení nově vznikajících
mikroregionů se tak ve stále větší míře přibližovalo reálným funkčním mikroregionům.
39
Pojem mikroregion se zde vztahuje na územně ucelenou oblast vymezenou spádovým územím,
přirozenými přírodními, technickými nebo historickými hranicemi příp. jinými pojícími prvky.
V obecné formě se jedná o území, které využívá principu soudržnosti, kde více obcí provazuje své
rozvojové zájmy a aktivity s cílem realizování žádoucích změn ve všech obcích nebo části obcí.
Mikroregiony mohou vytvářet i zájmová sdružení právnických osob se soukromoprávními subjekty
ustavená podle občanského zákoníku.
50
Následující kartogram a tabulka vychází z databáze a monitoringu mikroregionů DSO na
Ústavu územního rozvoje (ÚÚR).
Obrázek 9: Mikroregiony DSO v České republice
Pramen: ÚÚR, 2013.
I přes společný právní základ mají svazky obcí značně různorodý charakter. Jak již
bylo výše uvedeno, můžeme odlišit monotematické svazky a takové svazky, které mají
charakter funkčních mikroregionů a tedy i potenciálně větší šance ke společnému a
úspěšnému dlouhodobému a komplexnímu rozvoji. K monotematicky zaměřeným svazkům
patří především mikroregiony, jejichž jednoznačnou prioritou je rozvoj technické
infrastruktury (vodovod, kanalizace s ČOV, plynofikace, likvidace odpadů atd.); patří sem
však i silně tematicky zaměřené mikroregiony, jejichž obce spojuje nějaký společný znak
determinující věcné zaměření spolupráce, např. ochrana životního prostředí. Převážná většina
mikroregionů nicméně vykazuje předmět své činnosti v plném rozsahu zákona č.128/2000 Sb.
o obcích. Jednotlivé mikroregiony se pochopitelně liší formami, intenzitou a náplní
spolupráce. Do takto vzniklých mikroregionů se po roce 1990 postupně zapojoval stále vyšší
počet obcí a pokrytí České republiky mikroregiony tak zaujímalo stále větší plochu – tento
vývoj trval až do roku 2008, poté nastal postupný pokles jejich počtu. Na druhé straně se i
nadále zvyšovala kvalita a komplexnost zaměření mikroregionů (zanikaly spíše malé a
nefunkční mikroregiony a mnohé obce se připojovaly k již existujícím a dobře fungujícím
mikroregionům). Mnohé mikroregiony jsou zároveň součástí nějaké MAS nebo s ní mají
společné území (tomuto typu spolupráce obcí je věnována pozornost v jiné subkapitole).
51
Tabulka 5: Zapojení obcí do mikroregionů v letech 2003-2012
rok
počet obcí
celkem
obce v mikroreg. obce mimo mikroreg. počet mikroreg.
absol. % absol. % absol.
2003 6249 4625 74,0 1624 26,0 491
2004 6249 4685 75,0 1564 25,0 505
2005 6248 5280 84,5 968 15,5 533
2007 6249 5385 86,2 864 13,8 551
2008 6249 5473 87,6 776 12,4 570
2009 6249 5407 86,5 842 13,5 553
2010 6249 5399 86,4 850 13,6 555
2011 6249 5420 86,7 829 13,3 550
2012 6252 5361 85,8 891 14,2 532
2013 6252 5333 85,3 919 14,7 523
Poznámka: v roce 2006 došlo ke změně metodiky, data k tomuto roku jsou pouze odhady, a proto
nejsou součástí tabulky.
Pramen: ÚÚR, 2013.
Strategické plánování DSO
Na rozdíl od územního plánování není zpracování strategických rozvojových
dokumentů mikroregionů zakotveno v české legislativě (v zákoně o obcích jsou uvedeny
pouze programy rozvoje územního obvodu obce). Strategické dokumenty jsou rámcově
upraveny v zákoně č. 248/2000 Sb. o podpoře regionálního rozvoje, zákon však definuje
pouze strategii rozvoje České republiky. Strategický rozvojový dokument (SRD)
mikroregionu je základním prostředkem jejich rozvoje. Je koncepčním dokumentem, který
vychází ze znalostí území a jeho potenciálu a slouží k identifikaci potřeb mikroregionu,
definování slabých a silných stránek, stanovení cílů rozvoje, rozvojových opatření a
konkrétních rozvojových aktivit, jejichž realizace by měla vést k pozitivním změnám v
rozvoji daného území při maximálním využití vlastních zdrojů a potenciálu mikroregionu
(Labounková a kol., 2009; RRA Ústeckého kraje, 2005). Kvalita, rozsah i způsob zpracování
dokumentu je u jednotlivých mikroregionů různý, což je nepochybně ovlivněno i neexistující
závaznou metodikou. V dokumentu by měly být řešeny zejména následující oblasti:
hospodářství regionu, malé a střední podnikání, zaměstnanost a trh práce, lidské zdroje,
doprava, technická infrastruktura, občanská vybavenost, regionální marketing a podpora
investování, životní prostředí a přírodní zdroje, sociální rozvoj, kultura, cestovní ruch, stav
ÚPD obcí, vnější vztahy mikroregionu a řešení problematiky průmyslových zón a
brownfieldů. Pro vypracování SRD mikroregionu je nezbytná systémová týmová práce
odborníků a konzultantů z různých oborů.
Pořízení SRD obnáší následující kroky: zadání, zpracování, projednávání, schvalování
a implementaci schváleného SRD. O pořízení rozhoduje valná hromada definována ve
stanovách příslušného mikroregionu. Veřejnost je seznámena s rozhodnutím o pořízení SRD
na úřední desce obecních úřadů členských obcí. Účastníky zpracování SRD jsou valná
hromada mikroregionu, která odpovídá za zadání, zpracování, projednání, schválení a
implementaci SRD, a samosprávné orgány příslušných obcí (rada a zastupitelstvo obce)
reprezentující zájmy občanů. Při jeho tvorbě by měla vzniknout dvouúrovňová hierarchie
52
tvořená řídící skupinou a pracovními skupinami. Řídící skupina zřizovaná valnou hromadou
je složená ze zástupců členských obcí a měla by být výkonným orgánem, který kontroluje
harmonogram zpracování SRD a schvaluje jeho jednotlivé části. Z důvodu operativního
rozhodování by měla mít lichý počet členů (5-7 podle počtu zúčastněných obcí). Valná
hromada rovněž zřizuje pracovní skupiny, jejichž hlavním úkolem je definovat problémy
mikroregionu, navrhnout jejich řešení a formulovat představy o dalším vývoji a cílovém stavu
při respektování potřeb občanů. Pracovní skupiny o maximálně 10 členech jsou nejčastěji
vytvářeny pro jednotlivé problémové oblasti. Jejich členy jsou odborníci pro danou
problematiku, volení veřejní činitelé, podnikatelé a představitelé místních zájmových
organizací a skupin obyvatelstva. Při zpracování SRD hraje významnou roli manažer
mikroregionu, který je prostředníkem mezi zpracovatelem, zadavatelem a veřejností, zajišťuje
zapojení externích specialistů a podnikatelů do zpracování SRD a koordinuje práce.
Zpracovatel SRD mikroregionu je vybírán na základě průzkumu trhu v souladu se zákonem
č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách. Je jím nejčastěji odborná firma se zkušenostmi ve
zpracování podobných dokumentů (může jím však být i regionální rozvojová agentura příp.
samotný mikroregion).
Zpracování SRD se věcně člení na analytickou a návrhovou část. Analytická část je
v pracovním návrhu předložena k doplnění a připomínkování pracovním skupinám, které jsou
sestaveny dle jednotlivých specifických oblastí. S návrhem jsou seznámeni zástupci členských
obcí, kteří mohou dávat průběžně své připomínky. Po projednání v pracovních skupinách je
analytická část předložena řídící skupině. S analytickou částí je dále seznámena valná
hromada mikroregionu, zástupci členských obcí a veřejnost, kteří mohou ve stanoveném
termínu předložit písemně připomínky. Analytická část upravená dle připomínek je pak vzata
valnou hromadou na vědomí. Obsah SRD by měl vycházet zejména z místních podmínek a
měl by být přizpůsoben specifikům DSO a zpracovává se na období 8-12 let. Analytickou část
je vhodné strukturovat do následujících kapitol:
A. Identifikace regionu – poloha a základní geografické charakteristiky, zásady fungování
mikroregionu.
B. Charakteristika území (její obsah může být přizpůsoben specifikám mikroregionu).
C. Širší vztahy včetně vyhodnocení jiných dokumentů majících vztah k území mikroregionu.
D. Aktéři regionálního rozvoje.
E. ÚPD obcí a kraje.
F. Závěry situační analýzy – stručné shrnutí poznatků analýzy.
Analytická část dokumentu obsahuje situační analýzu (profil mikroregionu), která je
podkladem pro zpracování analýzy SWOT a vymezení problémových oblastí, cílů a priorit.
SWOT analýza by měla být v souladu s metodikou doporučovanou EU zpracována
komplexním způsobem. Z analytické části a SWOT analýzy vychází shrnutí hlavních
odvětvových a územních a odvětvových rozdílností resp. disparit mikroregionu. Vymezeny
by měly být i cíleně podporované skupiny obyvatelstva.
Návrhová část SRD mikroregionu vychází z výsledků analytické části (zejména
SWOT analýzy a identifikovaných hlavních odvětvových a územních disparit mikroregionu)
a její formulace musí odpovídat požadavkům mikroregionu. V návrhové části jsou stanoveny
53
vize, cíle a priority rozvoje mikroregionu. Vize rozvoje by měla být konkrétní a
charakterizovat stav, kterého chce mikroregion dosáhnout. Cíle rozvoje představují směrné
ukazatele pro rozvoj mikroregionu, které by měly aktivovat silné stránky a eliminovat slabé
stránky, využívat příležitosti rozvoje a potlačovat rozvojová ohrožení. Priority představují
přednostní směry řešení z pohledu dosažení stanovených cílů. Návrhová část SRD projednaná
a připomínkovaná pracovními skupinami je předložena řídící skupině. Dále jsou s výsledky
seznámeni zástupci členských obcí a veřejnost. Tito mohou obdobně jako v případě analytické
části ve stanoveném termínu písemně předložit svoje připomínky k návrhové části.
Návrhovou část se zapracovanými připomínkami schvaluje valná hromada. Po schválení se
SRD stává závazným dokumentem pro území příslušného mikroregionu DSO na stanovené
období včetně definice mechanismu implementace a kontroly plnění SRD mikroregionu.
Implementace má za úkol konkretizovat strategické vize, cíle, priority a rozvojové aktivity do
podoby reálných projektů, určit jejich nositele a stanovit způsob financování. (vazba na
dostupné vlastní i cizí finanční zdroje) včetně sestavení finančního rámce, jehož cílem je
omezit finanční rizika a zajistit efektivní hospodaření s disponibilními prostředky. Priority
jsou realizovány formou rozvojových projektů nebo jiných aktivit. V rámci návrhové části
dokumentu se tak vytvoří tzv. zásobník projektů, kde je ke každé prioritě přiřazeno více
rozvojových projektů. Ze zásobníku projektů jsou vybírány nejvhodnější projekty na kratší
časové období a návazně je sestaven akční plán jako prováděcí dokument SRD. Jeho úkolem
je určit co, kdo, kdy a kde má udělat aby byly naplněny stanovené cíle (akční plán se většinou
sestavuje na období dvou let). O schválení konkrétních projektů rozhoduje valná hromada.
Pro vybrané projekty jsou zpracovány projektové fiše, což zajišťuje mikroregion nebo externí
zpracovatel. Proces implementace uzavírá vyhodnocení plnění (monitoring) SRD, které se
většinou provádí za období kalendářního roku (v případě potřeby lze provádět úpravy
realizace jednotlivých projektů příp. zvážit zpracování nové nebo upravené strategie či
aktualizaci akčního plánu). Pokud valná hromada mikroregionu dospěje k závěru, že je třeba
v SRD mikroregionu provést změny, postupuje se obdobným způsobem jako při jeho
pořizování. Pro monitorování účinnosti SRD a akčních plánů je vhodné stanovit měřitelné
indikátory (podrobněji viz ÚÚR, 2012).
Další formy spolupráce obcí
• Současná právní úprava umožňuje kromě DSO i další formy spolupráce obcí, např.
prostřednictvím společné právnické osoby. Její činnost se řídí ustanoveními obchodního
zákoníku a z důvodu potřeby stabilnější spolupráce se vesměs zakládají ve formě obchodní
společnosti (a. s., spol. s r. o.).
• Smlouvu ke splnění konkrétního úkolu mohou uzavírat pouze obce. Jejím předmětem je
vždy zajištění konkrétního úkolu přesahujícího většinou hranice jedné obce, který spadá do
samostatné působnosti.
• Partnerství veřejného a soukromého sektoru může mít různé podoby. Obec nebo jiná
veřejná instituce může například společně se soukromou osobou založit společnost, která
realizuje a formou koncese potom provozuje realizovanou investici (v jiné podobě např.
soukromý investor spravuje a provozuje veřejně prospěšnou stavbu).
• Svaz měst a obcí České republiky je organizací, jejímiž členy jsou obce ve smyslu zákona
o obcích. Základním cílem Svazu je hájit společné zájmy a práva jeho členů a vytvářet
54
podmínky pro řešení jejich společných problémů. Jde o otevřenou zájmovou nevládní
organizací, založenou jako sdružení právnických osob.
• Národní síť zdravých měst České republiky je zájmovým sdružením právnických osob.
Jejími členy jsou obce, jejich sdružení nebo právnické osoby respektující příslušné
stanovy.
• Přeshraniční impulzní centra jsou evropským pilotním projektem spolupráce příhraničních
regionů Dolního Rakouska, České republiky, Slovenska a Maďarska. Tato centra pomáhají
překonávat technické i společenské bariéry generované hranicemi.
• Euroregiony představují rozsáhlejší územní jednotky pro přeshraniční spolupráci měst a
obcí. S výjimkou některých chart vydaných Radou Evropy však nemají jasnou právní
oporu (někdy fungují i jako DSO).
• Partnerská města a obce využívá většina českých měst a řada venkovských obcí
(v některých případech se spolupracují i s několika partnery z jiných evropských států).
K navázání spolupráce mohou obce využít služeb Svazu měst a obcí.
2.3.2. Místní akční skupiny
Tzv. místní akční skupiny (MAS) jsou v České republice relativně novým způsobem
spolupráce na mikroregionální úrovni. 40
Tato sdružení se u nás postupně stala velice
rozšířeným typem spolupráce, zejména v souvislosti s přípravou a realizací Společné
zemědělské politiky EU (SZP), mezi jejíž priority patří od roku 2006 také rozvoj venkova,
který byl vyjmut z Politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU. 41
Venkovská krajina
(zaujímající téměř 90 % celkové rozlohy členských zemí EU) totiž není jen prostorem pro
zemědělskou výrobu, ale i místem pro další aktivity, např. trávení volného času. Snaha o
zachování kulturnosti krajiny tak vedla k realizaci myšlenky rozvoje venkova prostřednictvím
MAS. Venkov by měl rovněž zde žijícím obyvatelům nabízet vhodné sociální a ekonomické
prostředí pro jejich život tak, aby zde zůstávali a měli aktivní zájem o plnohodnotné
fungování a rozvoj území (Pělucha, 2006). Změnil se i celkový pohled na zemědělce, který již
není jen výrobcem potravin a surovin pro další odvětví ekonomiky, ale také osobou podílející
se na zajišťování dalších funkcí venkova (např. ochraně a údržbě krajiny) a rozvoji dalšího
podnikání směřujícího k využívání historického, přírodního a kulturního potenciálu venkova.
MAS je společenství lidí, které aktivně přispívá k rozvoji svého mikroregionu a je
založené na principech institucionalizovaného mezisektorového partnerství. Prioritou je
používání komunitní metody strategického plánování rozvoje území, která spočívá
v koordinovaném zapojování všech zainteresovaných aktérů místního rozvoje do tvorby a
realizace strategie daného mikroregionu. Pro tento účel jsou s využitím metody LEADER (viz
dále) získávány finanční prostředky z rozpočtu EU i z národních programů – v České
republice jde zejména o Program rozvoje venkova (PRV). PRV je dokument, který nastiňuje
národní priority v rámci SZP, definuje kritéria, která musí MAS splnit pro svůj vznik,
40
V zahraničí známé pod zkratkou LAG – Local Action Group.
41
Přijetím Agendy 2000 deklarovala Evropská unie prvně jako jeden z cílů SZP i rozvoj venkova
(kromě něho se SZP zaměřuje na fungování trhu se zemědělskými komoditami, podporu zemědělců a
jejich produkce a zachování krajiny).
55
fungování a především pro možnost využívat prostředky na rozvoj definovaného území
z fondů EU. Oblasti, ve kterých jsou zakládány a MAS samotné by pak měly mít tyto
parametry (PRV 2007-2013):
• geograficky homogenní území (geograficky i sociálně kompaktní region)
• počet obyvatel od 10 000 do 100 000 (mimo města s počtem obyvatel větším než 25 000)
• členové MAS musí mít v daném mikroregionu své bydliště/sídlo, nebo v něm musí působit
• MAS musí projednat a schválit strategii pro své území a fungovat na základě aplikace
metody Leader (viz MZe, eAgri, 2014).
• MAS musí mít stanovy, organizační řád, strukturu a být registrována
• maximálně 50% účast zástupců veřejné správy v MAS (týká se i řídícího orgánu), druhá
polovina je pak tvořena zástupci podnikatelů a neziskových organizací.
Jde tedy o oblasti charakteristické malou velikostí, které jsou stejnorodé a soudržné,
přičemž není třeba přihlížet ke stanovenému územnímu uspořádání veřejné správy, a pro které
jsou charakteristické společné tradice a identita a společné potřeby a očekávání (Evropská
komise, 2006). Působení MAS zachycuje následující obrázek. Většinu z cca 180 existujících
MAS v České republice (březen 2014) sdružuje Národní síť MAS, která je hlavním
reprezentantem hnutí LEADER v České republice.
Obrázek 10: Působení MAS v České republice
Pramen: NSMAS. http://nsmascr.cz/o-nas/mistni-akcni-skupiny/.
MAS jsou společenstvím, ve kterém jsou klíčoví reprezentanti (stakeholders)
z veřejného, soukromého i neziskového sektoru. Poměrně častým jevem je snaha o omezení
počtu zástupců veřejného sektoru, aby MAS nebyla jen jinou formou suplující činnost
56
dobrovolných svazků obcí a aby motivovala zapojování i jiných subjektů do rozvoje
mikroregionu. Při rozhodování mají všichni partneři ve skupině rovný hlas bez ohledu na
jejich velikost. Aktéři, kteří mají být do rozvoje mikroregionu zapojeny, jsou např. veřejné
subjekty (obce, dobrovolné svazky obcí, příspěvkové organizace, státní instituce aj.),
neziskové organizace sdružující místní obyvatele z důvodu jejich určitého zájmu (občanská
sdružení, veřejně prospěšné společnosti, farnosti) a místní podnikatelé (řemeslníci, zemědělci,
majitelé firem), kteří mohou být zastoupeni přímo nebo prostřednictvím místně příslušné
okresní hospodářské komory. Zastoupení jednotlivých členů je v současné době ovlivněno
hlavně dosavadní činností, ale postupně se spektrum členů rozrůstá o další subjekty působící
na venkově i z odvětví, ve kterých MAS dosud nepůsobily (např. sociální oblast, trh práce,
vzdělávací instituce apod.).
Hnutí LEADER
Hnutí LEADER je orientováno na propojování aktivit rozvíjejících venkovskou
ekonomiku. Vznikl v roce 1991 jako iniciativa Evropské komise. 42
Jeho cílem bylo posílení
rozvojového potenciálu venkovských oblastí právě s využitím místních iniciativ a dovedností,
podpora osvojování know-how v procesu místního rozvoje a šíření know-how do dalších
venkovských oblastí (Evropská Komise, 2006). Jako iniciativa byl Leader uplatněn třikrát:
Leader I (1991 – 1993), Leader II (1994 – 1999) a Leader+ (2000 – 2006). Vedle toho měly
členské státy či regiony ještě samostatné programy Leader s vlastním financováním. Od roku
2007 pak bylo rozdělování prostředků na navržené projekty Leader zahrnuto do jedné z os
SZP.
V České republice začaly první MAS vznikat až v roce 2002, a sice v souvislosti se
zavedením programu PRV. V prvním programovacím období EU, kterého se ve zkráceném
období 2004 až 2006 Česká republika účastnila, byl realizován Leader+ financovaný
z rozpočtu EU v rámci Operačního programu Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství. Na
tento program navázal v letech 2004 – 2008 samostatný národní program Leader financovaný
ze státního rozpočtu. Od roku 2008 je činnost MAS financována z PRV (IV. osa Leader).
Podobně je tomu i v navazujícím programovacím období počínaje rokem 2014, kdy do
implementace PRV kromě ministerstva zemědělství nově zapojí i programy řízené dalšími
ministerstvy.
K efektivnosti aplikace metody Leader je potřebné poznamenat, že „účinnost
aplikovaných strategií se zvyšuje, pokud jsou příslušná rozhodnutí činěna na místní úrovni a
prováděna místními subjekty, jsou používány jasné a transparentní postupy a dále je
poskytována podpora ze strany příslušných článků veřejné správy a rovněž technická pomoc
potřebná pro přenos osvědčených postupů“ (Evropská Komise, 2006). Leader je
charakteristický přístupem „zdola – nahoru“, při kterém se všichni účastníci podílí na
rozhodování o strategii a volbě priorit, které mají být na místní úrovni sledovány. Jeho
základem by měla být výzva místním obyvatelům a subjektům k ujmutí se vedení a zapojení
se do místního rozvoje. Lze jej kombinovat i s přístupem „shoda – dolů“, kdy spolupráce
42
Jde o zkratku francouzského názvu „Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie
Rurale“.
57
s centrálními i regionálními zástupci veřejné správy může přinést dosažení lepších výsledků
(generovaných např. vhodnou a podporou či metodickým vedením a poskytnutím relevantních
příkladů z praxe).
Způsob fungování MAS
Základním úkolem MAS je definovat a provádět strategii místního rozvoje,
rozhodovat o rozdělování finančních prostředků a spravovat je. 43
Tato strategie je v praxi
obvykle zpracovávána na základě kombinace expertní a komunitní metody a návazně pak
posuzována v rámci PRV (či jiných dotačních programů) společně se žádostí o podporu. Je-li
úspěšná, může MAS obdržet prostředky jak pro svoje fungování, tak i pro realizaci strategie.
MAS je tedy v podstatě „malou grantovou agenturou“, která rozděluje finanční prostředky na
projekty realizované ve svém území, jež uspokojují jeho rozvojové potřeby a vedou ke
zvyšování místní konkurenceschopnosti. Hlavními principy fungování MAS jsou (NSMAS,
2012):
– partnerství mezi veřejným, podnikatelským a neziskovým sektorem, vytvářené odspodu
– zástupci žádného sektoru či zájmové skupiny nemají na rozhodovací úrovni nadpoloviční
většinu
– otevřenost, transparentnost a rovný přístup.
Každá MAS si volí svou organizační strukturu. Obecně jde o orgány, které plní funkce
řídící, kontrolní, výběrové, monitorovací a výkonné. Nejvyšším orgánem bývá shromáždění
všech zapojených partnerů. Řídící orgán (např. výbor či rada) obvykle schvaluje strategii
rozvoje. Kontrolní orgán se zaměřuje především na dodržování zásad hospodaření. V MAS
obvykle působí tzv. výběrová komise, která hodnotí předložené projekty podle předem daných
kritérií a sestavuje pořadí jejich realizace. Jedním z orgánů bývá také monitorovací výbor,
který sleduje naplňování strategie i průběh realizace projektů. Výkonnými funkcemi je pak
pověřen např. sekretariát či manažer a jeho spolupracovníci. Právní formy, které MAS ke své
existenci v současnosti používají, jsou občanské sdružení resp. spolek (2/3 případů), obecně
prospěšná společnost, v menší míře pak zájmové sdružení právnických osob a ústav. 44
Každá
43
Strategie, které MAS v ČR vytvářejí v programovém období 2014 – 2020 se nazývají Strategie
komunitně vedeného místního rozvoje.
44
Obecně prospěšné společnosti jako samostatná právní forma nemohou od 1. ledna 2014 nově
vznikat. Nový občanský zákoník (zákon č. 89/2012 Sb.) umožňuje jejich transformaci na ústav, nadaci
nebo nadační fond. Pro tuto přeměnu není ovšem určena žádná lhůta, ani sankce. Spolek je obecně
sdružení či skupina osob. Tato zvláštní forma právnické osoby je určená pro samosprávné a
dobrovolné sdružení osob, založené nejméně třemi osobami. Členy spolku mohou být fyzické i
právnické osoby a spolek se zapisuje do spolkového rejstříku vedeného příslušným rejstříkovým
soudem. Účelem založení mohou být společné aktivity zaměřené jen na členy spolku (sportovní kluby,
myslivecká sdružení apod.) nebo aktivity směřující vůči veřejnosti (poskytování různých služeb,
vzdělávací a informační aktivity apod.), příp. smíšené aktivity. Vedlejší činností spolku může být i
podnikání (případný zisk musí být použit na podporu dosažení vlastních cílů spolku). Tzv. zapsaný
ústav dle zákona č. 89/2012 je právnická osoba ustavená za účelem provozování činnosti užitečné
společensky či hospodářsky, jejíž výsledky jsou dostupné veřejnosti za předem stanovených
podmínek.
58
z uvedených právních forem má své výhody i nevýhody, volba té nejvhodnější je proto
ponechána na konkrétní MAS.
Významným principem fungování MAS je otevřenost novým členům, kteří do nich
mohou vstupovat bez omezení a podílet se tak na spolurozhodování o budoucnosti daného
regionu a na kontrole činnosti. O zařazení obce do územní působnosti MAS rozhoduje obecní
zastupitelstvo, které musí vydat souhlas s působením MAS ve správním území své obce.
Jedna obec smí být v působnosti jen jedné místní akční skupiny; v případě potřeby, však
mohou MAS spolupracovat tak, aby společně vytvořily větší celky (tzv. regionální
programová partnerství) pokrývající větší území podle požadavků konkrétních programů.
Transparentnost činnosti MAS je dána už přímo jejich charakterem. Příslušní partneři,
zastupují velké množství místních subjektů a MAS tak podléhají rozsáhlé veřejné kontrole.
K transparentnosti přispívá i rychlé a komplexní zveřejňování informací, které je důležité
především při výběru projektů k podpoře – základem je proto včasné zveřejňování výzev k
předkládání žádostí o dotace a všech podmínek včetně seznamu kritérií, podle kterých budou
žádosti hodnoceny. Po ukončení výzvy MAS obvykle zveřejňují seznamy přijatých žádostí a
dále výši požadované a přidělené dotace a bodového hodnocení projektů. Členové
hodnotících orgánů pak zpravidla podepisují čestná prohlášení nebo etický kodex, které je
zavazují k dodržování zásad rovného přístupu a vylučují případný střet zájmů. K průhlednosti
financování MAS přispívají také jejich výročních zprávy, které jsou pravidelně zveřejňovány
příp. kontrolovány prostřednictvím účetního auditu (povinný pro obecně prospěšné
společnosti).
MAS vypracovávají integrovanou strategii rozvoje území a jsou odpovědné za její
správnou realizaci. Tato strategie se skládá ze tří hlavních částí – analytické, návrhové a
implementační. Analytická část obsahuje základní geografické a ekonomické informace o
území, popis situace a vývojových tendencí v ekonomice a na trhu práce a dále SWOT
analýzu. Analytická část také odkazuje na již schválené dlouhodobé rozvojové záměry, jako
jsou rozvojové strategie mikroregionů a krajů, různé tematické strategie, plány péče o
velkoplošná chráněná území apod. V návrhové části jsou pak obsaženy budoucí aktivity a
projekty v území MAS., jejichž předpokládané výsledky by měly být dobře kvantifikovatelné
pomocí předem stanovených indikátorů (v závislosti na jejich předpokládaných cílových
hodnotách by měl být nastaven i finanční plán strategie). Implementační část popisuje
organizační struktury a procesy, management a hospodaření MAS jako takové. Na obecně
formulovanou strategii pak ve formě příloh navazují tzv. programové rámce, které již
konkrétně popisují problémy řešené v rámci daného dotačního titulu (tyto rámce se dále člení
na projektová opatření, grantová schémata a integrované projekty). S postupem času vznikla
potřeba standardizace některých používaných postupů a tedy i certifikace MAS z hlediska
rozsahu a kvality poskytovaných služeb – příslušná metodika již byla schválena (viz Vláda
ČR, 2014).
Místní agenda 21
Metody založené na principu místního partnerství jsou využívány také v urbánních
oblastech. Jedná se zejména o tzv. Místní agendu 21 (dále jen MA21), která využívá
participace veřejnosti na plánování a rozhodování v otázkách životního prostředí. Jedná se
59
především o platformu pro komunikaci veřejné správy a obyvatel (viz MA21, 2012). Primární
dokument MA21 byl přijat v roce 1992 na konferenci OSN o životním prostředí v Rio de
Janeiro. Tento dokument konstatuje, že do plánování udržitelného rozvoje je nutné zapojit
místní iniciativy a příslušné akční plány musí být poté zaštítěny i politicky. Cílem MA21 je
zajištění dlouhodobě udržitelné vysoké kvality života a životního prostředí na daném místě
prostřednictvím zkvalitňování správy věcí veřejných, strategického plánování, kvalitního
řízení a mezinárodní výměny zkušeností. Svoji činností v rámci obecních zastupitelstev se pak
snaží o zahrnutí principů udržitelného rozvoje mezi priority samospráv. Z obecného pohledu
pak MA21 usilují především o:
• zvyšování povědomí o trvale udržitelném rozvoji, vzdělávání poradenství, konzultační a
informační činnosti
• zapojování veřejnosti do rozhodování
• iniciace spolupráce a partnerství
• vytváření místní strategie udržitelného rozvoje a akčních plánů
• měření účinnosti aktivit MA21, informování a rozbor dosaženého pokroku.
MA21 zastřešuje Rada vlády pro udržitelný rozvoj. Pracovní skupina tohoto orgánu
vydala soubor kritérií pro posuzování a měření kvality MA21 (kritéria jsou stanovena odlišně
pro obce do 2000 obyvatel, obce nad 2000 obyvatel, velká města, mikroregiony, kraje aj.).
K evidenci slouží oficiální databáze MA21, jejímž zřizovatelem je Ministerstvo životního
prostředí České republiky.
Celkově je možné konstatovat, že MAS představují převratnou změnu pro rozvoj
mikroregionů. Do doby jejich vzniku byla příprava dotačních programů především věcí
veřejné správy, v souladu s tím byly příspěvky poskytovány prostřednictvím orgánů veřejné
správy a se žádostmi přicházeli většinou jednotliví, vzájemně vesměs izolovaní žadatelé.
Aplikace výše zmíněné metody LEADER podporuje vznik mezisektorových partnerství, která
samostatně rozdělují peníze pro rozvoj svého území. Tato partnerství jsou základním
předpokladem úspěšného působení MAS (jejich členové se ovšem musejí shodnout na
zaměření rozvojové strategie, která je jádrem žádostí o financování dílčích projektů místních
žadatelů, kteří budou následně osloveni veřejnou výzvou). Za klíčovou úlohu MAS pak lze
všeobecně považovat mobilizaci rozvojového potenciálu příslušného mikroregionu
(Nunvářová, 2007).
2.4. Koncepční přístupy k ochraně přírody
Ochrana přírody a krajiny se v České republice řídí především zákonem č. 114/1992
Sb., o ochraně přírody a krajiny a je naplňována zejména cestou vymezovaných tzv. zvláště
chráněných území (ZCHÚ), za které lze vyhlásit přírodovědecky či esteticky významná
území, která představují zvláště lokality s jedinečnou nebo reprezentativní biologickou
rozmanitostí a dále lokality s jedinečnou geologickou stavbou či reprezentující
charakteristické prvky krajinného rázu příp. lokality významné z vědeckého hlediska. Cílem
ochrany nejčastěji bývá udržení či zlepšení dochovaného stavu území nebo ponechání území
či jeho částí samovolnému vývoji. Základní kategorie ZCHÚ představují velkoplošná
60
chráněná území, tj. národní parky a chráněné krajinné oblasti, a maloplošná chráněná území,
tj. národní přírodní rezervace, přírodní rezervace, národní přírodní památky a přírodní
památky (MŽP, 2010).
Národní parky (NP)
- rozsáhlá území v národním/mezinárodním měřítku, jejichž značnou část zaujímají
přirozené nebo lidskou činností málo ovlivněné ekosystémy s mimořádným vědeckým a
výchovným významem
- využití NP je podřízeno zachování a zlepšení přírodních poměrů
- vyhlašují se zákonem a člení se do 3 zón vymezených s ohledem na přírodní hodnoty,
přičemž v 1. zóně je omezen volný pohyb veřejnosti
- jsou řízeny správou NP, která je zřizována zákonem
- k projednání a posouzení všech důležitých dokumentů ochrany a řízení NP včetně
ochranného pásma se zřizuje rada NP (členy jsou delegovaní zástupci obcí a krajů,
odborníci z vědeckých a odborných pracovišť a další členové z právnických a fyzických
osob a jiných orgánů státní správy sídlících na území národního parku).
Chráněné krajinné oblasti (CHKO)
- rozsáhlá území s harmonicky utvářenou krajinou, charakteristicky vyvinutým reliéfem
významným podílem přirozených ekosystémů lesních a trvalých travních porostů
popřípadě s dochovanými památkami historického osídlení
- jejich základní poslání a bližší ochranné podmínky se vyhlašují nařízením vlády České
republiky
- člení se zpravidla do 4 (nejméně 3) zón odstupňovaných dle způsobu ochrany přírody
- správu vykonává Agentura ochrany přírody a krajiny/AOPK ČR prostřednictvím správ
CHKO.
Národní přírodní rezervace (NPR)
- menší území mimořádných přírodních hodnot, kde jsou na přirozený reliéf s typickou
geologickou stavbou vázány ekosystémy významné v národním či mezinárodním měřítku
- vyhlašuje je MŽP za vymezení bližších ochranných podmínek.
Přírodní rezervace (PR)
- menší území soustředěných přírodních hodnot se zastoupením ekosystémů typických
a významných pro příslušnou geografickou oblast
- na území CHKO je vyhlašuje AOPK ČR prostřednictvím správy CHKO, v ostatních
případech pak příslušné kraje za vymezení bližších ochranných podmínek.
Národní přírodní památka (NPP)
- přírodní útvar menší rozlohy, zejména geologický či geomorfologický útvar, naleziště
nerostů nebo vzácných či ohrožených druhů, s národním nebo mezinárodním
ekologickým, vědeckým či estetickým významem
- vyhlašuje je MŽP za vymezení bližších ochranných podmínek.
61
Přírodní památka (PP)
- přírodní útvar menší rozlohy, zejména geologický či geomorfologický útvar, naleziště
vzácných nerostů nebo ohrožených druhů s regionálním ekologickým, vědeckým či
estetickým významem
- na území CHKO je vyhlašuje AOPK ČR prostřednictvím příslušné správy CHKO, v
ostatních případech pak prostřednictvím odpovídajících krajů za vymezení bližších
ochranných podmínek.
Obrázek 11: NP a CHKO na území ČR
Pramen: MŽP, 2010.
Natura 2000
Natura 2000 (AOPK ČR, 2006) je soustava chráněných území, které vytvářejí na svém
území podle jednotných principů všechny státy Evropské unie. Jejím cílem je zabezpečit
ochranu těch druhů živočichů, rostlin a typů přírodních stanovišť, které jsou z evropského
pohledu považovány za nejcennější, nejvíce ohrožené, vzácné či omezené svým výskytem jen
na určitou oblast (endemické). Vytvoření soustavy Natura 2000 ukládají dva nejdůležitější
právní předpisy EU na ochranu přírody: směrnice 2009/147/ES o ochraně volně žijících ptáků
– na jejím základě jsou vyhlašovány ptačí oblasti (PO) a směrnice 92/43/EHS o ochraně
přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – na jejím základě
jsou vyhlašovány EVL. Obě směrnice jsou do české legislativy implementovány
prostřednictvím zákona č. 114/1992 Sb. EVL a PO jsou vyhlašovány nařízením vlády České
republiky.
.
62
Obrázek 12: Evropsky významné lokality
Pramen: AOPK ČR, 2005 a.
Obrázek 13: Ptačí oblasti
Pramen: AOPK ČR, 2005 b.
Plány péče o ZCHÚ
Plán péče o zvláště chráněná území je koncepčním dokumentem, který na základě
údajů o dosavadním vývoji a současném stavu ZCHÚ navrhuje opatření na zachování nebo
zlepšení stavu předmětu ochrany a na zabezpečení před nepříznivými vlivy okolí. Slouží jako
podklad pro jiné druhy plánovacích dokumentů a pro rozhodování orgánů ochrany přírody.
Zpracování plánu zajišťuje orgán ochrany přírody příslušný k vyhlášení ZCHÚ, u NP a
CHKO pak MŽP. Před schválením plánu péče je příslušný orgán ochrany přírody povinen
zveřejnit oznámení o možnosti seznámit se s plánem péče na portálu veřejné správy
(www.portal.gov.cz) a dále jej zašle dotčeným obcím, které ho zveřejní na své úřední desce.
O způsobu vypořádání připomínek vlastníků, obcí a krajů sepíše orgán ochrany přírody
protokol. Plán péče je schvalován zpravidla na období 10 až 15 let. Kromě obcí a krajů se
mohou na ochraně přírody podílet i občané prostřednictvím občanských sdružení nebo jiných
organizačních jednotek. Podrobnosti o obsahu plánů péče pro jednotlivé kategorie chráněných
území a postup jejich zpracování uvádí vyhláška MŽP 64/2011 Sb. o plánech péče,
podkladech k vyhlašování, evidenci a označování chráněných území a dále rozpracovávají
metodické pokyny MŽP zveřejněné ve Věstníku MŽP.
Plán péče o NP
Zpracování plánů péče zajišťuje MŽP prostřednictvím příslušné správy NP
(podrobnosti jsou stanoveny metodickým pokynem MŽP č. 3). Skládá se z dokumentů
„Rozbory“ a „Návrh plánu péče“ se závaznou strukturou. Rozbory obsahují tyto části:
• charakteristika území NP
• zhodnocení dosavadní péče a naplňování cílů ochrany přírody (ekosystémy,
fytogenofond, zoogenofond),
• vyhodnocení péče o krajinu (krajinný ráz, limity ochrany přírody pro výstavbu, jiné typy
ochrany území, plánované výkupy a nájmy pozemků)
• vyhodnocení činnosti (monitoring a výzkum, veřejné využívání území národního parku,
mezinárodní spolupráce).
Plán péče o NP pak obsahuje tyto části:
• ochrana přírody, ochrana a obnova přirozených procesů v NP
63
• péče o krajinu monitoring, výzkum a dokumentace
• veřejné využívání území NP
• mezinárodní spolupráce.
Plán péče o CHKO
Zpracování plánů péče o CHKO zajišťuje MŽP prostřednictvím AOPK ČR (náležitosti
plánů péče upravuje vyhláška č. 64/2011 Sb. A podrobnosti jsou stanoveny metodickým
pokynem MŽP č. 16). Plán péče CHKO se skládá ze stejných dokumentů jako v případě
NP. Rozbory CHKO popisují a analyzují přírodní podmínky a lidské činnosti ovlivňující stav
přírody a krajiny v CHKO a obsahují tyto části:
• charakteristika území (abiotické podmínky, biotické podmínky, vývoj osídlení)
• ochrana přírody a krajiny (předmět ochrany, zonace, soustava Natura 2000, významné
druhy rostlin a živočichů, územní systémy ekologické stability, krajinný ráz, práce
s veřejností atd.)
• lidské činnosti ovlivňující stav přírody a krajiny (lesní hospodářství, zemědělství,
rybářství, vodní hospodářství, výstavba, doprava, průmysl, zacházení s odpady, těžba
nerostných surovin, turistika atd.)
• vyhodnocení dosavadního plánu péče.
V jednotlivých kapitolách plánu péče je dodržována jednotná struktura zahrnující stručnou
charakteristiku problematiky, dlouhodobý cíl a navrhovaná opatření, přičemž obsahuje
zejména tyto části:
• ochrana přírody
• lidské činnosti ovlivňující stav přírody a krajiny
• závěrečný přehled prioritních úkolů za celou CHKO.
Zpracování péče o maloplošná chráněná území se rovněž řídí jednotnou osnovou,
která je stanovena sdělením č. 21 publikovaným ve věstníku MŽP, částka 12/2004.
2.5. Praktické příklady
2.5.1. Příklady dobré praxe v managementu rozvoje MAS
Místní akční skupina Via rustica
Místní akční skupina (dále jen MAS) Via rustica leží v nejzápadnější části Kraje
Vysočina. MAS působí na území Pacovska v okrese Pelhřimov, přičemž Pacov s více než 5
tis. obyvateli je největším členským městem. V zájmovém území MAS je celkem 6 měst a 55
obcí a více než 30 tis. obyvateli. MAS sdružuje šest sousedících mikroregionů: Brána
Vysočiny, Hořepnický region, Košeticko, Lípa, Stražiště) a Svidník. Krajina je převážně
zemědělského charakteru s minimální průmyslovou výrobou a zachovaným životním
prostředím. Z hlediska cestovního ruchu jsou zde spíše drobnější památky a zajímavosti
z horáckého, kozáckého a blatenského vlivu lidové kultury. Území MAS má roztříštěnou
sídelní strukturu, která je typická pro venkovské regiony.
MAS vznikla v prosinci 2004, kdy byla Ministerstvem vnitra zaregistrována ve formě
64
občanského sdružení a kdy se uskutečnila ustavující valná hromada. Členové sdružení jsou ze
své podstaty děleni na ty z veřejného a soukromého sektoru. Počet členů z veřejného sektoru
je 7, počet členů ze soukromého sektoru 15. Za veřejný sektor jsou členy svazky či sdružení
obcí a ústav sociální péče. Soukromý sektor je zastoupen např. samostatnými fyzickými
osobami, soukromými zemědělci, a Českým svazem ochránců přírody. Hlavním dokumentem
MAS jsou Stanovy občanského sdružení. Po změně občanského zákoníku se pak MAS
transformovala na spolek. Jako své sídlo využívá prostory Městského úřadu v Pacově a
předseda MAS je zároveň starosta.
Fungování MAS je realizováno prostřednictvím valné hromady, rady sdružení a
předsedy. Valná hromada je nejvyšším orgánem a tvoří ji všichni členové. Svolává se
nejméně dvakrát ročně a rozhoduje prostou většinou přítomných hlasů. Rozhoduje např. o
změnách stanov, určuje výši členských příspěvků, schvaluje výroční zprávu, rozpočet a roční
závěrku hospodaření atd. Rada je výkonným orgánem, který řídí činnost sdružení. Má
nejméně 5 členů. Schází se nejméně jedenkrát za 3 měsíce. Rozhoduje nadpoloviční většinou
přítomných členů. Rada má pravomoc volit si ze svých řad předsedu a místopředsedu,
koordinuje činnost sdružení, svolává valnou hromadu, rozhoduje o přijetí za člena sdružení a
zpracovává podklady pro rozhodnutí valné hromady. K zajištění činností MAS Rada zřídila
kancelář sdružení, kde jsou zaměstnaní odborníci napomáhající výkonu potřebných činností
MAS. Předseda je zodpovědný za naplňování rozhodnutí rady, vedení účetnictví a plynulý
chod skupiny. Dále připravuje podklady pro jednání rady, přijímá zaměstnance, rozhoduje o
běžných záležitostech a zastupuje MAS navenek.
Hospodaření MAS probíhá podle připraveného ročního rozpočtu, který schvaluje
valná hromada. Finančními zdroji mohou být členské příspěvky, dary a příspěvky, výnosy
z vlastního majetku, příjmy z činností skupiny při naplňování cílů sdružení, granty a dotace.
Základními finančními zdroji na zajištění činnosti sdružení Via rustica o. s. jsou prostředky z
dotací na jednotlivé realizované projekty, poplatky od účastníků vzdělávacích kurzů, platby za
kopírovací a tiskové služby pro veřejnost a členské příspěvky. Projekty realizované v rámci
dotačních programů Evropské unie, které představují převážnou náplň činnosti sdružení, musí
být nejprve předfinancovány z vlastních zdrojů a teprve po úspěšné realizaci projektu a
schválení jeho vyúčtování může být proplacena příslušná dotace. Na toto „předfinancování"
byly u prvního projektu souvisejícího se vznikem MAS a tvorbou rozvojové strategie
zájmového území využity prostředky z členských příspěvků jednotlivých mikroregionů, v
současné době jsou pro tyto účely využívány prostředky z bankovních úvěrů a zisku ze
služeb. Prostředky získané z realizace vzdělávacích kurzů a případných dalších služeb pro
veřejnost jsou po úhradě souvisejících provozních nákladů využity na zajištění další činnosti
sdružení, zejména k financování nákladů, na které není možné čerpat dotaci (Via rustica,
financování, 2015).
Místní akční skupina se ve svém území snaží o řešení problémů souvisejících s běžnou
správou a rozvojem členských obcí. MAS reaguje na nedostatečnou úrovní infrastruktury a
služeb, odliv mladých lidí do větších měst, mizení tradic a sounáležitosti občanů s místem,
kde žijí. Potenciál je spatřován především v lepším využívání, péči a zkvalitňování lidských
zdrojů, životního prostředí, kulturních památek, místních produktů a služeb a v diverzifikaci
65
zemědělských činností (Via rustica, obecný popis, 2015). K naplnění potřeb území si MAS
definovala svůj hlavní cíl, kterým je „přispívat k udržitelnému a všestrannému rozvoji regionu
a uchování jeho historických, kulturních a přírodních hodnot a podporovat vzájemnou
spolupráci občanů a občanských sdružení, obcí, podnikatelů a dalších subjektů z veřejného i
soukromého sektoru vedoucí k naplňování tohoto cíle“ (Via rustica, hodnoty a cíle, 2015).
MAS se snaží pro své členy, žadatele o dotace a všechny uživatele poskytovaných služeb
vytvářet vstřícné a podporující prostředí. V roce 2005 se podařilo poprvé získat finanční
prostředky z Operačního programu Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství a od té doby
jsou pravidelnými příjemci prostředků z EU z části Společná zemědělské politiky určené pro
rozvoj venkova, ale i z dalších zdrojů. Každý rok pořádá několik bezplatných i příspěvkových
kurzů a seminářů pro širokou veřejnost (např. kurzy pro znevýhodněné skupiny obyvatel,
vzdělávání seniorů na PC, kurzy cizích jazyků či rukodělných řemeslných prací určených pro
děti).
V roce 2009 se MAS podařilo získat podporu z Programu rozvoje venkova, osy IV.
Leader a začala s realizací strategického plánu. Ten je uskutečňován prostřednictvím
vyhlašovaných výzev pro subjekty z dané oblasti (v období 2009 – 2014 bylo uskutečněno
celkem 8 výzev). MAS tedy funguje jako „malá grantová agentura“, která rozděluje získané
prostředky na předem definovaný rozvoj svého území tím, že vybere vhodné subjekty pro
poskytnutí dotaci na relevantní projekty. Pro výběr vhodných projektů jsou stanoveny
hodnotící kritéria (o výběru projektů rozhoduje hodnotící komise). Poskytnuté dotace jsou
průběžně administrovány podle předem daných pravidel a metodických pokynů. Při
poskytování dotací se MAS musí řídit základními pravidly, které stanovují, jak má vypadat
proces vyhlášení, přijímání, hodnocení, schvalování, administrace, realizace a vyúčtování
projektu. Pravidla vydává Ministerstvo zemědělství, jako ústřední orgán státní správy
zodpovědný za realizaci Společné zemědělské politiky EU v ČR. Za celou dobu své existence
se MAS podařilo administrovat a realizovat v území desítky projektů ve spolupráci
s rozličnými žadateli ze soukromého i veřejného sektoru. Příkladem subjektů realizujících
projekty jsou obce, tělovýchovné jednoty, firmy zpracovávající potraviny, římskokatolická
farnost, ochránci přírody, soukromí zemědělci, sbor dobrovolných hasičů či klub českých
turistů.
MAS je aktivní i v dalších aktivitách podporujících rozvoj jeho území. Poskytuje třeba
poradenství v oblasti regionálního rozvoje a souvisejících dotačních programů, rozvoje
zaměstnanosti a zvyšování kvalifikace. Propaguje region a jeho turisticky atraktivní
zajímavosti, památky a poskytované služby. Spolupracuje s dalšími tuzemskými i
zahraničními subjekty zabývajícími se rozvojem venkova. Místní akční skupina Via rustica je
dobrým příkladem aktivní a fungující struktury sdružující malé obce a aktivně napomáhající
rozvoji venkova.
Místní akční skupina Svazku obcí Blatenska
Místní akční skupina Svazku obcí Blatenska (dále jen MAS Blatenska) vznikla
v listopadu 2004 zápisem do rejstříku o. p. s., a sice na základě impulsu Svazku obcí
Blatenska za účelem vytváření podmínek pro implementaci finančních prostředků na rozvoj
venkovského regionu. Zakladatelem MAS je zájmové dobrovolné sdružení obcí s názvem
66
Svazek obcí Blatenska. MAS má své sídlo v obci Blatná ve stejné budově, kde sídlí zakladatel
MAS.
