Ekonomie byrokracie
Interní studijní text k podzimnímu běhu kurzu
„Úloha středního managementu v krizovém řízení“ pro MF – odbor Financování
obrany, bezpečnosti a metodiky krizového řízení
Luhačovice XI/2005
Text vznikl na základě diplomové práce ing. Ondřeje Strnada (vedoucí práce Mgr. Jiří Špalek,
PhD.), kráceno a upraveno Ivanem Malým
2
Úvod
Důležitým faktorem splnění vytčených cílů jakékoli instituce je míra kvality jejich správní
činnosti, většinou zajišťované profesionály – úředníky, byrokracií1
. Od ní se odvíjí
kvalitativní, ale i kvantitativní úroveň dosaženého výstupu, jako i celkové uspokojení
s organizací samou. Mnohdy je to právě správní činnost organizace či instituce, se kterou se
občan dostává do prvního kontaktu. Zejména, jedná-li se o organizaci veřejné správy.
Porozumět okolnostem fungování správních procesů, znamená i znát a rozumět motivům,
zákonitostem a důsledkům chování pracovní síly – byrokrata. Ekonomie se této oblasti věnuje
dlouhou dobu zejména v souvislosti otázkami tvorby rozpočtů, velikosti veřejného sektoru a
jeho efektivity.
Cílem tohoto studijního textu je seznámit účastníky kurzu stručně s tím, jak nahlíží ekonomie
na postavení a chování byrokracie, jako jednoho z nejvýznamnějších subjektů podílejících se
na procesu alokace zdrojů tzv. veřejnou volbou, resp. netržním způsobem.
1. Podmínky vzniku byrokracie a definice byrokracie
1) Kvantitativní a kvalitativní nárůst administrativních úkolů
Je zřejmé, že představitel malého kmene je v postavení, které mu umožňuje
koncentrovat veškerou legislativní, správní a soudní moc do svých rukou. Pokud však
společenský útvar začne kvantitativně přerůstat jistý rozsah, či dojde ke kvalitativní
diferenciaci administrativních úkolů, je těžké, aby administrativní práci zastal kdokoli
na koho přijde řada. Jak roste složitost administrativních úkolů, jak roste jen i jejich
rozsah, nutně se prokáže technická převaha těch, kdo má vzdělání a praxi. A ukazuje
se, že je lepší, když alespoň nějací funkcionáři fungují fakticky natrvalo. Pak je velká
pravděpodobnost, že vznikne stálý správní útvar, a to také znamená – stálá instituce
pro výkon vlády – byrokracie.
2) Rozvoj peněžního hospodářství a pevná soustava daní
1
Prvním, kdo použil termín byrokracie byl francouzský fyziokrat, ekonom Vincent de Gournay a to v roce
1745.1
Jedná se o slovo složené z francouzského slova bureau = úřad, kancelář, a řecké přípony kratos =
vláda.V podstatě se tedy jedná o úřední vládu.
3
Placení úředníka penězi je podmínkou velice významnou. Naturální odměna bývala
v historii spojena s tendencí „nezávislosti“ a obtížnou kontrolovatelností byrokrata.
3) Stupeň rozvoje komunikací
Jedná se v podstatě o technický faktor. Rozvoj suchozemských, vodních, vzdušných
cest, železnice, dopravy poštovních zásilek, telekomunikace, internetu… Bez této
podmínky by byrokratická centralizace nikdy nemohla dosáhnout dnešního stupně.
Byrokracie označuje určitý způsob organizace a fungování správy, především pak správy
veřejné, resp. jejího personálního základu. V souvislosti s veřejnou správou slouží pojem
byrokracie k označení racionalizované techniky jejího fungování, organizace a řízení. Takto
chápaná byrokratická správa zajišťuje nepřetržité vyřizování úkolů podle objektivně
stanovených pravidel, bez ohledu na konkrétní politické poměry. Zaměstnanci správních
úřadů mají přesně vymezený okruh pravomocí a působností, jakož i potřebnou kvalifikaci.
Byrokratická organizace vychází z principu hierarchické výstavby, dominují zde vertikální
vztahy nadřízenosti a podřízenosti, což umožňuje výkon kontroly nižších složek vyššími.
Označení byrokracie se však používá také v pejorativním smyslu, pro špatně fungující úřední
mašinérii sledující především vlastní zájem, která nepřihlíží k potřebám lidí, nepřizpůsobuje
se měnícím se poměrům a má tendenci fungovat svým vlastním způsobem, bez vnější
kontroly.2
Literatura3
byrokracií obvykle rozumí vládnutí prostřednictvím úřadů. Nejčastěji se
byrokratické organizaci vládnutí a spravování připisuje několik charakteristických rysů:
1) hierarchická struktura podřízenosti a delegování pravomocí odshora dolů
2) rigidní vymezení funkčních míst a odpovědnosti
3) rozhodování podle stálých, apriorně daných pravidel a procedur
4) neúměrně vysoká náročnost na formální přesnost v detailech
2. Vývoj názorů na byrokracii a její možná pojetí
Pohled na byrokracii se nevyvíjel nijak jednoznačně a přímočaře. To je zřejmé i z toho, kolik
pojetí byrokracie existuje a kolik vědních oborů si na ni činní nárok jako na předmět svého
zájmu.
2
MATES, P., WOKOUN, R. a kol. malá Encyklopedie regionalistiky a veřejné správy. s. 10 (upraveno).
3
POMAHAČ, R. Průvodce veřejnou správou. s. 26 (upraveno).
4
2.1 Neoweberiánské pojetí
Prvním názorově uceleným proudem, který se vážně zabýval výzkumem byrokracie byl proud
neoweberiánský. Zdůrazňuje formálně racionální povahu byrokratické organizace. Jeho
stoupenci věří, že byrokratická organizace má v historickém srovnání šanci být tím
nejefektivnějším způsobem vládnutí a spravování. „Dobrá byrokracie“ těží z preference
autority, nepodléhající výkyvům způsobeným proměnlivým personálním složením. Či
z relativně vysoké stability, opírající se o funkční kontrolní systém. Klíčovým je i prvek
vysoké loajality k pravidlům systému, nikoli ke konkrétním osobám.4
Mezi čelní představitele
tohoto směru patří Max Weber, Henry Fayol, Frederick Tailor. Pohlíží na byrokracii jako na
produkt snah, jejichž cílem je fungování velkých organizací optimalizovat a učinit je
ještě racionálnějšími.5
Tento proud spatřuje znaky moderní byrokracie v následujících charakteristikách:6
1. Vymezené úřední kompetence, které platí jak pro byrokratický úřad tak i pro
byrokratický podnik.
