rf5J. igte SOCIÁLNI STAT I. Libor MUSIL Katedra sociálni politiky a sociálni práce # SOCIÁLNÍ STÁT: OTÁZKY K LITERATUŘE K TÉMATU 1,2 A 3 A K TESTU 1 DEFINICE... -.' -'■',-■ " Co je obecným definičním znakem, který umožňuje spolehlivě odlišit společnosti, v nichž byl zaveden sociální stát, od společnosti, v nichž sociální štát zaveden nebyl? Které jsou základní definiční znalci existence sociálního občanství? Čeho zárukou jsou podle Marshalla "občanská", "politická" a "sociální" práva občanů? Jaká byla posloupnost vývoje a institucionalizace občanských prá\> podle dvou známých modelů ave 'kterých zemích byly tyto modely identifikovány? Co je to komodifikace? ..■,.,. Cojetodekompdifikace? ..- Jaké typy sociálních dávek nebo služeb nemají, navzdory oprávněni občanů k jejich poskytnuti, výraznější dekomodifikační efekt? f Jaký> je dekomodijkační efekt uvedených typů sociálního státu, ve které zemi jednotlivě typy převažuji, a jaké jsou důvody,, které u jednotlivých typů vedou k úrovni dekomodifikace, která je jim vlastní? Jaký je vztah mezi uzákoněním sociálních práv a dekomodifikaci? PROSTŘEDKY... Ve kterých sociálních situacích (událostech) se dnes občané většiny společnosti se zavedeným sociálním státem těší právně kodifikovaným způsobům podpory? Jaký> je rozdíl mezi financováním sociálních výdajů z veřejných rozpočtů a z pojistných fondů? Jaký je rozdíl mezifondovým a průběžným systémem pojištění? V čem - viděno z hlediska poplatníhl a přispěvatelů - spočívá hlavní rozdíl mezi daněmi a zákonnými příspěvky na pojištění? ' Co je to "sociální zabezpečení"? Na čem je založena tzv absolútni metoda určováni životního minima? Na čem je založena tzv. relativní metoda určování životního minima? Co je kritériem absolutní deprivace? Co je kritériem relativní deprivace? Co je kritériem absolutní a relativní deprivace? Co je to tzv. 'past chudoby'? Které změny v sociální legislativě vedly v USA v šedesátých letech ve svém souhrnu ke změně rodinného a pracovního chovám mladých lidi a v čem spočívala podstata jejich souhrnného účinku? Které dva bezprostřední účinky mělo zavedení pravidla „třiceti a jedné třetiny" v šedesátých letech v USA?. SUBJEKTY Co je to sociální problém? , Co je jádrem sociálních programů? Co je účelem tzv.-průřezových institucí?' Jaké zájmy hájili během vyjednáváni o universálních "lidových důchodech" ve Švédsku sociální demokraté, farmáři,' státní úřednici', obce, zástupci statni pokladny a liberálovi? Které okolnosti vedly ke vzniku „historického kompromisu" ve Švédsku 30. let? Co bylo obsahem „historického kompromisu" ve Švédsku 30: let? '•'-.•■ ' Ve-, kterých významech-je používán pojem "welfare mix"? Co je jádrem principu kvazi-trhu? . ; V čem by měl být h>azi-trh efektivnější než jednodimenzionální systém státní produkce blahobytu? O které statusy se může opírat oprávnění občana sociálního státu na sociální zabezpečení? Proč je status zaměstnance podle Konopáska příliš nejistou hází pro přiznání nároku na sociální zabepečení? Proč je status občana podle Konopáska příliš rigidní pro stanovení nároku na sociální zabepečení v průběhu celého života jedince? # Které krajní (extrémní) typy vymezuji škálu možných modelů vztahů mezi centrem aperiferiíz hlediska množství a postavení subjektů (organizací), které se účastni na realizaci určité strategie (policy)? Jak je možné řešit problémy koordinace organizaci, které při realizaci strategie (policy) spolupracují na misuií nebo regionální úrovni? Popište rysy práce "terénního úředníka" (street-level bureaucrat)? Jaký má situace "terénního úředníka" (street-level bureaucrat) vliv na jeho postoj k vládním strategiím, které má uskutečňovat? . Jakvnímaji "terénní úředníci" (street-level bureaucrats) ostatní zaměstnance úřadů sociálního zabezpečení? Které rysy charakterizují účast kvalifkovariých specialistů ("professionals") v procesu implementace strategii sociální politi/g'? „ Co může být příčinou nejasnosti cílů strategie sociální politiky v očích jejich realizátoríi? Jaké důsledky může mít nejasnost cilů a problematičnost hodnot strategie sociálni politik)'pro její realizaci? ■ 4.1. Společenské souvislosti vzniku sociálního státu Vystižení sociálního státu je obvykle spojena s hledáním společenských souvislostí, za kterých sociální stát vzniká, společenských situací, které si nepřímo vynucují jeho vznik, ai už umístíme jeho počátky do období začátku kapitalismu (jako např. Rosanvallon), nebo je typicky ztotožníme s 80. léty 19. století. Většina koncepcí sociálního slátu vysvětluje jeho genezi společenskými důsledky procesu industrializace a vznikem industriálni společnosti. Proces industrializace spojený s urbanizací přinesl zásadní prťilom nejen do dělby a organizace práce (práce přestala mít přirozený rytmus přírody a individuální volnost pracovního tempa, změnil se styl práce a její dělba, vytvořil se trh práce), ale i do mezilidských vztahů (zejména narušení tradičních mezilidských vazeb, oslabení primárních společenských skupin, větší zproslíed-kovanost společenských vztahu, růst významu sekundárních společenských skupin, změny struktur1 hierarchie sociálního statusu ve prospěch formální rovností, oslabení sociální kontroly a další). Postupně se formoval trh zboží, půdy a práce jako podstatné organizační principy společnosti. Tylo společenské změny narušily i tradiční sktruktury sociál-' ní solidarity, které tvořily základ sociální ochrany proti sociálním rizikům, a to rodinu, cechovní solidaritu a církevní a obecní charitativní aktivity. Sociální mobilita a urbanizace zvláště, stejně jako vyhranění individualismu, tuto situaci jesle dále umocnily. Sociální stát se v téia společenské situaci stává nezbytností — má kompenzovat jednostrannou existenční závislost jedince na trhu práce. Klasik teorie welfare state R. M. Titmuss (1969: 42 an) v télo souvislostí příznačně konstatuje. Že industriální společnost vytváří spolu s rozbitím starých chudinských zákonů řadu „slavů závislostí" jedince, vyplývajících — z přirozené závislosti (dětství, stáří), — z fyzické a psychické nemoci nebo neschopnosti, — z kulturně (společensky) determinované závislosti (nezaměstnanost, potřeba vzdělání apod.), Člověka nelze činit za tuto závislost plně odpovědným a sociální služby (welfare stale) musí uspokojil tyto specifické, ze společenské závislosti vyplývající, potřeby jedince a rodiny, které v modenu společností nutně narůstají. Potřeba sociálního státu se aktualizuje zvláště v období výrazných společensko-politických změn.51 S tímto názorem koresponduje Giddensův postřeh o kauzálním vlivu války na rozvoj welfare state." Industriálni společnost se ledy stává společenským substrátem, na klerém vyrůstá welfare state. Proces industrializace činí sociální politiku, identifikovanou se sociálním státem, nejen nutnou, ale i možnou. Sociální politika kompenzuje univerzalislické působení trhu práce u těch, kteří na něm nejsou schopni participovat. Zároveň welfare slate umožňuje reprodukoval potřebnou zdravotní a vzdelanostní úroveň populace, bez níž by' industriální proces nebyl možný. Proti „logice industrialismu", podle níž sociální stát vzniká současně s tím, jak moderní společnost ničí tradiční sociální instituce, namítají někteří autoři, že vládní sociální politika vznikla až padesát nebo dokonce slo lei pole, co byla tradiční společnost skutečně zničena. Odpovědí na tuto výhradu může být nejen lo, že teprve určitá úroveň ekonomického rozvoje (a tedy přebytku) umožňuje vyčlenění určitých omezených zdrojů z produktivního užití na sociální politiku, ale i skutečnost, že 11T. H. Marshall v léto souvislosti zajímavě přirovnává britský sociální systém po 2. světové válce k sociálnímu systému před industriálni revolucí, tedy v předvečer zásadních zmčn sociální politiky. (Viz Marshall 1961: 285). 3 Cit. podle Esping-Aiulcrscn 1990: 1. zánik tradičních sociálních institucí stejně jako vytváření veřejných sociálních aktivit představovaly dlouhodobější proces. Potřeba institucionalizované sociální politiky se totiž aktualizovala laké v souvislostí s růslem úrovně národního minima (životního minima), které už tradiční sociální solidarila nebyla schopna kompenzovat. Potřeba Í nulnost sociálního státu v modenu industriální (resp. postíndustriálnf) společnosti je zřejmá* Sociální stát vzniká jako odpověď na problémy vývoje kapitalismu. Jedním okruhem'" problému, na které sociální slát „reaguje", jsou zmíněné důsledky procesu industrializa-ce. Neméně podstatný byl však i proces vzniku národních slátů a způsob jejich transformace v demokratické státy. Právě společenské souvislosti této transformace, národní rozdílností ve formování absolutistických slátů se silnou byrokratickou a palernalistickou tradicí, nebo naopak slátů demokratických, ovlivnily akceleraci či zpoždění vytváření sociálních slátů. Výrazná politická mobilizace společností, zejména dělnické třídy, ve druhé polovině 19. století měla nejen přímý vliv na oblast politických a sociálních vzlaliů, promítající se i do oblastí rozšiřujících se politických a sociálních práv, ale nepřímo ovlivňovala také ochotu vládnoucích vrstev ke kompromisům a vstřícným opatřením jako reakci na rostoucí politícký tlak. Jejím důsledkem byla i skutečnost, že německý a rakouský konzervatívni absolutismus, reprezentovaný konzervativními reformátory Bismarckem a von Taaffcm, ve snaze zbrzdit demokratizaci společností a zpomalit proces formování dělnických stran zahájil novátorskou elapu vytváření prvních pojišťovacích systému a položil základní kameny výstavby sociálního státu. V předchozím textu uvedené spektrum faktorů, klcré vedly k utváření sociálních slátů, lze shrnout takto:17 J. Proces industrializace, klerý rostoucí průmyslovou produkcí vedl k následujícím skutečnostem: a) dlouhodobému poklesu zaměstnaností v zemědělství a podílu venkovského obyvatelstva; b) cítenzivm urbanizaci (růst velkých mest a městského způsobu živola); c) vytvoření vrstvy námezdních zemědělských dělníku, bezzemků; d) požadavkům na kvalifikovanou, gramotnou a spolehlivou pracovní sílu; e) vnímání nezaměstnaností jako situace, kdy navzdory snaze nelze získat placenou práci; 0 růstu zaměstnaností tzv. bílých límečků a vytvoření slřední třídy; g) bezprecedentnímu zbohatnutí některých firem a jednotlivců a udržení dlouhého období hospodářského růstu. 2. Růst obyvatelstva a jeho měnící se sociální struktura. Industrializace byla doprovázena rychlým růstem počtu obyvatelstva a dalšími sociálními změnami: a) mění se formy rodiny a způsoby života v územní komunitě; b) narůstá rozdíl mezi těmi, kteří pracují a kleří nepracují; c) klesá dětská úmrtnost a roste postupně délka lidského živola; d) neparíicipováni na trhu práce znamená budc""*í «"«w™"«* ri»ntri.... ^Air,™ rmn? x Podle Rasíinvalloun f 1981: 22) je budoucnost sociálního si nosti — čím izolovanější jedinec, tím více je znpntřcbí socio' 51 Sumutf vychází z upraveného schématu Ch. Picrsonn (199 i ■ l v případĚ stáří, nemoci apod.)- 3. Nárůst významu národních států. Státy jsou budovány zejména na národním principu, s čímž jsou spojeny: a) vyšší vnitřní sounáležitost a konsenzus; b) centralizace vládnoucí moci; c) rozvoj profesionálního státního aparátu; d) rozvoj slátních kompetencí prostřednictvím nových technik státního dohledu a rozvinutých komunikačních prostředků. 4. Růst politické demokracie a politického občanství: a) expanze institutu obČansLví; b) rozšíření volebního práva; c) rozvoj sociálnědemokratických stran; d) růst pozornosti věnované sociálním otázkám a politickým problémům délnické třídy. Uvedené faktory představují předpoklady pro utvářeni sociálního státu, neznamenají však, že sociální stát nutné vznikne. 4.2. Faktory ovlivňující vývoj sociálního státu Sociální státy ovšem neexistují v jedné standardní a unifikované podobe. Vývoj struktury, obsahu a dynamiky sociálních států je determinován řadou faktorů, které ve vzájemné interakci profilují jedinečnost každého sociálního stálu. K jejich nejpropracovanější klasifikaci palří výčet Vladimíra Rysa," českého autora působícího v zahraničí, který tyto faktory rozdčluje do dvou skupin: 1. Převážné vnitřnífaktoty: a) demografické Taktory, b) ekonomické faktory, c) vliv sociální struktury, d) politické faktory, c) vliv nádakových skupin, 0 vliv vývoje institucí, g) sociálněpsychologické faktory. 2. Převážně vnější faktory: a) kulturní difúze, b) rozvoj techniky, c) mezinárodní standardizace a technická pomoc, d) mezinárodní spolupráce. Spolu s většinou současných autorů však lze za základní považovat čtyři faktory: — socioekonomický rozvoj: zejména industrializace a urbanizace, — politická mobilizace délnické třídy: zejména vliv dělnických stran a odboru, — vývoj politických institucí a struktur, — vliv, institucionalizace jednotlivých typů sociálních slálů: působení kulturní difúze, přenášející tylo instituce napříč kultur. 4.3. Vývojové etapy sociálního státu Pro většinu lidí je vznik sociálního slátu spojen s obdobím bezprostředné navazujícím na konec 2. svetové války. V anglosaských zemích je tento názor navíc podpořen faktem, že anglický termín welfare state vznikl v souvislosti se systémem sociálního pojištění vypracovaným lordem Williamem Beveridgem v roce 1942. V období po roce 1945 prodě- " Citováno podle Htggins 1984: 52 an. 58 lal sociální stát skutečné grandiózní rozvoj, který někteří označují za jeho „zlatý vék" (Golden Age). Nicméně1 historie sociálního státu je podstatné delší a lze ji začít datovat od 80. let minulého století až do současnosti. Sociální stát má tedy za sebou stoletý vývoj od průkopnického období prvních pojišťovacích systémů až do současné etapy, která bývá charakterizována jako období krize sociálního státu. Vývoj v jednotlivých státech byl ovšem velmi nerovnomerný; rozdílné byly jak začátky sociálního zabezpečení, lak dynamika dalšího vývoje. Pro lepší představu je uveden v tabulce Č. 1 přehled začátků sociálního pojištění ve vybraných státech." Jsou zde udány roky, ve kterých bylo zavedeno dobrovolné nebo povinné pojištění ve čtyřech základních pojišťovaných typech rizik (pracovní úraz, nemoc, stáří a nezaměstnanost), a dále rok, kdy byly zavedeny rodinné přídavky. Právní úprava pojištění rizik je uvedena rokem vydání zákona za předpokladu, že pojiŠtční se týkalo většiny průmyslových dčlníků, a to jak v případe dobrovolného, lak i povinného pojištění. Zemědělští dělníci byli účastníky pojištění obvykle až s velkým časovým zpožděním. Tabulku č. 1: Přehled začátků sociálního pojištění a rodinných přídavku i--------------------------------------------------1-------------------------------------------------------------------------------- Slát/pojiSluní pracovní úraz rlolirnvtiliié povinní nemoc ilolirnvttlni povinní penze [iDlnnvnliiJ povinni nezaměstnanost dohnvolni! povinní rodinné přídavky Belgie 1903 1894 1944 1900 1924 1907 1944 1930 Dánsko 1898 1916 1892 1933 1891 1907 1952 fiasko 1895 1963 1937 1917 1948 I-rande 1898 1946 1898 1930 1895 1910 1905 1914 1932 Italic Nemecko Nizozemsko 1898 1884 1901 IBB6 1928 1883 1913 1898 1919 1889 1913 1919 1927 1916 1949 1936 1954 1940 Norsko Rakousko Sviídsko Švýcarsko 1894 1887 1901 1916 1911 1909 1888 1891 1911 1936 1927 1913 1946 1906 1938 1920 1934 1924 1946 I92I 1947 1952 VelkS Británie 1906 1946 1911 1908 1911 1945 Austrálie 1902 1945 1909 1945 1941 Kanada Nový Zéland USA 1930 1900 1930 1971 1938 1927 1898 1935 1940 1938 1935 1944 1926 Pozn.: U mimoevropský cli členů OECD není uvádčn druh pojiítčnl. Často 5Io o pojiSIßnl dobrovolná. Začátky pojišťovacích schémat na území dnešní České republiky byly totožné s vývojem v Rakousko-Uhersku."' Po osamostatnění dosáhla naše první republika v sociální oblasti velký pokrok. Bezprostředně po skončení 1. světové války byly přijaty zákony o podpoře v nezaměstnanosti, osmihodinové pracovní době a o vyplácení penzí válečným invalidům a pozůstalým po padlých. V roce 1924 bylo reformováno nemocenské pojištčnf a zavedeno invalidní a starobní pojištění dělníků zaměstnaných v soukromém sektoru. Nástup hospodářské krize začátkem 30. let zbrzdil rozšíření povinného sociální- " Üdaje tabulky jsou převzaty z: Flora — Heidenheimer (1987:59) a Pierson (1991: 108). " Podrobne- se historii sociální politiky v hlavních průkopnických státech (NSmeckD, Švédsko, Velká Británie a Rakousko-Uhersko) i na území ilncínl České republiky zabývá Martin Potůček (1995: 12 an.). 49 ho pojištění proti všem základním sociálním rizikům na co nejširší okruh pojištěnců. Po 2. svetové válce byl celý náš systém sociální politiky reformován a vyznačoval se zejména těmito znaky: — vycházel ze systému plné zamestnanosti, — základním a monopolním subjektem sociální politiky se stul stát, — k vyplácení sociálních dávek byla prosazována univerzální schémata. Obecně lze vývoj sociálního státu ve vyspělém světě elapizovat do šesti základních období vystihujících a charakterizujících v základních tendencích vývojové změny jak celkové, tak i v jednotlivých konkrétních sociálních státech: 1. Období experimentálních počátků (80. léta 19. století — 1930) Navazuje na období chudinských zákonů a podpor snahou o vytvoření základních pojišťovacích schémat (pojištění úrazové, nemocenské, penzijní a v nezaměstnanosti), a to na základě dobrovolnosti s postupným přechodem na obligatórni bázi (některá schémata ovšem byla již od počátku povinná: v Německu, Rakousku, Británii a Itálii). Počátky sociálního státu se opozdily v zemích se silnou liberální [řadicí (zejména v USA a Kanadě). 2. Období konsolidace (1930 — 2. světová válka) ' Velká hospodářská krize na začátku 30. let znamenala velký obrat v sociální poliüce tím, že prosadila nebo urychlila přijetí opatření, která by se jinak jen obtížně prosazovala. Zejména ve Spojených státech se prezidentu F. D. Rooseveltovi podařilo k překonání hospodářské krize prosadit hospodářský a sociální program New Deal (Nový úděl), který byl realizován roku 1933. Jeho jádrem byla politika státního inlervencionismu kontrastující s dosavadním téměř neomezeným ekonomickým liberalismem. Obdobné i v dalších zemích se prosadily názory zdůrazňující roli státu nejen v hospodářské, ale i sociální oblasti. Je třeba v léto souvislosti připomenout zejména Karla Gunnara MyrdalaSi (1898—1987), velkého švédského sociálního myslitele, ekonoma a politika, nositele Nobelovy ceny (1974), který se ve 30. letech podílel na studiích řešících nepříznivou sociální a demografickou situaci Švédska a stal se spoluautorem konceptu švédského sociálnědemokratického sociálního stálu, realizovaného ve 40. letech. Je iřeba se zmínit i o Jahnu Maynardu Keynesovi (1883—1946), jednom z největších anglických ekonomů, který se po analýze hospodářské krize 30. lei stal zastáncem státem regulované ekonomiky. Pro oblast sociální politiky má význam zejména jeho přístup k problému nezaměstnanosti (práce Obecná teorie zaměstnanosti, úroku a peníz z roku 1936). Na rozdíl od názorů liberálů nejde podle Keynese v případě nezaměstnanosti o vyhýbání se práci vůbec nebo o neochotu pracovat za nepříznivých (zvláště mzdových) podmínek. Projevují se zde totiž dvS rozhodující příčiny masové nezaměstnanosti, a to technologický pokrok vytlačující Živou práci a chronický nedostatek poptávky v důsledku zejména nedostatečné kupní síly obyvatelstva. Příčinou vysoké nezaměstnanosti je tedy chybná peněžní a fiskální politika slátu spojená s krácením veřejných výdajů v době hospodářské recese. Sociální stát realizující slátní intervenci proto nelze chápat negativně, ale naopak jako pozitivní faktor ve vztahu k nezaměstnanosti, neboř svými sociálními dávkami zvyšuje efektivní koupěschopnou poptávku a rovněž zvyšuje počet pracovních míst.61 Tento pohled na nezaměstnanost převzal i lord Beveridgc a usiloval státními zásahy o dosažení plné zaměstnanosti. Někteří autoři označuji sociální stát jako keynesiánský stáL Období do 2. světové války přineslo rozvoj sociálního zákonodárství a snahy o jeho unifikaci, došlo k integraci sociálních výdajů, sociální politika (zejména v oblasti neza- " Podrobná se jeho významem zabývá Potůček 1995: 15 sin. ° Srov. podrobný výklad v prSd Pctni Mnrcíe (1994: 29 an.). měsLnanosti) se stala aktuální a sociálně citlivou. I když přijatá sociální opatření měla v řadě států jen skromný efekt, někteří autoři zdůrazňují. Že tyto změny položily základ rozmachu sociálního státu po 2. světové válce. 