MAS Blatenska působí v severozápadní části okresu Strakonice v Jihočeském kraji.
Celkem se v zájmovém území MAS nachází 32 obcí. Z celkového počtu obcí spadá 26 obcí
do správního obvodu ORP Blatná a 6 obcí se nachází na území ORP Strakonice. Území MAS
Blatenska je v podstatě shodné s územím svého zakladatele, tj. Svazku obcí Blatenska. Žije
zde více než 16 tis. obyvatel. Tento relativně nižší počet obyvatel je dán také tím, že v území
jsou pouze 2 města (Blatná a Sedlice). Ostatní obce mají spíše venkovský charakter, o čemž
svědčí i hodnota podílu městského obyvatelstva ve výši cca 57 %. (MAS Blatenska, strategie,
2015). Region působení MAS se od svého založení nezměnil, neboť v daném území není
možné expandovat. 45
Právní formu, kterou MAS pro svoji existenci využívá, je obecně prospěšná
společnost. 46
Ředitel je statutárním orgánem společnosti, řídí činnost MAS a jedná jejím
jménem. Ředitel se věnuje všem potřebným činnostem, které nejsou statutem či zakládací
listinou svěřeny jiným orgánům společnosti. Jmenuje a odvolává jej správní rada, rada také
dohlíží na jeho činnost a stanovuje jeho mzdu. Ředitel MAS si k zabezpečení svých úkolů
zřizuje kancelář, jejíž součástí jsou: manažer, projektový manažer a administrativní pracovník
pro strategii.
Správní rada společnosti má 6 členů, přičemž 3 členové zastupují subjekty ze
soukromého sektoru a 3 z veřejného sektoru. Jeden ze členů je zároveň předsedou správní
rady. Správní rada zasedá nejméně dvakrát ročně. Rozhoduje prostou většinou, přičemž musí
být přítomná vždy nadpoloviční většina všech členů, při nerozhodném výsledku hlasování
rozhodne hlas předsedy. Správní rada dává souhlas k některým majetkoprávním úkonům
sdružení, vedle toho schvaluje rozpočet, účetní závěrku a výroční správu sdružení. Rozhoduje
o případném zrušení společnosti a o přijetí nových členů sdružení. Rada také jmenuje a
odvolává členy výběrové komise a programového výboru.
Dalším orgánem sdružení je dozorčí rada, což je orgán kontrolní. Má 3 členy a z nich
si také volí svého předsedu. Schází se a rozhoduje stejným způsobem jako správní rada.
Výběrová komise je orgán, který je zřizován pro přehodnocování bodového hodnocení
projektů a který také rozhoduje o přerozdělování přidělených finančních prostředků na
realizaci strategie MAS. Ve sdružení může být ustanoven ještě i programový výbor, vyžadujíli
to podmínky přidělení prostředků na realizaci schválené strategie. Programový výbor
rozhoduje o výběrových kritériích projektů a vyhlášení výběrových řízení − v roce 2012 měl
např. 3 členy a výběrová komise 6 členů (viz výroční zpráva MAS z roku 2012). Aktuální
obsazení funkce ředitele a členů správní a dozorčí rady je možné vidět z výpisu z Obchodního
rejstříku. Vzájemná provázanost MAS a Svazku obcí Blatenska) je patrná z následujícího
obrázku.
45
Údaje o partnerech MAS Blatenska (ze soukromého i veřejného sektoru) se nepodařilo získat.
46
Obecně prospěšnou společnost můžou stávající organizace dále využívat. S ohledem na změnu
občanského zákoníku již nové organizace s touto právní formou vznikat nemohou.
67
Obrázek 14: Organizace řízení Svazku obcí Blatenska a MAS Svazku obcí
Zdroj: MAS Svazu obcí Blatenska. Strategie Leader na období 2007 – 2013. 2007.
Financování MAS je zajišťováno z členských příspěvků, darů a dotací, přičemž
nejdůležitější část rozpočtu jsou dotace. MAS Blatenska má ve své strategii stanoveno
několik cílů a priorit, které hodlá naplňovat. Prostřednictvím Strategie komunitně vedeného
místního rozvoje bude pokračovat v administraci a realizaci vhodných projektů svých i svých
partnerů ze soukromého i veřejného sektoru. Vedle toho se zaměří i na péči o kulturní a
hospodářský rozvoj svého území zvyšující kvalitu života zde žijících obyvatel, na
poradenskou činnost i propagaci území v rámci zvyšování jeho turistické atraktivity. Příklad
jednoho z mnoha projektů, na kterých MAS Blatenska aktivně participuje, je realizace
„Zavedení regionální značky Prácheňsko“. Tuto značku zavádí společně pět MAS s cílem
podpory místních výrobců, zachování tradičních řemesel v regionu a v také se snahou o
zviditelnění bývalého historického území Prácheňska. Jde o typickou aktivitu pro rozvoj
místních trhů a zvýšení sounáležitosti obyvatelstva se svým územím a jeho kulturou.
2.5.2. Aplikace konceptu Leitbild jako základu krajinného plánování
Pojem Leitbild se již dlouho používá především v německy mluvících zemích. Přesto
však jeho definice nemá zcela jasnou či jednoznačnou podobu. Přímý překlad tohoto pojmu
znamená ideál, vzor nebo příklad; jeho interpretace pak vždy odráží úhel pohledu, ze kterého
je nahlížen – z pohledu prostorového či krajinného plánování je chápán jako integrovaný
přístup k plánování rozvoje krajiny zohledňující ekonomické, sociální, kulturní,
environmentální, politické a regionálně-správní aspekty. Praktický úhel pohledu pak
představuje koncepce rozvoje cestovního ruchu dané oblasti kladoucí důraz na využití
integrovaného prostorového plánování dlouhodobě udržitelného rozvoje cestovního ruchu.
Dle Potschina et al. (2010) pojem Leitbild představuje požadovaný budoucí stav určité
oblasti, který integruje primární cíle a hybatele (aktéry) dotčených procesů a snaží se o
68
komplexní pohled na jednotlivé aktéry. Všechno současné vědění je pak využíváno pro
zajištění vyrovnaného vztahu mezi poptávkou a budoucími limity Leitbild tedy obecně
reflektuje specifickou trajektorii budoucí prostorové struktury, distribuce, využití, podmínek i
rozvoje socio-přírodních systémů a poskytuje tak řadu principů a nástrojů i celkový rámec, ve
kterém jednotlivé rozvojové aktivity mohou být posuzovány a diskutovány. Potschinův
přístup zdůrazňuje celistvost a komplexní pohled (či určitý mezioborový nadhled) na rozvoj
prostorového či krajinného plánování. Tento přístup lze také označit za dynamický přístup,
který reflektuje činnost jednotlivých aktérů v čase a jejich vzájemnému působení připisuje
určitý synergický efekt. Jejich přínos je podle daného přístupu větší než dílčí přínosy
jednotlivých aktérů, které však mohou být v různém vzájemném vztahu. Pokud je tento vztah
komplementární, pak se celkový přínos nesnižuje. Pokud jde o vztah substituční, dochází
k oslabení přínosu (při antagonistickém vztahu pak i k rušení jednotlivých dílčích přínosů).
Dle Biegera (2008), který pojem Leitbild chápe z pohledu cestovního ruchu, jde
v podstatě o základní představení turistického vývoje politicky organizovaného území (země,
region, obec) nebo destinace (region, místo, rezort), které pracuje s jasným tvůrčím záměrem,
jenž dostal od zadavatele (organizace cestovního ruchu, státní správy) a má veřejný charakter
(např. prostřednictvím účasti zainteresovaných subjektů). Vychází ze situační analýzy,
stanovení cílů (normativních nebo strategických) a opatření/strategií. Jedna ze stručnějších
definic považuje Leitbild za proveditelné územní změny směrem k požadovanému budoucímu
stavu (Klug, 2012). V této souvislosti je nutné zdůraznit překlad tohoto pojmu jako „ideál“ či
„vzor“. Právě tato interpretace totiž nejlépe vystihuje záměr konceptu Leitbild, a sice že jde o
jakýsi ideální požadovaný stav, vzešlý na základě konsensu, ke kterému by se mělo
dlouhodobě směřovat (a to i s vědomím toho, že tohoto ideálu nebude nikdy zcela dosaženo).
V anglosaské části světa by pojem Leitbild mohl být považován za určitý ideální
scénář („perfect scenario“), jak směřovat k žádoucímu stavu. Tato interpretace již směřuje ke
konkrétním aplikacím pojmu ve veřejné politice (v politice územního rozvoje, krajinného
plánování, plánování cestovního ruchu, ale i plánování energetických zdrojů a distribučních
sítí), neboť každý scénář zahrnuje i jednotlivé kroky, jejichž prostřednictvím se požadovaného
stavu dosahuje. Jako nejbližší český ekvivalent je možné označit pojem koncepce, kterou je
přitom myšlen hrubý obraz žádoucí budoucnosti, která koordinuje úsilí směřující k dosažení
tohoto cíle. Koncepce Leitbild má pro rozhodovací subjekty a veřejnost orientační funkci (viz
Regionální plán Regionu Horní Lužice-Dolní Slezsko, 2009). Nicméně je nutné podotknout,
že pojem koncepce nezachycuje onen idealistický aspekt, který je v pojmu Leitbild ukotven, a
proto i v následujícím textu bude užíván tento pojem v německém originále.
Metodika
Koncept Leitbild vyústil na základě provedených plánovacích studií ve vytvoření
metodického rámce MGSDSS (Multi Goal Spatial Decision Support System – víceúčelový
podpůrný rozhodovací systém). Tento model reflektuje společenskou poptávku, ekonomické
požadavky i politické rozhodování. Pomocí adekvátních vstupů je nadefinován ideální
požadovaný stav dané části krajiny v dlouhodobém horizontu a navržen scénář rozvoje, který
k tomu to stavu postupně spěje (Klug, 2012). Nezbytnými podmínkami prosazování Leitbildu
jsou zlepšení komunikace, generační znalost, postupné vzdělávání a lepší porozumění
69
hodnotám krajiny. Konkrétní metodika navržená Klugem (2012) pak zahrnuje celkem 15
modulů:
- modul 1 – vstupy a data dostupné z geografických informačních systémů o území;
- modul 2 – určuje potenciál využití území dle dané funkce;
- modul 3 – hierarchický rámec ekosystémových služeb;
- modul 4 – určení funkce využití;
- modul 5 – identifikace hraničních hodnot využití a maximálního přírodního potenciálu;
- modul 6 – sociální aspekty;
- modul 7 – ekonomické aspekty;
- modul 8 – politické aspekty;
- modul 9 – požadavky dotčených aktérů (stakeholders);
- modul 10 – DPSIR model;
- modul 11 – identifikace ochranných zón;
- modul 12 – klasifikace využití území;
- modul 13 – požadovaný stav území;
- modul 14 – zdroje financování;
- modul 15 – navrhovaná opatření k dosažení cílového stavu.
Tento model (viz následující obrázek) poskytuje trojdimenzionální perspektivu:
víceoborový integrační přístup, návrh stanovení funkcí a horizontální harmonizaci
proveditelných změn v území se vzájemnou konektivitou. Kritéria alokace využití území) jsou
pak následující: určení typů využití území, které jsou omezeny nebo zcela vyloučeny jiným
využitím území, identifikace nejžádanějšího typu využití území, rozdělení nejintenzivněji
využívaných ploch.
Obrázek 15: Model MGSDSS
Pramen: Klug, 2012.
70
Jednotlivé úrovně statických i dynamických výstupů modelu jsou znázorněny na
následujícím obrázku.
Obrázek 16: Manažeři a úrovně managementu
Pramen: Klug, 2012.
Prezentovaný model by měl v podstatě odpovědět na následující základní otázky o
stavu a budoucím požadovaném využití určitého území:
- Kterým aktérům jsou benefity a požadované funkce/služby adresovány?
- Proč na daných přínosech a funkcích/službách záleží?
- Na jaké prostorové škále se dané přínosy a funkce/služby nacházejí?
- Jak jsou tyto přínosy a funkce/služby důležité pro společnost?
- Poskytuje dané území dostatečné přínosy nebo dostatečný počet funkcí/služeb?
- Co může být použito jako náhrada či kompenzace za určitou ztrátu nebo poškození
environmentálního systému, aby opět naplňoval požadované funkce/služby?
Využívání konceptu Leitbildu
Využívání konceptu Leitbild s výše specifikovanou metodikou má poměrně širokou
škálu. Jedna z možných aplikací může např. přispívat k simulaci dopadů změny zemědělských
podpor na krajinu (Klug, 2008). Dalším příkladem je sestavení plánu v podobě Leitbildu pro
koncepci cestovního ruchu a krajiny. Podle Freyera (2004) rozvoj určitého území bez
představy ideálního stavu v podstatě neumožňuje jeho kvalitní zajištění. Tato představa
samozřejmě musí být provázána se strategickými dokumenty, přičemž Leitbild se zaměřuje
zejména na udávání vývojového trendu a formulování cílového chování destinace a nastiňuje
vizi, cíle a strategie, jichž pomocí má být implementací strategického dokumentu dosaženo
(Plchová, 2012). V Německu se Leitbild využívá pro integrované zemské rozvojové
71
koncepce, ale může se jednat i o menší územní celky spojené s určitou přírodní zajímavostí či
cennou lokalitou – viz např. Koncepce regionu Siegtal (Gehrlein et al, 2006). V Rakousku je
využíván v některých spolkových zemích v návaznosti na ekologicky a turisticky cenné
přírodní lokality či rozsáhlejší území. Příkladem je Horní Rakousko s vytvořenou koncepcí
NaLa (Amt der Oberöstereichrung, 2014). V této koncepci je pro každou územní jednotku
vytvářena koncepce Leitbild a strategické cíle (viz např. Raumeinheit Zentralmühlviertler
Hochland, 2007). Příkladem využití tohoto konceptu ve Švýcarsku je především dokument
Landschaft 2020: Analysen und Trends (2003). Jde o koncepci, která byla vytvářena na
národní úrovni celého Švýcarska. Z hlediska uvažovaného území jde tedy jednoznačně o
koncepci s největším územním dopadem.
Konkrétní příklad: Naturpark Zittauer Gebirge (přírodní park Žitavské hory)
Geograficky jde o německou severní část Lužických hor, jejichž krajina se vyznačuje
vysokou diverzitou biotopů (na poměrně malém prostoru se zde střídají různé biotopy, jako
např. horské louky, lesy či prameniště). Jedinečná přírodní krajina je pak dotvářena sídelními
útvary se specifickou architekturou vesnických domů. Estetická hodnota krajiny je tedy
základním východiskem pro hospodářský rozvoj daného regionu, který je primárně navázán
na koncepci rozvoje cestovního ruchu. Region se snaží poskytovat turistickou infrastrukturu
vysoké kvality, a to při zachování estetických hodnot krajiny i historicky zastavěného území
obcí a sídelních útvarů. V tomto kontextu také navazuje na tradice vycházející z prolínání
kulturních zvyklostí díky blízkému trojmezí Německa, Polska a České republiky, což
znamená i velký potenciál i z hlediska přeshraniční spolupráce blízkých oblastí (Naturpark
„Zittauer Gebirge“, 2011). V rozvojové koncepci regionu Lužických hor je pak stanoven
následující Leitbild: Přírodní park Naturpark Zittauer Gebirge plní funkci moderátora vnímání
odkazu přírody z pohledu cestovního ruchu, měst, obcí i obyvatel. Navazující cíle rozvoje
přírodního parku jsou pak následující (Regionální plán Regionu Horní Lužice-Dolní Slezsko,
2009):
- Z1 Přírodní park Žitavské hory jako modelová krajina;
- Z2 Růst stupně informovanosti o regionu;
- Z3 Cestovní ruch jako silný hospodářský faktor;
- Z4 Stabilní střední podniky zajišťují pracovní místa;
- Z5 Generace přesahující kvalita života v Přírodním parku Žitavské hory;
- Z6 Vzdělávání a věda vytváří příležitosti pro budoucnost;
- Z7 Udržitelná péče o krajinu;
- Z8 Přeshraniční partnerství (region bez hranic).
Možné využití konceptu Leitbild v České republice
Krajinné plánování v České republice je zastoupeno několika plánovacími dokumenty,
z nichž každý řeší určitou oblast, které jsou do jisté míry propojeny.
72
Obrázek 17: Systém plánování krajiny v České republice
Pramen: Cibulka, Sklenička, 2006.
Významným problémem však zůstává absence komplexního pohledu na ochranu
přírody a krajiny, a to jak na úrovni národní, tak i regionální či lokální. V územní plánovací i
správní praxi se často samostatně řeší dílčí problémy průchodnosti a možnosti společenského
využití krajiny, nicméně vše probíhá bez jakékoliv představy o cílovém stavu, což vede
k parciálním a obvykle neefektivnímu řešení. Tuto praxi přejímají nejen investoři z řad
veřejného sektoru, ale i zastupitelé rozhodující o územních plánech a výjimkou nejsou ani
specializované odbory městských či krajských úřadů. Autoři výše uvedeného schématu za
východiska z tohoto neuspokojivého stavu považují:
1) definování vztahu ke krajině ve Státní politice životního prostředí;
2) definice cílových stavů krajiny v krajských koncepcích s důrazem na lokální úroveň;
3) vymezení věcných i územních priorit ochrany přírody s návazností na konkrétní nástroje a
opatření, jejichž prostřednictvím budou realizovány.
Použitá literatura
BIEGER, T (2013). Management von Destinationen. München: Oldenbourg.
CIBULKA, J., SKLENIČKA, P. (2006). Osud volné krajiny podléhá ekonomickým zájmům Krajinné
plánování vyžaduje změnu. In Ekolegislativa, díl 5, s. 13 – 15.
COGAN, R. (2004): Krajské zřízení. Praha: ASPI.
FREYER, W. (2004). Tourismus-Marketing. 4. Aufl., München/Wien: Oldenbourg.
GALVASOVÁ a kol. (2007): Spolupráce obcí jako faktor rozvoje. Brno: GaREP.
HENDRYCH, D. (2001): Správní právo. 8. vyd. Praha: C. H. Beck.
KADEČKA, S. (2003): Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C.H. Beck.
KLÍMA, K. (2006): Teorie veřejné moci (vládnutí). 2. vyd. Praha: ASPI.
KLUG, H. (2008). Using the Leitbild approach and economic modelling to facilitate
landscape planning in the pre-alpine lake district of Salzburg. Prace Komisji Krajobrazu
73
Kulturowego, Komisja Krajobrazu Kulturowego PTG, Sosnowiec, vol. 10, pp. 208-215.
KLUG, H. (2012). An integrated holistic transdisciplinary landscape planning concept after
the Leitbild approach. In Ecological indicators, vol. 23, pp. 616-626.
KOUDELKA, k. (2007): Samospráva. Praha: Linde.
LABOUNKOVÁ, V., PŮČEK, M., ROHREROVÁ, L. A KOL. (2009): Metodická příručka
pro zpracování strategických rozvojových dokumentů mikroregionů. Brno: ÚÚR.
MATES, P., MATULA, M. (1998): Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy. 2 vyd.. Praha:
Vysoká škola ekonomická.
NUNVÁŘOVÁ, S. (2006): Veřejná politika a územní správa a samospráva (distanční studijní
opora). Brno: Masarykova univerzita.
NUNVÁŘOVÁ, S. (2007): Rozvoj venkova. Brno: Masarykova univerzita (distanční studijní
opora).
NUNVÁŘOVÁ, S. (2014): Moderní přístupy k řízení územní veřejné správy (disertační
práce). Brno: Ekonomicko-správní fakulta, Masarykova univerzita.
PĚLUCHA, M. (2006): Rozvoj venkova v programovacím období 2007 – 2013 v kontextu
reforem SZP EU. Praha: IREAS.
PLCHOVÁ, M. (2012). Návrh strategického dokumentu cestovního ruchu pro turistickou
destinaci Žumberk (bakalářská práce). České Budějovice: Jihočeská univerzita.
POTSCHIN, M., KLUG, H., HAINES-YOUNG, R. (2010). From vision to action: Framing
the Leitbild concept in the context of landscape planning. In Futures, vol. 42, pp. 656- 667.
PRŮCHA, P., SCHELLE, K. (1995): Základy místní správy. Brno: Iuridica Brunensia, 189
s. Právo a současnost, Sv. 1.
SCHELLE, K. (2002): Vývoj veřejné správy v letech 1848-1948. Vyd. 1. Praha: Eurolex
Bohemia.
Ostatní zdroje
Amt der Oberöstereich, Landesregierung, Direktion für Landesplanung, wirtschaftliche und
ländliche Entwicklung): Raumeinheit Zentralmühlviertler Hochland (dostupné na
http://www.land-oberoesterreich.gv.at/cps/rde/xbcr/ooe/ Zentralmuehlviertler_Hochland.pdf;
cit. 2007).
Amt der Oberöstereich, Landesregierung: NaLa - Leitbilder für Natur und Landschaft, Linz
(dostupné na http://www.land-oberoesterreich. gv.at/ cps/ rde/ xchg/ooe/hs.xsl/nala_DEU_
HTML. Htm; cit. 2014).
AOPK ČR (2005a): Evropsky významné lokality (dostupné na http://www.nature.cz/ natura
2000 - design3/ sub-text.php?id=1805).
AOPK ČR (2005b): Ptačí oblasti (dostupné na http://www.nature.cz/natura2000-design3/sub-
text.php?id=1804).
74
AOPK ČR (2006): Co je Natura 2000 (dostupné na http://www.nature.cz/natura2000-
design3/sub-text.php?id=2102&akce=&ssHledat=)
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft: Landschaft 2020: Analysen und Trends –
Grundlagen zum Leitbild des BUWAL für Natur und Landschaft (dostupné na http:// www.
bafu. admin.ch/publikationen/publikation/00516/index.html?lang=de; cit. 2003).
Evropská komise EU (2006): Přístup Leader – základní příručka. Lucemburk: EUR-OP
(dostupné na http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/leader/2006_cs.pdf ; cit. 2014).
GEHRLEIN, U., SCHWAB, G., VOLKWEIN, M. (2006): Integriertes ländliches
Entwicklungskonzept, ILEK, Frankfurt am Main (dostupné na http://www. landentwicklung.
de/fileadmin/sites/Landentwicklung/Dateien/ILEK_RM/NRW_ILEK_Siegtal.pdf).
Landkreis Görlitz, Naturpark Zittauer Gebirge: Pflege und Entwicklungskonzeption
Naturpark „Zittauer Gebirge, Zittau (dostupné na: http://naturpark-zittauer-gebirge.de/de/files/
naturpark-pek_abschlussbericht_juni2011.pdf).
MAS Svazu obcí Blatenska, strategie Leader na období 2007 – 2013 (dostupné na: http://
www.blatensko.cz/a_dokument/1344493184_MAS%20Blatensko-strategie%202007-2013 %
20-1_VERZE.pdf; citace 2015).
MAS Svazu obcí Blatenska, výroční zpráva 2012 (dostupné na: http:// www. blatensko.cz/a_
dokument/1377072625_Vyrocni%20zprava%20o%20hospodareni%202012.pdf; citace 2015).
MAS Svazu obcí Blatenska, integrovaná strategie území Místní akční skupiny Svazu obcí
Blatenska, o.p.s. (dostupné na: on-line na: http://www.blatensko.cz/a_dokument/ 1411037700
_ISU-pv2.pdf; citace 2015).
Ministerstvo zemědělství ČR, eAgri (2014): Místní akční skupiny (dostupné na http://eagri.
cz/public/web/mze/venkov/mistni-akcni-skupiny; cit. 2014).
Místní agenda 21 (2012): Brožura příkladů dobré praxe z České republiky a Švýcarska, vyd.
MCN o.p.s., Praha.
Metodický pokyn MŽP č. 3, částka 4/2006.
Metodický pokyn MŽP č. 16, částka 12/2007.
Monitoring mikroregionů a podpora jejich rozvoje (dostupné na www.uur.cz/images/7-ustav
...rozvoje/.../VZ_2012%20 priloha_3 .pdf ; cit. 2012, 2013).
MŽP (2010): Národní parky a chráněné krajinné oblasti v České republice. Praha.
NSMAS ČR (dostupné na http://nsmascr.cz /o-nas/ mistni-akcni-skupiny/; cit. 2014).
NSMAS ČR (2012): Komunitně vedený místní rozvoj v praxi České republiky (dostupné na
www.nsmascr.cz).
PERLÍN, R. (2004): Venkov, Typologie venkovského prostoru. (dostupné na http://www.
mvcr .cz/odbor/reforma/perlin.pdf; cit. 2008).
75
Region Horní Lužice-Dolní Slezsko (2009): Regionální plán Region Horní Lužice-Dolní
Slezsko (podle Zákona o územním a Regionální plán zemském plánování Svobodného státu
Sasko – SächsLPlG).
RRA Ústeckého kraje: Metodika tvorby lokálních rozvojových strategií (dostupné na
http://brouk.kr-ustecky.cz/soubory/450018/metodika%5Flrs.pdf; cit. 2005).
Via rustica, obecný popis (dostupné na: http://www.viarustica.cz pdf; citace 2015).
Via rustica, financování činnosti sdružení (dostupné na: http://www.viarustica.cz/zakladniinformace-o-sdruzeni/financovani-cinnosti-sdruzeni-via-rustica-o-s;
citace 2015).
Via rustica, hodnoty a cíle sdružení (dostupné na: http://www.viarustica.cz/zakladniinformace-o-sdruzeni/hodnoty-a-cile-sdruzeni;
citace 2015).
Vláda ČR (2014): Metodika pro standardizaci místních akčních skupin v programovém
období 2014-2020, Praha.
Vyhláška 64/2011 o plánech péče, podkladech k vyhlašování, evidenci a označování
chráněných území.
Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy.
Zákon č. 314/2002 Sb. o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou
působností.
Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších úprav.
76
3. Mezoregionální úroveň politiky a správy
3.1. Úvodní poznámky
Hlavní náplň kapitoly tvoří popis správních a koncepčních nástroje resp. politik
(zejména regionální politiky), které významně ovlivňují rozvoj na mezoregionální úrovni.
Z administrativního pohledu tuto úroveň v České republice představuje celkem 14 krajů.
Pokud jde o ovšem o věcnou definici termínu mezoregion, neexistuje zjevný konsensus a jeho
používání se tak v praxi výrazně liší podle zkoumané části reality. Z obecného pohledu jej lze
definovat jako střední regionální úroveň resp. jako větší (obvykle strukturálně určitým
způsobem vyhraněný) územní celek nacházející se mezi mikroregiony a státem (v praxi se
pak tento pojem někdy používá i pro přeshraniční územní celky). Na rozdíl od mikroregionů
jsou mezoregiony integrovány spíše na bázi ekonomických/produkčních než sociálních
interakcí hlavním nositelem integrace je obvykle větší město/metropole). Prezentované pojetí
koresponduje se zvyšující se rolí mezoregionů v procesech tvorby a realizace koncepcí a
strategii dlouhodobě udržitelného společenského rozvoje, kterou lze považovat za významný
příklad aplikace principu subsidiarity. Pozornost je věnována jak historii veřejné správy na
území České republiky, tak jejím institucionálním aspektům a územnímu otázkám (s důrazem
na územní plánování).
3.2. Veřejná správa
Na mezoregionální úrovni byla správa v českých zemích realizována tradičně buď
prostřednictvím krajů a zároveň/nebo jen zemí. Jedna z těchto úrovní téměř vždy stála mezi
okresní a ústřední úrovní správy. Historický pohled na vývoj veřejné správy na této úrovni
ovlivnily především události, které se staly v roce 1848 a později. V období let 1848 – 1918
zastupoval panovníka na úrovni země místodržitel, což byl zástupce vlády na zemském
sněmu, řídil také např. státní policii. Země byly mezičlánkem mezi ministerstvem vnitra a
krajskými vládami, které měly v té době podstatně větší význam. Kraje byly zřízeny na
poměrně rozlehlém území a např. ve Slezsku tak nebyl kraj žádný. (Mates, Matula, 1998)
Krajská samospráva sice v roce 1848 nevešla v platnost, i když s ní (Stadionova)
ústava počítala. Kraje měly být spravovány hejtmanem, zastupitelstvem (24 – 60 členným) a
krajským prezidentem (ten měl na starosti výkon rozhodnutí zastupitelstva). Krajské úřady
však existovaly a byly reprezentovány krajským představeným. Významnou činností krajů
byla správa daní. Ve své podstatě však byly krajské úřady jen spojovacím článkem mezi
místodržitelstvími (zeměmi) a okresními úřady, což je jeden z hlavních důvodů, proč byl
později význam krajů potlačen (Cogan, 2004).
Bachovy reformy z roku 1855 pak udělaly ze zemí jeden z hlavních článků správy.
Místodržitelství pak zajišťovala přesné provádění zákonů, starala se o vydávání zemských
zákoníků a další. Sám místodržitel byl císařem osobně pověřen zabezpečováním pořádku a
bezpečnosti. Místodržitelský úřad pak měl za úkol pečovat o veřejné stavby, vykonával dozor
nad školstvím, kontroloval rozpočty státních a veřejných institucí, vydával zemský zákoník,
dohlížel na činnost burz a spravoval záležitosti zemědělské, živnostenské, lenní, šlechtické a
77
další. 47
Kraje postupně mezi lety 1860 – 1868 zanikaly a jejich správní působnost byla
rozprostřena mezi okresy a země (Mates, Matula, 1998). Vedle státní správy fungovala i
samospráva, kterou reprezentovaly zemské sněmy a zemské výbory. Zemský sněm měl vedle
věcí vlastního fungování země (např. schvalování rozpočtu) zákonodárnou a správní funkci.
Zemský výbor byl výkonným orgánem zemského sněmu a v jeho čele stál maršálek resp. na
Moravě hejtman (Mates, Matula, 1998).
V roce 1928 byly zřízeny čtyři země Česká, Moravskoslezská, Slovenská a
Podkarpatskoruská. Správu vykonávaly zemské úřady. 48
V jejich čele byli prezidentem
republiky jmenovaní zemští prezidenti, kteří podléhali přímo ministru vnitra. Součástí země
bylo i zemské zastupitelstvo, částečně volené obyvatelstvem (ze 2/3) a částečně jmenované
vládou. 49
Z členů zemského zastupitelstva byl zvolen zemský výbor. Zřizovány byly také
správní a kontrolní komise: právní, finanční, živnostenská a další. Nejdůležitější osobou byl
zemský prezident, který stál v čele zemského úřadu i zemského zastupitelstva a měl právo
veta vůči aktům zemských orgánů (Mates, Matula, 1998). Změny v územní veřejné správě v
období před, v průběhu i těsně po II. světové válce byly provedeny v různé míře a rozsahu,
neovlivnily však zásadním způsobem další reformy a fungování veřejné správy.
Významná proměna systému veřejné správy nastala až v roce 1945. V poválečném
vyjednávání byly ustanoveny tři územní úrovně správy: místní, okresní a zemská. Na každé z
nich reprezentovaly veřejnou správu národní výbory. Zemské národní výbory byly
všeobecným orgánem státní správy v území a vykonávaly zde veškeré potřebné správní
činnosti, které jim byly dány z tehdy platných předpisů, ale také ty, které nebyly svěřeny
jiným typům úřadů. Před převratem v roce 1948 již byla diskutována otázka zavedení
menších celků (krajů), což navrhovali komunisté, místo zemí, což zase navrhovaly
demokratické strany. Země měly být podle demokratů ponechány jako oponentura vůči centru
a přispívat tím k vyváženosti působení moci politických stran (Mates, Matula, 1998). Rok
1948 pak přinesl zásadní změnu ústavy, která znamenala definitivní zánik samosprávy na
všech úrovních. 50
Došlo také k novému územnímu uspořádání správy, které spočívalo ve
zrušení zemí a zřízení 19 krajů, které se dále členily na 270 okresů (Mates, Matula, 1998). 51
Další významnou změnu územního uspořádání přinesl rok 1960, kdy se počet krajů
snížil na 10 a počet okresů na 108, což mělo zajistit lepší uspokojování potřeb rozvoje
hospodářství a rozšířit působnost národních výborů při řízení ekonomiky (Mates, Matula,
1998). Kraje z roku 1948 byly zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, sloučeny do
47
Byl vedoucím místodržitelského úřadu i zemského finančního ředitelství. Ve Slezsku byla tato
funkce nazývána zemský prezident.
48
Kdy vstoupil v účinnost reformní zákon č. 125/1927 Sb., o organisaci politické správy.
49
Počet členů zastupitelstva byl v Čechách 120, na Moravě a ve Slezsku 60, na Slovensku 54 a
v Podkarpatské Rusi 18 (Cogan, 2004).
50
Viz ústavní zákon č. 150/1948 Sb.
51
Zákon č. 280/1948 Sb. rozdělil české země na 13 krajů + další kraje na území Prahy (Cogan, 2004).
Konkrétně šlo o kraje: Pražský (26 okresů), Českobudějovický (15 okresů), Plzeňský (13 okresů),
Karlovarský (9 okresů), Ústecký (13 okresů), Liberecký (11 okresů), Hradecký (14 okresů),
Pardubický (12 okresů), Jihlavský (13 okresů), Brněnský (18 okresů), Gottwaldovský (11 okresů, dnes
známý jako Zlínský) a Ostravský (s 11 okresy).
78
7 (+ samostatná Praha, která byla městským národním výborem s působností krajského
národního výboru) a změnil názvy krajů dle světových stran, ve kterých se nacházely (Cogan,
2004). Toto vymezení krajů je dodnes používáno některými správními úřady a soudy.
Hlavními vykonavateli všeobecné správy na regionální úrovni byly krajské národní výbory.
Rok 1990 (případně i rok 1993, kdy došlo k rozdělení na Českou a Slovenskou
republiku) byl významný tím, že na období 10 let byla regionální/krajská správa v systému
veřejné správy zcela vynechána. Dříve v území působící Krajské národní výbory byly zrušeny
bez náhrady. Samospráva na úrovni krajů či zemí nebyla (tak jak se tomu stalo na obecní
úrovni) obnovena, i přes to, že ji ústava z roku 1993 předpokládala. 52
Všeobecná státní
správa byla realizována prostřednictvím obecních úřadů, pověřených obecních úřadů,
okresními úřady a pak až ústředními orgány státní správy. Specializovaná správa byla
prováděna i na krajské úrovni některými zde zachovanými či zřízenými orgány státní správy
(tzv. dekoncentráty), šlo např. o krajské správy policie, krajské vojenské správy, krajská státní
zastupitelství, krajská oddělení Českého statistického úřadu, finanční ředitelství, krajské
zeměměřičské a katastrální inspektoráty a úřady či různé další krajské inspekční orgány.
21. srpna 1991 Vláda přijala zemské uspořádání. V tomto modelu byly dva základní
stupně státní správy: pověřené obecní úřady jako první stupeň státní správy a okresní úřady
jako stupeň odvolávací. Nad nimi pak stály země. Na úrovni zemí však nebyl tento model
realizován a země fakticky nevznikly. Proto také ústava vydaná po rozdělení České a
Slovenské republiky z roku 1993, která je po úpravách účinná i dnes, hovoří nekonkrétně o
„vyšších územních samosprávných celcích“.
Regionální členění mělo několik návrhů, např. zřízení tří celků (Čechy, Morava a
Praha) či zřízení tolika celků, kolik je okresů. Poslanci pak předložily návrh na zřízení osmi
krajů a Vláda přišla s variantou třinácti krajů. Ústavněprávní výbor pro veřejnou správu,
regionální rozvoj a životní prostředí Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR doporučila vládní
návrh rozšířit o Jihlavský kraj − dnešní Kraj Vysočina. Významný tlak na volbu regionálních
celků a jejich počet vytvořila i Evropská unie, která regiony používá jako základní články pro
realizaci regionální politiky a která v souvislosti s vyjednáváním vstupních podmínek České
republiky trvala na vytvoření vhodných regionů. 53
Že vyšší územní samosprávné celky budou
zrovna kraje, bylo zřejmé až v roce 1997, kdy zákon č. 347/1997 Sb. definoval celkem 14
krajů včetně Prahy. 54
Území krajů bylo vymezeno podle územně příslušných okresů.
V listopadu 1999 předložila vláda Poslanecké sněmovně Parlamentu vládní návrhy
zákonů k provedení ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků –
52
Viz články 99 a následující ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění
pozdějších úprav.
53
Evropská komise zveřejnila v červenci 1997 své stanovisko k žádosti České republiky o členství v
Evropské Unii. Formulovala v něm mj. výhrady k pomalému postupu reformy veřejné správy v České
republice a definovala nedostatky současného stavu, mezi kterými byla uvedena i neexistence
regionální samosprávy.
54
Zákon stanoví, že vyššími územními celky jsou v ČR kraje, upřesněny jsou v zákoně také názvy
krajů a jejich vymezení. Území okresů pak definuje vyhláška ministerstva vnitra č. 564/2002 Sb., o
stanovení území okresů a území obvodů hlavního města Prahy.
79
krajů. Byly přijaty např. zákon o obcích, zákon o krajích, o volbách do zastupitelstev krajů a o
změně některých zákonů, o hlavním městě Praze, zákon o okresních úřadech a dále zákon o
změně některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o
okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze. V současnosti se ve veřejné správě
používají dvě různé územně odlišné soustavy krajů:
• územní správní jednotky definované zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu,
které jsou v praxi stále používány pro některé správní úřady a soudy
• vyšší územní samosprávné celky tj. kraje vytvořené zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření
vyšších územních samosprávných celků, které fakticky fungují od roku 2001.
Reforma veřejné správy, která probíhá přibližně od roku 1998, usilovala o to, aby
všechny správní orgány přešly právě na členění současných krajů, což se až na výjimky
podařilo. Úřady, které nové správní krajské uspořádání nevyužívají, jsou instituce, které jsou
velmi úzce napojeny na soustavu soudů, která používá územní správní jednotky z roku 1960,
a pro které je výhodné kopírovat správní uspořádání obdobně. Jde např. o státní zastupitelství
či pobočky Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, probační a mediační službu.
Území vyšších územních samosprávných celků, definovaných v roce 1997 pak používají
zeměměřičské a katastrální úřady, pozemkové úřady, úřady práce, finanční správa, česká
správa sociálního zabezpečení a velká řada dalších správních úřadů, které jsou zřizovány
přímo jednotlivými ústředními orgány státní správy nebo samostatnými zákony.
Kraje jsou tedy orgánem veřejné správy s všeobecnou působností na mezoregionální
úrovni. Působí v tzv. spojeném systému veřejné správy, vykonávají tedy zároveň jak
samosprávu, tak státní správu. Od obce se liší v tom, že spravuje území, které je složeno
z území mnoha (obvykle několika set) obcí. A zatímco různé obce mohou mít různě velká
území, ve kterých vykonávají samosprávu a státní správu, území kraje je vždy totožné pro obě
zmíněné oblasti správy. Kraje jsou navíc druhoinstančním orgánem pro obcemi vydávaná
správní rozhodnutí a vykonávají tak dozor nad činností obcí. Kraj je územním společenstvím
občanů, veřejnoprávní korporací s vlastním majetkem a s vlastními příjmy, hospodařící dle
vlastního rozpočtu. V samostatné působnosti je jeho úkolem především pečovat o všestranný
rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Jeho úkolem je také chránit veřejný zájem.
Nejvyšším orgánem kraje je zastupitelstvo. Jeho členové jsou voleni poměrným
volebním systémem každé 4 roky (od roku 2000). Počet členů zastupitelstva je určen podle
počtu obyvatel v kraji. V malých krajích do 600 000 obyvatel se volí 45 členů zastupitelstva.
To se týká těchto krajů: Karlovarský, Liberecký, Vysočina, Pardubický, Královéhradecký,
Plzeňský, Zlínský. Kraje s počtem obyvatel mezi 600 – 900 tis. mají 55 volených členů
zastupitelstva. Jde o kraje: Olomoucký, Jihočeský, Ústecký. Velké kraje s počtem obyvatel
nad 900 tis. mají 65 členů zastupitelstva. Sem náleží následující kraje: Jihomoravský,
Moravskoslezský a Středočeský. Dalším orgánem kraje je rada. Rada je výkonný orgán
v oblastech spadajících do samostatné působnosti. Počet členů rady se odvíjí, podobně jako u
zastupitelstva, od počtu členů obyvatel kraje, je zde však užito jen jedné hraniční hodnoty. V
krajích, které mají počet obyvatel do 600 tis., se volí 9 členů rady. V krajích, kde je počet
80
obyvatel větší než 600 tis., je pak počet členů rady 11. Členové rady jsou voleni z členů
zastupitelstva, přičemž součástí rady jsou vždy hejtman a náměstek (náměstci) hejtmana.
Zastupitelstvu jsou svěřeny především významné úkoly kraje v samostatné působnosti.
Zastupitelstvo schvaluje rozpočet kraje, závěrečný účet kraje, vydává obecně závazné
vyhlášky kraje (nejvyšší právní předpis vydávaný krajem), schvaluje koncepční a rozvojové
nástroje kraje, rozhoduje o zřízení či založení dalších právnických osob a deleguje do jejich
orgánů zástupce kraje, volí své zástupce do regionálních rad regionů soudržnosti (které
rozhodují o rozdělování dotací ze Strukturálních fondů EU pro subjekty v kraji), vyhlašuje
krajské referendum, rozhoduje o vydání komunálních dluhopisů, a další. Zastupitelstvo může
také předkládat návrhy zákonů Poslanecké sněmovně či návrhy Ústavnímu soudu na zrušení
právních předpisů, které jsou dle jejich názoru v rozporu se zákonem.
Rada, jako výkonný orgán, připravuje návrhy a podklady pro jednání zastupitelstva a
zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení. Zastupitelstvo určí základní finanční rámec pro
hospodaření kraje (schválí rozpočet) a na radě pak je, aby zabezpečila hospodaření kraje
podle něj. Rada také určuje počet zaměstnanců krajského úřadu, zvláštních orgánů kraje a
organizačních složek kraje a také roční objem prostředků na platy těchto zaměstnanců, které
jsou pro jejich vedoucí či ředitele závazné. Pokud zastupitelstvo rozhodne o založení nebo
zřízení samostatné právnické osoby nebo organizační složky kraje, je úkolem rady vykonávat
v nich zakladatelské/zřizovatelské funkce, včetně jmenování a odvolávání jejich ředitelů a
stanovení jejich platu a odměn. Rada má svěřeno, obdobně jako zastupitelstvo, vydávání
nařízení kraje, což je právní předpis, který je oproti obecně závazným vyhláškám vydáván
v přenesené působnosti kraje.
Zastupitelstvo se s radou dělí o rozhodovací pravomoc týkající se majetkových úkonů
kraje. Zastupitelstvu jsou svěřeny zásadní otázky týkající se majetku (související spíše
s rozvojem kraje). Rada připravuje (ve spolupráci s úředníky krajského úřadu) varianty pro
rozhodování zastupitelstva nebo přímo rozhoduje v méně zásadních otázkách, které jsou bližší
běžnému chodu kraje, jeho úřadu a krajem zřizovaných či zakládaných organizací.
Zastupitelstvu jsou svěřeny otázky týkající se hlavně nabytí a převodu příp. zastavení
nemovitého majetku. Rada zase rozhoduje o otázkách týkajících se nabývání movitého
majetku, pronajímání majetku kraje či uzavírání smluv o výpůjčkách majetku kraje.
V několika případech je dána i hranice, která určuje rozhodovací orgán v konkrétních
situacích. Zastupitelstvo např. rozhoduje o poskytování dotací nad částku 200 tis. Kč a rada o
dotacích nižších než je tato částka, obdobně je to i u zastavení movitých věcí a práv,
prominutí dluhu nebo postoupení pohledávky. U poskytování věcných a finančních darů
jednotlivým obdarovaným je hranice nastavena na 100 tis. Kč. Zastupitelstvo i rada kraje
rozhodují nadpoloviční většinou všech svých členů.
Kraj navenek zastupuje hejtman kraje. Ten je volen z řad zastupitelstva a je i členem
rady kraje. Hejtmana v době jeho nepřítomnosti či v době, kdy nevykonává funkci, zastupuje
náměstek či náměstci. Náměstek je rovněž volen z členů zastupitelstva a je též členem rady
kraje. Hejtman je signatářem významných dokumentů kraje (např. právních předpisů kraje,
zápisů z jednání zastupitelstva a rady) a zodpovídá např. i za informování občanů o činnosti
81
kraje nebo za včasné objednání přezkoumání hospodaření kraje, svolává zastupitelstvo a
jmenuje radu a také ředitele krajského úřadu.
Dalším orgánem kraje jsou výbory. Ty zřizuje zastupitelstvo a předsedou výboru je
vždy člen zastupitelstva. Výbory jsou iniciativní, ale především kontrolní orgány. V každém
kraji musí být zřízen minimálně výbor finanční, kontrolní a výbor pro výchovu, vzdělávání a
zaměstnanost příp. i výbor pro národnostní menšiny, pokud je v kraji alespoň 5 % občanů jiné
než české národnosti. Zřízení dalších výborů je na vůli a potřebě zastupitelstva. Vedle výborů
může kraj zřídit i komise. Komise je orgán, o jehož vzniku, složení a kompetencích rozhoduje
rada kraje. Jsou to iniciativní a poradní orgány rady.
Výkonným orgánem v přenesené působnosti je krajský úřad. V jeho čele stojí ředitel,
který je statutárním orgánem kraje vůči jeho zaměstnancům. Krajský úřad vykonává i činnosti
v samostatné působnosti, kterými jej pověří hejtman, rada či zastupitelstvo. Krajský úřad je
vnitřně členěn na odbory a oddělení, obvykle podle jednotlivých zájmových odvětví. Úředníci
vykonávající správní činnosti musí splnit požadavky dané jim zákonem o úřednících. Tento
zákon mimo jiné určuje, jaké požadavky musí splnit osoba, aby se mohla stát úředníkem kraje
a jak má být zajištěn další rozvoj úředníka, především v oblasti jeho vzdělávání. 55
Ve vztahu k obcím je krajský úřad místem, kde obce mohou získat odbornou a
metodickou pomoc. V soustavě státní správy je krajský úřad také odvolací instancí pro
individuální správní akty (rozhodnutí) obcí v přenesené působnosti. Zároveň je krajský úřad
pro obce nadřízeným orgánem dozoru, provádí kontrolu výkonu přenesené působnosti obcí.
Kraje jsou naopak za výkon přenesené působnosti zodpovědné a podřízené jednotlivým
ministerstvům (dle jednotlivých oblastí správy). Věcně příslušná ministerstva zase kraje řídí
prostřednictvím předpisů a směrnic, koordinují a poskytují jim metodickou pomoc a následně
jejich činnost na svěřeném úseku kontrolují.
Na realizaci krajského zřízení, o kterém bylo rozhodnuto v roce 1997 (14 krajů),
navázalo i vydání zákonů upravujících financování krajů. Významným zákonem je i norma
upravující podporu regionálního rozvoje. První volby do zastupitelstev krajů se uskutečnily
12. 11. 2000 a tímto datem tak získaly kraje své samosprávné kompetence. Vlastní činnost
začaly kraje vykonávat od 1. 1. 2001, přičemž se řídí zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích, ve
znění pozdějších úprav. Kraje od svého vzniku postupně získávaly kompetence a majetek,
potřebný pro jejich výkon.
V první vlně, k 1. 1. 2001 kraje získaly majetek především od jednotlivých
ministerstev. 56
Takto do vlastnictví krajů přešly např. správy a údržby silnic, muzea,
knihovny, galerie, léčebné ústavy, nemocnice s poliklinikou, územní střediska záchranné
služby, ústavy sociální péče pro tělesně postižené, diagnostické ústavy sociální péče, střední
školy a odborná učiliště. V další fázi, související se zánikem okresních úřadů, přešly do
hospodaření krajů od 1. 1. 2003 organizace, které zřizovaly okresní úřady a které zároveň
55
Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších úprav.
56
Viz zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky
do majetku krajů, ve znění pozdějších úprav.
82
nepřipadly jiným subjektům (např. obcím). 57
Z celkového počtu 659 organizací, které byly ve
správě okresních úřadů, přešlo do působnosti krajů 551organizací. 58
Téměř polovinu z nich
(265) představují zařízení poskytující sociální služby, např. domovy důchodců, ústavy
sociální péče. Zbytek přebíraných organizací připadá na zdravotnická zařízení, např.
nemocnice, záchranné služby, dětské domovy a kulturní zařízení, např. muzea, galerie
(Komárková, 2002). Vedle majetku kraje převzaly v roce 2003 do své správy i část
zaměstnanců okresních úřadů (celkem šlo o 1 766 funkčních míst). Za každé převzaté funkční
místo kraj obdržel do svého rozpočtu i dotaci ze státního rozpočtu ve výši cca 300 tis. Kč
(Komárková, 2002).
Financování krajů bylo v počátečních letech 2000 a 2001 řešeno prostřednictvím
dotací ze státního rozpočtu. V roce 2002 pak kraje získaly vlastní daňové příjmy. 59
V letech
2002 až 2004 byly daňové příjmy krajů tvořeny 3,1% podílem na celostátním hrubém výnosu
některých daní (daně z přidané hodnoty, daně z příjmů fyzických osob a daně z příjmu
právnických osob). 60
Tím byla krajům dána možnost samostatně rozhodovat o použití
prostředků podle jimi stanovených priorit, jako posílení samostatné působnosti krajů (dotace,
které do té doby do krajských rozpočtů směřovaly, byly z významné části účelově vázány).