2. Úřední hierarchie a instanční postup
3. Moderní úřadování se zakládá na spisech a oddělení majetku úředníka od majetku
úředního
4. Odbornost7
5. Vyčerpání veškeré pracovní síly úředníka – dříve bylo normální vyřizovat úřední věci
i mimo úřad
Neoweberiánký proud byl díky Weberovi velmi silně spjat se sociologií. Byli to právě
sociologové, kteří se pokusili byrokracii a byrokrata typologizovat do několika skupin.8
Např. Reismannova typologie rozlišuje typy byrokrata:
1) Funkcionalistu – jde o typ úředníka, jenž je orientován spíše na svoji profesní skupinu
než na samotnou organizaci, jejímž je členem.
2) Specialistu – tento typ úředníka je orientován nejen na hodnoty své profese jako typ
předchozí, ale také na svou vlastní kariéru v rámci organizace.
4
POMAHAČ, R. Průvodce veřejnou správou. s. 26 (upraveno).
5
KELLER, J. Sociologie byrokracie a organizace. s. 13.
6
WEBER, M. Autorita, etika a společnost. s. 65- 67(upraveno).
7
Zkoušky byly i v minulosti např. v islámském Orientu, středověké Evropě, ale jen z části měly odborný
charakter.
8
Převzato a upraveno z KELLER, J. Sociologie byrokracie a organizace. s. 142-144.
5
3) Servisního byrokrata – je orientován na hierarchickou strukturu své organizace, chce
však též být užitečný její klientele.
4) Byrokrata z povolání – jedná se pouze o vlastní zájem a o vlastní kariéru.
2.2 Skeptické pojetí
Na neoweberiánský proud navázal skeptický proud, který nevěří v dlouhodobou úspěšnost
byrokracie. Byrokracie má své základní systémové vady: sklon přetvářet rutinně zavedený
pořádek v rutinní nepořádek. Rozhodování lpící na přesném splnění formálních kritérií se
proměňuje v samoúčel. Mezi představitele řadíme Jamese Marche, Herberta Simona,
Roberta Mertova.
2.3 Politologické pojetí
Politologické pojetí chápe byrokracii jako organizaci veřejné správy. Vládu uskutečňovanou
skrze úřady, jako veřejný aparát závislý na legitimní autoritě. Byrokracie zde vystupuje jako
zvláštní zájmová skupina. Protože má monopol na informace, může ve veřejné volbě
prosazovat takové rozhodnutí, které sleduje její preference.9
2.4 Laické pojetí
Laické pojetí byrokracie spatřuje v byrokracii negativní, záměrné znepříjemňování života
jedinců úředníky. Lidé kritizují neosobní přístup ve smyslu odměřenosti, zdlouhavosti,
povýšenosti úředníků – byrokratů.10
Pojmy byrokrat, byrokratický a byrokracie jsou zde
chápány jednoznačně jako nadávky. Nikdo podle tohoto pojetí nenazve sám sebe byrokratem
nebo nepoužije pro svoje metody řízení a správy přívlastek byrokratické. Tato slova jsou vždy
spojena s hanlivým významem. Pokaždé znamenají opovržlivou kritiku osob, institucí nebo
postupů.
3. Ekonomické pojetí byrokracie
Zkoumání byrokracie v rámci proudu ekonomické organizační teorie se rozvíjí od 60. let 20.
století. Poukazuje na plýtvání spojené s byrokratickým rozhodováním, nekontrolovatelností
byrokratických mechanismů, zabudováním regulátorů maximalizujících náklady. Byrokracie
9
OCHRANA, F. Veřejná volba a řízení veřejných výdajů. s. 24 -25 (upraveno).
10
KELLER, J. Sociologie byrokracie a organizace. s. 13 (upraveno).
6
v tomto pojetí je především výrazem ekonomické neefektivnosti.11
Mezi představitele řadíme
zejména Gordona Tullocka, Williama Niskanena, Alberta Bretona, Anthony Downse.
Ekonomie byrokracie přitom bývá teoreticky zkoumána v obou sektorech: veřejném
(vládním) i v soukromém (podnikovém).
3.1 Vládní byrokracie
Ekonomický proud uvažuje vládní byrokracii jako množinu úřadů, které jsou odpovědné za
státem zabezpečované služby. Každý úřad je vnímán jako nezisková organizace, která je
financována zejména z pevných dotací, nikoli z prodeje svého vstupu. Některé úřady
vzájemně spolupracují a jsou vzájemně komplementární, ostatní jsou konkurenty v boji o
vzácné zdroje.12
Úřady jsou tvořeny státními úředníky s rozhodovací pravomocí. Odlišujeme je od politiků,
kteří jsou voleni a tudíž usilují o přízeň voličů. Byrokraté na rozdíl od politiků nejsou závislí
na výsledcích voleb. Jsou do svých funkcí jmenováni. Jsou považováni za apolitické
odborníky a neodcházejí, když se mění vláda.13
Státní úřady - byrokracie mají monopol na svou činnost. Byrokraté mívají také nad politiky
informační převahu14
. Politikové přicházejí a odcházejí, byrokraté zůstávají. Tato informační
převaha dává byrokratům velké šance např. v boji za zvětšování jejich rozpočtu. Tento růst
rozpočtu však nevede jen k růstu jejich platů, ale také k růstu počtu úředníků a tím k expanzi
byrokracie15
. Úřad tak zvyšuje svou vlastní moc a prestiž. Jeho expanze snižuje vnitřní napětí
mezi pracovníky. Může být zvýšen osobní status, moc nebo rozpočet jednoho pracovníka či
oddělení, aniž by bylo potřeba brát někomu jinému. Také snaha o docilování úspor z rozsahu
nutně vede k růstu organizace, stejně jako úsilí o zvýšení šancí organizace na přežití, neboť
růst zlepšuje vyjednávací možnosti organizace. S růstem se zvyšuje odolnost organizace proti
vnějším tlakům a změnám prostředí. Z ekonomického pohledu organizace nemá k dispozici
přehled o velikosti mezního příjmu a mezních nákladů na dodatečnou jednotku vstupu.
