Veřejná správa a správní právo Anna Chamráthová Richterová Cíle předmětu •K čemu je mi jako ekonomovi správní právo? •O právu vím jenom to, co jsme probrali ve společenských vědách na základce. Bude mi to stačit k pochopení předmětu? •Jak udělám zkoušku z předmětu, kterému vůbec nerozumím? •Jak bude v době koronaviru probíhat zkoušení? Program přednášky •Právo a jeho základní pojmy •Veřejná správa •Státní správa •Samospráva •Správní právo a jeho systém •Prameny a normy správního práva •Subjekty správního práva a veřejné správy •Správněprávní vztahy Právo a jeho základní pojmy •Systém upravující pravidla chování ve společnosti •Právo, morálka, náboženství, etika, firemní kultura… •Samotné pravidlo chování, sankce za jeho porušení a vynucování této sankce •Systém uznávaný/vytvářený a vynucovaný státem •Právní vztah – společenský vztah upravený právem •Právní normy – jednotlivá obecně závazná pravidla chování v právních vztazích - mohou, ale nemusí se krýt s jinými normativními systémy (morálně indiferentní normy) •Prameny práva – zdroje, v nichž se právo vyskytuje •Objektivní a subjektivní právo Veřejná správa •Správa – záměrná činnost směřující k vytčenému cíli - skládá se z prvků řízení (co se má udělat) a organizace (kdo to má udělat) •Veřejná správa – správa veřejných záležitostí ve veřejném zájmu - vykonávána veřejnými subjekty, tyto ji vykonávají jako svou povinnost • - projev moci výkonné, tj. jedné ze složek veřejné moci • - vázána zákonem – smí jen to, co jí je povoleno (Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Čl. 2 odst. 3 Ústavy) •Správa soukromá – správa soukromých záležitostí, vykonávána soukromými subjekty z jejich vlastní vůle, v jejich vlastním zájmu • - smí se vše, co není zakázáno •Příklad: výstavba silnic a pravidla silničního provozu vs. činnost šachového kroužku nebo burza učebnic organizovaná studenty fakulty • Zákonodárství – vytváří zákony, resp. závazná pravidla chování Problém: Tato pravidla chování jsou OBECNÁ a může docházet ke sporům, zda byla nebo nebyla dodržena Příklad: Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že vzbudí veřejné pohoršení (§ 5 odst. 1 zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích). Za tento přestupek lze uložit pokutu do 10 000 Kč. K výkonu obsahu tohoto pravidla potřebujeme někoho, kdo závazně určí, zda došlo ke vzbuzení veřejného porušení a má být uložena pokuta nebo k němu nedošlo. Moc výkonná – veřejná správa Vázána hierarchií Může vytvářet vlastní pravidla chování, kterými konkretizuje pravidla vytvořená zákonodárstvím Moc soudní Nezávislá „Druhy“ veřejné správy •Veřejnou správu lze členit a chápat pomocí mnoha hledisek 1.Jako organizaci nebo jako činnost •Organizace – soustava orgánů, které veřejnou správu vykonávají • - Formální/organizační/statické pojetí •Činnost – to, co tyto orgány DĚLAJÍ, tj. jejich činnost zaměřená na správu veřejných záležitostí • - Materiální/funkcionální/dynamické/činností pojetí 2.Podle způsobu výkonu •Vrchnostenská •Nevrchnostenská – pečovatelská a fiskální 3.Podle nositele moci •Státní správa •Samospráva 4.Podle úseku – školská, živnostenská, kultury, obrany, vnitřní bezpečnosti… Státní správa •Veřejná správa vykonávána státem •Vykonává ji státní mechanismus – subjektem veřejné správy je sám stát, vykonává ji svými státními orgány vůči OBJEKTŮM, které nejsou součástí státu •Hovoříme o STÁTNÍ MOCI – stát vystupuje ve svém zájmu, svým jménem a ze své vůle •Obsahuje prvky řízení a prvky regulace, zaměřena spíše pozitivně •Může být zaměřena vnitřně (do vlastní organizace státního mechanismu) nebo navenek (vůči adresátům státní správy) •Charakter – výkonný, podzákonný a nařizovací •Výkonný=prováděcí – směřuje k vykonávání=provádění obsahu zákonů (za tím účelem může některá pravidla obsažená v zákonech sama konkretizovat vlastními pravidly, ale:) •Podzákonný – vždy je vázána zákonem, nesmí zákonné pravidlo překročit –může jej jen