3. Sociální přestavba (1945—1962) V tomto období byly položeny základy moderních sociálních států — vytvořeny základní sociální instituty a základní sociální legislativa. Bylo možné těžit ze změny myšlení po velké hospodářské krizi a z důsledku období válečných útrap, skromnosti a nouze, na něž navázalo období poválečného entuziasmu a národního konsenzu (pocitu sounáležitosti) ve prospěch nové sociální politiky. Vzorově lze loto období ilustroval na Velké Británii i přes její liberální tradici. Významnou roli při formování britského welfare state sehrál lord William Henry Beveridge (1879—1963). JÍŽ v roce 1911 se zasloužil o zavedení prvního povinného pojištění v nezaměstnanosti na světě. Jeho hlavní přínos je však třeba spojoval se 40. lely, kdy završil své celoživotní dílo vytvořením odvážné, všem dostupné, přiměřené a integrované soustavy sociálního pojištění, která významně ovlivnila sociálněpolilické myšlení 20. století, i když paradoxně více v zahraničí než v samotné Velké Británii." Pozoruhodné na léto soustavě je, že sociální dávky i příspěvky na pojištění byly v duchu liberální tradice navrženy v jednotné výši (flat rale), aby neodrazovaly od snahy spořil a postarat se o sebe. Beveridgem vytvořený systém sociálního pojištění byl pouze jednou ze součástí politiky vedoucí k obecnému welfare (sociálnímu blahu). Poskytoval ochranu pro každého jedince „od kolébky do hrobu", a to zejména — zabezpečením existenčního minima (proti chudobě), — vylvořením Národní zdravotní služby hrazené z daní, — politikou plné zaměstnanosti a příspěvky v nezaměstnanosti, — rozvojem Školství, — příspěvky na bydlení. Faktická realizace reformy navržené Beveridgem v roce 1942 však nastala až v období labouristické vlády po skončení 2. světové války. V období sociální přestavby došlo k iniciaci sociálních reforem, kleré položily základ konzistentního sociálního slátu vycházejícího z myšlenky sociálního občanství. Při rychle rostoucí produktivitě hospodářství však byly v tomto období mzdy a sociální dávky nízké, což pak umožnilo jejich podstatný růst v dalším časovém období. 4. Sociální expanze (19<í2—1973) V tomlo období došlo k bezprecedentnímu růstu životní úrovně a sociálního zabezpečení občanů. Šlo o velmi štědré období sociálního slátu s podstatným růstem obecného blahobytu a nízkou mírou nezaměstnanosti. Výrazné se zvýšil podíl veřejných sociálních výdajů na hrubém národním produktu. Vyspělé společnosti se slávají společnostmi středních vrslev, klesá podíl dělníků a i nižší sociální vrstvy přebírají středostavovský Životní styl. Tato elapa štědrého a bezstarostného sociálního slátu bývá často nazývána „zlatým věkem" sociálního státu. 5. Stagnace (1973—1980) Ropná krize vyvolala v 70. letech dlouhodobou hospodářskou a fiskální krizi. Současně však v tomto období pokračoval zavedený, ale novou situací již hospodářsky nepodložený růsl veřejných sociálních výdajů. Výdaje zaznamenávaly i nadále meziroč- " Viz laké podrobný výklad Bcveridgovy reformy v práci Potůčka (1995: 19 an.). 61 ni pravidelný indexový nárůst, který bylo obtížné omezovat (typicky napf. výdaje na zdravotnictví). Bylo třeba pokrýt i nové výdaje, zejména na podpory v nezamestnanosti. Sociální státy se postupné dostaly do krize, kterou se dosud nepodařilo zcela překonat. 6. Rekonceptualizace sociálního státu (1980—dosud) Toto období je charakterizováno rozsáhlou nutnou redukcí sociálních programů, hledáním nových mechanismů sociálního státu, reformulací jeho obsahu i Činnosti. Této problematiky se dotýkají všechny současné studie sociálního státu. 4.4. Současná krize sociálního státu Současné období sociálního stálu je již od 70. let charakterizováno jako krize sociálního státu. Příčiny tohoto stavu lze spatřoval v několika oblastech: 1. Neúměrný rňst nákladu. Jde o skutečnost nejzřejmější a zcela hmatatelnou. DvČ ropné krize s sebou přinesly dosud trvající hospodářskou recesi, kdy roční přírůstky HNP činí u většiny vyspělých států pouze 1—3 % ročně (na začátku 90. let nedosáhl reálný přírůstek u větSiny západoevropských zemí ani 1 %). Veřejné sociální výdaje vSak mají tendenci udržovat si svůj růst až o 5 % ročně a je velmi obtížné je redukovat. U nejrozvinutějších sociálních států dosahuje celkový podíl veřejných sociálních výdajů z HNP až úrovně kolem 60 % a dochází k Izv. „holandské nemoci", kdy sociální výdaje vytlačují investiční prostředky a tvoří bariéru ekonomického růstu. Welfare slate se kritikům zdá být příliS drahý, zpomaluje hospodářský růst a působí destabil i začne na hospodářství. Je označován za neúměrně nákladný. 2. Ztráta efektivnosti sociálního státu. Zejména liberální kritikové poukazují na to, Že obrovské náklady na sociální stát jsou málo efektivní, resp. zcela neefektivní, přičemž složitý systém redistribucf činí mechanismus sociálního státu neprůhledným a těžkopádným. Jenom trh mu může zajistil efektivnost a transparentnost. Navíc zaměstnává obrovský počet úředníků, kleré by trh eliminoval bez větších společenských dopadů. Vlastní byrokratický aparát podle některých názorů spotřebuje prý až polovinu prostředků uvolněných pro sociální účely. Welfare state prý slouží předevSím k vytvoření pracovních míst pro střední třídu a využívají (resp. zneužívají) ho nejvíce li, kteří mají informace, a ne li, kteří to skutečně potřebují. Pod váhou těchto argumentů klesá důvěra obyvatelstva v efektivnost institucí sociálního státu. Nízká efektivnost způsobující růst nákladů navíc znemožňuje u některých sociálních služeb plné pokrytí poptávky, která má naopak, zejména při bezúplatrtosli některých služeb, tendenci neúměrně sloupat (převis poptávky). Tyto sociální služby se pak stávají obtížně dostupnými, což je pochopitelně zdrojem kritiky.w Sociální stát tedy prožívá krizi své efektivity. 3. Ztráta sociálního konsenzu. Sociální konsenzus stál u zrodu welfare state a spoČíyal v akceptaci ideálu sociálního občanství, postaveného na zásadě úplné rovnosti občanů při uspokojování sociálních práv a na sociální solidaritě. Tento zdroj legiümnosü sociálního státu bohužel vyprchal. Rovnost stojící v základu sociálních dávek rané etapy Beveridgova welfare slate byla postupně překonána doplněním dávek o součást vyjadřující vztah k předchozímu výdělku. Další zvySování sociální rovnosti v současných sociálních státech (při vysokém životním minimu) je příliš nákladné a přináší otázku „kdo to zaplatí?". Neúměrný růst daní se týká postupně všech a nevede k větSfmu sociálnímu smíru, naopak chudí chtějí stále více. Jakou rovnost a na jakém standardu si vlastně může welfare state dovolil, aby ji byl schopen zaplatit? Sociální stát začíná být pralo pova- 61 Nnpílklad ve Švédsku s pinií státním zdravotnictvím se na nEkterň speciální vyšetřen! Deká nž půl roku a dalšího půl roku na operaci. Žován mnohými za nespravedlivý, neboť zvýhodňuje určité vrstvy společnosti a těží z něho ti, co „v lom umějí chodit". Šíří se jistá frustrace z rovnosti, neboť výraznejší sociální rovnost již, na rozdíl od minulosti, neupevňuje pocit jistoty, spíše naopak. Podle některých sociologů roste z řady důvodů skepse vůči hodnotám sociální rovnosti, které v minulosti představovaly výraznou součást osvíceneckého ideálu pokroku. Sociální stát ztrácí se zpochybněním ideálu sociální rovnosti část své legitimity. 4. Demografické změny. Jejich vliv se projevuje postupně již dnes, jeŠLě výrazněji se však jejich hrozba projeví v blízké budoucnosti, a to zvláště v důsledku výrazného stárnutí populace. Dochází k růstu napětí mezi komplementárními skupinami sociální solidarity (mladí versus staří, zdraví versus nemocní apod.), kdy jedni musejí nést tíhu zvyšování úrovně sociálního zabezpečení a růstu počtu beneficientů bez reálné garance reciproční kompenzace v budoucnosti. Dochází tak k narušení „intergeneračního kontraktu", na němž je založeno zvláště sociální pojištění (typicky v systému „pay as you go"). Výše uvedené čtyři základní příčiny krize sociálního státu můžeme krátce vyjádřit jako — krizi ekonomickou (tj. krizi nákladů a krizi efektivnosti), — krizi politickou (tj. krizi legitimity), — krizi demografickou. Do diskuse k současné krizově situaci sociálního státu se zapojili jak jeho tradiční odpůrci (zejména neomarxisté a představitelé nové pravice), lak jeho obhájci. Z této diskuse, ve které se často uplatňují staronové kritické argumenty, však vyplynula řada produktivních závěrů, upozorňujících na některé nežádoucí myšlenkové stereotypy a potřebu určité reformy sociálního státu. Východisko z krize sociálního stálu však nelze hledat, jak to prosazují někteří liberální a konzervativní kritikové, v substituci sociálního státu trhem a tradičními sociálními institucemi, svépomocí a spoléháním na sebe sama. Sociální státje v řadě svých funkc! a aktivit nenahraditelný. Je ho však Iřeba přizpůsobit změněným podmínkám ekonomického a společenského vývoje. Současně je třeba docenit pozitivní stránky ekonomického a společenského působení sociálního slutu, spočívající zejména v tom, že — zaměstnává velký počet pracovníků ve veřejných sociálních službách a přispívá lak k vyrovnané zaměstnanosti, — zajišťuje přípravu na povolání a univerzální zdravotní péči a umožňuje tak reprodukci pracovních sil v souladu s potřebami hospodářství a společenským standardem, — zvySuje kupní sílu obyvatel (stanovením minimálního příjmu a poskytováním sociálních dávek) a podporuje lak rozběh a stabilitu ekonomiky, — snižuje sociální nerovnost a vytváří pocit sociálního bezpečí (i když v různých sociálních státech různé), — podporuje sociální konsenzus a udržení sociálního smíru, — ncvynaložení některých sociálních výdajů (např. na zdravotní prevenci apod.) by v mnoha případech znamenalo v budoucnu podstatně vělSí finanční výdaje. 4.5. Typologie sociálních států Spektrum současných sociálních států předslavuje variaci řady typů, které se od sebe 1Í5Í zejména v následujících ukazatelích: 1. Kdo a v jakém rozsahu provádí sociální politiku (welfare): stál, veřejný sektor, sou- 63 5. PODSTATA SOCIÁLNÍHO STÁTU_____ 5.1. Sociální občanství — zaklad sociálního státu 5.2. Proces dekomodifikace v sociálních státech 5.3. Legislativa sociálního občanství 5.4. Rovnost a sociální spravedlnost 5.5. Sociální stát jako stát nových středních tříd? Sociální pojišténí představovalo po dlouhé období symbol sociálního státu. Můžeme však považovat sociální pojišténí za základ moderního welfare state? Systém sociálního pojišténí zůstává sice v sociálních stíitech základem sociálního zabezpečení v nemoci, stáří, nezaměstnanosti a v případe" úrazu, současné však dnes veřejná sociální politika zahrnuje mnohem širší spektrum aktivit. Sociální pojišténí tvoří historické jádro sociálního státu, nelze ho však považoval za esenciální základ moderního sociálního státu. 5.1. Sociální občanství — základ sociálního státu Vývoj moderního svčUi je třeba vídét nejen jako produkt industriálni revoluce, tedy procesu industrializace ovlivňujícího vedle techniky i společenský život (urbanizace, růst životní úrovné, atomizace společnosti apod.), ale i politické revoluce, jejímž výsledkem byla postupná transformace jedinců v občany. Pravé formováni specifického statusu občana umožnilo postihnout základní jádro sociálního státu. Podnet k úvahám o občanství ve vztahu k sociálnímu stáLu poskytl T. H. Marshall ve své dnes již klasické práci Citizenship and Social Class (Občanství a sociální třída, 1950), ve které shrnul anglické zkušenosti z vývoje a rozšiřování obsahu institutu občanství v posledních třech stoletích. Občanství vyjadřuje určitý vztah jedince (občana) a státu (společnosti).73 Je lo vlastné status poskytovaný tčm, kteří jsou plnými Členy společenství. Všichni, kteří zastávají tento status, jsou si rovni v právech a povinnostech, kterými je status vybaven. Občanství je považováno za základ procesu modernizace, je to společenská smlouva všeobecné platná pro všechny členy společnosti. Marshall rozliSil tři součásti institutu občanství: — občanská práva — zajišťují individuální svobody človoka (občana) a rovnost před zákonem, — politická práva — zajišťují participací na rozhodování a na moci zejména vytvářením politických reprezentací, — sociální práva — zajišťují sdílení minimální úrovné ekonomického blahobytu, sociálního, zabezpečení při sociálních událostech a kulturního dědictví. Marshall spojil sociální práva (sociální občanství) úzce s existencí sociálního státu a užil sociologicky koncipovaný koncept sociálního občanství k podpoře legitimity sociálního státu. Koncept sociálního občanství přitom svázal s Bevcrídgovými výchozími předpoklady sociálního státu, kterými byly — plná zaměstnanost (mužů), — stabilní nukleární rodina. Současné Marshall umístil prosazení (resp. vybojování) léchlo práv do určitých časových vazeb, příznačných pravé pro Británii: nejprve byla získána občanská práva (v 18. SLoletí), potom politická (19. století) a nakonec ve 20. století sociální práva. Koncept sociálního občanství jako základ sociálního státu je široce přijímán, nékteří autoři však upozorňují na nčkterá úzká místa Marshallova myšlenkového postupu a usilují o redefi-nici, upresnení konceptu sociálního občanství. Výchozí předpoklady konceptu sociálního občanství dnes již neplatí všeobecné, a to "Gnire Wallace uváuí, Že nííC-anslvI je základní nevyli nule] nosil pro každílw jednotlivce, protože definuje jeho právní, politický asociální vzlah ke spoleCnosli, jejíž je součástí (Wallace, C: Koncepcia ohĚiaastva v súčasnej svetovej sociológii. In: Sociolúgia, 199.1, Č. 3, s. 163). . ..._71 jak plná zaměstnanost, tak obecně převládající stabilní úplná manželská rodina. Rovněž určitý evolucionismus posloupnosti etap vývoje občanství nelze vzlalinoul na všechny sociální státy. Ve vývoji německého sociálního státu lze například s určitou výhradou pořadí utvářen! politických a sociálních práv obrátit: sociální práva předcházela právům politickým, i když ovsem na druhé straně nelze považovat Bismarckova pojišťovací schémata za univerzalistická pro všechny zaměstnance. Úvahu o časové posloupnosti utváření jednotlivých součástí efektivního občanství lze vztáhnout i na bývalé postkomunistické země. Někteří autoři s určitou nadsázkou uvádějí tuto posloupnost po roce 1945 v pořadí: sociální práva, potom politická a nakonec občanská práva. Marshallovo sociální občanství vlastně vyjadřuje skutečnost, že moderní industriálni (resp. postinduslriälni) společnost si, na rozdíl od klasického Marxova třídního chápání, vybojovala základní sociální (stejně jako občanská a politická) práva pro všechny občany národního státu. Státní moc byla nucena respektovat občana, přiznat mu nejen pozitivní, ale i negativní svobody: tedy uznat jeho status, který mu s ohledem na jeho sociální práva (sociální občanství) musí zajišťoval, i opatřeními v oblasti státem garantované sociální politiky. Koncept sociálního občanství jako nezadatelných práv občana sociálního státu na sdílení určitého standardu sociálního minima, sociálního zabezpečení proti sociálním rizikům (nemoci, nezaměstnanosti a dalším) a kulturního dědictví (zejména prostřednictvím vzdělávací soustavy) lze považovat za základ sociálního státu. Konkrétní úroveň sociálního minima, sociálnílio zabezpečení a veřejných sociálních služeb je ovšem ohraničena ekonomickými možnostmi státu a specifikována konkrétním Časovým a územním horizontem. Současně je třeba si uvědomit i kulturní a ideové souvislosti; například vývoj sociálnílio státu ve Spojených státech a Kanadě byl od počátku založen na výrazné liberální a konzervativní tradici sociální politiky, v jejímž důsledku Šly tyto země svou vlastní cestou.™ Základ sociálních práv spatřují obě země zejména v rozvoji Široké dostupnosti vzdělání a jádrem jejich sociálního státu stále ještě tradičně zůstává sociální pojištění. Současná kritika sociálního státu se ovšem nevyhýbá ani jeho základnímu nosnému konceptu — sociálnímu občanství. Sociální občanství je konfrontováno se stejnými výhradami a argumenty jako vlastní sociální stát. Příznačná je dnes například snaha popřít vzájemnou závislost všech tří složek občanství: občanských, politických a sociálních práv. Výsledkem je pak třeba odmítání platnosti sociálních práv a trvání jen na občanských a politických právech jako základních atributech občanství. Tyto nepřijatelné snahy se projevují zvláště v 80. letech. Občanství bez sociálnílio občanství není celým občanstvím, stejně jako když „reálný socialismus" jednostranně obráceně zdůraznil sociální občanství na úkor ostatních občanských a politických práv. Z nejčastějších kritických stanovisek k institutu sociálního občanství lze uvést: — Marshallova představa, že sociální stát je výrazem vybojovaných a rozšiřujících se sociálních práv, je zpochybňována konstatováním, že sociální stát je pouze ve velmi omezené míře výsledkem boje za sociální práva, spíše je výsledkem (důsledkem) působení sociálních zájmů a vlivů směrovaných jinam; — rubem sociálních práv je vznik závislosti na státu: je zde nebezpečí nového despotis-mu ze strany státu a jeho byrokracie (křehká hranice mezi ochranou a závislostí); — sociální občanství zahrnuje vyváženě nejen práva, ale i povinnosti (to ostatně zdůrazňoval i T. H. Marshall, méně již jeho následovníci). Tyto povinnosti se nemohou vytratil, jak jsme toho svědky často i v nejrozvinutějších sociálních státech, např. v podobě ne- " Jak zdůrazňuje Ralf Dahrenilorf (l!)91a: 53), oba stály nikdy plní nepřijaly celý rozsah sociálních práv vyplývajících ze sociálního občanství. 72 hospodárnosti a plýtvání nebo v podobě hledání pohodlného života se sociálními dávkami. Na druhé straně ovšem nelze jednostranně hypertroficky zdůrazňovat právě jen povinnosti (např. pracovní, vojenská a jiná povinnost). Pro nezastupitelnost sociálnílio občanství právně garantovaného sociálním státem naproti tomu mluví rada argumentů: — je obtížné prokázat, že jiná forma garance sociálního zabezpečení než sociální občanství by byla účinnější; — suit zůstane i nadále dominantním poskytovatelem sociálnílio zabezpečení a sociálních služeb; — je nereálné předpokládat, Že sociální potřeby si budou občané snažit řešit vlastním úsilím. Koncept sociálnílio občanství jako nárokových a nezadatelných sociálních práv lze považovat za jádro moderního sociálnílio státu. Sociální občanství lze chápat v zásadě dvojím způsobem: 1. Jako právní úpravou pozitivně stanovený a státem garantovaný okruh sociálních práv, tj. subjektivních práv jedince. 2. Jako určitý ideál, žádoucí optimální stav, který má zajišťoval sociální důstojnost jedince a ke kterému by měl vývoj sociálnílio státu směřovat. Tento druhý význam sociálnílio občanství je hnacím motorem procesu dekomodifika-ce pracovní síly (na trhu práce), služeb a statku v sociálních státech. 5.2. Proces dekomodifikace v sociálních státech Proces dekomodifikace se v sociálních státech týká zejména pracovníka jako pracovní sfly na trhu práce. Vytvořením trhu práce se stala pracovní síla zbožím, se kterým jedinec přichází na trh. Toto zboží (komodita) je oceňováno a distribuováno podle zákona poptávky a nabídky. Stejně tak se stávají zbožím i lidské potřeby. Životní standard pracovníka a jeho rodiny se tedy s generalizací trhu stal závislým na peněžních vazbách (cash nexus) vyplývajících z participace jedince jako tržní komodity na trhu práce. Lidská pracovní kapacita je však nedokonalým tržním zbožím a člověka dost dobře nelze ponechat napospas trhu (což si uvědomovali i liberalové) navíc v situaci, kdy industrializace rozložila efektivní funkčnost tradičních sociálních institucí. Komodifikace lidské pracovní síly si lak vynutila existenci moderní sociální politiky a sociálnílio státu. V souvislosti s komodifikací práce se nutně dostáváme i ke klasické otázce spravedlnosti trhu — jsou výstupy trhu (trhu práce) spravedlivé? Liberálové bylí vždy přesvědčeni, že trh je spravedlivý, podle A. SmiUiaje trh přímo synonymem spravedlnosti, neboí se zde směňuje hodnota za hodnotu výhodně pro obě strany. Klasičtí liberálové se proto stavěli proti jakékoliv alternativě k Čistě peněžní závislosti Člověka jako pracovní komodity ua trhu, neboť oslabení léto závislosti by narušovalo posvátné ckvilíbrium poptávky a nabídky na trhu. Trh podle jejích názoru sice není perfektní, aleje méně špatným způsobem regulace než způsoby jiné. Marsliallilv koncept sociálnílio občanství vnesl do těchto polemik koncepční pohled ovlivňující zejména orientaci anglosaských autorů. Námitky k absoluu'zaci trhu pramení z poznání, že trh produkuje i nespravedlivé výstupy71 a nelze v souvislosti s ním stavět kategoricky a nesmiřitelně proti sobě — jako 73 Analýzy k prohtcmnticĽ sociálního stálu oheenč zpochybňuji spravedlnost výstupu trhu práce, srov. např. Keller (1991:30 an.. 1995: 49 an.). Arts (1993: 111 an.) aj. 73 dvS vylučující se alternativy — svobodu kontra rovnost nebo individualismus kontra ko-leklivismus. Podle Esping-Andersena (1990: 37) Marx, Polanyi a další správně argumentují, že svoboda na trhu je svobodou za vězeňskými zdmi, a proto fiktivní. Dčlníci nejsou zboží jako každé jiné, musí přežít a reprodukovat jak sami sebe, tak společnost, ve které žijí. Marshallem vyzvednutá sociální práva tak představují zmírnění jednostranné komodiíikace lidské pracovní síly. Komodifikovaná pracovní sílaje totiž snadno zranitelná (úraz, nemoc), nahraditelná a její cena se může snadno znehodnotit (převisem nabídky vznikne trh kupujícího) pod úroveň životního minima. Proces dekomodifikace pracovní síly je proto základním mechanismem sociálního státu, spočívá ve vytváření prostředků, které jsou alternativní k prostředkům vyplývajícím z participace na trhu. Nejde však jen o existenci prostředků oddelených od tržního mechanismu a nepodléhajících logice trhu. Sama přítomnost sociální pomocí (např. v podobí chudinských zákonů a různých sociálních podpor) nebo „chudého" sociálního pojištění nemusí ještě znamenat výraznější dekomodifikaci, pokud jedince neosvobozuje ve vStSí míře od závislosti na trhu. Chudinská podpora vázaná na majetkové poměry, s minimálními dávkami a stigmatizujícím účinkem, tvrdé nutila k participaci na trhu stejné jako první schémata sociálního pojištění. Proti komodifikaci práce vystupovali ale i socialisté a tradiční konzervativci, i když jejich motivace a argumenty byly zcela odlišné a jejich rozdílná východiska a představy se projevily ve zcela odlišných koncepcích sociálního státu. Dekomodifikaci pracovní síly ale nelze chápat jen jako ústupek dĚlníkům, je nutná i pro přežilí celého společenského systému. Je předpokladem nejen pro přijatelnou vyrovnanou úroveň životního standardu a sociálního zabezpečení občana, ale i pro sociální smír a solidaritu dčlnického hnutí. Když jsou pracovníci plné závislí na trhu, obtížné se mobilizují pro společné akce.7fi Dekomodifikace posiluje pozici pracovníka a oslabuje autoritu zaméstnavatelú. K zajištění svých funkcí dekomodifikuje sociální stát nejen pracovní sílu, ale i řadu služeb a statku, aby je učinil dostupnými pro své občany. Reaguje tak na skutečnost, že ve společnosti nelze v.