Nemůže proto srovnávat a správně stanovit svou optimální velikost.16
11
POMAHAČ, R. Průvodce veřejnou správou. s. 26 (upraveno).
12
JACKSON, P. M., BROWN, C. V. Ekonomie veřejného sektoru. s. 231.
13
HOLMAN, R. Ekonomie. s. 619.
14
Nemusí být vždy pravdou a někteří autoři intenzitu informační asymetrie zpochybňují.
15
Resp. samotná expanze byrokracie je hnacím motorem růstu platu – viz klasické dílo „Zákony profesora
Parkinsona“.
16
Zpracováno na základě HOLMAN, R. Ekonomie. s. 619., ZRALÁ, S. Anthony Downs a ekonomická teorie
byrokracie. s. 30., NISKANEN, W. A. Bureucracy and public economics. Kapitola 3, (upraveno).
7
K bujení byrokracie pak přispívá nemalou měrou i vznik mocných zájmových koalic
byrokracie a zájmových skupin výrobců, obchodníků a profesních svazů. Od té pak vycházejí
tlaky na zavádění různých programů financovaných ze státního rozpočtu.17
Je vůbec možné ono bujení vládní byrokracie v dnešní době zastavit, či ho alespoň
„přijatelným“ způsobem omezit? Existují tři základní prostředky, tzv. bariéry růstu
vládní byrokracie18
:
1) Jedním z účinných prostředků ke snížení vládní byrokracie je privatizace
některých státních činností a institucí.
2) Obava a nechuť vlády zvyšovat daně.
3) Nezávislost centrální banky na vládě. Centrální banka má jako prvořadý úkol
udržet nízkou inflaci, a proto se brání tomu, aby financovala schodky státního
rozpočtu půjčkami.
3.2 Podniková byrokracie
Názory na existenci byrokracie uvnitř podniku – ziskového soukromého sektoru se liší napříč
ekonomickým spektrem.
Rakouská škola19
Jedním z prvních autorů, který se začal zabývat fenoménem byrokracie byl i Ludwig von
Mises ve své knize Byrokracie z roku 1944. Mises je nepochybně považován za jednoho z
nejzásadovitějších hlasatelů a obhájců liberalismu jako i nejrozhodnějšího kritika a odpůrce
veškerého etatismu 20. století.20
Mises uvažuje soukromý podnik o několika odděleních a vychází z toho, že podnikatel je
schopen oddělit kalkulaci každé části svého podniku. Může tak určit roli, kterou každá část
v rámci celého podniku hraje. Jediným příkazem, který generální manažer, ředitel, vlastník
dává lidem, které pověřil vedením různých sekcí, je: Dosahujte co největšího zisku! A
kontrola účtů mu ukáže, jak úspěšní či neúspěšní při plnění tohoto příkazu byli.
Každý vedoucí oddělení je přímo odpovědný za chod toho svého. Pokud skončí ve ztrátě bude
její obětí. Bude propuštěn a ztratí své zaměstnání. Pokud bude úspěšně dosahovat zisku,
zaznamená růst svého příjmu nebo mu alespoň nebude hrozit jeho pokles.
17
HOLMAN, R. Ekonomie. s. 619
18
HOLMAN, R. Ekonomie. s. 619
19
Zpracováno z VON MISES, L. Byrokracie. s. 53–110 ( upraveno).
20
HOLMAN, R a kol. Dějiny ekonomického myšlení. s. 268.
8
Musí tedy všemi svými schopnostmi přispět k úspěchu firmy, se kterou je spojen. Nebude
plýtvat penězi na nákup výrobků a služeb. Nezaměstná nekompetentní asistentky a
pracovníky, nepropustí schopné spolupracovníky, aby je nahradil nekompetentními osobními
přáteli nebo známými. V obchodě je totiž jen jedna věc na které záleží – úspěch.
Z toho plyne Misesův závěr:
Žádný soukromý podnik se nikdy nestane kořistí pro byrokratické metody managementu,
jestliže usiluje o jediný cíl – dosažení zisku. Jako jedinou možnost proniknutí byrokratické
správy do soukromého ziskového sektoru vidí ve vzrůstajících státních zásazích do
podnikání.21
Nová institucionální ekonomie22
Tento ekonomický proud na rozdíl od Misese uznává existenci byrokracie uvnitř podniků jako
racionálně odůvodnitelnou transakčními náklady na použití trhu. Aby totiž subjekt mohl
provádět tržní transakce, musí objevit s kým chce vůbec jednat, informovat lidi se kterými
chce jednat a za jakých podmínek, vést jednání až k vlastnímu vyjednávání, sepsat smlouvu,
monitorovat dodržování smlouvy, a to něco stojí.
Rozdíl mezi vládní a podnikovou byrokracií jsou pak v míře omezení agentů (poskytovatelé
služeb, statků) principálem (vláda, akcionáři). Podniková byrokracie je omezena jednak
majiteli firmy a jednak konkurencí mezi podniky. Majitelé firmy mají zájem na udržení
efektivnosti firmy. Pokud je totiž firma méně než průměrně efektivní, neprojde konkurenčním
filtrem (bude buď vytlačena z trhu nebo pohlcena efektivnějšími firmami). Naproti tomu
vládní byrokracie je omezena jen vládou, která je sama jen volně omezeným agentem voličů.
