Masarykova i.nivkr/mi a v Brní ĽKONOMICKO-SľKÄVM 1'AKl I.T\ Sociální zAHKZPľŕirNi _ (vybraní: n:x j y)_ ľSľOŔADAi Tomáš Sírová i ka I Srno 1997 ________________________________Sociálni -ghezpečení - vybrané texty 1.3 Sociálni funkce sociálního zabezpečení Lze rozlišit několikeré sociální funkce systému sociálního-zabezpečení: 1. V prvé fadě rozdělení či rozložení zdrojů, zvláště v souvislosti s životními událostmi (např. nemoc, invalidita, stáří, nezaměstnanost atd.), a zmírnění nerovnosti ve společnosti. 2. Zajištění specifických oblastí spotřeby, jimž je připisován „sociální význam" {například poskytování zdrávi vzdělání, bydlení). 3. Podpora schopnosti jednotlivců účastnit se života komunity (srovnej Weale 1983). Naplnění těchto funkcí posiluje sociální solidaritu a komunitu. Jednostranné transfery jsou vtom smyslu dokonce chápány jako „naplnění povinnosti" a „vytvořeni morálního vztahu mezi jednotlivci". Už Titmuss (1968) upozorňuje, že všechny kolektivně poskytované služby jsou zaměřeny k uspokojení sociálně uznaných „potřeb". Jsou manifestací vůle společnosti přežít jako organický celek a za druhé i vyjádřením přání členů komunity pomoci k přežití některých lidí. Tyto formulace o „vůli společnosti", uznání „potřeb" a „přežití jako organický celek" jasně vycházejí z durkheimiánské a funkcionalistické tradice, dokonce je snad možné označit je za „kolektivistické"': jejich filosofické, etické i politické základy přesahují nepochybně pozice krajního individualismu. Minimalistickým požadavkem je v takových souvislostech zajistit pro některé členy společnosti „přežití bez nároku na kvalitu života*'. Širší pojetí může vymezit požadavek částečně či plné kompenzace sociálních rizik („událostí'*), nebo dokonce požadavek garance rozvoje životní úrovně. Sociální funkce souvisejí i s rolí připisovanou sociálnímu zabezpečení při ovlivněni sociálních hodnot a vztahů, kdy sociální zabezpečení se neomezuje jen na pasivní odraz existujících sociálních vztahů a hodnot. Sociální zabezpečeni může naopak usilovat o ovlivňováni participace jednotlivce v komunitě, o jeho identifikaci s ní, o poskytnutí větší svobody při vyjádřeni altruismu, a naopak o potlačení pocitů odcizení. 150 ________________________________Sociálni zabezpečeni - vybraně texty 1.4 Shrnutí funkcí sociálního zabezpečení Shrnuto lze vysledovat následující funkce sociálního zabezpečení: 1. Podporu životní úrovně jednotlivců-členů společnosti, včetně kompenzaci tíživých dopadu ekonomického systému 2. Rozdělení zdroju k podpoře a péči o závislé skupiny v případě určitých životních událostí 3. Obecnější redistribuci zdrojů v souladu s morálními požadavky 4. Podporu altruismu, poskvtnutí většího prostoru pro jeho vyjádření a uplatněni 5. Podporu komunity. 2. Cíle a nástroje sociálního zabezpečení 2.1 Cíle Cíle sociálních opatření a institucí podobné jako v jiných oblastech hospodářské politiky jsou efektivnost, nestrannost, rovnost a administrativní „proveditelnost"'. Je však účelné rozvést detailnější kategorizaci cílů (srovnej Barr, Whynes 1993) : a) Efektivnost Cíl 1 : makro-efektivita - optimální část hrubého domácího produktu by měla být věnována pro opatření sociální politiky a sociálního zabezpečení Cíl 2: mikro-efektivita - politika by měla zajistit optimální rozdělení celkových zdroju pro sociální zabezpečení mezi různé druhy finančních dávek a na různé druhy naturálních plném a služeb. Cíl 3 : incentivy - kdekoliv jsou instituce financovány z veřejných zdrojů, jejich financování a konstrukce dávek by měly minimalizovat negativní efekty a) na nabídku práce a zaměstnanost b) na úspory. b) Podpora životní úrovně jednotlivce Sociálni zabezpečeni - vybraně lextv Cíl 4 : pomoc v chudobě - žádný jednotlivec či domácnost by neměli „spadnout" pod úroveň životního minima. Toto minimum je víceméně normativní koncept neboť neexistuje analyticky uspokojivý způsob jak definovat hranici chudoby. Cíl 5: ochrana navyklého (obvyklého) životního standardu - nikdo by neměl bvt vystaven neočekávanému a nepřijatelně hlubokému poklesu životní úrovně 20. Cíl 6 : „vyrovnání" příjmů - instituce by měly umožnit jednotlivým občanům realokovat spotřebu během životního cyklu, respektive redistribuci z jednoho stadia životního cyklu do jiného. To je možné učinit též na základě individuálních opatřeni, například v soukromých penzijních schématech, avšak je zapotřebí i daňově financovaných transferů pro skupiny, které jsou v takovém stadiu životního cyklu, které nutně znamená finančni nesnáze (například jde o dávky pro rodiny s malými dětmi). Cíle 5 a 6 jsou různými aspekty širšího cíle ekonomického zabezpečeni. Cíl 5 se týká neočekávaných poklesů životní úrovně (a je hlavně cílem pojištění), cil 6 se týká očekávaných poklesů životní úrovně (a jde spíš o cíl úspor). Oba cíle zahrnují aspekt efektivity i nestrannosti. c) Redukce nerovnosti jako cíl souvisí s otázkou sociální rovnosti. Má dva aspekt)-: Cíl 7 : vertikální rovnost - systém by měl přerozdělovat ve prospěch lidí s nižšími příjmy. Všechny příjmově-testované dávky k tomu přispívají, což neplatí o příjmové netestovaných dávkách (například plošný příspěvek na regulované nájemné). Třetí forma redistribuce vzniká, když větší příspěvek je vyplácen lidem s nižšími příjmy, anebo stejný příspěvek (služba) je financován podle úrovně příjmu, ačkoliv služby nejsou poskytovány progresivně podle příspěvků na jejich financování (jako je tomu v daňové financovaných službách). To je hlavní cíl podpor v nezaměstnanosti a v nemoci. Sociální zabezpečeni - vybrané texty Cíl 8 : horizontální rovnost - rozdíly v dávkách by měly zohlednit věk, velikost rodiny, atd.: rozdíly v zdravotní péči by měly brát v úvahu jen relevantní okolnosti (například zda pacient živí závislé osoby či nikoliv). d) Sociální integrace Doposud uvedené cíle byly vice méně konvenčně ekonomické. Avšak navíc jsou obvykle přičleňovány i širší, sociální cíle : Cíl 9 : respekt - sociální dávky a služby (včetně například zdravotní péče) by mclv bvt poskytovány tak, aby nebyla nenarušena individuální sebeúcta, bez nezbytné míry stigmatizace. Beveridge v této souvislosti zdůraznil význam příspěvkového - pojišťovacího principu : jednotlivci, kteří přispívají do systému pak vnímají své nároky jako práva. Cíl 10 : sociální solidarita - nakolik je to možné, sociální dávky či služby bv neměly záviset na sociálněekonomickém postavení ve společnosti -zvláště by to mělo platit pro důchody a zdravotní péči. e) Administrativní proveditelnost, jež zahrnuje opět přinejmenším dva aspekty: Cíl 11 : „inteligentnosr systému - systém by měl být jednoduchý, pochopitelný a levný pří zajištění Cíl 12 : absence zneužití - dávky čí služby by měly bvt co nejméně přístupné zneužívání. 2.2 Nástroje a techniky K dosažení uvedených cílů je využit rozsáhlý systém nástrojů („technik'1) sociálního zabezpečeni (zahrnuje legislativní úpravy, administrativní, institucionální i technickou infrastrukturu, finanční nástroje). K hlavním nástrojům využívaných v těchto systémech patří především: A. Transfer)' přijmu ve formě peněžních dávek - poskvtovaných na základě testování příjmů - poskvtovaných bez testování příjmů B. Služby či naturální požitky 153 Sociální zabezpečeni - \ybrané íexty Zatímco prvá skupina nástrojů plní ponejvíce kompenzační funkce, druhá skupina plní především funkci preventivní, a kompenzační funkci pak na druhém místě. Vazba mezi čili a použitými nástroji (a technikami) v systému sociální politik)' a sociálního zabezpečení je klíčová, a je proto obvykle předmětem analýzy a výkladu jednotlivých systému. 