še ponechaL pouze tržním mechanismům, které by v některých případech působily z hlediska společnosti dezintegračné, disfunkčně a kontraproduktivně, ve vztahu k jedinci (skupině) by pak byly příliš tvrdé, asociální, nehumánni nebo diskriminující. Některé služby nebo statky je třeba občanům poskytnout i v případech, kdy si je sami nemohou na trhu obstarat prostě proto, že by je nemohli zaplatit. Tyto služby (např. zdravotní péče, vzdělání, pečovatelská péče apod.) a statky (např. různé zdravotní pomůcky, studijní pomůcky apod.) jsou proto v určitém rozsahu dekomodifikovňny a podle určitého klíče jsou sociálno dostupné (státní příspěvek, bezplatné poskytnutí apod.) pro všechny občany, kteří je potřebují. V úrovni dekomodifikace pracovní síly jsou mezi sociálními stály značné rozdíly. V anglosaských sociálních státech (zvláště v USA a KanadČ) jsou sociální práva odvozena více od sociální potřebnosti než od pracovního výkonu a úroveň dekomodifikace je poměrně nízká, evropské sociální státy a zejména jejich sociálnědemokratické typy jsou v dekomodifikaci mnohem dále. S vědomím omezené vypovídací schopnosti klasických komparací veřejných sociálních výdajů se pokusil Esping-Andersen (1990: 49an.) v rámci výsledků z rozsáhlého " Lze vysledoval i určitý vztah mezi dekomodifikaci práce a odborovou organizovanosti. Z průmyslové" vyspalých zemi je odborová orgnnizovancisl nejniř3i v USA, kde v roce 1989 poklesla na 17 % z 31 % dosahovaných jeílě v roce 1970 (i když v USA se do nízké odborové organizovanosti promítá i píiznaČný americký individualismus). NejvySS! je naproti tomu ve Skandinávii (Švédsko a Dánsko témeT 100 %); SRN, Velká Británie, Itátie jsou uprostfed (kolem 50 %). Necelých -10 % organizovanosti má Kanada, Holandsko, Švýcarsko, Francie a Japonsko, 74 mezinárodního srovnávacího výzkumného projektu sociálních států, započatého v roce 1981 ve Švédském institutu pro sociální výzkum, porovnat úroveň jednoUivých sociálních států podle slupne dekomodifikace. Jde o inspirativní pokus rozšiřující převážné kvalitativní anaiýzy i o kvantitativní konfrontaci teoretických hypotéz. Výpočet „kapacity" dekomodifikace jednotlivých sociálních států provádí u třech nejdůležitějších „welfare" programů: zajištění ve stáří, nemoci a nezaměstnanosti. K těmto jednotlivým pro-' gramům Esping-Andersen vypočítává na základě jednotně stanovené metodiky indexy za jednotlivé sociální státy podle údajů za rok 1980." Vyšší skóre indexu vyjadřuje i dosažení vyššího stupně dekomodifikace. Tabulka £. 5: Indexy dekomodiíiltaci: u vybraných sociálních programů v roce 1980 Stát Zabezpečení ve statt v nemoci v nezamestnanosti Austrálie 5,0 4,0 4,0 Belgie 15,0 8,8 8,6 Dánsko 15,0 15,0 8,1 Finsko 14,0 10,0 5,2 Francie 12,0 5,2 6,3 Itálie 9,6 9,4 . 5.1 Japonsko 10,5 6,8 5,0 Kanada 7,7 6,3 8,0 Nemecko 8,5 11,3 7,9 Nizozemí 10,8 10,5 11,1 Norsko 1-1,9 14,0 9,4 Nový Zéland 5,1 4,0 4,0 Rakousko 11,5 12,5 6,7 Švédsko 17.0 15,0 7,1 Švýcarsko 5,0 12,0 8,8 USA 7.0 0 7,2 Velká Británie H ,5 7,7 7,2 Průmor 10,7 9,2 7,1 Esping-Andersen měří v tabulce č. 5 potenciál pro dekomodifikaci, a ne její obecnou úroveň. Proto např. Německo, tradičné považované za průkopníka penzijního pojištění, má poměrné nízké skóre, neboí má dlouhou dobu, po kterou musí být pojištěnec pojištěn, vysokou výši individuálního podílu na pojištění a poměrně skromné penzijní dávky. Austrálie a Nový Zéland jsou nejníže u nemocenského pojištění a pojištění v nezaměstnanosti, protože poskytují pouze dávky testované výší majetku. " Pro výpočet penzijního indexu používá pSt pramenných, které statistickou operaci převádí na souhrnný Íi dcx. Jde o promfinné: 1. Minimální starobní důchod jako % z čistého pFíjmu. 2. Standardní starobní důchod jako % z Čistého pHjmu u božného pracovníka. 3. Počet let, po která musí pojiSlénec platil důchodové pojiStänl. 4. Podlí pracovníka na financováni starobního důchodu. 5. Procento osob důchodového vfiku, klcré pobírají starobní důchod. Podobno postupuje i u dalSích 2 indexů. 75 Tabulka č. 6: Skupiny sociálních států podle souhrnné úrovně deko modifikace Stál index souhrnná dekomodifikace Austrálie 13,0 USA 14,2 Nový Zéland 17,1 . Kanada 22,0 Velká Británie 23.4 Itálie 24,1 Japonsko 24,3 Francie 27,5 Nemecko 27,7 Finsko 29,2 Švýcarsko 29,8 Rakousko 31,1 Belgie 32,4 Nizozemí 32,4 Dánsko 38,1 Norsko 38,3 Švédsko 39,1 PrůmSr 27,2 K presnejší charakteristice sociálních států sečetl Esping-Andersen jednotlivé indexy do jednoho souhrnného a podle jeho výše pak v tabulce Č. G rozdělil sociální stály do tří skupin s tímto výsledkem: 1. Anglosaské země — nejnižší dekomodifikace. 2. Kontinentální evropské země — některé z těchto prostředních zemí (Belgie a Nizozemí) však svou úrovní palří do skandinávské nejvyšší skupiny. 3. Skandinávské země — nejvyšší úroveň dekomodifikace. ŕ Sociální stát dosahující vysoké úrovně dekomodifikace se označuje pojmem „deko-modifikující" se stát (srov. Esping-Andersen 1990: 23). Jde o takovou kvalitu sociálního státu, kdy občané se mohou svobodně, bez případné ztráty zaměstnání, příjmu nebo celkového zabezpečení, rozliodnout nepracovat, když to sami považují za nutné z důvodů zdravotních, rodinných, věkových, a dokonce i sebevzdělávacích. Pracovníku je tedy ponechána značně volná dispozice k rozhodnutí, zda a kdy odejde například do starobního důchodu, na mateřskou dovolenou, na studium, s minimálním doložením zdravotních důvodů. K této vysoké úrovni dekomodifikace se některé státy s řadou výjimek přiblížily _ teprve nedávno. Sociální dávky se zvýšily na úroveň běžné mzdy koncem 60. a začátkem' 70. let, ale pro uplatnění těchto dávek je často třeba splnit řadu podmínek (např. minimální délku pojištěni) a délka jejich výplaty je omezená. 5.3. Legislativa sociálního občanství Instituty občanství, resp. sociálního občanství nejsou Marshallovým výtvorem; len je jen originálním způsobem poskládal a dal do souvislosti se sociálním státem. Nezadatelná a nezcizilelná lidská práva a svobody, promítnutá do ústav všech moderních států, vycházejí z ideje přirozených práv, která má základy již v řecké filozofii (zejména u Aristotela a Platona). Svůj emancipační obsah však nachází leorie přirozeného 76 práva až v pracích myslitelů 17. a 18. století (zejména Hobbese, Locka a Rousseaua). Své první kodifikované vyjádření nalézá až na přelomu 18. a 19. století v deklaracích těchto práv a v občanských zákonících (např. v našem tehdejším rakouském obecném zákoníku občanském z roku 1811). Základní mezinárodně přijaté vyjádření přirozených a nezadatelných lidských práv je obsaženo ve Všeobecné deklaraci lidských práv, schválené v roce 1948 Valným shromážděním OSN.7' Impuls daný Všeobecnou deklarací lidských práv a rychlý poválečný hospodářský a sociální rozvoj vedly k tomu, že následující období je charakterizováno širokým rozvojem nadslátních aktivit v této oblasti, at už jde o podepsání Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních s\'o-bod v Římě v roce 1950 (vyhlášena pod t. 209/1992 Sb., pro naši republiku platná od 18. 3- 1992), anebo zejména o přijetí Evropské sociální charty jako jednoho ze základních dokumentů Rady Evropy v roce 1961. Stáry, které podepsaly Evropskou sociální chartu, si stanovily za cíl své politiky (sledovaný všemi vhodnými prostředky národního a mezinárodního charakteru) dosažení podmínek, za nichž mohou být účinně vykonávána základní práva a zásady, mezi něž patří zejména následující: — všichni pracovníci mají právo na slušnou odměnu, která zabezpečí jim a jejich rodinám uspokojivou životní úroveň (či. 4); — všichni pracovníci a osoby na nich závislé mají právo na sociální zabezpečení (či. 12); — každý, kdo nemá dostatečné prostředky, má právo na sociální a zdravotní pomoc (ČI. 13). Evropskou sociální chartu a její dva novelizující protokoly (1988, 1991) podepsal v květnu 1992 (jeden rok po přijetí ČSFR do Rady Evropy) ministr práce a sociálních věcí ČSFR. Práce na přípravě ratifikace tohoto dokumentu však byly u nás pozastaveny vzliledem k probíhajícím změnám ve státoprávním uspořádaní. Po opakovaném přijetí České republiky do Rady Evropy na podzim roku 1993 u nás zatím k ratifikací Evropské sociální charty nedošlo. Pod patronací OSN byl v roce 1966 přijat Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech. Tento mezinárodní pakt vstoupil po ratifikaci a vyhlášení (pod č. 120/1976 Sb.) v platnost pro naši republiku dnem 23. 3. 1976. Vedle Rady Evropy (Council of Europe), jejímž jsme řádným členem, podepsala naSe republika asociační dohodu s Evropským společenstvím (European Community). Maastrichtská dohoda po " Väeobecná deklamcu lidských práv upravuje v 30 Článcích zásadní rozsah občanských, politických a sociálních práv. Ze sociálních práv je zde přcdevSím: — právo na sociální zabezpečeni v souladu s organizaci a prostředky příslušného stálu (51. 22); — právo na práci, na svohodnou volhu zaměstnání, na spravedlivé a uspokojivé pracovní podmínky a na ochranu proti nezamestnaností (či. 23/1); — právo na spravedlivou a dostačující odmenu, která by zajišťovala pracovníku samému a jeho rodino živobytí odpovídající lidské důstojnosti a byla by v přlpadč potřeby doplněna jinými prostředky sociální odíraný (£1. 23/3): — právo na lakovou Životní úroveň, která může zajistit zdraví a blahobyt pracovníku a jeho rodine, zahrnující zvláSté výživu, ošacení, bydleni, lékařské oSetľcnl a sociální zaopatřeni (v nezamestnanosti, nemoci, pracovní neschopnosti, ovdovSnt, sláTÍ nebo v jiných případech ztráty výdelkových možností, za okolností nezávisejících na vfili pracovníka (či. 25/1); — mateřství a dötstvl mají nárok na zvláutní péči a pomoc (či. 25/2); — každý má právo na vzdělání, bezplatné alespoň v začátečních základních stupních (51. 26). 77 Komparativní výzkumy ukazují značnou rozdílnost postojů populace k sociální nerovnosti mezi jednotlivými státy. Zatímco v evropských sociálních státech je značná část populace prali příliš velké nerovnosti a považuje stát za garanta určitých sociálních jistot, je ve Spojených státech, s tradičně zdůrazňovanou odpovědnosti Člověka za vlastní osud, veřejné mínění nakloněno vělSí diferenciaci."' Otázka rovnosti a sociální spravedlnosti je zvláší citlivá v postkomunistických zemích. Převládají nevyrovnané postoje k prohlubující se sociální nerovnosti, které jsou často v jednotlivých aspektech problematiky rozporné, nBkdy až schizofrenně rozpolcené. Závěry z těchto výzkumu, byť provedených validnĎ a reliabilnč, musíme interpretoval opalmč, protože postoje a hodnoty naší populace jsou v této oblasti rozkolísané a hlouběji nezakotvené. Odpovědi respondentů na některé otázky jsou Často spíše výrazem nespokojenosti s předlistopadovými poměry než projevem stabilní hodnotové orientace."1 V naší čtyřicet let egalitářsky vychovávané společnosti je pojetí sociální spravedlnosti spojeno s rovnostářskou ideologii. Objektivně nutný růst socioekonomické nerovnosti v průbčhu transformace naší ekonomiky se tak bude konfrontovat s postkomunistickými představami sociální spravedlnosti a může vyvolávat silný pocit sociální nespravedlnosti s možnými společenskými a politickými dopady. S obdobnou problematikou růstu sociální nerovnosti, ke kterému nutně dochází v dnešních postkomunistických státech, nejsou ve vyspělých sociálních státech zkušenosti. Jejich situace je právě opačná: dosažení vySší socioekonomické rovnosti je spolu s vyšší úrovní sociálního zabezpečení považováno za základní hodnotu podpírající rozvoj sociálního státu (Flora 1987: 9an.). Sociální stály již celé století usilují o snížení socioekonomické nerovnosti, zejména vzdelanostní a příjmové. S.ada autorů se v této souvislosti pokoušela odpovědět na otázku, zda welfare state přispěl k vyšší příjmové rovnosti. Franz Kraus (1987) na tulo otázku odpověděl kladně a pokusil se prokázal dlouhodobý pokles počtu nejbohatších od přelomu století, akcelerující po 2. světové válce, který se vSak ve většině evropských sociálních států a v USA11' zastavil a má dnes opačnou tendenci. Odstraňování zdrojů socioekonomické nerovnosti je dlouhodobý proces, probíhající ve všech sociálních státech, přičemž vyloučení nebo kompenzace vlivu jiných zdrojů nerovnosti než vyplývajících z vnitřních přirozených rozdílu (jako např. věk, nemoc apod.) " Mezinárodní srovnaní postojů obyvatelstva k nerovnosti provedená v roce Í°B7 v Šesti západoevropských zemích, v USA, Austrálii a Maďarsku ukázalo nejvSßl výhrady k legitimite velké společenské nerovnosti v Iláf Ü a v Holandsku (30 % populace), s malým odstupem následuje Rakousko, SRN a Velká Británie. Na posledních místech jsou USA, Austrálie a nakonec Maďarsko (jen 15 %). Naprou lomu za zmírněni příjmové nerovnosti státem, zejména garanci minimálních příjmu, se vyslovilo jen 20 % Američanů, 60 % Némců, 75 % Italů, ale 80 % Maďarů (Krebs 1991:23). V Madarsku se projevuje obdobná postojová a hodnotová nevyhrnnénost aroz-polcenosl jako u nás. ° Podle komparativního sociologického výzkumu evropského hodnotového systému, který byl proveden" v ČSFR v září 1991, se na desetibodové Skále respondenti přihlásili k jednotlivým tvrzením v průměru takto: Tvrdá práce přináSi obvykle IcpSI život (souhlas vždy I, opak 10) — v CR 3,60 (SR 4,46); Lidé mohou hromadit bohatství jen na úkor ostatních (souhlas 1) — v CR 6,25 (SR 6,25); Jedinci by na sebe méli vzít více od-povSdnosli za svůj život — v CR 4,37 (SR 5,79). Podle výsledků bychom meíi dospčt k optimistickému záveru o preferenci výkonu a liberálních hodnot. Když vSak půjdeme do hloubky, zjistíme, že rovnostářské hodnoty a státem garantované jistoty preferuje témeT polovina populace (pramen: Potůček, M.: Dilemns of Social Policy in Post-November Czechoslovakia. Písemný materiál pro sjezd českých sociologů, Praha 1992). " Od 70. let v USA naopak rychle vzrůstá nerovnost příjmů a bohatství, která hrozí narušit sociální smiř. Příjmy 4 % nejbohatších vzrostly v letech 1977—1989 o 77 % a i po zdanení jim zůstalo 60% tohoto zvýSe-nl. V téže dobe doSlo u čtvrté pětiny obyvatel — podle výäe nezdanených pTIjmů — k poklesu příjmů o I % a u poslední pětiny dokonce o 9 %. (prnmemV soubojích možná jíle i o ekonomiku, Hospodářské noviny, 14. 4. 1992, s. 25). různými opatřeními, redislribucemi, sociálními dávkami apod. je obtížnější (Titmuss 1969: 54). Již E. Durkheim konstatoval, že sociální nerovnost ohrožuje vedle anomie integraci vysoce diferencovaných společností, ale na druhé slraně i vetší sociální diferenciace (třídní, vzdelanostní, veková apod.) má za následek více sociálních nerovností (G. Friedmann). Otázka rovnosti se aktualizuje a profiluje ve vSech sociálních slálech. V západní kulturní tradici se setkáváme nejméně" se dvéma pojetími rovnosti, které má welfare state prosazovat: 1. Rovnost příležitosti —jde o liberálnč zabarvený koncept rovnosti, táhnoucí se už od J. S. Milla. Vychází ze svobodného trhu a rovnosti jedinců, kteří na trh přicházejí. Má-li být trh spravedlivý, musí dostal na trhu všichni stejnou Šanci. Welfare state má tedy prostřednictvím výchovy a vzdelávaní a kompenzací individuálních handicapů vyrovnávat Šance slabších. Jde ovšem o ideál, jehož plná realizace je stejné nedosažitelná jako idea ekonomické rovnosti proklamovaná socialisty. Nicméně programové postavení tohoto ideálu liberální etiky jako prostředku k dosažení nižSí socioekonomické nerovnosti sociálního státu ovlivnilo řadu aktivit sociálních států; zvláSté střední veřejné školství, jehož rozvoj se stal v USA po desetiletí symbolem sociálního státu. Zásada rovnosti příležitostí se promítla i do iniciace podpůrné legislativy favorizující určité sociálne handicapované („znevýhodnené") skupiny obyvatelstva." Důraz na rovnost příležitostí vnitrné potvrzuje existenci objektivní sociální nerovnosti, kdy Šance na úspech není nikdy pro všechny stejná. Nejde přitom jenom o bariéry ekonomické, právní, politické, ale i ménč viditelné bariéry informační, motivační, kulturní a jiné, které omezují rovnost Šancí nebo jedince z šance diskvalifikují. Při důsledné snaze o implementaci principů rovnosti příležitostí bychom museli dojít až k rovnému statusu všech potenciálních uchazečů a zprůmémční podmínek a požadavku na jedince v průbShu jeho životní dráhy, například při studiu. Dalirendorf lakové snahy sarkasticky glosuje příkladem, že by to vedlo například k náhrade královské angličtiny ve Školách londýnskými dialekty, aby i neschopné děti dosáhly rovnosti vzdelávacích příležitostí (1977: 10). Občanství představuje sadu rovných práv a práva jsou vlastné určitou Šancí k výberu. Zvýhodnením handicapovaných a snížením nároku na jedince ale omezujeme Šance schopných a egalizujeme kvalitu (jak to dčlalo např. naše školství ve snaze o demokratizaci vzdělání). Sociální státy jdou ve snaze o prosazení rovnosti šancí dále než jen na standard příležitosti zaručený právní normou a vytvářejí i řadu dalších forem (organizačních, finančních apod.) a podmínek ke snížení socioekonomické nerovnosti. Zásady rovnosti příležitostí se úzce spojují s meritokratíckými principy. 2. Rovnost výsledku —jde o socialisticky zabarvený koncept rovnosti, spočívající v rovnosti distribučních možností, pokud jde o zboží a služby. Usiluje ledy o uspokojení po- " Již řadu let platí v USA zákon o „affirmative action" (nfirmativní akci), který byl v listopadu 1991 po vlno společenského [laku novelou dále stvrzen. Tento zákon upravuje přijímáni nových zaměstnanců a služební postup ve víech povoláních, kdy pfi stejných kvalitativních předpokladech mají při přijímaní a služebním postupu přednost ženy a příslušnici různých společenských minorit (např. černoSi, imigranti, indiáni, homosexuálové, fyzicky a psychicky handicapovaní apod.). Zákon ledy nktivnS prosazuje „stejná práva", sociální rovnoprávnost a rovnost Šanci, kterých se „sociálne diskriminovaný" může domáhat i u soudu. Současné zákon stanoví i povinné podíly iSchto favorizovaných jedinců v podnicích a úřadech. Tvrdí postihuje také sexuální harassment (obtěžování) mužů vůči ženám. Druhou stranou mince tohoto zákona je ovSem nařčení ze strany majoritní společnosti, nie i rozšiřující se slfedoslavovské Černošské třídy, že „společensky znevýhodnení" vdé-čí za své postaveni pouze zákonu a ne svým schopnostem, nebof podnikateli z obavy, aby „nenarazili" na zákon, berou „společensky znevýhodnené" přednostně i bez rovnosti osobních kvalit. Velmi tvrdou kritiku afir-mativní akce a sociálních programů představuje kontroverzní práce amerického sociologa Charlese Murrayc Ztracautpiirfa pod iwhama (Losing Ground, 1984), která tvrdí, že tylo podpůrné programy ve svém efektu jeS-té zhoríily poslnvcnf černochů, prohloubily jejich chudobu a rozbily jejich rodinný Život. SI třeb všech občanů („každému podle jeho potřeb") redistribucí společenských zdroju. Nesleduje jen pouhé saturování životního minima (minimální mzda, minimální důchod apod.), ale i výraznou redistribucí příjmů a sociální transfery. Úsilí o rovnost výsledku se v sociálních státech modelově prosazuje zejména v oblasti zdravotnictví. Zdravotní péče je ve většině sociálních států (zejména se zavedenými systémy národní zdravotní služby) poskytována všem podle potřeby, bez ohledu na finanční situaci a sociální status. Rovnost příležitosti a rovnost výsledku jsou často stavěny alternativně proti sobe a širší akceptace jedné nebo naopak druhé alternativy rovnosti posouvá orientaci sociálního státu určitým směrem. RalfDahrendorf(1991b: 85) diskutabilně dovozuje, že teorie sociálních práv setřela hranice mezi rovností příležitostí a rovností výsledku, s čímž v takto jednoznačné podobě nelze souhlasit. Už samo stanovení určitých sociálních oprávnění je totiž výsledkem formulace priority určité koncepce rovnosti a každý sociální stál neustále hledá nejpřijatelnější poměr obou koncepcí pro daný historický okamžik. Jednodivé koncepce rovnosti se navíc týkají poněkud odlišných procesů formování sociální nerovnosti (Flora 1987: 31): — rovnost příležitosti je spojena více s dosahováním statusu v osobní životní dráze nebo intergeneračně, — rovnost výsledku reflektuje více míru příjmu a životní úroveň. Oba principy tedy nelze stavět jednoznačně alternativně, prolínají se a podle vládnoucích politických stran je jeden nebo druhý favorizován. S posílením pozic sociálnědemokratických stran ve vládách v Evropě po 2. světové válce se favorizace zásady rovnosti výsledku výrazně projevila v mechanismu posilujícím egalitářské snahy, spojované s ideálem sociální spravedlnosti. Ukazuje to například Rosanvallon (1991: 21) na nivelizaci dělnických mezd v Británii, kdy mezi mzdou nekvalifikovaného a kvalifikovaného dělníka je rozdíl pouze 25 % a už řadu let se to považuje za nespravedlivé. Vytváření Beveridgových „ostrovů hojnosti v moři nedostatku", které s sebou má přinést welfare state, bylo rovněž promítnutím zásady rovnosti výsledku do koncipování sociálního státu. Vedle těchto dvou pojetí rovnosti se můžeme setkat i s krajním pojetím rovnosti podmínek, které prosazuje radikální sociologie (Jencks, Bowles a Gintis aj.). Spočívá v hluboké redistribucí zdrojů včetně vzdělanoslních příležitostí, rovnostářskčm principu rozdělování a ideologii rovnosti podmínek (srov. Matějů 1991: 16). Toto pojetí je tedy programově zcela protikladné k liberální rovnosti příležitostí. Vedle této krajnosti se však můžeme setkat i s druhou krajností — s odmítnutím rovnosti příležitosti a všech cgali-tářských snah jako nežádoucí modenu egalitářské rétoriky. Rovnost příležitosti by pak byla realizovatelná (a to jen částečně) za předpokladu přenesení rodičovského dozoru a odpovědnosti na stát. Tento ortodoxně konzervativní názor je současně doplňován tvrzením, že se již velmi brzy jako hlavní efekt, kterého bylo sociálním státem dosaženo; ukázala menší odpovědnost jedinců, a nikoli jejich rovnost (např. Levy 1985: 239). ,' Moderní sociální státy usilují ve včtší nebo menší míře o zvýšení socioekonomické rovnosti. Podle některých autorů už tento proces k rovnosti sociálních statusů pokročil za úroveň sociology nazývanou dosažený sociální stains směrem ke statusu připsanému (viznapř. Dahrendorf 1977: 11), což devastuje princip zásluhovosti, ohrožuje přirozenou sociální distanci sociálních statusů (např. muže a ženy, kvalifikovaných a nekvalifikovaných pracovníku apod.) a glajchšalluje sociální diferenciaci. V některých zemích například vlivné politické skupiny prosazují explicitně některé limity ospravedlní tel né nerovnosti: podle nich by například v Británii nikdo neměl vydělávat více než sedminásobek průměrného příjmu nejhůře placených (tedy vlastně minimálního příjmu) nebo v Německu více než 12 tisíc marek (Dahrendorf 1977: 10). Naše Česká realita se proti vy- 9T) spělým sociálním státům vyznačuje mnohem vĚtší socioekonomickou rovností u všech hlavních detenninant sociálního statusu a navíc je ospravedlňována egalitářskou ideologií. Bude nutné vytvářet nové vzorce tolerovatelné sociální nerovnosti, neodporující, pokud jde o vznik a úroveň nerovnosti, obecné představě sociální spravedlnosti. To, jak lidé vnímají sociální nerovnost, je totiž mnohdy důležitější, než jaká ve skutečností sociální nerovnost je. I rovnost nebo malá nerovnost mohou být považovány za nespravedlivé a vyvolávat velké sociální napětí. Obsah představ sociální spravedlnosti bude ŕ u nás nabývat na významu, neboť by měl kompenzovat a nahrazovat absenci Širokých, státem garantovaných sociálních jistot. Při přijímání sociálních opatření je proto třeba respektovat obecné principy sociální spravedlnosti a vývoj představ populace o sociální spravedlností. V současných představách sociální spravedlnosü jsou u nás stále masivně zastoupeny egalitářské principy hodnocení a představy o správnosti širokých redistribucí příjmu."* Koncepty sociální spravedlnosti jsou u nás založeny zejména na horizontálni spravedlnosti — lidé, kteří vykonávají práci v určité dílčí oblasti, by neměli být odmeňovaní příliš diferencovaně. Málo je ale u nás vertikální spravedlnosti, považující vySSí výkon, iniciativu, náročnost, složitost a důležitost práce za základ pro diferenciaci odměn. Najít efektivní obsah a rozsah sociálního občanství, optimální míru společenské nerovnosti a prosadit meritokraticky orientovanou sociální spravedlnost — to bude představovat stěžejní úkoly sociálního státu u nás. 5.5. Sociální stát jako stát nových středních tříd? Vznik a fungování sociálního statuje třeba vysvětlovat i z hlediska konkrétní sociální struktury společnosti. Švédský sociolog Esping-Andcrsen (1990) se v rámci rozsáhlého výzkumného srovnávacího projektu snažil specifikovat příčiny rozdílů mezi sociálními stály. Významným faktorem se v této souvislosti ukázaly: — charakter třídní mobilizace, — třídně-polilické koaliční struktury. V současné době je v sociálních státech zřejmý značný vliv nových středních tříd, který se projevuje ve směru upevnění sociálního státu. Sociální pozice a zájmy těchto nových středních tříd jsou vSak v různých sociálních státech značně odlišné, a to se projevuje i v jejich vélSi nebo men5í podpoře sociálního státu. I když bychom mohli předpokládat, že vzhledem k tradičně privilegovanému poslavení nových středních tříd na trhu a u státních zaměstnanců i privilegiím ze sociálního zabezpečení se budou střední třídy stavět proti sociálnědemokratickým projektům sociálního státu, prokazuje Esping-Andersen, že lomu tak není. Skandinávský sociálnědemokratický model naopak spoléhal na schopnost sociální demokracie zapojit střední třídy do nově vytvářeného sociálního státu. Rozšiřováním sociálních služeb a zvyšováním počtu zaměstnanců veřejného sektoru se sociální stát fakticky přímo účastnil i na utváření středních tříd instrumentálně oddaných sociální demokracii. Rovněž ostatní západoevropské sociální státy " Sociologické výzkumy provedení na podzim roku 1991 Sociologickým ústavem ČSAV v Praze ukázaly zdfinlivG rozpormi pohledy československé populace na sociální spravedlnost. EgnlitáTský princip „každému stejní" jcsice atraktivní pro 20 % dotázaných a dalSIch 10 % přiznalo, ze jim není úplné cizE, vice versa víak ětavými válkami. 3. Jak se vy\>ljel "welfare state" ve Švédsku a co způsobilo, Se se dostal v nedávné minulosti do vážné krize? 4. Kdo napsal zprávu Sociální pojištění a navazující služby, jaké návrhy tato zpráva obsahovala n do jaké mhy byly posléze skutečně realizovány? 5. Proč se soustmy sociálního zabezpečení netěší zvláštní přižni ministru financi? 6. Argumentované se vyrovnejte s tvrzením, že vývoj sociální politiky směřuje neúchylné od nedokonalých a nedostačujících schémat ke schématům dokonalejším a lépe pokrývajícím nároky klientů. 27 V další diskusi o vztahu hospodářské a sociální politiky se proto omezím na státy s fungujícím tržním hospodářstvím a stabilizovaným demokratickým politickým systémem. Existují strukturální podobnosti mezi sociální politikou v širším slova smyslu (Ge-' sellschaftspoüük) a hospodářskou politikou přiznávající státu významnou úlohu při ovlivňování hospodářského vývoje - hospodářským iníervencionismem spojovaným zvláště s Keyneso\ýmÍ teoriemi. V obou případech se vychází z předpokladu, že stát může efektivně a z centra intervenovat tak, aby ovlivnil chování subjektů určitým směrem. Společným výrazem takto chápané sociáliú a hospodářské politiky je například formování aktivní politiky zaměstnanosti. ». Analogicky existují strukturální podobnosti mezi sociální politikou v užším slova ) smyslu (Sozialpolitik) a hospodářskou politikou vycházející z ncoliberální monetaris-tické ekonomické teorie, jejímž typickým představitelem je Friedman. V obou případech se vychází z předpokladu, že centrální zásahy státu ovlivňující chování subjektů jsou až na výjimky škodlivé a je třeba je minimalizovat. Společným výrazem takto chápané sociální a hospodářské politiky je například omezení sociálnčpolitických opatření ve prospěch lidí bez zaměstnání na vyplácení podpor v nezaměstnaností, resp. dávek sociální pomoci zaručujících nezaměstnaným a/nebo jejich rodinám existenční minimum. ~\ ; Sociální polilika v širším slova smyslu (Gesellschaftspolitik) je neslučilelná s hospodářskou politikou vedenou neoliberálně monetarislickýmí principy; kombinace ínler-, -vencionistické hospodářské politiky a sociální politiky v užším slova smyslu (Sozial-' politik) je sice myslitelná, ale nikoliv pravděpodobná. Pomineme-li opatření příslušející jiným než demokratickým právním rámcům (např. násilná změna vlastnictví), muže hospodářská politika ovlivňovat politiku sociální ^ zvláště následujícími způsoby: • soustavou daní. úvěrových a úrokových sazeb a kursů ovlivňujících podmínky činnosti ekonomických subjektu (podpora či útlum diferencovaných forem hospodářské činnosti i typů činností) • příjmovou politikou (ceny a mzdy) • rozdělováním zdrojů ze státního rozpočtu (množství finančních prostředku) ■ soustavou daňových úlev stimulujících finanční podporu dobročinných a svépomocných sdružení • strukturální politikou (rozvojové či útlumové programy pro regiony nebo různé sektory národního hospodářství) • nepřímo ovlivněním životní úrovně občanů mírou inflace. -> Jakým způsobem může sociální politika zpětně ovlivňovat hospodářskou politiku? " předně kvalitou a kvantitou disponibilních pracovních sil, včetně motivace pracovníků, jinak řečeno úrovní tzv. lidského kapitálu'' • podmínkami zaměstnávání pracovníků - například stanovením věkové hranice odchodu do důchodu, zákonným rozsahem pracovní doby, vymezením kvalifilíačních předpokladu pro výkon určité profese, určením podmínek uzavírání a rozvazování pra- Připomeňme zde Beveridgeovu koncepci péče o člověka "od kolébky do hrobu". H It , : u . .1 « -,«. \ '-■—l-,-r«i --------w --------rr- <-------r" i i— i f-1 -~-f\ covního poměru, uznanými formami vyjednávám mezi zaměstnavateli a zaměstnanci, popřípadě i státem ■ stanovením podmínek odvodu z mezd a platů pro účely sociálního a zdravotního pojištění u zaměstnanců a zaměstnavatelů • stanovením podmínek přiznávání sociálních dávek (invalidní důchody, příspěvky v nezaměstnanosti) ■ záchranná sociálni síť může stimuloval chuť podnikat, podněcovat podnikatelské aktivity; na druhé straně nefungující záchranná sociální síť se může stát bariérou ekonomického rozvoje ■ dávky sociálního zabezpečení mohou povzbuzoval spotřebu a tím i povzbuzovat výrobu a udržoval či zvyšoval zaměstnanost. Jinými slovy řečeno, sociální výdaje mají ekonomicky stabilizující efekt. H '■' '■',v* Vobruba (1991) upozorňuje na specifický význam sociální politiky v politické a ekonomické transformaci postkomunistických zemi: sociální polilika působí jako nárazník tlumici sociální dopady ekonomické reformy způsobem, který' ji může učinil politicky průchodnou do té doby. než uzrají její očekávané plody v podobě ekonomického růstu. Umožňuje žádoucí funkční diferenciaci dříve kritcriálnč nerozluslilclncho srůstu politiky, ekonomiky a sociálnčpolitických schémat. - Obecněji je možno říci. že rozvinuté soustavy sociálního zabezpečení vytvářejí ekonomice politicky větší prostor pro flexibilitu a technologické inovace. Vobruba uzavírá, že "chápáni sociální politiky jako prostředku ke zlepšení ekonomického výkonu není větším paradoxem než tvrzeni, že auta s brzdami mohou jezdit ryclilcji než bez nich". Základní rámce hospodářské i sociální poliliky se v demokratických poměrech formují v parlamentech; profesionální polilika proto svým způsobem zprostředkuje i vztah mezi hospodářskou a sociální politikou - a sama do nich vstupuje. Profesionální politikové, usilující o znovuzvolení, totiž často ustupují tlakům svého voličstva, nátlakových skupin prosazujících různé sociální zájmy, či naopak tlaku mocných hospodářských uskupení. Obé může narušit nutnou vyváženosl mezi hospodářskými, sociálními a politickými cíli. dává vzniknout chronickým problémům vyvolaným, deficity státních rozpočtů, korupčním aférám apod. Tím se už ovšem dosláváme k závažnému tématu veřejné poliliky, totiž k otázce, jak udržovat křelikou rovnováhu mezi ekonomikou, politikou a sociální sférou. Jednou z možných odpovědí je Dahrcndorfovo pojetí veřejných sociálních služeb (social welfare) jako jednoho ze sloupů moderních kapitalistických společností, zajišťujících sociální smír. Tolo téma je rozvedeno v následující kapitole o státu veřejných sociálních služeb (welfare stale). II.3. Co je welfare state? Pojem welfare state patři ke klíčovým pojmům teorie sociální politiky.-5 Označuje stál, v němž se v zákonech, ve vědomí a postojích lidí, v aktivitách institucí a v praktické politice prosazuje myšlenka, že sociální podniínky, v nichž lidé žijí, nejsou jen věci jedinců či rodin, nýbrž i věcí veřejnou. Každému z jeho občanů se dostává alespoň určitého uznaného minima podporya p'öihoci v různých životních situacích, které jej či jeho rodinu (potenciálně či aktuálně) ohrožují. 5 Poprvé byl užil k popisu situace v Británii bčhcm druhé svEtové války (Temple 1941). Do češtiny lze tenlo pojem převést jen velmi obtížně. Jednou z užívaných možností je sousloví stál všeobecného blahobytu (Rosanvallon 1991). Někteří fibenílové jej překládají jako asistenční slát. Další autoři (např. Večerník 1991a. b; Večeřa 1993) dávají přednost výrazu sociální stát. I když je lento překlad stručný, není natolik specifický, aby mohl být užíván v českých textech jako ekvivalent anglického originálu. Lze si vůbec představit stát, klcrý by nebyl sociálním? Sám dávám přednost delšímu, ale přesnějšímu překladu slňt veřejných sociálních služeb. II.3.1. Ke vzniku a vývoji welfare state /' Ekonomické, politické a kulturní podmínky a okolnosti vzniku a vývoje státu veřejných sociálních služeb patří k ncjčaslěji zmiňovaným. "Vývoj moderního státu veřejných sociálních služeb muže být chápán jakožto reakce na dva základní vývojové Iren-—> dy: na formování národních slálu a jejich transformace do masových demokracií po ~~? Francouzské revoluci, a na rozvoj kapitalismu, klcrý se slal dominantním způsobem vý--j, roby po průmyslové revoluci" (Flora - Heidenheimcr 1981). Vznik státu veřejných sociálních služeb stimulují lakové okolnosti, jako je oslabo-~~ >váidjdasických podpůrných funlccí rodiny, rodu a místního společenství v průběhu industrializace a urbanizace. Také zdraví a vzdělání populace nabývají v reprodidcci -^■pracovních sil na významu, což vytváří Halt na koordinaci příslušných politik na centrální úrovni. Podle Keyncse má rozvíjející se sektor veřejných sociálních služeb také —-? výrazný zpětně stimulující vliv na spotřebu, výrobu i zaměstnanost. r--j Politicky je relevantní míra artikulace a inslitucíonalizace sociálních a ekonomických zájmu projevující se v činnosti svépomocných sdružení, politických stran a odboru ~;, - a také kvalita státního aparátu. Johnson (1987:8) v této souvislosti uvádí, že již v 19. století disponovalo mnoho evropských zemí centralizovaným státním aparátem s rozvinutou schopností realizovat sociáíněpolitická opatření. Názorným přikladeni toho, jak mohou ovlivnit formování veřejných sociálních služeb i faktory kulturní povahy, jsou Spojené stály severoamerické. V télo zemi převažují .. \ takové kulturní hodnoty, jako je individualismus, soukromé vlastnictví a volný trh. - Proto jsou americký stál a američtí občané tradičně podezřívaví k mnoha institucím státu veřejných sociálních služeb, jež jsou lidmi v zemích kontinentální Evropy obecně přijímány. suoTV Marshall (1963) nabízí následující vysvětlení vývoje moderních sfátú, potažmo i c státu veřejných sociálních služeb: existuje elementární forma lidské rovnosti, spjatá " ' spinou účastí jedince na životě společenství. Tato rovnost není neslučitelná s ekono-7 mickou nerovností. Je proto třeba rozšířil pojem práv občana lak, aby zahrnoval Iři komponenty: právajjbčanská, politická a sociálni. Občanská práva souvisejí s individuální svobodou - ochranou osobnosti, svobodou projevu, myšlení a vyznání, práva vlastnit majetek a uzavírat smlouvy, a práva na spravedlnost chráněného nezávislým soudnictvím. Politická prá^a umožňují podílet se na výkonu politické moci - buď v roli toho, který volí své zástupce do politických orgánu, nebo v roli toho. klcrý je do nich sám volen. Sociálni práva představují právo podílet se na užíváni sociálního dědictví dané společnosti a právo žít životem civilizované bytosti - životem odpovídajícím standardům převažujícím v dané společnosti. Zatímco v 18. století se formovala občanská 36 práva a ve století 19. práva politická, 20. století je ve znamení Jbrniqyání jjráv_saciál-iüch - a lcdv..y_e_znamcni formování státu veřejných sociálních služeb. "Pokud nejsou lidé svedeni jinými lákadly, musejí ke státu cítit alespoň loajalitu" tvrdí Gilmour. "Tato loajalita nebude silná, ncdoslane-li se jim od státu ochrany a dalších požitků... Vzhledem ke své strohosti a neschopnosti vytvořit pocit sounále- , žitosli je ekonomický liberalismus schopen odradit lidi od ostatních liberálních směrů." Mishra (1981) dovozuje, že vzhledem k rozsahu, složitosli a vzájemné podmíněnosti vztahů mezi sociálními skupinami a institucemi se v moderní společnosti stát stává a zůstává Idíčovou regulující institucí: jinak by společenství nevydrželo tlaky a obtíže vytvářené laisscz-fairc... Jednou z funkcí státu veřejných sociálních služeb je tedy C-udržet intearitu společnosti. Povahu státu veřejných sociálních služeb vystihuje Dahremlorf'(1985) poukazem na nepsaný sociální kontrakt, na němž je založen. Tento kontrakt zahrnuje nevyslovený souhlas řídit se jistými elementárními normami a připustit i násilí ze strany společné moci, aby tylo normy byly dodržovány. Tyto normy zahrnují přijetí práva jako základního nástroje regulujícího sociální vztahy. To je ovšem pouze polovina sociálního kontraktu. Druhou polovinou je přijetí veřejných sociálních služeb jako integrálni součásti moderního státu. V lom se Dahrendorfovo pojetí blíží HabermasovČ interpretaci státu veřejných sociálních služeb jakožto náslroje kompenzujícího nedostatek legitimity kapitalismu. Stál veřejných sociálních služeb podle Dahrendorfa zaručuje: • občanská práva (rovnost před zákonem) • všeobecné volební právo • sociální práva (právo každého na minimální příjem bez ohledu na jeho hodnotu na trhu práce). V zásadě jde o podobné rozlišení, které navrhuje Marshall, přičemž Idíčovou funkcí slálu veřejných sociálních služeb je podílet se na udržení 'sociální harmonie'ß Uvedené teoretické koncepty státu veřejných sociálních služeb mají své protivníky, kteří je napadají - vypůjčímc-li si rozlišení známé z praktické politiky - zprava i zleva. Hnutí "nové pravice" se teoreticky opírá zejména o práce von Hayelca. Friechnann a Nožička. Jejich teoretické stanovisko lze vyjádřil tezí, že svoboda a rovnost jsou neslučitelné. Individuální politickou svobodu a volný trh chápou jako dva základní pilíře jediného efektivního společenského uspořádání, které je schopno překonat obtíže moderních společnosti. Nezabývají se leclinickýml otázkami fungování veřejných sociálních služeb, neboť je vesměs vnímají jako instituce ničící řádné podmínky pro ničím nerušený rozvoj jednotlivců í společnosti. Marxisté chápou stát veřejných sociálních služeb naopak jako pouhý nástroj sociální kontroly ovládaný kapitalisty. V základech kapitalistické sociální organizace leží násilí a soutěž. Sociální práva mohou být pinč zaručena pouze tehdy, dojdc-íi k socializaci výrobních prostředku a ke zrušení soukromého vlastnictví založeného na působení trhu. " V češtině se užívá i pojmů sociální smír či sociální soudržnost (koheze). 37 U.3.2. "Krize" welfare siate Zejména autoři zařazovaní do proudu "nové pravice" vyvolali v 70. a 80. letech diskusi o samotných principech welfare state a zpochybnili jeho legitimitu. Tato diskuse byla velmi produktivní, neboť upozornila na některé myšlenkové stereotypy promítající se i do podoby veřejných sociálních služeb - například na to, že vysoce centralizované soustavy vynakládají příliš mnoho prostředku na svůj vlastni provoz a neadaplují se dostatečně ryclile na měnící se potřeby. Mnozí autoři hovořili přímo o krizi státu veřejných sociálních služeb. Přispěla k lomu měnící se politická a ekonomická situace vyspělých kapitalistických zemí v tomto období: prolilubující se deficity slaüüch rozpočLíi, ekonomická krize související s ropným šokem počátku 70. leL která vystřídala bezprecedentm ekonomický boom po skončení 2. světové války, měnící se ekonomická infrastruktura, demografická struktura i s tím související změny na trhu práce. V úvahách o možné krizi státu veřejných sociálních služeb je třeba rozlišovat přinejmenším: • krizi nákladů (stát veřejných sociálních služeb jako příliš nákladná záležitost) ■ krizi efektivity (špatná realizace v zásadě užitečných opatření) , ■ kj^JejjUimity (realizují se opatření, s nimiž občané nesouhlasí). Diskuse o krizi welfare state byla a je pochopitelně ovlivňována i ideologickou potřebou odůvodnit to Či ono rozdělení zdrojů, které má stál k dispozici. Hills a kol. (1990) na základě podrobné analýz)' britského státu veřejných sociálních služeb v 70. a 80. letech ukázali, že veřejné sociální služby se v Británii - přes pravicovou politiku vlády premiérky Margaret Thatcherové - dále rozvíjely. Holland (1991) se domnívá, že stát veřejných sociálních služeb je ztracen; musí být nahrazen organickou pluralitní soustavou poskytování veřejných sociálních služeb: budoucnost nepatří welfare state, nýbrž welfare society... I když je úloha státu při poskytováni veřejných služeb zpochybňována, nikdo s vážnou tváří nehovoří o tom, že by stát měl tuto sféru opustit úplně. Spíše se uvažuje o zprostředkujících institucích,__které, tím,_ že jsou blíže občanovi - zákazníkovi, jsou schopny rychleji a lépe reagoval na jeho potřeby. Johnson (1987) rozebírá tri sektory, jejichž instituce zprostředkovávají kontakt mezi welfare state a občany: 1. neformální sektor (rodina, sousedé, lokálni společenství) 2. svépomocná a dobrovolná sdružení - neziskové organizace 3. trii. Služby poskytované přímo slálem a jeho institucemi, služby poslcytované institucemi uvedených tří sektorů, vztahy mezi těmito institucemi navzájem i mezi nimi a občany vytvářejí husté předivo vazeb, označované jako welfare mix. Odbornicí a praktici, kteří podporují tuto pluralitu ve sKře veřejných sociálních služeb (welfare pluralism), jsou přesvědčeni, že "zatímco stát by si měl ponechat svoji regulativní funkci a být hlavním QO \'J - financiérem veřejných sociálních služeb, jeho úloha jako poskytovatele těchto služeb_by y.f-\ měla být výrazně potlačena, přičemž by měla naopalc odpovídajícím způsobem vzrůst role svépomocných a dobrovolných sdruženi, neformálního sektoru a trhu" (Johnson 1987). 