Vlastnictví a management je dnes u větších podniků obvykle oddělen. Za těchto okolností
může být nákladné pro vlastníka monitorovat chování managerů. Nedostatečné monitorování
pak vede k oportunistickému chování manažerů. Ten se pak může projevit nadměrnou
spotřebou v zaměstnání, menším vynaloženým úsilím, menší inovační činností. Přitom se
předpokládá, že jak roste firma, roste i její byrokratický aparát. Za bariéry omezující
podnikovou byrokracii jsou pak považovány:
21
Mises uvádí jako příklad pronikání byrokracie do soukromého sektoru Anglii 19.století, kdy se vzrůstajícími
státními zásahy do podnikání bylo nezbytné vytvořit nové pozice jejichž držitelé měli za úkol urovnávat
problémy s úřady. Nakonec si žádná korporace nemohla dovolit luxus mít ve výkonné funkci člověka, který by
nevyhovoval vládě, odborům a velkým politickým stranám. Nejvhodnějšími kandidáty na výkonné pozice se
stali bývalí státní úředníci, náměstci a radové nejrůznějších ministerstev.
22
Zpracováno z KVASNIČKA, Institucionální ekonomie.
9
1) Funkční kapitálový trh – finanční analytici v každém okamžiku ohodnocují současné i
očekávané výkony podniku a podle toho se mění cena na burze. Toto poskytuje
vlastníkům rychlý a levný informační systém monitorování managerů. Špatné výkony
totiž znamenají pokles tržní ceny korporace. Dobře fungující kapitálový trh tak
omezuje oportunismus manažerů.
2) Úvěrování přes banky – banky tak získávají výsadní informace o chodu podniku a
hrozbou odepření úvěru omezují oportunismus managerů.
3) Vlastní smluvní praktiky majitelů směřující k omezení oportunistického chování
managerů – audit, kontrolní systém, omezení rozpočtu, motivační programy
Škola veřejné volby23
Škola veřejné volby stejně jako nová institucionální ekonomie konstatuje existenci byrokracie
i ve sféře podnikové. Např. Downs tvrdí, že byrokracii lze spatřovat uvnitř velkých
společností. Niskanen uznává existenci byrokratických znaků u určitých oddělení soukromého
podniku. Zejména těch které dostávají rozpočet. Jedná se např. o oddělení marketingové,
oddělení zabezpečující vztahy s veřejností… jejichž výstupy nelze tak snadno internalizovat.
4. Obecné motivy a cíle byrokrata
Jakákoli analýza chování byrokratické organizace a jejích úředníků a jejich rolí v alokaci
zdrojů musí věnovat obzvláštní pozornost motivům a cílům úředníků. Byrokrat je totiž jen
zřídka administrativním eunuchem, který bez emocí dodržuje a provádí stanovenou množinu
administrativních pravidel a bez pochybností je uvádí v život.24
Hlavní přístup ekonomické analýzy vychází z premisy, že byrokrat, spolu se všemi
ostatními jedinci, se chová tak, aby maximalizoval užitek. Downs, Tullock či Niskanen
byli jedni z prvních, kdo použili přístup funkce užitku manažerů a domnívali se, že parametry
užitkové funkce byrokrata zahrnují jeho plat, počet jeho podřízených, jejich platy, jeho
veřejnou pověst, jeho funkční přídavky a jeho moc nebo postavení.25
Protože mnohé
z položek, které se objevují v úředníkově užitkové funkci, jsou v přímém vztahu k velikosti
rozpočtu, budou se byrokraté (maximalizující svůj užitek) chovat také tak, aby
maximalizovali rozpočet. Větší rozpočet umožňuje úředníkům získat větší peněžní i
nepeněžní odměny (platy, vybavení kanceláří, lepší služební cesty) a maximalizovat prestiž
23
Zpracováno z MUELLER, D. C. Public Choice III. s. 362 (upraveno).
24
JACKSON, P. M., BROWN, C. V. Ekonomie veřejného sektoru. s. 231.
25
Jednotlivé složky tvořící užitkovou funkci se u jednotlivých autorů mohou lišit.
10
úřadu. Ta totiž ovlivňuje sociální status úředníků. Prestiž úřadu při tom závisí na pozici úřadu
v hierarchii všech vládních úřadů. Roste, pokud je úřad pověřen významnými úkoly ( úkoly
které jsou společností vnímané jako důležité) a to především tehdy, když odpovědnost za tyto
úkoly nese sám a nesdílí je s ostatními úřady.26
Byrokrat maximalizující užitek (nebo
rozpočet) tak v procesu rozhodování o rozpočtu není neutrálním činitelem.
Vedle tohoto hlavního přístupu lze vysledovat ještě minimálně další dvě alternativy
vycházející z odlišných motivů chování byrokrata.
První rozvíjí předpoklad, že byrokrat maximalizuje tzv. slack - polštář. Spočívá v tom, že
si organizace z finančních prostředků od zdrojové agentury - sponzora vytváří rezervu, kterou
už nepotřebuje pro zabezpečování své činnosti.27
Tím roste pohodlí při rozhodování. Snižuje
se subjektivně vnímané břemeno vyplývající z konfrontace s omezeností zdrojů.
Alternativní přístup pak rozvíjí předpoklad, že hlavním cílem pro byrokrata je vyhýbat se
riziku. Zachování života úřadu je totiž z jejich hlediska rozhodující. Byrokraté chtějí zachovat
život úřadu, nejen proto, že je to jejich zaměstnání, tedy zdroj všech požitků z něho plynoucí.
Mohou usilovat o zachování úřadu také proto, že věří, že úřad plní nebo v budoucnosti bude
plnit společensky důležité úkoly. Snaží se také vyhnout konfliktu se skupinami, které mají
moc ovlivnit sociální status úřadu nebo jeho autonomii.28
Obecně pro motivy byrokrata platí, že byrokrat bude sledovat různé cíle s různou intenzitou
podle toho:
1) Jak moc jsou tyto cíle identifikovány s úřadem, tj. jak moc poškodí nedosažení
cíle zájmy úřadu.
2) Jak moc je dosažení nebo nedosažení cíle viditelné.
3) Jak je který cíl prioritní pro autoritu, které je úřad podřízen a která může
ovlivnit sociální status úřadu.
Bude tak usilovat o dosažení především těch cílů, které jsou významné pro skupinu, která
má nejlepší informace o plnění cílů úřadu a která má největší moc změnit postavení úřadu
(např. snížit jeho rozpočet nebo ho dokonce zrušit).
