3. ROZHODOVACÍ PROCES Úvod nVe skutečném světě při tvorbě reálných politik neexistuje sociální plánovač, který by se snažil maximalizovat užitek všech zúčastněných. nNamísto něj existuje politický mechanismus, který musí ve světě nedokonalých informací vybalancovat konfliktní zájmy. n Rozhodovací proces nRůzné skupiny občanů mají různé preference ohledně politik → existují konflikty názorů ohledně konkrétní podoby hospodářské politiky → musí existovat nějaký mechanismus pro výběr politiky. n nKolektivní volba = mechanismus pro agregaci individuálních preferencí do jedné kolektivní politiky. Nikoliv ve smyslu technické agregace preferencí, ale ve smyslu politického rozhodování. Public choice (veřejná volba) nPublic choice = disciplína, která se zabývá studiem mechanismů kolektivní volby pomocí nástrojů ekonomické analýzy n nReference: D.C.Mueller (2003): Public Choice. Cambridge University Press n Příklad: Znamená více voličů větší politický vliv? nObvykle ano v systému dvou politických stran nNe nutně v systému více politických stran. nPříklad: 3 politické strany. Volební výsledek: A: 45%; B: 30%; C: 25% § Výsledky parlamentních voleb ČR 2010 2006 2002 1998 ČSSD 22,1 32,3 30,2 32,3 ODS 20,2 35,4 24,5 27,7 TOP 09 16,7 X X X VV 10,9 X X X KSČM 11,3 12,8 18,5 11,0 KDU X 7,2 X 9,0 SZ X 6,3 X X US(+KDU02) X X 14,2 8,6 Premiéři: 07/92-07/96:V. Klaus; 07/96-01/98: V. Klaus; 01/98-07/98: J. Tošovský; 07/98-07/02:M. Zeman; 07/02-08/04:V. Špidla; 08/04-04/05: S. Gross; 04/05-09/06:J. Paroubek; 09/06-03/09: M.Topolánek; 03/09-07/10: J. Fischer; 07/10- : P.Nečas 3.1. Výběr rozhodovacího mechanismu Ústava nFunkce: 1)Vymezit základní svobody 2)Limitovat vládní moc 3)Regulovat tvorbu politik 4) n„Každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.“ Ústava ČR Ústava: Regulace politik -Zákony stanovuje Parlament -Dodržování zákonů hlídají Soudy -Fiskální politiku provádí Vláda -Monetární politiku provádí ČNB - - Kontrolní a vyrovnávací mechanismy nPřekrývající se rozhodování nRozdělení moci (výkonná, zákonodárná, soudní) n"Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely. Great men are almost always bad men." Lord Acton nKontrolní a vyrovnávací mechanismy fungují oběma směry (brání zneužití moci ale současně blokují její efektivní použití) n Rozdělení moci x sdílená autorita nRozdělení mocí → vybraný subjekt má výhradní autoritu v rozhodování v dané oblasti nSdílená autorita → více subjektů má rozhodovací pravomoci v dané oblasti. Proč existuje vláda? (1) n„At base, political or collective action under the individualistic view of the state is much the same as the mutually beneficial exchange relationship of individuals in the market. Two or more individuals find it mutually advantagenous to join forces to accomplish certain common purposes.“ n nBuchanan-Tullock (1962): The Calculus of Consent. n Proč existuje vláda? (2) n„The first question public choice asks is why rational self-interested individuals would create the institutions of government. The answer usually given is that there exist situations… in which the independent, self-interested actions of each individual lead to outcomes that are Pareto inferior to what could be achieved through cooperative agreement.“ n nMueller (1997): Perspectives in Public Choice. n Kooperace a rozhodování nAvšak ne všichni jednotlivci budou mít ze vzájemné spolupráce stejný prospěch v každé variantě spolupráce, proto bude klíčové, jakým způsobem bude rozhodováno o pravidlech spolupráce. Jak probíhá rozhodování? njednomyslně (ve velmi malých skupinách) nmajoritně (ve větších skupinách – přímá demokracie) nzastupitelsky (a majoritně) (ve velkých skupinách – zastupitelská demokracie) n nDosahování konsenzu ve větších skupinách sebou nese významné náklady! Jak velká většina je potřeba k přijetí rozhodnutí? -méně než prostá většina vede k potenciálně nekonzistentnímu hlasování -prostá většina obvykle vede k vyhovujícímu poměru nákladů a výnosů při dosahování rozhodnutí -Větší než prostá majorita se potom používá k velmi významným (konstituálním) záležitostem n nÚstava ČR: „Politické rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním.“ n 3.2. PŘÍMÁ DEMOKRACIE Hlasovací pravidla 1.Kdo může hlasovat? 2.O čem se bude hlasovat? 3.Kdy bude návrh přijat? n 1. 1. #1: Kdo může hlasovat? nKdo nemůže (děti, budoucí generace) → zadlužování na úkor budoucích generací? nVšeobecné volební právo → vyšší podpora přerozdělovacích politik? #2: O čem se bude hlasovat? nPrincipy nastavování agendy, o které se bude hlasovat mohou mít významné dopady na konečný výsledek hlasování nKonkrétně je pak významné pořadí hlasování, pravidla pro schválení návrhu a možnost opakovaného hlasování. Condorcetův paradox (cycling) Volič Preferovaná politika A π1 > π2 > π3 B π2 > π3 > π1 C π3 > π1 > π2 Princip: Pokud používáme majoritní hlasování, ve kterém je vítěz prvního párového hlasování nasazen proti tomu zbývajícímu, potom pořadí hlasování určí celkového vítěze Důsledky: Majoritní hlasování vede k nejednoznačnému výsledku Majoritní hlasování: V párovém hlasování π1 porazí π2, π2 porazí π3 a π3 porazí π1. #3: Kdy bude návrh přijat? nJak velkou většinu potřebujeme ke schválení? nČím větší je potřebná většina ke schválení, tím obtížnější je přijmout návrh nPodmínka jednomyslného schválení velmi ztěžuje možnost přijetí návrhu (politiky) nAplikace: Většinový x poměrný volební systém → který kandidát bude zvolen Nejednoznačnost majoritního hlasování - cycling nV důsledku Condorcetova paradoxu může docházet k nestabilitě většinového hlasování → vždy se může zformovat nová koalice, která zvrátí původní rozhodnutí. nŘešení paradoxu: n a) zvýšení považované většiny n b) teorém mediánového voliče Teorém mediánového voliče (MV) nTeorém mediánového voliče uvaluje restrikce na preference voličů a vede tak k jednoznačnému výsledku většinového hlasování – Black (1948) nStanovuje, že za daných předpokladů většinové hlasování vede ke stabilní rovnováze, kdy vybranou politikou je ta, kterou preferuje mediánový volič. Předpoklady modelu MV 1)Preference voličů jsou definovány v rámci jedné dimenze - jsou jednorozměrné 2)Preference každého voliče jsou v rámci této dimenze jednovrcholové Mediánový volič nPokud jsou preference voličů v rámci jedné dimenze, mediánový volič (tj. volič se stejným počtem voličů na obou stranách; π2) nemůže prohrát ve většinovém hlasování. π1 π2 π3 nRozložení preferencí: Význam teorému MV -Jednoduchý model pro politicko-ekonomickou analýzu -Řeší problém cyklení → v Condorctově paradoxu jsou preference voličů dvouvrcholové -Limity modelu: jediné téma agendy, jednovrcholové preference - Příklad: Rozdělení mezd a MV Grafy 10. Trh práce nOtázka: nPokud by se v referendu hlasovalo o zavedení progresivního zdanění mezd, od jaké výše mzdy by bylo aplikováno? 3.3. ZASTUPITELSKÁ DEMOKRACIE Zastupitelská demokracie nPřímá demokracie funguje pouze v malých skupinách nebo ve výjimečných případech (volby, referenda). nPro běžné každodenní rozhodování o veřejných záležitostech by náklady na její provádění byly prohibitivní. nProto v každém systému s velkým počtem voličů se demokracie stává reprezentativní. n n→ je nutné zvolit zástupce n→ „Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.