S převodem organizací, které kraje převzaly v roce 2003 od okresních úřadů, souvisel i
výrazný nárůst příjmů krajů. V roce 2003 a 2004 kraje obdržely na fungování nově
převzatých organizací dotace ze státního rozpočtu. A od roku 2005 jim byly navýšeny daňové
příjmy, které kraje měly použít právě na kontinuální pokračování převzatých organizací. To
se projevilo tak, že došlo k nárůstu podílu na celostátním hrubém podílu daní z 3,1 na 8,92 %.
Od 1. 1. 2013 se jednotný podíl na daních mění a rozděluje tak, že u daně z přidané hodnoty
se snížil na 7,86 % a u daně z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti (placené zaměstnanci)
se snižuje na 8,65 % (podíly na ostatních daních spadajících do celostátního výnosu daní se
nezměnily).
Vedle daňových příjmů, jejichž hlavním účelem je realizace samostatné působnosti
krajů, dostávají kraje od státu také příspěvek na výkon svěřené přenesené působnosti. Výši
příspěvku každoročně určuje Ministerstvo financí (přílohou k zákonu o Státním rozpočtu ČR).
Kraje jsou také důležitým mezičlánkem mezi rozpočty obcí a státu, neboť zprostředkovávají
převod prostředků ze státního rozpočtu pro obce.
Činnosti (oblasti), které jsou v české soustavě veřejné správy svěřeny do kompetencí,
rozhodování a odpovědnosti krajů a jimi přímo zřizovaných či zakládaných organizací jsou
zejména tyto: dopravní obslužnost kraje (fungování systému hromadné přepravy osob),
správa a údržba silnic II. a III. třídy, případně správa letišť. V oblasti kultury kraje provozují
např. muzea, galerie, divadla, filharmonie, knihovny, hvězdárny. Pokud jde o zabezpečení
zdravotní péče pro obyvatelstvo, kraje zřizují síť nemocnic, léčeben dlouhodobě nemocných a
57
Převod se uskutečnil na základě zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a
závazků České republiky na kraje a obce …
58
Zbývajících 108 organizací bylo od okresních úřadů převedeno na obce a rezorty zdravotnictví a
kultury. (Komárková, 2002)
59
Zákonem č. 243/2000 Sb., který je účinný od 1. 1. 2001.
60
Přesně do 2. 1. 2005, kdy došlo ke zvýšení podílu.
83
zdravotnickou záchrannou službu. V oblasti sociální péče do správy krajů potom patří
domovy důchodců, pečovatelské služby, ústavy sociální péče, organizace poskytující sociální
služby. Další oblastí ovlivňovanou kraji je školství, kde kraje mají ve správě střední školství
(gymnázia, odborné školy a učiliště, konzervatoře), mateřské, základní i střední školy a
školská zařízení pro žáky se speciálními vzdělávacími potřebami, dětské domovy a domy dětí
a mládeže. Časté je také založení centrály cestovního ruchu, které realizují aktivity směřující
k rozvoji této oblasti krajské ekonomiky.
V území narážíme na dvě odlišné kategorie krajů, které jsou užívány různými
institucemi, přičemž slovo kraj se užívá i pro jejich názvy. Je tedy třeba vnímat, týká-li se tato
skutečnost kraje jako územní jednotky či kraje jako instituce. Všeobecná správa je prováděna
v území nových krajů a právě prostřednictvím krajů (institucemi). Speciální správa je
prováděna převážně v území nových krajů, ale i v území starých krajů, institucemi, které mají
různé názvy i zaměření dané oblastí svojí působnosti. Existují však i instituce, které
nepoužívají ani jednu z těchto soustav a mají vytvořenou svoji vlastní soustavu (např.
plavební správa, správa národních parků, puncovní úřad), která více odpovídá potřebám
správy dané speciální oblasti.
Územní působnost vyšších územních samosprávných celků, definovaných v roce 1997
(14 krajů), pro svoji správu využívají zeměměřičské a katastrální úřady, pozemkové úřady,
úřady práce, finanční správa, česká správa sociálního zabezpečení a velká řada dalších
správních úřadů, které jsou zřizovány přímo jednotlivými ústředními orgány státní správy
nebo samostatnými zákony. Pestrost institucí, které uplatňují správu ve speciálních oblastech
působnosti, a jejich různorodost v územní působnosti, lze sledovat na vybraných příkladech
uvedených v následující tabulce.
Tabulka 6: Příklady státních úřadů a institucí a jejich územní členění
úřad/oblast
správy
členění na úrovni mezoregionů další územní členění nadřízený orgán
Úřad práce 14 krajských poboček
kontaktní pracoviště
pro občany v ORP
Ministerstvo práce a
sociálních věcí
Český statistický
úřad
14 krajských statistických úřadů
okresní statistické
úřady
Český statistický úřad
(ústředí v Praze)
Česká inspekce
životního
prostředí
10 oblastních inspektorátů (Brno, Č.
Budějovice, H. Brod, H. Králové, Liberec,
Olomouc, Ostrava, Plzeň, Praha, Ústí n/L.)
a 2 krajské pobočky (Zlín, K. Vary) +
ředitelství v Praze
pobočky v okresech
Ministerstvo životního
prostředí
hygienické
stanice
14 krajských hygienických stanic
územní pracoviště v
okresech
hlavní
hygienik/Ministerstvo
zdravotnictví
policie 14 krajských ředitelství
územní odbory v
okresech, obvodní
oddělení ve vybraných
městech
Policejní prezidium/
Ministerstvo vnitra
Agentura ochrany
přírody a krajiny
13 krajských středisek + ústředí v Praze
24 správ chráněných
oblastí
Ministerstvo životního
prostředí
Český
hydrometeorolog.
ústav
6 oblastních poboček (Brno, Č. Budějovice,
H. Králové, Ostrava, Plzeň, Ústí n./L.) +
ředitelství v Praze
x
Ministerstvo životního
prostředí
84
úřad/oblast
správy
členění na úrovni mezoregionů další územní členění nadřízený orgán
Správa
národních parků
4 národní parky (Krkonošský, Šumava,
České Švýcarsko a Podyjí), 12 národních
geoparků (Český ráj, Česko-bavorský
geopark Egeria atd.)
x
Ministerstvo životního
prostředí
Správa toků
6 státních podniků dle povodí řek (Odra –
sídlo Frýdek-Místek, Dyje – Brno, Labe –
Hradec Králové, Vltavy – Benešov, Ohře –
Teplice, Moravy – Vsetín)
provozy v konkrétních
městech či obcích.
Ministerstvo životního
prostředí
Správa jeskyní x
10 správ jeskyní
v nejbližší obci/městě
Ministerstvo životního
prostředí
Státní plavební
správa
pobočky v Děčíně, Praze a Přerově x Ministerstvo dopravy
Národní
památkový úřad
14 územních odborných pracovišť (Praha,
Č. Budějovice, Plzeň, Ústí n./L., Liberec,
Pardubice, Brno, Ostrava, Olomouc,
Kroměříž, Zlín, Loket, Telč, Jaroměř) –
sídla nejsou v krajských městech, ale
v každém kraji je jedno pracoviště
x Ministerstvo kultury
Česká školní
inspekce
14 krajských inspektorátů
detašovaná pracoviště
ve vybraných okresech
Ministerstvo školství,
mládeže a tělovýchovy
zeměměřičské a
katastrální
inspektoráty
7 poboček: Brno, Č. Budějovice, Liberec,
Opava, Pardubice, Plzeň a Praha
x
Český úřad
zeměměřičský a
katastrální
katastrální úřady 14 krajských katastrálních úřadů
107 katastrálních
pracovišť ve vybraných
obcích
Český úřad
zeměměřičský a
katastrální
Správa cel
14 krajských celních úřadů + úřad pro
Letiště Ruzyně
8 celních ředitelství (Brno, Č. Budějovice,
H. Králové, Olomouc, Ostrava, Plzeň,
Praha, Ústí n./L.)
54 územních pracovišť
ve vybraných okresních
městech, příp. celních
přechodech
Generální ředitelství
cel/Ministerstvo financí
Česká správa
sociálního
zabezpečení
7 regionálních pracovišť (Brno, Č.
Budějovice, H. Králové, Ostrava, Plzeň,
Praha, Ústí n./L.)
85 okresních nebo
městských správ
sociálního zabezpečení
Ministerstvo práce a
sociálních věcí
Hasičský
záchranný sbor
14 krajských hasičských záchranných sborů
územní odbory v
okresech
Generální ředitelství
HZS/Ministerstvo
vnitra
Finanční správa 14 krajských Finančních úřadů
územní pracoviště
v ORP
Generální finanční
ředitelství/ Ministerstvo
financí
Puncovní úřad
3 regionální inspektoráty (Brno, Jablonec
n./N., Ostrava), 4 regionální pracoviště
puncovní kontroly (Brno, Ostrava, Tábor,
Plzeň) a 3 další expozitury (Č. Kostelec, H.
Králové, Trutnov)
x
Ministerstvo průmyslu
a obchodu
Český
metrologický
institut
10 oblastních inspektorátů (Brno, Č.
Budějovice, Kroměříž, Liberec, Most,
Olomouc, Opava, Pardubice, Plzeň, Praha)
+ pobočka Jihlava
další územní působnost
dělena dle okresů
Ministerstvo průmyslu
a obchodu
pozemkové
úřady
14 krajských pozemkových úřadů
okresní pozemkové
úřady
Státní pozemkový
úřad/Ministerstvo
zemědělství
Poznámka: ORP – obec s rozšířenou působností.
Pramen: vlastní zpracování.
85
Specifičnost územního členění lze demonstrovat např. v oblasti archivnictví, která
spadá do kompetencí Ministerstva vnitra. Na nejvyšších úrovních této správy jsou Národní
archiv se sídlem v Praze a následují Státní oblastní archivy se sídlem v Praze, Třeboni, Plzni,
Litoměřicích, Zámrsku. Dále pak Moravský zemský archiv se sídlem v Brně a Zemský archiv
se sídlem v Opavě. Ve vybraných okresních městech se pak nacházejí další Státní archivy.
Specializované archivy mají i další významné instituce: Česká televize, Český rozhlas, ČNB,
vysoké školy, některé církve a některá ministerstva, Úřad vlády a další. Samostatné archívy
vedou i veřejné organizace, nad nimi je pak nadřízený a zároveň dozorový orgán jeden z výše
uvedených archivů dle územních působností organizací.
Správa soudů používá území krajů definované v roce 1960. Na ústřední úrovni existují
jednotlivé soudní instituce: Ústavní soud (Brno), Nejvyšší soud (Brno), Vrchní soud (Praha a
Olomouc), Nejvyšší správní soud (Brno). Na regionální úrovni pak působí 7 krajských soudů
(Brno, Č. Budějovice, H. Králové, Ostrava, Plzeň, Praha – pro Středočeský kraj) a Městský
soud pro Prahu. Další územní úrovní jsou okresní soudy, těch je 87 (77 okresů + soudy pro 10
pražských obvodů). Totožnou územní strukturu používají i státní zastupitelství, která mají své
pobočky v krajích i okresech. Na ústřední úrovni pak působí Nejvyšší státní zastupitelství
(Brno) a Vrchní státní zastupitelství (Praha a Olomouc).
3.3. Regionální politika
Evropská regionální politika se zaměřuje na snižování disparit jak mezi členskými
zeměmi, tak v rámci jednotlivých zemí. Za počátek aktivní regionální politiky lze považovat
rok 1975, tj. dva roky po vstupu Velké Británie do EU, pod jejímž tlakem byl založen druhý
strukturální fond − Evropský fond pro regionální rozvoj (ERDF), který původně poskytoval
prostředky na rozvoj britských regionů (Neal, 2007). V současné době představuje regionální
politika druhou nejvýznamnější položku evropského rozpočtu po společné zemědělské
politice. V roce 1980 činil rozpočet na regionální politiku 3,8 % celkového unijního rozpočtu,
do roku 2006 se tento podíl zvýšil na 36 % (Neal, 2007). Na podobné úrovni se rozpočet
regionální politiky pohybuje dodnes. Hlavním záměrem regionální politiky se stala
kompenzace překážek, které chudším regionům vyplynuly z jednotného evropského trhu. Na
základě Jednotného evropského aktu byly v roce 1988 představeny čtyři principy, které mají
charakterizovat regionální politiku, a byl zaveden systém programovacích období
(Streitenberger, 2013). Těmito principy jsou: koncentrace (zaměření na nejchudší regiony),
partnerství (zapojení regionálních a místních partnerů), víceleté programování (namísto
každoročního plánování) a adicionalita (evropské zdroje nemají nahrazovat ty národní).
Jednotný evropský akt, který vstoupil v platnost v roce 1987, tak de facto transformoval
regionální politiku na kohezní politiku, která v sobě navíc zahrnuje i část sociální politiky a
malou část zemědělské politiky (Evropská komise, 2014).
Ekonomická a sociální koheze je vyjádřením solidarity mezi členskými státy a regióny
EU. Hlavním cílem je vyvážený rozvoj celé Evropské unie, snižování disparit mezi regiony
a podpora rovných příležitostí pro všechny. Významnou hodnotou evropské regionální
politiky je meziregionální solidarita. Jejím prostřednictvím je poskytována pomoc
zaostávajícím regionům − konverze problémových průmyslových oblastí, rozvoj venkovských
86
oblastí a regenerace zanedbaných částí měst (Buček, Rehák, Tvrdoň, 2010). Aktuálně je
základ kohezní politiky položen v článku 174 Smlouvy o fungování EU (tzv. Lisabonská
smlouva), kde se uvádí, že: „Unie se především zaměří na snižování rozdílů mezi úrovní
rozvoje různých regionů a na snížení zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů“.
Regionální politika je řízena. Evropskou komisí, která určuje základní pravidla, přiděluje
finanční zdroje a schvaluje potřebné dokumenty a programy. Samotná realizace však spočívá
na členských státech, které si v rámci stanovených pravidel vytváří vlastní operační programy,
za které zodpovídají. Rozvoj regionů je podněcován prostřednictvím rozvojových projektů,
které jsou kofinancovány z operačních programů. Pravidla, rozpočet i operační programy jsou
vždy vytvářeny pro tzv. programovací období.
Základní priority kohezní politiky pro období 2014-2020 vychází ze Strategie Evropa
2020 (ta se však týká většiny politik EU a svou časovou platností 2010-2020 přesahuje
programovací období). Pravidla realizace kohezní politiky jsou položena v nařízeních, která
připravuje Evropská komise a schvaluje je Rada EU a Evropský parlament. Jedná se například
o Nařízení o společných ustanoveních (1303/2013), Nařízení o Evropském fondu pro
regionální rozvoj (1301/2013), Nařízení o Evropském sociálním fondu (1304/2013) nebo
nařízení o Fondu soudržnosti (1300/2013). Priority evropské regionální politiky jsou uvedeny
ve Společném strategickém rámci, který je částečně obsažen už v Nařízení o společných
ustanoveních. Jednotlivé členské státy uzavírají s Evropskou komisí Dohody o partnerství,
ve kterých specifikují, jak přispějí k naplnění evropských cílů a jaké operační programy k
tomu využijí. Na jejím základě členské státy připravují operační programy. V programovacím
období 2014-2020 byla v Nařízení o společných ustanoveních sjednocena pravidla pro všech
pět fondů EU (tzv. ESIF – Evropské strukturální a investiční fondy). Mimo výše uvedených
tří fondů tam patří i Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD) a Evropský
námořní a rybářský fond (EMFF), které jsou součástí zemědělské a rybářské politiky.
2007-2013 2014-2020
Lisabonská strategie Evropa 2020
 
Strategické obecné zásady Společenství Společný strategický rámec (SSR)
 
Národní strategický referenční rámec Dohoda o partnerství
 
Operační programy Operační programy
Obrázek 18: Struktura programovacích dokumentů
Pramen: vlastní zpracování.
V programovacím období 2014-2020 došlo ke snížení počtu cílů z původních tří na
dva. Jedná se vlastně o rozdělení regionů do určitých kategorií na základě jejich vyspělosti.
87
Hlavní cíle současné kohezní politiky jsou Investice pro růst a zaměstnanost a Evropská
územní spolupráce. Prostředky pro cíl Investice pro růst a zaměstnanost se rozdělují mezi tři
kategorie regionů úrovně NUTS 2 (Nařízení 1303/2013):
 méně rozvinuté regiony – HDP na obyvatele je nižší než 75 % HDP v EU27,
 přechodové regiony – HDP na obyvatele se pohybuje mezi 75 až 90 % HDP v EU27,
 rozvinutější regiony – HDP na obyvatele je vyšší než 90 % průměru HDP v EU27.
Při výpočtu se bere v úvahu hrubý domácí produkt na obyvatele za regiony úrovně NUTS 2
měřený paritou kupní síly a vypočtený na základě údajů za období 2007 až 2009. Tento HDP
se porovnává s průměrným HDP v EU27 měřený stejným způsobem.
Cíl Evropská územní spolupráce se zaměřuje na tři složky spolupráce, kterými jsou:
 přeshraniční spolupráce – podpora spolupráce mezi regiony NUTS 3 nacházejících se
podél všech vnitřních a vnějších pozemních hranic a všechny regiony úrovně NUTS 3
podél námořních hranic, které jsou od sebe vzdáleny nejvýše 150 km,
 nadnárodní spolupráce – podpora spolupráce na velkých nadnárodních územích − za tímto
účelem bylo vytvořeno 15 tzv. nadnárodních zón.61
 meziregionální spolupráce – pokrývá celé území EU a jejím cílem je posílit účinnost
politiky soudržnosti podporou výměny zkušeností a analýz trendů rozvoje.
U všech tří typů spolupráce je možné podporovat i spolupráci s vybranými zeměmi mimo EU.
Operační programy jsou vždy připravovány pro určitou kategorii regionů v jednotlivých
členských zemích nebo pro jeden z typů spolupráce. Z nich podpořené projekty musí být
realizovány na území vymezených regionů.
Tabulka 7: Komparace cílů regionální politiky
2007-2013 2014-2020
Konvergence Investice pro růst a zaměstnanost
- konvergenční regiony
- phasing-out regiony
- méně rozvinuté regiony/MRR
- přechodové regiony/PR
- více rozvinuté regiony/VRRRegionální konkurenceschopnost a zaměstnanost
- regiony s HDP nad 75 % průměru EU-25
- phasing-in regiony
Evropská územní spolupráce Evropská územní spolupráce
- přeshraniční spolupráce
- nadnárodní spolupráce (13 zón)
- meziregionální spolupráce
- přeshraniční spolupráce
- nadnárodní spolupráce (15 zón)
- meziregionální spolupráce
Pramen: vlastní zpracování
V České republice je 7 regionů soudržnosti způsobilých čerpat podporu určenou pro
méně rozvinuté regiony a pouze hl. m. Praha je součástí rozvinutějších regionů. Podobná
situace je i v dalších státech Visegrádské čtyřky, kdy regiony v okolí hlavního města přísluší
mezi rozvinutější regiony a ostatní jsou součástí kategorie méně rozvinutých regionů. Na
61
Střední Evropa, Dunaj, Jihozápadní Evropa, Severozápadní Evropa, Jadransko-Jónská zóna, BalkánStředomoří,
Středomoří, Alpský prostor, Baltské moře, Severní moře, Severní periferie a Arktida, Atlantická
oblast, Karibská oblast, zóna Indického oceánu, Amazonie
88
opačném konci spektra jsou země skládající se pouze z rozvinutějších regionů. Sem patří
Belgie, Finsko, Lucembursko, Nizozemí, Švédsko a Kypr (ten je ale atypický svou velikostí).
Tabulka 8: Počty regionů úrovně NUTS 2 v zemích EU dle kategorií regionů
země MRR PR VRR celkem země celkem
AT 0 1 8 9 IT 5 3 13 21
BE 0 4 7 11 LT 1 0 0 1
BG 6 0 0 6 LU 0 0 1 1
CY 0 0 1 1 LV 1 0 0 1
CZ 7 0 1 8 MT 0 1 0 1
DE 0 7 31 38 NL 0 0 12 12
DK 0 1 4 5 PL 15 0 1 16
EE 1 0 0 1 PT 4 1 2 7
EL 5 6 2 13 RO 7 0 1 8
ES 1 5 13 19 SE 0 0 8 8
FI 0 0 5 5 SI 1 0 1 2
FR 5 10 12 27 SK 3 0 1 4
HR 2 0 0 2 UK 2 11 24 37
HU 6 0 1 7
IE 0 0 2 2 EU 72 50 151 273
Pramen: vlastní zpracování na základě Evropská komise, 2014.
Regionální politika je financována prostřednictvím tří finančních nástrojů. Jedná se o
dva strukturální fondy a Fond soudržnosti. Historicky starším strukturálním fondem je
Evropský sociální fond (založený již Římskými smlouvami z roku 1957). ESF financuje tzv.
měkké (neinfrastrukturní projekty) a podporuje vysokou úroveň zaměstnanosti, přístup na trh
práce, geografickou a profesní mobilitu, vzdělávání, boj proti chudobě, sociální začleňování,
rovnost mužů a žen a další rovné příležitosti (Nařízení 1304/2013). ESF financuje pouze cíl
Investice pro růst a zaměstnanost. Evropský fond pro regionální rozvoj vzniklý v roce 1975
je významnější z hlediska svého rozpočtu. Podporuje investiční a infrastrukturní projekty,
financuje investice do infrastruktury poskytující občanům základní služby v oblastech
energetiky, životního prostředí, dopravy a informačních a komunikačních technologií
a investice do sociální, zdravotnické, výzkumné, inovační, podnikové a vzdělávací
infrastruktury. Podporuje také malé a střední podnikání, výzkum, zavádění inovací a územní
spolupráci. ERDF financuje oba cíle regionální politiky (Nařízení 1301/2013).
Fond soudržnosti (nebo také Kohezní fond) bal založen Maastrichtskou smlouvou
z roku 1992. Kohezní fond financuje velké projekty v dopravy (sítě TEN-T) a životního
prostředí (Nařízení 1300/2013). Způsobilost čerpat prostředky z Fondu soudržnosti se řídí
jinými pravidly než financování ze strukturálních fondů. Podporuje členské státy, jejichž
hrubý národní důchod (HND) na obyvatele měřený paritou kupní síly a vypočtený na základě
údajů za období 2008-2010 je nižší než 90 % průměru HND v EU27 (Nařízení 1303/2013).
Přechodnou a sníženou podporu získávají i státy, které byly způsobilé pro čerpání v roce
2013, ale výše uvedené kritérium již nesplňují (Kypr). Mezi státy způsobilé využívat
prostředky z Kohezního fondu patří Česká republika, Slovensko, Polsko, Maďarsko,
Estonsko, Litva, Lotyšsko, Slovinsko, Chorvatsko, Rumunsko, Bulharsko, Řecko, Malta,
Portugalsko a Kypr (celkem 15 zemí).
89
Tabulka 9: Rozpočet kohezní politiky dle jednotlivých oblastí v období 2014-2020
Oblast
alokace
(mil. EUR v b. c.)
podíl
(%)
Kohezní fond 63 399,7 18,0
Méně rozvinuté regiony 182 171,8 51,8
Přechodové regiony 35 381,1 10,1
Více rozvinuté regiony 54 350,5 15,4
Vzdálené a řídce osídlené regiony 1 555,4 0,4
Přeshraniční spolupráce 7 548,4 2,1
Nadnárodní spolupráce 2 075,0 0,6
Meziregionální spolupráce 571,6 0,2
Inovativní opatření ve městech 371,9 0,1
Technická pomoc 1 217,6 0,3
Iniciativa zaměstnanosti mládeže 3 211,2 0,9
Celkem 351 854,2 100,0
Pramen: Evropská komise (2014), vlastní výpočty.
Protože regionální politika je postavena na principu solidarity, získávají méně vyspělé
regiony více prostředků (přes 50 %) než ty vyspělejší.
Obrázek 19: Rozpočet kohezní politiky (EUR/obyv. v b. c.)
Poznámka: nezahrnuty výdaje na meziregionální spolupráci, inovativní opatření a tech pomoc.
Pramen: Evropská komise, 2014; Eurostat, 2014; vlastní výpočty.
90
Významnou novinkou v novém programovacím období je, že členské státy musí
přidělené prostředky ze strukturálních fondů investovat do předem stanovených unijních
priorit označovaných jako tematické cíle. Tyto cíle vychází ze strategie Evropa 2020 (viz
Nařízení 1303/2013) a jsou podrobněji popsány v tzv. Společném strategickém rámci. Patří
mezi ně:
 TC1: posílení výzkumu, technologického rozvoje a inovací,
 TC2: zlepšení přístupu, využití a kvality informačních a komunikačních technologií,
 TC3: zvýšení konkurenceschopnosti malých a středních podniků,
 TC4: podpora přechodu na nízkouhlíkové hospodářství ve všech odvětvích,
 TC5: podpora přizpůsobení se změnám klimatu, předcházení rizikům a řízení rizik,
 TC6: zachování a ochrana životního prostředí a podpora účinného využívání zdrojů,
 TC7: podpora udržitelné dopravy a odstraňování překážek v klíčových infrastrukturách,
 TC8: podpora udržitelné zaměstnanosti, kvalitních pracovních míst a mobility pracovníků,
 TC9: podpora sociálního začleňování a boj proti chudobě a diskriminaci,
 TC10: investice do vzdělávání, odborné přípravy a výcviku a celoživotního učení,
 TC11: posilování institucionální kapacity a účinnosti veřejné správy.
Za hlavní jsou považovány tematické cíle 1 až 4 a členské státy do nich musí investovat 50 %
(méně rozvinuté regiony), 60 % (přechodové regiony) nebo až 80 % (rozvinutější regiony)
prostředků přidělených z ERDF (Nařízení 1301/2013). ESF financuje především cíle 8 až 11,
do kterých státy musí investovat 60 až 80 % prostředků získaných z ESF (Nařízení
1304/2013). V programové rovině se tyto priority odráží tak, že u každého operačního
programu musí být přesně specifikováno, na které tematické cíle se zaměřuje a jaký rozpočet
je na ně alokován.
Realizace regionální politiky v České republice
Realizace evropské regionální politiky je v gesci MMR, které podle principu
partnerství zpracovalo Dohodu o partnerství a dále vytváří rámec implementačního prostředí
pro orgány působící v oblasti řízení, realizace, kontroly, monitorování a evaluace operačních
programů. Obsahem Dohody o partnerství, která byla v srpnu 2014 schválena Evropskou
komisí, jsou operační programy cíle Investice pro růst a zaměstnanost, cíle Evropská územní
spolupráce a programy spolufinancované EAFRD a EMFF. Dohoda stanovuje cíle a priority
pro využívání ESIF za účelem naplňování strategie Evropa 2020 dle definovaných národních
priorit. Národní priority byly stanoveny na základě analýzy ekonomické a sociální situace
a potřeb České republiky. Jako národní priority byly stanoveny:
 zvýšení konkurenceschopnosti ekonomiky zahrnující rozvoj podnikání, podnikavost
a využívání inovací, fungující trh práce, rozvoj vzdělávání a podporu prosazování inovací
a výzkumu a vývoje.
 Rozvoj páteřní infrastruktury.
 Zvyšování kvality a efektivity veřejné správy.
 Podpora sociálního začleňování, boje s chudobou a systém péče o zdraví.
 Integrovaný rozvoj území.
Řízení jednotlivých operačních programů (včetně výběru projektů a kontroly jejich
realizace) spadá do kompetencí tzv. řídících orgánů, kterými jsou odpovídající odvětvová
91
ministerstva, jeden z operačních programů řídí hl. m. Praha (viz tabulka). U programů v rámci
cíle Evropská územní spolupráce je řídícím orgánem obvykle instituce mimo Českou
republiku.
Tabulka 10: Operační programy cíle Investice pro růst a zaměstnanost (období 2014+)
operační program
kategorie
regionů
fond EU
příspěvek EU
(EUR, b. c.)
řídící orgán
Podnikání a inovace pro
konkurenceschopnost
méně rozvinuté ERDF 4 331 062 617 MPO
Výzkum, vývoj a vzdělávání
méně rozvinuté +
rozvinutější
ERDF + ESF 2 779 600 572 MŠMT
Doprava méně rozvinuté *
ERDF + FS
4 695 769 435 MD
Životní prostředí méně rozvinuté * ERDF + FS 2 636 592 864 MŽP
Zaměstnanost
méně rozvinuté +
rozvinutější
ESF + YEI** 2 145 737 492 MPSV
Integrovaný regionální OP méně rozvinuté ERDF 4 269 160 909 MMR
Praha – pól růstu ČR rozvinutější ERDF + ESF 201 590 104 Hl. m. Praha
Technická pomoc celá ČR ERDF 4 269 160 909 MMR
Poznámky: Příspěvek EU – nemusí se jednat o skutečně schválenou nebo konečnou částku.
* Projekty financované z Fondu soudržnosti lze realizovat na celém území České republiky.
** YEI = Iniciativa na podporu zaměstnanosti mládeže
Pramen: vlastní zpracování na základě Ministerstvo pro místní rozvoj, 2014a.
OP Podnikání a inovace pro konkurenceschopnost (OP PIK) se zaměřuje na
podporu podnikání založeného na výzkumu, vývoji a inovací a dále podporu
konkurenceschopnosti malých a středních firem. Mezi jeho hlavní priority patří i účinné
nakládání s energií, rozvoj vysokorychlostního internetu a informačních a komunikačních
technologií. Program je určen pouze pro méně rozvinuté regiony, projekty proto mohou být
realizovány na celém území České republiky mimo Prahu. OP Výzkum, vývoj a vzdělávání
(OP VVV) má financovat posilování kapacit pro kvalitní výzkum, rozvoj vysokých škol a
lidských zdrojů pro výzkum a vývoj a rovný přístup ke vzdělávání. Primárně je určen pro
méně rozvinuté regiony, ale některé typy aktivit mohou být financovány i v Praze. OP
Doprava (OPD) bude podporovat infrastrukturu pro železniční a další udržitelnou dopravu a
silniční infrastrukturu (vč. sítě TEN-T). OP Životní prostředí (OP ŽP) se zaměří na
zlepšování kvality vod a ovzduší, odpady a materiálové toky, péči o přírodu a krajinu a
energetické úspory. OP Zaměstnanost (OPZ) je orientovaný na podporu zaměstnanosti a
adaptabilitu pracovní síly, sociální začleňování, boj s chudobou, sociální inovace a efektivní
veřejnou správu. OP Technická pomoc (OP TP) pak financuje řízení evropských fondů
v České republice.
K nejvýznamnější změně dochází u regionálních operačních programů (ROP).
Zatímco v předchozím programovacím období měl každý region soudržnosti (mimo Prahy)
svůj ROP, který byl řízen příslušnou Regionální radou regionu soudržnosti, v nastávajícím
období bude jediný Integrovaný regionální operační program (IROP) řízený MMR.
Regionální rady budou pravděpodobně hrát roli zprostředkujícího subjektu v regionech. IROP
92
se zaměří na dostupnost (zejm. dopravní) a bezpečnost regionů, zkvalitnění veřejných služeb
a zefektivnění veřejných institucí.
Pro projekty realizované v Praze je potom určen zejména OP Praha – pól růstu ČR
(OP PPR). Tento program má financovat výzkum, technologický rozvoj a inovace,
udržitelnou mobilitu a dále energetické úspory, sociální začleňování a vzdělávání a
zaměstnanost.
V rámci cíle Evropská územní spolupráce bude ČR zapojena do pěti programů
přeshraniční spolupráce, dvou programů nadnárodní spolupráce a všech tří programů
meziregionální spolupráce. Česká republika (resp. MMR) řídí pouze OP ČR – Polsko.
V ostatních programech bude MMR koordinovat realizaci na území ČR.
Tabulka 11: Operační programy přeshraniční spolupráce (období 2014+)
program programové území v ČR (kraje)
OP ČR - Polsko
Liberecký, Pardubický, Královehradecký, Olomoucký,
Moravskoslezský
OP Svobodný stát Sasko – ČR Liberecký, Ústecký, Karlovarský
OP Svobodný stát Bavorsko - ČR Karlovarský, Plzeňský, Jihočeský
OP Rakousko – ČR Jihočeský, Vysočina, Jihomoravský
OP Slovensko – ČR Jihomoravský, Zlínský, Moravskoslezský
Pramen: vlastní zpracování dle Ministerstva pro místní rozvoj, 2014b.
V případě nadnárodní spolupráce se Česká republika bude účastnit operačních
programů pro stanovené zóny Střední Evropa (ČR + 8 dalších zemí) a Dunaj/Danube (ČR +
13 dalších zemí). U meziregionální spolupráce jsou prozatím navrženy následující programy:
INTERREG C, OP ESPON a OP INTERACT. Tyto programy by se měly vztahovat na celé
území Evropské unie.
3.4. Další významné aktivity
Na mezoregionální úrovni logicky dochází k praktickému propojování územního
plánování s příslušnými programy podpory regionálního rozvoje v duchu Evropské charty
regionálního/prostorového plánování. K této chartě je proto účelné uvést alespoň několik
základních poznámek. Tato charta byla přijata Radou Evropy již v roce 1984. Regionální
plánování je zde mj. považováno za významný nástroj prohlubování mezinárodní spolupráce
s podstatnými přínosy pro upevňování evropské identity. Za jeho hlavní úkoly jsou
považovány:
− vyvážený socioekonomický rozvoj regionů (mezoregionů) respektující celoevropské
ekonomické procesy, regionální specifika a významnou roli rozvojových os a
komunikačních sítí,
− zlepšování životních podmínek ve všech oblastech determinujících kvalitu života v souladu
s potřebami různých vrstev obyvatelstva (v tomto kontextu je užitečné připomenout i
speciální programy cíle na omezování tzv. sociální exkluze),
93
− zodpovědné zacházení s přírodními zdroji a ochrana životního prostředí se specifickým
důrazem na omezování konfliktů mezi společenským rozvojem a ochranou životního
prostředí,
− racionální využívání území při sledování výše uvedených hlavních cílů prostřednictvím
účelné koncentrace na lokalizaci aktivit, organizaci a rozvoj velkých sídelních a
průmyslových komplexů, rozhodující prvky infrastruktury a ochranu zemědělské a
lesnické půdy.
Při realizaci stanovených cílů regionálního rozvoje by měla být věnována trvalá
pozornost interdisciplinární koordinaci a kooperaci mezi různými úrovněmi rozhodování
(včetně alokace finančních zdrojů) a rovněž posilování evropské regionální spolupráce −
ilustrativním příkladem jsou programy Evropská územní spolupráce, která v plánovacím
období 2007 až 2013 zahrnovala programy přeshraniční, nadnárodní a meziregionální
spolupráce. Pokud pak jde o krajskou úroveň územního plánování v České republice, je jejím
hlavním cílem zajišťovat ochranu a rozvoj hodnot území kraje v přenesené (pořizování
územně plánovacích podkladů a územně plánovací dokumentace – ÚPP resp. ÚPD) i
samostatné (rozhodování o podmínkách rozvoje území) působnosti. Mezi rozhodující krajské
orgány působící na úseku územního plánování patří krajský úřad, zastupitelstvo kraje a rada
kraje (krajské orgány mohou do činnosti nižších orgánů obcí zasahovat jen v zákonem
stanovených případech). 62
Krajský úřad (přenesená působnosti):
− je dotčeným orgánem v řízeních, která se dotýkají více správních obvodů obcí s rozšířenou
působností,
− pořizuje v přenesené působnosti zásady územního rozvoje (ZÚR) a rovněž v zákonem
stanovených případech regulační plány pro plochy a koridory nadmístního významu (např.
průmyslové či logistické zóny, dopravní či vodohospodářská infrastruktura),
− pořizuje ÚPP nezbytné pro svou činnost,
− vydává územní rozhodnutí v zákonem stanovených případech,
− je dotčeným orgánem v územním řízení o záměrech, které vyžadují posouzení vlivu na
životní prostředí (EIA)
− určuje stavební úřad příslušný k územnímu řízení v zákonem stanovených případech.
Zastupitelstvo kraje (samostatná působnosti):
− schvaluje zadání příp. pokyny pro zpracování návrhu ZÚR,
62
Zastupitelstvu hlavního města Prahy, spravovaného na základě samostatného zákona, je vyhrazeno
vydávat UPD pro celé území hlavního města Prahy, působnost krajského úřadu vykonává v tomto
případě MMR. Zastupitelstvu městské části je pak vyhrazeno vydávat územní plán pro vymezenou
část hlavního města Prahy, působnost krajského úřadu vykonává v tomto případě Magistrát hlavního
města Prahy. Úřad územního plánování ORP pak pořizuje ÚPP a ÚPD a vymezuje zastavěné území
pro vlastní obec příp. na žádost obcí náležejících k jejich správním obvodům a dále je dotčeným
orgánem v územním řízení a v řízení podle zvláštního právního předpisu (rozhodování o změnách
v území).
94
− vydává ZÚR,
− schvaluje zprávu o uplatňování ZÚR,
− vydává regulační plány (v zákonem stanovených případech).
Rada kraje:
− uplatňuje stanoviska k návrhu politiky územního rozvoje,
− vydává v zákonem stanovených případech územní opatření o asanaci a územní opatření o
stavební uzávěře.
Povinnost pořizovat ZÚR jako základního nástroje územně plánovací činnosti kraje
ukládá krajům stavební zákon. (naproti tomu pořizování územních a regulačních plánů je
fakultativní povahy). ZÚR řeší záměry regionálního, nadregionálního, celostátního i
mezinárodního významu a v nadmístních souvislostech zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly
územního plánování v souladu se záměry státní politiky územního rozvoje (PÚR), určují
strategii pro jejich naplňování a rovněž koordinují územně plánovací činnost obcí. ZÚR
představují nový typ krajské ÚPD a nahrazují dřívější územní plány velkého územního celku
– ÚP VÚC. Oproti ÚP VÚC, které více sledovaly územní průměty nadmístních záměrů, jsou
ZÚR pořizovány pro větší územní celky a v souladu s tím jsou ve větší míře strategickým
dokumentem. Dalším podstatným rozdílem je skutečnost, že ZÚR jsou pořizovány a
vydávány krajem vždy pro celé jeho správní území (nemusí však pokrývat celou šíři
relevantních jevů), což odstraňuje potenciální možnost překrývání jednotlivých krajských
ÚPD nebo možnost vzniku míst nepokrytých krajskou ÚPD jak tomu bývalo u ÚP VUC.
ZÚR jsou pochopitelně závazné pro pořizování a vydávání územních plánů, regulačních plánů
a pro rozhodování v území. Stanovují základní požadavky pro účelné a hospodárné
uspořádání území kraje, vymezují plochy nebo koridory nadmístního významu, které se
vztahují zejména k veřejně prospěšným stavbám, a stanují požadavky na jejich využití a dále
mohou rovněž vymezovat plochy a koridory územních rezerv (s cílem prověřit možnosti
budoucího využití).
Návrh ZÚR pořizuje příslušný krajský úřad a návazně jej předkládá k odbornému
posouzení na MMR a dále ke schválení zastupitelstvu kraje (oficiálně je ZÚR vydáváno
zastupitelstvem kraje jako opatření obecné povahy). Nejpozději do dvou let po jejich vydání
předloží krajský úřad zastupitelstvu kraje podrobnou zprávu o uplatňování ZÚR v uplynulém
období. 63
Na tomto základě pak dochází k jejich aktualizaci (včetně zohlednění podnětů obcí)
nebo ke zpracování nového návrhu. Součástí ZÚR je i vyhodnocení adekvátních vlivů na
udržitelný rozvoj území a vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Mezi hlavní problémy
zpracování ZÚR patří např. aplikace povinnosti respektovat plochy a koridory vymezené
63
O upraveném a posouzeném návrhu ZÚR se koná veřejné projednání (pořizovatel je povinen
vyhlásit návrh zásad veřejnou vyhláškou a zajistit, aby po dobu 30 dnů ode dne doručení veřejné
vyhlášky byl návrh zásad vystaven k veřejnému nahlédnutí). Veřejného projednání se pak může
zúčastnit kdokoli, nicméně konkrétní námitky proti návrhu zásad mohou podávat pouze dotčené obce
(tj. obce lokalizované v řešeném území a obce s tímto územím sousedící) a dále vybraní zástupci
veřejnosti.
95
v PÚR − jako ilustrativní příklad lze uvést dlouhodobé problémy s realizací záměru výstavby
R43, kde byly ZÚR zrušeny soudním rozhodnutím. Rozhodování o výběru jevů nadmístního
významu je ovšem obtížnou otázkou v celé řadě dalších případů (Wichsová, 2009). V tomto
ohledu jde zvláště o dopravní (zde jsou nejčastějším případem přeložky silnic) a. dále
vodohospodářskou infrastrukturu (zvláště kanalizace s ČOV). Nevymezení ploch nebo
koridorů nadmístního významu může vést až k dlouhodobému zablokování příslušných
projektů územního rozvoje.
3.5. Praktické příklady
3.5.1. Hodnocení regionálních operačních programů
Hodnocení resp. evaluace programů rozvoje získává v posledních letech značnou
pozornost, která je spojena se vstupem České republiky do Evropské unie, a tím i možnostmi
čerpání finančních prostředků z Evropských fondů. Hodnocení těchto veřejných intervencí je
proces, který souvisí se zabezpečením transparentnosti veřejných výdajů. Cílem je určit, zda
byly naplněny cíle rozvojové intervence, zda jsou tyto cíle relevantní, jestli byla intervence
realizována efektivně, jaké dopady má na rozvoj a zda jsou její pozitivní efekty dlouhodobé.
Posouzení hodnoty veřejných intervencí vzhledem k určeným kritériím je prováděno na
základě analýzy získaných informací, což je ve své podstatě systematický sběr informací o
vstupech, výstupech a aktivitách vedoucích k dosažení cílů, kterém byly v rámci dané politiky
a příslušného programu stanoveny. Tyto údaje jsou následně využity ke zvýšení efektivity
jednotlivých programů a projektů a napomáhají při přijímaní rozhodnutí o jejich realizaci.
Právní rámec evaluací je zakotvený v nařízení Rady ES č. 1260/1999 o obecných
ustanoveních o strukturálních fondech a rozlišuje tři základní typy hodnocení. Předběžné
hodnocení (ex-ante) se uskutečňuje před přijmutím programu a posuzuje se při něm, jestli se
zvolené strategie a cíle shodují se specifickými charakteristikami dotyčných regionů.
Hodnocení v polovině období (mid-term) se realizuje v průběhu implementace programů.
Jeho podstatou je zjistit počáteční výsledky realizace strukturální pomoci a míru dosažení
konkrétních cílů, přičemž se posuzuje využití přidělených finančních prostředků. Dodatečné
hodnocení (ex-post) se pak provádí po ukončení programu a posuzuje celý program.
Zaměřuje se zejména na využití prostředků, účinnost a efektivitu strukturální pomoci a jejích
dopadů. Na základě tohoto hodnocení jsou vyvozeny závěry týkající se Politiky hospodářské,
sociální a územní soudržnosti, přičemž se zaměřuje na faktory úspěšnosti nebo neúspěšnosti
realizace programu.
Nevyhnutelnou součástí zahájení procesu hodnocení je definování evaluačních otázek,
které by měly v sobě zahrnovat hodnotící kritéria spojené s relevancí (relevance cílů ve
vztahu k potřebám a problémem příjemce intervence), účinnosti (posouzení úrovně naplnění
cílů), efektivitě (posouzení vyprodukovaného výstupu v poměru k nákladům vynaloženým
na jeho dosazení), užitečností (praktické posouzení hodnoty výsledků a dopadů) a
udržitelnosti (trvalost udržení výstupů, výsledků a dopadů) příslušného programu.64
Základní
64
Šumpíková, M., Ochrana, F., Pavel, J.: Veřejné výdajové programy a jejich efektivnost,
2005.
96
měřitelnou formou předkládání výsledků programu jsou předem stanovené indikátory, které
odrážejí charakter programu, měří vytýčené cíle, výsledky realizace, kvalitu a celkový kontext
programu. Indikátory by měly být dobře měřitelné a rovněž smysluplné vzhledem ke
stanoveným cílům programu a měly by měřit efekty související s poskytnutou podporou
dostupné v daném termínu (European Commission, 2006).
Hodnocení se skládá z několika základných kroků, při kterých se využívají různé
nástroje a metody hodnocení. První standardní krok představuje návrh struktury hodnocení,
kde se stanoví efekty, které budou předmětem hodnocení, a dále se zvolí sledované
indikátory. V této fáze se využívají především SWOT analýza (silné a slabé stránky,
příležitosti a hrozby), mapování dopadů (identifikace a seskupení předpokládaných dopadů
programu) nebo logický rámec (tabulka odrážející logické vazby projektu ve vertikální a
horizontální linii).65
Druhým velice významným krokem je sběr relevantních dat. V této fázi je důležité co
nejpřesnější vymezení sledované oblasti a identifikace zainteresovaných subjektů
(stakeholders), přičemž výsledkem je soubor údajů vstupujících do analýzy. Využívají se
především primární a sekundární zdroje dat, ale i dotazníkové šetření, rozhovory nebo
specializovaná pozorování v terénu.
Třetím krokem je analýza shromážděných dat, kde jsou získané údaje posuzovány,
vzájemně porovnány a vyhodnoceny. Nejznámější jsou následující ekonomické analýzy
veřejných projektů: analýza minimalizace nákladů (cost-minimalization analysis), analýza
účinnosti nákladů (cost-effectiveness analysis), analýza užitečnosti nákladů (cost-utility
analysis) a analýza nákladů a výnosů (cost-benefit analysis). Nejvyužívanější metodou je
analýza nákladů a výnosů, jejímž cílem je stanovení nákladů a přínosů projektu na základě
peněžního vyjádření jeho dopadů. Náklady a přínosy jednotlivých aktivit se na konci sčítají a
vyvodí se z nich, zda projekt vyhovuje požadavkům a má ho smysl realizovat. Obvykle se
skládá ze dvou částí − finanční a ekonomické analýzy, přičemž finanční analýza využívá
ukazovatele finanční výkonnosti projektu a ekonomická analýza pak zdůrazňuje jeho
společenské přínosy. Součástí analýzy nákladů a výnosů rovněž bývá posouzení rizik
spojených s realizací projektu. 66
Vzhledem k tomu, že se tyto metody využívají především na
začátku programového cyklu při výběru projektů, do popředí se dostává tzv. counterfactual
impact evaluation, jejímž základem je srovnání dvou skupin: skupina konečných uživatelů
dané intervence a kontrolní skupiny neovlivněná danou intervencí. U rozsáhlých regionálních
nebo sektorových programů se využívají metody, které umožňují analyzovat
makroekonomické dopady. Jedná se například o input-output analýzu, která využívá
maticovou strukturu popisující uspokojování konečné poptávky výrobním systémem
(spotřeba, investice, export). Další metodou je shift-share analýza, která posuzuje jakou část
příslušné změny stavu zkoumaného územního celku, např. v zaměstnanosti, lze přičíst realizaci
daného regionálního programu.
65
Viturka, M. a kol.: Teoreticko-metodologická východiska hodnocení programů podpory
regionálního rozvoje, 2005.
66
Evropská komise: Metodické pokyny pro provedení analýzy nákladů a přínosů, 2006.
97
Posledním krokem hodnocení je logicky přijetí rozhodnutí na základě syntézy
disponibilních poznatků a návazné formulace doporučení. V případech přijímání složitých
rozhodnutí se často využívá tzv. expertní panel, tj. hodnocení vybranou skupinou nezávislých
odborníků, nebo multikriteriální analýza, která hodnotí možné alternativy řešení na základě
souboru kritérií (Viturka a kol, 2005).
Pro demonstraci byly vybrány regionální operační programy, přičemž pro období
2007—2013 bylo možné v rámci cíle Konvergence čerpat z příslušných evropských fondů ze
sedmi regionálních operačních programů (ROP) určených pro celé území České republiky s
výjimkou hlavního města Prahy. Tyto ROP pokrývají několik tematických oblastí s cílem
zvýšení konkurenceschopnosti regionů, urychlení jejich ekonomického a sociálního rozvoje a
zvýšení atraktivity jednotlivých regionů pro cizí (zejména zahraniční) investory. Každý ROP
je řízen Regionální radou příslušného regionu soudržnosti NUTS 2.
Za účelem zlepšení implementace ROP si regionální rady jednotlivých regionů
soudržnosti interně zpracovávaly nebo si nechaly externě zpracovat množství evaluačních
studií. Evaluační činnosti cílené na ROP tak logicky vykazují značné odlišnosti nejen
v případě nezávazných fakultativních hodnocení, ale i v případě standardizovaných
obligatorních hodnocení. Na svých webových stránkách jednotlivé regionální rady poskytují
přehledy evaluačních činností, většina z nich i s možností nahlédnutí do evaluačních studií.
Dílčí evaluační studie se zaměřují především na problematické součásti implementačního
procesu programu, absorpční kapacitu, nastavení indikátorové soustavy, posouzení věcného a
finančního pokroku atd. Problematické jsou především povinná hodnocení respektující
nařízení Rady EU, přičemž některé regiony soudržnosti nemají zpracované hodnocení (exante
nebo mid-term) celého programu nebo tyto evaluační studie nezveřejňují. Množství
evaluačních studií je pak ve formě zkrácených závěrečných zpráv, které obsahují odpovědi na
vybrané evaluační otázky a doporučení (nicméně většinou neobsahují, jakým způsobem ke
svým závěrům autoři těchto studii došli). V těch případech kdy regionální rady povinné
evaluace zveřejnily, využívají převážně metody: desk research s využitím primárních a
sekundárních dat, dotazníková šetření nebo individuální rozhovory.