Dále můžeme předpokládat, že úřad může klást překážky účinnému monitorování své
výkonnosti a cílů, které skutečně sleduje. Je pravděpodobné, že bude jednak usilovat o co
26
KVASNIČKA, Institucionální ekonomie., JACKSON, P. M., BROWN, C. V. Ekonomie veřejného sektoru.
(upraveno)
27
MUELLER, D. C. Public Choice III. s. 368 (upaveno).
28
MUELLER, D. C. Public Choice III. s. 370 – 371 (upraveno).
11
největší nezávislost, jednak se bude snažit poskytovat co nejméně informací. Pokud je
veřejností nucen poskytovat informace, je pravděpodobné, že bude mlžit a vytvářet mýty
okolo svého působení a svých cílů. Cílem těchto mýtů bude jednak ospravedlnit existenci
úřadu, jeho nepostradatelnost, důležitost a nutnost zvyšování jeho rozpočtu, jednak zpětně
vysvětlit a omezit odpovědnost úřadu za nedosažení oficiálních cílů úřadu.
Lze také očekávat, že úřad bude jen pomalu měnit své chování a učit se z vlastních chyb
(byrokratická setrvačnost), protože takové jednání představuje pro byrokraty náklady, jejichž
výnosy nemohou plně internalizovat.29
Teoreticky, každý úřad podléhá veřejnosti a vládě. Ve skutečnosti má vláda mnohem více
informací a přímé moci ovlivnit úřad než veřejnost. Proto úřady mají tendenci sledovat
politické cíle spíše, než společenský zájem veřejnosti.
5. Vybrané přístupy
Byrokrat maximalizující užitek
Jedněmi z prvních autorů, kteří se začali zabývat ekonomickou analýzou byrokracie a
předpokladem byrokrata maximalizujícího svůj užitek byli Gordon Tullock a Anthony
Downs. K rozvoji teorie byrokracie na tomto poli poté originálně přispěl William Niskanen a
řada dalších.
Gordon Tullock
Tullockova analýza se zabývá celkovým zkreslením sdělovaných informací a aplikací
nástrojů zabraňujících tomuto zkreslení. Upozorňuje na to, že informace putující od úředníků
na nejnižší úrovni je na každém stupni hierarchie přezkoumána a protříděna, aby nadřízení
nebyli zavaleni nedůležitými sděleními. Jedná se tedy o zhuštění informace. Čím více úrovní
musí informace překlenout, tím více je zkreslena a zredukována. K nejvyššímu vedoucímu se
nejenže dostane opravdu malý zlomek původního sdělení, navíc je toto sdělení značně
upraveno. Odlišná kvalita konečné informace je způsobena právě osobním úsudkem úředníků
o tom co je a co není důležité ( každý má jiné osobní cíle a zájmy, jinou specializaci).
Anthony Downs
Vnímá byrokratickou správu jako velmi dynamický systém. Dynamika ovšem neexistuje jen
uvnitř organizace, kde dochází k soubojům a konfliktům mezi jednotlivými skupinami a typy
29
měřit, předpokládat
12
pracovníků, ale i ve vztazích mezi organizacemi. Zabývá se způsobem vzniku nových
organizací. Popisuje souboj organizací o zdroje a sociální funkce, které legimitizují existenci,
ať už celé organizace nebo jejich nových oddělení. Úředníky chápe jako bytosti orientované
na maximalizaci užitku a podle profilu preferovaného užitku sestavuj pět typů úředníků:
1) Kariérista, který se snaží získat moc, prestiž, příjem.
2) Konzervativec preferující bezpečnost, pohodlí.
3) Fanatik, který sleduje jen svůj úzký zájem. Touží po reformách, které by mu přinesly
moc.
4) Advokát prosazující zájmy organizace jako celku.
5) Státník, který plně loajální společnosti.
Niskanenův pohled na byrokracii a jeho model maximalizujícího byrokrata30
Podle Niskanena definuje jako byrokratické takové organizace, které mají následující
charakteristiky:
1) Vlastníci a zaměstnanci organizace si nepřivlastňují žádnou část rozdílu mezi
důchody a náklady jako svůj osobní příjem.
2) Určitá část plynoucích důchodů do organizace pochází z jiného zdroje než
z prodeje výstupu.
Byrokratické organizace jsou tak neziskové organizace, které jsou financovány alespoň z části
v pravidelně se opakujících dotacích nebo příspěvcích.
První charakteristika v sobě zahrnuje všechny neziskové organizace, jako vládní agentury,
podniky, většinu vzdělávacích institucí, nemocnic a mnoho forem sociálních, dobročinných a
náboženských organizací. Druhá charakteristika pak zahrnuje všechny uvedené neziskové
organizace, které dostávají opakující se dotace nebo příspěvky.
Nejjednodušší model chování byrokracie představuje jeho model z roku 1968. Niskanen zde
byrokratickou organizaci ztotožňuje s úřadem. Předchozí charakteristiky upřesňuje
následujícími premisami:
30
Zpracováno na základě NISKANEN, W. A. Bureucracy and public economics., KVASNIČKA, .
Institucionální ekonomie, WINTROBE, D., BRETON A. The Equilibrium Size of a Budget Maximizing
Bureau: A Note on Niskanen´s Theory of Bureaucracy, CONYBEARE, J.A.C. Bureaucracy, Monopoly, and
Competition: A Critical Analysis of the Budget –Maximizing Model of Bureaucracy.
13
1. Byrokraté maximalizují celkový rozpočet svého úřadu, za daných poptávkových a
nákladových podmínek. Přičemž platí, že jsou omezeni rozpočtem, který musí být
roven nebo musí být větší než minimální celkové náklady na výstup.
2. Úřad mění daný výstup ( nebo kombinaci výstupů) za daný rozpočet.
Jinými slovy, tento model předpokládá, že vládní byrokracie sleduje především cíl
maximalizace svého užitku - rozpočtu. Větší rozpočet umožňuje byrokratům uspokojit jejich
další cíle: platové podmínky, kariérní postup, jistotu zaměstnání, vybavení kanceláře, kvalitu
služebních cest, pocit moci, prestiže, možnost udělovat kontrakty, ulehčené řízení úřadu…
Označme mezní užitek služby spotřebitele - mediánového voliče - vlády při objemu služby Q jako ( )QMU .31
Vychází z klasické poptávkové funkce v tomto případě mediánového voliče. Kde, Q je poptávané množství
mediánovým voličem. a kladná konstanta neboli průsečík funkce poptávky se svislou osou. b− záporná
konstanta vyjadřující klesající poptávkovou křivku.