konkretizovat •Nařizovací – má mocenskou převahu vůči adresátům veřejné správy Samospráva •Veřejná správa uskutečňovaná jinými subjekty než státem – tzv. VEŘEJNOPRÁVNÍMI KORPORACEMI •Stát těmto korporacím přiznává právo samostatně spravovat své vlastní záležitosti veřejného charakteru •Příklad: stát rozhoduje, kdo dostane licence pro výrobce energií nebo pro provozování televizního vysílání, vysoká škola rozhoduje, koho přijme ke studiu •Korporace tak spravuje sama sebe – subjekt a objekt samosprávy splývají •Hovoříme o SAMOPRÁVNÉ MOCI – korporace se nespravuje jménem státu, jeho jménem a ze své vlastní vůle, ale jménem korporace, v jejím zájmu a z její vůle. •Může se vztahovat jen na členy korporace, vždy je tedy ze své povahy vnitřní. •Obsahuje prvky řízení a prvky regulace, zaměřena spíše pozitivně •Územní a neúzemní (zájmová, profesní) • • Charakter samosprávy •Opět výkonný, podzákonný a nařizovací charakter •X výkonná složka zahrnuje i tvorbu vlastní samosprávné moci, nejen realizaci obsahu zákonů •Samosprávná pravomoc •Prvotní – tvorba vlastních mocenských aktů, stá ponechává korporaci plný prostor k rozhodování v určitých otázkách •Odvozená – samosprávný výkon obsahu vlastních aktů a výkon obsahu zákonů •Podzákonný charakter ovšem stále zůstává zachován! Přímá a nepřímá státní správa •Přímá státní správa – viz předchozí – vykonávána státem samotným, v jeho zájmu a jeho jménem •Nepřímá státní správa – vykonávána JMÉNEM STÁTU, V ZÁJMU STÁTU, ale subjektem od státu ODLIŠNÝM •Stát některým subjektům svěří část výkonu státní správy •Neplést si se samosprávou – stát se nevzdává zájmu nad výkonem správy v této oblasti, jen tuto správu z určitých důvodů nevykonávají jeho vlastní orgány, ale orgány jiného subjekty. U samosprávy by stát měl právo spravovat určité záležitosti sám, ale dá jinému subjektu právo spravovat si je dle vlastního uvážení, tj. i jinak, než by to udělal stát sám. •Příklad: činnost stavebního úřadu vs. činnost vysoké školy •+ pro stát levnější a jednodušší -zvýšená zátěž pro veřejnoprávní korporaci, problém tzv. systémové podjatosti •Samostatná a přenesená působnost Správní právo •Upravuje postavení a chování subjektů práva ve vztazích, které vznikají a realizují se v souvislosti s výkonem moci ve sféře veřejné správy •Má mocensko-regulační charakter •Vytváří podmínky pro výkon obsahu zákonů •Realizovaný subjekty veřejné správy •Determinovaný příkazy v rámci nadřízenosti a podřízenosti • •Souvislost s dělbou moci • Zákonodárství – vytváří zákony, resp. závazná pravidla chování Problém: Tato pravidla chování jsou OBECNÁ a může docházet ke sporům, zda byla nebo nebyla dodržena Příklad: Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že vzbudí veřejné pohoršení (§ 5 odst. 1 zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích). Za tento přestupek lze uložit pokutu do 10 000 Kč. K výkonu obsahu tohoto pravidla potřebujeme někoho, kdo závazně určí, zda došlo ke vzbuzení veřejného porušení a má být uložena pokuta nebo k němu nedošlo. Moc výkonná – veřejná správa Vázána hierarchií Moc soudní Nezávislá Správní právo jako právo veřejné •Právo veřejné – chrání veřejný zájem, je důležité určitou oblast přesně upravit •Právo soukromé – stanoví mantinely, ve kterých mohou soukromé subjekty uplatňovat své soukromé zájmy • •Správní právo •Prosazuje a chrání veřejný zájem •Upravuje vztahy mezi nerovnými subjekty •Jeho konkrétní obsah je autoritativně určován veřejnou mocí •Má možnost donucení veřejnou mocí Správní právo jako odvětví •Právní odvětví – ucelené soubory právních norem, které samostatně regulují určitý předmět •Předmět (co je regulováno) – veřejná správa, resp. společenské vztahy, které vznikají a realizují se při výkonu veřejné správy – „právní řád veřejné správy“ •Metoda regulace (jak je to regulováno) – administrativně právní metoda regulace; výraz nerovnosti adresáta veřejné správy a jejího vykonavatele, vykonavatel vystupuje