Now Odpovědnost veřejné správy za škodu nebo nemateriální újmu způsobenou rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem JUDr. Veronika Kudrová, Ph.D. MP717Z Správní právo 10. 12. 2015 Podtitul: ústavněprávní a zákonný základ odpovědnosti, vztah k občanskému zákoníku, odpovědnost státu, odpovědnost územních samosprávných celků, uplatňování nároku, systém regresních úhrad Now Obsah •Odpovědnost – zařazení a pojem •Ústavní a zákonná východiska •Kdo odpovídá a za co •Předpoklady odpovědnosti •Vznik nároku •Uplatňování nároku •Systém regresních úhrad •Zvláštní případy odpovědnosti •Shrnutí Now Východiska VEŘEJNÁ SPRÁVA = správa veřejných záležitostí, správa ve veřejném zájmu subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů činnost VeSpr nestačí právem regulovat, a spoléhat na to, že s ním automaticky bude v souladu, je třeba ustavit mechanismy, které budou její činnost sledovat, vyhodnocovat a v případě rozporu řešit (zda je vykonávána v souladu se zákonem, zda plní vymezené cíle a úkoly) -> záruky (zákonnosti) ve veřejné správě Now Zařazení odpovědnosti •Záruky zákonnosti = souhrn právních prostředků určených k zabezpečování dodržování a zákonné realizace práva pro případ jeho porušení •Kontrola •Změna, zrušení, sistace vadných správních aktů •Odpovědnost •Přímé donucení ke splnění právní povinnosti •Svobodný přístup k informacím • Now Zařazení odpovědnosti •Odpovědnost za porušení norem správního práva •Odpovědnost adresátů, popř. „zaměstnanců“ –Za přestupky –Za jiné správní delikty •Odpovědnost nositelů •x občanskoprávní, trestněprávní • Now Pojem „odpovědnost“ •Odpovědnost •sekundární následek porušení právní povinnosti (povinnost nést nepříznivé následky) •vědomí nutnosti plnit řádně své povinnosti •Může vzniknout v souvislosti s •protiprávním jednáním a zaviněním (odpovědnost za zavinění -> subjektivní) –Lze se exkuplovat (vyvinit) •nežádoucím stavem bez ohledu na zavinění (odpovědnost za následek -> objektivní) –Lze se deliberovat (zprostit se odpovědnosti), ledaže je odpovědnost absolutní • Now Ústavní základy •Čl. 36 Listiny základních práv a svobod •(1) Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. • (2) Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. •(3) Každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. •(4) Podmínky a podrobnosti upravuje zákon. Now Zákonná úprava •Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci [OdpŠk] rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem… –Provádí ústavní východiska dle čl. 36 Listiny – •Subsidiárně se uplatní zákon ObčZ (89/2012 Sb.), zejména jeho § 2894 a násl. –Obsah a rozsah náhrady škody • •Některé zvláštní předpisy (zákon o Policii ČR, o obecní policii…) Now Zákonná úprava •Zákon o odpovědnosti za škodu •upravuje odpovědnost –za škodu (= újma na jmění - § 2894 ObčZ; maj. újma vyčíslitelná v penězích, a to i ušlý zisk) a –za nemajetkovou újmu (= újma nemateriální povahy; za ni náleží zadostiučinění, které může být i v penězích) •způsobenou při výkonu veřejné moci, a to –nezákonným rozhodnutím –nesprávným úředním postupem Now Vybrané pojmy •Veřejná moc = taková moc, jež přímo či zprostředkovaně rozhoduje autoritativně o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s orgánem veřejné moci a na jejichž vůli činnost tohoto orgánu nezávisí •Státní správa x Samospráva •Nositel x Vykonavatel Now Odpovědné subjekty •Stát •- za co? • •Územní samosprávný celek (obec, kraj, Hlavní město Praha) •- za co? • Now Odpovědné subjekty •Stát •- za škodu způsobenou při výkonu státní moci - kterou způsobily •státní orgány, •právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona, („úřední osoby“), •orgány územních samosprávných celků, pokud ke škodě došlo při výkonu státní správy, který na ně byl přenesen zákonem nebo na základě zákona Now Škoda způsobená nestátními subjekty •V honitbě mysliveckého sdružení člen myslivecké stráže usmrtil střelnou zbraní psa - německého ovčáka. Now Škoda způsobená nestátními subjekty •Stát odpovídá za škodu