Přiklad mid-term evaluace ROP Jihovýchod 67
Vhodným příkladem je hodnocení ROP Jihovýchod zpracované v polovině
programového období. Na začátku je uveden zpracovatel evaluační studie, hlavní a dílčí cíle a
zpracovatelský tým. Následně jsou rozpracovány jednotlivé fáze hodnotícího procesu a užité
výzkumné a evaluační metody:
1. Přípravná fáze – v úvodní fázi je detailně rozpracována metodika řešení včetně definice
potřebných informačních a datových zdrojů a detailní specifikace harmonogramu řešení;
připravena byla i strategie terénního šetření, kterým je míněno dotazníkové šetření a
polostrukturované rozhovory s vybranými zástupci zadavatele.
2. Shromažďování údajů a informací, jejich třídění – v této fázi byly shromážděné
nezbytné údaje, informace a data včetně souvisejících dokumentů. Zejména pak byly
67
Regionální rada regionu soudržnosti Jihovýchod: Evaluace dosavadní implementace ROP
Jihovýchod, 2011.
98
realizovány evaluační rozhovory s vybranými pracovníky zadavatele a dále proběhlo
dotazníkové šetření a jeho vyhodnocení.
3. Analýza (včetně interpretace statistických dat) – v této fázi byla provedena samotná
analýza, zpracování a porovnání dat a byla analyzována obdržená data ze softwarové
aplikace IS MONIT7+. Evaluátor věnoval značnou pozornost porovnání dílčích závěrů,
které vyplynuly z terénního šetření s dílčími závěry vyplývajícími z provedené analýzy
dat a desk research.
4. Hodnocení – na základě připravených analýz byly připraveny závěry a doporučení, která
jsou spolu s hlavními zjištěními obsaženy v závěrečné zprávě.
5. Předkládání zpráv – hodnotitel v rámci tohoto projektu předložil průběžnou a
závěrečnou evaluační zprávu.
V průběhu řešení projektu byla používána kombinace několika metod, které s ohledem
na specifika evaluovaného tématu a časové možnosti umožnila provést šetření, aby bylo
možno přijmout relevantní závěry a specifikovat konkrétní doporučení odrážející reálný stav a
možnosti řídicího orgánu.
• Analýza dokumentů (desk research) tvořila klíčovou metodu získávání relevantních
informací nutných pro vytvoření závěrů a doporučení.
• Statistická analýza dat – hlavními použitými daty byla data z IS MONIT7+, která byla
doplněna sekundárními datovými zdroji (převzatá data z ČSÚ, CzechTourismu a dalších
datových zdrojů).
• Srovnávací analýzy – spočívaly v porovnání výsledků dílčích šetření či srovnání
požadovaného pokroku v jednotlivých oblastech podpory s reálným stavem. Srovnávací
analýzy se týkaly i vyhodnocení stanovených indikátorů a jejich vztahu k přijatým cílům.
• Evaluační návštěvy/polostrukturované rozhovory (řízené rozhovory s předem
připravenými otázkami, s možností průběžné úpravy) – polostrukturované rozhovory byly
jednou z klíčových metod terénního šetření v rámci realizované evaluace; celkem
proběhly čtyři evaluační návštěvy.
• Dotazníkové šetření – dotazníkové šetření bylo z časového hlediska zahájeno
bezprostředně po zahájení projektu a provedeno ve formě internetové interaktivní
aplikace, tj. respondenti pracovali pouze elektronicky v internetovém prohlížeči. Tento
přístup umožnil oslovit 100 % úspěšných i neúspěšných žadatelů o podporu z ROP
Jihovýchod, přičemž byly použity tři varianty dotazníku – pro neúspěšné žadatele, pro
úspěšné žadatele a pro úspěšné žadatele, kteří zároveň s jiným projektem nebyli úspěšní.
Všichni respondenti byli osloveni prostřednictvím e-mailu, ve kterém byli informováni o
účelu šetření a obdrželi příslušný odkaz na internetovou aplikaci dotazníku.
Následně byla studie rozdělena dle dílčích cílů do kapitol, kde jsou na základě analýzy
zodpovězeny relevantní evaluační otázky a dále formulovány adekvátní doporučení:
• ověření relevance cílů ROP Jihovýchod ve vztahu k vnějším vlivům
• analýza pokroku realizace a plnění stanovených cílů ROP Jihovýchod
• vyhodnocení přínosu ROP Jihovýchod k horizontálním tématům.
• vyhodnocení funkčnosti implementačního systému ROP Jihovýchod
99
• celkové zhodnocení dosavadní implementace ROP Jihovýchod (evaluační studie je
zakončena tabulkovým shrnutím doporučení pro další implementaci ROP Jihovýchod).
3.5.2. Příklady koncepčních dokumentů územního rozvoje
Účelem koncepčních dokumentů územního rozvoje (regionálních rozvojových
strategií) je definovat cíle regionu a navrhnout postup jejich dosažení. Plnit tento účel ale
strategiím často brání pouze obecně formulované cíle, vše pokrývající priority a absence
konkrétních návrhů. Globálním cílem Strategie regionálního rozvoje České republiky pro
období 2007-2013 byl vyvážený, harmonický a udržitelný rozvoj regionů, který povede ke
zvyšování úrovně kvality života obyvatelstva. 68
Pro období 2014-2020 byl tento cíl
transformován na zajištění dynamického a vyváženého rozvoje území České republiky se
zřetelem na kvalitu života a životního prostředí, snižování regionálních rozdílů a využití
místního potenciálu pro posílení konkurenceschopnosti jednotlivých územně správních celků
(MMR, 2013). Podobný přístup ke strategiím je patrný i na zkoumané meziregionální úrovni.
Definované cíle se většinou jeví jako složitě formulované fráze bez zásadního
informačního přínosu, jak je ilustrováno na příkladech v následujícím textu. Jako první
příklad je uvedena Strategie rozvoje Jihomoravského kraje, následována strategií rozvoje
statutárního města Brna. Národní přístup je srovnáván se zahraničními příklady, uveden je
Rozvojový program alpského prostoru (Alpine Space Programme 2020) a Zemský rozvojový
program Bavorsko (Landesentwicklungsprogram Bayern). Svou strukturou a zaměřením se od
národních strategií odlišuje zejména zmiňovaný Zemský rozvojový program Bavorsko, který
analytickou část používá výhradně pro zdůvodnění navrhovaných opatření (na rozdíl od
obvyklého přístupu v České republice, kde analytická část tvoří převážnou část dokumentu a
často chybí jasná vazba mezi statistickými daty a navrhovanými opatřeními). V některých
oblastech jde tento program ještě dále a přímo definuje limity a podmínky pro rozvoj území
(např. formou kategorizace sídel a odpovídající definicí rozsahu služeb).
Strategie rozvoje Jihomoravského kraje 2020 69
Globální cíl Strategie rozvoje Jihomoravského kraje pro období 2006-2016 je
definován ve znění: „Jihomoravský kraj bude ekonomicky silný a dynamicky se rozvíjející
region při udržení kvalitního životního prostředí a krajiny. Hospodářským těžištěm budou
aktivity založené na moderních technologiích. Průmysl bude produkovat výrobky s vysokou
přidanou hodnotou. Vzroste vzdělanostní úroveň obyvatelstva, zkvalitní se procesy
vzdělávání a zlepší se možnosti uplatnění lidských zdrojů v občanské a profesní sféře.
Zemědělství bude tvořit součást páteře integrovaného rozvoje ve venkovském prostoru.
Cestovní ruch bude v turisticky atraktivních oblastech aktivně přispívat k rozvoji území“
(GaREP, spol. s r.o. a VUT Brno, 2006). Plnění globálního cíle je sledováno prostřednictvím
28 indikátorů, z nichž k roku 2010 bylo 8 plněno velmi úspěšně, 6 adekvátně, 6 nedostatečně
68
Dostupné např. na http://www.mmr.cz/cs/Podpora-regionu-a-cestovni-ruch/Regionalni-politika/
Koncepce-Strategie/Strategie-regionalniho-rozvoje-Ceske-republiky-na (15. 11. 2014).
69
Strategie rozvoje Jihomoravského kraje 2020. V této souvislosti je vhodné zmínit i předchozí
dokumenty, zejména Strategii rozvoje brněnského kraje (Hlaváček a kol., 1999) a Regionální operační
program pro region NUTS II – Jihovýchod (Galvasová a kol., 1999).
100
a 8 indikátorů vykazovalo „reálný vývoj protisměrný cíli“ (zjednodušeně hodnota indikátoru
se pohybovala opačným směrem, než bylo zamýšleno). 70
Pro období do roku 2020 jsou
jednotlivé globální cíle definovány na základě motta „Kraj, kde je radost žít“ a vize:
„Jihomoravský kraj bude ekonomicky prosperujícím regionem, otevřeným vůči
mezinárodním výzvám a impulzům, poskytujícím svým obyvatelům prostor pro kvalitní
život.“ Vize je dále rozpracována do 4 globálních cílů plněných prostřednictvím specifických
cílů. Ve strategickém dokumentu jsou dále navrženy priority a opatření, které poměrně
netypicky (obvykle priority a opatření blíže rozpracovávají globální a specifické cíle) zcela
korespondují s definovanými cíli. Přehled priorit a opatření Strategie rozvoje Jihomoravského
do roku 2020 rekapituluje přiložená tabulka.
Tabulka 12: Přehled priorit a opatření Strategie rozvoje Jihomoravského kraje 2020
Priorita 1:
Konkurenceschopná
regionální ekonomika v
evropském/globálním
měřítku
Priorita 2:
Kvalitní a odpovídající
nabídka veřejných
služeb
Priorita 3:
Rozvoj páteřní
infrastruktury a
dopravního napojení
kraje
Priorita 4: Dlouhodobá
životaschopnost
znevýhodněných částí
kraje
1.1 Rozvoj znalostní
ekonomiky
2.1 Rozšíření služeb pro
seniory a osoby se
zdravotním postižením
3.1 Výstavba a
modernizace páteřní
silniční sítě a sítě
páteřních cyklostezek
4.1 Zachování
dostupnosti veřejných
služeb
1.2 Kvalita prostředí pro
podnikání
2.2 Zkvalitnění a
rozšíření nabídky
celoživotního vzdělávání
a kulturního vyžití
3.2 Výstavba a
modernizace
infrastruktury pro
kolejovou dopravu
4.2 Posílení kvality a
kompetence místní
samosprávy a místních
iniciativ
1.3 Efektivní marketing
kraje
2.3 Zkvalitnění školního
vzdělávání dětí a
mládeže vč. aktivit
mimo výuku
3.3 Zlepšení napojení
Brna na globální centra
4.3 Rozvoj
podnikatelských aktivit
2.4 Zajištění dostupnosti
služeb pro osoby
ohrožené sociálním
vyloučením
3.4 Zajištění
udržitelného zásobování
vodou
4.4 Modernizace
infrastruktury
2.5 Rozšíření zázemí pro
studenty a cizince
3.5 Rozšíření a
zkvalitnění systému
protipovodňové ochrany
4.5 Zemědělství a péče o
krajinu
2.6 zajištění kvalitní
péče o zdraví a
sportovního vyžití
3.6 Zajištění
udržitelného zásobování
a využívání energií
2.7 Zefektivnění veřejné
správy a zkvalitnění
komunikace s veřejností
Zdroj: Strategie rozvoje Jihomoravského kraje 2020, 2012.
Strategie pro Brno
První Strategie pro Brno vznikla v roce 2002. Jednalo se o rozsáhlý a v praxi obtížně
použitelný dokument a proto bylo v roce 2006/7 přistoupeno k jeho aktualizaci. Globální cíl
byl definován následovně: „Brno chce být městem s pozitivní image, místní ekonomickou
70
Zpracováno podle Aktualizace strategické vize Strategie rozvoje Jihomoravského kraje 2020, část
A. „Zhodnocení naplňování SRJMK 2006-2016 za období 2006-2010“.
101
základnou zaručující jeho konkurenceschopnost v evropském prostoru, s dobrou dopravní
dostupností, kvalitními podmínkami pro život obyvatel a zdravým životním prostředím a také
centrem inteligence, výzkumu a inovací“ (Statutární město Brno, 2014). Již při zpracování
SEA (posouzení možných vlivů na životní prostředí) v roce 2007 bylo konstatováno, že
strategie končí na úrovni opatření, nelze tedy předjímat vlivy na životní prostředí. Současně
dle vyjádření zástupců zpracovatele (DHV s.r.o.) a města úkolem strategie není definovat
případné limity rozvoje území. Obecná struktura strategie je patrná i z aktualizace analytické
části v roce 2014, která prakticky zachovala strategické části v nezměněné podobě.
V souvislosti s implementací strukturálních fondů vznikly v období 2007-13 na území
města Brna ještě takzvané Integrované plány rozvoje města (IPRM) 71
. Ty mají zajišťovat
větší podporu synergických projektů na území města. Zásadním dopadem je ale skutečnost, že
projekty nezařazené v seznamech IPRM mají ztížený nebo dokonce znemožněný přístup
k prostředkům vybraných operačních programů. Na území města Brna vznikly tři více či
méně samostatné IPRM, jeden pro Integrovaný operační program (IOP) a dva pro Regionální
operační program Jihovýchod (ROP JV). V rámci IOP – Integrovaný plán rozvoje města Brna
v problémové obytné zóně města – navržený plán koresponduje s oblastí podpory 5.2 IOP
Zlepšení prostředí v problémových sídlištích. V rámci ROP JV vznikly dva IPRM –
Komplexní regenerace historického centra, včetně rozvoje služeb pro cestovní ruch a Zvýšení
kvality poskytovaných služeb pro veřejnost a rozšíření občanské vybavenosti města. Priority
jednotlivých IPRM pro ROP JV jsou rekapitulovány v přiložené tabulce. Jakkoli jsou tyto
IPRM určeny pro konkrétní operační program, ve skutečnosti zde byly doplněny i projekty
pro jiné operační programy a to např. pro OP VaVpI (projekty zařazené v IPRM byly při
výběru projektů v OP VaVpI bodově zvýhodněny).
Tabulka 13: Rekapitulace priorit jednotlivých IPRM pro ROP JV na území města Brna
IPRM 1 – Komplexní regenerace historického centra, včetně rozvoje služeb pro cestovní ruch
1.1 Regenerace veřejných prostranství a výstavba parkovacích objektů
1.2 Revitalizace městských parků
1.3 Podpora rozvoje produktů a služeb cestovního ruchu
IPRM 2 – Zvýšení kvality poskytovaných služeb pro veřejnost a rozšíření občanské vybavenosti
města
2.1 Rozvoj volnočasových aktivit lokálního významu přístupných široké veřejnosti
2.2 Rozvoj volnočasových aktivit celoměstského významu
2.3 Rozvoj sociálních a zdravotnických služeb celoměstského významu
2.4 Rozvoj nástrojů pro efektivně komunikující úřad
2.5 Podpora vědy a výzkumu ve městě
IPRM 3 – Vyvážený rozvoj silně urbanizovaných oblastí
IPRM 3 zůstal pouze ve fázi návrhu, dále nebyl zpracován
Zdroj: Integrovaný plán rozvoje města Brna, Statutární město Brno, dostupné on-line:
http://www.iprm.brno.cz/index.php?nav01=11885 (13. 11. 2014.)
71
Viz Integrovaný plán rozvoje města Brna.
102
Pro období 2014-2020 je připravována transformace IPRM (resp. nové zpracování) do
takzvané Integrované strategie rozvoje Brněnské metropolitní oblasti, která by měla umožnit
respektovat nařízení EK o integrovaných územních investicích (ITI). Strategie je v
současnosti (2014) dokončována.
Program rozvoje alpského prostoru 2014-2020 (Alpine Space Programme 2014 - 2020)
Prvním zahraničním příkladem je aktuálně připravovaný Program rozvoje alpského
prostoru 2014-2020, který má za úkol podporovat udržitelný regionální rozvoj v alpské
oblasti. 72
Program navazuje na strategii Evropa 2020, jeho specifikem (na rozdíl od
uvedených národních strategií) je vlastní rozpočet v celkové výši 140 mil. Euro z čehož 116,6
mil. Euro pochází z ERDF v rámci cíle Evropská územní spolupráce/Interreg. Program má
definovány 4 priority:
• inovativní alpský prostor;
• nízkouhlíkový alpský prostor;
• obyvatelný alpský prostor;
• dobře řízený alpský prostor.
Inovativní alpský prostor – priorita je cílená na podnikatelské, sociální a vládní
inovace. Specifické cíle jsou definovány jako zlepšení rámcových podmínek pro inovace
v alpském prostoru a zvýšení kapacity pro poskytování služeb veřejného zájmu v měnící se
společnosti. Podporované aktivity zahrnují nastavení nadnárodního rámce, platformy a sítě
pro koordinaci inovační politiky nebo rozvíjení nadnárodních modelů pro plánování,
testování, srovnávání a vyhodnocování inovací (politik, nástrojů, procesů, aktérů atd.)
v oblasti inovací v podnikání, službách, veřejného zájmu, sociálních službách a veřejné
správě.
Nízkouhlíkový alpský prostor – priorita je cílená na nízkoemisní, efektivní a trvale
udržitelnou společnost, řešení dopravy a dostupnost. Specifické cíle jsou definovány jako
vytvoření nadnárodních integrovaných nástrojů nízkouhlíkové politiky a zvyšování možností
nízkouhlíkové mobility a dopravy. Podporované aktivity zahrnují rozvoj výzkumu a
spolupráce s podnikateli v oblasti nízkouhlíkových technologií prostřednictvím úspor energie,
zvyšování energetické účinnosti, decentralizace energetických sítí na bázi obnovitelných
zdrojů, veřejné dopravy apod. Dále budou podporovány návrhy a testování technologií pro
nízkouhlíkovou dopravu.
Obyvatelný alpský prostor – priorita je zacílená na trvale udržitelné využívání
přírodního a kulturního dědictví a ochranu alpských ekosystémů. Specifické cíle zahrnují
trvale udržitelné zhodnocení kulturního a přírodního bohatství alpského prostoru a zvýšení
ochrany, zachování a ekologického propojení alpských ekosystémů. Podporované aktivity
zahrnují např. rozvíjení alpského prostoru pomocí rozsáhlého spektra kulturních aktivit na
podporu nadnárodní alpské identity (obnova kulturního dědictví) nebo rozvoj konceptů,
strategií a modelů pro udržitelné inovativní řízení přírodních zdrojů, biodiverzity, péče o
krajinu.
72
Zpracováno podle Alpine Space Programme.
103
Dobře řízený alpský prostor – tato priorita je zaměřena na posílení víceúrovňové a
nadnárodní správy v alpském prostoru, a sice pomocí specifického cíle zvyšování využití
víceúrovňové a nadnárodní správy v tomto prostoru. Podporované aktivity zahrnují návrh,
testování a rozšiřování inovativních nástrojů pro řízení veřejné správy a zavádění politik ,
které umožňují účelnou kooperaci jednotlivých klíčových aktérů v dotčeném alpském
prostoru.
Zemský rozvojový program Bavorsko (Landesentwicklungsprogram Bayern) 73
Za přípravu a implementaci Zemského rozvojového programu Bavorsko
(Landesentwicklungsprogram Bayern) je odpovědné bavorské státní ministerstvo financí, pro
regionální rozvoj a vnitřní záležitosti (Bayerisches Staatministerium der Financen, für
Regionalentwicklung und Heimat). Jeho hlavním úkolem je Bavorsko a jeho jednotlivé
regiony rozvíjet, spravovat a chránit. Klíčovým motivem je zajistit a udržet ve všech
regionech rovné životní a pracovní podmínky. Nezbytnou podmínkou regionálního rozvoje je
trvalá udržitelnost. Tedy ekonomické, ekologické a sociálně-kulturní aspekty musí být
zohledňovány stejným způsobem a sladěny dohromady. 74
Aktuální verze zemského
rozvojového programu (schválená v září 2013) přináší moto pro rok 2025, které zní:
„Využívání rozvojových šancí, uchovávání hodnot a pestrosti a zajištění kvality života“. Dále
je definována i vize pro rok 2025, která zní: „Stejně hodnotné životní a pracovní podmínky ve
všech částech země (ve všech regionech). 75
Vlastní návrhová struktura rozvojového
programu již není členěna na priority a opatření, spíše se jedná o jednotlivé kapitoly zaměřené
na vybrané rozvojové oblasti. Některé části jsou formulovány velmi obecně, jiné naopak
striktně definují strukturu a hierarchii sídel nebo regionů. Jednotlivé kapitoly jsou stručně
přiblíženy v následujícím textu.
1. Základy a výzvy územního rozvoje a správy Bavorska – oddíl zahrnuje popis opatření
zaměřených na rovnocennost a udržitelnost (např. vyrovnané životní a pracovní podmínky,
udržitelný územní rozvoj, zachování zdrojů), demografické změny (např. zohlednění
demografických změn v oblasti územního plánování, zmírňování dopadů emigrace nebo
vyvážené územní rozložení státních institucí), změnu klimatu (ochrana klimatu a
přizpůsobování se jeho změnám) a konkurenceschopnost (podpora konkurenceschopnosti
místních sídel, podpora přeshraniční spolupráce v rámci evropského územního prostoru,
podpora metropolí evropského významu typu München nebo Nürnberg a podpora vzájemné
spolupráce a síťování).
2. Prostorová struktura – oddíl je zaměřen na podporu funkcionality centrálních sídel
(zajištění občanské vybavenosti na základě třídění na tzv. základní/Grundzentren,
střední/Mittelzentren a vyšší centra/Oberzentren, jednotlivým kategoriím center by měla
odpovídat vybavenost službami, institucionální zabezpečení a spádová plocha/území), regionů
(struktuře sídel by měla odpovídat i struktura regionů, členění na venkovské regiony a regiony
hustě osídlené/Verdichtungsräume) a rozvoj alpského prostoru (respektování principů trvale
73
Landesentwicklungsprogram Bayern
74
Landesentwicklungs Bayern.
75
Landesentwicklunsprogram Bayern.
104
udržitelného rozvoje, ochrana kulturní krajiny a velký důraz je kladen i na dopravní
plánování).
3. Sídelní struktura – oddíl je zaměřen na ochranu volných ploch (trvale udržitelný rozvoj
sídel se zvláštním zřetelem na demografické změny a při respektování územně úsporných
urbanizačních řešení), upřednostňování vnitřních faktorů rozvoje před vnějšími a předcházení
rozpadu sídelní struktury (plánování nových urbanizačních ploch ve vhodné návaznosti na
stávající sídla apod.).
4. Doprava – oddíl je uvozen obecnou deklarací podpory přestavby a výstavby nové dopravní
infrastruktury, podporou integrace do mezinárodní, národní a regionální dopravní sítě a
zlepšení dopravní dostupnosti regionu. Jednotlivá opatření jsou zaměřena na zlepšení silniční
infrastruktury (údržba a doplňování sítě státních a regionálních silnic, upřednostnění
přestavby před novou výstavbou) rozvoj železniční infrastruktury (údržba železniční sítě
včetně atraktivních a bezbariérových nádraží, výstavba železničního uzlu Mnichov, reaktivace
nepoužívaných tratí apod.), zlepšení podmínek pro cyklistickou dopravu (udržování a
rozšiřování sítí cyklostezek, další rozšiřování nadregionální „Bayernnetz für Radler“),
zlepšení podmínek pro osobní leteckou dopravu (posílení role letiště München jako evropské
letecké křižovatky včetně zřízení třetí přistávací a startovací dráhy, zajištění letecké dopravy
v severní části regionu z letiště Nürnberg, zajištění letecké dopravy pro region Allgäu
z letiště v Memmingen, zajištění stávající role letiště Oberpfaffenhofen pro nákladní a
vědecké účely - včetně zabránění zpřístupnění letiště pro osobní dopravu, v první řadě
zejména pro obchodní lety), řešení vodní cesty Main-Donau (dostavba/přestavba vybraných
úseků a přístavů).
5. Průmysl – zlepšení hospodářské struktury (podpora MSP, podpora místních předpokladů
pro rozvoj konkurenceschopného průmyslu a cestovního ruchu), nerostné bohatství
(zohlednění nalezišť nerostných surovin v územních plánech, rekultivace vytěžených nebo
opuštěných dobývacích prostor), rozmístění ploch pro významné maloobchodní projekty
(umístění možné pouze v centrálních místech, řešení umístění nákupních center v obcích,
řešení přípustné velikosti prodejních ploch), zemědělství a lesnictví (zachování stávajících
ploch pro zemědělské a lesní hospodářství, ochrana lesa a jeho funkcí, zlepšení péče o
kulturní krajinu).
6. Zásobování energiemi – podpora výstavby a přestavby energetické infrastruktury,
rozšíření výroby energie z obnovitelných zdrojů (větrné, fotovoltaické a vodní elektrárny,
bioenergie, geotermální zdroje energie).
7. Krajinná struktura – zlepšení přírodních a krajinných podmínek (zachování a rozvoj
přírody a krajiny, podpora chráněných území, zachování volné krajiny včetně území s
minimem dopravy, zachování rázu krajiny např. cestou eliminace výstavby větrných
elektráren či dopravní infrastruktury, vytváření přírodních území pomocí výsadby zelených
pásů, zachování druhové četnosti, biotopů), zlepšení podmínek vodního hospodářství
(ochrana vody, ochrana podzemních vod, zásobování vodou, ochrana před povodněmi).
8. Sociální a kulturní infrastruktura – zlepšení podmínek pro poskytování sociálních služeb
(rovnoměrné rozmístění služeb v interakci s definovanou poptávkou, zajištění odpovídajících
služeb pro postižené osoby), zlepšení podmínek pro zdravotnické služby (rovnoměrné
105
rozmístění zdravotnických služeb v souladu s definovanou poptávkou, zajištění obvodních a
odborných lékařů i ve venkovském prostoru), rozvoj vzdělávacích služeb (rovnoměrné
rozmístění péče o děti, všeobecných i specializovaných škol a institucí pro celoživotní
vzdělávání, zachování vysokých škol a vědeckých institucí), rozvoj kultury (ochrana
kulturního dědictví, pestrá a bezbariérová nabídka uměleckých a kulturních zařízení ve všech
regionech).
Použitá literatura
Bayerisches Staatministerium der Financen, für Regionalentwicklung und Heimat Bayerishe
Staatsregierung (2013): Landesentwicklungsprogram Bayern, München.
BUČEK, M., REHÁK, Š., TVRDOŇ, J. (2010): Regionálna ekonómia a politika. Bratislava:
Iura Edition.
COGAN, R. (2004): Krajské zřízení, vyd. 1., Praha: ASPI.
GaREP, spol. s r.o. a VUT Brno (2006): Strategie rozvoje Jihomoravského kraje - návrhová
část, Brno.
GALVASOVÁ, I., HLAVÁČEK, A., LÖW, J., VITURKA, M. a další (1999): Regionální
operační program pro region NUTS II – Jihovýchod, Brno – Jihlava: RŘMV.
HLAVÁČEK, A., GALVASOVÁ, I., LÖW, J., VITURKA, M. a další (1999): Strategie
rozvoje brněnského kraje Brno: RKS.
JMK (2012): Strategie rozvoje Jihomoravského kraje 2020, Stručná verze, Brno.
KÁŇA, P. (2010): Základy veřejné správy: vybrané kapitoly veřejné správy pro studium žáků
středních škol, vyd. 3, Ostrava: Montanex.
MATES, P., MATULA. M. (1998): Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy, vyd. 2., Praha:
Vysoká škola ekonomická.
MMR ČR (2013): Strategie regionálního rozvoje ČR 2014-2020, Praha.
NEAL, L (2007): The Economics of Europe and the European Union. New York: Cambridge
University Press.
STRAITENBERGER, W. (2013): The New EU Regional Policy: Fostering Research and
Innovation in Europe. In Territorial Cohesion. In Europe. for the 70th anniversary of the
Transdanubian Research Institute. Pécs: Hungarian Academy of Sciences.
WICHSOVÁ, M. (2009): Vybrané problémy dokončených a rozpracovaných ZÚR.
Urbanismus a územní rozvoj, 1-2, s. 72-77.
SPF Group v.o.s. (2011): Aktualizace strategické vize Strategie rozvoje Jihomoravského kraje
2020, část A. Zhodnocení naplňování SRJMK 2006-2016 za období 2006-2010, Ústí nad
Labem.
ŠUMPÍKOVÁ, M., OCHRANA, F., PAVEL, J. (2005): Veřejné výdajové programy a jejich
efektivnost. 1. vyd. Praha: Eurolex Bohemia.
106
VITURKA, M., ŽÍTEK, V., HALÁMEK, P., KLÍMOVÁ, V., TONEV, P. (2005):
Teoreticko-metodologická východiska hodnocení programů podpory regionálního rozvoje.
Brno: ESE MU.
Ostatní zdroje
Alpine Space Programme (2014): Joint Technical Secretariat Alpin Space Programme (available on:
http://www.alpine-space.eu/home; cit. 2014).
Bayerisches Staatministerium der Financen, für Regionalentwicklung und Heimat Bayerishe
Staatsregierung (2014): Landesentwicklungs Bayern (available on: http://www.
landesentwicklung-bayern.de/ziele-aufgaben; cit. 2014).
European Commission (2006): Indicators for Monitoring and Evaluation (dostupné na http://
www.strukturalni-fondy.cz/Upload/Rizeni-fondu-EU; cit. 2014).
Evropská komise: Metodické pokyny pro provedení analýzy nákladů a přínosů (dostupné na
WWW:http://ec.europa.eu/regional_policy/ sources/docoffic/ 2007/working/ wd4_cost_cs.
pdf; cit. 2014).
Eurostat: Population and social conditions. (dostupné na http://ec.europa.eu/ eurostat/
data/database ; cit. 2014).
Evropská komise: Regionální politika – Inforegio (dostupné na http://ec.europa.eu/ regional_
policy/index_en.cfm; cit. 2014).
KOMÁRKOVÁ, K. (2014): Financování druhé fáze reformy. Obec a finance, 4, 2002
(dostupné na http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=5161911; cit. 2014-10-10).
Ministerstvo pro místní rozvoj (2014a): Dohoda o partnerství pro programové období 2014-
2020. Česká republika (verze schválená Evropskou komisí).
Ministerstvo pro místní rozvoj (2014b). Evropské strukturální a investiční fondy (dostupné na
www.strukturalni-fondy.cz).
Nařízení Rady ES č. 1260 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech (dostupné na
http://www.esfcr.cz/narizeni-rady-es-c-1260-1999-ze-dne-21-cervna-1999).
Nařízení Evropského parlamentu a Rady EU č. 1299/2013 o zvláštních ustanoveních
týkajících se podpory z Evropského fondu pro regionální rozvoj pro cíl Evropská územní
spolupráce.
Nařízení Evropského parlamentu a Rady EU č. 1300/2013 o Fondu soudržnosti.
Nařízení Evropského parlamentu a Rady EU č. 1301/2013 o Evropském fondu pro regionální
rozvoj a o zvláštních ustanoveních týkajících se cíle Investice pro růst a zaměstnanost.
Nařízení Evropského parlamentu a Rady EU č. 1303/2013 o společných ustanoveních o
Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti,
Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském
fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském
sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu.
107
Nařízení 1304/2013. Nařízení o Evropském sociálním fondu Nařízení Evropského parlamentu
a Rady EU č. 1304/2013 o Evropském sociálním fondu.
Regionální rada regionu soudržnosti Jihovýchod (2011): Evaluace dosavadní implementace
ROP Jihovýchod (dostupné na http://www.jihovychod.cz/vysledky-rop/evaluace; cit. 2014).
Statutární město Brno (2014): Strategie pro Brno (dostupné na https://www.brno.cz/spravamesta/dokumenty-mesta/koncepcni-dokumenty/strategie;
cit. 2014).
Statutární město Brno (2014): Integrovaný plán rozvoje města Brna (dostupné na
http://www.iprm.brno.cz/index.php?nav01=11885; cit. 2014).
Reformní zákon č. 125/1927 Sb., o organisaci politické správy.
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších úprav.
Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků.
Zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu.
Zákon č. 280/1948 Sb. o krajském zřízení.
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších úprav.
Zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky
do majetku krajů, ve znění pozdějších úprav.
Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním
samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve
všech jeho zněních.
Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých
zákonů.
Zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na
kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících
změnách ve znění pozdějších předpisů.
108
4. Makroregionální úroveň politiky a správy
4.1. Úvodní poznámky
Makroregionální úroveň je možné ztotožnit s moderními státy, které se nejčastěji
vyvinuly na národním principu. Za hlavní integrační procesy vztahující se k této fakticky stále
ještě nejvýznamnější hierarchické úrovni pak lze logicky pokládat takové řídící resp.
manažerské interakce, jejichž působení se vyznačuje odpovídajícím státotvorným významem.
Struktura těchto kontinuálních procesů odráží existující dělbu moci, která se v
demokratických státech obecně člení na moc výkonnou, zákonodárnou a soudní. Vertikální a
horizontální koncentrace této moci je úměrná dosažené míře centralizace (centralizované státy
se např. z územního pohledu vyznačují koncentrací příslušných institucí do hlavního města).
V tomto kontextu se tato kapitola zabývá veřejnou správou a politikou České republiky, která
je spíše řazena mezi decentralizované státy. Hlavní pozornost je věnována centrálním
institucím veřejné správy (popis příslušných kompetencí veřejné správy včetně legislativy a
z ní se odvíjejících nástrojů praktické realizace) a dále stručnému popisu hlavních cílů a
principů/priorit vybraných státních politik významných z pohledu regionálního rozvoje a jeho
udržitelnosti: fiskální a daňová politika (s důrazem na její územní aspekty), inovační politika
(včetně vazeb na vědu a výzkum) a politika územního rozvoje.
4.2. Veřejná správa
4.2.1 Politický a volební systém České republiky
Česká republika vznikla 1. 1. 1993. Je unitárním státem, parlamentní republikou
založenou na demokratických principech. Hlavou státu je prezident, avšak výsadní postavení
zaujímá parlament. V České republice je parlament dvoukomorový, skládá se z poslanecké
sněmovny a ze senátu, přitom zásadní roli zastává poslanecká sněmovna. V čele výkonné
moci stojí vláda, která je závislá na důvěře poslanecké sněmovny. Vládu jmenuje prezident,
přitom vychází z výsledků voleb do poslanecké sněmovny. Jmenuje předsedu vlády, který
vybírá další členy vlády. Společenské rozhodování v reprezentativních demokraciích se děje
prostřednictvím volených zástupců, kteří jsou voleni ve svobodných volbách. Tedy takových,
kdy voliči mají možnost vyjádřit svoji vůli svobodně, transparentně, se znalostí věci a tajně.
Základními typy volebních systémů jsou většinový a proporční systém (Cabada, Kubát a kol,
2002) Rovněž se vymezují tzv. smíšené volební systémy. Podstatou většinových volebních
systémů je princip, že mandáty získává pouze vítěz. Strana získává ve volebním obvodě
stanovenou většinu hlasů a na základě toho obdrží všechny mandáty v daném volebním
obvodu, přitom volební obvody jsou nejčastěji jednomandátové. Přidělování mandátu probíhá
buď na základě prosté většiny hlasů, nebo absolutní většiny. Podstatou proporčních volebních
systémů je rovnováha mezi získaným hlasy a obdrženými mandáty. Proporční volební
systémy se vždy konají ve vícemandátových volebních obvodech.
Hlavní principy voleb a volebních systémů v ČR jsou stanoveny v Listině základních
práv a svobod a v Ústavě ČR. V Listině základních práv a svobod je ve článku 21
deklarováno právo občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou
109
svých zástupců. Volby se musí konat ve lhůtách nepřesahujících pravidelná volební období
stanovená zákonem. Volební právo je všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním.
Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Článek 22
obsahuje požadavek na to, aby zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad
a používání umožnila a ochraňovala svobodnou soutěž politických stran v demokratické
společnosti. Základní úprava volebních systémů je obsažena v Ústavě České republiky. Volba
prezidenta republiky, do poslanecké sněmovny, senátu a zastupitelstev obcí a krajů se konají
tajným hlasováním, kdy volby do Poslanecké sněmovny se konají podle zásad poměrného
zastoupení a volby do Senátu podle zásad většinového systému (pro volby do zastupitelstev
obcí a krajů ústava žádné zásady neurčuje). Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává
státní moc přímo. V České republice mají její občané právo zúčastnit se voleb do Poslanecké
sněmovny, Senátu, zastupitelstva krajů a zastupitelstva obcí a od r. 2013 také volby
prezidenta republiky. Vstupem České republiky do EU k 1. květnu 2004 rovněž občanům
České republiky vzniklo právo volit své zástupce do Evropského parlamentu.
Volební právo v České republice
Právo volit má v České republice občan České republiky, který v den voleb dosáhl
věku nejméně 18 let. Pokud jde o volby do zastupitelstva obce, musí být v této obci v den
voleb přihlášen k trvalému pobytu, taková podmínka existuje i pro právo volit do
zastupitelstva kraje. Podmínka českého občanství nemusí být dodržena u voleb do
zastupitelstev obcí. Zákon umožňuje volit i občanům jiných států, jimž právo volit přiznává
mezinárodní úmluva. Právo volit na území České republiky do Evropského parlamentu má
občan jiného členského státu, který je po dobu nejméně 45 dnů veden v evidenci obyvatel
podle zvláštního právního předpisu. 76
Poslancem Poslanecké sněmovny i Evropského
parlamentu může být zvolen každý volič, který v den voleb dosáhl věku nejméně 21 let, pro
možnost být zvolen senátorem a prezidentem je podmínkou věk minimálně 40 let, do
zastupitelstev obcí a krajů může být zvolen každý oprávněný volič. Kandidovat smí jen ten, u
nějž není překážka zbavení způsobilosti k právním úkonům, do voleb do zastupitelstev obcí a
krajů dále jen ten, u nějž není překážka zákonem stanovené omezení osobní svobody z
důvodu výkonu trestu odnětí svobody.
Volba prezidenta republiky
Způsob volby prezidenta republiky upravuje ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava
České republiky (čl. 56-58). V České republice byl prezident republiky volen Parlamentem na
společné schůzi obou komor. Pro volbu prezidenta tvoří území České republiky jeden volební
obvod. Prezidentem republiky je zvolen kandidát, který obdržel nadpoloviční většinu platných
hlasů oprávněných voličů. Není-li takový kandidát, koná se za čtrnáct dnů po začátku prvního
kola druhé kolo volby, do kterého postupují dva nejúspěšnější kandidáti z prvního kola.
Prezidentem republiky je zvolen kandidát, který obdržel ve druhém kole nejvyšší počet
platných hlasů. Navrhovat kandidáta je oprávněn každý občan České republiky, který dosáhl
věku 18 let, podpoří-li jeho návrh petice podepsaná nejméně 50 tis. občany oprávněnými volit
76
Zákona č. 133/2000 Sb. o evidenci obyvatel.
110
prezidenta. Navrhovat kandidáta může také nejméně dvacet poslanců nebo nejméně deset
senátorů. Volební období je pětileté a nikdo nemůže být zvolen více než dvakrát za sebou.
Volby do Poslanecké sněmovny
Volby do Poslanecké sněmovny upravuje zákon č. 247/1995 Sb. Poslanecká sněmovna
má 200 poslanců, kteří jsou voleni na dobu čtyř let. Kandidátní listiny pro volby do
Poslanecké sněmovny mohou podávat registrované politické strany a politická hnutí a jejich
koalice. Volby do Poslanecké sněmovny se konají ve volebních krajích na území České
republiky, kterými jsou vyšší územní samosprávné celky. K politickým stranám nebo
politickým hnutím, které získaly méně než 5 procent hlasů (a dále ke koalicím složených z 2
politických stran či hnutí, které získaly méně než 10 % procent, ke koalicím, složených z 3
politických stran či hnutí, které získaly méně než 15 % a ke koalicím, složených ze 4 a více
politických stran či hnutí, které získaly méně než 20 %) z celkového počtu platných hlasů) se
při přidělování mandátů již nepřihlíží. V rámci jednotlivých politických stran, politických
hnutí a koalic obdrží mandáty straně přikázané kandidáti podle pořadí, jak jsou uvedeni na
hlasovacím lístku. (s možnou modifikací podle počtu získaných preferenčních hlasů).
Volby do Senátu
Volby do Senátu, stejně jako volby do Poslanecké sněmovny, upravuje zákon č.
247/1995 Sb. Senát má 81 senátorů, kteří jsou voleni na dobu šesti let, přičemž každé dva
roky se volí třetina senátorů. Kandidáty pro volbu do Senátu mohou přihlašovat registrované
politické strany, politická hnutí a koalice nebo nezávislý kandidát. K přihlášce k registraci
nezávislého kandidáta musí být připojena petice, která musí být podepsána alespoň 1 000
oprávněnými voliči z volebního obvodu, kde kandidát kandiduje. Pro volby do Senátu bylo na
území České republiky vytvořeno 81 volebních obvodů, v každém se volí 1 senátor. Zvolen je
kandidát, který obdržel nadpoloviční většinu odevzdaných hlasů. Pokud žádný z kandidátů
neobdrží nadpoloviční většinu hlasů v prvním kole, koná se za šest dnů po ukončení hlasování
v prvním kole druhé kolo voleb. Do něj postupují pouze dva kandidáti a zvolen je ten, který
získá ve druhém kole více odevzdaných hlasů.
Volby do zastupitelstev krajů
Právní normou upravující volby je zákon č. 130/2000 Sb. Konají se podle zásad
poměrného zastoupení. Funkční období zastupitelstev krajů je čtyřleté. Počet členů
zastupitelstva pak činí v kraji s počtem obyvatel do 600 000 obyvatel 45, nad 600 000 do
900 000 obyvatel 55 a nad 900 000 obyvatel 65 členů. Celé území kraje tvoří jeden volební
obvod. Volič má možnost označit nejvýše 4 kandidáty a přidělit jim tak přednostní hlasy.
Stanovený počet mandátů v zastupitelstvu se rozdělí politickým stranám, politickým hnutím a
koalicím, které v rámci kraje získaly alespoň 5 % z celkového počtu platných hlasů v kraji.
V rámci jednotlivých stran, hnutí a koalic připadnou mandáty kandidátům podle pořadí, jak
jsou uvedeni na hlasovacím lístku (opět s možnou modifikací na základě preferenčních hlasů.
Volby do zastupitelstev obcí
V současnosti tyto volby upravuje zákon č. 491/2001 Sb., v platném znění. Volby se
konají podle zásad poměrného zastoupení, funkční období zastupitelstev obcí je čtyřleté. Pro
111
Českou republiku je typická rozdrobená sídelní struktura – počet obcí se blíží číslu 6250.
Specifikum komunálních voleb spočívá v tom, že velkou většinu obcí, téměř 90 %, tvoří obce
s méně než 2 tisíci lidmi. V obcích s počtem obyvatel nad 2 tisíce však žije téměř třikrát více
voličů než v malých obcích. Volební zákon tedy musí skloubit dva zcela odlišné požadavky.
V malých obcích se lidé obvykle velmi dobře znají, a proto se při hlasování orientují spíše
podle osobní znalosti kandidáta než podle jeho stranické příslušnosti. Zcela jiná je situace u
obcí s vysokým počtem obyvatel, kde v rozhodování voličů hraje důležitou roli hledisko
stranických preferencí (Outlý, 2003). Na rozdíl od ostatních voleb s proporčním volebním
systémem, při volbách do zastupitelstev obcí mají voliči možnost vybrat kandidáty z různých
kandidátních listin. Voliči mohou tedy hlasovat buď pro konkrétní kandidátní listinu anebo
přidělovat hlasy jednotlivým kandidátům napříč všemi listinami (ke kandidátním listinám,
které získaly méně, než 5 % hlasů se při přidělování mandátů již nepřihlíží). Mandáty pro
danou volební stranu získávají kandidáti podle pořadí, tak jak jsou uvedeni na kandidátní
listině, pokud nedojde ke změně z důvodu dostatečného počtu preferenčních hlasů.
Referendum v ČR
V současných zastupitelských demokraciích je často považováno za nutné posílit vliv
voličů prostřednictvím technik přímé demokracie. Ústava ČR v článku 2, odstavci 2 hovoří o
tom že „Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává moc přímo.“ Jedinými možnostmi
přímé demokracie v České republice je místní a krajské referendum (zákon č. 22/2004 Sb. a
zákon č. 118/2010 Sb.). V místním a krajském referendu lze rozhodovat o záležitostech
spadajících do samostatné působnosti obce, resp. kraje. K platnosti rozhodnutí v místním a
krajském referendu je třeba účasti alespoň 35 % oprávněných osob zapsaných v seznamech
oprávněných osob. Rozhodnutí v místním a krajském referendu je závazné, pokud pro ně
hlasovala nadpoloviční většina oprávněných osob, které se referenda zúčastnily. Výjimkou je
místní referendum o odtržení části obce, pro které se musí vyslovit nadpoloviční většina
oprávněných osob z té části obce, která se chce osamostatnit.
4.2.2 Stát a jeho instituce
Stát a státní moc jsou klíčovou otázkou organizované politické moci. (Klíma, 2006)
Aby mohl politický systém fungovat a mohla v něm být prosazována politická moc, je třeba
řádu, který vede k zajištění chodu společnosti a její další existence. Politická moc dává
vzniknout politickým institucím, pravidlům jejich a pravidlům v právním řádu. Konkrétní
nastavení pravidel politické moci je dnes u demokratických států dáno ústavou, jako základu
dále se rozvíjejícího právního řádu. Významnou roli v politickém systému vykonává stát, což
je taková „forma organizované moci, která je představována jako organizovaný mocenský
systém ovládající určité území a jeho obyvatelstvo, přitom je zároveň schopen území a
obyvatelstvo chránit“ (Klíma, 2006). Stát je veřejnoprávní korporací, která je uvnitř i navenek
suverénní. Ostatní útvary státu „vznikají v rámci státu a na základě jeho právního řádu a jsou
včleněny do systému subjektů veřejné správy státu.“ (Hendrych, 1994)
Stát plní mnoho funkcí a činností. Aby je mohl plnit na celém území a v celé škále
potřebných oblastí, zřizuje k tomu systém organizací, ten je nazýván veřejnou správou.
Veřejná správa bývá chápána ve dvou významech, jako činnost zabezpečující veřejné úkoly a
112
cíle (funkční nebo materiální pojetí veřejné správy) a jako soustava institucí prosazujících
veřejnou moc (institucionální pojetí veřejné správy). Je činností, která je organizována, a
proto je přiřazena konkrétním subjektům, které jsou její nositelé, a které jsou zároveň
zodpovědní za její výkon. Základním subjektem veřejné správy je stát a další právnické či
fyzické osoby, které stanoví ústava či zákon. Vedle subjektů veřejné správy jsou někdy
rozlišováni i vykonavatelé veřejné správy, kteří jménem subjektu tj. státu jednají. Tímto
vykonavatelem může být ministerstvo či další úřady. (Hendrych, 1994).
Principy fungování veřejné správy
Uspořádání veřejné správy ve smyslu formální organizace vychází z organizačních
principů. Jde o zásady, jejichž účelem je taková organizace (uspořádání) institucí veřejné
správy, které bude fungovat efektivně ve vertikálním i horizontálním členění. Lze se pak
setkat s různými projevy těchto organizačních principů veřejné správy:
a) územní, věcný a funkční,
b) centralizace a decentralizace,
c) koncentrace a dekoncentrace,
d) monokratický a kolegiální,
e) volební a jmenovací.
Ad a) Stát lze organizovat
- územní organizace je dána působením v teritoriálním prostoru a moc je pak směřována
právě do určeného území a danému obyvatelstvu; určené území je obvykle definováno
administrativním členěním státu (např. obec, okres, kraj), ale lze se setkat i s dalšími
používanými členěními odvíjejícími se ze specializace daného typu správy (např. území
správy národních parků),
- věcná organizace je dávána do souvislosti s jednotlivými oblastmi činnosti státu, jejich
obsahovou stejnorodostí či příbuzností agendy – např. správa daní nebo správa v oblasti
vzdělávání,
- ve funkční organizaci je zohledněna existence průřezových orgánů, které zajišťují vazby
mezi orgány různých odvětví veřejné správy; jde o orgány, které např. koordinují činnost
různých orgánů zabývajících se několika odlišnými oblastmi správy (Hendrych, 2012).
Ad b) Principy centralizace a decentralizace
Tyto principy vypovídají o tom, nakolik jsou ve vertikální linii organizací veřejné
správy soustředěny či rozděleny rozhodovací pravomoci a odpovědnost za výkon určitých
úkolů. Organizace veřejné správy prostřednictvím principu centralizace se projevuje
soustředěním rozhodovacích funkcí do ústředních orgánů státu (úplná centralizace je
charakteristická svěřením veškerých rozhodovacích pravomocí a odpovědnosti za výkon
úkolů pouze jedné vertikální úrovni). Centralizovaný systém veřejné správy se
v demokraticky řízených státech používá jen výjimečně či přechodně a proto se lze spíše
setkat s projevy principu decentralizace. Decentralizovaný systém správy je charakteristický
delegováním většího množství rozhodovacích pravomocí a s tím i související odpovědnosti na
vertikálně nižší organizace veřejné správy. Typickým projevem decentralizace je existence
samosprávných pravomocí obcí a krajů.
113
Při prosazování dělby moci mezi jednotlivými vertikálními stupni veřejné správy lze
uplatnit také princip subsidiarity. Ten spočívá v tom, že rozhodovací pravomoci a
odpovědnost za určitou oblast správy je svěřena co nejnižšímu stupni správy tak, aby o daném
problému mohla ideálně rozhodovat ta úroveň, na níž problém vzniká. Vyšší úrovně správy
mají rozhodovat jen tam, kde to vyžaduje povaha věci. Zásadní pro aplikaci principu však
také je dodržení podmínek přenosu pravomocí a odpovědnosti, ty by měly být přeneseny
pouze do takové úrovně, která je pro to ještě efektivní (to např. znamená, že má pro
rozhodování dostatek informací, finančních i personálních zdrojů).