“ Ústava ČR, čl. 2 n Zastupitelská demokracie nPokud mají zastupitelé stejné preference jako voliči → není problém (pokud by měli všichni stejné preference, stačil by 1 zastupitel) nPokud zastupitelé nemají stejné preference jako voliči → vzniká problém správce a pána. Zastupitelská demokracie jako aplikace problému principal-agent nPokud je počet občanů příliš velký → každá pozice nemůže být zastoupena v legislativním procesu nRozdíl mezi přímou a zastupitelskou demokracii → v zastupitelské demokracii voliči nějakým mechanismem vybírají agenty, kteří nemají ohledně politik stejné preference jako oni nVoliči delegují rozhodování o politikách na zástupce. Zda zástupci zvolí politiky, které voliči preferují závisí na preferencích zástupců a pobídkách, které jim voliči dají. nKlíčovou roli v tomto problému pán-správce hrají nedokonalé informace Dvouúrovňové rozhodování 1)Voliči zvolí zástupce 2)Zástupci zvolí politiku 3) n nNa obou úrovních se uplatňuje princip přímé demokracie, ale obě úrovně jsou vzájemně propojeny → voliči volí zástupce s ohledem na to, jaké politiky budou prosazovat a zástupci volí politiky s ohledem na další všeobecné volby. n n Systém dvou stran nNejvíce studovaný model zastupitelské demokracie je systém dvou politických stran. n nPředpoklady modelu: nExistuje jednokomorový parlamentní systém. nPolitické strany jsou oportunistické, tj.zajímají se pouze o výhody spojené s vítězstvím ve volbách (moc, úřady, výhody, peníze). nHlasování voličů je deterministické, tj.strany znají rozložení voličských preferencí, takže vědí s jistotou, jak se změna jejich volebního programu promítne do počtu volebních hlasů. Mediánový volič a sbližování politik v zastupitelské demokracii §Hotelling (1929), Downs (1957) §Model dvou politických stran §Předpokládáme rozdělení preferencí jednotlivých voličů v souladu s teorémem mediánového voliče §Rozložení preferencí je známo dopředu jak voličům tak kandidátům, všichni voliči volí, strany jsou oportunistické Mediánový volič a sbližování politik (1) Počet voličů Preferovaná a skutečná politika πL πmdpt πmed πR Legenda: πL…výchozí pozice levicové strany πR…výchozí pozice pravicové strany πmed..pozice mediánového voliče (stejný počet voličů vlevo a vpravo) πmdpt…střed mezi πL a πR Mediánový volič a sbližování politik (2) Počet voličů Preferovaná a skutečná politika πL πmdpt πmed πR 1) Při výchozí pozici stran vyhrává volby pravicový politik πR, protože se k němu přikloní více voličů (všichni napravo od πmdpt ) 2) To ovšem není rovnovážný stav, pokud mají politické strany možnost upravovat své pozice. Pokud jsou strany čistě oportunistické, budou se obě posouvat až na pozici πmed Problémy modelu nLhostejnost voličů→ pokud jsou pozice stran příliš blízko u sebe, voliči se mohou rozhodnout vůbec se voleb nezúčastnit nOdcizení → voliči se přestanou identifikovat s politickou stranou, která se jim příliš vzdálila nVícedimenzionální rozhodování → politika neprobíhá v jedné dimenzi, ale řeší současně více otázek nDeterministické hlasování → realističtější je pravděpodobnostní hlasování n n Hlavní závěr modelu nZa daných předpokladů by mělo docházet ke sbližování programu obou politických stran směrem k pozici mediánového voliče. Oportunistické a ideologické strany nV realitě obvykle nepozorujeme silnou konvergenci politických pozic (programů) jednotlivých politických stran, protože nejsou pouze čistě oportunistické, ale alespoň částečně ideologické. n nOportunistické strany = starají se pouze o vlastní prospěch (udržení vlády) nIdeologické strany = starají se o prosazení svého politického programu (utváření konkrétních politik) n n Většinové a poměrné systémy nVětšinové systémy = každý volební obvod vysílá jednoho zástupce zvoleného většinovým hlasováním. nPoměrné systémy = celou zemi je možné vnímat jako jeden volební obvod. n nRozdíly ve volebních systémech výrazně mění možnosti vzájemných her mezi preferencemi voličů a akcemi politiků. n Principy schvalování -Close rule: návrh je možné pouze schválit nebo odmítnout. -Open rule: během schvalování je možné návrh měnit. - nPokud jsou striktnější pravidla pro schvalování návrhů, potom to způsobí předkládání slabších návrhů, aby se maximalizovala šance na jejich přijetí. Upřímné a strategické hlasování nUpřimné hlasování = voliči volí podle