3. Účinky systému sociálního zabezpečení Systems' sociálního zabezpečení se vztahuji přímo k hospodářské politice a také k celému spektru oblastí veřejné politiky. V této oblasti jde totiž o proces společenské volby, která se opírá o hodnotové, ideologické a politické základy. 3.1 Přehled účinků Z hlediska účinků sociálního zabezpečení je v prvé řadě nutné posuzovat plněni sociálních a ekonomických funkcí a dosažení stanovených cílů. Vedle toho lze rozlišit různé další ekonomické efekty systémů sociálního zabezpečení, jež jsou ve vzájemném vztahu s efekty sociálními; 1. Externí efekty -jde o efekty na subjekty, k nimž se tyto systémy svým působením zaměřují nebo i na další subjekty 1.1 Makroekonomické efekty a) dopady na fiskální systém a veřejné rozpočty (a následně další efekty, například pro inflaci) b) dopady na pracovni trh - zaměstnanost a nezaměstnanost. 1.2 Mikroekonomické efekty a) Redistributivni efekty - rozsah a zaměření horizontální redistribuce - rozsah a zaměření vertikální redistribuce b) Disincentivni efekty - pro příjemce dávek a služeb -pro jiné subjekty 2. Interní efekty (účinky pro systém sociálního zabezpečeni samotný) Všechny druhy zmíněných efektů ve svém konečném důsledku ovlivňují ekonomický růst. O účincích rozhoduje výše výdajů, jejich struktura, 154 Sociálni zabezpečení - \ybraně íexty charakter jejich cílenosti, stupeň redistribuce a interní efektivita jejich použití. Dále se budeme blíže zabývat objasněním jednotlivých typů zde uvažovaných efektu. 3.2 Makroekonomické efekty Fiskální svstém Výdaje na sociální zabezpečení a sociální politiku byly v posledních dvaceti letech hlavním zdrojem růstu veřejných rozpočtů a státního dluhu. Přispěly totiž k inflaci v období, kdy se v důsledku nabídkových šoků zrychlovalo tempo inflace, a proto jsou neoliberálními ekonomy považovány zajeden z nejvýznamnějších zdrojů zpomaleni tempa růstu. Pracovní trh a nezaměstnanost V důsledku růstu inflace dochází k posunu tzv. Phillipsovy křivky21 k růstu úrovně přirozené míry nezaměstnanosti {a k nárůstu nezaměstnanosti). Nezaměstnanost se zvyšuje i v důsledku „relativního cenového efektu" - kdy vysoké odvody na sociální zabezpečení pracovníku zvyšují cenu pracovní síly jako výrobního faktoru relativně k ceně výrobního zařízení, a práce jako výrobní faktor je vytlačována kapitálem (jde o křížový substituční efekt). 3.3 Mikroekonomické efekty Hlavní efekt systému sociálního zabezpečeni na makroekonomické agregátní kategorie vyplývá však ze vztahu mezi redistribuci příjmů a statku (jenž vystupuje jako systém stimulů ekonomického chování) a výsledným mikroekonomickým chováním, jímž jsou ekonomická efektivita, produktivita a ekonomický růst ovlivněny. -1 PhiUipsova křivka vyjadřuje inverzní (substituční) vztah mezi inflaci a nezaměstnanosti. Její kritikové (Friedman, Phelps) ukázali, že vztah platí jen krátkodobě, a že v důsledku zrychlení tempa inflace (například v důsledku růstu mezd. přehřátím ekonomiky, v důsledku tzv. „nabídkových šoků") může v určitém období narůstat současně inflace i nezaměstnanost - PhiUipsova křivka se prostě posune na vyšší úroveň. 