z pozice moci •Vnitřní systémová soudržnost = systémová charakteristika (zda to má něco společného) – u správního práva volnější, vyjádřena vztahy mezi jeho jednotlivými subsystémy •Společenská opodstatněnost – zájem společnosti na existenci tohoto odvětví, jeho důležitost pro společnost Systém správního práva •Vzájemně provázané systémové prvky – prameny a normy, základní pojmy a instituty (subjekty, formy realizace/činnosti, záruky zákonnosti), subsystémy správního práva •Subsystémy správního práva – souhrny obsahově sourodých norem (dělení dle obsahové sourodosti norem) •Organizační – organizace veřejné správy, postavení, působnost a pravomoc subjektů veřejné správy (KDO) •Hmotné – jednotlivá oprávnění a povinnosti adresátů veřejné správy na jejích úsecích (stavebnictví, doprava, živnosti… - SMYSL A ÚČEL SPRÁVNÍHO PRÁVA) •Procesní – proces aplikace správního práva, upravuje procedurální postupy ve veřejné správě (JAK) •Trestní – právní úprava základů a následků odpovědnosti za správní delikty, tj. za porušení norem ve veřejné správě (obsahuje prvky tří předchozích subsystémů) Správní právo organizační Správní právo hmotné Správní právo procesní Správní právo trestní Obecná a zvláštní část správního práva •Členění z pedagogického hlediska •Obecná část – základní pojmy a instituty, organizace veřejné správy, právní záruky, správněprávní odpovědnost •Zvláštní část – úprava práv a povinností na jednotlivých úsecích veřejné správy (stavebnictví, doprava, živnosti, kultura, školství… - viz např. ministerstva) •Věda správního práva – zkoumá veřejnou správu v její normativitě •Správní věda – zkoumá veřejnou správu v její fakticitě • •Obé slouží ke zkvalitnění veřejné správy Prameny správního práva •= zdroj práva •V materiálním smyslu – vše, co zapřičiňuje podobu práva, z čeho právo povstává – např. společenské poměry, historické události apod. •Ve formálním smyslu – právo, jemuž je dána určitá forma (např. zákoník, vyhláška…) •= právní forma, v níž je obsaženo obecně závazné pravidlo chování, jehož dodržování zajišťuje veřejná moc •Možné prameny práva: normativní (obecně závazné) právní akty, normativní smlouvy, právní precedenty a právní obyčeje Prameny správního práva v ČR •Obecně závazný normativní akt obsahující normy správního práva •Normativní smlouva obsahující normy správního práva • •Právo EU • •Rozhodnutí Ústavního soudu jakožto negativního zákonodárce • •Ustálená judikatura Obecně závazné normativní akty •Prvotní – upravují dosud neupravené vztahy •Odvozené – konkretizují úpravu v prvotním aktu, nesmí s ním být v rozporu, vydávané na základě zmocnění v prvotním aktu • - tyto ve správním právu převažují • •Platnost a účinnost • • • Členění pramenů správního práva 1.Podle vydávajícího orgánu •Vydávané ústředními orgány – ústava a ústavní zákony, zákony a zákonná opatření, nařízení vlády (k provedení zákona a v jeho mezích, ústavní zmocnění), vyhlášky ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy (k provedení zákona, na základě zákona, v mezích zákona, potřebují speciální zákonné zmocnění) •Vydávané místními orgány oobecně závazné vyhlášky obce v samostatné působnosti – na základě ústavního zmocnění oobecně závazné vyhlášky kraje v samostatné působnosti – na základě ústavního zmocnění onařízení obce v přenesené působnosti – na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích onařízení kraje v přenesené působnosti – na základě zákona, v jeho mezích, výslovné zákonné zmocnění 2.Podle stupně právní síly (hierarchické uspořádání) •Ústava (ústavní zákony) – zákony a zákonná opatření – nařízení vlády – vyhlášky ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy - nařízení krajů – nařízení obcí •Obecně závazné vyhlášku krajů a obcí se vymykají – řadí se za zákony a zákonná opatření 3.Podle toho, zda je potřeba pouze ústavní zmocnění k vydání nebo je nutné i zmocnění ve zvláštním zákoně •Prvotní = primární a odvozené = sekundární • Výňatky z Ústavy •K provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Čl. 78 •Ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Čl. 79 odst. 3 •Zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Čl. 104 odst. 3 Normy správního práva •Obecně závazná pravidla chování vydaná v předepsané formě vynutitelná veřejnou mocí •Upravují práva a povinnosti v rámci předmětu správního práva (tím se liší od norem jiných právních odvětví) •Struktura = hypotéza + dispozice + sankce •Působnost •Místní •Časová – platnost, účinnost, retroaktivita •Osobní •Věcná Členění norem správního práva •Dle zaměření •Regulativní •Ochranné •Podle charakteru •Zavazující •Přikazující •Zakazující •Zmocňující •Oprávněnostní – regulativní Povinnostní – regulativní i ochranné •Kompetenční, organizačněprávní, hmotněprávní a procesněprávní • Realizace norem správního práva •Přímá realizace – samotné chování subjektu práva jen na základě normy •Autoritativní aplikace – uplatnění normy správním orgánem na konkrétní situace •Příklad: Stavební povolení se vyžaduje u staveb všeho druhu bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, účel a dobu trvání, nestanoví-li tento zákon nebo zvláštní právní předpis jinak. •X V mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny, pokud pro zvláštní případy nestanoví tento zákon nebo zvláštní předpis jinak. Interpretace norem správního práva •Nutná k jejich realizaci •Standardní způsoby interpretace práva • •Správní uvážení = diskrece – s existencí určitého stavu není spojen jediný právní následek, orgán veřejné správy může zvolit jedno z více řešení nabízených právní normou. •Typicky u pokut – „Za tento přestupek lze uložit pokutu do 10 000 Kč.“ •Neurčité pojmy – norma používá pojem, který není přesně definovaný. Orgán veřejné správy musí posoudit, zda je obsah pojmu naplněn, a pokud ano, musí podle normy postupovat. •Např. pojmy veřejný zájem, veřejný pořádek, přiměřená lhůta… „Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že vzbudí veřejné pohoršení.“ •Problém: správní uvážení a neurčitý pojem se často vyskytují v jedné normě ZÁROVEŇ – „V případě zvláštního zřetele hodném správní orgán může upustit od uložení pokuty…“ • Subjekty správního práva a veřejné správy •Subjekty správního práva – způsobilé vstupovat do správněprávních vztahů, tj. mít práva a povinnosti upravené správním právem •Subjekty správněprávních vztahů – konkrétní subjekty správního práva, které jsou spolu v konkrétním vztahu, mají konkrétní práva a povinnosti •Subjekty veřejné správy – vykonávají veřejnou správu vůči jejím adresátům • •Adresáti veřejné správy – subjekty správního práva, vůči nimž je veřejná správa vykonávána • •Subjekty veřejné správy, fyzické osoby (FO), právnické osoby (PO) Způsobilost •Způsobilost k právům a povinnostem = PRÁVNÍ SUBJEKTIVITA •Způsobilost k právnímu jednání – vlastním jednáním zakládat, měnit nebo rušit práva a povinnosti •Způsobilost k protiprávnímu jednání – vlastním protiprávním jednáním nést povinnosti, které jsou následkem tohoto jednání • •U FO se plně rozlišuje, u PO nastávají současně se vznikem právní subjektivity •U subjektů veřejné správy se místo způsobilosti hovoří o působnosti a pravomoci •Působnost – okruh otázek, které se subjekt oprávněn řešit (např. stavební povolení, řidičáky, zápisy do matriky apod.) •Pravomoc – způsoby, kterými je subjekt oprávněn řešit své úkoly, vždy ovšem jen v mezích své působnosti (např. přijímat žádost, rozhodovat o odvolání, podávat návrhu k soudu, udělovat pokuty…) Subjekty veřejné správy •Stát reprezentovaný svými orgány (=státními orgány) jakožto správními orgány •Uskutečňují státní správu státněmocenskými prostředky za pomoci státněmocenského donucení •Veřejnoprávní korporace a jejich správní orgány •Jiné právnické osoby veřejného práva •Právnické osoby soukromého práva v zákonem určeném postavení •Fyzické osoby v zákonem určeném postavení • •Specifická postavení v