38 II.3.3. Typologie welfare states Odborná literatura nabízí mnoho typologii státu veřejných sociálních služeb. Bylo jich navrženo tolik, že lze zaznamenat í určitou kritiku navržených typologii: zpochybňuje se jejich produktivnost, to, do jaké míry vůbec přispívají k lepšímu porozuměni tomu, co se dnes se státy veřejných sociálních služeb děje. Navíc mnozí autoři zaznamenali pozoruhodný trend, označovaný jako kmiyjrgence welfare states: původně značně rozdílné soustavy se postupně sbližuji, přebírají prvky i celé segmenty odlišných soustav. Dvě klasické typologie welfare states, Titmussova (1979) ze 70. let a Esping-Andersenova (1990) z konce 80. let, berou v polaz vyspělé kapitalistické země: srovnej tabulku 2. Tabulka 2 Typologie států veřejných sociálních služeb Název modelu welfare state (Titmuss) Název modelu welfare slate (Esping-Anderscn) , Kriléria poskytování služeb reziduálni' (USA, cast. Velká Brilánic) liberální individuální pracovní úsilí pracovně výkonový" (Francie, Holandsko) konzervativní cílový přistup - více korporativistický. udržení stalusových rozdílů institucionálně redistribulivní9 (Skandinávie) sociálně demokratický univerzalistická: všichni platí, všichni získávají 7 Jinak také: anglosaský. 8 Jinak laké: korporativní, Bismarckův. 9 Jinak také: strukturální, skandinávský. 39 V tabulce 3 jsou uvedeny hlavni rysy welfare states podle jejich typologií charakterizovaných výŠc. Tabulka 3 lllaviií rysy stál» veřejných sociálních služeb Charakteristik}' Reziduálni Pracovně výkonový Institucionálně redi5tributivní Liberální Konzervativní Sociálně demokratický Odpovědnost státu minimální optimální totální Distribuce podle potřeb marginální sekundární primární Rozsah povinně poskytovaných služeb omezený extenzivní úplný Populace kryla povinně poskytovanými službami menšina většina všichni Výše příspěvků nizká střední vysoká Část národního důchodu určená na služby poskytované státem nízká střední vysoká Zkoumání potřebnosti (means tests) primární sekundární marginální Povaha klientů chudáci občané členové společnosti Status klientu nízlcý střední vysoký Pramen: Jones (1985); upraveno Zatím nebyla uspokojivě zodpovězena otázka, jakou povahu měla sociální politika v zemích "reálného socialismu" před jeho zhroucením v roce 1989. De Deken (1992) formuluje hypotézu, že "Icrunistický" koncept sociální politiky měl jak rysy institucionálně rcdistributivniho, lak pracovně výkonového modelu. Univerzální charakter některých opatření seprolínal s mnoha schématy založenými na práci jako kritériu opravňujícím ke vstupu do redistributivních sítí. Klíčem k nalezení odpovědi na íulo otázku zde po mém soudu bude srovnáni funkčních vazeb mezi západním státem veřejných sociálních služeb a demokratickým politickým systémem na jedné straně a mezi sociální politikou a totalitním politickým systémem reálného socialismu na straně druhé.10 IU Mezi sociálněpolítickými soustavami jednotlivých zenii "tábora socialismu" ovšem existovalo také mnoho významných rozdílu. 40 11,3.4. Pracovně výkonový, alias konzervativní, alias korporativní model welfare state Korporativismus je fenoménem, klcrý se v organizování vztahu mezi stálém, podnikateli, zaměstnanci a občany prosazuje výrazné zejména v kontinentálních zemích západní a střední Evropy. Tento přistup se muže výrazně uplatnil i v probíhající reformě sociální politiky v naší zemi. Wílcnshy (1983) charakterizuje základní rysy tohoto typu státu veřejných sociálních služeb lakto: A. Jsou ustaveny, .kanály vyjednávání mezi dobře organizovanými .zájmovými skúpi- i nami, zvláště zaměstnanci, zaměstnavateli, profesionálními sdruženími ajxnlralislic- i ., kou_yládou. která je povinna seznamovat se se stanovisky ostatních partneru.i 1 B. Vyjednávám na centrální úrovni mezi těmito skupinami reflektuje a zároveň zne-jasňuje rozdíly mezi veřejným a soukromým sektorem. C. Vyjednávám na ccnLráluí úrovni mezi těmito skupinami scjýká širokého spektra problému sociální politiky, neomezuje se výlučně na otázky trhu práce. D. V důsledku toho je sociální politika, do jisté míry absorbována do obecné hospo- | '. dářské politiky, a pravděpodobnost dosaženi sociálního smíru se zvyšuje. ' Charakteristika států podle stupně rozvinutí korporativní demokracie: • komplexní mechanismy vyjednáváni: Rakousko, Švédsko, Norsko • korporativismus bez úplného zastoupeni zaměstnanců: Francie, Japonsko ■ demokracie s nejslabším zastoupením prvku korporativního vyjednávání: USA. Velká Británie, Austrálie. Wilensky poznamenává, že úpadek politických stran jako stríijcíi a zprostředkovatelů sociálni shody je obecnou vývojovou (endend patrnou ve všech moderních společnostech. II.4. Hodnoty, ideologie ;i sociální politika II.4.1. Hodnoty a sociální politika Je-li někdo přesvědčen o tom. že je možné hodnotově neutrálni vědecké bádání. neměl by se zabývat sociální politikou. Terén, po němž by se musel pohyboval, je totiž hodnotami přímo nabil. To neznamená, že sociální politika nezná lérunta "technická", hodnotově neutrální: naopak. Ale už volba toho či onoho technického řešení bývá podmíněna (uvědomovanými nebo neuvědomovanými) hodnotovými důrazy... Všechny dalši úvahy o úloze hodnot v sociální politice je rozumné opřil o volbu určitého pojetí člověka a o vymezeni jeho postaveni ve světě. Líté diskuse o výhodách toho či onoho sociálnčpolilického opatření loliž (většinou implicitně, málokdy explicitně) vv.diazLJ.Lz určité představy o člověku, o jeho motivech a dalších faktorech, které ovlivňují jeho chování v síti sociálních vztahů. V naší kulturní oblasti lo bylo zvláště křesťanství, které formovalo a formuje hodno-r ■. •;, i. ty lidí a jejich vztahy k ostatním. Milosrdenstva, které je součástí křesťanské hodnotové soustavy, dalo vznik i mnoha sociálním institucím pomáhajícím lidem v obtížných ží- ■ 1 V České republice funguje Rada hospodářské a .sociální dohody - tzv. tripartita. 41 III. FORMOVÁNÍ A REALIZACE SOCIÁLNÍ POLITIKY III. 1. Sociální politika jako politika III.2. Nástroje sociální politiky IÍI.3. Aktéři sociální politiky Otázky ke kapitole III 49 51 55 57 48 r----p_ T5 "E "Pí T*l Sociálni politika je kromč jiných sWch určení lake politikou. Znamená to, že ji můžeme zkoumat se zaměřením na politické procesy pro ni charakteristické: kdo jsou její aktéři, jaké jsou jejich zájmy, proč a jak se. navrhují, přijímají a realizují ucelené so-cTáíněpoíilickč koncepce i jednotlivá rozhodnuli, jakých nástroju se přitom užívá apod. Základní determinanty a okolnosti formováni a realizace rozhodnuli jsou si přitom velmi podobné, ať už jde o politiku vzdělávací, zdravotní, o politiku zaměstnanosti aj. V tomto oddíle se proto budu zabýval obecnými charakteristikami formování a realizace sociálni politiky jako politiky, jejími náslroji a aktéry. III.1. Sociální politika jako politika Politika je procesem záměrného ovlivňování jednám jednotlivců í institucí. To, že se připravuje nějaké rozhodnuli, však není nezávislé na situaci, v níž se dané společenství nachází. Celou siluaci ilustruje schéma: Fáze zrání n řešení sociálních problémů -^normální situace autoregulace ^-včasná intervence- intervence ^-nezbytná----- a obtížná nutné nasazení ^-sil a prostředků-havarijního typu zráni problémové situace Ť X., - -problémová situace zraní kritické situace kritická situace= sociální ^katastrofa revoluční situace Pramen: Bcsliižcv-Líiiia (1984); upraveno V "normální" siluaci se sociální aktéři dokážou sami přizpůsobit měnícím se podmínkám. Právě tak včasná intervence, dojdc-li k ní v průběhu zráni problémové situace, pomůže problém vyřešit bez větších sociálních či ekonomických ztrál. 49 Zrající sociální problém vnuká podle Bestuievn-Lndy (1984) tehdy, rosíc-li nepoměr mezi žádoucím (potřebným) a skutečně jsoucím; je vyvoláván setrvačností ve fun-, gováni existujících sociálních institucí při změně sociálních podmínek. Nagějímczi_žá- 1" ~ _. doučím a^loxtgčnč existujícím není ovšem ničím mimořádným. Zrající sociální pro-\W-u~ blém vzniká, pp^dj^ikoy^ncgoinčr př^oči^sqciálně.p_řijaie]né.]ijanice, pokud vytváří podsjaJii^pb^žexživoUiich čjnjipsteclu^znajMýcjiio jc-li rozpoznán širokými skupinami lidí jako závažná překážka jejich životního uplatnění. Problémové situace lze řešit sociálními reformami, které se většinou neobejdou beze změn cílíi, organizačních struktur a funkcí sociálních institucí; některé instituce mohou zaniknout a nové vzniknout. Nejsou-li problémové situace řešeny, nastávají situace kritické, z nichž už vede cesia pouze do sociální katastrofy, jakou je například občanská válka. Za jistých okolností muže dojít k revolucím, které mění samotné základy sociálního uspořádání. }anc'-{} pf. Politika bývá někdy vykládána jako neustále se opakující cjjtüis^nprayv, rozr 1 ^ liodjiuüjj^njcüjrpzltpdnuti, jeho realizace a vyhodnocováni jeho.důsledků. Všimněme si zvláštností takto vymezených fází formování a realizace politiky s uvedením příkladů ze sféry sociální politiky: Přípravu rozhodnutí: Mohou se na ní podílel politici, odborníci, veřejnost, zájmové skupiny nebo jenom někteří z těchto sociálních aktérů; mohou mu předcházet veřejné diskuse nebo muže být připravováno v zátiší ministerských kanceláři či dokonce ve skrýštah bo.ssů .mafie: řešení muže být navrženo v jediné nebo ve více prianiach; řešení může být posuzováno podle jednoho čí podle více kritérií (např. rovnost, efektivnost, kvalita): rozhodnutí může být povahy strategické, s dlouhodobými důsledky, taktické - s nadějí na řešení problému v dostačující perspektivě, či operativní - "hašení požárů". (Ad hoc" zvyšování starobních důchodů v důsledku zvyšováni životních nákladů bývá takovým rozhodnutím operativní povahy.) Soudobé společnosti si málokdy mohou dovolit přijmout rozhodnutí bez jeho náležité přípravy, v níž se angažují odborníci i veřejnost; pokud k tomu přece jenom dojde, stojí lato metoda pokusu a (často i) omylu mnoho zmarněného lidského úsilí i zbytečně vynaložených finančních prostřcdltu. Doporučuje se prolo získat předem maximum relevantních informací ze státní statistické soustavy, podnikových statistik, cenzö, dalších dostupných zdrojů a organizováním ad hoc pilotních výzkumu či empirických šetření. Zadává se i zpracování expertních zpráv a projektových návrhů řešení. Přijetí rozhodnutí: V zásadě lze rozlišit aulorilářský a demokratický způsob přijímání rozhodnuti. Rozhodl-li se římský císař, že nabídne lidu cíuéb a hry., bylo to jistě také sociálněpoli-lické opatření. K demokratickému způsobu vládnutí však mělo daleko. Nicméně již TocqueviUe věděl, Že demokraticky přijaté rozhodnutí není vždy nejlepším z možných. Často se stává, že lidé podceňují dlouhodobější důsledky svých rozhodnuli: jedno z úskalí demokracie spočívá také v lom, že občané ještě nenarozeni nemají hlasovací právo (Keller 1992). Realizace rozhodnutí: Od přijetí rozhodnuli k jeho realizaci bývá dlouhá cesta. Česká politika často nestačí s dechem právě v této fázi. Nejde jen o lo, nějak se rozhodnout, ale í o to, vytvořil pří- 50 znivé podmínit}' pro realizaci tohoto rozhodnuli: legislativní, finanční, institucionální, dokonce i výchovné a propagační. V USA našla pozitivní odezvu kampaň za ozdravění životního stylu také proto, že tento způsob života byl Široce propagován v hromadných sdělovacích prostředcích. U nás můžeme zakázat reklamu tabákových výrobků, neexis-luje-íi však orgán, který by postihoval porušení tohoto předpisu, či nemá-li dostatečné kompetence nebo vybavení pro výkon svých funkcí, půjde o opatřeni, které se mine účinkem. Vyhodnocování důsledku realizace rozhodnutí: Život přináší plno příkladů nechtěných důsledků našich činů. Nejinak je tomu v sociální politice. Mění se potřeby lidí, sociální struktura, ekonomické a politické prostředí, v němž jsou rozhodnutí realizována. Průběžné hodnocení toho, zda se politická opatření nemíjejí se svým cílem, patří k rozvinuté politické kultuře. Někdy se užívá možnosti omezeného terénního experimentu: před přijetím nějakého významného rozhodnutí se nejprve vyzkouší v omezených a kontrolovaných podmínkách, aby se -pokud se ukáže jako chybné - zamezilo podstatně větším ztrátám. V procesu formování a realizace sociální politiky dochází často kzamčňování cílů a prostřcdltu. Zavádí-Ii se například nějaká nová sociální dávka, není cílem zavedení této dávky samo o sobě. nýbrž změna sociální siluacc vymezeného okruhu lidí. Privatizace určitých služeb je vedena snahou zlepšil tylo služby nebo je přiblížit zákazníkovi. Jsou-li - bezděčně nebo záměrně - zaměněny cíle s prosiředky, pozornost se soustředí na problémy spojené s realizací daného opatření a nikoliv na to. bylo-li dosaženo zamýšleného cíle. Parkinson (1967) vtipně vylíčil sociální fakt, že sociální instituce, byvše jednou ustaveny, začínají žít vlastním životem. Nejde zde jen o problém byrokratizace institucí sociální poliliky, ale i o to, že bez pečlivého vyhodnocování a průběžné korekce jejich činností hrozí odcizováníjejich funkci původně zamýšlenému účelu. Například mnohé kritiky státu veřejných sociálních služeb upozornily na to, že přijatá opatření se nakonec ukázala jako kontraproduktivní: brzdila, místo aby stimulovala. Tvůrci a realizátori jednotlivých sociálněpolilických schémat nemohou mít přesnou představu ani o konkrétní životní situaci jednotlivců a jejich rodinných příslušníků, ani o lom, jak je jejich celková životní situace zároveň ovlivněna i mnoha jinými sociálnč-politickými schématy. "Pohled zdola", pocity, zkušenosti a námely udí by prolo měly být neustálými korcktivy formovaní a realizace sociální poliliky na centrální úrovni. III.2. Nástroje sociální politiky Bude podána obecná charakteristika nejdůležitějších nástrojů sociální politiky: jejího právního a ekonomického rámce, sociálních programů, působení liromadných sdělovacích prostředků, nátlakových akci a institucionálních struktur. Zmíním se i o zajímavé a u nás dosud neužívané formě komunikace úřadů s veřejností - o veřejných slyšeních. Právo Základním rámcem uplatnění sociální politiky jsou právní normy. Právo má normativní povahu, definuje podmínky činností a vzájemných vztahu jednotlivců (fyzických osob) i institucí (právnických osob). Soustava práva je budována v rámci jednotlivých 51 vi f—~gi r—u) i c] r~~ tn i-—tj> r—m r~"m r~~n^ , - ■ > < , ,-- ■ , ■•■■ slátů; v poslední době ovšem nabývá na významu i právo nadnárodní.' Sociální zájmy se prosazují při tvorbě právních norem formami běžnými v zastupitelských demokraciích. Právní ochrana lidských a občanských práv se v nižných zemích riizní - hodně záleží na tom, do jaké míry se ústava a další zákony věnují i tzv. sociálním právům (Marshall 1963). Různé složit}' práva se sociální politiky dotýkají různě. U pracovního právu, zdravotního práva a práva sociálního zabezpečení jde o bezprostřední souvislost. Důležitá je právní úprava postavení neziskových .veřejně prospěšných a .svépomocných organizací. Souvislost a vzájemná podmíněnost sociální a hospodářské politiky je nasnadě u daňového zákonodárství. Občanské právo tím, že reguluje vztahy mezí lidmi, dotýká se i sociální politiky - zvláště v oblasti rodinné politiky. Správní_právo reguluje činnost institucí státní a veřejné správy (případně samosprávy) a jejich vztahy k občanům. V praxi sociální politiky se setkáváme í s působením nástrojů nižší právní síly než jsou ústava a zákony - vylilášek resortu a místních úřadů, organizačních řádů institucí apod. Ekonomické nástroje K ekonomickým nástrojům sociální politiky počítáme všechna opatření, která ovlív-imjízískáváiií a přerozdělování zdrojů talc, aby bylo dosaženo zamýšleného cíle (cílů). Na jednom pólu je to "neviditelná ruka trhu", na druhém administrativní, ne tržní formy získávání a distribuce zdrojů, které jsou politickým pražem jiných než ekonomických hodnot a kritérií. V soudobých společnostech se vyskytuje i celá řada mezistupňů: fungují Itvazjtržni soustavy tzv, řízeného soutěžení, přerozdělování prostřednictvím dani, rozpočtů a pojišťovacích soustav muže být dobrovolné či povinné, vysoce centralizované n arbitrárni nebo decentralizované a založené na demokratické volbě apod. Blíže o tom pojednává kapitola věnovaná sociálnímu zabezpečení. Významným zásahem do zájmových struktur a tedy i do provozovaných sociálních politik je změna vlastnictví. Přcchází-Ii majetek ze soukromých rukou do rukou státu, říká se tomu znárodnění. V opačném případě mluvíme o privatizaci.2 Může docházet i k tzv. odstátnění, kdy je majetek převáděn z rukou anonymního státu do vlastnictví jednotlivých obcí. Kromě tržních vztahů se uplatňují tylo hlavní formy získávání a rozdělováni zdrojů: A. Získávání finančních prostředku prostřednictvím daní a jejich následné rozdělováni 'lfj prostřednictvím rozpočtu (státního, regionálního, obecního) podle přijatých pravidel. .B. Získávání finančních prostředků prostřednictvím příspěvků do pojišťovacích fondů : t a jejich následné rozdělování formou výplaty dávek podle přijatých pravidel. I C. Získávání finančních nebo jiných zdrojů prostřednictvím djm^ fyzických či práv-}h ~ níckých osob a jejich užití obdarovanou fyzickou nebo právnickou osobou. * Evropské společenství napr. postupně buduje soustavu evropského práva - včetně legislativních pravomoci Evropského parlamentu, kleni je ve vymezených případech nadřazenu legislativě jednotlivých národních států - členu tohoto společenství (či. 235 o či. 18'J odsl. 2 Smlouvy Evropského společenství). - Je třeba rozlišoval privatizaci majetku a privatizaci činnosti. V prvním případě jde o převod vlastnických práv, ve druhém případě dochází ke změně postaveid pracovníka: ze zaměstnance státu se stává samostatně výdělečně činnou osobou. Sociální programy Sociálni programy obsahují stanovení cílů a cest jejich dosažení. Bývají formulovány sociální skupinou, hnutím, politickou stranou, podnikem, státním orgánem či jinou institucí. Pojmu se užívá i pro označení procesu realizace takového programu. Sociální programy jsou výrazem cílového zaměřeni aktivit sociálních aktérů a potřeby sumu- , lace. koordinace a vyhodnocování důsledku realizace těchto aktivit. V totalitní společnosti mají sociální programy podobu soustav příkazů a opatření často direktivního charakteru ve vztahu k Iücrarchicky nižším organizačním článkům. V demokratických společnostech mívá formulace cílů charakter doporučení a jako prostředku k jejich dosahování se užívá nepřímé stimulace, morální, organizační či finanční podpory příslušných aktivit. Realizaci sociálního programu by měla předcházel zevrubná analýza problému, veřejná diskuse dotčených sociálních aktérů o prioritách a vhodných způsobech realizace zvolených cílů, analýza nákladů a přínosů realizace programu a odhad jeho přijatelnosti pro dotčenou populaci. Příklad: Healthy People 2000 je cílovým programem, který vznikal v USA od poloviny SO. let. Pracovníkům ministerstva zdravotnictví se nenásilnou formou - prostým přizváním ke spolupráci - podařilo pro myšlenku přípravy programu ozdravění života a životních podmínek lidí získal vládní instituce, firmy, školy, odborné společnosti, obecní zastupitelstva, spolky, občany. Program, který se již realizuje, vyhodnocuje a průběžně upravuje, má vysokou prestiž: ovlivnil životní styl miliónů Američanu lak. že dnes žijí zdravčji než dříve. Nátlakové akce 1 takové akce mají vliv na formování a realizaci sociální politiky. Užívají se tehdy. když běžné kanály politického vlivu, zvláště pak zastupitelské formy prosazování zájmu, nejsou podle názoru některých sociálních aktéru dostatečně účinné. V demokratické společnosti to mohou být stávky, pouliční demonstrace, petiční a podpisové akce. blokování komunikací apod. r, ;■•'-■,r * , ■ n-i: ,'•.-••■<' '' ______________________________,■■■■> • r ' ',~..v = .^.- ..••''. Příklad: Ve Francii došlo v důsledku studentských a později občanských bouří v roce 1958 k významným změnám ve způsobu organizace a řízení vysokého školství. Hromadné- sdělovací prostředky Zjednodušené řečeno, v masové společnosti uspěje jenom len, komu se daří komunikovat prostřednic tví m masmédií. Výchovné programy, rcldamy, články, publicistické pořady - lo vše ovlivňuje rozhodování a jednám Udí a institucí; chcctc-li působit na veřejnost, tisk, rozlilas a hlavně televize vám budou skvěle sloužit. 53 si i p] p-.......pí ;...........pí i—"Pí r.....""»i ;------■* .—-w- r-......