155 _____________ Sociálni zabezpečeni - \ybrané texty Budeme' se proto nyní zabývat klíčovou vazbou mikroekonomických a makroekonomických účinků systémů sociálního zabezpečeni. Tyto jsou spojeny zejména se stupněm redistribuce, s její cíleností, a pak také s interní efektivitou systémů sociální politiky. Účinky spojené s výší a strukturou \ýdaju systémů a jejich dopady na rozvoj lidského kapitálu zde nebudeme blíže hodnotit - jsou častěji předmětem národohospodářských m-ah. Efekty redistribuce Rozlišili jsme už redistribuci v průběhu životního cyklu (redistribuce od období produktivního věku k neproduktivnímu věku a od období, kdy nejsou vychovávány děti do období, kdy jsou děti vychovávány), redistribuci v důsledku specifických událostí (nemoc, nezaměstnanost)'a redistribuci vertikální - tedy od majetnějších k méně majetným. Pozitivní efekt redistribuce vyplývá z lepší reprodukce a z rozvoje lidského kapitálu - projeví se ve zlepšení mezní produktivity práce. Při hodnocení míry redistribuce je nutno posuzovat komplexní účinek zdanění, odvody do systémů sociálních fondů jak zaměstnavateli tak i zaměstnanci, a naproti tomu systém dávek a příspěvků poskytovaných ze sociálního zabezpečeni jednotlivcům a kategoriím populace. Systém nebo jeho prvky jsou redistributivní - například od bohatých k chudým - nejen když chudí dostávají ze systému více dávek, ale i tehdy, jestliže bohatý (jedinec A) platí vice příspěvků než chudý (jedinec B), a pokud každý z nich pak dostává stejnou kvantitu statků - zboží či služeb. Redistribuce je stejně tak progresivní, jestliže jedinec A dostává dvakrát více než B, ale platí do svstému více než dvojnásobek ve srovnáni s jedincem B (srovnej Barr 1993 : 185). Jestliže je pak brán v úvahu celý komplex vazeb příspěvků a odvodů, není zcela přesvědčivý argument, že progresivní zdanění a odvody znamenají automaticky redistribuci ve prospěch chudých vrstev. Například Le Grand (1982) oproti tomu tvrdí, že zejména systémy vzdělání, zdravotní péče a podpory bydlení jsou využívány ve prospěch bohatéjších vrstev, a to dokonce relativně vice než odpovídá jejich odvodům do systému. Při hodnocení účinku redistribuce jde o posouzení následujících otázek : 156 _________________ Sociální zabezpečení - \ybrnně texty i) Z hlediska vertikální rovnosti jde o otázku, nakolik a v jakém směru (ve prospěch koho) je systém sociálního zabezpečeni redistributivní ii) zda příspěvky jsou stanoveny na správné úrovni - tedy : • zda úroveň dávek je na úrovni, kterou by hypoteticky zvolil dokonale informovaný racionální jedinec (jde tedy o to, zda například systém sociálního pojištění poskytuje optimální kvantitu pojištění) « zda úroveň dávek z pojištění je ve správném vztahu k úrovni sociálních dávek poskytovaných na úrovni životního minima. Životni minimum je stanoveno sociální konvencí, a dávky sociálního pojištění, jež jsou pod jeho úrovní, je tedy nutno posuzovat jako příliš nízké. 1. Pozitivní ekonomické a sociální efekty vyplývající z redistribuce 1.1 Přímé efekty I když negativní efekty redistribuce jsou obvykle v centru ekonomických úvah, je třeba připomenout nejprve pozitivní ekonomické a sociální efekty redistribuce plynoucí ze systémů sociálního zabezpečení : patří k nim snížení nerovnosti v příjmech, redukce chudoby, snížení ekonomické a životní nejistoty a rizik, pozitivní účinek na životní úroveň starých lidí a dětí. Tak systémy sociálního zabezpečení omezují sociální exkluzi a zvyšuji sociální soudržnost. Mají proto i politický význam - podporují loajalitu k politickému systému, což je dost často silným argumentem při rozhodování o přijímaných opatřeních v oblasti sociálního zabezpečení. Tyto účinky je obtížné změřit, neboť to vyžaduje porovnat aktuální situaci v dané zemi, se situaci hypotetickou, která by nastala, pokud by systém sociálního zabezpečení neexistoval. K vyjádření redukce chudoby je například používáno zjištěni tzv. „mezery chudoby" („poverty gap'' -srovnej Social Protection in Europe 1993 : 65). Je to rozsah, v němž příjem chudých domácností nebo jednotlivců je pod stanovenou úrovni (životního minima), měřený jednak před a také po provedení sociálních transferů. Účinek systému sociálního zabezpečení lze proto měřit dvěma způsoby : jak počtem lidí, kteří po provedení transferů se dostali z pásma chudoby, tak počtem lidi, kteří v pásmu chudoby zůstávají. 