The Politics of Social Policy in the United States EDITED BY MARGARET WEIR ANN SHOLA ORLOFF THEDA SKOCPOL "E l—E M f The Political Origins of America's Belated Welfare State i ANN SHOLA ORLOFF Against the backdrop of European welfare states, the American system of public social provision seems incomplete and belated. Restricted coverage, lack of generosity to most beneficiaries, and a lack of systematic connections among different social programs—all mark the modern U.S. approach to public social provision as unusually underdeveloped, especially when one considers the relative wealth of the nation's economy. In addition, the initiatives that established the programs constituting the American approximation to a welfare state were noticeably out of phase with developments elsewhere in the industrialized West. For some time, historians and social scientists interested in the timing of policy developments have noted only that the United States has been a "welfare laggard" relative to Europe. Policy breakthroughs leading to a nationwide system of social provision did not occur here until the passage of the Social Security Act of 1935, which established a national old-age insurance program, a federal-state unemployment insurance system, and federal subsidies for approved state programs of assistance for the elderly poor and dependent children. In contrast, European countries launched core social programs about a generation earlier, in the period between 1883 and World War I. Unlike most other advanced industrial countries, moreover, the United States has never established national health insurance. Merely characterizing the United States as a "welfare laggard," however, overlooks some critical facts of American history, facts that doom from the outset any attempt to fit U.S. developments into the ideal-typical, European-centered pattern of welfare state development, even with allowances for delays and incompleteness. For it is not the case that America has a version of a European welfare state that was simply slightly I would like to thank John Myles, Hugh Hedo, George Steinmetz, and my co-editors, Theda Skocpo] and Margaret Weir, for their helpful comments on this paper. Thanks also to Eric Parker for providing research assistance. Partia! support for this research was provided by a grant from the University of Wisconsin Graduate School Research Committee. 38 Orloff tardy in arriving, or that U.S. social benefits will eventually "mature" into a European-style system. Not only is the contemporary U.S. system of public social provision cross-nationally unusual, but also the trajectory along which the United States traveled to arrive at this system has been strikingly different from what students of European social policies have led us to believe is the inevitable course of welfare state development. The aim of this chapter is to describe and to explain the development of American social policies up through the passage of the Social Security Act of 1935. Because it is customary to treat U.S. national welfare programs as beginning in the 1930s, many people know little of what preceded this period. Thus, I will begin with a fresh overview of the overall trajectory of American social policy developments. An Overview of American Social Policy Histories of American social provision often presume that the federal government had no role in providing welfare benefits until the 1930s, when President Franklin Roosevelt introduced social security programs as part of his New Deal. Until then, the story goes, the needs of those Americans unable to care for themselves through participation in the labor market were addressed only, if at all, by the state and—especially— local levels of government. This account is superficially accurate but potentially quite misleading. For there was one rather spectacular exception to local predominance in the welfare field in the late nineteenth and early twentieth centuries. This was the Civil War pension system, remarkable in its own right and also consequential for later social policy developments in the United States. Originally, the federal government paid pensions only to veterans who had been disabled in the battles of the Civil War and to the dependents of soldiers killed in the war, as one might expect of a military pension system. But then, in the decades following Appomattox, the Civil War pensions were changed into de facto old-age and disability pensions that provided coverage for some one million elderly Americans, reaching about one half of all elderly, native-born men in the North around the turn of the century. While analysts today tend to overlook the social welfare function of these pensions, it was well recognized by contemporaries. In 1917, prominent social reformer Edward Devine called Civil War pensions "a main national provision for old age."1 And University of Chicago sociologist Charles Henderson, a leading advocate of social insurance, noted in 1909 that "the military pension system has acted in great meas- 1 Edward Devinu, quoted in John Gillen, Poverty and Dependency (New York: Century, 1926), p. 284. Origins of America's Welfare State 39 are as a worldngmen's pension system."2 Isaac Rubinow, another leader m the U.S. social insurance movement, wrote