¥ľä i—Wlí Příklad: Tentokrát negativní: účinnost reklamy je tak prokazatelná, že mnohé země přijaly z obavy před dalším rozširovaním kuřáckého návyku zákony zakazující inzerci tabákových výrobku. Jde i o ochranu dětí a mládeže; mladí lidé jsou nejsnáze ovlivnitelní vzhledem k tomu, že jejich životni cíle a hodnoty se teprve dotvářejí. Organizační struktury Velikost institucí, jejich vnitřní členění, centralizovaný či decentralizovaný způsob jejich řízem, to vše ovlivňuje dostupnost, kvalitu a šíři služeb, schopnost reagovat na měniči se potřeby, celkovou efektivnost sociální politiky. Příklad: Ve vysoce centralizovaném systému tzv. socialistického zdravotnictví u nás se občan stával často cestovatelem proti své vůli. S výmčimými lisly-poukazy trávil dny obchůzkami různých oddělení a laboratoří, ztrácel čas objednáváním a přeob-jednáváním, fungoval jako poslíček doručující lékařské zprávy-nálezy. Systém byl promyšlen tak, aby pracoval s minimálními ztrátami času a energie zdravotníků -leč na úkor pacienta. Sociálni politika se neobejde ani bez fungování prijřezových insliliicí. které se věnují specifickým sociálním problémům bez ohledu na to, které resorty s nimi mají co do činění. Přiklad: V různých zemích existují rozmanité vládní komise, specializované například na boj proti toxikománii, na péči o zdravotně postižené občany, na populační politiku apod. Specifickou organizační strukturou, typickou pro korporativní státy veřejných sociálních služeb, je instituce ujjxirtitv^ jež je místem vyjednávání mezi třemi hlavními partnery politiky zaměstnanosti: zaměstnanci, zaměstnavateli a vládou. Blíže k tomu v příslušné kapitole. Veřejné slviícní (public hearing) Tento u nás dosud téměř neznámý prostředek formování a realizace sociální politiky je rozšířen zejména v anglosaských zemích. Prostřednictvím veřejných slyšení skládají úřady.občanům účty ze své činnosti - v tomto případě přeneseně í doslova, totiž mj. i dokumentací toho, jak byly vynaloženy prostředky z veřejných zdrojů. Touto formou se také predkladaj! k diskusi návrhy na nová řešení. Konáni veřejných slyšení je oznamováno, .v dostatečném předstihu předem a zároveň se uvádí způsob, jakým se lze seznámit s předkládanými dokumenty. Jednáni je prístupné komukoliv a zástupci příslušné instituce jsou povinni odpověděl na všechny dotazy a promítnout zformulované připomínky do sv<; další práce. 54 III.3. Aktéři sociální politiky Politika - včetně sociálni politiky - vyrůstá ze zájmů lidí a institucí; zároveň je přetváří. Mluvíme-li tedy o sociální politice, musíme si vždy položit i otázku: sociální politika koho, pro koho, popřípadě i proti komu... Procesu formování a uplatňování sociální politiky se účastní řada subjektu, ať už jde *" o role aktivních tvůrců a realizátorů nebo pasivních "konzumentu". Ostatně, jedna a láž osoba či instituce mnohdy vystupuje v obou rolích současně. Pokusme se představil si tento proces jako představení. Jaké typické "charakterní" role můžeme přidělit jednotlivým aktérům? Občan Často bezradný tváři v tvář zákonům, s nimiž není seznámen, a institucím, jejichž činnostem nerozumí. Jako jedince bez větších možnosti ovlivnit konkrétní podobu sociální politiky. Proto se často sdružuje s jinými osobami podobných zájmů. Rodina Tradičně přebírá starost o osoby vyžadující zvláštní péči: o děti, o staré, nemocné, invalidní. Většina pečovatelských rolí připadá ženám. Hranice "dělby práce" mezi rodinou a dalšími institucemi i uvnitř rodiny je ovšem lúsloricky a sociálně velmi proměnlivá. Sousedství V tradičních společnostech významná, v soudobých oslabená instituce sousedské výpomoci. Církve Spojují ve své činnosti pozornost věnovanou duchovni službě s charitativní péčí p potřebné. Svépomocná sdružení Lidé s podobnými problémy se sdružují, poněvadž cítí, že ve skupině mají větši šanci pomoci sobě navzájem a upozornit na svoje problémy i ostatní. Svépomocná sdružení mohou postavit svoji činnost na formální základ jako neziskové organizace. Specializované instituce poskytující služby Specializuji se na poskytování vymezeného okruhu sociálních, zdravotních, vzdělávacích aj. služeb. Mohou to být soukromé firmy, instituce veřejného sektoru i instituce smíšeného typu. K institucím smíšeného lypu, běžně se vyskytujícím na Západě, řadíme například veřejně prospěšné neziskové organizace (non-profit organizations) či nevládní organizace volně přičleněné k orgánům státní správy (non-govcrnincnlal organizations). Neziskové organizace Hlavním kritériem regulujícím činnost těchto organizací je uspokojování veřejného zájmu. Dělí se na organizace svépomocné (členové organizace si pomáhají navzájem) a veřejně prospěšné (členové organizace pomáhají jiným občanům). Firmy Kromě své primární funkce - uplatnit se na Irhu se svými produkty - realizuji časío i činnosti související s péči o vlastní zaměstnance, připadne o jejich rodinné příslušníky. Jde o tzv. podnikovou (firemní) sociální politiku. Odbory Hájí zájmy svých členil v pracovní a sociální oblasli. Casio samy realizují nebo se podílejí ha realizaci různých sociálnčpolilických opatření. Politické strany Ve svých programech koncipují přístupy k řešení nižných sociálních problému; v případě, že jsou u moci. podílejí se na formování i realizaci sociální politiky.3 Stavovská (profesionální) sdružení Hájí zájmy příslušníku určitých sociálních vrstev či profesí. Regulují příslup nových adeptů dané profese na trh práce, zabývají se i odbornými aspekly a etikou výkonu příslušného povolání. Tradičně vlivná jsou například sdružení podnikatelů nebo lékařské komor)'. Hromadné sdělovací prostředky Zprostředkují koloběh informací mezi jednotlivými aktéry sociální politiky. Samy vstupují do probíhajícího dialogu (publicistika). Státní moc a správa Stát je profesionální politický aparát ovládající určité teritorium, jehož autoritu zaštiťuje právo a možnost užít přinucení. Všechny složky slátní moci - zákonodárná, výkonná i soudní - se podílejí na formování J_realizaci sociální.politiky: parlament schvaluje a inční zákony a rozpočet státu, vláda přijímá konkrétní programy i jednotlivá opatření, soudy se starají o dodržování zákonnosti. Slátní správa je hierarchicky uspořádanou výkonnou složitou slátní moci. Na centrální úrovni funguji resortní ministerstva, která mají "v referátu" různé složitý sociální politiky: práci a zaměstnanost, sociální zabezpečení a sociální péči, školství, mládež, tělovýchovu, zdravotnictví aj. Kromě centrální úrovně se výkonu státní správy účastní i státní orgány na úrovni obcí a regionu - regionální a obecní úřady. Rozdělení pravomocí mezi centrem a obcemi může být různé; vyplývá z uplatňované politické doktríny a sociálněpolitických koncepcí. j Úřednicí státní správy mají velkou možnost ovlivňoval reálnou podobu a zejména j způsob realizace sociálních politík. Mluví se o skrylc~möci byrokratických aparátů. kíera indukuje potřebu hledat efektivní způsoby veřejné kontroly jejich činnosli. Samospráva Spravuje věci veřejné ve vymezených okruzích působnosti prostřednictvím volených orgánu, kterým občané delegují rozhodovacíjirayomoci. Základními jednotkami místní samosprávy jsou obce a jejich zasíupilelsíva. Samosprávné orgány se mohou utvářet i na vyšších úrovních. Veřejná správa Spravování záležitostí dotýkajících se veřejného zájmu. Podílejí se na ní slátní správa a samospráva. 3 Logikou výstavby nižných politických doktrín je dáno, že sociální politika bývá spíše v centru pozornosti stran z levč části politického spektra; nicméně určitou koncepci sociální politiky musí mít vypracovánu každá politická strana, usilující o úspěch u voličů. 56 Nátlakové skupiny Aktéři sociální politiky vytvářejí koalice. Sdružují síly a prostředky k prosazení různých zájmu. Snaží se ovlivnit zvláště znění přijímaných zákonů, způsob a množství rozdělovaných finančních prostředků i konkrétni rozhodnutí. Mohou vzniknout ad hoc k prosazeni jednorázového záměru, nebo sledují dlouhodobější cíl posílení určitých politik či kriterií rozhodováni. V demokratické společnosti je každé sociálnčpolilickc opatřeni výsledkem vyjednávání a kompromisů mezi výše zmíněnými aktéry. Zásadní reformy se objevují poměrně sporadicky, neboť citelně zasahují do zájmových ster mnohých aklčríi. Nčklcři lakovou rcfomou získají, jiní ztratí. Ti druzí se přirozcnč bráni a reforma má větší naději na úspěch pouze tehdy, když se prokáže, že dosavadní situace je neúnosná, neboť ztrácejí téměř všichni. Otázky ke kapitole III: L Proč je rozumnejší řešil sociální problémy již v zárodku, spise než čekat, až vyústi do otevřených krizi? 2. Jaly je rozdíl mezi polililcoti a sociální politikou? 3. Charakterizujte základni Jaze formováni a realizace sociální politiky; každou z nich ilustrujte poukazem na konkrétní situace pro ně charakteristické. 4. Uveďte několik přikladu záměny cilíi a prostředku v sociální politice. 5. Které nástroje sociálni politiky považujete za nejdůležitější a proč? 6. Jaké je uplatněni práva v sociální politice, jaké jeho složky seji nejvíce dotýkají a v čem? 7. Které ekonomické nástroje jsou přímo uplatnitelně v sociální politice a které se jí, byť nepřímo, dotýkají? S. Jsou ospravedlnitelně nátlakově nicce sociálněpoliíickěho charakteru v zemi s fungujíc! zastupitelskou demokracii? Zdůvodněte své stanovisko! 9. Srovnejte sociální programy a veřejná slyšení z hlediska jejich užiti v sociální politice. JO. Jakými způsoby se řeší konflikty zájiuíi rázných aktéru sociálni politiky? 51 37 Sociální politika sc v moderní historii rozvíjela v rámci jednotlivých národních státu. Docliázelo ovsem ke srovnáváni a k přebíráni zkušeností z jiných zenu. Až dpjconce druhé světové války však byla Mezitwrodnl grgqnizacejjráce jedinou institucí, Itícrá se významněji zasloužila o určitouTčoordinaci národních sociálních politik v mezinárodním měřítku - v tomto případě y^sféře pracovních podmínek, vztahu mezi zaměstnanci a zaměstnavateli a politiky zaměstnanosti vůbec. V poválečném období se situace výrazně změnila. Sociální politika jednotlivých států začala být sledována a ovlivňována i mnohými dalšími mezinárodními institucemi: Hospodářslýnt a sociálním \yborem OSN, UNESCO, Světovou zdravotnickou organizací, v posledních dvou desetiletích stále výrazněji í Světovou bankou a Mezinárodním měnovým fondem. Formou sledování, ovlivňování a koordinace sociálních politik jednotlivých státu se staly deklarace, doporučení, pakt}', smlouvy a vyjednáváni podmínek poskytnutí půjček a jiných forem finanční pomoci. Pro Českou republiku mají v léto souvislosti bezprostřední význam evropská integrační seskupení, zejména Rada Evropy (Council of Europe) a Evropské společenští (European Community), přejmčnova ňéod 1. 11. 1993 na Evropskou unii (European Union). Ty však až do konce 80. let omezovaly svoji činnost na země mimo bývalý sovětský blok. Nyní se Česká republika slala řádným členem Rady Evropy, podepsala asociační dohodu s Evropskou unií - a usiluje o dosaženi plnoprávného členství v této organizaci v blízké budoucnosti. Je proto zá-hodno studoval zkušenosti a přístupy k sociální politice přesahující hranice národních států a připravovat se na řešení problémů s tím spojených - přinejmenším v evropském kontextu. V.l. Sociální politika v činnosti Rady Evropy Tato organizace vznikla v roce 1949- Podle slov jeji bývalé generální tajemnice La-lumiěrové podporuje "... model pluralitní demokracie respektující lidská práva, podřízený právu, iniciující aktivní občanskou společnost, založený na tržním hospodářství a Široce otevřený okolnímu světu. ... jde o umírněnou tržní ekonomiku podřízenou ko-reklivům sociálního práva" (Lalumiěrová 1992). Z tohoto přesvědčení vznikla Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních s\'oboú, první smlouva přesouvající kontrolu a hodnocení toho, zda jsou tato základní práva a svobody respektován}', z úrovně jednotlivých států na mezinárodní úroveň. Na komisi Rady Evropy a na Evropský soud pro lidská práva se mohou s žádostmi podučty a stížnostmi obracet přímo občané jednotlivých zemí nebo představitelé jiných států. Zatímco Evropská úmluva je stavebním kamenem mezinárodněprávní ochrany politických práv7žakíaďním nástrojem široké ochrany hospodářských a sociáliuch prá_v_se stala Evropská sociální charta, přijatá v roce 196Í a novelizovaná v letech 198 8.ÍL.19JLL (Evropská 1992): ............. .............' V původním znění Charty z roku 1961 se signatářské státy zavázaly, že cílem jejich politik je dosažení podmínek, ve kterých mohou být účinně uplatňována následující práva a zásady: • Každý bud; mil příležitost vydělávat si na .živobytí prací, kterou si svobod ně.vy bere. ■ Všichni pracovnici mají právo na spjravcdliyé.podnilnky práce. ■ Všiclini pracovníci mají právo na bezpečné a zdravé pracovní podmínky. 110 • Všichni pracovníci mají právo na slušnou odměnu, která zabezpečí jim i jejich rodinám uspokojivou životní úroveň. • Všichni pracovnici a zaměstnavatelé mají právo svobodně se sdružovat ve vnitrostátních nebo mezinárodních organizacích na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. • Všichni pracovníci a zaměstnavatelé mají právo na kolektivní vyjednávání. ■ Děti a mladiství mají právo na zvláštní ochranu před fyzickým a mravním olirože-ním, kterému jsou vystaveni. " Zaměstnané ženy mají právo na zvláštní ochranu své práce v době mateřství a v obdobných případech. •Každý má právo na vhodné způsoby pomoci. při_ volbě: povolání, jež by odpovídalo jeho schopnostem a zájmům. • Každý má právo na vhodné způsoby přípravy.k .výkonu povolání. ■ Každý má právo využívat jakýchkoli opatření, která mu umožňují dosáhnout co nejlepšího zdravotního stavu. • Všichni pracovníci a osoby na meh závislé mají právo na sociální zabezpečeni. • Každý, kdo nemá dostatečné prostředky, má fjrávp na.sociální a zdravotní pomoc. • Každý má právo užívat kvalifikovaných sociálních služeb. ■ Osoby zdravotně postižené mají právo na přípravu k výkonu zaměstnáni a na profesní a sociální readaptaci. bez ohledu na původ a povahu jejich postižení. ■ Rodina jako základní společenská jednolitá má právo na vhodnou sociální, právni a hospodářskou oclminu k zajištění svého plného rozvoje. • Matky a dčlí, bez ohledu na manželský a rodinný slav, mají právo na vhodnou sociální a hospodářskou ochranu. ~~~~ • Občané, kteří mají slátní občanství kterékoli ze smluvních stran, mají právo vykonával na území kterékoliv jiné smluvní strany jakékoliv placené zaměstnaní, a to za stejných po&mriěk^^ omezení založených na závažných hospodářských nebo sociálních důvodech. • Mignijící pracovníci, kteří mají slátní občanství některé smluvní strany, ajejich ro-dinyjnajjjjrávo na odíránu a pomocj.ia jzemí k^crékqlijiné.smluyiUjljany. Dodatkový protokol Evropské sociální charty, přičleněný k původnímu protokolu y roce 1988, rozšířil ochranu sociálních a hospodářských práv v signatářských státech o následující oblasti: • Všichni pracovníci mají právo na stejné příležitostí a stejné zacházení v zaměstnání a povoláni bc^jiik^liak^n£ozlišováiú pohlaví. • Pracovníci mají právo, aby byli v rámci podniku informováni a byly jim poskytnuty konzultace o podnikové hospodářské politice. • Pracovníci mají grávo podílet se na stanpycmjmnmiálmch standardů a zlepšování pracovních podmínek a pracovního prostředí y podniku. • Každá starší osoba má právo na sociální oclirnnu. V roce 1991 byla Evropská sociální charta znovu novelizována. Novelizace byla vedena snahou zvýšit účinnost Charty a zdokonalit její kontrolní mechanismy. 111 K dalším dokumentům vzniklým na půdě Rady Evropy patří Evropská kulturní konvence z roku 1954. stanovující základy mezivládní spolupráce v oblasti výchovy, kultury, sportu a mládeže. Z Fondu sociálního roz\>ojc Rady Evropy, založeného v roce 1956, se pak financuji projekty určené na pomoc uprchlíkům, oblastem zdevastovaným zemětřesením nebo záplavami, na sociální a ekonomickou rcíntegraci nezaměstnaných tvorbou nových pracovních příležitostí a středisek odborné přípravy. Fond přispívá na výstavbu sociálního bydlení a na realizaci vzdělávacích a zdravotnických projektů. VroceJJ?íH,.pyl přijat (a v mezidobí i revidován) Evjvpskýjákonik sociálního zabezpečení, stanovující minimální úroveň ochrany y,různých,,obla^^n^^iáJHÍIio"-ž;)6ez-pečení. Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod ratifikovalo bývalé Československo v roce 1992. Ve stejném roce podepsal federální ministr práce a sociálních věcí Evropskou sociální chartu a její dva protokoly. K jejich ratifikaci Federálním shromážděním však už nedošlo. V.2. Sociální politika v činnosti Evropské unie Základní motivy pro vznik Evropského společenství (dále jen: ES) v roce 1957 byly povahy hospodářské a politické. Přesto nž Římská smlouva - první smluvní dokument ES - obsahovala i některá sociálněpolitická ustanovení. Šlo o: • Zaručení vdnéhopohybu a; .^uněstoáyjíní občanu zemí ES v ostatních členských zemích. • Zamčení rovnosti v odměňovány mužů a žen za stejnou prácí. mV^aye^E^ropského_sociálnl/w_/ondu (European Social Fund) za účelem podpory odbomého__yzděláyání a volného pohybu pracovníků mezi členskými zeměmi. V 60. a 70. letech se podpora poskytovaná Evropským sociálním fondem rozšířila i na podporu zaměstnanosti v souvislosti se strukturálními změnami, kterými procházelo hospodářství členských zemí. Součástí regionální politiky ES se stal i boj s dlouhodobou nezaměstnaností v zaostávajících oblastech ES. Významným mezníkem se stal rok 1974, kdy ES přijalo - ve zřejmé reakci na ekonomickou krizí vyvolanou ropným Šokem - řadu opatřeni s cílem • dosáhnout plné a lepší zaměstnanosti • zlepšoval životní a pracovní podmínky • zvýšit účast zaměstnanců a zaměstnavatelů na sociálním a ekonomickém rozhodováni ES a účast zaměstnanců na řízení podniku. Následovala opatření stanovující povinnost zaměstnavatelů v)'jednávat se zaměstnanci v situacích, kdy lirozí liromadné propouštění a kdy dochází k reorganizaci podniků. Velká pozornost se věnovala zajištění rovných práv mužů a žen v odměňování za práci, v sociálním zabezpečení, v přípravě na povolání a v pracovních podmínkách. V 80. letech začal Evropský sociální fond podporovat, kromě programů známých ze 60. a 70. let, laké ■ odvětvovou restrukturalizaci zaostávajících center těžkého průmyslu s přesunem důrazu na obchod a služby • sociální adaptaci imigrantu. Vycházeje z teze, že hospodářská politika je založena na dohodě mezi zaměstnavateli a zaměstnanci, zahájil generální tajemník ES Delors v roce 1985 sociální dialog na nadnárodní úrovni - mezi představiteli ES, reprezentanty průmyslu a odborovými předáky - s cílem dosáhnout shody v základních otázkách hospodářské a sociální politiky ES, zvláště v otázkách zaměstnanosti, mzdové a investiční politiky. *" Rok 1987 znamenal další důležitý předěl ve vývoji ES. Bylo přijato rozhodnuli o vytvoření jednotného trhu zboží a služeb a umožnění volného pohybu osob, práce a kapitálu (Single European Act). Realizace loholo projektu však byla ohrožena tím, že bylo \ možno očekávat odliv kapitálu z Členských zemí s rozvinutějším sociálním,zákonpdár-styún^PpJiuci_sijiyčdoinilÍ_^_.novou naléhavosti, že společná evropská ekonomická politika je neuskutečnitelná bez. společné evropské sociální politiky. Vyvstala naléhavá potřeba_ harmonizovat sociální politiku zemi ES, zvláště pale činnost soustav pra-covníjio.práya,,spcjáliiího zabezpečení a zdravotní péče. Příklad: Má-li být skutečně naplněna zásada volného pohybu osob v rámci ES, například za prací, za studiem, z rodinných či zdravotních důvodů, je třeba zajistit, aby_rozdily mezí systémy sociálního-zabezpečení v růzirých_ zemích neměly negativní vliv na mobilitu obyvatelstva. Občané ES nesmí ztratit určitá sociální práva ve své zemí -například nárok na starobní důchod, příspěvek v nezaměstnanosti, zdravotní pojištění, rodinné přídavky apod. Neustále se ledy pracuje na nových předpisech, sbližujících oblasti sociálního zabezpečení v různých státech. Původní ustanovení Římské smlouvy byla doplněna mimo jiné i o řadu závazných ustanoveni sociálněpolitickčho charakteru: • sbližováni národních soustav v oblasti péče o zdraví, bezpečnosti při práci, ochrany životního a pracovního prostředí a ochrany spotřebitelů; ■ opatřeni stanovující minimální standardy kvali ty 'pracovního prostředí, bezpečnosti a oclirany zdraví při prácí; • rozhodnutí zlepšoval ekonomickou a sociální kohezi uvnitř ES, mimo jiné podporou dialogu mezi zaměstnanci a zaměstnavateli na úrovni jeho vrcholných orgánů. Rok 1989 znamenal vyvrcholení úsilí o obohacení činnosti ES o sociální dimenzi. Jedenáct. z.,dvanácli členských zemí ES (s výjimkou .Velké. Británie) přijalo Chartu Evivpjkěha^pohčenst}^ P£ÚX^~Í^P^ľ!lí!Sll (Community 1992)ľ Jednotlivá závazná ustanovení tohoto dokumentu zaručují: • syobodjrýjiojryb pracovníku v zemích ES; ■ odpovídající odměnu za vykonanou práci; • zU^ovám životního a pracovního prostředí; " právojui sociální zabezpečení (pracovníků), případně na sociální pomoc (u nepracujících); • svobodu sdružování zaměstnanců i zaměstnavatelů a kolektivního vyjednávání: ' prístupj^dbprnéniu vzdělávání; • rovné zacházeni bez ohledu na pohlaví; 113 • poskytování informací, konzultací a zajištěni spoluúčasti pracovníku při řešení prob-léimTzarněslnanosli na úrovni jednotlivých firem i nadnárodních společností; • qdiranu_abezpečnost zdraví při práci; » ochranu dětí a mládeže v pracovním procesu; ■ PJÉViLSU-Starobru důchod Cu bývalých pracovníků), příčna.sociálníjiompc (u lidí v důchodovém věku, kteří nemají nárok na starobní důchod); »invalidům přijetí dodatečných opatření vytvářejících lepší možnosti pro jejich sociální a profesionální integraci. V praxi se ovšem nepodařilo odstranit latentní nap^ynezUiberalrjiJ^ ného trim a korporalívistickou filozofii základních sociálních práv zaručených Chartou Eyropsk,éhQ,spplečenstvl-Toto napětí muže vést k výrazným politickým střetům v průběhu implementace obou dokumentu v následujících letech. Začátkem listopadu 1993 vstoupila v platnost Maastrichtská smlouva o Evropské unii (Treaty 1992). Základní směřování Evropské unie bylo vymezeno takto: podporovat vyvážený a trvale udržitelný ekonomický a sociální rozvoj šetřící životní prostředí, a to vytvořením oblasti bez vnitřních hraníc, posílením ekonomické a sociální soudržnosti (koheze) a solidarity mezi zeměmi Evropské unie a vytvořením ekonomické a měnové unie. Ekonomická a sociálni soudržnost je v dokumentu vymezena jako úsilí o sníženi rozd^me^úroynějm^rozvoje různých regionu podporou nejméně rozvinutých oblastí, včetně zemědělských. Hlavními prpjUŤedky zajiŠtěju^ociálni.soudržiiosti se mají stál rnimoJiné_.yysoká úroveň zaměstnanosti, zdravotního a sociálního zabezpečení, zkvalitněni vzděláváni a vyloučení jakékoliv národnostní dískrinunace. Evropský sociální fondjľajpglu s Evropským fondem regionálního rozvoje pomáhal zaostaleišmrôElas-_tgm. Evropská ume se zároveň zavazuje k dodržování"principu^subsidiaríty. to znamená, že bude zasahovat pouze tam. kde nebude možno dosálmout čiíu vytčené akce na úrovni jednotlivých členských zemí. Komise Evropské unie má podle Maastrichtské smlouvy předkládat každč_tři roky zprávu o tom, jak se v rámci unie daří dosahovat ekonomickéa sociální soudržnosti. Ve zvláštní smlouvě, tvořící nedílnou součást Maastrichtské smlouvy, se členské země Evropské unie - opěl s výjimkou Velké Británie - zavázaly uskutečňovat Chartu Evropského společenství o základních sociá^dHirávgch_praco\fníkň, včetně koordinace svých národnicíT sociálních poliiilt"ve všech oblastech, kterýcrľsc uvedený dokument týká. Lze předpokládat, že zavedení jednotného evropského trhu vyvolá následující sociální změny a sociálnčpolitická"6patření: ■ odstranění dislcriminačních praktik v regulaci migrace obyvatelstva ■ zavedení jednotné podoby pracovních smluv • sbJiŽQYjýlíjLárodnich soustav sociálního zabezpečení • přijetí nadnárodních právních norem v oblastí kontroly činnosti nadnárodních korporací • vznik jednotného pracovního práva v zemích Evropské unie. 114 Tento vývoj naznačuje, že integrační proces v rámci Evropské unie: • vychází z etického a kulturního fundamentu evropské civilizace • má svoji dimenzi politickou, ekonomickou, sociální a regionální • slaďováni sociálních politik pojímá jako organickou součást integračních snah. * Bude-li se tedy Česká republika chtít ryclüe a úspěšně zapojit do procesu evropské integrace, stane se koordinace a sbližování její sociální politiky se sociální politikou zemí Evropské unie nutnou podmínkou realizace lohoto náročného cíle. Otázky ke kapitole V: 1. Čím vším se praxe sociální politiky předlistopadového Československa odlišovala od ustanovení Evropské sociální charty? 2. Charakterizujte politiku Rady Evropy v její dimenzi politické, ekonomické a sociální. 3. Jak se vy\>ljela sociální politika v činnosti Evropského společenství od jeho zo/ožení do roku 1989? 4. Jaká je obsahová souvislost Maastrichtské smlouvy o Evropské unii a Charty Evropského společenství o základních sociálních právech pracovníku? 5. Jaké jsou hlavni překážky harmonizace sociálních politik států sdružených v Evropské unii? Proč si pres tyto obtíže vytkly Členské země Evropské unie za cil o tuto harmonizaci usilovat? 115 VI. VÝVOJ SOCIÁLNÍ POLITIKY V ČESKÉ REPUBLICE V LETECH 1990-19931 VI.1. Vnější kontext transformace sociální politiky 117 VL2. Hodnotové orientace obyvatelstva České republiky 117 VL3. SociálnčpolHické doktríny 118 VIA Změny institucionálních rámcu, režimů a efektu fungování sociálních politik 121 VI.4.1. Politika zaměstnanosti 121 VI.4.2. Politika sociálního zabezpečení 122 VL4.2.1. Sociální pojištění 123 VIA2.2. Státní sociální podpora 124 VI.4.2.3. Sociální pomoc 124 VI.4.3. Zdravotní politika 125 VI.4.4. Vzdělávací politika 126 VI.4.5. Politika ve sféře bydleni 127 VL4.6. Rodinná politika 128 VL5. Sociální politika v České republice - vývojová ohrožení a rozvojové příležitosti 129 VI.5.1. Vývojová oíirožení 129 VL5.2. Rozvojové příležitosti 129 Otázkvk 3 kaoitole VI 129 1 Aktuální situace se v době, kdy se Čtenáři tnlo kniha dostane do niky, může lišit od slavii koncem roku 1993, kdy byl rukopis odevzdán nakladateli. Prosím čtenáře, aby vzal tuto skutečnost na vědomí. 116 VI.1. Vnější kontext transformace sociální politiky Určující tendencí polistopadového vývoje Česlcé republik}' bylo úsilí o realizaci "volby společnosti", jež by se programově a zásadně distancovala od "reálně socialistické" minulosti. Prostředkem k tomu se slaly • posilování demokratických institucí (pluralita politických stran, fungování zastupitelských sboru, nezávislé soudnictví, svoboda tisku) • zásadní zmena forem vlastnictví, s preferencí (a postupným rozšiřováním) soukromého vlastnictví formou restituce a privatizace • podpora volného trhu. VI.2. Hodnotové orientace obyvatelstva České republiky Takové zásadní změny nejsou realizovatelné bez trvalé podpory veřejnosti. Většina českých občanů považovala probíhající změny ve společnosti za správné (Matějů a Řeháková 1992). Výkonový princip měl v hodnotových orientacích občanu převahu před rovnoslářským principem; byl více přijímán vzdělanějšími vrstvami společnosti. Na druhé straně existovaly skupiny občanů, kteří probíhající změny přijímali rezcrvovančji nebo je považovali za nespravedlivé. Byli to zejména lidé s nižší životní úrovní, lidé se základním vzděláním, lidé, kteří byli v minulostí politicky aktivní, dále nekvalifikováni manuální dělníci, rolníci a administrativní pracovníci. Zajímavé výsledky přinesl reprezentativní výzkum hodnotových orientací obyvatelstva České republiky, realizovaný v rámci mezinárodního srovnávacího výzkumu hodnotových orientací obyvatelstva: srovnej tabulky 6 až 8. Tabulka 6 Preference odpovědí na otázku o cílech země pro nejbližších 10 let stabilní ekonomika....................................................................................56,4% boj s krúninalilou......................................................................................18,1% pokrok směrem od neosobní k humánnejší společnosti...............................16,2% pokrok směrem ke společností, kde myšlenky jsou hodnoceny více než peníze...........................................................................7,2% nevím..........................................................................................................1,5% Zdroj: Bártová (1992) Tabulka 7 Důležitost hodnot svobody a rovnosti rovnost i svoboda jsou důležité, ale svobodu považuji za důležitější............59,2% rovnost i svoboda jsou důležité, ale rovnost považuji za důležitější.............31,4% nesouhlasím ani s jedním z těchto tvrzení....................................................5,3% nevím..........................................................................................................4,1% Zdroj: Bártová (1992) 117 Tabulka 8 Jaká je základní příčina výskytu lidí, kteří si nejsou schopni sami v nouzi pomoci protože jsou líni a nemají dost wie,...........................................................47,8% protože je to nevyhnutelný důsledek pokroku.............................................19,8% protože neměli štěstí..................................................................................10.9% protože naše společnost je nespravedlivá....................................................10,4% nesouhlasím ani s jedním z těchto tvrzení....................................................6,2% nevím..........................................................................................................5.0% Zdroj: Bártová (1992) V březnu 1993 realizoval Institut pro výzkum veřejného míněni reprezentativní výzkum názorů obyvatelstva České republiky na to. jak se česká vláda stará o řešení jednotlivých problémů občanu. Nejlépe - v průměru mírně pozitivně - bylo hodnoceno řešení problému dotýkajících se vztahu se Slovenskem, postup ekonomické reformy a energetická politika. V průměru mírně negativně byla hodnocena politika vlády ve vztahu k nezaměstnanosti a k rasovým problémům. Výrazněji negativně byl hodnocen vývoj životní úrovně, situace ve zdravotnictví, školství a politika ve sféře 'sociálních jistot'. Značně negativně pak dopadla vláda v hodnocení zemědělské politiky, politik}' v oblasti životního prostředí a boje s kriminalitou. Lze shrnout, že občané České republiky na začátku 90. let ve své většině preferovali h^raMhodnoty, ízn. osobni svobodu a převzetí odpovědnosti za vlastní osud. Většina občanu také souhlasila s tezí, že zdar ekonomické reformy je klíčovým předpokladem pro úspěšné překonání společenské krize způsobené předchozím režimem. Zároveň však nenechávali bez povšimnutí problémy vznikající v daších sférách veřejného života, včetně sociálního zabezpečení, školství, zdravotnictví, rasových problémů, boje s kriminalitou ad. VI.3. Sociálněpolitické doktríny Reálné změny institucionálních rámců a režimů sociálních politik se odehrávaly na pozadí střetů různých sociálněpolilikýcli doktrín: Celostní strategie sociálních transformací Tato koncepce sociální tranformace vznikla na půdě Programové komise Občanského fora v prvních měsících po listopadu 1989 (Potůček 1990a, 1990b). Opírala se o teoretické vymezení podmínek kultivace a uplatnění lidského potenciálu-; míru roz-ynjeniirja lnění lidských dispozic a sklonů prosazovala jako základní kritérium sociál-nflíô~rozyoje.3 Skládala se z dílčích strategií obnovy a podpory zdraví, akcelerovaného rozvr^ě_yzdělanoslif poskytnutí šancí na slušné bydlení všem, poskytnutí sochíÍnl_opory 2 Srovnej kapitolu II.4.1. 3 Při identifikaci konkrétních cílu n cest a nástrojů jejich dosažení se opírala o celou řadu odborných prací nižných týmu, které pracovaly v "šedé" zuně společenských věd n aplikovaného výzkumu už před listopadem 1989. Zabývaly se zaměstnaneckou politikou, zdravotní politikou, rodinnou poliikou, sociálním zabezpečením, problémy sociálního rozvoje regionu n některých resortů (hornici, hutníci, strojaři). Systematicky byl rozvíjen i sociňlně-ekouonúcký výzkum odvětví rozvoje Člověka (školství, zdravotnictví, kultury, tělesné kultury a sociální péče). 118 i".....p r--—rt ř"--~-"p j-----p f"-----T3 Í--—a ;---„ r- b r potřebným, poskytnuli šancí na uplatnění podle dispozic, podpory rozvoje participa-tivní demokracie, pomoci rodině a rozvoje služeb volného času. ' =1 Tato doktrína vycházela z několika principů: 1 I • tvořit koncepci sociální politiky spolu s koncepcí ckononucjcépolítUcy státu ^ • vyvinout institucionální a finanční nástroje sociální politik)' odpovídající měnícím se podmínkám (daňová, úvěrová a dotační politika, rozšiřování pravomocí místních úřadů a orgánu samosprávy ad.) • orientovat se na obcejako na základní jednotky odpovědné svým občanům za sociální politiku v rámci obecně^stanovenýchpodmínek "' *"..... • podporovat partnerskou spoluúčast občanů na koncipování a realizaci sociální politiky formou veřejných diskusí ... - • podporovat svépomocná sdruženi, soukromé a institucionální iniciativy (organizačně, finančně a poradenstvím) | •uplatňovat fmanční_politiku "rozumné dostatečnosti": nerozliazoval, ale poloýt základní potřeby, součásti takové politiky je i disponováni s rezervními finančními prostředky - pro naléhavé případy, jež by, neošetrený, vedly ke ztrátám ne\Tatného cliarakteru. Obsahově byla tato sociálněpolitická doktrína blízká j • širšímu pojetí sociálni pojhjkxifosellschaflspqlíWc), zahrnujícímu mimo jiné i takové oblasti, jako je péče o zdraví, vzdělanost, aktivní zaměstnanecká politika, rodinná politika, bydlení, pomoc slabým, invalidním a starým občanům • obecnému cilj yylvnřcmjmgn^ch^^ politických a sociálních podmínek proJgdJáäcjjnn^^ *™ ""*' * Tato doktrína byla formulována v mimořádné situaci těsně po zhroucení komunistického režimu. Nemela naději na.prosazeni v praxi, a to přinejmenším ze dvou důvodů: • pro. první fázi transformace postkomunistických společností byl typický akutní nedostatek finančních, intclektuáliiích a organizačních zdrojů, které by pro realizaci takové doktríny byly nezbytné • ani lidé sami _neměli sklon ztotožnit se s taliovou doktrínou (srovnej předchozí paragraf o hodnotových orientacích obyvatelstva). Vládní scénář sociální reformy Scénář sociální reformy, vypracovaný na Federálním ministerstvu práce a sociálních věcí ve spolupráci s řadou odborníku, byl dílčím způsobem uplatňován v činnosti federální vlády ČSFR a vlády ČR od poloviny roku 1990 do poloviny roku 1992. Vycházel z předpokladu, že sociální a ekonomická reforma jsou spjaty, podmiňují se navzájem. "SocialH únosnost "hospodářské reformy, promyšlená sociální 'politika a jéjTžmonyJsOií jedním z pilířů transformace ekonomiky, protože vytváření přijatelných sociálních podmínek ovlivňuje vztahy lidí k ekonomické reformě a formuje jejich jednám" (Miller a kol. 1993:7). Jako základní kameny sociální reformy byly vymezen)1: • aktivní politika_zaniěsUtanosli " liberalizace.a pluralizacc systému sociálního zabezpečení • založeni záchranné sociální sítě. 119 Sociální reforma talc byla de facto redukována na problém, jak koncipovat a realizovat a. politiku zaměstnanosti b. univerzální a jednotný státní systém sociálního zabezpečeni, který by poskytoval; ■ povinné zdravotní, nemocenské a důchodové pojištěni a dobrovolné připojištěni individuální i skupinové; • státní sociální podpora pro případ výskytu státem uznaných sociálních událostí; ■ státní sociální pomoc podmíněnou potřebností po vyčerpáni všech ostatních možností zabezpečeni a pomoci a při neschopnosti občana postarat se o sebe. Neoliberální doktrína Tato doktrína, opírající se o teoretické koncepty Friedmona, von Hnyeka, Nožička a dalších, nacházela svůj výraz ve vystoupeních a praktickém úsilí mnoha ekonomů podílejících se na činnosti bývalé federální vlády ČSFR a vlády ČR po volbách v letech 1990 a zeiména_paj^p_pj^ce_1992. Vycházela z předpokladu, že při koncipování legislativních a ekonomických podmínek fungování společnosti je třeba maximalizovat uplatnění trhu a roli státu redukovat na.n_ezpytnénúiiimum. Tento přistup vedl k dis-kvalifikacilnnoha institucí a přístupu státu veřejných sociálních služeb (welfare state), mj. i rozsahu a mechanismu redistribuce zdroju prostřednictvím státního rozpočtu. Nejlépe ji vystihl slogan premiéra Klause, že "nejlepší sociální politikou je silná tržní ekonomika". Konfrontována s konkrétní sociální a ekonomickou situací v České republice ve sledovaném období, plnila lato doktrína spíšcdestrukčni funkci ve vztahu k elatistické direktivní, praxi sociální poíiliky přežívající, z předlistopadového období a Icgilimízační funkcijve^yztajiu ic nově vznikajícím institucím (Potůček 1994). V plném rozsahu svých teoretických premis byla v sociálněpoíilické praxi nerealizovatelná/1 Program vlády České republiky (1992) V tomto programu byla zdůrazněna priorita ekonoinické .reformy, vytvářející klíč k úspěchu v ostatních oblastech života společnosli. Místo plošného univerzalistického modelu sociální politiky, známého z minulosti, se předpokládalo zavedeni modelu prc-ferujílio adresnost poskytováni sociální .podpory a pomoci skutečně potřebným. Sociální politika se měla rozvíjel na Fázi uplatnění príncípu~^^Saj^nl^3ľš°nc'íir^y' tzn-budováním soustav sociální politik)' odzdola nahoru a lak, že lúerarchicky vyšší.článek začnejjusobit až v situaci, kdy existující problém nebylo možno vyřešit na nižší úrovni. Přitom se hledal soulad mezí jedinci a různými sociálními skupinami uvnitř dané společnosti cestou vzájemné podpory a pomoci. Předpokládalo se, že lidé disponující vel-šími_zch:qiÍ.poslcytnou čásl těchto zdrojů těm, kteří jich nemají dostatek k tomu, aby jím to stačilo na lidsky důstojný a uspokojující život. 4 Vláda se ve svých stanoviscích překvapivě odchylovala od důsledné itpHkncc neoliberální koncepce, nnpř. tam, kde by mohla přijít o dispoziční právo se značnými fínančituní prostředky soustřeďovanými ve Fondu sociálního pojištěni. 120 VI.4. Změny institucionálních rámců, režimů a efektů fungování sociálních politik Zásadní změnou celkového rámce fungování sociálněpolitických institucí se po listopadu 1989 stalo: • zrušení povinnosti pracovat a zároveň zrušeni "práva na práci" • zrušení státního, monopolu v organizaci a poskytování sociálních služeb • reforma sociálního zabezpečení a péče o zdraví na bázi povinného pojištění. S posLupující transformací ekonomiky zároveň docházelo ke: • snižování životní úrovně širokých vrstev populace, což pro mnoho sociálních skupin představovalo aktuální olirožení chudobou • zrodu (čí spíše rozšiřování okruhu) deklasovaných skupin obyvatelstva (lidí bez přístřeší, lidí dlouhodobě nezaměstnaných, toxikománii. luiminálních recidivistů ad.) s tomu odpovídajícím tlakem na činnost schémat a institucí sociální pomoci. VT.4.1. Politika zaměstnanosti Již v roce 1990 byla na základě vzájemných dohod ustavena tripartitní instituce, Rada hospodářské a sociálni, dohody. Na její půdě probíhala jednání mezi federální Vládou (resp. národními vládami), odbory a reprezentanty zaměstnavatelů ozásadních otázkách regulace mezd a platů. .pros^edmctyírn__kpIektivních smluv mezi zaměstnavateli a jejich sdruženími a odborovými orgamzaceny, o mechanismech řešení kolektivních pracovních sporů i o dalších významných otázkách - formování sociálního a zdravotního pojištění, podobě daňové reformy apod. V roce 199Ů byla také přijala koncepce utvářeni trhu práce, kde rozhodujícím prvkem se staly úřady práce. K jejich funkční náplni patřilo: " vyplácení dávek v nezaměstnanosti • informování o volných pracovních místech • poradenské služby ■ vytváření veřejně prospěšných pracovních míst • vyhodnocování trhu práce • podněcováni podnikáni • kontrola subjektů trhu práce * ■ odborná příprava a rekvalifikace • tvorba programů pracovního uplatnění (Minďašová - Kovťulc 1991). Cranston (1992) uvádí, že existovaly velké rozdíly v lom. jak se ujaly svých povinnosti; v mnoha případech se jim podařilo nalézt specifická řešení, odpovídající konkrétní situaci v daném regionu. Vedla se i diskuse o vhodnosti či nevhodnosti uzákoněni minimální mzdy.5 Tomeš (1991) se domníval, že pro (bývalou) ČSFR je v podmínkách přechodu k tržní ekonomice uzákonění minimální mzdy vhodným opatřením. Hlavním cílem je podle něj re- Srovnej kapitolu 1V.1.5.3. 121 dukce chudoby či zácliranná sociální síť, která by neměla dovolit propad do stavu chudoby. Vykopal (1991:35) naopak zastával názor, že takové záruky se stávají privilegiem těch, kteří jsou zaměstnáni, vůči nezaměstnaným: ten. kdo je zaměstnán, má privilegium vydělat si garantovanou mzdu za cenu toho, že jiný nenajde práci... Hranice minimální, mzdy byla zavedena nařízením vlády v roce 1991 a poté několikrát upravovaná v závislosti na růstu životních nákladů.. V roce 1991 byl přijat zákon o zaměstnanosti (v roce 1992 novelizován).