1.2 Nepřímé efekty Je nepochybné, že sociální zabezpečení přináší mnohá zlepšení pro zdravotní stav populace, pro zvyšování rozsahu vzdělání (mj. i přímou 157 ______•&_________________________Sociální zabezpečení - \ybrnně texty podporou dávkami rodině), a pro celkové zlepšení životních podmínek, včetně bydlení. Tak pozitivně ovlivňuje kvalitu lidského kapitálu, reprodukce pracovní síly, a má proto nepřímo pozitivní účinky na produktivitu a na ekonomický růst. V oblasti aktivních programu pracovního trhu působí opatření preventivně v tom smyslu, že pomáhají získat zaměstnání a příjem z aktivit na pracovním trhu. 2. Vedlejší negativní efekty - disincentive efekty Ekonomické analýzy upozorňuji na negativní efekty , které mohou vznikat v důsledku omezení svobodné aktivity a osobní odpovědnosti : jde především o sníženi incentiv k práci či k ekonomickým aktivitám jako je podnikání a zaměstnávání, a snížení incentiv k úsporám. 2. 1 Omezeni pobídky k práci Vysoká míra redistribuce ovlivňuje negativně pracovní chování zejména v dolní části příjmového spektra, kde se příjmy blíží úrovni minimálních sociálních transferů. Pojem past chudoby („poverty trap") vyjadřuje ten účinek, kdy podpory v nezaměstnanosti a sociální dávky pomáhají udržovat a obnovovat chudobu. Jde o situaci, kdy jedinec, jenž vykonává nějakou práci, nemá žádné pobídky k tomu, aby pracoval ještě více. Pro lidi v nízce placených zaměstnáních souhrn zvýšení odvodů dani a příspěvků do systémů sociálního zabezpečeni v kombinaci se snížením sociálních dávek v připadě růstu pracovního přijmu mohou dokonce znamenat příjem stěží vyšší než je podpora v nezaměstnanosti nebo sociální dávka placená osobám, které vůbec nepracují. Tento efekt je zachycen tzv. „implicitní mezní mírou zdanění", zahrnující všechny daně, příspěvky a jiné platby, které musí platit určitý jedinec, jenž dříve byl podzaměstnaný (či nezaměstnaný) plus sociální dávky, jež ztrácí v případě že přijme (větší rozsah) zaměstnám (Social Protection 1993: 93). Takový efekt motivuje v některých zemích k těm opatřením, že je povoleno zaměstnání na částečný úvazek při souběžném pobíráni částečné podpory v nezaměstnanosti nebo jinde jsou zvýhodněny sociální dávky pro osoby, jež přijímají nízce placená zaměstnání (v Británii tzv. „family credit"). Diskuse o problému disincentiv vede i k návrhu tzv. univerzálního základního příjmu („basic income"), jenž by existoval na úrovni relativně nízkého standardu bez testování příjmů či prostředků, a nahradil by existující různé typy sociálních dávek, a mohl by být pobírán souběžné s výdělkem. 158 Sociální zabezpečeni - vybraně texty Koncept pasti chudoby je doplněn konceptem „pasti nezaměstnanosti", kdy nezaměstnaný jedinec nemá žádnou finanční pobídku hledat práci. Tato situace je spojena s tzv. vysokým poměrem náhrady („replacement ratio"), což je poměr sociálních příjmů v dobé nezaměstnanosti k pracovnímu příjmu po odečtení daní a dalších transferů. Protože v průběhu 70. a 80. let došlo v Evropě, k růstu poměru náhrady a nezaměstnanosti současně, je vysoký poměr náhrady spojován s růstem nezaměstnanosti. Tato jednoduchá teorie nebyla však přesvědčivě doložena. Podle jiných úvah, protože chování lidí je vzájemně závislé, bude v situaci kdy je vysoká nezaměstnanost, odmítnuté pracovní místo