Ad c) Principy koncentrace a dekoncentrace
V rámci těchto principů se projevuje to, v jaké míře jsou z prostorového hlediska
vykonávány správní činnosti v jednom nebo ve více orgánech buď po linii horizontální, nebo
vertikální. Horizontální koncentrace „vyjadřuje, zda a nakolik jsou pravomoci na stejném
stupni řízení soustředěny u jednoho orgánu nebo rozčleněny mezi větší počet vzájemně
nepodřízených orgánů. K horizontální koncentraci či naopak dekoncentraci dochází typicky
v případě uskutečnění reforem veřejné správy, kdy např. působnosti rušeného ministerstva
jsou rozděleny mezi dvě a více nově zřízených ministerstev či naopak působnosti několika
ministerstev jsou sloučeny a předány jednomu z nich (Mates, Matula, 1998).
Vertikální koncentrace je soustředěním nebo rozdělením činností mezi vyšší a nižší
stupně institucí v rámci téže organizační soustavy (vertikální koncentrace a úplná centralizace
mají totožný účinek). Vertikální dekoncentrace je delegování působnosti na nižší složky
správy v rámci jedné organizační soustavy, ale při současném zachování jejich služební
podřízenosti, tj. nižší složky pak musí reagovat na interní služební pokyny vyšší složky v
systému. Příkladem mohou být tzv. „dekoncentráty“, což jsou např. pobočky ministerstev v
území. Princip dekoncentrace se v České republice používá pro linii státní správy vykonávané
kraji a obcemi, kdy obce jsou při výkonu přenesené působnosti podřízeny dozoru krajů (tyto
činnosti však vykonávají jménem státu a na účet a odpovědnost státu).
Ad d) Princip monokratický a kolegiální
O tom, jak se v praxi projevuje složení správního orgánu a současně i způsob, kterým
tento orgán přijímá svá rozhodnutí, hovoří principy monokratický a kolegiální. Monokratický
orgán je obvykle jedna osoba, která má v rukou rozhodovací pravomoc. Tato osoba má
obvykle k dispozici podřízený odborný aparát, který jí připravuje kvalifikované podklady pro
uskutečnění rozhodnutí. Vyskytuje se spíše v oblasti státní správy − příkladem je např. ředitel
správního úřadu. Kolegiálně ustanovený orgán má větší počet členů a svá rozhodnutí přijímá
hlasováním ve formě usnesení tohoto orgánu. Předpokladem jeho fungování je existence
pravidel pro hlasování a jeho platnost − příkladem je zastupitelstvo.
Ad e) Princip volební a jmenovací
Jmenovací a volební princip vyjadřují to, jakým způsobem jsou ustavovány funkce ve
veřejné správě, jestli je daný funkcionář jmenován či volen. Obecně se jmenovací princip více
prosazuje ve státní správě, kdy o jmenování rozhodne nadřízená osoba, např. v případě
ředitele krajského úřadu je to hejtman. U volebního principu je do funkce dosazena osoba
114
prostřednictvím volby kolegiálního orgánu. Takto je např. do funkce dosazován starosta obce,
který je volen všemi členy zastupitelstva obce z jejich řad.
Dělení veřejné správy na centrální úrovni
Centrální veřejná správa je charakteristická existencí určité linie státní správy. Linie
samosprávy by pak mohla být představována Parlamentem, který není do veřejné správy
zařazován, neboť vychází z moci zákonodárné, zatímco veřejná správa spadá pod moc
výkonnou. Státní správu lze chápat jako soustavu státních orgánů a také jako druh činností,
vykonávaných v rámci soustavy státních orgánů. V orgánech státní správy se provádějí
činnosti výkonné a nařizovací a používají se i nástroje státní moci, o kterou se z
organizačního pohledu podílí prezident, vládu a další ústřední orgány státní správy. 77
Ústřední orgány státní správy mohou vzniknout pouze zákonem, který vymezuje jejich
působnost tj. okruh svěřených úkolů či vztahů, které může daný orgán regulovat. V rámci
tohoto okruhu pak subjekty veřejné správy realizují svoji pravomoc. K plnění svěřených
úkolů využívají soubor nástrojů, jako např. právo na vydávání právních aktů či uzavírání
veřejnoprávních smluv. V další části je uveden přehled ministerstev České republiky:
1. Ministerstvo financí.
Stará se o státní rozpočet, státní pokladnu a majetek státu. Uplatňuje daňovou a celní politiku.
V jeho kompetencích jsou jak oblasti týkajících se veřejných financí (např. přezkum
hospodaření územních samosprávných celků), tak financí obecně (např. práva oblasti
účetnictví a auditu). Ve spolupráci s Českou národní bankou reguluje a dohlíží na finanční
trhy a platební styk. Z hlediska regionální politiky je jeho významnou funkcí také koordinace
příjmu zahraniční pomoci (např. dotací z Evropské unie).
2. Ministerstvo zahraničních věcí.
Hlavní náplní ministerstva je definování a realizace zahraniční politiky. Jde především o
zabezpečování vztahů k ostatním státům, mezinárodním organizacím a seskupením a
naplňování závazků vyplývajících z těchto vztahů. Do působnosti ministerstva logicky patří
zabezpečování fungování zastupitelských úřadů v zahraničí.
3. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy.
V působnosti ministerstva je stanovování a realizace vzdělávací politiky a politiky vědy,
výzkumu a vývoje, pro to má ve správě školská zařízení všech typů. Ministerstvo také pečuje
o děti, mládež, tělesnou výchovu, sport, turistiku a sportovní reprezentaci státu.
4. Ministerstvo kultury.
Mezi oblasti, které má ministerstvo ve své správě, patří umění, kulturně výchovná činnost,
kulturní památky, církve a náboženské společnosti, tisk, rozhlasové a televizní vysílání,
autorský zákon. Všechny tyto oblasti patří do kulturní politiky.
5. Ministerstvo práce a sociálních věcí.
Svoji politickou a správní roli naplňuje zejména v oblastech pracovněprávních vztahů,
zaměstnanosti, mzdách a jiných odměnách za práci, péče o rodinu a občany vyžadující
zvláštní pomoc a nemocenského pojištění. Obecně jsou nejdůležitější (a finančně
nejnáročnější) důchodové zabezpečení a sociální péče.
77
Všechny ústřední orgány státní správy jsou vymezeny v zákoně č. 2/1969 Sb., který bývá označován
i jako kompetenční zákon.
115
6. Ministerstvo zdravotnictví.
Hlavní náplní ministerstva je stanovování a realizace zdravotní politiky. Ministerstvo pečuje o
ochranu veřejného zdraví a v rámci toho organizuje zdravotní služby včetně
vědeckovýzkumné činnost, pečuje i přírodní léčivé zdroje a lázně a řídí oblast léčiv a
zdravotnické techniky. Významnou oblastí správy je i veřejné zdravotní pojištění.
7. Ministerstvo spravedlnosti.
Ministerstvo zřizuje a spravuje soustavu soudů, státních zastupitelství a věznic. S tím je úzce
provázána i činnost v oblasti probace a mediace. Ministerstvo také vede evidenci organizací
zapisovaných do obchodního rejstříku a rejstřík trestů. Okruhy správních oblasti Ministerstva
spravedlnosti naplňují represivní funkce státu.
8. Ministerstvo vnitra.
V okruhu působnosti ministerstva jsou záležitosti týkající se vnitřní správy státu, jako je
veřejný pořádek a bezpečnost, krizové řízení a ochrana obyvatelstva, správa matrik, evidence
osobních údajů, povolování pobytu cizinců, shromažďovací právo, volby a požární ochrana.
Ministerstvo je důležitým orgánem z hlediska organizace a výkonu veřejné správy,
koordinace správního řízení a zavádění informačních systémů veřejné správy.
9. Ministerstvo průmyslu a obchodu.
Ministerstvo se podílí na tvorbě a realizaci hned několika politik: průmyslové, obchodní,
zahraničně-ekonomické, zahraničně-obchodní a surovinové. Ve své správě má všechna
průmyslová odvětví a navazující včetně dalších oblastí s tím souvisejících, např. ochrana
spotřebitele, zkušebnictví, normalizace či udělování licencí.
10. Ministerstvo pro místní rozvoj.
Hlavní náplní práce ministerstva je regionální politika, doplněná politikou bydlení a politikou
cestovního ruchu. Pro tyto oblasti ministerstvo spravuje finanční prostředky včetně prostředků
přicházejících z rozpočtu EU. Vedle toho ministerstvo pomáhá také s procesem zapojování
územních samosprávných celků do evropských regionálních struktur. Je mu také svěřena
koordinace oblastí územního plánování a stavebního řádu.
11. Ministerstvo zemědělství.
Mezi oblasti zájmu tohoto orgánů státní správy patří pochopitelně zemědělství a dále správa
státních lesů, myslivost, rybářství Ministerstvo je hlavním orgánem pečujícím o naplňování
Společné zemědělské politiky EU na území našeho státu.
12. Ministerstvo obrany.
Úkolem ministerstva je naplňování obranné politiky státu. Pro tyto účely zřizuje Armádu ČR,
spravuje vojenské újezdy a koordinuje naše členství v NATO. V případě potřeby má
oprávnění provádět opatření k mobilizaci obyvatelstva a naplňování jejich branné povinnosti.
13. Ministerstvo dopravy.
Vytváří a realizuje dopravní politiku a je také garantem spolupráce v rámci dopravní politiky
EU. Dopravní politika se zaměřuje např. na modernizaci a budování dopravní infrastruktury a
bezpečnost dopravy Pod ministerstvo spadá i správa veřejné osobní a nákladní dopravy.
14. Ministerstvo životního prostředí.
K jeho úkolům v rámci státní ekologickou politiky patří zejména ochrana ovzduší, přírody,
krajiny a bioty, vodních zdrojů a jakosti povrchových a podzemních vod, nerostných zdrojů
atd. Ministerstvo také dohlíží na odpadové hospodářství a proces EIA.
116
Další vysoce specializované ústřední orgány státní správy pak jsou:
- Český statistický úřad,
- Český úřad zeměměřický a katastrální,
- Český báňský úřad,
- Úřad průmyslového vlastnictví,
- Úřad pro ochranu hospodářské soutěže,
- Správa státních hmotných rezerv,
- Státní úřad pro jadernou bezpečnost,
- Národní bezpečnostní úřad,
- Energetický regulační úřad,
- Úřad vlády České republiky,
- Český telekomunikační úřad,
- Úřad pro ochranu osobních údajů,
- Rada pro rozhlasové a televizní vysílání.
4.3. Inovační politika
Inovační politika je obecně vnímána jako cesta ke zvyšování konkurenceschopnosti a
představuje soubor nástrojů a opatření, jejichž implementací má být dosaženo zlepšení
konkurenční pozice ekonomiky. Zaměřuje se zvláště na rychlejší rozvoj technologií, výrobků
a služeb a jejich uplatnění v praxi. Její nedílnou součástí bývá i výzkumná politika, neboť
výzkum přináší nové poznatky, které jsou v ideálním případě později transformovány do
komerčních inovací. Moderní pojetí inovační politiky ovšem nepovažuje výzkum a vývoj za
jediný zdroj inovací (v tomto případě by se jednalo o tzv. lineární model inovačních procesů),
ale inovace chápe podstatně šířeji. Podle tohoto pojetí jsou inovace výsledkem interakce mezi
různými aktéry v celém průběhu inovačního procesu. Kromě samotného výzkumu je tedy
kladen důraz na systémový přístup a spolupráci a inovace nejsou vnímány pouze jako
prostředek k růstu ekonomiky, ale také jako významný faktor zvyšování kvality života
a udržitelného rozvoje.
Vývoj výzkumné a inovační politiky
Každá členská země EU musí mít vypracovanou politiku výzkumu a vývoje. Tato
povinnost vyplývá ze Smlouvy o Evropské unii z roku 1992 (tzv. Maastrichtská smlouva).
Česká republika na to v roce 1994 reagovala přijetím Zásad pro oblast výzkumu a vývoje.
V 90. letech 20. století se v České republice hovořilo pouze o výzkumné politice, nikoliv
o inovační politice. Podpora tak byla směřována spíše na provádění výzkumu (částečně
i v podnikové sféře) než na zavádění jeho výsledků do praxe (tedy inovace). Zavádění inovací
v té době ani nebylo prioritou většiny firem, jejich konkurenční boj byl orientován na jiné
aspekty trhu. Nicméně, výzkum a vývoj (VaV) byl vždy důležitým zdrojem inovací.
Vypracované zásady usilovaly o zavedení nových prvků, které byly běžné ve výzkumných
politikách vyspělých zemí. Šlo zejména o výběr projektů pomocí veřejné soutěže, zvyšování
podíl účelového financování na úkor institucionálního, zavedení terminologie dle OECD,
zvyšování podpory výzkumu na vysokých školách a zapojování do mezinárodních programů
(RVVI, 2013). Již tehdy se vláda zavázala do podpory VaV investovat 0,7 % HDP (tuto
117
hranici Česká republika dosud nedosáhla). Celkově však lze konstatovat, že zásady z roku
1994 z větší části nebyly naplněny.
Novější zásady pro VaV z roku 1997 se oproti starší verzi více orientovaly na
praktické přínosy zvláště průmyslového výzkumu a dále prováděním výzkumu ve státních
příspěvkových a rozpočtových organizacích a zvyšováním kompatibility s právem EU. Jejich
hlavním cílem bylo přiblížit český systém VaV systému unijnímu (právní normy, otevřenost
veřejné soutěže, mechanismy rozdělování podpory a proporce jednotlivých oblastí), zvyšovat
přímou státní finanční podporu, podpořit spolupráci výzkumných organizací a vysokých škol
s podniky a zavést povinnost účetního a statistického vykazování u příjemců státní podpory.
Zaměřovaly se na badatelský (základní) i cílený (aplikovaný) výzkum v průmyslu,
zdravotnictví apod. a dále na rozvoj výzkumné infrastruktury (Vláda ČR, 1997).
V roce 2000 byly zásady nahrazeny Národní politikou výzkumu a vývoje (Vláda ČR,
2000). Tato politika akcentovala skutečnost, že se v globalizujícím světě zvyšuje rychlost
získávání, šíření a využívání nových poznatků a že se Česká republika těmto změnám musí
efektivně přizpůsobit, pokud chce udržet nebo zlepšit postavení ve skupině rozvinutých zemí.
Politika tak nepřímo uvedla, že konkurenceschopnost země by měla být postavena na
využívání nových znalostí. Mezi její základní východiska patřilo zvýšení efektivnosti a
výkonnosti, větší provázanost na ostatní politiky a koncentraci podpory do menšího počtu
programů a projektů a měla dva druhy priorit, a to systémové a věcné resp. tematické.
Tematické priority byly zaměřené především na kvalitu života, informační společnost,
konkurenceschopnost, energii a společenskou transformaci. Systémové priority se pak
zaměřovaly na základní i aplikovaný výzkum, rozvoj lidských zdrojů, vývoj a transfer
technologií, mezisektorovou a mezinárodní spolupráci a poprvé rovněž na regionální aspekty.
Politika konstatovala, že výzkum je soustředěn do několika velkých měst, že rozdělení kapacit
by mělo být rovnoměrnější a že tato otázka je důležitá zejména v regionech, kde dochází
k větší restrukturalizaci průmyslu. V roce 2000 byla přijata také Koncepce národních databází
výzkumu a vývoje, na základě které byl vytvořen první informační systém výzkumu a vývoje
(vzorem pro jeho založení byl evropský systém CORDIS).
V roce 2004 byla vládou přijata Národní politika VaV pro období 2004-2008. Jedná
se o poslední samostatnou výzkumnou politiku, které v sobě nezahrnovala i inovační
politiku. Již v roce 2006 však proběhla její aktualizace, která do určité míry usilovala
o harmonizaci s inovační politikou (Vláda ČR, 2006). Oproti verzi z roku 2000 je nová
politika rozsáhlejší a podrobnější a zahrnuje v sobě i cíl z Lisabonské strategie EU, kterým
bylo zvýšit výdaje na VaV do roku 2010 na 3 % HDP (1 % z veřejných a 2 % ze soukromých
zdrojů). Navíc je zde poprvé obsaženo i hodnocení VaV, a to hodnocení realizace politiky,
hodnocení programů a projektů a hodnocení výzkumných institucí a jednotlivců. Podobným
způsobem byly definovány i věcné priority (Vláda ČR, 2004b). Věcné priority byly
přeformulovány v roce 2005, kdy vláda schválila tzv. Dlouhodobé základní směry výzkumu.
Jejich úkolem bylo určit priority perspektivních výzkumných směrů z hlediska přínosů, které
jsou pro ekonomiku a její konkurenceschopnost a pro udržitelný rozvoj společnosti
nejdůležitější (tyto priority pak měly být při podpoře výzkumu preferovány). Jako prioritní
byly vymezeny udržitelný rozvoj, molekulární biologie, energetické zdroje, materiálový
výzkum, konkurenceschopné strojírenství, informační společnost, bezpečnostní výzkum a
118
společenskovědní výzkum (Vláda ČR, 2005a). Výzkumné projekty (zejména projekty
zabývající se aplikovaným výzkumem byly podporovány v rámci tzv. Národních programů
výzkumu. Národní program výzkumu byl soubor programů schvalovaný vládou, který
obsahoval cíle podpory na období 4 až 6 let, výši prostředků a další podmínky podpory. Byly
v něm zahrnuty programy podpory aplikovaného výzkumu od různých poskytovatelů
podpory, zejména Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT) a Ministerstva
průmyslu a obchodu (MPO). Realizovány byly Národní program výzkumu I (2004 – 2009) a
Národní program výzkumu II (2006 – 2011). V rámci programu MPO byl podporován
aplikovaný výzkum v podnicích prostřednictvím programů Tandem či Impuls, v rámci
programu MŠMT pak prostřednictvím programu Trvalá prosperita. Výzkumné programy
fungovaly na tom principu, že program byl vytvořen na několik let a v jeho rámci byla
každoročně vyhlášena veřejná soutěž ve výzkumu a vývoji, kam mohli výzkumníci
přihlašovat svoje projekty. Projekty základního výzkumu (tzv. grantové projekty) jsou pak
dlouhodobě podporovány Grantovou agenturou ČR a rovněž Grantovou agenturou Akademie
věd ČR (ta se však více zaměřuje na základní výzkum).
Po roce 2000 se začínají objevovat i snahy a úvahy o vytvoření inovační politiky.
První inovační strategie však vznikly na regionální úrovni. Jako první v roce 2002 vznikla
strategie Jihomoravského kraje následovaná v roce 2003 strategií Moravskoslezského kraje.
Jako první národní dokument vláda v roce 2004 schválila Národní inovační strategii. Tato
strategie však ve svých návrzích nebyla příliš konkrétní. Spíše identifikovala problémy
českého inovačního prostředí, v obecné rovině definovala inovační nástroje a zdůraznila
význam inovací pro ekonomiku 21. století. Strategie si kladla za úkol zejména zařadit oblast
inovací, výzkumu, vývoje a vzdělání mezi nejvyšší státní priority a připravit národní inovační
politiku (Vláda ČR, 2004a).
Národní inovační politika na léta 2005 – 2010 byla vládou schválena v roce 2005.
Jednalo se o první ucelenější a koordinovanější inovační politiku; do té doby fungovalo
v oblasti podpory inovací pouze několik navzájem neprovázaných opatření. Inovační politika
byla součástí širšího systému koncepčních dokumentů, z nichž je třeba zmínit zejména
zastřešující strategii hospodářského růstu (tzv. Jahnova strategie). Tato politika opět
zdůraznila, že zdrojem konkurenční výhody ekonomiky musí být inovační schopnosti
podniků a kvalita lidských zdrojů, výzkumu a technologií. Inovační politika vycházela
z předpokladu, že inovace jsou především podnikatelskou záležitostí a konstatovala, že stát by
měl inovace podporovat zejména vytvářením rámcových podmínek pro podnikání a
odstraňováním institucionálních a právních překážek. Přímé zásahy by měly být využívány
pouze v případě, kdy tržní prostředí nedokáže problémy dostatečně řešit. Definovala celkem 4
strategické cíle: posílení VaV jako zdroje inovací, funkční partnerství veřejného a
soukromého sektoru, zajištění lidských zdrojů a efektivita výkonu státní správy v oblasti VVI.
V rámci jednotlivých cílů byly stanoveny konkrétní úkoly, nástroje, opatření, odpovědné
organizace, termíny a způsoby hodnocení (Vláda ČR, 2005b). Ve stejném období MPO
zpracovalo Koncepci inovací pro oblast průmyslu a podnikání 2005 – 2008, která usilovala o
zvýšení inovační aktivity českých podniků a zaměřovala se na opatření, která byla v jeho
gesci (MPO, 2005).
119
Reforma výzkumné a inovační politiky
Významným milníkem ve vývoji výzkumné a inovační politiky byl rok 2008, kdy
vláda schválila Reformu systému výzkumu, vývoje a inovací. Reforma byla vytvořena jako
strategický dokument, který shrnuje a zdůvodňuje potřebné změny v systému podpory VVI.
Hlavním motivem k reformě systému byly malé přínosy VVI pro ekonomiku a společnost a
roztříštěnost českého výzkumu a jeho podpory. Hlavní vizí prováděné reformy bylo vytvořit
inovačního prostředí, ve kterém by platilo, že „věda dělá z peněz znalosti a inovace dělají ze
znalostí peníze“ (Vláda ČR, 2008a). Reforma byla realizována prostřednictvím několika
provázaných materiálů, které schvalovala vláda (Vláda ČR, 2008b). Jednalo se zejména o
výzkumnou a inovační politiku, novelizaci zákona o podpoře výzkumu a vývoje, operační
program Výzkum a vývoj pro inovace a dílčí výzkumné koncepce (např. koncepce
informačního systému nebo koncepce podpory velkých infrastruktur). Mezi nejvýznamnější
praktická opatření provedené reformy patří založení technologické agentury, snížení počtu
rozpočtových kapitol financujících výzkum a vývoj (obě opatření měla dopad na vyhlašované
podpůrné programy) a změna financování výzkumných organizací. Jednotlivými prvky
reformy se podrobněji zabývá následující text.
Na základě reformy již nejsou přijímány samostatné strategické dokumenty pro VaV
a pro inovace a obě oblasti byly spojeny do jedné Národní politiky výzkumu, vývoje a inovací
České republiky na léta 2009 – 2015 (NP VVI). Tato politika je zaměřena na systém VVI
(strategické řízení, efektivita, hodnocení, vazby na další politiky), spolupráci veřejného a
soukromého sektoru, mezinárodní spolupráci, lidské zdroje a stimulační prostředí pro VVI.
Pro každý cíl jsou stanoveny konkrétní aktivity, termíny plnění a odpovědné orgány (Vláda
ČR, 2009). Z navrhovaných aktivit se inovačních podniků přímo dotýká např. založení
technologické agentury, příprava programu na testování funkčnosti prototypu či založení
fondu rizikového kapitálu. Roku 2011 MPO a MŠMT zpracovaly Národní inovační strategii
České republiky. Tato strategie má být dle vládního usnesení součástí Strategie mezinárodní
konkurenceschopnosti pro období 2012 až 2020 a zejména má sloužit jako podklad pro
aktualizaci politiky VVI (Vláda ČR, 2011). Ve strategii je kladen silný důraz právě na
inovační podnikání. V roce 2013 pak proběhla aktualizace politiky výzkumu, vývoje a inovací
s výhledem do roku 2020. Aktualizace vycházela ze zhodnocení pokroku předchozí politiky,
nově přijatých strategických dokumentů EU (Evropa 2020), pravidel kohezní politiky pro
nové programovací období i nových národních strategických dokumentů, kterými jsou
strategie mezinárodní konkurenceschopnosti a inovační strategie. Aktualizovaná politika
definuje 4 skupiny cílů: kvalitní výzkumný systém, využívání znalostí v inovacích, inovující
podniky a systém řízení VVI. Návazně jsou definována opatření, termíny, odpovědnost a
ukazatele plnění. Ve srovnání s předchozí politikou je v nové politice kladen zřetelně větší
důraz na inovační podnikání a jsou zde navržena nová opatření, např. systém investičních
pobídek pro zahraniční investory, kteří budou v ČR lokalizovat výzkumné aktivity (Vláda
ČR, 2013).
Důležitou roli při přípravě reformy sehrála Rada pro výzkum, vývoj a inovace, která je
poradním orgánem vlády pro oblast výzkumu, vývoje a inovací. Rada byla založena v roce
1992 jako Rada vlády ČR pro výzkum a vývoj, později přejmenovaná na Radu pro výzkum a
vývoj a rámci reformy byly do jejího názvu zakomponovány i inovace. Rada například
120
připravuje Národní politiku VVI, kontroluje její realizaci, hodnotí výzkumné organizace,
připravuje státní rozpočet v oblasti VVI, spravuje informační systém VVI nebo vymezuje
priority aplikovaného výzkumu.
Ve vyspělých zemích je běžné, že podpora aplikovaného výzkumu je svěřena
specializované vládní agentuře. Před reformou VVI v ČR podpora aplikovaného výzkumu
probíhala tak, že jednotlivá ministerstva mohla vyhlašovat vlastní podpůrné programy, např.
programy na podporu aplikovaného výzkumu v podnicích vyhlašovalo MPO, které postupně
realizovalo programy Tandem, Pokrok, Impuls, Trvalá prosperita nebo TIP. Velký počet
poskytovatelů však vedl k roztříštěnosti a nepřehlednosti systému. Po vzoru jiných zemí byla
v rámci reformy zákonem o podpoře výzkumu a vývoje v roce 2010 založena Technologická
agentura České republiky. Inspirací pro její vznik byly zejména finská Národní
technologická agentura TEKES a švédská Agentura pro inovační systémy VINNOVA.
Agentura Tekes byla založena v roce 1983 a je součástí Ministerstva zaměstnanosti
a hospodářství. Představuje nejvýznamnější zdroj veřejných prostředků na výzkum a vývoj ve
Finsku (Tekes, 2014). Agentura VINNOVA byla založena v roce 2001 a funguje jako součást
Ministerstva pro podnikání, energii a komunikace. VINNOVA financuje především výzkum,
který je dále uplatňován v inovacích a je založen na interakci mezi akademickou,
podnikatelskou a veřejnou sférou (VINNOVA, 2014). Podobné agentury už ale existovaly
i ve státech východní Evropy, např. Estonská technologická agentura ETAG nebo maďarská
Agentura pro správu fondu výzkumu a využití výzkumu KPI. Česká technologická agentura
je organizační složkou státu a vyhlašuje, financuje a administruje programy na podporu
aplikovaného výzkumu a vývoje. V zásadě se zabývá dvěma hlavními aktivitami. První z nich
jsou programové projekty, což jsou projekty aplikovaného výzkumu podpořené v rámci
účelové podpory VaV, kdy příjemce (typicky inovační podnik) si sám stanovuje výzkumné
cíle, které však musí být v souladu s vyhlášeným programem, a výsledky výzkumu patří
příjemci. V současné době jsou realizovány programy Alfa, Gama, Delta, Epsilon, Omega a
Centra kompetence. Například program Alfa podporuje aplikovaný výzkum v oblasti
progresivních technologií, materiálů a systémů, energetických zdrojů, ochrany životního
prostřední a udržitelného rozvoje dopravy. Program Gama pak slouží k ověření výsledků
aplikovaného výzkumu a vývoje z hlediska jejich praktického uplatnění a k přípravě
komerčního využití. Aplikovaný výzkum v oblasti společenských věd je podporován
programem Omega. Centra kompetence podporují centra výzkumu, vývoje a inovací
v progresivních oborech s vysokým aplikačním a inovativním potenciálem (TAČR, 2014).
Reforma VVI usilovala i o větší spolupráci podniků, vysokých škol a výzkumných ústavů. To
se v praxi projevuje i tak, že v rámci programových projektů je možné navýšit míru veřejné
podpory, pokud se na řešení projektu podílí více subjektů. Toto navýšení podpory umožňuje
i legislativa EU upravující poskytování veřejné podpory, kterou se Česká republika musí řídit.
Druhou aktivitou, kterou technologická agentura administruje (ale nefinancuje), jsou veřejné
zakázky ve výzkumu a vývoji. Jedná se o zakázky na služby v aplikovaném výzkumu, kdy
vítěz tendru provede výzkum pro potřeby orgánu státní správy (obvykle ministerstva) a
výsledky tohoto výzkumu vlastní orgán, který výzkum i financoval. Výzkumné zakázky
sdružuje technologická agentura v rámci programu Beta. Jednotlivá ministerstva a další
121
orgány státní správy tak po reformě nemohou zakázky vyhlašovat samostatně, ale musí tak
činit prostřednictvím agentury.
Reforma upravila i systém financování výzkumu, vývoje a inovací. V rámci reformy
bylo nově definováno, na co může být poskytnuta účelová a na co institucionální podpora.
Navyšován má být podíl účelové podpory na úkor institucionální. Zcela byla zrušena podpora
výzkumných záměrů (dlouhodobé výzkumné projekty řešené na vysokých školách a ve
výzkumných ústavech), které byly původně součástí institucionální podpory. Současně byl
i snížen počet rozpočtových kapitol, ze kterých je financován výzkum a vývoj, a to z 22 na
11 kapitol. I to byl důvod založení technologické agentury, kde se nyní centralizuje velká část
podpůrných programů. Účelovou podporu po reformě vyplácí 9 organizací, institucionální
pak 11 organizací. Mezi poskytovateli podpory je 7 ministerstev, Úřad vlády ČR, Grantová
agentura, Technologická agentura a Akademie věd ČR. Po zavedení reformy nastalo
přechodné období, kdy původní poskytovatelé dokončovali realizaci starších víceletých
výzkumných programů, nové však vyhlašovat už nemohou. Možnost podporovat odvětvový
aplikovaný výzkum zůstala zachována Ministerstvu obrany, Ministerstvu zemědělství
a Ministerstvu zdravotnictví.
Reforma výzkumu, vývoje a inovací spočívala také ve formulaci nových výzkumných
priorit. Dřívější dlouhodobé základní směry výzkumu nahradily stanovené národní priority
orientovaného výzkumu, experimentálního vývoje a inovací. Naposledy byly aktualizovány
v roce 2012 a jsou navrženy do roku 2030 (připravuje se jejich další aktualizace a zpřesnění).
Jak již bylo uvedeno, priority představují oblasti, které budou preferovány při podoře VVI.
V rámci priorit bylo definováno 6 prioritních oblastí a každá z nich se člení na podoblasti
(celkem 124 podoblastí). Mezi prioritní oblasti patří konkurenceschopná ekonomika založená
na znalostech, udržitelnost energetiky a materiálových zdrojů, prostředí pro kvalitní život,
sociální a kulturní výzvy, zdravá populace a bezpečná společnost (Vláda ČR, 2012).
Podpora inovací spolufinancovaná ze strukturálních fondů
Významnou součástí inovační politiky jsou podpůrné programy spolufinancované ze
strukturálních fondů, které dnes tvoří stěžejní část podpory inovačního podnikání a inovační
a výzkumné infrastruktury. V prvním zkráceném programovacím období 2004 – 2006 se
jednalo pouze o operační program Průmysl a podnikání, který byl řízen MPO a v jehož
rámci se na inovace zaměřovaly podprogramy Inovace, Prosperita a Klastry. Program Inovace
podporoval inovační projekty přímo v podnicích, Prosperita podporovala zakládání
podnikatelských inkubátorů a vědeckotechnických parků a Klastry financovaly budování
klastrů, ve kterých byly zastoupeny převážně inovační firmy (MPO, 2004). I díky těmto
programům se po vstupu do EU stalo budování inkubátorů, vědeckotechnických parků a
klastrů novým fenoménem.
Z hlediska objemu finančních prostředků bylo významnější programovací období
2007 – 2013, kdy byl realizován operační program Podnikání a inovace, který úzce
navazoval na svého předchůdce. Většina podprogramů byla zachována a byly vytvořeny
i nové programy. Podprogram Inovace byl navíc zaměřen i na ochranu průmyslového
vlastnictví v podnicích, Prosperita se rozšířila o sítě podnikatelských andělů a podprogram
Spolupráce nahrazující Klastry podporoval navíc i zakládání technologických platforem.
122
Zcela nově byl vytvořen podprogram Potenciál, který podporoval budování výzkumných
center a laboratoří v podnicích (MPO, 2007).
Na výzkum a vývoj se v tomto období zaměřoval operační program Výzkum a vývoj
pro inovace. Tento program však byl orientován spíše na vysoké školy a výzkumné
organizace než na inovační podniky. Program tak především podporoval evropská centra
excelence, regionální výzkumná centra, komercializaci a popularizaci výzkumu a
infrastrukturu na vysokých školách (MŠMT, 2007). K nejvýznamnějším projektům, které
byly podpořeny, patří Středoevropský technologický institut CEITEC, Mezinárodní centrum
klinického výzkumu ICRC, CzechGlobe, Centrum excelence IT4Innovations nebo Extreme
Light Infrastructure ELI. Nejvíce prostředků v rámci tohoto programu bylo vyčerpáno na
podporu projektů v Jihomoravském, Moravskoslezském a Středočeském kraji (MŠMT,
2014b).
Pro programovací období 2014 – 2020 je pro podnikatele navržen operační program
Podnikání a inovace pro konkurenceschopnost. Ve verzi schválené vládou a předložené
Evropské komisi tento program obsahuje čtyři tematické prioritní osy, přičemž na inovace se
zaměřuje první z nich. V podstatě budou podporovány podobné aktivity jako v případě
staršího programu, nově však bude zařazena i podpora aplikovaného a průmyslového
výzkumu. Nově také bude do implementace tohoto programu zapojena i technologická
agentura (MPO, 2014). Druhým navrženým programem je operační program Výzkum, vývoj
a vzdělávání. Ten bude spolufinancován ze dvou strukturálních fondů (ERDF i ESF) a
nahrazuje tak i operační program Vzdělávání pro konkurenceschopnost. Bude mít celkem
čtyři tematické prioritní osy, přičemž první dvě budou zaměřeny na vědu a výzkum.
Podporován bude zejména veřejných výzkum (budování výzkumným týmů, infrastruktura,
projekty aplikovaného výzkumu); pozornost má být zaměřena i na možnou přenositelnost
výsledků do praxe (MŠMT, 2014a).
4.4. Další významné aktivity
Z významných aktivit realizovaných na makroekonomické úrovni je potřebné zmínit
národní politiku územního rozvoje (PÚR), kterou zpracovává MMR. Toto ministerstvo je
především ústředním správním úřadem ve věcech územního plánování a stavebního řádu a
vykonává v této oblasti státní dozor (v těchto věcech může zasahovat do působnosti
příslušných orgánů krajů a obcí, ale jen v záležitostech přímo se dotýkajících rozvoje celého
státu). V tomto kontextu pak MMR pořizuje Politiku územního rozvoje/PÚR (včetně k tomu
potřebných územně plánovacích podkladů), zajišťuje metodickou podporu cílenou na
uplatňování soudobých poznatků územního plánování a vede evidenci územně plánovací
činnosti. 78
Vznik PÚR jako celostátního nástroje koordinace územního rozvoje byl vyvolán
změněnými společenskými podmínkami po roce 1989, kdy se plně projevila potřeba existence
78
Pro území vojenských újezdů tyto kompetence přecházejí na Ministerstvo obrany, přičemž
pořizování ÚPD a územně analytických podkladů v rámci příslušného území náleží újezdním úřadům
(v České republice v současnosti existuje pět vojenských újezdů: Boletice, Brdy, Březina, Hradiště a
Libavá).
123
strategicky orientovaného nástroje zaměřeného na oblast územního plánování. V tomto směru
pak PÚR určuje požadavky a věcné rámce pro konkretizaci úkolů zajišťovaných
prostřednictvím územního plánování ve stanoveném období v republikových, přeshraničních
a mezinárodních souvislostech a dále s ohledem na udržitelný rozvoj území a rovněž určuje
strategii a základní podmínky pro naplňování těchto úkolů. Tato politika je pak závazným
dokumentem pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů,
regulačních plánů a pro operativní rozhodování v území. Stávající PÚR České republiky pak
především:
− stanovuje republikové priority územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje
území,
− vymezuje plochy mezinárodního a republikového významu nebo plochy, které svým
významem přesahují území jednoho kraje, zejména rozvojové oblasti (tj. oblasti se
zvýšenými požadavky na změny v území), specifické oblasti (tj. oblasti se specifickými
hodnotami a specifickými problémy) a dále plochy a koridory dopravní a technické
infrastruktury.
V takto vymezených oblastech, plochách, osách a koridorech PÚR stanovuje kritéria a
základní podmínky pro rozhodování o možných variantách řešení nebo alternativách
potřebných změn. Významnou součástí PÚR je i vyhodnocení vlivů celostátně významných
projektů na udržitelný rozvoj území (aplikace metody SEA/Strategic environmental
assessment).
Zákon ukládá MMR zpracovat autorský návrh PÚR, který je následně předložen Vládě
České republiky k projednání a konečnému schválení. Každé čtyři roky potom MMR
zpracovává zprávu o uplatňování PÚR, na jejímž základě vláda rozhodne o její aktualizaci
nebo zpracování nového návrhu. 79
PÚR se pochopitelně zpracovává pro území celé republiky
a pro tento účel jsou využívány zejména územně plánovací podklady a dále rozličné
dokumenty orientované na podporu regionálního rozvoje (především Národní rozvojový plán
či programy rozvoje krajů) a další specifické dokumenty a podklady zpracovávané různými
institucemi veřejné správy − v tomto směru jde o dokumenty, které mají významný vliv na
využívání území státu nebo mají důležité mezinárodní a republikové souvislosti (příkladem
jsou odvětvové politiky, strategie a koncepce a dále zprávy o stavu životního prostředí nebo
zprávy o plnění mezinárodních závazků České republiky, které mají významné vazby
územním rozvojem). Z těchto specifických dokumentů se pak v souladu s
jejich nezanedbatelnými územními dopady jeví jako potřebné se podrobněji zmínit především
o koncepcích a záměrech rozvoje dopravní (Ministerstvo dopravy), energetické (Ministerstvo
průmyslu a obchodu) a vodohospodářské (Ministerstvo zemědělství) infrastruktury liniového
charakteru.
Hlavní prioritou rozvoje dopravní infrastruktury je nepochybně výstavba expresní sítě
silniční a železniční dopravy ve vazbě na transevropskou dopravní síť TEN-T (dokončení
79
První PÚR podle nového stavebného zákona (předchozí dokument byl schválen již v roce 2006)
byla vypracována v roce 2008 a schválena v roce 2009; v roce 2013 pak bylo rozhodnuto o její
aktualizaci.
124
plánované sítě dálnic a rychlostních silnic a tzv. tranzitních železničních koridorů). Tato
všeobecná priorita ovšem není podrobněji strukturována a jednotlivé záměry výstavby nejsou
posouzeny z hlediska odpovídajících vazeb na regionální rozvoj (některé navržené trasy
dálnic/rychlostních silnic navíc nejsou podloženy relevantní poptávkou). Zásadním
problémem PÚR i ZÚR je realizovatelnost výstavby dálnic a rychlostních silnic ve
střednědobém plánovacím období (viz Körner, 2009). Z hlediska ZÚR pak představuje
významný problém i stanovení oficiálních priorit rekonstrukce resp. modernizace silnic II.
třídy (multikriteriální metodika hodnocení projektů výstavby silnic je uvedena v díle 1
„Regionální rozvoj“, část 4.6.2.; podrobnější informace k dopravní politice pak jsou uvedeny
v části 4.5.). Ze zbývajících druhů dopravy má reálný význam pouze rozvoj letecké dopravy a
s tím korespondují i relevantní vazby na PÚR příp. ZÚR.
Stávající energetická koncepce České republiky klade v případě technické
infrastruktury důraz především na posílení mezinárodní spolupráce a integraci trhů
s elektřinou a plynem včetně podpory vytváření účinné a akceschopné společné energetické
politiky EU (MPO, 2014). Za zásadní strategickou otázku lze považovat optimální kombinaci
centralizovaného (typickým příkladem je Česká republika) a decentralizovaného (příkladem
je německý koncept Energiewende s vysokým podílem obnovitelných zdrojů energie) modelu
rozvoje výroby elektřiny a tepla. V daném kontextu je pak hlavním úkolem PÚR a ZÚR
zajištění územní ochrany koridorů pro zkapacitnění příp. novou výstavbu přenosových
soustav (včetně jejich integrace do transevropských sítí energetických dálnic a odstranění
úzkých míst při tranzitních tocích ve směru sever-jih) při současném zohlednění rozvojových
potřeb decentralizovaných lokálních soustav zásobování teplem a elektřinou. Příslušné
infrastrukturní záměry je potřebné efektivně (zhodnocení zpětných vazeb s důrazem na
zabezpečení schopnost ostrovního provozu v havarijních situacích) promítnout do krajských
energetických koncepcí.
Koncepce rozvoje vodohospodářské infrastruktury a dále i Strategie ochrany před
povodněmi pro území České republiky, zahrnující i vytváření akumulačních a retenčních
nádrží podél vodních toků, vychází z Plánu hlavních povodí Labe, Moravy, Odry zpracované
v roce 2007, který doplňuje osm plánů oblastí povodí z roku 2009 (MZe, 2011). Jejím
konkrétním vyjádřením je Plán rozvoje vodovodů a kanalizací České republiky z roku 2010,
který je podrobně specifikován prostřednictvím krajských plánů. Z pohledu PÚR je ovšem
nezbytné upozornit na skutečnost, že vzhledem ke zcela dominujícímu lokálnímu zaměření
výstavby vodovodních a kanalizačních sítí představují nejzávažnější problém vodní nádrže
(Körner, 2009). Značně problematická je rovněž územní ochrana vyhlašovaná za účelem
úprav technických parametrů vodních cest dle mezinárodních dohod AGN, která se v řadě
případů dostává do závažných střetů s ochranou přírody a krajiny v důsledku
předpokládaných zásahů do údolních niv s nejpřísnější ochranou, včetně jejich zařazení do
EVL (MMR, 2008).
Závěrem této části uvádíme tabulkový přehled o aktuálně platných resp. používaných
nástrojích územního plánování, sestavený podle hlavních hierarchických úrovní veřejné
správy.
125
Tabulka 14: Přehled nástrojů územního plánování
celostátní
dokument
územně plánovací
podklady
územně plánovací
dokumentace
rozhodování v
území
úprava vztahů v
území
stát
politika
územního
rozvoje
kraj
územně analytické
podklady
zásady územního
rozvoje
územní studie regulační plán
regulační plán
nahrazující územní
rozhodnutí
předkupní právo
územní rozhodnutí
náhrada za změnu
v území
územní opatření o
stavební uzávěře
územní opatření o
asanaci
obec
územně analytické
podklady
územní plán
regulační plán
nahrazující územní
rozhodnutí
předkupní právo
územní studie regulační plán
územní opatření o
asanaci
náhrada za změnu
v území
zastavěné území
územní souhlas
územní opatření o
stavební uzávěře
Pramen: UUR, 2014.
4.5. Praktické příklady
4.5.1. Vývoj a implementace české environmentální legislativy ve vazbě na
klimatické změny
Problematika klimatických změn
Podle Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu (OSN, 1992) se změnou klimatu
rozumí taková změna, která je vázána přímo nebo nepřímo na lidskou činnost měnící složení
globální atmosféry a která je vedle přirozené variability klimatu pozorována za srovnatelný
časový úsek“. Obecně je změna klimatu přisuzována především nadměrné produkci
skleníkových plynů, a to především ze spalování fosilních zdrojů. Důsledkem je pak kromě
nárůstu teploty klimatického systému planety, také rostoucí znečištění ovzduší. Cíle, principy
a zásady snižování skleníkových plynů jsou upraveny v Rámcové úmluvě OSN o změně
klimatu (1992). Na tuto úmluvu navázal Kjótský protokol (1997), který obsahuje závazné cíle
a opatření ke snížení emisí v hospodářsky vyspělých zemích. Jeho původní platnost skončila
v roce 2012 a byla prodloužena do roku 2020 (právně závazná úmluva dosud nebyla přijata).
Přístup České republiky v boji s emisemi skleníkových plynů
Podle České informační agentury životního prostředí emise skleníkových plynů
klesají, např. v roce 2012 šlo o 2,8 % (CENIA, 2014). Vývoj emisí členěný podle hlavních
126
sektorů za období 1990 až 2012 pak podává následující obrázek (i přes pozitivní tendence je
ovšem třeba poznamenat, že produkce emisí v České republice je v evropském kontextu stále
nadprůměrná).
Obrázek 20: Vývoj emisí skleníkových plynů v České republice v sektorovém členění.
Pramen: MŽP, 2013.
Problematika snižování emisí skleníkových plynů v České republice je zakotvena ve
Státní politice životního prostředí 2012 – 2020 (MŽP, 2012) v rámci tematické oblasti 2
Ochrana klimatu a zlepšení kvality ovzduší, prioritě 2.1 Snižování emisí skleníkových plynů a
omezování negativních dopadů změny klimatu. Z tzv. klimaticko-energetického balíčku
přijatého v EU v roce 2009 vyplývá pro ČR závazek snížení emisí skleníkových plynů v
rámci o 21 % do roku 2020 oproti úrovni roku 2005 a dále ve stejném období nezvýšit ostatní
emise o více než 9 % (mimoto si ČR stanovuje cíl snížit emise na obyvatele do roku 2020
přinejmenším na průměrnou hodnotu EU-27 v roce 2005). Uvedených cílů má být dosaženo
zejména prostřednictvím opatření v rámci energetiky (úspory energie a zvýšení podílu
obnovitelných zdrojů energie/OZE) a dopravy.
Klimatická legislativa v České republice
Z hlediska ovzduší jako jedné ze základních složek životního prostředí jsou klimatické
změny řešeny (ovšem spíše okrajově) zákonem č. 201/2012 Sb. o ochraně ovzduší, který
nahradil dřívější zákony a v tomto kontextu zapracoval příslušnou směrnici EU o kvalitě
vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (Evropský parlament a Evropská rada, 2008).
Tento zákon stanovuje práva a povinnosti provozovatelů zdrojů znečišťování ovzduší,
nástroje ke snižování množství znečišťujících látek a působnost správních orgánů a opatření k
nápravě a sankce.
127
Důležitou (a někdy ne zcela doceňovanou) roli zde hraje ochrana tzv. ozónové vrstvy,
která byla zahájena přijetím Montrealského protokolu v roce 1987, který zakázal výrobu a
používání cca 100 škodlivých látek rozkládajících ozón. Tato ochrana je v České republice je
upravena zákonem č. 73/2012 Sb. Zákon upravuje práva a povinnosti osob a působnost
správních úřadů při ochraně ozonové vrstvy Země a klimatického systému Země před
nepříznivými účinky škodlivých látek a upravuje i povinnosti ve vztahu k fluorovaným
skleníkovým plynům, které sice nepoškozují ozonovou vrstvu, ale jako skleníkové plyny mají
negativní vliv na klimatický systém.
Další v poslední době poměrně často diskutovaný nástroj ke splnění závazku Evropské
unie ke snížení emisí skleníkových plynů představuje zavedení systému obchodování
s povolenkami na emise skleníkových plynů. Obchodování s emisními povolenkami je nástroj
motivující ke snižování skleníkových plynů pomocí ekonomických nástrojů na základě
stanovených emisních stropů (jejich problematické alokace na národním principu však vedla
k výraznému propadu cen povolenek a tím i k narušení funkčnosti celého systému). Daný
systém se automaticky vztahuje na zařízení v energetice, výrobě a zpracování železa a oceli,
zpracování nerostů a papírenském průmyslu a odvětví výroby lepenky a je označován jako
European Union Emission Trading Scheme (EU ETS). V České republice Obchodování
s povolenkami je upraveno zákonem č. 383/2012 Sb., který je zpracován v souladu
s příslušnou směrnicí EU (Evropský parlament a Evropská rada, 2003). Výše uvedený zákon
především uvádí, na jaká zařízení se systém vztahuje a jaká jsou práva a povinnosti jejich
provozovatelů.
Patrně technologicky nejprogresivnějším a dynamicky se rozvíjejícím nástrojem
vyrovnávání se s negativním vývojem stavu životního prostředí a s klimatickými změnami se
stala podpora výroby elektřiny z OZE. V České republice byla poprvé upravena zákonem č.
180/2005 Sb., který byl nahrazen zákonem č. 165/2012 Sb., který upravuje podporu výroby
elektřiny, tepla a biometanu z OZE, druhotných energetických zdrojů a rovněž,
kombinovanou výrobu elektřiny a tepla a decentralizaci výroby elektřiny (uvedené zákony
pochopitelně zohlednily příslušné směrnice EU (Evropský parlament a Evropská rada, 2001 a
2009). V této souvislosti byl stanoven agregátní cíl dosažení 20 % podílu OZE na hrubé
konečné spotřebě energie v EU do roku 2020, přičemž relevantní parciální cíl pro Českou
republiku činí 13 %. (podle dosavadního vývoje lze předpokládat, že se tento závazek podaří
naplnit).