- dále zákon o kolektivním vyjednávání, zákon o odstupném poskytovaném při skončení pracovního poměru a novela zákoníku práce. Vlády a parlamenty přijaly koncepci plné efektivní zaměstnanosti. Jde o politiku zaměstnanosti, jejímž cílem je dosaženi plné, produktivní a svobodně zvolené zaměstnanosti. Právem na zaměstnáni se rozumí právo občanu na zprostředkováni pracovního uplatnění ve vhodném zaměstnání, na rekvalifikaci a na hmotné zabezpečení před nástupem do zaměstnání a v případě ztráty zaměstnání. Nejde ovšem o právo na jakoukoliv, tedy i zbytečnou práci, ale jen na práci užitečnou, společensky účelnou, přispívající k celkové ekonomické efektivnosti a k rozvoji společnosti. Zákon o kolektivním vyjednávání upravil proces kolektivního vyjednávání mezi odborovými orgány a zaměstnavateli, jehož účelem je uzavření kolektivní smlouvy, řešení případných kolektivních sporů a použití krajního prostředku v tomto sporu - stávky a výluky. Do roku 1990 byla u nás nezaměstnanost zanedbatelná, od začátku roku 1991 však -přes drobné oscilace - roste. Na začátku roku 1992 sloupla nezaměstnanost na téměř 4% ná úřadech práce registrovaných nezaměstnaných, zatímco v. polovině roku 1993 představovala necelá 3% práceschopného obyvatelstva. Kejípncijroku 1993 se nezaměstnanost registrovaná úřady práce opět přiblížila 4%,^zatímco nezaměstnanost zjištěná výběrovým šetřením Českého statistického úřadu byla_ přibližně o 1% vyšší. Existovaly i výrazné rozdíly mezi jednotlivými oblastmi - od mizivé nezaměstnanosti v Praze a v Chebu až po téměř 8% nezaměstnanost v některých okresech na severu Moravy. Rostla i tzv. dlouhodobá nezaměstnanost, tzn, počet lidí, kteří nenacházejí práci po delší dobu. Zde hrozí riziko - známé ze západních zemí -, že tito lidé ztratí zájem o práci a vytvoří enklávy chudoby, parazitního způsobu života, kriminality a průvodních negativních jevů. VI.4.2. Politika sociálního zabezpečení V roce 1990 byla uvedena do života nová organizace a systém řízeni sociálního za-bezpečeni,~líteré představovaly Správy sociálního zabezpečeni. Byla přijala novela zákona o sociálním zabezpečení, řešící sociální zabezpečení samostatně výdělečně činných osob. Byly rovněž přijaty hlavní principy financování sociálního zabezpečeni, zásady valorizace vyplácených důchodu a zásady přehodnocení osobních důchodů. Začaly se odstraňovat rozdíly mezi starými a nově přiznanými důchody. V roce 1991 byla zpracována a ke schválení předložena řada legislativních opatřeni, jako napřildad stanovení podmínek a způsobu pravidelného zvyšování důchodů. Dále bylo provedeno dvojí zvýšeni vyplácených důchodu. Dalšími opatřeními v důchodovém zabezpečeni byly: zavedení vdoveckého důchodu, nová úprava zabezpečení občanu ko- 122 najících službu v ozbrojených silách nebo civilní službě a členů jejich rodin státními dávkami, stanovení způsobu zvýšeni výdělku pro účely vyměření důchodu občanům, kterých se týká zákon o mimosoudních rehabilitacích. Zákonem bylo umožněno důchodové připojištění. V roceJ992 byly přijaty zákony umožňující přechod k nové soustavě sociálního zabezpečení, sestávající ze: ' "~ ""'------""■ a. sociálního poUStěot. které bude občany zabezpečovat v předvídatelných životních situacích (invalidní, pozůstalostní a starobní důchody, nemocenské dávky) b- gátnUociálnlmápoiy ve společenslíy uznaných sociálních situacích, na něž není možné se předem připravit (mateřství, výchova dítěte, invalidita, sociální prevence, sociálně právní ochrana ad.) c. sjxciglnl_pomoci, aktivované v situaci sociální nebo hmotné nouze, není-li jedinec schopen Či nemuze-li se o sebe postarat (zvláště dávky zajišťující příjem na úrovni uznaného životního minima a služby sociální péče). VI.4.2.1. Sociální pojištění6 Reforma sociálního pojištění je založena na představě tří stavebnicově uspořádaných "stupňů": """ ""*..... • základem bude soustava sociálního pojištění, povinná pro všeclmy výdělečně činné osoby, koncipovaná buď jako veřejnoprávní soustava, nebo jako státní systém s financováním odděleným od státního rozpočtu, v každém případě však garantovaná státem; • nad základní sociální pojištěni bude umožněno kotektivni_nebo individuální pnrjo-ji|těrii_(podnikoyé či profesní systémy vznikající např. na záklaďé-koíektiviúhoj^jed-návání mezi odborovými orgány a zaměstnavateli nebo soukromé připojištění u komerční instituce); jde o tzy. doplňkové důchodové systémy;, " v rámci třetího stupně se občané budou moci rozhodovat pro individuální zvýšení úrovně příjmu, farmou spoření, nákupem cenných papírů apod. ' "" V roce 1992 byla přijala zákonná úprava stanovující procentní výše příspěvku z mezd zaměstnanců či výdělků samostatně výdělečně činných osob na povinné sociální pojištění v roce 1993. Příspěvek, zaměstnavatele činil 27% z úhrnu příjmů zaměstnanců, z toho 3,6% na nemocenské pojištění, 20.4% na důchodové, zabezpečení a 3% najtátní politiku zaměstnanosti. Příspěvek zaměstnance činil 9% z úlirnu příjmů, z toho i,2% na,ncmocenské pojištění, 6,8% na důchodové zabezpečení a 1% na státní politiku zaměstnanosti. Příspěvek osob samostatně výdělečně činných tvořil 36% z vyměřovacího zakladu, přičemž tímto záklaaěnTByla častica, kterou si tato osoba sama určila. 4,8% šlo ujčehto osob na ncmocenskéj}ojištějií;^27I2%jia důchodové zabezpečenia 4%> na státní.politiku zaměstnanosti. Vyměřovací zaklaď byl původně stanoven na minimálně 45% přijmu ze samostatné výdělečné činnosti po odpočtu výdajů. Po jednání v rámci tripartitní komise došlo začátkem roku 1993_ke_snížení tohotp_podiIu oJWo.na_35%,. " "" "..... V rámci povinné soustavy sociálního pojištěni se připravovalo zvýšení věkové hranice odchodu cto starobního důchodu u mužů i žen v horizontu kolem roku 2015 na minimální úroveň 60-65 let u žen a 62-65 let u mužů. 6 Podle Dostál (1993), Miller a kol. (1993). 123 VI.4.2.2. Státní sociální podpora Na rozdíl od sociálního pojištění byla státní sociální podpora hrazena z prostředků státního rozpočtu. Převážně šlo o podpořil rodinám s dětmi. Tato podpora byla realizována prostřednictvím následujících dávek: • přídavky na děti • mateřský příspěvek • rodičovský příspěvek • příspěvek při ošetřování člena rodiny ■ příspěvek při narozeni dítěte • příspěvek při péči o dlouhodobě těžce zdravotně postižené dítě. • dávky pěstounské péče. Kromě toíio se vyplácel i příspěvek na pohřeb, zaopatřovací příspěvek pro manželky vojáku y základní vojenské službě a státní vyrovnávací příspěvek. Výše příspěvků byla odvozována od částek životního minima a čas od času se zvyšovala, aby držela krok s postupující inflaci. Bylo připraveno a postupně realizováno zavedení nových dávek státní sociální podpory, jako například příspěvku při péči o osobu blízkou, Icterá je převážně nebo úplně bezmocná. VI.4.2.3 Sociální pomoc7 Soustavy sociální pomoci jsou koncipovány jako "záchrana tonoucích", kteří už si nejsou schopni pomoci sánu, nemají nárok na dávky v rámci soustav sociálního pojištění a státní sociální podpory nebo tyto dávky nejsou lakové, aby umožňovaly existenci alespoň, najirovni společensky uznaného životního minima. Soustavy sociální pomoci poskytují bud peněžité dávky nebo služby sociální péče nebo obojí. V roce 1991 byla schválena koncepce záchranné sociální sítě jako systému opatření, jimiž má stát garantovat občanům minimální úroveň pomoci v závažných sociálních situacích. Vj:íjnu J.991 byl. přijat zákon o životním minimu. Česká republika talc přijala princip, že stát zaručí všem občanům, že jejich životní úroveň neklesne pod úředně definovanou hranici životního minima, a zavazuje se vyrovnat rozdíl mezi skutečnými příjmy jednotlivce čí rodiny a takto stanovenou hranicí za přepokladu, že šije nemůže (nemohou) sám (sami) zvýšit vlastním přičiněním vzhledem k veku, zdravotnímu stavu nebo z jiných vážných důvodů. Příslušný zákon talc vymezil společensky uznanou hranici bídy, která zakládá za stanovených podmínek právo na sociální pomoc. Ustanovení zákona o životním minimu konkretizoval zákon o sociální potřebnosti, přijatý ČNR v listopadu 1991. Do konce roku 1993 nebyl ovšem vybudován dostatečně vybavený systém institucí, jejichž prostřednictvím by byla sociální pomoc (případně i dávky státní sociální podpory) poskytována tak, aby byla objektivní, adresná a účinná. 7 Podle Miller a kol. (1993). mA Pod zákonem stanovenou Iiranicí životního minima se v roce 1991 nacházelo v bývalém Československu asi 160 tisíc rodin, v roce 1992 cca 200 tisíc rodin - to je přibližně 5% obyvatelstva. V oblasti sociální péče (poskytování sociální pomoci potřebným formou služeb) došlo po listopadu 1989 k výrazné změně odstraněním státního monopolu poskytování léto péče - a tím i k uvolnění bariér, které spoutávaly nahromaděnou sociální energii jednotlivců í různých svépomocných a charitativních sdružení, spolldi a pod. Celkově je však - s olüedeni na cellcovou zchátralost materiálně technické báze institucí sociální péče a na nedostatek kvalifikovaného a řádně motivovaného personálu - celá tato oblast kapacitně i kvalitativně nedostačující (Harris 1992). VI.4.3. Zdravotní politika | U\ >, ■--— ' Už v lednu 1990 byl publikován dokument Teze k programu zdrávi, zpracovaný iniciativní skupinou odborníku (Teze 1990). V dokumentu byly definovány luavní problémy péče o zdraví v tehdejším Československu i možné cesty jejich řešení. Hned poté byla z programové komise Občanského fóra zdravotníků vytvořena Pracovní skupina A'IZSV ČRpro reformu, která v květnu 1990 předložila k veřejné diskusi první reformní dokument (Návrh 1990a). Tcnlo dokument se stal východiskem všech dalších reformních návrhů i praktických opatření. K navrženým principům reformy péče o zdraví patřilo zaručení standardní zdravotní péče pro všechny občany státem, přičemž tím neměl být narušen přístup k nadstandardním službám. Vycházelo se dále z toho, že pružnou distribuci zdrojů lze zabezpečit demonopolizací, ekonomizací, decentralizací a vnitřní demokratizací zdravotnictví a mobilizací zdrojů svépomoci a dobrovolnosti. Zavedení povinného zdravotního pojištění bylo navrženo jako řešení, které nejlépe odpovídá tradicím země a potřebám doby. Byly navrženy různé alternativy změn organizace - x-a řízení zdravotniclcý'ch služeb; reforma byla rozčleněna na jednotlivé postupové krolcy. . , i Na podzim 1990 byl publikován další reformní dokument (Návrh 1990b), který dále specifikoval postup reformy a znamenal uspíšení vzniku Všeobecné^cfrgvoíní pojiš- l ťovny na základě příslušného zákona o rok dříve proti původnímu předpokladu - už koncem roku _1991. Vznikly Lékařská a StomatologickáJwmora, hájící stavovské záj- < my svých členu. Postupně byly zrušeny_krajskc a_^kresm-úřady__národjuho_zdniyí (KÚNZ a OÚNZ), které představovaly nosnou kostru dřívější centralizované zdravot- ~ nické soustavy. Jednotlivá zd^avolmcká^zařízení, a jejich-sdruženi získávaly právní subjektivitu. Po přijetí příslušného zákona začala vznikat první nestátní (zvláště cír-kevnifzdravolnická zařízení. V roce 1992 doplnily Všeobecnou zdravotní pojišťovnu „^ další - resortní, oboiové^.p^dnjkoTO_aJmé_rjojišťovny. Po celé toto období bylo však zdravotnictví stále financováno ze státního rozpočtu. Na ministerstvu zdravotnictví převážila představa, že bude vhodné, aby financování zdravotnických zařízení z prostředku zdravotního pojištění bylo založeno na principu plateb za yýkony_(feerfor^eryice)_jpdlc_tzv...bqdqvéhoj^qdjjocejú^ ^ kónu. Hovořilo se o odstátnění zdravotnických zařízení, tzn. o převedeni převážné části z nich z majetku státu do.majetlcu-obcX_a..o_privatizaci lékařských.praxí, tzn. výkonu činností ve zdravotnictví. Již v roce 1991 byly zakládány první soukromé lékařské praxe. Vletech 1992 a 1993 ^ tento trend zesílil. V tomto období šlo hlavně o lékařské praxe v ambulantní péči (všeobecni lékaři a lékaři-specialisté). Výsledky voleb v Červnu 1992 podtrhly důraz kladený na privatizaci ve zdravotnictví jako na hlavní nástroj (někdy chápaný i jako cíl) reformy zdravotní péče. Přitom se pojem privatizace začal stále více používat nejen pro označení privatizace lékařských praxí, nýbrž i pro převedení majetku státu do majetku obcí, právnických či fyzických osob. Byla vyhlášena první vlna privatizace zdravotnických zařízení, přičemž metoda této privatizace se jen nevýznamně Ušila od té, která byla ve stejném roce aplikována ve výrobních odvětvích. Koncem roku 1992 byl přijat zákon o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, stanovící povinnost^ zaměstnanců odvádět 4,5% z platu na povinné zdravotní pojištění. Zaměstnavatelé jsou podle tohoto zákona povinni hradit příslušné pojišťovně 9% zpla-tu zamestnanca Od 1. 1. 1993 začaly zdravotm^j3gjXši!Qyny_yybírat tyto příspěvky od zaměstnanců, zaměstnavatelů i státu (za nevýdělečně činné osoby). Zároveň začaly financovat provoz jednotlivých zdíavotm(^di_^řízení_(přáxí) podJe_ přijatého principu ) plateb za počet bodů vyjadřujících poskytnutou zdravotní péči. Reformu zdravotnictví v České republice provázely mnohé obtíže, zejména: • nedostatky v koncepční přípravě a administralivnč-šprávrtím zabezpečení jednotlivých kroku reformy • nevyjasněnost specifik privatizace zdravotnických zařízení ve srovnání s výrobním sektorem • nevyjasněné vztahy a kompetence mezi základními nositeli zdravotní péče (obcemi, pojišťovnami, státem, resortem zdravotních'! a zdravotnickými zařízeními) ■ nedostatečně specifikované postavení velkých zdravotnických zařízení, zejména nemocnic, související s tím, že nedošlo k přijetí zákona o neziskových veřejně prospěšných organizacích • absence zákona o ocliraně veřejného zdraví a s tím související odklad transformace hygienické služby ■ přetrvávající výrazná platová^diskriminace lékařů a dalšího zdravotnického personálu ve srovnání s vývojem mezd v jiných odvětvích. ( VL4.4. Vzdělávací politika ' ,i: Podpora vzdělávání nepajiila k politickým .prioritám sledovaného období. Probfha-... j' jící politické změny, související s pádem autoritářského režimu a s demokratizací, však \v měly zásadní pozitivní vliv na celou vzdělávací soustavu z hlediska obsahů vzdělání, uvolnění kádrových a organizačních struktur školství a liberalizííce přístupu ke vzdělání. ^^j Byl zruienjtátní. monopol v poskytováni záldadního_a^středního vzdělání; vznikaly první soukromé.a.cirkevní školv. Bylo založeno několik novýcÍLřěgionálních univerzit ,_^> a na,starých._dqšlo ke změnám ve slrulctuře.oborů i v obsazích vzdělávání. Novy vysokoškolský zákoiTpodíríií princip samosprávy vysokého školství udelením rozsáhlých ~^> pravomocí ajiademickýni senátům složeným z učitelů a studentu. Část těchto pravomocí byla. ovšem vysokým školám opět vzata kontroverzní novelou vysokoškolského zákona, přijatou v polovině roku 1993; ministerstvu školství byly touto novelou vráceny rozsálilč pra* 'omoci při výběru vysokoškolských pedagogů do vedoucícíi funkcí.** ° Na rozdíl od základního a středního školství však u vysokého školství nebyl zrušen.sláuú monopol. Probíhající ekonomická transformace zkomplikovala situaci škol všech stupňů. Například rozpočty škol nebyly adekvátně upraveny s olüedem na liberalizaci cen k 1. 1. 1991. Vývoj platu^ učitehj_značně^zaostával za_ vývojemjnzdoyé úrovně v jiných sekto- -rech národního hospodářství, což vedlo k odlivu kvalifikovaných" učitelů ze školství -převážně do soukromého sektoru. Na některých úsecích vedl nedostatek finančních prostředku buď k rušení škol, nebo k zayedeni_ rodičovského .příspěvku na lirazeni jejich provozu (mateřské školy). Na základních a středních Školách bylo z důvodu nedostatku finančních prostředků postupně odbouráváno financování činnosti nesouvise- , jících přímo s výukou a hrazených dříve ze státního rozpočtu (školy v přírodě, sportovní kursy ad.). Finanční krizi, spojenou s neujasněností celkového konceptu vzdělávání a financování, prožívala í střední odborná učiliště. U vysokých škol došlo k užší vazbě je-. jich financování,na jejich výkon (indikovaný počtem studentů -a-oborem_studia), což vedlo k oslabení arbitráriúho rozpočtového hospodaření typického pro předlistopadové období. Ucelený koncept vzdělávací politiky České republiky, odpovídající změněným politickým, ekonomickým a sociálním poměrům, stále čekal na své vypracování, promítnutí do právních norem a postupnou realizaci. ^ VI.4.5. Politika ve sféře bydlení Základní legislativní rámec bytové politiky tvořily zákony a další prováděcí předpisy přijaté před listopadem 1989. K výraznějším změnám došlo přijetím zákona ojresti- . tucích (podle tohoto zákona bylo z celkového počtu asi 130 000 nájemních domů převedeno 30. 000 domů do vlastnictví, občanů (Poláková 1992)) a novelizací vyhlášek o způsobu výpočtu úhrady nájemného a dalších nákladu spojených s užíváním nájemních bytů. I'vprvnímu zvýšení nájemného v.nájemnícíubytech (o 100%) došlo k 1. 7. '--1992 a. další.zvýšeni bylo plánováno k 1. 1. 1994. Ke značné liberalizaci cen mezitím došlo u ostatních nákladu spojenýchsjížíyáním bytů. O struktuře bytového fondu informuje tabulka 9. Tabulka 9 Složení bytového fondu v České republice koncem roku 1992 Byty % v rodinných domcích 40 v domech bytových družstev 21 v bytových domech soukromých 10,5 v bytových domech obecních 23.5 státní, jiné a nezjištěno 5 Celkem 100 Pramen: Ústav pro hospodářskou politiku ČR, Terplau Pořadníky na byt u obecních úřadů, které v minulosti hrály důležitou (byť časem slábnoucí) úlohu v administrativním hospodaření s byty, se po roce 1989 prakticky rozpadly. Výstavba a předáváni nových bytů dramaticky klesaly jak ve státní, tak v druž- - ^ Aktivní-byl v této oblasti Výbor pro vědu, vzděláni, kultům, mládež a telovýchovu Parlamentu ČR, který ve sledovaném období vypracoval několik koncepčních materiálu. Nepodařilo se je však v ucelené podobě promítnout do politické praxe. 127 s^p- stevni bytové výstavbě. Mnohé obecní úřady se rozhodly rozprodat alespoň část bytü, které stát převedl do jejich vlasUúčfvíľzájcmcum z řad dosavadních nájemníků i dalším občanům. Ekonomické pozadí krize bytové politiky spočívalo na jedné straně v břemenu minulosti (hodnota zanedbané údržby bytového fondu je podle Špačka (1992) odhadována ve výši 60 až 90 miliard Kč), na straně drahé ve značné insolventnosti státního rozpočtu, obecních rozpočtů i rozpočtů rodinných, což v celku neumožňovalo výraznější redístribuční manévr směrem ke zvýšení výdajů na bydlení. _£> Vpryní polovině; roku 1993 došlo k přijetí zákona o stavebním spoření. Ten umožnil zvýhodněné dlouhodobé formy spořeni, jež by měly pomoci akumulovat prostředky pro výstavbu či pořízení bytu do osobního vlastnictví. Qdjedna 1994 je.pos_kytp_yán státní pnspěyek na bydlení sociálně slabým vrstvám obyvatelstva........ Přijetí zákona o restitucích vedlo k tomu. že si lidé začali více uvědomovat nutnost zásadních změn bytové politiky. Patová situace, vyvolaná nemožností staronových vlastníků "vydělat si" stále .rcgulovanýnii^enami njíjenuiélio ani na údržbu syéhp_ma-jeikUjji na druhé straně značná vázanost nájemníků..v těchto domech na bydlení v nich, daná jejich příjmovou situací_ a/nebq. praktickou neexistenci trhu s byty, vyvolávala mnoho bolestných mezilidských konfliktů i právních sporů. Pocit nespravedlnosti byí způsoben i nepoměrem nákladů na bydlení ve státních (nyní obecních nebo soukromých) nájemních domech a v družstevních či soukromých domech/bytech. VT.4.6. Rodinná politika Rodina, přestože se jí probíhající sociální a ekonomické změny hluboce dotýkaly, zůstala v_zjsadě_sliaBou-PDZQniosti politiků. Schémata, na kterých byla postavena rodinná politika předlistopadového období., nebyla po roce 1989 reformována. K dílčím posunům ovšem došlo: • Církevní sňatek byl právně, postaven na.rqveň sňatku civilnímu. • Všichni občané - včetně nezaopatřených dětí - začali po odstranění státních dotací na ceny potravinářských výrobku dostávat státní vyrovnávací příspěvek. Okruh příjemců těchto příspěvků byl postupně redukován v závislosti na skutečné výši příjmu rodiny srovnané se stanoveným násobkem uznané hranice životního minima. • S ohledem na snižování kupní síly měny byly zvyšovány přídavky na_děli; v roce 1993_došIo ke změně způsobu výpočtu dávek, jéjícliž výše začala být odvozována od yě-ku dítěte. Po celé sledované období byly tyto dávky univerzálního charalcteru, tzn. byly. poskytovány všem rodičům nezaopatřených děti bez rozdílu. • Mateřský příspěvek, poskytovaný při péči o dítě do tří let věku dříve výliradně matce, byľvTräs Í?9'0.přejraenpy^najpdíčovslíý příspěvek a právo jej využívat bylo rozšířeno tak, aby molu být podle dohody vyplácen kterémukoli z obou rodičů. • Dříve státem podporované instituce pomoci rodině (síť jeslí a mateřslíýchškol^výstavba nových byjů)_sejy..měnícich se poměrech doslávalýďo^fiňančňícii těžkostí (srovnej paragrafy této kapitoly věnované vzdělávací politice a politice v oblasti bydlení), takže jejich kapacity se postupně snižovaly. 128 VI.5. Sociální politika v České republice - vývojová ohrožení a rozvojové příležitosti Zde budou uvedena pouze ta vývojová olirožcní a rozvojové příležitostí, kleré jsou všem oblastem sociální politiky společné. VI.5.1. Vývojová ohrožení • Skylía přežívání palcrnnlistickč sociální politiky, organizačně nepružné, finančně plýtvavé a deformující organické motivační struktury. • Charybdis nekritického uplatňováni ncolibcrálních přístupů omezujících sféru veřejných sociálních služeb, která je neodmyslitelnou součástí evropského státu 20. století. Takomto přístup ohrožuje sociální smír a tím i šanci na politický úspěch reformy a může deštruoval mnohé funkční instituce a vztahy, vytvořené vývojem státu veřejných sociálních služeb zvláště v tomto století. ■ Podcenění nároků implementace: nedůsledná realizace reforem. (Toto vývojové ohroženi souvisí i s velkými slabinami ve složeni, kvalitě a motivaci státních úředníkíLna všech úrovních řízení.) VI.5.2. Rozvojové příležitosti • RozvíjenTvcřejné diskuse o základních směrech a způsobech realizace sociální politiky v jejích jednotlivých oblastech. • Koordinace výzkumu a vývoje ..sociální politiky na makro i mikroúrovni: analytické studie, experimentální ověřování možných inovaci v terénu, studium bariér implementace různých politik apod. •Ustavení Sociální rady._vJády_ČR jako .konzultačního.^iniciačního a koordinačního orgánu státní správy pro formování "a realizaci sociální politiky. Ustaveni takového orgánu bylo od konce roku 1989 opakovaně a při různých příležitostech doporučováno, návrh však zatím nebyl uskutečněn. Otázky ke kapitole VI: 1. Jaké sociálněpolitické doktríny byly formulovány, případně uskutečňovány v České republice po listopadu 1989? 2. Charakterizujte celkový politicly a ekonomický rámec probíhajících reforem jednotlivých oblastí sociální poli tHey v České republice po listopadu 1989. 3. Jaké nové instituce byly po roce 1989 vytvořeny v České republice pro realizaci politiky zaměstnanosti? Jaké funkce plnily? 4. Uveďte hlavni principy, složky a nástroje reformy sociálního zabezpečení v České republice po roce 1989. 5. Jaké byly klíčově etapy a opatření reformy českého zdravotničtí'! po roce 1989? S jakými obtížemi se tato reforma setkávala? 6. Srovnejte společné rysy a upozorněte i na rozdíly ve vývoji vzdělávací politiliy, rodinně politilo,) a politiky v oblasti bydlení v České republice po roce 1989. 129