vždy obsazeno někým jiným, kdo bude ochoten je přijmout. Vysoký poměr náhrady pak může ovlivnit jen tu okolnost, kdo bude nezaměstnaný, ale ne celkovou výši nezaměstnanosti (Barr 1993: 203). Obecně změny v redistribuci příjmů ovlivňují změny v pracovním chováni: a) jde o změnv ve výši zdanění a odvodů do systémů sociálního zabezpečení pro plátce Například snížení sazby daně z příjmu nebo odvodu do systému sociálního zabezpečení působí jako dotace ke mzdě, která pozitivně dopadá jak na zaměstnavatele (redukuje jednotkové mzdové náklady z bodu Po do bodu PÍ), tak i na pracovníka (zvyšuje současně čistou mzdu přijatou pracovníkem z bodu Po do bodu P2). 159 ________________________________Sociálni zabezpečení ~ \ybraně texty života). Jde spiš o zamýšlenou „sménu" mezi příjmem (spotrebou) a volným časem. Transfery mohou totiž být použity také k tomu, aby lidé mohli získat více volného času, jakmile se stanou bohatějšimi (umožňují zejména odchod do důchodu, péči o děti: vzdělávání, péči o zdraví ...). Problém proto vzniká jen tehdy, když ztráty příjmu (a spotřeby) jsou větší než bylo společností zamýšleno. 4. Interní efektivita Existují dva hlavní způsoby, jak sociální zabezpečení brzdí ekonomický rozvoj společnosti. První je ten, že se oslabuji incentivy a příjem není \ytvářen. Druhý způsob je ten, že příjmem se plýtvá. Plýtvání a interní neefektivita je obecným problémem veřejných institucí a rozpočtů, které nejsou pod vlivem tržního mechanismu a kontrolovány ziskovým kritériem. Jde buď o to, že zdroje vložené do systému jsou využívány na vymezené účely a klienty ve větši než ekonomicky nezbytné míře, anebo o to, zeje spotřebují jiné subjekty než klienti, jimž jsou transfery a služby určeny (a to na jiné účely než účely vymezené). Vysvětlení takové neefektivity bývá zdůvodněno : a) argumentem, že veřejná produkce je nutně neefektivní, protože je zajišťována veřejnými subjekty b) jiná argumentace považuje problémy v efektivitě aktuální jen pro raná stadia růstu veřejného sektoru, ale počítá s tím, že mohou být jejich managementem postupně zvládnuty c) argumentem, že nadužití zdrojů není důsledkem veřejné produkce, ale spíš mocenského konfliktu o moc a zdroje vedeného těmi, kteří ve veřejných institucích pracují - lidé ve veřejných institucích provádějí redistribuci zdrojů ve svůj vlastní prospěch. 166 Sociálni zabezpečení - vybraně texty Systémy sociálního zabezpečení lze hodnotit čtyřmi kritérii interní efektivity. Jsou jimi: * absence plýtváni při používání finančních a jiných zdrojů o schopnost dosáhnout všechny jednotlivce a skupiny, které mají být stávajícím systémem podporovány, a současně omezit podporu a služby právě na ně • schopnost poskytnout služby klientům v souladu se strukturou jejich reálných potřeb o schopnost podporovat a zabezpečovat klienty účelně podle jejich osobního zájmu a s dostatečným „respektem." Z těchto kritérií vyplývají i možné projevy neefektivity (Ringen 1987:93): Typologie možných interních neefektivit systému sociální politiky Fiskální transfery Sociálni služby Plýtváni peníze se ztrácejí nízká produktivita v procesu Neefektivní cilenost pod-uživáni nad-uživání zneužívání pod-uživáni nad-využivání zneužívání Potřeby neuspokojeny S klienty se Špatně jedná platby, když jsou třeba služby nevhodný typ služeb stigmatizace „byrokracie" služby, když jsou třeba platby stigmatizace „byrokracie" Zkušenosti z vyspělých zemí ukazují, že pod-uživáni je častějši než nadužívaní. Pod-uživáni znamená nízké uplatněni nároku na dávky („non-take-up") z důvodů malé informovanosti, stigmatizace či byrokracie v postupu institucí, špatné cílenosti, nevhodnosti volených technik 167 ________________________________Sociálni zabezpečeni - \ybraně texty poskytováni dávek či služeb, a Špatné dostupnosti dávek či služeb v důsledku špatné organizace. Proti ..mrtvé váze" ^ působí naopak jiné mechanismy, které se projevují v příliš nízkém využívání dávek oprávněnými klienty. Efekt „non-take-up" tedy nevyužívání dávek vyplývá z řady okolností, zejména : • ze stigmatizujícího účinku dávek, zvláště pokud procedury spojené s jejich dosazením jsou stigmatizující • z komplikované povahy poskytovaných dávek a nutnosti prokazování nároku na ně, jež vede k nejistotám o nárocích na tyto dávky, zvláště pokud se nároky překrývají a kumulují. Zdroje neefektivity sociálního systému částečně pramení i z jejich historického vývoje. Vývoj systémů sociálního zabezpečení zprvu probíhal rozvojem dávek, které kompenzují ztrátu výdělku v důsledku sociálních rizik a událostí. Avšak pro část populace, která není zajištěna vlastními příjmy a příspěvky do systémů, jakož i pro populaci s nízkými příjmy bylo zapotřebí dávek vztažených k výší příjmu. Tyto dávky vznikaly dodatečně jako doplněk k již existujícím dávkám. Celý systém není tak dostatečně provázaný, někdy působí tyto dávky i protichůdně. Vznikají tak současně problémy nízkého využívaní dávek, zneužívání dávek, vysokých administrativních nakladú a současně dísincentivních efektu. 5. Účinnost systémů sociálního zabezpečení Možnosti hodnoceni účinnosti Je značné obtížné hodnotit účinnost systémů sociálního zabezpečení. 1. Ekonomické zhodnocení nákladů na ně a výnosů z nich předpokládá porovnat hypotetickou situaci, kdy by takové systémy neexistovaly, a hypotetické situace s rozdílnou úrovní výdajů na sociální zabezpečení. Takové modely mohou být vypracovány jen v omezených oblastech (například modelování „poverty gap") s ohledem na složitost 23 Jde o dávky vyplacené těm. kteří by dosáhli vyšší hranice příjmů, pokud by dávky nebyly vypláceny - k tomu dochází v důsledku efektu oprávnění na sociální dávky („entitlement aíTect"). 168 Sociální zabezpečení - \ybraně texty ekonomických vazeb a s ohledem na to, že hypotetická situace nikdy dost dobře nekoresponduje reálné situaci, neboť i chování lidí by za změněné situace bylo jiné. 2. Účinky jsou komplexní a zahrnuji několik aspektů současně, jen částečně je lze vyjádřit ekonomickými kategoriemi. Teprve porovnáním celého komplexu účinku a porovnáním všech pozitivních i negativních efektu lze hodnotit celkovou účinnost. Ekonomicky je zvláště obtížné vyjadřovat náklady spojené s disincentivnim účinkem, ale také je obtížné vyčíslit výnosy z rozvoje lidského kapitálu a výnosy z utlumení nepřímých nákladů na chudobu a sociální exkluzi (na kriminalitu, na zhoršený zdravotní stav, na oslabené funkce rodiny a na další sociální rizika). 3. Hlavním odůvodněním existence a rozvoje systémů sociálního zabezpečeni jsou jejich sociální účinky. Právě ty je však nejobtížnější vyjádřit ekonomicky, a některé z nich ani nelze a nemá smysl ekonomicky vyjadřovat. Lze jen porovnávat ekonomické náklady, které jsou vynaloženy za určitý" sociální výnos (například na zjevné důsledky pro sociální integraci a participaci). Z těchto důvodů je nejvhodnějším přístupem k hodnocení účinnosti těchto systémů takové hodnocení, které se zaměřuje v prvé radě na ověření stupně dosažení sledovaných cílů a za druhé na porovnání nákladů, které k jejich dosaženi byly potřebné. S ohledem na komplexnost sledovaných cílů je tedy vhodné vycházet z obecného konceptu racionality, která je univeržalnim kritériem úspěšného jednání. Obecnvmi kritérii v oblasti veřejné politiky je (srovnej Ringen 1987): • legitimita o efektivita včetně nákladové efektivity o absence vedlejších nežádoucích efektů. Přitom se kritérium racionálního jednání nevztahuje pouze na výsledek jednání, ale také na proces, jak jsou cíle a prostředky k jejich dosažení volenv. 