svých preferencí. nStrategické hlasování = voliči volí strategicky, aby maximalizovali svůj užitek. n nStrategické hlasování je významné při analýze delegace pravomocí a časové nekonzistence. Logrolling nLogrolling = dohoda mezi dvěma nebo více voliči o vzájemné podpoře, která vyžaduje, aby v nějaké kauze hlasovali proti svým preferencím. n nLogrolling může vyřešit situace, které by za předpokladu upřímného hlasování vedly k cyclingu. Systémy více politických stran nTvorba koalic → typicky je zformována nejmenší dostačující majorita. nFormulace jednotlivých politik v koaličních (nesourodých) vládách. nSnaží se strany v multipartajních volebních systémech od sebe co nejvíce ideologicky odlišovat? nJsou koaliční vlády méně stabilní než většinové vlády? 3.4. ZÁJMOVÉ SKUPINY A LOBBYING Zájmové skupiny nV zastupitelské demokracii je zásadním faktorem snaha zájmových skupin ovlivnit výsledky voleb pomocí příspěvků politickým stranám nebo legislativní proces pomocí lobbyingu. n nPřístupy k teorii ZS: -Beckerova vlivová funkce -Příspěvky na volební kampaň -Legislativní lobbying - n Beckerův model ZS – vlivová funkce nVlivová funkce zájmové skupiny závisí na dvou faktorech: a)na velikosti zájmové skupiny b)na velikosti výdajů na politický lobbying. n nVliv zájmové skupiny bude rostoucí s vlastní velikostí a výdaji a klesající s velikostí a výdaji ostatních zájmových skupin. Beckerův model ZS – vlivová funkce nPředpoklady: nDvě homogenní zájmové skupiny označené 1 a 2 o velikosti N1 a N2. Skupina 1 chce získat zdroje od skupiny 2 a přerozdělit je vlastním členům. nExistují náklady mrtvé váhy, jak u výběru daní, tak u rozdělování transferů. Z jednoho dolaru se tak získá pouze 0 < γ< 1 daňového přijmu a na jeden dolar transferů je potřeba ζ > 1 dolarů daňových příjmů. nt je objem daní, který platí každý člen skupiny 2 a v je objem transferů, který obdrží každý člen skupiny 1, rovnováha rozpočtu vyžaduje, aby: N1ζv = N2γt nKaždá skupina vynakládá výdaje na hlavu (x1, x2) na dosažení svých politických cílů (skupina 1:vysoké v; skupina 2:nízké t) n nVlivová funkce: nD(N1x1, N2x2, N1, N2) = N1ζv = N2γt n n n Příspěvky na volební kampaň nPříspěvky = kontrakt mezi poskytovatelem finančního příspěvku a volebním kandidátem. Výměna příspěvků za přislib budoucích politik n Zájmové skupiny se mohou také snažit ovlivni výsledky voleb pomocí šíření informací. Zájmová skupina pomáhá s propagací preferovaného kandidáta, aby se o něm zvýšilo obecné povědomí voličů. Lobbying nLobbying = přímé ovlivňování legislativního procesu zájmovými skupinami pomocí příspěvků (na další kampaň), šířením informací nebo přímým nátlakem. n nLobbying přítomen spíše v „mikroekonomických“ než makroekonomických legislativních kauzách. 3.5. POLITIKA A TRANSAKČNÍ NÁKLADY Transakční náklady nTransakční náklad = cokoliv, co ztěžuje ekonomické transakce, ať jsou to technické bariéry, asymetrické informace, obtížná vynutitelnost kontraktů, apod. nPří existenci významných transakčních nákladů vzniká specifičnost některých aktiv, což limituje jejich alternativní využití. nTato specifičnost aktiv pak vytváří příležitosti pro potenciální oportunismus (např. časovou nekonzistenci nebo morální hazard) některých agentů, kteří se tak pokouší tuto situaci využít. Politika z pohledu transakčních nákladů n= vztah, kde se směňují hlasy (nebo příspěvky) za příslib budoucích politik. n n„Political markets are far more prone to inefficiency. The reason is straightforward. It is extraordinarily difficult to measure what is being exchanged in political markets and in consequence to enforce agreements. What is being exchanged are promises for votes.“ n (North 1990) n Časová nekonzistence nČasová dimenze politických transakcí → hlasy jsou vyměňovány za sliby politik v budoucnosti → existuje motivace k oportunistickému chování (nedodržení slibu).