of the Civil War pensions in 1913: After all, it is idle to speak of a popular system of old-age pensions as a radical departure from American traditions, when our pension roll numbers several hundred thousand more names than that of Great Britain. It is preposterous to claim that the cost of such a pension would be excessive, when the cost of our pensions is over $160,000,000, or more than three times as great as that of the British system. .. . We are clearly dealing here with an economic measure which aims to solve the problem of dependent old age and widowhood.3 Indeed, in the period between the 1880s and World War 1, while reformers, labor leaders, and politicians throughout the West initially were discussing the possibilities for adopting modern social insurance and old-age pensions to protect the "respectable" working class—and especially the "worthy aged" among them—from the indignities of the traditional poor laws, many elderly working and middle-class Americans were actually already so protected. Logically then, we might expect that U.S. reformers around the turn of the century would have been interested in building upon the Civil War pension experience to extend old-age benefits to all elderly Americans. During the Progressive Era of about 1900 to 1919, Americans were active participants in transnational debates over social insurance and pension proposals. Even so, only a few Progressive reformers advocated the extension of the Civil War pension system into a modern, universal system of old-age protection. These pensions were allowed to pass from existence with the dying of the Civil War cohorts, and there was no federal-level public replacement until the enactment of contributory old-age insurance plus assistance for the elderly poor under the 1935 Social Security Act. During the Progressive period, most states did adopt laws establishing workers' compensation and so-called widows' or mothers' pensions—the forerunner of today's Aid to Families with Dependent Children (afdc).4 This period of reform also witnessed the passage of many laws regulating a wide range of industrial conditions. Yet the more expensive and admin- 1 Charles Henderson, Industrial Insurance in the United Slates (Chicago: University of Chicago Press, 1909), p. 277. } isnac M. Rubinow, Social Insurance (New York: Henry Hult, 1913), p. 404. 4 Elizabeth Brandeis, "Labor Legislation," in Don Lescohicr and Elizabeth Brandeis, History of Labor in the United States, í 896-1932, vol. 3 (New York: Macmillan, 1935), pp. 399—700; Mark Leff, "Consensus for Reform: The MothcrVPcnsion Movement in the Progressive Era," Social Service Review 47 (1973): 397-417. 40 Orloff istratively demanding social spending programs that formed the core of nascent systems of social protection in Europe and some parts of the British Commonwealth—old-age pensions and insurance, health and unemployment insurance—were politically unsuccessful in the United States between the 1880s and World War I. And in the wake of the war, America decisively rejected new public social protections and embraced instead the ideal of "welfare capitalism."5 Only in the midst of a political crisis triggered by the Depression of the 1930s did Americans—belatedly, from the European perspective—initiate nationwide public social protections. Yet the delay was not without consequences for the character of the set of policies established by the 1935 Social Security Act, the "charter legislation" for the U.S. version of the modern welfare state. Two telling features of the 1935 legislation were the omission of national health insurance and the institutionalization of existing state-level differences in benefits and coverage for most programs. The Social Security Act did lead to the establishment of nationwide welfare programs, although they demonstrated varying levels of federal control. There was a fully national, compulsory system of contributory old-age insurance for those who worked in covered industries. Also established was a federal-state contributory insurance system for the unemployed in which the states were induced, but not mandated, to participate—and for which the states set benefit levels and eligibility requirements. In addition, there were optional programs of noncontributory, means-tested social assistance that remained under state-level administration, with costs to be shared by the states and the federal government. These public assistance programs, established at the discretion of the states, could aid dependent children in single-parent families and needy elderly people who did not qualify for insurance benefits. Significantly, the framers of the American social security system chose not to follow the European pattern of adding to the contributory insurance programs government subsidies financed from general revenues; nor did they establish national benefit programs financed entirely from die federal government's revenues. How are we to make sense of the historical development of the modern system of U.S. public social provision—the trajectory of its development and the character of the Social Security Act which established almost all of the programs that compose it? Three important dimensions of analysis have emerged from previous research