Implementace legislativy zaměřené na podporu OZE (příklad selhání vlády)
Podpora elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie je již po delší čas jednou
z hlavních priorit energetické a environmentální politiky Evropské unie, která zohledňuje
především stanovené dlouhodobé cíle v oblasti ochrany životního prostředí, bezpečnosti a
diverzifikace zásobování elektřinou a potažmo i sociální a hospodářské soudržnosti. Poměrně
často se v této souvislosti uvádí i argument, že jde o významnou komponentu zajištění
budoucí konkurenceschopnosti ekonomiky Evropské unie. Její členské státy jsou pak
v souladu s jejími pravidly povinny zavést takový národní systém podpory využívání
elektřiny z obnovitelných zdrojů, který zajistí naplnění cílů celé EU (viz výše). Česká
republika se při podpisu Smlouvy o přistoupení k EU dohodla, že do Směrnice 2001/77/ES
128
budou doplněny referenční hodnoty pro stanovení národního indikativního cíle pro ČR ve
výši podílu hrubé tuzemské spotřeby elektřiny z OZE v roce 2010 ve výši 8 %. (Motlík a kol.,
2007).
Obrázek 21.: Vývoj výroby elektřiny z OZE v ČR a její podíl na hrubé domácí spotřebě (TWh)
Pramen: ERÚ, 2015.
Za účelem plnění těchto závazků byly v České republice přijaty zákon č. 180/2005 Sb.
a zákon č. 165/2012 Sb. Aktuálně nejdiskutovanějším problémem je podpora výroby elektřiny
ze slunečního záření v tzv. fotovoltaických elektrárnách, kde možná podpora může nabývat
dvou různých forem. První z nich je garantovaná výkupní cena fixovaná na dobu 20 let
s pravidelným ročním navýšením o 2 %, kdy energii je povinen odebírat některý z hlavních
energetických distributorů. Alternativní formou podpory (souběh podpor není možný) je tzv.
zelený bonus. Jde o pravidelný příspěvek k vyrobené elektrické energii, kterou provozovatel
elektrárny může spotřebovat sám nebo prodat třetímu subjektu. Hodnoty výkupních cen a
zelených bonusů jsou vyhlašovány každý rok prostřednictvím cenového rozhodnutí
Energetického regulačního úřadu/ERÚ. Při definování výkupních cen by pak ERÚ měl
usilovat o takové nastavení cenové úrovně, aby se návratnost investic do výroben elektrické
energie z OZE pohybovala kolem 15 let. V této souvislosti jsou dále uvedeny informace ERÚ
o dosahovaných dobách návratnosti investic pro jednotlivé druhy obnovitelných zdrojů
(prostá doba návratnosti): v případě výroby elektřiny z vody jde o dobu 15 let, u výroby
elektřiny využívající energii z biomasy do 12 let, u výroby větrné energie od 12 do 15 let, u
výroby elektřiny využívající geotermální energii 15 let a u fotovoltaických elektráren
se v kritickém období 2008-2010 (viz dále) cílová návratnost pohybovala kolem obvyklých
15 let. 80
80
Informace ERÚ o dosahovaných dobách návratnosti investic pro jednotlivé druhy obnovitelných
zdrojů jsou dostupné na http://www.eru.cz/documents/10540 /478557/131112_Dosahovana_doba_
navratnosti_w.pdf/d261fa16-c694-4634-864a-e9eb82252981 (30. 1. 2015)
129
Až do roku 2007, kdy se celkový instalovaný výkon fotovoltaických elektráren
v České republice pohyboval pouze v jednotkách MW (v roce 2007 šlo o necelé 4 MW),
nepředstavovala podpora výroby elektrické energie ze slunečního záření žádný zásadní
problém. K prudkému nárůstu instalovaného výkonu došlo až v roce 2008 (nové instalace
řádově v desítkách MW) a následně výstavba těchto elektráren eskalovala v roce 2009 (stovky
MW) a v roce 2010 (přibližně 1.400 MW). K 31. 12. 2013 tak činil úhrnný instalovaný výkon
fotovoltaických elektráren v České republice 2.132 MW, a v letech 2009 a 2010 bylo tedy
instalováno více než 80 % z uvedeného instalovaného výkonu (ERÚ, 2014). Za masívním
nárůstem výstavby nových zdrojů v letech 2009 a 2010 nepochybně stály rychle se zkracující
potenciální návratnost investic indukovaná pomalou reakcí státu na vývoj cen na trhu
fotovoltaických panelů, zvyšováním jejich účinnosti a částečně i posilováním kurzu koruny
vůči dolaru a euru. Lze tedy konstatovat, že zde došlo k patrně nejvýznamnějšímu selhání
vlády po období „divokého kapitalismu“ 90. let.
Konkrétní vývoj cen na trhu zařízení pro výstavbu fotovoltaických elektráren je
nejčastěji demonstrován na ceně křemíkových panelů, které tvoří podstatnou část nákladů na
jejich výstavbu (další náklady pak tvoří výdaje na instalaci, střídače a další související
technologie, pozemky apod.). Většina komentářů a odborných studií využívá statistiky
zpracovávané společností Solarbuzz (www.solarbuzz.com), která se zabývá mapováním trhu
s technologiemi pro výstavbu fotovoltaických elektráren. Při internetové rešerši lze narazit na
celou řadu dalších analýz, jednotlivá data se pochopitelně liší v závislosti na použitých
informačních vstupech (nejčastěji se uvádí výdaje na jednotku výkonu na panel nebo na
kompletní instalaci) a samozřejmě i metodologii výpočtu (techniky výpočtu jsou nejčastěji
založené na nabídkových cenách výrobců nebo na skutečných nákladech výstavby v případě
realizovaných projektů).
Obrázek 22: Vývoj maloobchodní ceny fotovoltaických panelů
Pramen: Solarbuzz, 2015.
Postup státu v období 2008 - 2010 je v médiích poměrně často a oprávněně kritizován.
Více či méně přehledné zmapování situace je dostupné bohužel pouze z neoficiálních zdrojů
publikovaných na zpravidla komerčních portálech (např. Divišová, 2015 nebo Vysloužil,
2015). Poměrně dobře je zdrojově podpořené i heslo na wikipedii „Podpora výroby elektřiny
130
z obnovitelných zdrojů v České republice“. Ověřitelná data pochází především z cenových
výměrů ERÚ a jejich statistik (současně některé právní kanceláře obviňují ERÚ i
z manipulací se statistikami). 81
Tyto cenové výměry však především zachycují až reakci státu
na přelomu roků 2010 a 2011, kdy došlo k poklesu garantovaných výkupních cen o cca 40 %
u elektráren s instalovaným výkonem do 30 kW a až o 50 % u elektráren s instalovaným
výkonem nad 30 kW. Poměrně sporným retroaktivním opatřením je potom úprava původního
zákona č. 180/2005 Sb. o podpoře využívání obnovitelných zdrojů. 82
Tato zákonná úprava
zavádí tzv. solární daň ve formě odvodů z výkupních cen ve výši 26 % nebo zelených bonusů
ve výši 28 % u vybraných výroben elektrické energie ze slunečního záření (od těchto odvodů
je osvobozena elektřina vyrobená ze slunečního záření ve výrobně elektřiny s instalovaným
výkonem do 30 kW, která je umístěna na střešní konstrukci nebo obvodové zdi jedné budovy
spojené se zemí pevným základem). Předmětem zdanění měla být původně jen elektřina
vyrobená od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013. Novelizací zákona ale byla platnost rozšíření
i na další roky a současně byla snížena sazba na 10 % u odvodů z výkupních cen a 11 % u
zeleného bonusu. Předmětem zdanění mají být nadále pouze výrobny s instalovaným
výkonem nad 30 kW, které byly uvedené do provozu od 1. ledna do 31. prosince 2010.
Současně z aktuálních cenových rozhodnutí ERÚ je patrné zastavení podpory pro všechny
výrobny elektřiny ze slunečního záření uvedené do provozu po 31. Prosinci 2013 (bez ohledu
na instalovaný výkon).
4.5.2. Hodnocení dopadů vládních regulací
Hodnocení dopadů regulace (regulatory impact assesement - RIA) představuje soubor
nástrojů a metod, jež veřejné správě umožňují zhodnotit dopad vznikajících nebo existujících
regulací. Metodiky využívající RIA jsou v jednotlivých evropských zemích používány
v různé míře Obecně lze tvrdit, že větší pozornosti se této metodě začalo dostávat od začátku
tohoto století, přičemž za průkopníky v používání daného postupu lze považovat Velkou
Británii, Dánsko a Nizozemí. Studie hodnotící rozšířenost RIA napříč evropskými státy (viz
Council of the EU, 2014) zmiňuje značnou pokročilost ve využívání tohoto nástroje zejména
ve skandinávských zemích, kde jsou hodnoceny všechny nově vznikající regulativy podle
předem definovaných kritérií. Středoevropské státy (Německo, Polsko a Rakouskou) jsou pak
řazeny mezi země, kde je metodologie RIA sice podchycena v závazných dokumentech,
avšak k aplikaci ale dochází pouze selektivně. Další státy hodnocené ve studii (Maďarsko a
Itálie) pak spadají do kategorie, kde je RIA aplikována nesystematicky a její užití je na bázi
experimentu.
Při zpracování výše uvedené studie vyšlo najevo, že aktuální stav veřejné správy je
klíčový při zavádění procesů RIA, neboť administrativa v jednotlivých státech nezakládá
žádný homogenní celek. Obecně však lze popsat ideální stav veřejné správy a kroky, kterými
81
Např. právní kancelář Glatzová & Co., Solární novinky.cz: ERÚ Nadhodnocuje instalovaný výkon
solárních elektráren v ČR (dostupné na: http://www.glatzova.com/solarninovinky-cz:-erunadhodnocuje-instalovany-vykon-solarnich-elektraren-v-cr--c670;
citace 2015).
82
Zákon 330/2010 Sb, kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře využívání obnovitelných
zdrojů).
131
by se mělo zavádění RIA do praxe řídit, aby bylo možné využít plný potenciál příslušných
nástrojů:
1. Statut RIA musí zakládat povinnost pro její aplikaci všem tvůrcům důležitých regulí. Míra
povinného využití však musí odpovídat důležitosti vytvářené normy (např. jiná míra užití
RIA při tvorbě zákonů a obecních vyhlášek).
2. Je třeba alokovat odpovídající prostředky a především proškolit zodpovědné pracovníky,
kteří by měli být fakticky začleněni do centrální jednotky, ale prakticky rozprostřeni napříč
jednotlivými útvary veřejné správy.
3. Zároveň by měla existovat složka veřejné správy s mandátem na vymáhání odpovídajících
postupů, jejímž smyslem bude supervize aplikovaných procesů RIA.
4. Nově zaváděný postup je samozřejmě třeba odpovídajícím způsobem propagovat mezi
složkami veřejné správy, neboť se jedná o decentralizovaně aplikované procesy na mnoha
úrovních veřejné správy.
5. V počáteční fázi je vhodné užívání RIA vyžadovat pouze v relevantních případech (na
druhou stranu je třeba v této experimentální fázi nezůstávat pouze u aplikace na normy
menšího významu, u nichž lze přínosy RIA hodnotit pouze v omezené míře).
6. Po počáteční fázi je třeba vytvořit související právní předpisy, které reflektují zjištěné
nejasnosti, vágnost či nežádoucí postupy. Dále je třeba specifikovat související finanční
toky (příspěvky na revizi a odstranění norem nevyhovujících RIA, penalizace
zodpovědných pracovníků nedošlo-li k odpovídajícímu zakomponování RIA do fungování
organizace).
7. RIA by měla být vnímána coby povinná součást legislativních procesů, tedy nikoliv až po
definování příslušného právního rámce ale již při rozhodování mezi různými možnostmi
regulace.
8. Pro zpětnou vazbu další vývoj RIA je nutné vytvořit platformu, na níž budou pracovníci
zodpovědní za aplikaci RIA sdílet své zkušenosti, praktiky a techniky, řešit vzniklé
problémy a stanovovat precedenty napomáhající řešení obtížných situací.
Jak bylo řečeno, jednotlivé státy přistupují k implementaci postupů RIA odlišným
způsobem a s jiným účelem. Je však nutné se věnovat základním aspektům RIA, které by
aplikace této metodiky měla splňovat, aby bylo možné plně vnímat RIA jako adekvátní
podpůrný nástroj pro rozhodování při tvorbě legislativy. Pro účelné aplikování RIA je nutné,
aby se celý proces vytváření norem zakomponoval otázky, jejichž zodpovězení umožní
efektivní naplňování stanovených politických cílů. Nejzákladnějším krokem při vytváření
nových legislativních opatření je samotná identifikace problému, která by měla odpovídat
deklarovanému politickému směřování a schváleným strategickým dokumentům. Následuje
otázka, jakým způsobem lze daný problém řešit či zda ponechat status quo a jakým druhem
opatření lze problém řešit. Při vytváření konkrétního opatření je nutné mít jasnou představu,
proč je zavedení těchto norem nezbytné a zda je na dané úrovni správy adekvátní. Zásadní
požadavky na správné aplikování procesů RIA jsou následující:
• RIA by měl být při zavádění aplikován alespoň na nějaká opatření s vysokým vlivem, aby
bylo možné pozorovat jeho vliv.
• Vzniklé problémy je nutné důkladně definovat.
132
• Identifikace cílů a vizí obsažených ve strategických dokumentech, aby se předešlo jejich
nejednoznačnost, vágnosti resp. protichůdnosti (předpokladem je kvantifikace a
hierarchizace cílů.
• Systém RIA by se měl začít aplikovat ještě v okamžiku, kdy není rozhodnuto o způsobu
řešení problému a jednotlivé možnosti pak mají být skutečně hodnoceny.
• Aplikaci RIA by měly provázet veřejné diskuze se širokým záběrem. Smyslem je získání
informací a potřebných dat pro kvalifikované rozhodnutí.
• Do procesu by měli být přizváni zainteresovaní účastníci (stakeholdeři).
• Proces RIA je třeba oficiálně rozfázovat a vymezit povinné a volitelné součásti.
• Pro každé z možných opatření by měla být vypracována ex ante analýza, v níž bude
popsáno řešení prostřednictvím kvantifikovaných efektů.
• Výsledky RIA musí být vyjádřeny a publikovány ve srozumitelné a transparentní formě.
V následující části jsou uvedeny příklady zemí nacházejících se v různém stádiu
implementace RIA do svých legislativních procesů včetně uvedení možnosti využití a
potenciálních dopadů na administrativní chod veřejné správy (podrobněji viz Council of the
EU, 2014).
Rakousko
V Rakousku je již od roku 1992 v platnosti směrnice upravující užívání fiskální
analýzy. Od té doby pak probíhá komplexnější podchycování dopadů zásahů veřejné správy
včetně zpracovávání alternativních scénářů odstraňování problémů a zpracovávání dopadů
jednotlivých opatření. Principy RIA coby součást politiky zlepšování regulace jsou užívány
jak na federální, tak na spolkové úrovni. Postupování dle směrnice RIA je závazné pro
primární legislativu i její prováděcí předpisy. Za aplikaci užitých postupů jsou zodpovědná
jednotlivá ministerstva, v jejichž gesci se návrhy zákonů nachází. Při zpracování legislativy je
rovněž vyžadováno provedení cost-benefit analýzy, v níž se zohledňují náklady na
administrativu a podnikání, na druhé straně je zohledňován efekt na zaměstnanost a národní
ekonomiku.
Diskuze o potřebě regulace je od procesů RIA distancována z toho důvodu, aby
metodika hodnotila pouze dopad připravované regulace samotné. Veřejná diskuze začíná až
po přednesení návrhu regulace ze strany ministerstva nebo spolkové země. Jsou do ní přizvání
jak obyčejní občané, tak veřejní činitelé, spolkové země a zástupci dotčených skupin. Diskuze
probíhá minimálně šest týdnů, její průběh je zveřejněn na internetu a její výstupy hodnotí
orgán zodpovědný za finální návrh regulativy tj. předkladatel.
Maďarsko
Maďarsko začalo principy RIA uvádět do legislativy ještě před mnohými státy OECD,
když v roce 1987 vydalo zákon, dle něhož mají ministři při tvorbě legislativy předem
informovat parlament o socioekonomických okolnostech, kterých se regulace dotýká,
identifikovat vliv na práva a povinnosti občanů, očekávané efekty legislativy a okolnosti
uvedení zákona v platnost založené na vědeckých poznatcích. Nařízením se zároveň
vyžadovala ex post analýza nové legislativy. Zodpovědnost za korektní aplikaci těchto
postupů původně měla kancelář premiéra a v roce 1998 byla přenesena na ministerstvo
133
spravedlnosti, avšak bez patřičného finančního zázemí, know-how a personálního zajištění,
díky kterému by mohla probíhat kontrola kvality prováděných analýz (proškolení pracovníků
ministerstev a samosprávných celků, kteří byli na těchto úsecích odpovědní za aplikaci RIA,
proběhlo až v roce 2004). Z těchto důvodů nelze i přes dlouhodobé ukotvení principů RIA
pokládat Maďarsko za příklad dobré a následováníhodné praxe. Ačkoli by procesem RIA
měla oficiálně procházet všechna nová legislativní opatření, bylo mu podrobeno pouze
zanedbatelné množství vznikajících regulací postrádající znaky jednotné metodologie.
Většina zpracovaných materiálu tak obsahuje pouze pozitivní dopady legislativy
kvalitativního charakteru.
Diskuze problému není aplikována již od počátku a zpravidla nastane až po předložení
návrhu opatření. Obecně lze tvrdit, že není věnována dostatečná pozornost rozpoznávání
problému, identifikaci politických cílů a výběru jeho možných řešení. Do veřejného
projednání jsou zahrnuti především veřejní činitelé a zástupci zájmových skupin
reprezentujících obchodní a občanské zájmy (experti na danou problematiku mají poradní
hlas). Systém projednávání celkově působí velmi nesystematicky a jeho výsledky nejsou nijak
právně závazné pro zákonodárce. Procesům RIA jsou oficiálně podrobována nařízení z oblastí
konkurenceschopnosti, životního prostředí, rovných příležitostí, menšinových sociálních
skupin nebo organizací a malého podnikání. Stejně tak schvalování státního rozpočtu by mělo
být podrobováno RIA.
Polsko
Roku 1999 schválila polská vláda dokument pro střednědobý ekonomický rozvoj,
který jako jednu z priorit uváděl procesní regulatorní reformu. Roku 2001 se pak RIA stal
povinnou součástí primární i prováděcí legislativy. Rozsah RIA závisí na předmětu a rozsahu
předkládané legislativy. Neexistuje povinné rozlišování mezi souhrnným a rozšířeným
hodnocením dopadu, ale dotyčné ministerstvo může o rozšířené verzi RIA rozhodnout v
případě očekávaného výrazného vlivu chystané legislativy na sociální a ekonomické
prostředí. Aplikaci rozšířeného systému RIA může také doporučit orgán zodpovědný za
metodiku, ale jeho stanovisko není závazné. Rozšíření může požadovat též vláda, pokud
sezná, že procesy RIA nejsou aplikovány adekvátně. Shrnutí RIA je součástí každého návrhu
legislativního opatření, s nímž je uveřejněno na internetu. Jeho zpracování by mělo začít v co
nejranější fázi přípravy nové legislativy. Systém RIA by měl zhodnotit, zda je navrhovaný
zákon nejlepší alternativou, jejíž přínosy předčí náklady (není zde explicitní požadavek na
zhodnocení všech možných alternativ). Všechny přínosy a náklady musí být kvantifikovány,
jejich kvalitativní ohodnocení je umožněno pouze tam, kde by sběr dat pro kvantitativní
analýzu byl příliš časové nebo finančně náročný. V oblasti zdraví, bezpečnosti a životního
prostředí je pak nutné kvantitativně analyzovat rizika v případech, kde je to možné.
Polsko implementovalo RIA ve dvoufázovém režimu. Organizační složka státu
odpovědného za aplikování RIA je v kontaktu jak s činiteli zpracovávajícími návrh nové
legislativy tak s pracovníky, kteří na dané opatření zpracovávají RIA, jimž slouží jako poradní
orgán. Případný nesouhlas daného ministerstva s těmito doporučeními je součástí
předkládaného návrhu zákona. Ve druhé fázi je pak možné legislativní návrh na základě
nesouladu s principy RIA pozastavit, a to na podnět vládní komise nebo vlády samotné, která
134
může odmítnout projednávat návrh zákona bez aplikace RIA. Veřejná diskuze je povinnou
součástí hodnocení RIA a měla by být zahájena již v počáteční fázi vzniku legislativy.
Zahrnuto je široké spektrum zainteresovaných subjektů a další potenciální důležití aktéři jsou
přizváni ad hoc.
Německo
V Německu prochází schvalování veškeré primární i sekundární legislativy procesy
RIA. Spolkové ministerstvo, které iniciuje vznik zákona, je povinno zpracovat RIA ještě před
předložením návrhu vládě. Za kontrolu kvality RIA odpovídá ministerstvo pro vnitřní
záležitosti, zatímco některá další ministerstva zodpovídají za dílčí metodické aspekty RIA
(náročnost na veřejné finance, vliv na průmyslové ceny a cenovou hladinu obecně). Principy
RIA jsou dále obsaženy v kariérním programu pro pracovníky veřejné správy. Smyslem RIA
je podchytit všechny přímé i nepřímé důsledky připravované normy. Procesní pravidla pro
spolková ministerstva upravují, jaké vlivy má RIA hodnotit, nespecifikují však konkrétní
metodiky, které mají být použity. RIA má analyticky pokrýt všechny relevantní oblasti, avšak
většinou je kladen důraz na hodnocení předpokládaných vlivů na ekonomiku (především malé
a střední podniky), cenovou hladinu a spotřebitele.
Veřejné projednání RIA je povinné a počíná v prvotní fázi legislativního procesu.
Konzultace probíhá zpravidla formou oběžníkových dokumentů a ústních jednání. Pro
komentování projednávaného dokumentu je stanoven časový limit v závislosti na počtu
zúčastněných stran a obsáhlosti normy. Průběh těchto projednání často nebývá zveřejněn.
Výsledky RIA nebývají zpravidla samostatně publikovány, ale jsou implementovány do
uveřejněných návrhů zákonů. Na úrovni spolkových zemí je metodika RIA též aplikována
prostřednictvím implementovaných dokumentů. Za aplikaci RIA zpravidla zodpovídá jedna
instituce nezávislá na federální úrovni − nejčastěji ministerstvo vnitra, ministerstvo
spravedlnosti nebo kancelář ministerského předsedy spolkové země.
Dánsko
Principy RIA byly v Dánsku uvedeny v roce 1966 požadavkem na hodnocení vlivu na
ekonomiku, administrativu veřejného sektoru a obecné administrativní dopady na občany a
firmy. Roku 1993 vstoupil v platnost dokument nařizující diskuze nad připravovanou
legislativou uvnitř vlády. Toto nařízení a jeho prováděcí předpisy indukovaly vznik řady
nástrojů pro analýzu dopadů legislativních opatření nejen na ekonomické a sociální prostředí
Dánska, ale i na vztah k legislativě platné na celoevropské úrovni. Vznikly podnikatelské
panely pro testování nákladů vznikajících norem a roku 1998 RIA pokrývá i příslušné
náklady podnikatelské sféry. Stejně tak se přepokládá, že bude hodnocena regionální
distribuce dopadů a vliv na rovné příležitosti. Téhož roku byla ustavena regulatorní komise
zodpovídající za implementaci RIA (vláda zároveň přijala soubor analýz, kterým budou
podrobeny legislativní návrhy). V Dánsku je hodnocení RIA podrobena primární legislativa a
normy implementující nařízení EU, normy nižší úrovně tímto procesem procházet nemusí.
Nicméně testovací panely jsou povinné pro všechny regulace ovlivňující podmínky pro
podnikání. Systému RIA je zároveň podrobena veškerá již existující legislativa. V praxi je
prověřováno více možností řešení, ale konkrétní hodnotící kritéria nejsou nikde uvedena (není
135
žádné obecné nařízení, že přínosy musí přesáhnout náklady, efekty regulace jsou často
popsány jen kvalitativně). Pro hodnocení dopadů je užíváno řady nástrojů, např. cost-benefit
analýza (vyžadovaná pouze u některých norem). Pokud socioekonomická analýza
zahrnuje peněžní vyjádření, jsou hodnoty diskontovány (pro potvrzení opodstatněnosti
doporučovaného řešení bývá testováno více diskontních sazeb).
Veřejná diskuze probíhá ještě před přednesením návrhu zákonodárcům, nicméně není
povinná. Přistupuje se k ní však téměř ve všech případech, neexistují pro ni ovšem jednotící
standardy. Obvykle probíhají konzultace s potenciálními adresáty chystané normy a
veřejnými činiteli. Občané mohou podávat připomínky k většině návrhů, které jsou uvedeny
na internetu. Trvání diskuze se odlišuje případ od případu a není v obecné rovině určena doba
pro podávání připomínek.
Použitá literatura
CABADA, L., KUBÁT, M. a kol. (2004): Úvod do studia politické vědy. Praha: Eurolex
Bohemia.
COUNCIL OF THE EU (2004): A comparative analysis of regulatory impact assessment in
ten EU countries. Dublin: A report prepared for the EU directors of better regulation group
HENDRYCH, D. (2012): Správní právo: obecná část. 8. vyd. Praha: C. H. Beck.
HENDRYCH, D. (1994): Správní právo: obecná část. 1. vyd. Praha: C. H. Beck.
HLADIŠOVÁ, Z., ARTIM, M., CHMELAŘ, M., RYCHLÝ, D. (2013): Evidence územně
plánovací činnosti v České republice. Brno: MMR a UUR.
KLÍMA, K. (2006): Teorie veřejné moci (vládnutí). Praha: ASPI.
KÖRNER, M. (2006): Základní koncepční a obsahové zaměření ZÚR a jejich vazby na PÚR.
Urbanismus a územní plánování, 1-2, s. 67-72.
MATES, P., MATULA, M. (1998): Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy. Praha: Vysoká
škola ekonomická.
MOTLÍK, A KOL. (2007): Obnovitelné zdroje energie a možnosti jejich uplatnění v České republice.
Praha: ČEZ a.s.
MPO (2004): Operační program Průmysl a podnikání.
MPO (2005): Koncepce inovací pro oblast průmyslu a podnikání 2005 – 2008.
MPO (2007): Operační program Podnikání a inovace.
MPO (2014): Operační program Podnikání a inovace pro konkurenceschopnost.
MŠMT (2007): Operační program Výzkum a vývoj pro inovace.
MŠMT (2014a): Operační program Výzkum, vývoj a vzdělávání.
MŠMT (2014b): Seznam příjemců OP VaVpI.
MŽP (2012): Státní politika životního prostředí 2012 – 2020. Praha.
MŽP (2013): Zpráva o životním prostředí České republiky. Praha.
136
OSN (1992): Rámcová úmluva Organizace spojených národů o změně klimatu. New York.
OUTLÝ, J. (2003): Volby do zastupitelstev – vývoj a souvislosti. Politologická revue, 2, s.
17-43.
RVVI (2013): Zásady vlády pro oblast výzkumu a vývoje z roku 1997. Předkládací zpráva.
(dostupné na www.vyzkum.cz.).
TAČR (2014): Technologická agentura České republiky (dostupné na: http://www.tacr.cz/).
Tekes (2014). Finnish Funding Agency for Innovation (dostupné z: http://www.tekes.fi/en/).
VINNOVA (2014): VINNOVA – Sweden’s Innovation Agency (dostupné na: http://www.
vinnova.se/en/).
Vláda ČR (1997): Usnesení Vlády ČR č. 247 ze dne 23. dubna 1997 o Zásadách vlády pro
oblast výzkumu a vývoje.
Vláda ČR (2000): Národní politika výzkumu a vývoje.
Vláda ČR (2004a): Národní inovační strategie.
Vláda ČR (2004b): Národní politika VaV pro období 2004-2008.
Vláda ČR (2005a): Dlouhodobé základní směry výzkumu.
Vláda ČR (2005b): Národní inovační politika na léta 2005 – 2010.
Vláda ČR (2006): Usnesení Vlády ČR č. 178 ze dne 22. února 2006 o o harmonizaci Národní
politiky výzkumu a vývoje České republiky na léta 2004 až 2008 s Národní inovační politikou
a dalšími relevantními dokumenty České republiky a Evropské unie.
Vláda ČR (2008a): Návrh Reformy systému výzkumu, vývoje a inovací v České republice.
Vláda ČR (2008b): Návrh Reformy systému výzkumu, vývoje a inovací v České republice.
Předkládací zpráva.
Vláda ČR (2009): Národní politika výzkumu, vývoje a inovací České republiky na léta 2009 –
2015.
Vláda ČR (2011): Národní inovační strategie ČR.
Vláda ČR (2012): Národní priority orientovaného výzkumu, experimentálního vývoje a
inovací.
Vláda ČR (2013): Aktualizace Národní politiky výzkumu, vývoje a inovací s výhledem do
roku 2020.
Ostatní zdroje
CENIA: Emise skleníkových plynů – vyhodnocení indikátoru (dostupné na: http://issar.
cenia.cz/issar/page.php?id=1508; citace 2014).
DIVIŠOVÁ, M.: Jak to bylo a je s fotovoltaikou. Partners media, s.r.o. (dostupné na: http:// www.
penize. cz/nakupy/275131-jak-to-bylo-a-je-s-fotovoltaikou2015. -v-cesku; citace 2015).
ERÚ (2014): Roční zpráva o provozu ES ČR v roce 2013. Praha.
ERÚ: Statistika (dostupné na: http://www.eru.cz/cs/statistika; citace 2015).
137
Evropský parlament a Evropská Rada (2001): Směrnice 77/ES o podpoře elektřiny vyrobené
z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou.
Evropský parlament a Evropská Rada (2003): Směrnice 87/ES o vytvoření systému pro
obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství.
Evropský parlament a Evropská rada (2008): Směrnice 50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a
čistším ovzduší pro Evropu
Evropský parlament a Evropská Rada (2009): Směrnice 28/ES o podpoře využívání energie
z obnovitelných zdrojů.
MD (2013): Dopravní politika ČR pro období 2014 – 2020 s výhledem do, roku 2050
(dostupné na http://www.download.mpo.cz/get/47607/53721/595041/priloha001.pdf).
MMR (2008): Vyhodnocení vlivů Politiky územního rozvoje ČR 2008 na udržitelný rozvoj
území (dostupné na: http://www.mmr.cz/getmedia/b3f6b166-6832-428e-9561-c2df2809fe80/
V_VVURU_PUR
MPO (2014): Aktualizace Státní energetické koncepce České republiky (dostupné
na: http://www.mdcr.cz/NR/rdonlyres/6771FC27-DCCC-4B72BD0E3EF7E6118704/0/Dopravni
politika20142020 schvalena.pdf).
MZe (2011): Koncepce vodohospodářské politiky Ministerstva zemědělství ČR do roku 2015
(dostupné na: http://eagri.cz/public/web/file/123917/Koncepce_VHP_MZe_2015pracovni_
zneni_13_9_2011.pdf
Solarbuz: (dostupné na: http://www.solarbuzz.com/facts-and-figures/retail-price-environment/
module-prices; citace 2015).
UUR (2014): Portál územního plánování [online]. (dostupné na http://portal.uur.cz/druhy-afaze-porizovani-uzemne-planovaci-dokumentace/porizovani-zasad-uzemniho-rozvoje.asp;
cit.
2014-06-27).
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších úprav.
VYSLOUŽIL, R., Podpora fotovoltaiky: příliš drahý omyl, reformy.cz (dostupné na: http://www.
reformy. cz/zpravy/podpora-fotovoltaiky-prilis-drahy-omyl/ (citace 2015).
Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění
některých dalších zákonů, v platném znění
Zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů,
v platném znění
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, v platném znění
Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů,
v platném znění
Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, v platném znění.
Zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie.
Zákon č. 118/2010 Sb., o krajském referendu a o změně některých zákonů.
Zákon č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie.
138
Zákon č. 201/2012 Sb. o ochraně ovzduší.
Zákon č. 73/2012 Sb. o látkách, které poškozují ozonovou vrstvu, a o fluorovaných
skleníkových plynech.
Zákon č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových
plynů.
139
5. Globální (evropská) úroveň politiky a správy
5.1. Úvodní poznámky
Nejvyšší hierarchická úroveň je všeobecně označována jako globální (světová) úroveň,
v jejímž rámci je věnována specifická pozornost Evropě reprezentované Evropskou unií. Za
nejvýznamnější globální integrační procesy jsou považovány obchodní interakce, které
stimulující vytváření nadnárodních seskupení zohledňujících zejména kulturně-historické
vlivy a dlouhodobé politické zájmy zúčastněných zemí. V tomto kontextu je věnována
primární pozornost nejznámějším institucím světového významu (politické, hospodářské,
vojenské a další instituce). Praktické fungování nadnárodních seskupení (hlavní poslání a
historie, základní principy a smluvní ujednání, institucionální systém, systémově založené
politiky, členské země a externí vztahy) je podrobněji popsáno na příkladu Evropské unie.
Z moderních manažerských přístupů je v souladu s mnohostrannými potenciálními přínosy
pro vyvážený a udržitelný společenský rozvoj diskutován tzv. stakeholderovský přístup
k řízení organizací. Pokud pak jde o nejzávažnější problémy globálního rozvoje, jsou
podrobněji diskutovány otázky spojené s všestranným uspokojováním poptávky po
dodávkách vody, potravin a energie. Zásadní význam těchto komodit pro perspektivní
společenský rozvoj dokládají jejich výrazné politické konsekvence spojené s latentními
mezinárodními konflikty.
5.2. Významné světové instituce
Vybrané světové instituce jsou dále členěny na politické, hospodářské, vojenské a
nevládní instituce (většina informací byla čerpána z Wikipedie). 83
5.2.1 Politické instituce
Organizace spojených národů - OSN (United Nations - UN)
OSN byla založena v San Franciscu na základě přijetí Charty Organizace spojených
národů (mezi 50 zakládajícími státy bylo i tehdejší Československo). Členství v OSN je
založeno na principu suverénní rovnosti.
Organizace spojených národů (OSN)
Vznik 24. října 1945
Typ integrace Mezinárodní organizace
Sídlo New York, USA
Členové 193 členských zemí
Hlavní orgán Valné shromáždění, Rada bezpečnosti,
Oficiální web www.un.org.
Každý členský stát má své zástupce ve Valném shromáždění a disponuje jedním hlasem.
Výkonným orgánem je Rada bezpečnosti OSN, jíž přísluší základní odpovědnost za udržení
mezinárodního míru a bezpečnosti a jejíž rezoluce jsou právně závazné. Dalšími orgány jsou:
- Ekonomická a sociální rada OSN (ECOSOC),
- Poručenská rada OSN,
83
V případě OSN, OECD, NATO, WTO a OPEC jde o rozšíření informací uvedených v1.díle celé
publikace.
140
- Mezinárodní soudní dvůr,
- Sekretariát, v jehož čele stojí generální tajemník OSN,
Do roku 2015 si OSN stanovila následující rozvojové cíle:
 snížit chudobu a sociální vyloučení,
 dosáhnout univerzálního primárního vzdělávání,
 prosazovat rovnost mužů a žen a poskytovat ženám více možností prosadit se ve
společnosti,
 snížit dětskou úmrtnost,
 zlepšit zdraví matek,
 boj s HIV/AIDS, malárií a dalšími nemocemi,
 zajistit environmentální udržitelnost,
 vybudovat globální partnerství pro rozvoj,
 udržovat mezinárodní mír a bezpečnost.
Plnění rozvojových cílů je rozvedeno v řadě programů, ze kterých je pro doplnění
informací z 1. dílu potřebné uvést UNCTAD (Konference OSN pro obchod a rozvoj), UNDP
(Rozvojový program OSN) a UNEP (Program OSN pro životní prostředí). Pro plnění
příslušných aktivit pak byla zřízena řada agentur OSN, např. Mezinárodní organizace práce
(ILO), Organizace OSN pro výživu a zemědělství (FAO),
Commonwealth (celým názvem Commonwealth of Nations) - Společenství národů
Commonwealth je volné sdružení Velké Británie a jejích bývalých dominií a kolonií.
Do roku 1931 nesl označení Britské impérium, v letech 1931 – 1947 pak Britské společenství
národů. Formální hlavou Commonwealthu je britský panovník, v současnosti tedy Alžběta II.
Commonwealth (Společenství národů)
Vznik Londýnská deklarace, 28. dubna 1949
Typ integrace Mezinárodní organizace
Sídlo Londýn, Velká Británie
Členové 53 členských zemí
Hlavní orgán Sekretariát Commonwealthu
Oficiální web http://thecommonwealth.org
Koncem 19. století za vlády britské královny Viktorie se dostalo Britské impérium do fáze
největšího územního rozmachu. Po skončení 1. světové války se do jeho správy dostala
mandátní území, jež byla dříve německými koloniemi. Brzy poté však započal rozklad
integrity společenství díky vzniku statutu dominií u některých kolonií. Po 2. světové válce
pak začal celosvětový proces dekolonizace a s tím související rozpad společenství. Do 60. let
získala samostatnost většina britských kolonií, samostatné země ale povětšinou zůstaly členy
Commonwealthu i nadále (v současnosti zde žije přibližně 2,2 miliardy obyvatel.
Organizace africké jednoty - OAJ (Organization of African Unity)
Organizace africké jednoty byla mezivládní organizace sdružující nezávislé africké
země. Organizace vznikla 25. května 1963, kdy byla 32 zakládajícími zeměmi v hlavním
městě Etiopie Adis Abebě podepsána Charta OAJ. Členství bylo otevřené všem africkým
státům. Základními cíli OAJ bylo podpořit jednotu a solidaritu mezi africkými státy,
141
koordinovat a zvýšit jejich vzájemnou spolupráci s cílem zlepšit život obyvatel Afriky, zajistit
udržení suverenity, nezávislosti a územní celistvosti členských států, odstranit všechny formy
kolonialismu v Africe, zlepšit mezinárodní spolupráci s ohledem na Chartu OSN a
Všeobecnou deklaraci lidských práv. OAJ byla zrušena 9. července 2002 a byla nahrazena
Africkou unií (v té době již měla 53 členů). Původní záměr vybudování nadstátní organizace
se silnými pravomocemi se tak nakonec neuskutečnil.
5.2.2. Hospodářské instituce 84
Mezinárodní měnový fond - MMF (International Monetary Fund - IMF)
Mezinárodní měnový fond je mezinárodní organizace přidružená k OSN, jež si klade
za cíl usnadňovat mezinárodní měnovou spolupráci, podporovat stabilitu směnných kurzů a
prostřednictvím půjček podporovat státy, které zažívají hospodářské potíže.
Mezinárodní měnový fond (MMF)
Vznik 22. července 1944
Typ integrace Mezinárodní ekonomická organizace
Sídlo Washington, D. C., USA
Členové 188 zemí
Hlavní orgán Sbor guvernérů
Oficiální web www.imf.org
K založení MMF vedl především vývoj mezinárodní měnové soustavy po první světové válce,
protože během světové hospodářské krize došlo v 30. letech 20. století ke zrušení zlaté
měnové soustavy. MMF byl založen schválením Článků dohody (Articles of Agreement) na
konferenci v Bretton Woods v USA. Tyto články podepsalo 29 vlád včetně vlády ČSR a
finanční operace fondu byly zahájeny v roce 1947 (Československu bylo členství ukončeno
v roce 1954 jako důsledek provedení neohlášené měnové reformy v roce 1953; obnoveno
bylo až v roce 1990). Základní cíle Fondu definované v Článcích dohody jsou:
 podporovat mezinárodní měnovou spolupráci,
 usnadňovat rozšiřování a vyvážený růst mezinárodního obchodu,
 podporovat devizovou stabilitu,
 napomáhat vytváření mnohostranných platebních systémů,
 dočasně zpřístupňovat své zdroje členům majícím potíže s platební bilancí,
 zkrátit trvání a zmírnit stupeň nerovnováhy v mezinárodních platebních bilancích členů.
Prvotním úkolem MMF bylo řídit systém pevných devizových kursů, kdy se hodnota všech
světových měn vztahovala ke zlatu a americkému dolaru. Druhým úkolem bylo poskytování
krátkodobé finanční podpory zemím, které vyčerpaly své měnové rezervy. V roce 1971
zrušily USA volnou směnitelnost dolaru a následně byl vytvořen systém volně pohyblivých
měnových kurzů členských zemí MMF, v němž je hodnota jednotlivých měn určována trhem
či zásahy jednotlivých vlád. MMF byl zachován jako konzultační, poradenský a dozorový
orgán poskytující i krátkodobé úvěry (úvěr ke stabilizačnímu financování výkyvů ve vývozu a
v zásobách surovin, úvěr k financování následků růstu dovozních cen ropy atd.)
Jednou z hlavních aktivit MMF je dohled nad fungováním mezinárodního finančního
84
Evropská unie je popsána v následující části 5.3.
142
systému, vykonávaný hlavně formou pravidelné konzultace se zástupci jednotlivých
členských států, na jejichž základě se posuzují podmínky, za kterých je měna toho kterého
státu kupována či prodávána. MMF je oprávněn vytvářet mezinárodní finanční rezervy
prostřednictvím „zvláštních čerpacích práv (SDR)“. Finanční zdroje MMF tvoří zejména
členské příspěvky členských států. Vrcholným orgánem je Sbor guvernérů zastupující
jednotlivé členské země. Dalšími orgány jsou Vnitřní výbor složený z 24 guvernérů, Výkonný
sbor složený z 24 zvolených nebo dosazených výkonných ředitelů a Výbor pro rozvoj jako
společný orgán MMF a Světové banky, zabývající se rozvojovými zeměmi tvořený 24 členy.
Světová banka - SB (World Bank - WB)
Světová banka je sdružení dvou specializovaných organizací OSN, které zajišťují
finanční a technickou pomoc rozvíjejícím se zemím s cílem snížit chudobu a zlepšit životní
podmínky. Tvoří ji Mezinárodní banka pro obnovu a rozvoj (IBRD), která pomáhá
v ekonomickém růstu středně bohatým a úvěruschopným zemím, a Mezinárodní asociace pro
rozvoj (IDA), která se snaží zabezpečit dostupnost finančních prostředků pro nejchudší země
světa, obvykle formou grantů či bezúročných nebo nízko-úročných půjček.
Světová banka (WB World Bank)
Vznik v roce 1944, Brettonwoodska konference
Typ integrace Mezinárodní ekonomická organizace
Sídlo Washington, D. C., USA
Členové 187 zemí
Hlavní orgán Sbor guvernérů
Oficiální web www.worldbank.org
SB byla založena na pomoc obnovy zemí postižených druhou světovou válkou a jejími
hlavními programy jsou:
 investice do lidského rozvoje,
 ochrana životního prostředí,
 podpora soukromého sektoru,
 potírání korupce,
 pomoc zemím postižených konfliktem,
 stimulace investic.
Vrcholným orgánem Světové banky je Sbor guvernérů, do kterého si členské země
volí svého guvernéra a jeho zástupce. Sbor guvernérů se schází jedenkrát ročně na výročním
zasedání konaném společně se Sborem guvernérů sesterské organizace MMF. Přijímá
strategická rozhodnutí a schvaluje zásadní dokumenty. Managementem banky je Sbor
výkonných ředitelů, který odpovídá za zabezpečení činnosti banky a rozhoduje o poskytování
půjček, způsobu a rozsahu mobilizace prostředků na světových finančních trzích. Jejím
předsedou je prezident SB, který je volený na pětileté období.
Světová obchodní organizace (WTO World Trade Organization)
Světová obchodní organizace je jedinou mezinárodní organizací, která zakládá
pravidla mezinárodního obchodu prostřednictvím dosahování konsenzu mezi jeho členskými
143
státy při řešení obchodních sporů mezi členskými státy. Vznikla jako nástupce Všeobecné
dohody o clech a obchodu (GATT). Česká republika je členem WTO od jejího vzniku.
Světová obchodní organizace (WTO World Trade Organization)
Vznik 1. ledna 1995
Typ integrace Mezinárodní ekonomická organizace
Sídlo Ženeva, Švýcarsko
Členové 159 zemí
Hlavní orgán Konference ministrů
Oficiální web www.wto.org
Posláním WTO je podpora fungování mezinárodního obchodu (s důrazem na jeho liberalizaci
pomocí odbourávání obchodních bariér). Dalšími významnými úkoly jsou:
 sledovat dodržování pravidel mezinárodního obchodu a národní obchodní politiky,
 organizovat obchodní jednání,
 urovnávat spory mezi vládami,
 omezovat protekcionismus,
 spolupráce s ostatními mezinárodními organizacemi.
Nejdůležitějšími zásadami obchodního systému podle WTO pak jsou:
 odstraňování diskriminace (doložka nejvyšších výhod),
 svobodnější obchod díky stále menším obchodním bariérám,
 předvídatelný obchodní systém bez svévolně vytvářených obchodních bariér,
 podpora konkurence,
 zvláštních ujednání ve vztahu k méně rozvinutým zemím.
Řídícím orgánem je Konference ministrů, která se schází každé dva roky. V mezidobí
její pravomoci vykonává Generální rada tvořená zástupci členských států (operativní práci řídí
Sekretariát podřízený Generálnímu řediteli). Dalšími orgány jsou Rada pro obchod se zbožím,
Rada pro obchod se službami a Rada pro obchodní aspekty práv k duševnímu vlastnictví.
Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD Organization for Economic Cooperation
and Development)
OECD vznikla transformací Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci (OEEC),
která byla původně zřízena roku 1948 k administraci poválečného Marshallova plánu.
Zakládací dokument byl podepsán 20 zakládajícími zeměmi. Česká republika je členem
OECD od prosince 1995.
Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD Organization
for Economic Co-operation and Development)
Vznik 14. prosince 1960
Typ integrace Světová ekonomická a sociálně politická organizace
Sídlo Château de la Muette, Paříž, Francie
Členové 34
Hlavní orgán Rada
Oficiální web http://www.oecd.org/
Mezi hlavní orgány patří Rada složená z ministrů jako zástupců členských zemí, dále
Výkonný výbor, Sekretariát v čele s Generálním tajemníkem a několik odborných komisí.
144
G8 (Group of Eight)
G8 je sdružení osmi nejvyspělejších států světa (USA, Velká Británie, Francie,
Německo, Itálie, Japonsko – všechny od roku 1975, Kanada od roku 1976, a Rusko od roku
1997 (Rusku bylo pozastaveno členství jako reakce na anexi Krymu; od roku 1977 se jednání
účastní i představitelé Evropské Unie). G8 nemá žádnou vnitřní strukturu či hierarchii
(jednotlivé země se pravidelně střídají v předsednictví). Předsedající země je zodpovědná za
plánování a pořádání ministerských setkání vrcholících výročním summitem. Na těchto
setkáních se probírají záležitosti společného zájmu i globálního významu.
Severoamerická dohoda o volném obchodu (NAFTA North American Free Trade Agreement)
Jde o obchodní dohodu spojující Kanadu, USA a Mexiko do jednoho celku bez
obchodních a celních bariér, která nabyla účinnosti 1. ledna 1994.
Severoamerická dohoda o volném obchodu (NAFTE North Američan
Free Trade Agreement)
Vznik 1. ledna 1994
Typ integrace Ekonomická organizace
Sídlo Washington D. C., Ottawa, Ciudad de Mexico
Členové 3
Oficiální web http://www.naftanow.org/
Hlavním úkolem je odstraňování překážek vzájemného obchodu, zvýšení konkurence a
konkurenceschopnosti a rozšíření investičních příležitostí. Výkonnými orgány této integrace
jsou Komise pro volný obchod jako ústřední orgán, která je složena z příslušných ministrů
nebo vládních úředníků každé země (rozhodující na základě konsensu) a dále Sekretariát a
jeho národní sekce, které mají v kompetenci dohadovací řízení a provádějí příslušná podpůrná
opatření.
Mercosur (Mercado Común del Sur)
Mercosur je jihoamerické sdružení volného obchodu, která byla přijata v Asunciónu.
Jeho zakládajícími členy byly Argentina, Brazílie, Paraguay, Uruguay. Celní unie mezi
zúčastněnými státy pak byla vybudována v roce 1995. V roce 1997 byla přijata demokratická
klauzule, která umožňuje přerušit ekonomickou kooperaci se státem, který demokracii
nedodržuje. V roce 2012 byla za plnohodnotného člena přijata Venezuela (přidruženými státy
organizace jsou dále Chile, Kolumbie, Ekvádor, Peru, Surinam a Guayana).
Mercosur (španělsky: Mercado Común del Sur, portugalsky: Mercado
Domům do Sul)
Vznik 26. března 1991
Typ integrace Latinskoamerická ekonomická integrace
Sídlo Montevideo
Hlavní orgán Rada společného trhu
Členové 5
Oficiální web http://www.mercosur.int/
Sdružení národů jihovýchodní Asie (ASEAN Association of South East Asian Nations)
ASEAN je regionální mezinárodní organizace založená v roce 1967, sdružující 10
zemí jihovýchodní Asie, z nichž nejlidnatější jsou Indonésie, Filipíny a Vietnam. Jejím
145
hlavním cílem je urychlit ekonomický růst, sociální pokrok, kulturní rozvoj a vzájemné
vztahy svých členů s tím, že členské země spolupracují i ve vojenskopolitické a
mezinárodněpolitické oblasti (předchůdcem dnešní organizace byla ASA – Association of
Southeast Asia).