způsobenou členem myslivecké stráže, pokud plnil její úkoly (25 Cdo 896/2009) • •(Ze zákona o myslivosti vyplývá, že myslivecká stráž má oprávnění usmrcovat v honitbě toulavé psy; toto oprávnění se však nevztahuje mimo jiné na psy ovčáckých plemen.) • Now Škoda způsobená nestátními subjekty •Notáři; o státní správu se jedná při –sepisování veřejných listin o právních úkonech –zápisech skutečností do veřejného rejstříku –úkonch notáře jako soudního komisaře •Soudní exekutoři; o státní správu se jedná při –při výkonu exekuční činnosti –sepisování exekutorských zápisů –při činnostech vykonávaných z pověření soudu Now Odpovědné subjekty •Územní samosprávné celky (ÚSC) •- za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci svěřené jim zákonem v rámci samostatné působnosti • •- samostatná vs. přenesená působnost? Now (Ne)odpovědnost •Stát i ÚSC odpovídají –na základě objektivní odpovědnosti –na základě absolutní odpovědnosti (odpovědnosti za škodu dle OdpŠk se nelze zprostit - § 2) •Stát a ÚSC neodpovídají –pokud vystupují v soukromoprávních vztazích (např. pracovněprávní či majetkové spory) –při excesu (příklady od externistů) Now Exces? • Poškozený byl přepaden jinými osobami a oloupen o peníze a cenné předměty v hodnotě 11 M. Přepadení zorganizovali i dva policisté, a to jako účastníci zločinného spolčení. Tito policisté posléze i mařili vyšetřování. Pro popsanou TČ bylo proti oběma policistům vedeno trestní stíhání. Now Exces! •Oba policisté při páchání trestné činnosti neplnili služební povinnosti (resp. úkoly a povinnosti) plynoucí jim jako (tehdejším) příslušníkům Policie České republiky ze zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky. Jejich jednání není možné považovat za plnění úkolů státu, jestliže jím sledovali výlučně uspokojování svých vlastních zájmů a potřeb. Jednalo se tedy o tzv. exces z plnění služebních povinností, kdy za vzniklou majetkovou újmu odpovídá škůdce sám, nikoliv o škodu způsobenou při výkonu státní moci (§ 1 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.). •(28 Cdo 2699/2010) Now Předpoklady odpovědnosti •Obecně –Protiprávní jednání –Škoda –Příčinná souvislost •U odpovědnosti za výkon moci veřejné –Kvalifikovaná skutečnost (nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup) –Škoda –Příčinná souvislost Now Škoda •= újma vzniklá ve sféře poškozeného, která je objektivně vyjádřitelná v penězích • - skutečná škoda • - ušlý zisk •Zvláštním případem odškodňované skutečnosti, a to bez ohledu na to, zda zároveň vznikla škoda či nikoli, je vzniklá nemajetková újma Now Náhrada škody •§ 26 Pokud není stanoveno jinak, řídí se právní vztahy upravené v tomto zákoně občanským zákoníkem •§ 27 řeší právo na náhradu nákladů na výživu po poškozeném, který zemřel v důsledku výkonu veřejné moci, jako i právo na náhradu nákladů spojených s jeho léčením a náklady pohřbu •§ 28 - § 30 modifikuje výpočet ušlého zisku (mj. stanovením subsidiární částky 170 Kč / započatý den) Now Náhrada škody •Náměstkyně ministerstva byla v r. 2006 obviněna z toho, že přijala úplatek ve výši 2 M, 33 dní strávila ve vazbě (a to ze zákonných důvodů, vazba tedy byla zákonná). •Stíhání skončilo konstatováním, že se skutek vůbec nestal. •Vůči státu požaduje jako náhradu škody asi 2,7 M, což vyjadřuje ušlý zisk (a úroky z prodlení), které měla získat prací pro zahraniční spol., s níž měla podepsanou smlouvu o odměně nejméně 450 € denně (jakkoli na plnění kvůli vazbě nedošlo) •Náleží náměstkyni náhrada škody - ušlého zisku? •Co když se TČ stal, ale pouze se v trestním stíhání nenašel dostatek důkazů pro to, aby došlo k odsouzení? •V jaké výši by měl být přiznán ušlý zisk? Now Náhrada škody •Náhrada škody náleží, a to z důvodu vazby i „nedůvodného“ trestního stíhání (vyšší standard ochrany omezení na svobodě) •V odškodňovacím řízení musíme ctít presumpci neviny •Soud prvního stupně zatím nepravomocně přiznal ušlý zisk dle předložené smlouvy (2,7 M). Kdyby mělo jít o podvrh, musela by to asi v řízení protistrana tvrdit a muselo by