Tedy:
bQaDMU −==
Úřad získá rozpočet ( )QTB odpovídající součtu (integrálu) mezních užitků služeb, které poskytuje.
( )∫ ∫ −== dQbQaMUTB
2
2
Q
b
aQTB −=
Podobně zavádí také minimální celkové náklady úřadu TC a minimální mezní náklady úřadu MC . Při tom je
úřad uvažován v podmínkách klesajících výnosů z variabilního vstupu. Tedy procentní změna výstupu úřadu Q
je menší než procentní změna vstupů – finančních prostředků použitých z rozpočtu.
Jedná se tak o klasické nákladové funkce.
dQcMC 2+=
( )
2
2
dQcQTC
dQdQcMCTC
+=
+== ∫ ∫
Koeficienty c a d jsou také kladné.
31
V orginále MV = marginal value, mezní hodnota ve smyslu poznámky 58. Zde v překladu jako MU = mezní
užitek, aby bylo dosaženo terminologické konzistence se zavedenou českou ekonomicoku terminologií.
Přitom platí, že křivka poptávky v zásadě kopíruje křivku mezního užitku. (HOLMAN, R. Ekonomie. s.31)
14
cena
náklady
Celková cena
Celkový výnos
Celkový užitek
Chceme-li zkoumat, jak se bude lišit množství výstupu v jednotlivých ekonomických prostředích, musíme zavést
ještě funkci mezního příjmu. Mezní příjem klesá dvakrát rychleji než poptávková křivka, směrnice tedy musí být
b2− .32
Tedy bQaMR 2−= . Zaneseme-li všechny uvažované funkce do grafu, získáme následující
poznatky:
Graf č. 1 – srovnání velikosti výstupu v jednotlivých ek. prostředích
Zdroj: JACKSON, P. M., BROWN, C. V. Ekonomie veřejného sektoru. s. 237 (upraveno).
• Dokonale konkurenční odvětví by produkovalo služby tak, aby se mezní užitek služby rovnal mezním
nákladům na produkci služby, což je Pareto - optimální výsledek.33
32
Jedná se totiž o lineární vztah.
33
Paretova efektivnost znamená, že rozdělení fixního množství statku je efektivní, jestliže jeho přerozdělením
nemůže být ani jednomu spotřebiteli polepšeno, aniž by současně nebyl poškozen jiný spotřebitel. V našem
Q3Q1
TC
TB
Q4
Q
MC
AR=D=MUMR
Q2
15
Tedy:
dQcbQaMCMU 2+=−⇒=
Produkce by se tedy rovnala .
( )
( )db
ca
Q
2
1
+
−
=
• Tržní monopol by poskytoval menší množství produkce. A to na úrovni, kde ⇒= MRMC
bQadQc 22 −=+
Produkce by se tedy rovnala
( )db
ca
Q
+
−
=
2
4
Rovnovážná úroveň výstupu úřadu je určena následně: maximalizace TB vede k vyšší úrovni34
b
a
Q =2 .
b
a
Q
Q
b
a
Q
b
aQ
Q
b
aQTB
TB
=
−=
′
⎟
⎠
⎞
⎜
⎝
⎛
−=
−=
→
2
2
2
2
2
0
2
0
2
max
Nicméně omezení, žeTBmusí být rovno nebo větší než TC vede úřad k nižší úrovni
výstupu
( )
db
ca
Q
2
2
3
+
−
= Úřad tak dostane právě tolik prostředků, kolik je třeba na jeho
náklady. Přitom úřad preferuje co možná největší množství rozpočtu. Tedy na úrovni
TBTC = .
( )
db
ca
Q
cabQdQ
bQaQdQcQ
Q
b
aQdQcQ
2
2
222
222
2
3
22
22
+
−
=
−=+
−=+
−=+
Nyní je jasně vidět, že výstup 3Q , úřadu, který je omezený rozpočtem je dvakrát větší než výstup dokonalé
konkurence 1Q .
případě vztah úřad-spotřebitel. (SOUKUPOVÁ, J., HOŘEJŠÍ, B., MACÁKOVÁ, L., SOUKUP, J.
Mikroekonomie. s. 47)
34
Úřad by tak nebyl omezen rozpočtem. Dostal by přesně tolik kolik by požadoval na zajištění poptávky
mediánového voliče.
16
Tedy, řekli jsme, že 1Q je polovinou 3Q . Jak se to ale stalo? Byrokraté, profesionální
dodavatelé veřejných služeb, mají lepší znalosti o podrobnostech produkčních funkcí a funkcí
nákladů než sponzoři, tedy ti, kteří poskytují rozpočet. Znalosti jsou značně asymetrické.
Protože předpokládáme, že užitek úředníka je vzrůstající funkcí velikosti rozpočtu, existuje
stimul pro takové jednání.35
Výstup úřadu překračuje společensky optimální úroveň výstupu,
podobně úroveň výstupu monopolistického soukromého sektoru 4Q leží pod společenským
optimem.
Kritika Niskanenova modelu
Jedněmi z prvních, kdo zpochybnili, že Niskanenův výstup úřadu je dvakrát větší než
optimální byli Albert Breton a Ronald Wintrobe. Niskanen se totiž podle nich zabýval jen
výstupem, který upřednostňují byrokraté. Chování úřadu však musí být spojeno s chováním
sponzora. Ten totiž dává vzniknout poptávce po vládních službách. Je tedy na místě upustit od
předpokladu úřadu jako plně nezávislého monopolního dodavatele služby.
Zadavatel služby - vláda totiž stojí na druhé straně vztahu jako monopson- tedy jediný
poptávající. Při vyjednávání o rozpočtu se tak jedná o vztah bilaterálního monopolu. Síla
úřadu podle nich nepramení ani tak z jeho možného monopolního postavení, jako z jeho
informační výhody.