Asijsko-pacifické hospodářské společenství (APEC Asia-Pacific Economic Cooperation,
Ekonomické seskupení Asie a Tichomoří)
APEC bylo založeno v roce 1989 dvanácti zeměmi v čele s USA a Japonskem. V současnosti
sdružuje 21 zemí (v roce 1991 přistoupila Čína a v roce 1998 Rusko). Tato ekonomická
integrace má své sídlo v Singapuru. APEC vznikla původně jako diskusní fórum zemí. Po
celé období své existence sleduje následující cíle:
 růst a rozvoj regionu,
 zvýšení efektů regionu plynoucích z větší ekonomické spolupráce,
 rozvoj a posilování otevřeného multilaterálního systému obchodu,
 odstranění bariér obchodu se zbožím, službami a investicemi.
Naplňování těchto cílů posilujících ekonomické a politické vztahy mezi členskými státy vedlo
ke vzniku regionálního seskupení s přibližně polovičním podílem na světovém HDP.
Organizace zemí vyvážejících ropu (OPEC Organization of the Petroleum Exporting
Countries)
OPEC je mezivládní organizace založená v Bagdádu. Do světového podvědomí OPEC
vstoupil v roce 1973, kdy záměrným snížením těžby ropy dosáhla čtyřnásobného zvýšení její
ceny. Nejvyšším orgánem OPEC je konference zástupců členských zemí sídlící ve Vídni, na
které se projednávají otázky vztahů zemí OPEC s politickými a ekonomickými partnery a
určují denní kvóty těžby a cena exportované ropy pro nadcházející období Konference volí
radu guvernérů, do které jednotlivé země vysílají po jednom zástupci (při přijímání
rozhodnutí je aplikován princip jednomyslnosti).
5.2.3. Vojenské instituce
Severoatlantická aliance (North Atlantic Treaty Organization NATO)
Severoatlantická aliance NATO byla založena 12 státy na čele s USA. Aliance sídlí v Bruselu
v Belgii (za předchůdce NATO je považován tzv. Bruselský pakt z roku 1948). Podle místa
podpisu se někdy nazývá Washingtonskou smlouvou (obsahuje 14 článků) V současnosti je
součástí aliance 28 států (Česká republika se spolu s Maďarskem a Polskem stalo členem 12.
března 1999) jejichž armádní výdaje tvoří přes 70% celosvětových armádních výdajů
(samotný podíl USA se pohybuje okolo 60 %). Po pádu Berlínské zdi se aliance angažovala
ve válce v Jugoslávii. Od roku 2003 vedla NATO činnost Mezinárodních bezpečnostních
podpůrných sil v Afghánistánu a kromě toho se podílela na řadě dalších vojenských a
bezpečnostních akcí. Vrcholným orgánem je Rada NATO, dalšími orgány je Výbor pro
plánování obrany a Vojenský výbor. V čele organizace stojí Generální tajemník NATO,
jemuž je podřízen Mezinárodní sekretariát. V zájmu spolupráce s ostatními zeměmi byl v roce
1994 přijat dokument Partnerství pro mír.
146
Západoevropská unie - ZEU (Western European Union - WEU)
Západoevropská unie byla mezivládní vojenská a obranná organizace působící ve
spolupráci s EU založená na základě Pařížské dohody v roce 1954. Tvořilo ji 10 členů, kteří
byli současně členy EU a NATO. Amsterodamská smlouva z roku 1987 definovala pozici
ZEU v rámci Evropské unie jako „nedílnou součást jejího vývoje“ a delegovala na ni část
gesce obranné a bezpečnostní politiky (ZEU se účastnila operací v Iráku počátkem 90. let).
Niceská smlouva z roku 2001 zrušila řadu bodů týkajících se vzájemných vztahů mezi ZEU a
EU. Po skončení platnosti Pařížské dohody uzavřené na dobu 55 let přestala ZEU v roce 2010
existovat. Její pravomoci a funkce byly převedeny pod orgány EU.
5.2.4. Nevládní instituce
Mezinárodní červený kříž (zkráceně Červený kříž)
Tato organizace byla formálně založena v r. 1863 pěti zakladateli, ze kterých J. H.
Dunant získal v roce 1901 za své aktivity první Nobelovu cenu míru (v roce 1868 byl založen
Vlastenecký pomocný spolek pro Království české, jehož nástupcem je Český červený kříž).
Mezinárodní červený kříž je humanitární hnutí působící jako mezinárodní nezisková
organizace. Zabývá se poskytováním humanitární pomoci a lékařské péče v oblastech, kde je
toho potřeba (přírodní katastrofy, válečné konflikty, boj s chudobou atd.). Jeho mottem je „the
power of humanity“ (síla lidskosti). Červený kříž s hlavním sídlem v Ženevě působí v celkem
189 státech světa. Červený kříž se snaží respektovat i některé náboženské odlišnosti světa, a
tak vznikla pro muslimský svět jeho obdoba, která se nazývá Červený půlměsíc a má stejná
poslání a cíle jako mateřská organizace.
Greenpeace
Greenpeace je nevládní nezisková organizace pro ochranu životního prostředí s
přibližně 3 miliony členů ve 40 zemích světa. Hlavním podnětem k jejímu vzniku v roce 1971
byla protestní plavba rybářské lodi Phyllis Cormack proti plánovanému pokusnému
jadernému výbuchu. Greenpeace je apolitická organizace finančně nezávislá na vládách a
korporacích. Snaží se upozornit na různé ekologické problémy, např. vybíjení mláďat tuleňů,
nadměrný lov velryb, problematiku jaderných elektráren, kácení deštných pralesů, pěstování
geneticky modifikovaných rostlin, uvolňování toxických látek do životního prostředí.
Greenpeace je známé zejména svými přímými mediálně atraktivními a kontroverzními
akcemi. Spolupracuje však i s uznávanými experty a laboratořemi, vede vědecké výzkumy a
snaží se prosazovat řešení ekologických problémů. V bývalém Československu vznikla
pobočka Greenpeace v roce 1992. Česká pobočka Greenpeace vedla mimo jiné kampaně za
záchranu Libkovic, proti dostavbě Jaderné elektrárny Temelín a za vyčištění Labe.
Mezinárodní olympijský výbor - MOV (International Olympic Commitee - IOC)
Mezinárodní olympijský výbor je organizace sídlící v Lausanne ve Švýcarsku, založená
Pierrem de Coubertinem a jeho spolupracovníky 23. června 1894 s cílem obnovit tradici
antických olympijských her. K MOV patří 205 národních olympijských výborů. Celosvětově
uznávané stanovy této organizace jsou všeobecně známy pod názvem Olympijská charta.
MOV organizuje letní a zimní olympijské hry (první moderní letní olympijské hry se konaly
147
v roce 1896 v Athénách a první zimní olympijské hry v roce 1924 v Chamonix). Olympismus
je životní filosofie spojující vyrovnanost a kvality těla a ducha. Sport nepochybně usnadňuje
hledání a vytváření životního styl založeného na principu radosti z úsilí, výchovné hodnoty
dobrého příkladu a respektování morálních principů
5.3. Evropská unie
5.3.1. Smlouvy formující současnou podobu Evropské unie
Současná podoba a institucionální uspořádání EU je upraveno řadou smluv, které byly
ratifikovány členskými zeměmi. Poslední smlouvou je Lisabonská smlouva, která revidovala
předchozí smlouvy. Neustálé změny smluv jsou reakcí na aktuální situaci v EU i mimo ni.
Významným impulsem byl i rozšiřující se počet členských zemí a s tím související potřeba
zajistit akceschopnost EU a zohlednit různorodé zájmy členských zemí. Motivací ke změnám
jsou i hospodářská situace, změny klimatu, udržitelný rozvoj či vnitřní a vnější bezpečnost.
V roce 1951 byla podepsána a v roce 1952 vstoupila v platnost tzv. Pařížská
smlouva, která založila Evropské společenství uhlí a ocelí. ESUO, které bylo tvořeno šesti
státy (Belgie, Francie, Itálie, Lucembursko, Německo, Nizozemí) a stalo se základem
evropské integrace. Jejím smyslem bylo provázat odvětví uhlí a oceli a zamezit tak tomu, aby
některá země zahájila zbrojení bez vědomí ostatních. Došlo Tak k uvolnění napětí a posílení
důvěry po druhé světové válce. Její platnost vypršela v roce 2002 (Evropská unie, 2014a).
Stejných šest zemí podepsalo v roce 1957 tzv. Římské smlouvy, které zahrnovaly
Smlouvu o založení Evropského hospodářského společenství (EHS) a Smlouvu o založení
Evropském společenství pro atomovou energii (Euratom). Tyto smlouvy přinesly rozšíření
oblastí hospodářské spolupráce (Evropská unie, 2014a). V obou nových organizacích
přijímala rozhodnutí Rada na základě návrhu Komise. Smlouvy stanovily, že poslanci
Parlamentního shromáždění tj. dnešní EP, budou voleni v přímých volbách (Evropský
parlament, 2014). Římská smlouva je významná i tím, že položila základy vzniku Evropské
investiční banky, která poskytuje úvěry a záruky na projekty realizované v méně vyspělých
regionech. Smlouva vedla i ke vzniku Evropského sociálního fondu v roce 1958 a Evropského
zemědělského garančního a podpůrného fondu v roce 1962 (Evropská komise, 2014b).
V roce 1965 byla v Bruselu podepsána Smlouva o jednotných orgánech, která
vstoupila v platnost roku 1967. Tato smlouva bývá také nazývána slučovací − sloučením
orgánů ESUO, EHS a Euratom vzniklo Evropské společenství (Evropský parlament, 2014).
Na podobu rozpočtu současné EU měly významný dopad dvě smlouvy. Lucemburská
smlouva, která pozměnila některá rozpočtová ustanovení a posílila rozpočtové pravomoci
Parlamentního shromáždění. Smlouva podepsaná v roce 1970 a platná od roku 1971 nahradila
finanční příspěvky členských států „vlastními zdroji“. V roce 1975 byla podepsána Bruselská
smlouva (druhá rozpočtová smlouva), která svým vstupem v platnost v roce 1977 změnila
vybraná finanční ustanovení. Tato smlouva opět posílala pravomoci Parlamentního
shromáždění, které získalo právo zamítnout rozpočet a udělit Komisi absolutorium za plnění
rozpočtu, a zřídila Účetní dvůr (Evropský parlament, 2014).
148
Jednotný evropský akt (podepsaný 1986, platný 1987) změnil Smlouvu o založení
Evropských společenství a usiloval o reformu institucí, zrychlení rozhodovacího procesu a
zavedení jednotného trhu. Na jejím základě bylo v Radě rozšířeno hlasování kvalifikovanou
většinou na další oblasti, čímž byla ztížena možnost uplatňování práva veta (Evropská unie,
2014a). Po vstupu JEA v platnost se začalo oficiálně používat označení Evropský parlament,
jehož pravomoci vzrostly (Evropský parlament, 2014). Mezi hlavní úkoly vyplývající z aktu
patří mj. vytvoření jednotného vnitřního trhu do konce roku 1992 a zavedení politiky
směřující k posílení hospodářské a sociální soudržnosti (Evropská komise, 2014b).
V roce 1992 byla přijata Smlouva o Evropské unii - Maastrichtská smlouva (v
platnost vstoupila 1993). Hlavním důvodem přijetí byla příprava opatření na zavedení
evropské měnové unie. Smlouva znamenala vytvoření Evropské unie a formulovala také tři
pilíře dalšího vývoje: hospodářská a měnová unie, společná zahraniční a bezpečnostní politika
a spolupráce v oblasti vnitra a justice. Smlouva opět posílala pravomoci Evropského
parlamentu (Evropská unie, 2014a). Na základě Maastrichtské smlouvy byl v roce 1993
založen Kohezní fond jako nástroj pomoci slabším zemím splnit Maastrichtská kritéria.
Smlouva vedla i k založení Výboru regionů v roce 1994 (Evropská komise, 2014b).
Smlouva o EU byla poprvé revidována prostřednictvím Amsterodamské smlouvy
(podepsaná v roce 1997, platná od 1999). Jejích hlavním smyslem byla reforma evropských
institucí související s přípravou na vstup nových členských států (Evropská unie, 2014a).
Smlouva zjednodušila postup spolurozhodování a rozšířila rozsah jeho působnosti. Parlament
získal pravomoc schvalovat předsedu Komise (Evropský parlament, 2014).
Podruhé byla Smlouva o EU upravena Niceskou smlouvou (podepsána v roce 2001,
platná od roku 2003). Podobně jako Amsterodamská smlouva se zaměřila na reformu
evropských institucí před očekáváným rozšířením Unie na 25 zemí. Smlouva umožnila nové
složení Evropské komise a pozměnila hlasovací systém v Radě (Evropská unie, 2014a).
Zatím poslední smlouvou je Lisabonská smlouva (Smlouva o EU a Smlouva
o fungování EU), podepsaná v roce 2007 a platná od prosince 2009. Smlouva upravuje
pravomoci EU, členských zemí a sdílené pravomoci. Dala větší pravomoci Evropskému
parlamentu, změnila systém hlasování v Radě (více hlasování kvalifikovanou) a zavedla tzv.
občanskou iniciativu (možnost občanů navrhovat novou legislativu). Smlouva také upravila
orgány EU tím, že zřídila funkci stálého předsedy Evropské rady a vysokého představitele pro
zahraniční a bezpečnostní politiku. Smlouva také dává Evropské unii právní subjektivitu, což
má zlepšit schopnost EU jednat ve vnějších záležitostech. Poprvé je také zahrnuto ustanovení
o odstoupení členského státu z EU (Evropská unie, 2014a; Evropská unie 2010).
5.3.2. Orgány EU
Podle Lisabonské smlouvy patří mezi orgány EU Evropský parlament, Evropská rada,
Evropská komise, Soudní dvůr EU, Evropská centrální banka a Evropský účetní dvůr. Každý
orgán jedná v mezích svých pravomocí, které mu určuje Lisabonská smlouva. Evropskému
parlamentu, Radě a Komisi jsou nápomocny Evropský hospodářský a sociální výbor a Výbor
regionů jako poradní orgány (Lisabonská smlouva, 2007).
149
Evropský parlament
Evropský parlament je jediným orgánem EU, který je přímo volen občany (první
volby proběhly v roce 1979; předtím byli poslanci delegováni z řad poslanců národních
parlamentů). Předchůdcem EP bylo Společné shromáždění Evropského společenství uhlí a
oceli, které se poprvé sešlo v září 1952. Po podpisu Římských smluv (1957) bylo
přejmenováno na Evropské parlamentní shromáždění a v této podobě poprvé zasedalo v roce
1958 ve Štrasburku. V roce 1962 bylo na návrh německých a nizozemských poslanců
přejmenováno na Evropský parlament, avšak v právních normách se toto označení poprvé
objevilo až v roce 1986 v Jednotném evropském aktu (EPP-ED / ODS).
Od roku 1979 probíhají přímé volby jednou za 5 let. Každý stát má přidělený určitý
počet křesel, který se stanovuje podle počtu obyvatel na základě klesající proporcionality.
Jednotlivé země mají od 6 (Malta, Lucembursko, Kypr, Estonsko) do 96 (Německo)
europoslanců. Česká republika má 21 poslanců. Lisabonská smlouva omezila maximální
počet poslanců na 751, po přistoupení nových členských zemí musí být proto sníženy počty
poslanců starších členů. Volby v jednotlivých státech probíhají na základě poměrného
zastoupení, ale volební systémy a pravidla v členských zemích liší. Ve volbách mezi sebou
soutěží národní politické strany, ale po volbách vytváří poslanci politické skupiny dle své
politické, nikoliv státní, příslušnosti. Poslanci EU mají hájit zájmy EU jako celku a nikoliv
upřednostňovat zájmy své mateřské země (Evropský parlament, 2014).
V čele EP stojí předseda na 2,5 roku (může být zvolen opakovaně). Předseda spolu se
14 místopředsedy řídí činnost EP, předsedá plenárním zasedáním a zastupuje Parlament při
jednáních s ostatním orgány EU i ve vztazích mimo EU. Sídlo EP je ve Štrasburku, kde
probíhají 12x ročně plenární zasedání (doplňující plenární zasedání a schůze výborů se
konají v Bruselu a administrativní část se nachází v Lucemburku). Příprava činnosti EP
probíhá v tzv. výborech, které se schází jednou až dvakrát měsíčně. Stálých výborů je 20
(každý z nich se skládá z 25 až 71 poslanců a mají svého předsedu, předsednictvo
a sekretariát). Kromě stálých výborů mohou být sestaveny i mimořádné, vyšetřovací
a dohodovací výbory (Evropský parlament, 2014). Pravomoci EP jsou legislativní, rozpočtové
a kontrolní a stará se i o vztahy s národními parlamenty. Společně s Radou EU Parlament
spolurozhoduje o téměř všech předpisech EU, o rozpočtu EU a o uzavíraných mezinárodních
dohodách. Kontrolní pravomoc spočívá v dozoru nad dalšími institucemi EU, dozoru nad
rozpočtem a zajištění řádného provádění práva. EP schvaluje navrhovaného předsedu Komise
a komisaře. Má právo vyslovit Evropské komisi jako celku nedůvěru (Evropská unie, 2013).
Evropská komise
Evropská komise je výkonným orgánem EU a je odpovědná za návrh a provádění
předpisů, monitoring smluv a fungování EU. Jedná se o jediný orgán, který má obecnou
pravomoc předkládat Radě EU a Parlamentu návrhy právních předpisů.85
Komise prosazuje
politiky EU a při řízení těchto politik má široké pravomoci. Vlastní rozhodovací pravomoc
má v některých společných politikách a v oblasti mezinárodně-obchodních vztahů. Dále
zajišťuje plnění rozpočtu, řídí programy EU a zastupuje EU při mezinárodních jednáních.
85
Od dubna 2012 mají tuto pravomoc i občané EU – evropská občanská iniciativa.
150
(Evropská unie, 2010a). Kromě výkonné a legislativní pravomoci má i pravomoc kontrolní.
Při zjištění porušení evropského práva může podat žalobu na členský stát. Pojem komise bývá
používán ve dvou významech. Kromě kolegia komisařů může znamenat i kolegium s celým
administrativním aparátem (Euroskop, 2014).
Funkční období EK je pět let a nová Komise musí vzniknout do šesti měsíců po
volbách do Evropského parlamentu. V jejím čele stojí předseda, kterého navrhuje Evropská
rada a schvaluje Evropský parlament. Předseda si vybírá členy Komise, tzv. komisaře, ze
seznamu kandidátů předloženého členskými zeměmi a každému komisaři stanoví politickou
oblast, za kterou bude odpovídat. Komise má celkem 28 členů, jednoho z každé země EU.
Seznam členů komise musí schválit Rada EU a následně Parlament. Tento stálý orgán se pak
obvykle schází jednou týdně (Evropská komise, 2014a). Evropská komise sídlí v Bruselu a
její činnost je zabezpečována pomocí 33 Generálních ředitelství a 11 úřadů specializovaných
služeb. Ty se nacházejí především v Bruselu a Lucemburku. Generální ředitelství mají určené
politiky, kterými se zabývají (např. GŘ pro regionální a městskou politiku). Služby komise se
zabývají všeobecnými administrativními otázkami nebo mají konkrétní mandát, jako je např.
boj proti podvodům či tvorba statistik. Kromě toho Komise pověřuje speciálními úkoly řadu
agentur, jejichž sídla se většinou nachází v ostatních evropských městech (Evropská komise,
2014a; Fontaine, 2014).
Počátky vzniku Evropské komise sahají do roku 1952 a za jejího předchůdce můžeme
považovat Vysoký úřad Evropského společenství uhlí a oceli. Na základě Římským smluv
vznikly ještě Komise EHS a Komise Euratomu. Jejich sloučením Slučovací smlouvou vznikla
dnešní Evropská komise (Rada EU, 2013). Koncem každého kalendářního roku se
vypracovává Legislativní a pracovní program Komise, který podléhá schválení Evropského
parlamentu. O své činnosti pak Komise každoročně podává zprávu (Euroskop, 2014).
Evropská rada
Evropská rada je hlavním politickým orgánem EU. Neschvaluje právní předpisy,
avšak přijímá politická rozhodnutí o prioritách budoucího vývoje. V Evropské radě zasedají
nejvyšší představitelé členských zemí (tj. hlavy států nebo premiéři), Stálý předseda Evropské
rady a předseda Evropské komise. Jednání se účastní také Vysoký představitel pro zahraniční
a bezpečností politiku EU, pokud se jedná o zahraničně-politických otázkách. Evropská rada
se vyvinula z neformálních schůzek nejvyšších představitelů členských zemí a byla ustavena
v Paříži v roce 1974. Součástí institucí Evropského společenství se stala v roce 1986 přijetím
Jednotného evropského aktu. Její oficiální status byl schválen Maastrichtskou smlouvou
v roce 1992. Funkci stálého předsedy Evropské rady zřídila Lisabonská smlouva, do té doby
zasedání řídil představitel země, která právě předsedala EU. Neformálně je také nazýván
prezidentem EU a je volen Evropskou radou na 2,5 roku, přičemž může být zvolen dvakrát po
sobě (Evropská rada, 2014; Euroskop, 2014).
Na setkáních jsou prezentovány zájmy členských zemí a hlavním úkolem je hledání
konsensu a společného stanoviska. Zasedání probíhají obvykle 4 krát ročně v Bruselu
a předseda může svolat i mimořádné zasedání. Na březnovém zasedání jsou projednávány
ekonomické a sociální otázky a otázky týkající se životního prostředí. Rozhodnutí jsou
151
obvykle přijímána na základě konsenzu, Lisabonská smlouva však vymezuje případy, kdy se
rozhodnutí přijímají jednomyslně nebo kvalifikovanou většinou. Předseda Evropské rady,
předseda Komise a vysoký představitel pro zahraniční a bezpečnostní politiku nemají
hlasovací právo. Po každém zasedání předkládá Evropská rada Evropskému parlamentu
zprávu o jednání (Evropská rada, 2014; Euroskop, 2014).
Rada EU
Rada EU (nebo jen Rada, někdy též Rada ministrů) reprezentuje zájmy členských
zemí a pracuje na mezivládním principu. Nemá své stálé členy, ale státy posílají na každé
zasedání toho ministra, který odpovídá za oblast, která má být projednávána. V současnosti se
setkává v 10 různých formacích (sektorové rady, např. Rada pro hospodářské a finanční
záležitosti – ECOFIN). Setkání Rady vždy řídí příslušný ministr ze země, která právě
předsedá Radě EU (rotující půlroční předsednictví). Jedinou výjimkou je Rada pro zahraniční
věci, které vždy předsedá Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní
politiku. Ten je neformálně nazýván ministrem zahraničí EU a je volen na pětileté funkční
období. Jmenuje ho Evropská rada ve shodě s předsedou Komise. Vysoký představitel je
jedním z místopředsedů Komise, a proto jeho jmenování musí schválit i Evropský parlament.
Radě je nápomocen Výbor stálých zástupců vlád členských států při EU (Coreper) a přes 150
úzce specializovaných pracovních skupin a výborů, tzv. přípravných orgánů Rady (Rada EU,
2014; Foreign Affairs Council, 2014). Rada má společně s Parlamentem legislativní a
rozpočtovou pravomoc, schvaluje tedy předpisy EU a rozpočet. Koordinuje také hospodářské
politiky členských zemí, podepisuje dohody mezi EU a dalšími zeměmi, rozvíjí zahraniční a
obrannou politiku EU a koordinuje spolupráci mezi soudními orgány a policejními složkami
členských států (Rada EU, 2014).
Historie Rady EU je podobná historii Komise. Vznikla v roce 1952 jako Zvláštní rada
ESUO. Na základě Římských smluv vznikly Rada EHS a Rada Euratomu. Slučovací smlouvy
je všechny tři v roce 1967 spojily do Rady Evropských společenství. Na základě
Maastrichtské smlouvy pak byla přejmenována na Radu EU (Rada EU, 2013).
Evropská centrální banka
Hlavním úkolem Evropské centrální banky (ECB) je správa jednotné evropské měny a
zachování její kupní síly, tj. udržení cenové stability) v eurozóně. Dalším úkolem je zajištění
stability finančního systému a tedy dohled nad finančními trhy a institucemi. ECB dále
například stanovuje hlavní úrokové sazby, kontroluje množství peněz v oběhu, spravuje
devizové rezervy a centrálním bankám eurozóny povoluje vydávat eurobankovky Evropská
unie, 2014b). ECB spolupracuje s centrálními bankami všech 28 členských zemí EU a tyto
banky tvoří dohromady Evropský systém centrálních bank (ESCB). Spolupráce centrálních
bank eurozóny (aktuálně 19 zemí, které přijaly euro) se označuje pojmem Eurosystém.
Orgány Evropské centrální banky tvoří Výkonná rada, Rada guvernérů a Generální rada.
Výkonná rada se stará o každodenní chod banky a tvoří ji prezident, viceprezident a čtyři další
členové. Rada guvernérů se skládá ze členů Výkonné rady a guvernérů centrálních bank
eurozóny a určuje měnovou politiku eurozóny. Generální radu tvoří prezident a viceprezident
152
ECB a guvernéři centrálních bank zemí EU. Generální rada vykonává poradní a koordinační
činnost a připravuje nové země na vstup do eurozóny (Evropská unie, 2014b).
Evropská rada zřídila v roce 1988 Výbor guvernérů, jehož úkolem bylo navrhnout
postup zavedení Hospodářské a měnové unie. Výbor byl tvořen zejména guvernéry
centrálních bank tehdejších členských zemí. V roce 1994 byla činnost Výboru ukončena
a místo něj byl založen Evropský měnový institut (EMI), jehož úkolem bylo posílit
spolupráci mezi centrálními bankami, připravit jednotnou měnovou politiku a novou
evropskou měnu. Po dokončení příprav byl EMI v roce 1998 nahrazen Evropskou centrální
bankou se sídlem ve Frankfurtu nad Mohanem (Evropská centrální banka, 2014).
Soudní dvůr EU
Soudní dvůr EU je nejvyšším soudem Evropské unie. Provádí výklad všech právních
předpisů EU a tím zajišťuje jejich jednotné uplatňování ve všech zemích EU. Řeší i spory
mezi vládami členských zemí a orgány EU. Obracet se na něj mohou také občané, podniky a
další subjekty v případě, že některý z orgánů EU porušuje jejich práva. Soudní dvůr EU sídlí
v Lucemburku a skládá se ze Soudního dvora, Tribunálu (vznikl v roce 1988 a řeší zejm.
případy občanů a podnikatelů) a Soudu pro veřejnou službu (2004, spory mezi EU a jejími
zaměstnanci). Soudní dvůr byl založen v roce 1952 Pařížskou smlouvu. Na základě Římských
smluv se stal společným soudem ESUO, EHS a Euratomu (Soudní dvůr EU, 2014).
Evropský účetní dvůr
Evropský účetní dvůr vystupuje jako nezávislý ochránce finančních zájmů EU.
Kontroluje nakládání s finančními prostředky EU, a to zejména jsou-li správně zaúčtovány,
vynaloženy v soulady s pravidly a optimálně využívány. Kontroluje rozpočet EU a může
kontrolovat všechny subjekty, které nakládají s evropskými prostředky. Evropské komisi i
vládám členských zemí pravidelně předkládá zprávy. EÚD je kolektivním orgánem, který je
složen z 28 členů (každá země má jednoho člena). Členy jmenuje Rada po dohodě
s Evropským parlamentem na funkční období šesti let. Členové si volí svého předsedu, jehož
funkční období je tříleté a může být opakované. Jednotliví členové jsou rozděleni do pěti
senátů. Čtyři senáty provádí audit různých oblastí výdajů a příjmů EU, pátý má průřezový
charakter a stará se o koordinaci, hodnocení a zvyšování kvality. EÚD sídlí v Lucemburku a
byl založen na základě Bruselské smlouvy v roce 1977. Plnohodnotným orgánem EU se stal
v roce 1993, kdy vstoupila v platnost Maastrichtská smlouva (Evropský účetní dvůr, 2014).
Evropský hospodářský a sociální výbor
Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) je poradním orgánem EU a byl
založen Římskými smlouvami v roce 1957. Zastupuje různé hospodářské, sociální a občanské
subjekty, které tvoří organizovanou občanskou společnost. EHSV má 353 členů ze všech
zemí EU (ČR má 12 zástupců, kteří jsou jmenování Radou na základě návrhů členských zemí.
Jejich funkční období je pětileté a mají hájit obecné zájmy EU, nikoliv být vázáni vládou své
země. V čele EHSV stojí předseda. Členové pracují v jedné ze tří skupin, jimiž jsou
Zaměstnavatelé, Zaměstnanci a Různé zájmy (např. spotřebitelé, rodinné organizace, nevládní
organizace). Tyto skupiny mají vytvářet most mezi EU a organizacemi občanské společnosti
153
členských zemí. Evropský parlament, Rada a Komise mají ve stanovených oblastech
povinnost konzultovat s EHSV připravované politiky a právní předpisy. V dalších oblastech
je konzultace nepovinná. EHSV vydává tři druhy stanovisek, a to stanoviska vyžádaná Radou,
Parlamentem nebo Komisí; stanoviska z vlastní iniciativy (dotýkající se jakékoliv politiky
EU) a průzkumná stanoviska. EHSV je rozdělen na šest specializovaných sekcí (komisí).
Plenární jednání se koná 9x ročně (Evropský hospodářský a sociální výbor, 2014).
Výbor regionů
Výbor regionů vznikl v roce 1994 na základě Maastrichtské smlouvy a sídlí v Bruselu.
Jedná se o poradní orgán, jehož prostřednictvím mohou zástupci regionální a místní
samosprávy ovlivnit připravovanou legislativu. Tím je také kontrolováno dodržování principu
subsidiarity. Aby byly do rozhodování promítnuty zájmy regionů a místní samosprávy,
předkládá Výbor regionů svoje stanoviska k návrhům Komise. Komise, Rada a Evropský
parlament musí s Výborem regionů konzultovat rozhodnutí EU v záležitostech, která se
dotýkají místní a regionální správy dříve, než jsou tato rozhodnutí přijata. Výbor regionů má v
současnosti 353 členů (a stejný počet náhradníků) ze všech 28 zemí EU. Českou republiku
zastupuje 12 členů a 12 náhradníků (Výbor regionů, 2014). Členy i náhradníky jmenuje Rada
na návrh jednotlivých států na funkční období pěti let. Státy mohou vybírat své zástupce
podle vlastního uvážení, avšak musí mít volební mandát v některém regionálním nebo
místním samosprávném celku nebo být politicky odpovědní volenému shromáždění. Ze svých
členů si Výbor volí předsedu a předsednictvo na období 2,5 roku (Lisabonská smlouva, 2007).
Výbor vytváří 6 komisí zabývající se různými oblastmi (např. vzdělávání, hospodářská
politika, životní prostředí) a ročně se uskuteční 6 plenárních zasedání (Výbor regionů, 2014).
5.3.3. Politiky Evropské unie
Oblasti evropských politik lze v závislosti na rozdělení kompetencí a pravomocí mezi
členské země a EU rozčlenit do tří skupin (Fontaine, 2014):
- oblasti výlučně v pravomoci EU - celní unie, hospodářská soutěž, měnová politika
eurozóny, společná rybářská politika, společná obchodní politika, uzavírání mezinárodních
dohod
- oblasti se sdílenou pravomocí – jednotný trh, část sociální politiky, politika hospodářská
a sociální soudržnosti (kohezní/regionální), zemědělská politika, životní prostředí, ochrana
spotřebitele, dopravní politika, transevropské sítě, energetická politika, vytváření prostoru
svobody, bezpečnosti a práva, politika výzkumu, technologického vývoje a vesmíru,
rozvojová spolupráce a humanitární pomoc, bezpečnostní výzvy týkající se veřejného
zdraví
- oblasti v pravomoci členských zemí – ochrana a zlepšování lidského zdraví, průmysl,
kultura, cestovní ruch, obecné a odborné vzdělávání, mládež a sport, civilní ochrana,
správní spolupráce a další.
K současným prioritám EU patří z hlediska průřezového přístupu k implementaci a
financování jednotlivých oblastí zejména politiky inovace (zaměřené na podporu zavádění
nejnovějších technologií v oblasti ochrany životního prostředí, výzkumu a vývoje a
154
energetiky) a politiky solidarity (cílené na oblast regionální politiky, zemědělské politiky a
oblast sociálních věcí).86
5.3.4. Politické systémy členských zemí
Stručný systémový popis politických systémů všech 28 členských zemí EU, s důrazem
na existující rozdíly odrážející jejich rozdílný historický vývoj, je uveden v následující
tabulce.
Tabulka 15: Hlavní charakteristiky politických systémů (rok integrace)
forma vlády
charakter samosprávy
unitární
federativní (včetně federalizovaných/
F resp. decentralizovaných/D forem)
parlamentní
republika (dvě
parlamentní komory)
Irsko (1973), Řecko (1981), Česká
republika (2004), Estonsko (2004),
Litva (2004), Lotyšsko (2004),
Maďarsko (2004), Malta (2004),
Polsko (2004), Slovensko (2004),
Slovinsko (2004), Bulharsko (2007),
Chorvatsko (2013)
Německo (1957), Itálie (1957)/D,
Rakousko (1995), Finsko (1995)/F
prezidentská či
semi-prezidentská/S
republika (dvě
parlamentní komory)
Portugalsko (1986)/S, Kypr (2004),
Rumunsko (2007)/S
Francie (1957)/S, F
konstituční
monarchie (dvě
parlamentní komory)
Lucembursko (1957), Švédsko (1995) Belgie (1957), Nizozemí (1957)/F,
Dánsko (1973)/F, Velká Británie
(1973)/F, D, Španělsko (1986)/D
Poznámky:
1. V prezidentském systému je prezident hlavou státu i vlády, v semi-prezidentském systému se o tyto
funkce resp. pravomoci dělí s premiérem.
2. Na rozdíl od dolních komor parlamentu vybíraných prostřednictvím voleb, jsou horní komory
ustavovány více způsoby.
3. Jako federalizované jsou označovány státy, jejichž vybrané části mají autonomní status (Dánsko –
Grónsko a Faerské ostrovy, Finsko – Alandy, Francie – francouzská zámořská území, Nizozemí –
Nizozemské Antily), jako decentralizované jsou pak označovány státy, které selektivně převedly
významné kompetence na regiony. 87
Pramen: Wikipedia (2014).
Z výše uvedené tabulky zřetelně vyplývá, že vůbec nejrozšířenější formou vlády v
členských zemích Evropské unie je unitární parlamentní republika, která je základem
politického systému v celkem 13 členských zemích. Různé systémy resp. prvky federativního
uspořádání, včetně decentralizace relevantních kompetencí na regiony, jsou pak zavedeny
86
Podrobný popis regionální politiky je uveden v části 3.3.
87
Do EU nejsou začleněny: dánské Grónsko a Faerské ostrovy, Nová Kaledonie a ostatní francouzská
zámořská území, Nizozemské Antily, britské Normanské ostrovy a ostrov Man a dále všechna britská
zámořská území (naopak jsou do EU začleněny: finské Alandy, francouzské zámořské departementy
Guyana, Guadeloupe, Martinique, Réunion a Mayotte, portugalské Azorské ostrovy a ostrov Madeira,
španělské Kanárské ostrovy a dále africké městské enklávy Ceuta a Melilla a britská kolonie
Gibraltar).
155
celkem v 10 zemích (polovinu z těchto zemí pak představují konstituční monarchie).
Zbývajících 5 zemí pak patří mezi prezidentské republiky nebo konstituční monarchie
unitárního charakteru.
5.3.5. Vnější ekonomické vztahy
Vnější ekonomické vztahy jsou nejstarší součástí zahraničních vztahů EU (obchodní
politika pak navazuje na koncepci společného trhu a úzce souvisí s politikou volné
hospodářské soutěže). Všechny členské státy jsou členy WTO, kde je v rámci své výlučné
pravomoci zastupuje Evropská komise. Postupně tak byla vytvořena komplikovaná síť
preferenčních obchodních vztahů s nečlenskými zeměmi s nadstandardními podmínkami
(Euroskop, 2014). Příslušné obchodní dohody mají podobu celní unie nebo oblasti volného
obchodu (tyto dohody mohou být rovněž součástí specifických asociačních dohod). Dohodu o
celní unii EU uzavřela s Andorrou, San Marinem a Monakem (prostřednictvím Francie) a pro
průmyslové výrobky a zpracované zemědělské produkty i s Tureckem. Pokud jde o oblast
volného obchodu, byl v roce 1994 spolu se třemi členy tzv. Evropského sdružení volného
obchodu Norskem, Islandem a Lichtenštejnskem vytvořen společný Evropský hospodářský
prostor (EHP); s jeho zbývajícím členem Švýcarskem má EU z důvodu nesouhlasného
výsledku švýcarského referenda o vstupu do EHP z roku 1992 sjednánu samostatnou dohodu
o volném obchodě (postupně doplněnou soustavou bilaterálních sektorových dohod). 88
Z dalších, zejména rozvojových, zemí EU spolupracuje zejména s členy hospodářských
seskupení (MERCOSUR, ASEAN), zeměmi Afriky, Karibiku a Pacifiku (AKP − celkem 79
zemí), zeměmi Perského zálivu a středomořskými zeměmi a pochopitelně i s kandidátskými
zeměmi, mezi které jsou aktuálně řazeny Island, Albánie, Černá Hora, Makedonie, Srbsko a
Turecko. Skupina AKP zahrnuje bývalé kolonie evropských států, které nadále udržují
intenzivní obchodní vztahy s Evropou na základě smlouvy z Cotonou, uzavřené v roce 2000
na dobu 20 let (Euroskop, 2014). V blízké perspektivě se předpokládá uzavření dohod o
ekonomickém partnerství/EPA s celkem šesti regionálními skupinami skupiny AKP (tato
dohoda byla zatím uzavřena pouze s karibským regionem), která dokončí proces vzájemného
otevírání trhů. Podobný proces byl nastartován i s vybranými středomořskými zeměmi −
Alžírsko, Egypt, Izrael, Jordánsko, Libanon, Maroko a Tunisko, které v průběhu let 1998 až
2006 získaly status přidružených resp. asociovaných zemí (ze širšího pohledu je spolupráce
EU se Středomořím podporována v rámci tzv. Unie pro Středomoří, která vznikla roku 2008
jako pokračování procesu Euro-Středomořského partnerství). Z dvoustranných dohod o
volném obchodu je pak potřebné uvést zejména dohody s Mexikem, Chile a Jižní Koreou,
která je první dohodou uzavřenou EU s asijskou zemí. Významnou roli v rámci vnějších
ekonomických vztahů hrají i sektorové dohody, týkající se např. dovozu textilu z rozvojových
zemí.
Závěrem této části je potřebné ještě uvést stručnou poznámku k největšímu
současnému strategickému projektu globálního významu, kterým je bezesporu projekt
vytvoření transatlantické dohody o volném obchodu/Transatlantic Trade and Investment
Partnership mezi EU a USA (s perspektivním rozšířením na celé severoamerické obchodní
88
Na území EHP platí práva a povinnosti vnitřního trhu EU zahrnující především volný pohyb osob,
zboží, služeb a kapitálu a související politiky.
156
sdružení NAFTA). Zásadní ekonomický a zejména geopolitický (vytvoření protiváhy
globálním ambicím zejména nejsilnějších zemí skupiny BRICS − Čína, Rusko, Indie a
Brazílie doplněné Jižní Afrikou) význam projektu je nesporný. Mezi největší potenciální
problémy jeho realizace pak patří především spravedlivé rozdělení potenciálních přínosů
projektu jak mezi zúčastněné strany, tak mezi jednotlivé sociální skupiny obyvatelstva, a dále
nezbytné sjednocení zvláště technických, zdravotních a environmentálních standardů
výrobků.
5.4. Další významné aktivity
Veřejná správa, především na jejích nižších úrovních (zejména lokální), musí při svém
působení racionálně a efektivně reagovat na místní specifika a odpovídající potřeby
obyvatelstva. Při svých aktivitách by proto veřejná správa v ideálním případě měla
zohledňovat veškerá konsensuálně artikulovaná stanoviska zájmových skupin resp.
stakeholderů a tvorba relevantních strategií a opatření by tedy měla probíhat ve vzájemné
spolupráci.
Orientace na zájmové skupiny pochází ze soukromé sféry, kde se počala objevovat
počátkem 80. let 20. století jako odpověď na obecnou nespokojenost s unitárními finančními
kritérii úspěšnosti. Za zakladatele koncepce stakeholderů je považován Freeman (Fuchsová,
Valinová, 2013). Dle jeho definice lze za stakeholdera považovat jakoukoli skupinu nebo
jednotlivce, kteří jsou ovlivněni nebo sami ovlivňují organizaci při naplňování jejích cílů
(Freeman, 1984). Jedná se o poměrně širokou definici, jež je platná pro soukromý i veřejný
sektor. Tato definice doznává variant dle toho, na jak faktor fungování organizace mají
zájmové skupiny vliv. Může se tak jednat o vzájemný vztah stakeholderů a strategických cílů
organizace (Nutt, Backoff, 1992), ovládání surovin klíčových pro organizaci (Bryson, 1995),
budoucí směřování organizace nebo o vzájemnou provázanost budoucnosti zájmových skupin
a organizace (Eden, Ackermann, 1998). Při výzkumu vlivu stakeholderů chod veřejného
sektoru byly za zájmové skupiny považováni občané nebo skupiny obyvatel, kteří mají přímý
vliv na budoucnost organizace (Eden, Ackerman, 1998). Tento názor je však do značné míry
ovlivněn skutečností že oba autoři se věnují především výzkumu v soukromé sféře. Vyvstává
tak nutnost neřídit se při vymezování zájmových skupin pouze přímým vlivem na chod
organizace, ale zahrnout mezi stakeholdery i občany, seskupení a organizace, které nemají
přímý vliv nebo nejsou přímo ovlivňovány dotyčným úřadem. Z hlediska principů, kterými se
veřejný sektor řídí, je dokonce nutné, aby při vytváření norem byl brán v potaz jejich vliv na
různé společenské skupiny nebo jednotlivce.
Při aplikování výše diskutovaného přístupu je efektivnost měřena mírou uspokojení
relevantních potřeb nejen akcionářů (shareholders), ale i ostatních zaangažovaných stran,
které jsou více či méně závislé na úspěšnosti příslušné firmy. Tyto strany představují nejen
obchodní partneři, zaměstnanci a zákazníci, ale i další spíše nepřímo angažované subjekty,
jako jsou obce, specializované instituce chránící veřejný zájem nebo různá občanská a
zájmová sdružení. Metodické zakotvení tohoto přístupu ovšem naráží na obvykle
nedostatečný popis komplexního vztahu organizace s jinými organizacemi, občany a dalšími
subjekty. Díky této nepopiratelné skutečnosti je stakeholderovský přístup v teoretické rovině
157
často kombinován s jinými teoriemi, z čehož zpravidla vznikne identifikace vazeb a
hodnocení vlivu ostatních aktéry na chod zkoumané organizace. Například v kombinaci s
teorií závislosti na zdrojích byly vysloveny hypotézy, že dodavatel klíčové suroviny má
zásadní vliv na chod svého odběratele. Dodavatel se tak stává stakeholderem z pohledu
běžných aktivit svého odběratele. Stejně tak vliv na chod organizace mají i tvůrci
institucionálních norem a pravidel.
Ve vědě o veřejné správě se problematika zájmových skupin poprvé objevuje na
počátku 90. let coby součást tzv. New Public Management, který do veřejné správy vnáší
obraz občana chápaného jako zákazníka využívajícího služeb veřejných institucí. Inkorporace
přístupů soukromá sféry do veřejné správy je pak často odůvodňováno pozitivními vlivy
důrazu soukromých firem na hospodárnost, účelnost a efektivitu (aplikace principu 3E) svého
jednání. S tímto přístupem vzhledem k jeho zřetelné kontroverznosti vyvstává celá řada
otázek, které je nutné zodpovědět (Gomes, 2006):
• Jak identifikovat zájmové skupiny?
• Jaký mají tyto skupiny vliv na chod organizace?
• Jak může organizace tyto skupiny ovlivnit?
• Jaká kritéria používá zájmová skupina při hodnocení organizace?
• Jaký je skutečný vliv zájmové skupiny na postoj ostatních občanů?
Při identifikaci zájmových skupin (sestavení „stakeholderovské mapy“) lze vycházet z
několika přístupů. Jedním z nich může být ekonomický vztah stakeholdera a organizace, tj.
zda jsou propojeny přímými finančními toky či nikoliv (Bovaird, 2008). Například při
projednávání výstavby nového nákupního centra jsou přímými stakeholdery zájemci o
výstavbu coby lidé profitující z jeho výstavby a nepřímými stakeholdery pak mohou být
stávající obchodníci, u kterých může v důsledku rozšíření konkurence dojít k poklesu tržeb.
Jiný model využívaný pro identifikaci zájmových skupin předpokládá síť vazeb organizace a
okolí, kdy jsou do ní jednotlivé zájmové skupiny začleňovány na základě jejich zájmu o chod
organizace a síle, kterou mohou tento chod ovlivňovat. Nejužívanější je však model, kdy jsou
jednotlivé zájmové skupiny identifikovány na základě tří kategorií: vliv na chod organizace,
oprávněnost vztahu stakeholdera a organizace a urgentnost jeho jednání. Vliv stakeholdera na
organizaci může být uplatňován prostřednictvím ovládání zdrojů, technických znalostí, knowhow,
nebo přístupu k těm, kdo tyto aspekty ovládají. Pod urgentností si pak lze představit
časovou naléhavost stakeholderova požadavku směrem k organizaci, při jehož nenaplnění se
může organizace ocitnout pod jeho tlakem. Jako příklad lze uvést různé zákonné lhůty,
kterými je organizace vázána nebo definované termíny pro zaplacení faktur či vyřízení
pohledávek. Oprávněností vztahu zájmové skupiny a organizace s pak rozumí legislativní
ukotvení tohoto vztahu.
Při uplatňování stakeholderovského přístupu ve veřejné správě je třeba mít na paměti
existující odlišnosti soukromé a veřejné sféry. Vedle situace, kdy úlohou státu je v podstatě
prostřednictvím cílené prevence předcházet využívání některých služeb (například ve
zdravotnictví či justici), je hlavním rozdílem důraz veřejné sféry na externality a tedy potřeba
zahrnout mezi zájmové skupiny i ty, které nejsou danou aktivitou přímo ovlivněny. Proto se
míra zájmu příslušných stakeholderů zpravidla odůvodňuje nikoli z pohledu finančních toků
158
(jako v soukromém sektoru), ale prostřednictvím potřeb nebo sociálních preferencí. Orientace
veřejné správy na občana jako svého zákazníka, doprovázená identifikací vazeb na ostatní
subjekty za účelem vymezení zájmových skupin, může mít ve svém důsledku významné
přínosy např. v podobě eliminace třecích ploch vznikajících při výkonu veřejné služby.
Odpovídající benefity tohoto přístupu se projevují především na nižší a místní úrovni veřejné
správy, kdy je poměrně snadné rozpoznat jednotlivé strany zainteresované do projednávané
relevantní agendy.
Začlenění stakeholderů do vytváření připravovaných norem (regulativů) nebo
rozvojových akcí v dotčeném území otevírá značný prostor pro vyjádření všech skupin
obyvatel a zainteresovaných subjektů, které budou danou aktivitou ovlivněny. Toto
spolupodíleni se na chodu územních celků zpravidla vyústí v transparentní vymezení
názorových stanovisek, v důsledku čehož bude mít veřejná správa komplexnější přehled o
postoji jednotlivých zájmových skupin k chystané akci a může dle toho modifikovat své
záměry. Při využití stakeholderovského přístupu zároveň z pohledu občana dochází k jeho
aktivní participaci na chodu obce a prolamuje se tak pomyslná bariéra existující mezi
veřejnou správou a občanem. Naopak nevyužíváním konzultací s příslušnými zájmovými
skupinami orgány veřejné správy riskují, že svými činy minou cíle, jež byly sledovány, čímž
mohou přispět k prohlubování komplikovanosti vztahů veřejnou správou a občany (v podstatě
tak dochází k „systematickému“ budování překážek pro občana jako zákazníka veřejných
služeb).
Výše diskutovaný koncept zájmových skupin poměrně úzce souvisí se starším
konceptem společenské odpovědností podniků (corporate social responsiveness/CSR),
v jejímž rámci je komplexně zohledňována trvalá udržitelnost jejich aktivit. Chápání pojmu
trvalá udržitelnost zde výrazně přesahuje její environmentální komponentu, neboť v sobě
zahrnuje i sociální a ekonomické dopady činnosti firem. Tyto dopady se z pohledu
jednotlivých stakeholderů často i výrazně liší. Významný vliv zde má i životní cyklus
podniku (Jawahar, McLaughlin, 2001). V tomto ohledu je společenská odpovědnost firem
pokládána za projekci principů udržitelného rozvoje do podnikatelské sféry (Centrum inovací
a rozvoje, 2006).
Tabulka 16: Příklady témat v jednotlivých oblastech společenské odpovědnosti
environmentální sociální ekonomická
• materiálová spotřeba
• spotřeba vody
• spotřeba energie
• doprava
• zábor půdy
• emise a odpady
• hluk
• biologická diverzita
• bezpečnost práce
• zdraví spotřebitelů
• rozmanitost práce
• soulad práce a osob. života
• pracovní podmínky
• dětská práce
• vzdělávání a profesní růst
• dopad na místní komunitu
• firemní filantropie
• ekonomická výkonnost
• investiční politika
• řízení firmy
• odměňování
• odvody daní
• státní podpora
• ochrana autorských práv
• korupce
• střety zájmů
• politické působení, lobbing
Pramen: Centrum inovací a rozvoje, 2006.