rámci těchto subjektů: •Nezávislí vykonavatelé veřejné správy („nezávislé úřady“) – z velké části vyňati z řídicí působnosti vlády (např. Úřad pro ochranu osobních údajů) •Veřejné sbory – Policie, Hasiči apod. •Veřejné stráže – myslivecká, rybářská… Správní orgán •Orgán státní správy nebo orgán veřejnoprávní korporace •Zřízen zákonem, který mu vymezuje působnost a pravomoc •Působnost – věcná a územní •Mohou být úředního (správní úřad) i neúředního typu •Upozornění: občas pojem úřad označuje soubor pravomocí, které se pojí s postavením monokratického státního orgánu (např. úřad prezidenta) • Veřejnoprávní korporace •Korporace = sdružení osob, zřízené za účelem sledování určitých cílů, s postavením samostatného subjektu •Veřejnoprávní korporace – společenství osob sdružených při realizaci veřejných zájmů, které je státem aprobováno a jemuž je přiznána právní subjektivita - ve vztahu ke státu jsou samosprávné - mohou jednak jak svými orgány, tak i jako celek •Orgány samosprávných korporací – správní orgány, které uskutečňují veřejnou správu metodami a prostředku správněmocenského charakteru - lze na ně přenést výkon státní správy Právnické osoby jako subjekty správního práva •Primárně pojem soukromoprávní •Druhy •Sdružení FO či jiných PO •Účelová sdružení majetku •Jednotky územní samosprávy •Subjekty stanovené zákonem •Stát (za podmínek stanovených zákonem) • •Mohou být adresáti veřejné správy, ale i její subjekty Právnické osoby jako subjekty veřejné správy •Stát a samosprávné veřejnoprávní korporace mohou vystupovat jednak jako subjekty veřejné správy, jednak jako její adresáti (např. uložení pokuty Úřadem pro ochranu osobních údajů jinému státnímu orgánu) •Kromě samosprávných veřejnoprávních korporací existují také právnické osoby veřejného práva povolané k výkonu veřejné správy, mají za tím účelem veřejnosprávní oprávnění (upozornění: konkrétní entity nemusí mít dle platného práva vždy charakter právnické osoby) •Veřejné ústavy – instituce nepodnikatelského typu sloužící k uskutečňování veřejného zájmu (např. vysoká škola) •Veřejné podniky – instituce podnikatelského typu sloužící k uskutečňování veřejného zájmu (např. dopravní podnik) •Veřejné fondy – instituce majetkové povahy (např. Státní fond dopravní infrastruktury) •I právnické osoby soukromého práva nebo jejich orgány mohou za určitých podmínek vystupovat jako subjekty veřejné správy nebo jim může být přidělena část pravomoci subjektu veřejné správy (např. různé nadace či stanice technické kontroly) • Přehled právnických osob •Stát •PO veřejného práva •Veřejné korporace •Veřejné ústavy •Veřejné podniky •Veřejné fondy •PO soukromého práva •Mohou za určitých podmínek být subjekty veřejné správy •Na jejich orgány může být za určitých podmínek přenesena část výkonu pravomoci subjektu veřejné správy Fyzické osoby jako subjekty správního práva •Typicky adresát veřejné správy •Nadány právní subjektivitou a způsobilostí k právnímu i protiprávnímu jednání v rozsahu stanoveném normami správního práva • •Může na ně být zákonem přenesena část výkonu veřejné správy (např. lékaři rozhodující o pracovní neschopnosti, členové veřejných stráží) Správněprávní vzahy •Společenské vztahy vznikající a realizující se při výkonu veřejné správy •Jejich SUBJEKTY jsou nositelé oprávnění a povinností stanovených normami správního práva •Tato oprávnění a povinnosti tvoří OBSAH těchto vztahů •Předmět těchto oprávnění a povinností (chování, materiální předměty, kulturní hodnoty) tvoří OBJEKT těchto vztahů •Právní vztah = subjekt + objekt + obsah •Jedním ze subjektů je vždy orgán veřejné správy, který mocensky vystupuje vůči adresátovi veřejné správy – vztah může vzniknout i proti vůli adresáta Členění správněprávních vztahů •Podle právního obsahu •Organizační •Hmotněprávní •Procesněprávní •Podle funkcí veřejné správy •Regulativní •Ochranné •Podle adresátů •Vnitřní/interní •Vnější/externí •Stejně jako právní vztahy obecně