169 ________________________________Sociální zabezpečeni - \ybrané texty 1. Legitimita Legitimita- se týká především volených cílů. Vycházime-li z logiky racionálních aktéru, kteří se účastni kolektivního jednání, a z předpokladu, že úplný souhlas o cílech je jen stěží možný, vyplývá z toho, že při volbě cilú musí jit spíš o konsenzus o přijatelnosti výsledků kolektivní akce než souhlas s nimi. Přestože se dosažený výsledek neshoduje s tím výsledkem, jenž by si účastnici kolektivní akce přáli v ideálním případě, obecná přijatelnost (na rozdíl od obecného souhlasu) může být chápána jako indikátor souladu mezi politickým rozhodováním a preferencemi občanu. 2. Efektivnost Koncept efektivnosti se týká především volených prostředků. Prostředky jsou efektivní v té míře, nakolik umožňují dosažení či prosazení zamýšleného cíle. Jednáni je tedy racionální jen tehdy, je-li pozitivní výsledek v souladu se zamýšleným cílem, a jen pokud tyto cíle jsou výsledkem použitých prostředků-nástrojů. 3. Absence vedlejších efektů Použití prostředku k dosaženi určitých cílů ale s sebou nese změny v ekonomickém a sociálním prostředí, a také změnu systému stimulů jednání 24 Tyto vedlejší efekty mohou být, jak jsme již ukázali, též méně přijatelné. Závěr: obecná kritéria efektivity Kritériem racionality politiky sociálního zabezpečení (redistributivni politiky) mohou být tato kritéria : 1. Cíle a prostředky by se měly těšit obecné podpoře. 2. Zvolené prostředky by měly být efektivní ve vztahu k cíli redistribuce statků. 3. Prostředky by měly být přijatelně nákladné jak z hlediska externí tak interní ekonomičnosti. 4. Jejich uplatnění by nemělo vyvolávat behaviorální odpovědi, které by narušily zamýšlené záměry, anebo by vyústily v nezámérné negativní • vedlejší efekty. 24 Takový efekt má každá redistributivni politika. 170 Sociálni zabezpečeni - vybraně texty Cíle sociálního zabezpečení zahrnuji v sobě požadavek sociální spravedlnosti a současně i ekonomické efektivity. Proto je jejich definování tak obtížné, ale o to významnější. Prostředky - metody -zahrnuji transfery příjmů a přímé zásahy do fungování trhu prostřednictvím regulace, podpor a dotaci či dokonce veřejnou produkcí a poskytováním statkú-služeb. Při definici cíle i prostředků sociálního zabezpečení hraje proto významnou roli hledisko etické a politické - platí to právě pro definováni konceptu sociální spravedlnosti a jeho „směnu" s ekonomickou efektivitou. Jakmile však jednou cíle byly definovány, byť v pracném procesu hledání konsenzu o nich, výběr prostředku a metod (technik) může být nazírán jako „technická" záležitost, opírající se o dříve definované cíle. Pak se může značně zvýšit i efektivita působení celého systému sociálního zabezpečeni. Použitá literatura : Barr N. : Tlie Economics of the Welfare State, second edition. Stanford, California ; Stanford University Press, 1993. Barr N., Whynes D. ; Current Issues in the Economics of Welfare. Houndmills. Basingtoke, Hampshire. London: Macmillan, 1993. Dilnot A., Walker I. : The Economics of Social Security. Oxford : Oxford University Press, 1989. Musgrave R.A., Musgrave P.B. Public Finance in Theory and Practice, 5th edition, London, New York : Mc Graw-Hill, 1989. Ringen-S. : The Possibility of Politics, Oxford : Oxford University Press, 1987. Titmuss R. M.: Commitment to Welfare, London : Allen and Unwinn, 1968. Social Protection in Europe. Brussels : EC, 1993. Weale A. : Political Theory and Social Policy. London: Macmillan, 1983. 171