Breton a Wintrobe zavádí do Niskanenova modelu proces kontroly. Na jeho základě pak
tvrdí, že úřad je omezen ve svém výstupu sponzorem. Sponzor díky kontrole odhalí část
prostředků, které úřadu neposkytne a může je ušetřit. Na druhé straně tato kontrola sponzora
stojí určité množství finančních prostředků. Úřad tak nebude poskytovat množství 3Q , ale
množství
′
3Q mezi 1Q a 3Q , v závislosti na míře a kvalitě kontroly ze strany sponzora jako i
jeho informační síly.
Jean–Luc Migué a Gérard Bélanger navázali na Niskanena, ale navrhli odlišný přístup.
Opouští myšlenku byrokrata maximalizujícího celkový rozpočet. Rozvíjí byrokratický model
založený na předpokladu, že byrokraté maximalizují cíle závislé na jejich „libovolném“
(diskrečním) rozpočtu. Jde tu tedy o rozdíl mezi celkovým rozpočtem a minimálními
celkovými náklady na produkci úředního výstupu. Tento jejich model vede k obecnému
35
JACKSON, P. M., BROWN, C. V. Ekonomie veřejného sektoru. s. 236-238 (upraveno).
17
závěru, že úřední výstup je vždy větší než výstup v společenském optimu. Jejich model se
někdy označuje jako francouzsko kanadský model byrokracie.
Kritika představy byrokrata maximalizujícího užitek
I když se analýza byrokrata maximalizujícího užitek v podobě maximalizace rozpočtu jeví
jako přímočará, jedná se skutečně o racionální popis byrokratického chování? Řada autorů se
domnívá, že nikoliv. Užitkové funkce byrokratů jsou prý mnohem složitější než ty, které byly
navrhovány. V mnoha případech jsou byrokraté motivováni službou veřejným zájmům nebo
naplňováním veřejných povinností, nikoli maximalizací vlastního užitku skrze maximalizaci
rozpočtu ( to podle nich platí zejména pro zdravotnické organizace, transportní služby…) .
Kritika modelu říká, že tento model může být přehnaný a že byrokraté, kteří jsou vedeni
smyslem pro veřejnou povinnost, poskytují nezbytnou vyrovnávací sílu. Objevují se tak dva
přístupy založené na odlišných předpokladech cílů, které byrokrat sleduje.36
Slack- polštář37
Jak už bylo řečeno výše, předpokladem tohoto směru je představa byrokrata maximalizujícího
slack – polštář. Jedná se o rezervu, která má pro byrokratickou organizaci řadu výhod.
Redukuje napětí uvnitř organizace - snižuje boj o zdroje mezi pracovníky a
odděleními.Umožňuje nepředpokládané zvýšení výkonu byrokratické organizace, aniž by
bylo třeba dodatečných zdrojů. Polštář tak zvyšuje eventuelní operativní flexibilitu
organizace. Snižuje potřebu koordinace činností, protože přebytek zdrojů umožní duplikaci
stejných činností v organizaci. Přebytek lze využít i na neprogramové aktivity byrokratické
organizace (výzkum, vývoj) a tak nepřímo podporuje rozvoj moderní technické společnosti.
Byrokrat vyhýbající se riziku38
Tento směr vychází z premisy, že ústředním motivem byrokrata je snížit riziko. Snížit riziko
toho, že by legislativa - volič pohlíželi na úřad jako na neefektivního poskytovatele služeb,
což by se mohlo odrazit v postihu úřadu či by to mohlo úřad vystavit negativnímu vnímání.39
36
Zpracováno dle MUELLER, D. C. Public Choice III. s. 368., JACKSON, P. M., BROWN, C. V. Ekonomie
veřejného sektoru. s. 239., NISKANEN, W. A. Bureucracy and public economics.
37
Podrobněji v CULLIS, J., JONES P. Public Finance and Public Choice., MUELLER, D. C. Public Choice III.
s. 368 -380.
38
Podrobněji v MUELLER, D. C. Public Choice III. s. 370-373.
39
V tomto směru jde o něco zcela odlišného od předpokladu byrokrata maximalizujícího slack – polštář.
Byrokrat maximalizující slack se sice také svým způsobem snaží vyhnout riziku, ale zcela jiného druhu.
18
Efekty averze k riziku na výkon úřadu je těžké předvídat a měřit. Averze k riziku může vést
rozpočet maximalizující úřad směrem k optimální výkonnosti úřadu. Zároveň však averze
k riziku může podněcovat byrokratické organizace k snaze vyhnout se určitým projektům,
které by je v jejich očích vystavovaly nadbytečnému riziku.
Existuje řada studií snažících se podpořit teorii byrokrata vyhýbajícího se riziku. Peltzman
v roce 1973 odhadl, že činnost amerického úřadu pro léčiva stojí USA více životů než tento
úřad zachrání. A to díky nadměrnému zpoždění při schvalování nových léků. Toto chování je
připisováno právě obavě úřadu pro léčiva, že by mohl schválit lék, který se ukáže zdraví
škodlivý. Gist a Hill roku 1981 oznámili, že úřady ministerstva rozvoje a bydlení v USA
rozdělily prostředky těm městům, která méně riskantně investovala do projektů, aby se
vyhnula kritice, že projekty nebyly úspěšné. Je paradoxem, že údajný cíl programu měl právě
pomoci těm městům, pro které míra rizika byla příliš velká.
Použitá literatura:
1) RENNAN, M., CAROLL, T. M. Quantitative economics & econometrics. 4. vydání. Cincinnati: South Western
Publishing, 1987. 580 s. ISBN 0-538-08230-5
2) BUCHANAN, J. M. Veřejné finance v demokratickém systému. Praha: Computer Press, 1998. 324 s. ISBN
80-7226-116-9
3) BUMBÁLEK, M. Management a byrokratická správa ve veřejném sektoru. Diplomová práce. Masarykova
univerzita, Brno 2002. 80 s.