se to prokázat. Now Náhrada škody •§ 31 Náklady řízení •které byly poškozeným účelně vynaloženy na zrušení nebo změnu nezákonného rozhodnutí nebo na nápravu nesprávného úředního postupu •jen pokud je poškozený nemohl uplatnit v průběhu řízení na základě procesních předpisů, anebo jestliže mu náhrada nákladů takto již nebyla přiznána •patří tam náklady zastoupení (účelně vynaložené hotové výdaje a odměnu za zastupování dle advikátního tarifu), ne však na mimosoudní uplatnění nároku na náhradu škody Now Zadostiučinění za nemajetkovou újmu •poskytuje se bez ohledu na vznik škody •v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující •při stanovení výše se přihlédne –k závažnosti vzniklé újmy a –k okolnostem, za nichž k ní došlo Now Zadostiučinění za nemajetkovou újmu •při stanovení výše za újmu způsobenou nepřiměřenou délkou řízení se přihlédne •k závažnosti vzniklé újmy •k okolnostem, za nichž k ní došlo •ke konkrétním okolnostem případu, zejména k –celkové délce řízení –složitosti řízení –jednání poškozeného, kterým přispěl k průtahům v řízení, a k tomu, zda využil dostupných prostředků způsobilých odstranit průtahy v řízení –postupu orgánů veřejné moci během řízení a –významu předmětu řízení pro poškozeného Now Příčinná souvislost •Ke vzniku škody, resp. k nemajetkové újmě, musí dojít v příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem •je třeba se ptát, zda by ke škodě došlo či nikoli, nebýt nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu •Ke škodě může přistoupit zavinění poškozeného V takovém případě neodpovídá stát, resp. územní samosprávný celek, za škodu v rozsahu, v jakém si ji poškozený zavinil sám. • Now Kvalifikované jednání •Nezákonné rozhodnutí •např. dle § 9 SprŘ: úkon správního orgánu, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá •pokud bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno • je třeba, aby bylo pravomocné? • Now Kvalifikované jednání •Nezákonné rozhodnutí •může založit odpovědnostní vztah pouze pokud poškozený využil v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (kromě případů zvláštního zřetele hodných), tedy využil –řádný opravný prostředek –mimořádný opravný prostředek (vyjma návrhu na obnovu řízení) –jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení, nebo návrh na zastavení exekuce Now Kvalifikované jednání •Nicotné rozhodnutí –není shoda na tom, zda má být považováno za nezákonné rozhodnutí či za nesprávný úřední postup –proč rozhodnutí? –proč nesprávný úřední postup? Now Kvalifikované jednání •Nesprávní úřední postup –Zejména porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené, popř. přiměřené, lhůtě (§ 13 / § 22 OdpŠk) –Obecně jakékoli porušení pravidel, podle nichž měl správní orgán postupovat, a to včetně zásad výkonu veřejné moci –x není jím zákonodárná činnost parlamentu (ledaže by došlo k porušení práva EU – typicky neimplementací směrnice) – Now Kvalifikované jednání •Nesprávným úředním postupem je dle judikatury např. –stanovení nepřiměřeně krátké lhůty pro doplnění žalobního petitu –nesprávný zápis v katastru nemovitostí –nesprávný výpis z Rejstříku tr. či vyznačení doložky PM na rozhodnutí, které není dosud pravomocné –nezjištění pozměněného čísla motoru či karoserie státním orgánem či státem autorizovaným subjektem, je-li to zjistitelné běžnými prostředky –nesprávné poučení o nutné obraně (v trestním řízení) –zveřejnění nepravdivých údajů zjištěných při kontrole Now Vznik nároku •Škoda ≠ odpovědnost –Je jen jedním z prvků... •Kvalifikované jednání – škoda – kausální nexus •U „klasické“ civilní odpovědnosti je kvalifikovaným jednáním protiprávnost, zde • A) nezákonné rozhodnutí –Ve formálním smyslu, tj. nezákonnost musí být deklarována • B) nesprávní úřední postup –V podstatě vše, co není rozhodnutím a je to nezákonné nebo nějak jinak nesprávné • • Now Oprávněná osoba •Nezákonné rozhodnutí •účastník řízení –dle příslušných procesních předpisů –dle judikatury též manžel či druh, který zvolil a zaplatil obhájce v trestním řízení •ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem, třebaže mělo být Now Oprávněná osoba •V souvislosti s vazbou, trestem nebo ochr. opatřením •ten, na kom byla vykonána vazba, pokud –bylo trestní stíhání zastaveno –byl dotyčný zproštěn obžaloby –byla věc postoupena jinému orgánu; • není třeba, aby rozhodnutí o vazbě bylo zrušeno (vyšší standard ochrany práv) - rozhodný je výsledek tr. říz. •ten, na němž byl vykonán trest dle § 52 TrZ nebo § 24 Z o soudnictví ve věcech mládeže, pokud –byl zrušen rozsudek, na jehož základě byl vykonán trest, a zároveň byl vysloven zprošťující rozsudek nebo zastaveno stíhání –byl v pozdějším řízení odsouzen k mírnějšímu trestu •podobně u ochranného opatření Now Oprávněná osoba •Nesprávný úřední postup •ten, komu byla způsobena škoda •typicky v případě nepřiměřené délky řízení –reálně není problém u správních řízení (jednotky případů ročně), neb existují prostředky nápravy (zejména opatření proti nečinnosti dle § 80 SprŘ, podobně v DŘ) –problém u soudních řízení, kde výslovné garance nejsou (v r. 2013 u MSpr uplatněno 841 žádostí v ObčP věcech) –vyčerpání prostředků není podmínkou pro náhradu škody Now Uplatnění nároku •Je třeba vědět, kdo za škodu odpovídá –Stát –ÚSC •Je třeba vědět, kdo za něj jedná; nositel ≠ jednatel (orgán příslušný jednat) Now Uplatnění nároku •Odpovídá-li stát –Příslušný ústřední úřad státní správy –Ministerstvo spravedlnosti –Ministerstvo financí –x ne úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových... •Odpovídá-li ÚSC –On sám •Neplní-li dobrovolně (ve lhůtě 6 měsíců) -> soud • jaký soud? Now Uplatnění nároku •Příslušný ústřední úřad (dle kompetenčního zákona - č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR) –došlo-li ke škodě v odvětví státní správy, jež náleží do jeho působnosti, a dále v případech, kdy bylo soudem ve správním soudnictví vydáno nezákonné rozhodnutí, jímž soud rozhodl o žalobě proti rozhodnutí vydanému v odvětví státní správy, jež náleží do působnosti tohoto úřadu •Ve zvláštních případech MSpr a MF •Ve stanovených případech ČNB a NKÚ Now Příslušný ústřední úřad •Dle kompetenčního zákona •Ministerstvo financí, Min. zahraničních věcí, MŠMT, Mini. kultury, MPSV, Min. zdravotnictví, Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo vnitra, MPO, Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo zemědělství, Ministerstvo obrany, Ministerstvo dopravy, Ministerstvo životního prostředí •Český statistický úřad, Český úřad zeměměřický a katastrální, Český báňský úřad, Úřad průmyslového vlastnictví, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, Správa státních hmotných rezerv, Státní úřad pro jadernou bezpečnost, Národní bezpečnostní úřad, Energetický regulační úřad, Úřad vlády České republiky, Český telekomunikační úřad, Rada pro rozhlasové a telekomunikační vysílání, Úřad pro ochranu osobních údajů Now Příslušný ústřední úřad •Ministerstvo spravedlnosti •v případě, že ke škodě došlo v odvětví státní správy, jež náleží do jeho působnosti •došlo-li ke škodě v občanském soudním řízení nebo v tr. řízení •v případech, kdy bylo soudem ve správním soudnictví vydáno nezákonné rozhodnutí, jímž soud rozhodl o žalobě proti rozhodnutí územního celku v samostatné působnosti •v případech, kdy škoda byla způsobena notářem nebo soudním exekutorem •Ministerstvo financí •není-li možné určit příslušný ústřední úřad (Ústavní soud, moc zákonodárná) Now Mimosoudní projednání •zákon požaduje, aby byl nárok nejdříve uplatněn u odpovědného subjektu •jednající orgán o nároku nerozhoduje, v praxi –uzavírá dohody o narovnání (MV) –sděluje, zda uznává a že vyplácí (MSpr) •VOP formuloval v r. 2010 Desatero pro vyřizování žádostí o náhradu škody http://www.ochrance.cz/aktualne/tiskove-zpravy-2010/desatero-dobre-praxe-pro-posouzeni-zadosti-o-od skodneni/ Now Soudní uplatnění nároku •Po 6 měsících od uplatnění nároku •U okresního soudu dle sídla jednajícího orgánu či ÚSC •Osvobozeno od soudního poplatku (§ 11 odst. 1 písm. n) zákona o soudních poplatcích) Now Promlčení •Nárok na náhradu škody •Subjektivní lhůta 3 roky ode dne, kdy se poškozený dozvěděl –o škodě a o tom, kdo za ni odpovídá; nebo –ode dne doručení (oznámení) zrušovacího rozhodnutí •Objektivní lhůta 10 let ode dne, kdy bylo doručeno (oznámeno) nezákonné rozhodnutí, kterým byla způsobena škoda •Nepromlčuje se nárok na náhradu škody na zdraví •Zvláštní lhůta v případě škody způsobené rozhodnutím o vazbě, trestu nebo ochranném opatření – 2 roky ode dne, kdy nabylo právní moci rozhodné [„zprošťující“] rozhodnutí – – Now Promlčení •Nárok na náhradu nemajetkové újmy •Subjektivní lhůta 6 měsíců ode dne, kdy se poškozený dozvěděl o vzniklé nemajetkové újmě •Objektivní lhůta 10 let ode dne, kdy nastala právní skutečnost, se kterou je vznik nemajetkové újmy spojen •Výjimka u „průtahů“ – promlčecí doba neskončí dříve než za 6 měsíců od skončení řízení, v němž k tomuto nesprávnému úřednímu postupu došlo Now Systém regresních úhrad •SMYSLEM je, aby následky nesl ten, jehož jednáním škoda vznikla, resp. aby osoby zúčastněné na výkonu veřejné moci byly vedeny k odpovědnosti tak, aby nedocházelo k porušování práv osob, vůči nimž je veřejná moc vykonávána •má více stupňů –regres státu vůči nestátnímu subjektu, kterým byl svěřen výkon státní správy –regres vůči fyzickým osobám • Now Sytém regresních úhrad •princip oportunity (může) •právo na regresní úhradu vznikne pouze tehdy, byla-li škoda způsobena zaviněným porušením právní povinnosti; prokazuje ten, kdo uplatňuje nárok na regresní úhradu •u soudce nebo státního zástupce jen pokud byla vina zjištěna v kárném nebo trestním řízení •u osoby, jejíž účast na výkonu veřejné moci náleží k povinnostem vyplývajícím z pracovního poměru nebo z poměru mu na roveň postaveného anebo z poměru služebního, řídí se výše regresní úhrady zvláštními předpisy (limitace dle ZPr) •soud může regresní úhradu přiměřeně snížit (ne v případě úmyslu) zejména s přihlédnutím k tomu, jak ke škodě došlo, jakož i k osobním a majetkovým poměrům FO, která ji způsobila •promlčení 1 rok (od zaplacení škody, újmy nebo regresu tím, kdo požaduje regres) Now Zvláštní úprava •Například •Zákon o Policii ČR (§ 95 - § 96) •Zákon o obecní policii (§ 24) •Zákon o BIS (§ 17) •Zákon o ozbrojených silách ČR (§ 43) •Zákon o pozemních komunikacích (§ 27)… Now Obecní policie •Odpovědnost za škodu způsobenou obecní policií •- odpovídá obec •- hradí se škoda •která byla způsobená strážníkem v souvislosti s plněním úkolů stanovených zákonem o obecní policii nebo zvláštním zákonem •osobě, která poskytla pomoc strážníkovi na jeho žádost nebo s jeho vědomím (dále jen "poškozený") •kterou způsobila jiná osoba než strážník v souvislosti s pomocí poskytnutou strážníkovi nebo obecní policii Now Policie ČR •Odpovědnost za škodu způsobenou policií (§ 95) •- odpovídá stát, náhradu poskytuje Ministerstvo vnitra •- hradí se škoda způsobená policií v souvislosti s plněním jejích úkolů – osobě, která poskytla pomoc policii nebo policistovi na jeho žádost anebo s jeho vědomím – kterou osoba způsobila (někomu jinému) v souvislosti s pomocí poskytnutou policii nebo policistovi •- zvláštní pravidla pro rozsah a způsob náhrady • •Peněžní náhrada za poskytnutí věcné pomoci (§ 96) •- úhradu poskytuje Ministerstvo vnitra •- osobě, která věcnou pomoc poskytla •- zvláštní pravidla pro stanovení náhrady • Now Shrnutí •Ústavní základy v čl. 36 Listiny •Zákonný podklad v zákoně č. 82/1998 Sb., a dále pak v občanském zákoníku •Odpovědnost vzniká, jakmile jsou splněny všechny 3 podmínky •Nárok na náhradu škody vzniká, jakmile se ví, kdo za škodu odpovídá •Uplatňovat jej lze u nositelů, v případě státu u příslušných dekoncentrovaných orgánů •Neplní-li dobrovolně, lze se obrátit na civilní soud •Po nahrazení škody přichází v úvahu regresní nárok Now Děkuji za pozornost Literatura MATES, P., SEVERA, J. Odpovědnost státu za výkon veřejné moci. Praha : Leges, 2014. 176 s. VOJTEK, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci : komentář. 3. vydání. Praha : C. H. Beck, 2012. 370 s.