159
V další části jsou popsány výsledky aplikace konceptu CSR na příkladu dvou
vybraných MSP působících v průmyslu a ve službách (Centrum inovací a rozvoje, 2006).
Matusewicz Budowa Maszyn s. j.
Hlavní podnět k aplikaci CSR pochází od zákazníků, kteří stále více upřednostňují
firmy produkující výrobky šetrné k životnímu prostředí a pečující o své zaměstnance. Vedení
této průmyslové firmy zjistilo, že zavedení CSR zvýšilo motivaci, angažovanost a osobní
rozvoj zaměstnanců a dále došlo ke zlepšení hodnocení firmy ze strany zákazníků, dodavatelů
a dalších partnerů a rovněž k výraznému zvýšení podpory veřejnosti. Z odpovídajících aktivit
lze uvést: organizování odborných školení zaměstnanců zakončené získáním celoevropského
certifikátu TÜV, aktivní spolupráci s místními občanskými organizacemi, vybudování centra
sportu a rekreačních aktivit, recyklaci odpadů z výroby a využití recyklovaného materiálu ve
výrobě.
Hanley Economic Building Society
Motivací k aplikaci CSR bylo všeobecné poznání, že ekonomická prosperita firmy
působící jako spořitelna je závislá na celkové prosperitě místní komunity. Díky zavedení CSR
si spořitelna vybudovala dobré jména mezi místními obyvateli a získala tak řadu kontaktů
nejen obchodního, ale i společenského charakteru. Z odpovídajících aktivit lze uvést:
sponzorování regionálního fondu financujícího provoz školních učeben, spolupráci
s městským úřadem na realizaci projektu „Local Agenda 21“, uvolňování zaměstnanců jako
lektorů školení mladých podnikatelů, pořádání dobrovolných sbírek pro místní charitativní
spolky a zapojení zaměstnanců do jejich činnosti či vytvoření recyklačního programu.
5.5. Všeobecné problémy globálního rozvoje a jejich politické
souvislosti
5.5.1. Voda a potraviny
Existující globální problémy zásadním způsobem ovlivňují aktuální a budoucí vývoj
celé lidské společnosti a jejich řešení proto vyžaduje širokou mezinárodní spolupráci. Za
nejstarší a zároveň nejzávažnější z těchto problémů jsou nejčastěji považovány zásobování
obyvatel planety vodou a potravinami, které má zcela nezastupitelný význam pro život a další
společenský rozvoj.
K problému vody je potřebné úvodem konstatovat, že voda tvoří neodmyslitelnou
součást života, žádný dosud známy živý organismus nedokáže fungovat bez vody, tam kde se
na Zemi nachází voda, tam je i život. Naprostou většinu – 96,5 % objemu veškeré vody
představuje slaná voda. Na sladkou voda tedy připadá jen malý zbytek, přičemž více jak 70 %
jejích zásob se nachází v pevném stavu a téměř 30 % pak tvoří podzemní voda (Shiklomanov,
1993). Klíčovou roli ve spotřebě vody pak hraje zavlažování zemědělských plodin – 70 %
světové spotřeby a průmyslová výroba – 20 %; zbytek vody se spotřebuje v domácnostech
jako pitná voda, při zpracování jídla, pro hygienické účely atd. (UNESCO, 2014).
Zásadní význam pro lidské zdraví a přežití má především přístup k nezávadné pitné
vodě a základní hygieně. Podle poslední zprávy týkající se přístupu k vodním zdrojům a
160
sanitaci (WHO, 2014) se odhaduje, že 748 mil. lidí na světě nemá přístup k pitné vodě,
miliardy lidí žijí bez spolehlivých dodávek vody, více než třetina světové populace nemá
přístup k základním sanitačním zařízením a stovky miliónů lidí žijí bez možnosti účinné
ochrany před šířením nemocí vznikajících z důvodu nedostatku vody a hygieny. Zde je
důležité podotknout, že intenzivní snahy o zlepšení přístupu ke zdrojům pitné vody a
základním sanitačním zařízením vedly v období 1990 až 2012 ke značnému zlepšení celkové
situace (např. 2,3 mld. lidí na celém světě získalo přístup k lepším zdrojům pitné vody, počet
zemřelých dětí v důsledku průjmových nemocí spojených se špatnou kvalitou pitné vody a
hygieny klesl z přibližně 1,5 mil. na cca 600 tis.). Nicméně v mnoha rozvojových zemích
nedostatek vody, špatné hygienické návyky a nepřiměřená sanitace na veřejných místech
(nemocnice, zdravotní střediska, školy) i nadále významně umocňují výskyty onemocnění a
šíření nákaz.
Nedostatek vody se týká nejen obtížného získávání zdrojů pitné vody, ale může být
způsoben i klimatickými změnami (záplavy a prodlužující se období sucha), zvýšeným
znečištěním povrchových a podzemních vod, zvýšenou lidskou poptávkou a plýtváním s
vodou. Nedostatek vody je poháněn zejména dvěma souvisejícími jevy: rostoucím
využíváním sladkovodních zdrojů a neudržitelným vyčerpáváním použitelných zdrojů sladké
vody. Neudržitelné vyčerpávání podzemních vod bylo v poslední době dokumentováno jak na
regionální (Famiglietti et al., 2011), tak i na globální úrovni (Wada et al., 2012).
Za obnovitelný zdroj je voda považována v těch případech, kdy je její použití,
zpracování a vypouštění pečlivě kontrolováno. Velkým problémem zůstává vypouštění
odpadních vod především v rozvojovém světě, kde většina odpadních vod odtéká bez
jakéhokoli dalšího zpracování či vyčištění do místních řek a potoků, čímž se voda v tomto
místě stává neobnovitelným zdrojem (intenzívní a přetrvávající znečištění povrchových a
pozemních vod má za následek nemožnost jejich recyklace). Neúnosné znečistění
povrchových a podzemních vod se především v subsaharské Africe a jihovýchodní Asii stává
významnou příčinou úmrtí a onemocnění – známým příkladem je znečištění způsobené
odpadem z komunálních odpadních vod, septiků nebo otevřené defekace v Indii. K tomu je
třeba poznamenat, že se závažnými problémy znečištění podzemních a povrchových vod se
ovšem potýkají i rozvinuté země.
Vzhledem k rostoucí lidské populaci spojené s pokračující modernizací se poptávka po
vodě k výrobě potravin, energie a zboží i nadále zvyšuje. Podle disponibilních odhadů vzroste
poptávka po vodě do roku 2050 o 55 %, přičemž nejvíce se zvýší poptávka v průmyslu, ve
výrobě energií a v domácnostech. Tento vývoj nepochybně významným způsobem omezí
zdroje vody pro zavlažování v zemědělství – v tomto kontextu lze potenciálně největší
dopady očekávat v suchých oblastech, zejména v. severní Číně, Indii a Mexiku, kde jsou
neudržitelným tempem využívány zásoby podzemní vody. Tyto zásoby jsou tak považovány
za neobnovitelný zdroj, neboť při jejich narůstající spotřebě nejsou přirozené procesy schopny
je průběžně obnovovat. Celkově se předpokládá, že do roku 2050 více než 40 % globální
populace bude žít v oblastech s vážným nedostatkem vody (OECD, 2012). V této souvislosti
se v poslední době zavádí termín vodní stres, který nastává, když poptávka po vodě převyšuje
její dostupné množství nebo špatná kvalita vody omezuje její využití. Vodní stres způsobuje
161
poškození zdrojů pitné vody, pokud jde o množství (nadměrné využívání, vysychání řek) i
kvalita vody (eutrofizace, znečišťování organickými polutanty, pronikání solí). V současné
době tak vysokým, nebo velmi vysokým vodním stresem trpí přibližně 37 % zemí světa.
Obrázek 23: Vodní stres podle zemí světa
Pramen: Gassert et al., 2013.
Zvyšující se poptávka po vodě a současně se snižující zásoby podzemních vod z ní
činí strategický přírodní zdroj prakticky na celém světě, přičemž se vodní zdroje stávají
důležitým prvkem politických konfliktů v mnoha oblastech. Ilustrativním příkladem je vodní
politika na Blízkém východě, kde otázky použití, dodávek, kontroly a rozdělení vody mají
zcela zásadní význam. V souvislosti se vznikajícími mezinárodními i národními konflikty o
vodní zdroje byla vytvořena komplexní online databáze chronologicky seřazených konfliktů
týkajících se vodních zdrojů (Pacific Institute, 2015). Na druhé straně je možné konstatovat,
že v zemích bohatých na zásoby pitné vody, jako je Kanada, Chile, Norsko, Kolumbie a Peru,
je voda stále více vnímaná jako „nová ropa“.
Jedním z možných řešení stále se zvyšujícího světového nedostatku vodních zdrojů
kromě zintenzivnění ochrany povrchových a podzemních vod a lepšího managementu
dodávek a spotřeby vodních zdrojů je často uváděno odsolování mořské vody. Vzhledem k
relativně vysoké spotřebě energie a tedy i vysokým nákladům je však tento způsob ve
srovnání s alternativními přístupy (např. recyklace použité vody) relativně málo
konkurenceschopný a zůstává tak výsadou bohatých zemí (Zhou, Tol, 2005). Z dalších
inovativních přístupů k navracení vody do přírodních cyklů je třeba vzhledem k široké
využitelnosti uvést komplexní ochranu dešťové vody. Tento přístup umožňující infiltraci a
odpařování (příspěvek k boji s oteplování) a následné zvýšení zásoby vody v území,
omezování eroze půdy a zvyšování její úrodnosti a rovněž pozitivní dopady na biologickou
rozmanitost a pravděpodobnost výskytu sucha, povodní a požárů (Kravčík et al., 2007).
Pokud jde o potravinový problém je užitečné úvodem konstatovat, že v sobě aktuálně
162
zahrnuje dva základní protichůdné aspekty. Prvním z nich je nedostatek potravin způsobující
chronickou podvýživu (tento stav je obecně charakterizován jako trvale nižší denní spotřeba
potravin než 1800 kcal) příp. s hladomory, kterými v dominantní míře trpí rozvojové země.
Druhým aspektem je nadměrná spotřeba potravin spojovaná naopak s rozvinutými zeměmi,
která je obvykle úzce propojena s nevhodným složením stravy a různými civilizačními
chorobami Ze sekundárních problémů je pak potřebné uvést tzv. skrytý hlad jako specifickou
formu podvýživy generované nízkou úrovní spotřeby vitamínů a minerálů, která postihuje
přibližně 2 mld. lidí. Za společensky nejzávažnější je pochopitelně považován nedostatek
potravin narušující fyzický vývoj a schopnost učení a snižující tak produktivitu práce a
v konečném důsledku pak konzervující chudobu (vytváření bludných kruhů). Podle
dostupných odhadů trpí v současnosti ve světě chronickou podvýživou okolo 800 mil. lidí
(IPFRI et al., 2014). Potravinový problém je ovšem geograficky značně diferenciovaný, což
dokládají dále prezentované informace o tzv. globálním indexu hladu (Global hungry
index/GHI). GHI kombinuje tři rovnocenné ukazatele: podíl podvyživených jako procento
populace, výskyt podváhy dětí ve věku do pěti let a úmrtnost dětí mladších pěti let a v současnosti
je vypočítáván pro 120 zemí světa. I přes jeho celkově pozitivní vývoj (pokles indexu o
přibližně 40 % od roku 1990) zůstává úroveň hladu v 16 zemích stále na znepokojivé až silně
znepokojivé úrovni. Většina z takto postižených zemí se nachází v subsaharské Africe a dále
v jižní Asii, která ovšem jako celek zaznamenala největší pokles indexu. 89
Obrázek 24: Globální index hladu
Pramen: German Welthungerhilfe, 2013.
89
Např. řada programů postupně zavedených v Indii, navazujících na úspěchy programu tzv. zelené
revoluce (která v podstatě označuje intenzifikaci a modernizaci zemědělské výroby v rozvojových
zemích po 2. světové válce), dokázala pozitivně ovlivnit zejména situaci zejména v oblasti dětské
výživy.
163
Hlavním sociálním faktorem stojícím za problémem hladu je nepochybně chudoba,
která je v rozvojových zemích úzce propojena se silně nerovnoměrným rozdělováním a
přístupem ke zdrojům, především k půdě a vodě (produkce potravin na obyvatele je v těchto
zemích více než 3x nižší než v rozvinutých zemích, přičemž průměrná rodina v rozvojových
zemích utratí za potraviny 50 až 80 % svých příjmů ve srovnání s 10 až 20 % v rozvinutých
zemích). V tomto kontextu se zatím nenaplnily naděje spojené s liberalizací světového
obchodu, která naopak v kombinaci s dotační politikou zvláště USA a EU vede k narůstající
závislosti rozvojových zemí na dovozu potravin, ačkoliv ještě v 70. letech patřila řada z nich
k jejich významným vývozcům (ilustrativním příkladem je devastující vliv dovozu dotované
rýže z USA na vývoj zemědělství na Haiti). Již tak složitou situaci v těchto zemích dále
zhoršují války a ozbrojené konflikty (známé v poslední době zejména z Iráku, Somálsku a
Sýrie), onemocnění HIV/AIDS (s největším výskytem v africkém Svazijsku, kde je postižena
přibližně čtvrtina obyvatelstva).
Z pohledu potravinové bezpečnosti chudých zemí se vedle vysokého demografického
růstu jako rušivý faktor výrazně projevují i zvyšující se nákupy zemědělské půdy
nadnárodními společnostmi za účelem pěstování exportních plodin. Nezanedbatelný vliv mají
i ropné šoky. Kromě sociálních faktorů zde samozřejmě stále hrají významnou roli primární
přírodní faktory – v tomto směru jde především o adekvátní nepříznivé dopady nadměrného
vyčerpávání podzemních vod na zhoršování kvality půdy. K tomu je dále účelné poznamenat,
že ve stále větší míře se do popředí dostávají názory (viz např. „skeptický ekolog“ B.
Lomborg), že podvýživa spíše než na klimatu závisí na ekonomickém rozvoji. Relativně
novým jevem pak jsou kontroverzní efekty indukované snahou o omezování rostoucí spotřeby
ropy prostřednictvím jejího mísení s tzv. biopalivy. Pěstování energetických plodin ovšem na
druhé straně znamená odnímání významné části půdního fondu z potravinářské produkce a
v souladu s tím v řadě exportních zemí (Brazílie, Indonésie) podporuje kácení tropických
pralesů za účelem získání ploch pro plantáže vysoce ziskových energetických plodin, jako je
palma olejná a cukrová třtina. Z environmentálního pohledu má pak tento vývoj negativní vliv
na klimatické změny. Organizace pro výživu a zemědělství (Food and agriculture
organization/FAO) proto požaduje výrazné přehodnocení této ekologicky i ekonomicky
diskutabilní strategie.
Hlavní příčiny potravinového problému a možnosti jeho řešení spolu přirozeně velmi
úzce souvisejí. Mezi základní předpoklady v tomto směru pak nepochybně patří především
stabilizace politických poměrů, která umožňuje vybudovat standardní tržní ekonomiku a
vytvářet tak nezbytné podmínky pro efektivní využívání disponibilních zdrojů a rovněž
vybudování potřebné infrastruktury (Adamová, 2008). V této souvislosti panuje všeobecný
konsensus, že dlouhodobé řešení potravinového problému vyžaduje i zásadní změny v
lidském chování (spojené i se zvyšováním odolnosti populace), které lze efektivně realizovat
především v interakci se zrovnoprávněním sociálního postavení a zpřístupněním vzdělání a
moderní antikoncepce pro ženy v chudých zemích, se zdokonalováním prevence a léčby
(tropických) nemocí a samozřejmě i se zaváděním nových a moderních technologií a
výsledků vědy a výzkumu do zemědělské praxe (v této souvislosti jsou stále častěji
diskutovány nové vědecké objevy, jako jsou např. tzv. geneticky modifikované
164
potraviny/GMO). Významnou úlohu v boji proti hladu přirozeně zaujímají i krátkodobá
řešení, která se uplatňují hlavně při přírodních katastrofách či válečných resp. ozbrojených
konfliktech − nejvýznamnějším příkladem je Světový potravinový program/World Food
Programme, zajišťovaný OSN (z dalších programů OSN resp. FAO lze uvést např. Speciální
program pro potravinovou bezpečnost/Special programme of food security). Z dalších
významných mezinárodně působících organizací bojujících proti hladu je potřebné uvést
Action Against Hunger, Bread for the World, Food for the Poor a Stop Hunger Now. Ve
výše uvedeném kontextu je potřebné upozornit na skutečnost, že praktická aplikace programů
a projektů cílených na řešení potravinových problémů vyžaduje respektování lokálních
podmínek v duchu známého konceptu „mysli globálně, jednej lokálně (jeho koncepční a
důsledná aplikace je účinným nástrojem omezujícím zavádění sociálně a environmentálně
často škodlivých velkovýrobních postupů jak v rozvojových, tak v rozvinutých zemích). Na
závěr je pak vhodné uvést následující Buddhův citát: „Hlad a láska určují veškeré lidské
dějiny.“
5.5.2. Energie
Lidská společnost si na prahu třetího tisíciletí začala definitivně uvědomovat
závažnost otázek energetické bilance, spotřeby energie a hospodaření s neobnovitelnými
zdroji energií. Důsledky současné nepříliš příznivé energetické situace lze ovšem hledat již
v počátcích průmyslové revoluce, kdy energetika sehrála rozhodující historickou úlohu při
utváření územní struktury nejen průmyslové výroby, ale i celého světového hospodářství
(Stutz, Warf, 2007). Energetický průmysl totiž podstatně ovlivnil lokalizaci energeticky
náročných odvětví, která díky nerozvinuté dopravě a vysokým dopravním nákladům byla
přitahována do místa těžby surovin. Tradiční průmyslové oblasti s velkou spotřebou energií se
tak staly nejen jádry teritoriální struktury průmyslové výroby, ale i hlavními centry ekonomik
jednotlivých států.
Do nástupu průmyslové revoluce byla energetická bilance „planeta – lidstvo“ vcelku
vyrovnaná, což se ovšem s jejím nástupem spojeným s masivní industrializací změnilo.
Problém energetického deficitu výrazně souvisí s těžbou uhlí, jež sice sehrála důležitou roli
pro rozvoj lidské společnosti a techniky, ale také se při jeho exploataci na dlouhou dobu
zabrzdilo hledání jiných energetických zdrojů. Ropa a zemního plyn se tak plně prosadily až
ve druhé polovině 20. století. Uhlí však do dnešní doby zůstalo nejvýznamnějším zdrojem při
výrobě elektrické energie (Birch et al., 2010).
Nároky na dodávky energií i energetická spotřeba v dnešním světě neustále narůstají.
Ze strukturálního pohledu je příznivou skutečností, že spotřeba energií podle BP Statistical
Review of World Energy (2014) již neroste tak rychle jako dříve a v zemích OECD dochází
v posledních letech dokonce k jejímu znatelnému poklesu. Došlo také k významnému
přeskupení ekonomických, ale i prostorových vazeb. Dokonalejší přeprava primárních i
sekundárních energetických zdrojů do místa spotřeby prodlužuje vzdálenost mezi těžbou,
spotřebou a finálním využitím (v současnosti tak převažuje vazba sekundární výroby energie
na hlavní hospodářské oblasti).
165
Současná energetická situace se zaměřením na Evropskou unii a Rusko
Rusko je pro Evropskou unii významným strategickým partnerem, stejně jako
Evropská unie pro Rusko. EU je závislá na ruských dodávkách klíčových energetických
surovin, její východní soused se ovšem neobejde bez finančních prostředků, které mu plynou
z jejich prodeje. Vzájemné vztahy ovšem nepříznivě poznamenala řada politických událostí,
která se odehrála v průběhu posledních let. Jde např. o spory ohledně uznání nezávislosti
Kosova či konflikt v Gruzii. Naposledy je pak významně ovlivnil dramatický vývoj na
Ukrajině.
Z ekonomického pohledu je třeba konstatovat, že země EU jsou největším obchodním
partnerem Ruska. Objem obchodů mezi oběma stranami navíc v posledních letech prudce
vzrůstá. EU v roce 2012 do Ruska vyvezla zboží za více než 123 miliard eur (v roce 2010 86
miliard eur), opačným směrem do zemí EU proudilo zboží za 213 miliard eur (v roce 2010
160 miliard). Státy EU z Ruska dovážejí především ropu a zemní plyn (více než 60 % podíl).
Na druhé straně evropské firmy mají např. přibližně ¾ podíl na přímých zahraničních
investicích v Rusku (EurActiv.cz). Pro obchodní výměnu je zásadní Dohoda o strategickém
partnerství (Partnership and Co-operation Agreement/PCA) která nabyla účinnosti v roce
1997. PCA, není důležitá jen z pohledu evropských firem, ale vytváří i celkový rámec pro
ekonomické, politické a kulturní vztahy mezi oběma stranami. Jednání o nové strategické
smlouvě s Ruskem (ta stará vypršela v prosinci 2007) byla obnovena v listopadu 2008,
nicméně kvůli konfliktu v Gruzii byla odložena. Předchozí jednání byla blokována především
vzájemnými antipatiemi mezi Ruskem a Polskem spolu s pobaltskými státy a též jednáním
Ruska v energetických otázkách. V unijních plánech je nicméně dlouhodobě zakotvena hlubší
ekonomická integrace s Ruskem, a to zvlášť po té, co tato země vstoupila do Světové
obchodní organizace (WTO). Tato idea byla v roce 2003 „vtělena“ do dohody o vytvoření
Společného hospodářského prostoru (The Common Economic Space/CES), v jejímž rámci by
mělo docházet ke vzájemnému zlepšování podmínek pro všechny subjekty na trhu. Mezi
hlavní cíle této dohody patří otevření trhů, odstraňování překážek obchodu, ekonomická
integrace, slaďování regulací, budování infrastruktury a vzájemná výměna informací
(EurActiv.cz).
Evropská Unie je v nezanedbatelné míře závislá na ruském plynu a ropě a na druhé
straně státní rozpočet Ruské federace je ze 40 % navázaný na příjmy z prodeje nerostných
surovin. Přes 60 % prostředků získaných z exportu získává Rusko z vývozu energetických
komodit, z nichž většina směřuje právě do zemí „evropské osmadvacítky”. Vzájemné vztahy
Evropské unie a Ruska v energetické oblasti tedy rozhodně nemohou být definovány jako
jednostranná závislost unie na jejím východním partnerovi, jak bývá často uváděno. Rusko by
se totiž bez unijních peněz jen těžko obešlo a budování nových ropovodů a plynovodů (např.
směrem do Číny) je během na dlouhou trať. K nastartování pravidelných rozhovorů mezi
Ruskem a Unií nad energetickými otázkami došlo v roce 2000, kdy byl ustaven expertní panel
sdružující odborníky z obou stran (tzv. energetický dialog). Ti na pravidelných jednáních
diskutují o otázkách nových investic do infrastruktury, obchodních záležitostech nebo
energetické účinnosti. Cílem Unie je zajištění stabilních dodávek energetických surovin
(Rusko kontroluje asi třetinu všech světových zásob zemního plynu), její východní
166
soused pak usiluje o co nejlepší přístup k evropským trhům a k půjčkám na investice do
energetické infrastruktury.
Evropská unie má v energetických otázkách problematické vztahy s Ruskem od roku
2006, kdy tato země pozastavila dodávky zemního plynu, který do Evropy proudí přes
Ukrajinu. Ukrajinská vláda totiž nechtěla za klíčovou komoditu platit novou cenu, která
výrazně převyšovala cenu z předchozího roku (navýšení ceny analytici připisovali ochlazení
vztahů mezi Ruskem a Ukrajinou po tzv. oranžové revoluci). V roce 2007 navíc Rusko
uzavřelo kohoutky ropovodu, který vede přes území Běloruska. Problémy měla také Česká
republika, které v červenci 2008 Rusko snížilo dodávky ropy (oficiálně kvůli „technickým
důvodům“). K nejhlubšímu sporu pak došlo v lednu 2009, kdy Rusko zcela zastavilo dodávky
zemního plynu určené pro Ukrajinu (k rusko-ukrajinské dohodě o dodávkách plynu došlo až
po několika týdnech). Většina politiků i politologů se tak logicky domnívá, že Rusko používá
svoje energetické suroviny jako politickou zbraň (EurActiv.cz). Otázka energetické
bezpečnosti EU opět vyvstala koncem roku 2013, kdy Ukrajina na nátlak Ruska nepodepsala
asociační dohodu s EU. K vytvoření nátlaku na Ukrajinu Rusko využilo zejména společných
obchodních a energetických vztahů. V souladu s tím se znovu na povrch dostal problém, že
některé země EU nemají své energetické zdroje stále dostatečně diverzifikované. Země
Visegrádské čtyřky tj. Česká republika, Slovensko, Maďarsko, Polsko proto v březnu 2014
v diplomatickém dopise požádaly USA o zjednodušení dodávek břidlicového plynu do
Evropské unie (EurActiv.cz).
Je skutečností, že Evropská unie dovozem pokrývá asi 86 % resp. 67 % spotřeby ropy
a zemního plynu, což v kombinaci s výrazně menším dovozem uhlí dává celkovou závislost
těsně nad polovinou celkové spotřeby energetických surovin. Rusko přitom dodává přibližně
29 % spotřeby ropy a 24 % spotřeby plynu celé Evropské unie (předpokládá se, že podíl
Ruska na importu uhlovodíkových zdrojů by se mohl ustálit někde okolo hranice 30 %).
Ve výše uvedeném kontextu je nutné zmínit nejméně dva významné aspekty. Předně,
míra závislosti se mezi jednotlivými členskými státy EU velmi výrazně liší. Kupříkladu
pobaltské země, Finsko nebo Slovensko jsou na ruském plynu zcela závislé (jeho dovoz
pokrývá 100 % jejich spotřeby; v případě České republiky je to něco přes 70 %), Francie a
Itálie odebírají z Ruska jen necelých 30 % spotřeby, v případě Nizozemí jde pak pouze o 6 %.
Za druhé závislost ve vztahu EU ̶ Rusko je oboustranná (interdependence). Více než 70 %
ruských exportů energetických surovin směřuje do EU a tyto exporty generují více než 20 %
ruského HDP. Je proto potřebné rozlišovat mezi vztahem jednostranné závislosti (např.
Rusko ̶ Litva) a interdependentním vztahem (např. Rusko ̶ Německo). Zatímco v případě
jednostranné závislosti neznamená přerušení dodávek výrazné zvýšení nákladů pro exportéra
(Rusko), v případě interdependentní vazby je tomu právě naopak. Z toho lze vyvozovat, že
závislost vede k snížení bezpečnosti závislého státu, zatímco interdependence možnost
potenciálního konfliktu omezuje (náklady konfliktu jsou vysoké pro obě strany). A dále,
dokud nebude mít Rusko plnohodnotnou alternativu odbytu ropy a plynu (např. čínský trh), je
riziko využití „energetické zbraně“ proti EU jako celku velmi malé. Jinak je tomu ovšem v
případě jednotlivých, např. pobaltských, členských zemí (Dvorek.eu).
167
Tabulka 17: Významné události vázané na energetickou politiku Evropské unie a Ruska
datum událost
1994 Dohoda o strategickém partnerství (Partnership and Co-operation Agreement/
PCA), která vešla v platnost o tři roky později
2003 Dohoda o vytvoření Společného hospodářského prostoru (The Common
Economic Space/CES)
leden 2006 pozastavení dodávek ruského zemního plynu, který do Evropy proudil přes
Ukrajinu
prosinec 2007 vypršela platnost Dohody o strategickém partnerství
červenec 2008 Rusko omezilo dodávky ropy do České republiky
listopad 2008 Summit EU-Rusko, obnovení rozhovorů o strategickém partnerství PCA
prosinec 2008 nový spor o dodávky plynu mezi Ukrajinou a ruským energetickým koncernem
Gazprom
leden 2009 Rusko k 1. 1. 2009 zcela zastavilo dodávky zemního plynu určené pro
Ukrajinu. České předsednictví EU označilo další snížení dodávek za „zcela
neakceptovatelné“ a vyzvalo k vyjednávání
únor 2009 jednání v Moskvě o vztazích mezi EU a Ruskem – byla obnovena jednání o
nové strategické dohodě EU-Rusko, ale nebyla příliš úspěšná.
duben 2009 Rusko přišlo s návrhem energetické dohody, kdy prezentovalo nová pravidla
pro mezinárodní energetickou spolupráci jako reakci na lednovou plynovou
krizi, návrh počítal s tranzitními tarify
květen 2009 Summit EU-Rusko v ruském Chabarovsku ̶ dohody o energetické spolupráci
se dosáhnout nepodařilo (prezident Medveděv uvedl, že se plynové krize
mohou opakovat)
červen 2009 obchodní napětí mezi Ruskem a Běloruskem, Rusko zahájilo výstavbu
ropovodu, aby odřízlo Bělorusko od klíčové trasy do Evropy
červenec 2009 Bulharsko pozastavilo svou účast v projektu South Stream (zároveň podepsalo
konkurenční dohodu o projektu plynovodu Nabucco)
listopad 2009 Summit EU-Rusko, Rusko přislíbilo, že bude s předstihem informovat o
možných výpadcích v dodávkách plynu
červen 2010 neshody s Běloruskem, kdy Rusko přerušilo spolupráci na projektu South
Stream a omezilo dodávky plynu do Bulharska o 30 %.
prosinec 2010 Summit EU-Rusko, hlavním tématem byl ruský vstup do World Trade
Organization (WTO)
listopad 2011 do provozu uveden plynovod Nord Stream (přivádí ruský plyn do Německa po
dně Baltského moře)
prosinec 2011 Rusko vstoupilo do WTO
září 2012 Evropská komise začala vyšetřovat ruskou energetickou společnost Gazprom
kvůli podezření, že porušuje pravidla hospodářské soutěže na trzích se zemním
plynem ve Střední a Východní Evropě.
říjen 2012 otevřena druhá větev plynovodu Nord Stream spojujícího Rusko s Německem
listopad 2013 Ukrajina na nátlak Ruska nepodepsala asociační dohodu s EU ̶ obsazení
Krymu Ruskem a vznik ukrajinské krize
březen 2014 Evropská unie a USA návazně uvalily na Rusko sankce
Pramen: EurActiv.cz (2014).
Krize na Ukrajině znovu vyvolala diskusi o bezpečnosti dodávek
energetických surovin na evropský trh. EU proto usiluje o snížení závislosti na Rusku
jako řešení tohoto problému. Nicméně pokud se na tyto problémy podíváme blíže, jeví se jako
primární rozvoj dlouhodobých a fungujících vztahů s Moskvou. Většina současných alternativ
168
totiž buď nenabízí dostatečnou kapacitu, nebo jsou méně konkurenceschopné či vedou ke
srovnatelné geopolitické nejistotě. 90
V tomto kontextu lze uvést následující fakta:
- ázerbájdžánský plyn a břidlicový plyn ze Severní Ameriky by tvořily pouze třetinu plynu,
který EU dováží z Ruska (zhruba desetinu její celkové spotřeby);
- ubývající zásoby ropy i zemního plynu v Severním moři;
- Irák a Libye se nachází ve stavu politického chaosu (Turkmenistán se jasně orientuje na
asijský trh);
- Irán, potenciálně největší dodavatel plynu do EU, zůstává v mezinárodní izolaci i díky své
nefunkční infrastruktuře vyžadující časově náročnou rekonstrukci.
Shrnutí
Poptávka po energii již nestoupá tak rapidně jako před ekonomickou krizí (alespoň ve
většině vyspělých zemí) a lidstvo si tedy do jisté míry uvědomilo nutnost efektivně využívat
přírodní zdroje, popř. hledat a využívat zdroje alternativní. Na druhé straně výrazný růst
světové populace stále zvyšuje požadavky na surovinové zdroje, jejichž spotřeba se tak i
nadále zvyšuje. Tyto zdroje nejsou neomezené a jejich zásob i oblastí těžby ubývá. Dále
zpravidla platí, že vyspělejší státy mají větší energetickou spotřebu (což se ovšem již mírně
mění v případě Číny i dalších zemí BRICS), nicméně v posledních letech je zřetelná evidentní
snaha vytvářet technologie snižující spotřebu energií. Obecně je energetický problém řazen ke
stěžejním problémům lidstva. Negativní aspekty tohoto problému dále rozšiřuje fakt, že při
těžbě, zpracování i spotřebě energií zpravidla dochází nejen k plýtvání energiemi, ale i k
výraznému znečišťování životního prostředí (Heinberg, 2010). V této souvislosti je potřebné
zmínit i problémy spojené s dalším rozvojem jaderné energie, jejíž využívání je velmi
diskutovanou otázkou zasahující do ekonomiky, politiky i životního prostředí.
Pravděpodobnost ohrožení životního prostředí jaderným konfliktem je v dnešní době poměrně
malá, proto spíše vyvstávají rizika spojená s mírovým využitím jaderné energie, tedy
s bezpečností provozu jaderných elektráren a stále uspokojivě nevyřešené otázky ukládání
jaderného odpadu (Viturka, 2008). Varovným mementem lidstva se staly velké havárie
v americkém Three Miles Island (1979), tehdy sovětském Černobylu (1986) a zejména ta
v japonské Fukušimě (2011), jež odstartovala poměrně silnou řetězovou reakci opuštění
jaderných programů v řadě států světa (Německo, Švýcarsko, Japonsko a další). Na druhé
straně mnoho zemí (Čina, Indie, USA, ale i vyspělé evropské země) považuje jádro stále za
důležitou součást svého energetického mixu a energetické nezávislosti.
Vyřešit globální energetický problém však nebude snadné a jeho úplné odstranění
patrně není (alespoň v blízké budoucnosti) možné. Nelze očekávat, že by se hospodářský a
populační růstu světa zastavil nebo dokonce otočil a s ním i trend spotřeby energií. Ideálním
řešením by tedy bylo nalézt nebo vyvinout účinný a ekologicky šetrný zdroj energie. Tímto
řešením mohou být i obnovitelné zdroje energií, nicméně většina těchto zdrojů nedokáže
nahradit fosilní paliva. Důvodů je více ̶ jde jednak o závislost obnovitelných zdrojů na
přírodních podmínkách a dále skutečnost, že objem získané energie je menší, než v případě
90
Důvěryhodnost Ruska jako dlouhodobého dodavatele, která i přes svoji častou kontroverznost
zůstala nezpochybněna po několik desetiletí, je tedy nesporně otázkou značného významu (tzb-info,
2015).
169
fosilních paliv. I když v současné době obnovitelné zdroje nejsou dominantním zdrojem
energie (jejich podíl na celkové produkci primární energie činí zhruba 14 %), jejich možnosti
se postupně rozrůstají a je možné, že nástupem nových technologií by v budoucnosti mohly
představovat konečné řešení energetického problému (Jeníček a Foltýn, 2010).
Ne všichni odborníci ovšem souhlasí s názorem, že energetické zdroje jsou neměnnou
kategorií, tudíž že představují něco, co bylo lidstvu dáno přírodou a proto mají konečný
konstantní rozměr. Např. Musil (2009) nepovažuje energetický problém za extrémně kritickou
hrozbu s tím, že by v budoucnu mohlo dojít k úplnému vyčerpání energetických zdrojů.
V souladu s tím upřednostňuje označení globální energetická výzva před globálním
energetickým problémem. Názory zastánců vyčerpatelnosti energetických zdrojů potom
vyvrací poukazem na skutečnost, že v tomto ohledu nejsou rozlišovány pojmy přírodní zdroje
a ekonomické zdroje a dále je podceňována role cenového mechanismu a faktor
technologického pokroku. Přírodní zdroje chápe jako zdroje, které se nezávisle na člověku
vyskytují v přírodě a mohou, ale nemusí se stát zdroji ekonomickými. Těmi se stávají až ve
chvíli, kdy začnou být využívány člověkem při daných technologiích a cenách. Přírodní
zdroje pak jsou (až na několik výjimek) vyčerpatelné, ale zdroje ekonomické nikoliv, neboť
jsou limitovány pouze lidským kapitálem tj. souborem znalostí, schopností a dovedností
člověka. I když jsou uhlí, ropa a zemní plyn vyčerpatelné zdroje, otázka kdy a zda vůbec je
lidstvo plně vyčerpá tak závisí především na úrovní lidského poznání. Čím efektivněji dokáže
člověk tyto suroviny nejen získávat a využívat, tím déle budou k dispozici ̶ tento závěr
obecně platí pro většinu zdrojů (Mac Kinnon a Cumbers, 2011).
Z výše uvedených důvodu je možné se domnívat, že energetický problém netkví pouze
v nedostatku zdrojů, ale spíše v jejich nerovnoměrném geografickém rozložení (které není
v souladu se světovou energetickou spotřebou) a neefektivním nakládáním s jejich rezervami.
Energetická závislost světa na významných exportérech je pak nejvýraznější u ropy a
zemního plynu, což může a zpravidla také způsobuje ekonomickou i politickou nestabilitu.
Tuto nestabilitu dále zvyšuje skutečnost, že většina exportérů pochází z politicky i
ekonomicky nevyzpytatelného Blízkého a Středního východu, který doplňuje stále
kontroverzní Rusko (Quaschning, 2010).
Použitá literatura
BIRCH, K., MACKINNON, D., CUMBERS, A. (2010): Old industrial regions in Europe: a
comparative assessment of economic performance. Regional Studies, 44 (1), s. 35-53.
BOVAIRD, T. (2008): Public Governance: Balancing Stakeholder Power in a Network
Society. International Review of Administrative, 71 (2).
BRYSON, J. (1995): Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations San
Francisco: Jossey Bas.
Centrum inovací a rozvoje (2006): Společensky odpovědné podnikání jako trend a příležitost.
Příručka pro malé a střední podniky.
EPP_ED/ODS (rok neuveden). Co byste měli vědět o Evropském parlamentu. Informační
publikace k volbám do Evropského parlamentu v ČR.
170
Evropská unie (2010): Konsolidované znění smluv. Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské
unie.
Evropská unie (2013): Jak funguje Evropská unie. Průvodce institucionálním rámcem EU.
Lucemburk: Úřad pro publikace EU.
Evropská unie (2014): Váš průvodce Lisabonskou smlouvou. Lucemburk: Úřad pro publikace
EU.
GOMEZ, R. (2006): Stakeholder Management in the Local Government Decision-Making
Area: Evidences from a Triangulation Study with the English Local Government. Brazilian
Administration review, 3 (1).
EDEN, C., ACKERMANN, F. (1998): Making Strategy: The Journey of Strategic
Management. London: Sage.
FAMIGLIETTI, J., LO, M., HO, S. et al (2011): Satellites measure recent rates of
groundwater depletion in California's Central Valley. Geophysical Research Letters, 38 (3).
FONTAINE, P. (2014): Evropa ve 12 lekcích. Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské
unie.
FREEMAN, R. (1984): Strategic Management: a Stakeholder Approach. Marshfield: Pitman
Publishing,
FUCHSOVÁ, E., VALINOVÁ, E. (2013): Stakeholderovská analýza jako nástroj strategické
společenské odpovědnosti podniků. In The international scientific conference INPROFORUM, s. 79-
85.
GASSERT, F., REIG, P., LUO, T., MADDOCKS, A. (2013): Aqueduct country and river
basin rankings: weighted aggregation of spatially distinct hydrological indicators. Work Pap.
Washington, DC: World Resour. Inst.
German Welthungerhilfe (2013): Global hunger index, (diplomová práce), Brno.
HEINBERG, R. (2010): Peak everything: waking up to the century of declines. Gabriola
Island: New Society Publisher.
IPFRI, Welthungerhilfe (2014). Global hunger index, Bonn, Washington D. C., Dublin.
JAWAHAR, I., McLAUGHLIN, G. (2001): Instrumental stakeholder theory: a synthesis of
ethics and economics. The academy of management review, 3, pp. 397-414.
JENÍČEK, V., FOLTÝN, J. (2010): Globální problémy světa: v ekonomických souvislostech.
Praha: C. H. Beck.
KRAVČÍK, M. et al. (2007): The New Water Paradigm – Water for the Recovery of the
Climate. Žilina: Municipalia a.s. and TORY Consulting a.s.
Mac KINNON, D., CUMBERS, A. (2011): An introduction to economic geography :
globalization, uneven development and place. Harlow: Pearson Prentice Hall.
MUSIL, P. (2009): Globální energetický problém a hospodářská politika: se zaměřením na
obnovitelné zdroje. Praha: C. H. Beck.
NUTT, P., BACKOFF, R. (1992): Strategic Management of Public and Third Sector
171
Organizations: A Handbook for Leaders, San Francisco: Jossey-Bas.
QUASCHNING, V. (2010): Obnovitelné zdroje energií. Praha: Grada.
RADA EU (2013): Rada Evropské unie 1952-2012 − 60 let tvorby práva a rozhodování.
Lucemburk: Úřad pro publikace EU.
SHIKLOMANOV, I (1993): World fresh water resources. In Gleick, P. (editor), Water in
Crisis: A Guide to the World's Fresh Water Resources. New York: Oxford University Press.
STUTZ, F., WARF, B. (2007): The World Economy. Resources, Location, Trade and
Development. New Yersey: Pearson Prentice Hall.
WADA, Y., BEEK, L., BIERKENS, M. (2012): Nonsustainable groundwater sustaining
irrigation: A global assessment. Water Resources Research, 48(6).
ZHOU, Y., TOL, R. (2005): Evaluating the costs of desalination and water transport. Water
Resources Research, 41(3).
VITURKA, M. (2008): Environmentální problémy světa. In Toušek, Kunc, Vystoupil (eds.):
Ekonomická a sociální geografie. Plzeň: Aleš Čeněk, s. 333-369.
Ostatní zdroje
ADAMOVÁ, M. (2008): Potravinový problém ve světě, příčiny a možnosti jeho řešení. Brno:
PřF MU (dostupné na http://is.muni.cz/th/123992/prif_m/; cit. 2014).
BP Statistical Review of World Energy (2014). Dostupné na: http://www.bp.com/content/
dam/bp/pdf/Energy-economics/statistical-review-2014/BP-statistical-review-of-world-energy-
2014-full-report.pdf; cit. 2014).
Dvorek: (dostupné na: :http://www.dvorek.eu/print. do;jsessionid= 9E8C4408 B30907CC8
B640BEFD 16B40E2?; cit. 2015).
Euroskop.cz: Vnější ekonomické vztahy (dostupné na: https://www.euroskop.cz/8894/sekce/
vnejsi-ekonomicke-vztahy/; cit. 2014).
Euroskop: Instituce EU (dostupné na: https://www.euroskop.cz/76/sekce/instituce-eu ; cit.
2014).
Evropská centrální banka (dostupné na: www.ecb.europa.eu; cit. 2014).
Evropská komise (dostupné na: http://ec.europa.eu/index_cs.htm; cit. 2014).
Evropská komise: Regionální politika – Inforegio. (dostupné na: http://ec.europa.eu/
regional_policy; cit. 2014).
Evropská rada (dostupné na: http://www.consilium.europa.eu/cs/european-council; cit. 2014).
Evropská unie: Smlouvy EU (dostupné na: http://europa.eu/eu-law/decision-making/
treaties/index_cs.htm ; cit. 2014A).
Evropská unie: Evropská centrální banka (dostupné na: http://europa.eu/about-eu/institutionsbodies/ecb/index_cs.htm;
cit. 2014b).
Evropský hospodářský a sociální výbor (dostupné na: http://www.eesc.europa.eu; cit. 2014).
Evropský parlament (dostupné na: http://www.europarl.europa.eu; cit. 2014).
172
Evropský účetní dvůr (dostupné na: http://www.eca.europa.eu; cit. 2014).
EurActiv: (dostupné na: http://www.euractiv.cz/vnejsi-vztahy/link-dossier/vztahy-evropskeunie-a-ruska-000047
cit. 2015
Foreign Affairs Council (dostupné na: http://eeas.europa.eu/fac/index_en.htm; cit. 2014).
Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského
společenství, podepsaná v Lisabonu dne 13. prosince 2007.
OECD (2012): Environmental Outlook to 2050: The Consequences of Inaction (dostupné na:
http//www.oecd.org/env/indicators-modelling-outlooks/49844953.pdf).
OECD (dostupné na: http://www.oecd.org/ ; cit. 2014).
OSN (dostupné na: http://www.osn.cz/dokumenty-osn/soubory/charta-organizace-spojenychnarodu-a-statut-mezinarodniho-soudniho-dvora.pdf;
cit. 2014).
OSN (dostupné na: http://www.osn.cz/system-osn/specializovane-agentury/?i=121; cit. 2014).
Pacific Institute: Water conflicts chronologie (dostupné na: http://www2.worldwater.
org/conflict/timeline; cit. 2015).
Rada EU (dostupné na: http://www.consilium.europa.eu/cs/council-eu; cit. 2014).
Soudní dvůr EU (dostupné na: http://curia.europa.eu; cit. 2014).
UNESCO: Water and Energy. United Nations World Water Development Report (dostupné
na http://unesdoc.unesco.org/images/0022/002257/225741E.pdf; citace 2014).
Výbor regionů (dostupné na: http://cor.europa.eu; cit. 2014).
WHO: Investing in Water and Sanitation: Increasing Access, Reducing Inequalities. UNWater
Global Analysis and Assessment of Sanitation and Drinking-Water (dostupné
na: http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/glaas_2014_report.pdf; cit. 2014).
Wikipedia – list of European Union member states by political system (dostupné na: en.
wikipedia.org/wiki/List_of_European_Union_member_states_by_political_system; cit. 2014).
World Bank (dostupné na: http://www.worldbank.org/ ; cit. 2014).
Tzb-info (dostupné na http://energetika.tzb-info.cz/11994-rusko-a-reseni-energeticke-otazky;
cit. 2015).
173
Seznam tabulek
Tabulka 1: Kategorie územně plánovacích nástrojů ............................................................................... 8
Tabulka 2: Přehled změn ÚP a RP ve městě Třebíč v letech 1994 až 2011…………………………..29
Tabulka 3: Přehled územních studií ve městě Třebíč............................................................................ 30
Tabulka 4: Přehled PPP projektů monitorovaných Asociací pro rozvoj infrastruktury. .................. 33/34
Tabulka 5: Zapojení obcí do mikroregionů v letech 2003-2012 ........................................................... 51
Tabulka 6: Příklady státních úřadů a institucí a jejich územní členění…………………………….83/84
Tabulka 7: Komparace cílů regionální politiky ………………………………………………..….87
Tabulka 8: Počty regionů úrovně NUTS 2 v zemích EU dle kategorií regionů ………………….88
Tabulka 9: Rozpočet kohezní politiky dle jednotlivých oblastí v období 2014-2020…………….89
Tabulka 10: Operační programy cíle Investice pro růst a zaměstnanost (období 2014+)…….……….91
Tabulka 11: Operační programy přeshraniční spolupráce (období 2014+)…………..………,….92
Tabulka 12: Přehled priorit a opatření Strategie rozvoje Jihomoravského kraje 2020…………….100
Tabulka 13: Rekapitulace priorit jednotlivých IPRM pro ROP JV na území města Brna…………101
Tabulka 14: Přehled nástrojů územního plánování ............................................................................. 125
Tabulka 15: Hlavní charakteristiky politických systémů (rok integrace)............................................ 154
Tabulka 16: Příklady témat v jednotlivých oblastech společenské odpovědnosti .................... 158
Tabulka 17: Významné události vázané na energetickou politiku Evropské unie a Ruska ................ 167
174
Seznam obrázků
Obrázek 1: Manažeři a úrovně managementu………………………………………………………....13
Obrázek 2: Příjmy a výdaje rozpočtů obcí .......................................................................................... ..19
Obrázek 3: Struktura příjmů a výdajů rozpočtů obcí .......................................................................... ..21
Obrázek 4: Podíl vlastních příjmů na celkových příjmech obcí........................................................... .22
Obrázek 5: Územní plán sídelního útvaru Třebíč z roku 1987.............................................................. 28
Obrázek 6: Aktualizace územního plánu města Třebíč z roku 2010..................................................... 29
Obrázek 7: Územní rozdělení linie státní správy v České republice..................................................... 45
Obrázek 8: Mapa správních obvodů obcí s rozšířenou působností v České republice.......................... 48
Obrázek 9: Mikroregiony DSO v České republice................................................................................ 50
Obrázek 10: Působení MAS v České republice .................................................................................... 55
Obrázek 11: NP a CHKO na území ČR. ............................................................................................ ...61
Obrázek 12: Evropsky významné lokality……………………………………………………………..62
Obrázek 13: Ptačí oblasti.................................................................................................................. ….62
Obrázek 14: Organizace řízení Svazku obcí Blatenska a MAS Svazku obc ………………………….67
Obrázek 15 : Model MGSDSS………………………………………………………………………..69
Obrázek 16 : Manažeři a úrovně managementu …..…………………………………………………..70
Obrázek 17: Systém plánování krajiny v České republice…………………………………………….72
Obrázek 18: Struktura programovacích dokumentů …………………………………………..............86
Obrázek 19: Rozpočet kohezní politiky (EUR/obyv. v b.c.)…………………..………………………89
Obrázek 20: Vývoj emisí skleníkových plynů v České republice v sektorovém členění. ……..…….126
Obrázek 21: Vývoj výroby elektřiny z OZE v ČR a její podíl na hrubé domácí spotřebě (TWh) …..128
Obrázek 22: Vývoj maloobchodní ceny fotovoltaických panelů …………………………………….129
Obrázek 23: Vodní stres podle zemí světa……………..………..........................................................161
Obrázek 24: Globální index hladu……………………..………..........................................................162
175
Jmenný rejstřík
176
Věcný rejstřík