4) CONYBEARE, J.A.C. Bureaucracy, Monopoly, and Competition: A Critical Analysis of the Budget –
Maximizing Model of Bureaucracy. American Journal of Political Science. 1984, roč. 28, č.3, s. 479- 502.
dostupné z
5) CULLIS, J., JONES P. Public Finance and Public Choice. 2. vydání. Oxford University Press, 1998. ISBN
0-19-877579-2
6) HALÁSEK, D. Veřejná ekonomika. 1. vydání. Ostrava: VŠB – TECHNICKÁ UNIVERZITA OSTRAVA,
1997. 268 s. ISBN 80-7078-425-3
7) HOLMAN, R a kol. Dějiny ekonomického myšlení. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001. 544 s. ISBN 80-
7179-631-X
8) HOLMAN, R. Ekonomie. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001. 714 s. ISBN 80-7179-387-6.
9) JACKSON, P. M., BROWN, C. V. Ekonomie veřejného sektoru. 1.vydání. Praha: EUROLEX BOHEMIA,
s.r.o., 2003. 733 s. ISBN 80-86432-09-2.
10) KELLER, J. Sociologie byrokracie a organizace. 1. vydání. Praha: Sociologické nakladatelství, 1996. 191 s.
ISBN 80-85850-15-X.
11) KVASNIČKA, Institucionální ekonomie – podklady pro studium (nepublikováno)
12) LACINA, K., ČECHÁK, V. Vývoj systémů veřejné správy. 1. vydání. Praha: Professional Publishing, 2001.
115 s. ISBN 80-86419-13-4.
19
13) MANKIW, N. G. Zásady ekonomie. 1. vydání. Praha: Grada Publishing, s. r. o., 2000. 768 s. ISBN 80-
7169-891-1.
14) MATES, P., WOKOUN, R. a kol. malá Encyklopedie regionalistiky a veřejné správy. 1. vydání. Praha:
PROSPEKTRUM s. r. o., 2001. 200 s. ISBN 80-7175-100-6.
15) MLČOCH, L. Institucionální ekonomie. Praha: Univerzita Karlova Vydavatelství Karolinum, 1996. 124 s.
ISBN 80-7184-270-2
16) MUELLER, D. C. Public Choice III. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. 768 s. ISBN 0-521-
894-751
17) MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVE, P.B. Veřejné finance v teorii a praxi. 1.vydání. Praha:
MANAGEMENT PRESS, 1994. 581 s. ISBN 80-85603-76-4
18) NISKANEN, W. A. Bureucracy and public economics. 1. vydání. Aldershot, GB: Edward Elgar, 1994. 298
s. ISBN 1858980194.
19) OCHRANA, F. Veřejná volba a řízení veřejných výdajů. 1. vydání. Praha: Ekopress, s. r. o., 2003. 184 s.
ISBN 80-86119-71-8.
20) POMAHAČ, R. Průvodce veřejnou správou.1. vydání. Praha: ISV, 1999. 246 s. ISBN 80-85966-42-0
21) POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2002. 290 s. ISBN 80-
7179-748-0
22) PRÁŠILOVÁ, O. (odpovědná redaktorka). Starověký Řím. 5. vydání. Praha: Státní pedagogické
nakladatelství, 1976. 530 s. ISBN neuvedeno. č. 53-10-46.
23) REKTOŘÍK, J. a kol. Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru. 1. vydání. Praha: EKOPRESS, 2002.
264 s. ISBN 80-86119-2.
24) SCHAAD, M. Neziskové organizace v ekonomické teorii. 1. vydání. Masarykova univerzita Brno, 1998. 245
s. ISBN 80-210-1971-9
25) SOUKUPOVÁ, J., HOŘEJŠÍ, B., MACÁKOVÁ, L., SOUKUP, J. Mikroekonomie. 3. vydání. Praha:
Management Press, 2003. 548 s. ISBN 80-7261-061-9.
26) STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie. 1. vydání. Praha: Computer Press, 1998. 214 s.
ISBN 80-7226-112-6.
27) VON MISES, L. Byrokracie. 1. vydání. Praha: Liberální institut, 2002. 205 s. ISBN 80-86389-22-7.
28) WEBER, M. Autorita, etika a společnost. 1. vydání. Praha: Mladá fronta, 1997. 294 s. ISBN 80-204-0611-5
29) WILDAVSKY, A., DAVIS, O. A., DEMPSTER, A. H. A Theory of the Budgetary Process. The American
Political Science Review. 1966, roč. 60, č. 3., s. 529- 547. dostupné z
30) WINKLER, J. Implementace. 1. vydání. Masarykova univerzita Brno, 2002. 160 s. ISBN 80-210-2932-3
31) WINTROBE, D., BRETON A. The Equilibrium Size of a Budget Maximizing Bureau: A Note on
Niskanen´s Theory of Bureaucracy. The Journal of Political Economy. 1975, roč. 83, č.1, s. 195-208
32) WRIGHT, G., NEMEC, J. Management veřejné správy. 1. vydání. Praha: Ekopress, 2003. 419 s. ISBN 80-
86119-70-X
33) ZRALÁ, S. Anthony Downs a ekonomická teorie byrokracie. Diplomová práce. Masarykova univerzita,
Brno 2003. 81 s.
20
Obsah:
ÚVOD .....................................................................................................................................................................2
1. PODMÍNKY VZNIKU BYROKRACIE A DEFINICE BYROKRACIE.....................................................2
2. VÝVOJ NÁZORŮ NA BYROKRACII A JEJÍ MOŽNÁ POJETÍ...............................................................3
2.1 NEOWEBERIÁNSKÉ POJETÍ..............................................................................................................................4
2.2 SKEPTICKÉ POJETÍ ..........................................................................................................................................5
2.3 POLITOLOGICKÉ POJETÍ ..................................................................................................................................5
2.4 LAICKÉ POJETÍ................................................................................................................................................5
3. EKONOMICKÉ POJETÍ BYROKRACIE.....................................................................................................5
3.1 VLÁDNÍ BYROKRACIE.....................................................................................................................................6
3.2 PODNIKOVÁ BYROKRACIE..............................................................................................................................7
4. OBECNÉ MOTIVY A CÍLE BYROKRATA .................................................................................................9
5. VYBRANÉ PŘÍSTUPY...................................................................................................................................11
Byrokrat maximalizující užitek.....................................................................................................................11
Kritika představy byrokrata maximalizujícího užitek...................................................................................17
POUŽITÁ LITERATURA: ................................................................................................................................18