on the development of the welfare state; taken together, they form the elements of an institutional-political process approach. At the most fundamental analytic level—the develop- 1 Stuart Brandes, American Welfare Capitalism, ISSO-i 919.37 After the passage of workers' compensation laws, many Euro-:an reformers had moved toward dealing with the situation of the aged )or, whose plight had helped to stimulate popular movements for pen-Dns. As pensions were established, reformers and government officials sre concerned to add a contributory element to programs designed to :al with unemployment, sickness, and dependency, and the political pport for pensions was utilized in the service of social insurance. For :ample, in Britain, the problems of the aged served as a unifying focus r the political activities of reformers and some labor leaders, helping to ment a cross-class alliance in favor of new social-spending programs.38 contrast, in the United States, the problems associated with the aged— )verty, but also mismanaged Civil War pensions—served to drive apart oups who might otherwise have cooperated politically to push for a odern system of social protection. Thus, the trajectory of events in the lited States was quite different from that in Europe, and the successful tablishment of workers' compensation in many states was not followed ' similar successes in instituting old-age pensions or social insurance. Although they hesitated to press for new social-spending measures, ogressive reformers were not anti-statist in their orientation. On the -ntrary, they saw the state as having the potential to be an ethical ;ency, and this vision helped to inspire the movement for civil service form. Therefore, it is important to be very specific about exactly what nd of cross-class coalitions were not possible in Progressive-Era Amerik Although middle-class reformers and organized labor were some-nes at odds over the issue of political "reform"—especially in Eastern :ies where political machines had made inroads into working class con-tuencies—they did manage to cooperate on campaigns for workmen's ■ mpensation, labor standards legislation, and mothers' pensions. In gen-i al, middle-class reformers supported the expansion of the regulatory capacity of the government, which in fact kept pace with European developments.33 What can account for the American pattern of social reform legislation 1 37 Brandeis, "Labor Legislation," pp. 575-77i 38 Orloff, The Politics of Pensions, chap. 6. ' 29 Irwin Yellowitz, Labor and the Progressive Movement in New York State, 1897-1916 (Ithaca Cornel! University Press, 1965), p. 10. 54 Orloff in the years between the turn of the century and World War I? Why were social-spending initiatives so weakly supported by elites and ultimately unsuccessful? And why did other welfare innovations, such as workers' compensation and labor regulations, fare better? Conventional historical portraits show Americans as culturally and ideologically opposed to new state welfare programs. The failure to enact new social insurance and pension programs is explained by invoking the strength of traditional U.S. liberalism among both educated elites and the population at large.-10 In fact, similar ideas were employed in support of the reform proposals in both Europe and America, as early social scientists demonstrated empirically the social causes of poverty and income insecurity, and politically active innovators grappled with the problem of integrating industrial workers into the polity.'11 In liberal-democratic countries such as Britain and the United States, support for new policy proposals came from a reworking of traditional liberal ideas away from pure self-help and distrust of state intervention toward "new liberal" or "progressive" conceptions.42 Those inspired by "new liberal" ideas came to see that industrial society made people interdependent. Many noted that individual liberty could be thwarted as much by a lack of life's necessities as by the presence of governmental restrictions.'0 In modern society, argued new liberals, government could be an indispensable support for individual liberty, providing security against socially caused misfortunes and regulating competition to allow for individual initiatives. Thus, new state welfare activities could be—and were, on both sides of the Atlantic—advocated without violating the traditional liberal aim of enhancing individual freedom.44 40 See, for one example among many, Gaston Rimlinger's Welfare Policy and Industrialization hi Europe, America and Russia (New York: John Wiley, 197 f). 41 Among the better-known social-scientific surveys were, in the United States, Jacob Riis's How the Other Half Lives (New York: Charles Scribner's Sons, 1890), and, in Britain, Charles Booth's Life and Labour of the People of London (London: Williams and Norgate, 1889 and 1891) and The Aged Poor in England and Wales (New York and London: Mac millan, 1894). On the "social question"—that is, how to incorporate industrial workers into the democratic polity, see, for example, John Graham Brooks, The Social unrest (New York: Macmillan, 1903), and J. A. Hobson, The Crisis of Liberalism: New Issues of Democracy (London: P. S. King and Son, 1909). 41 On the British "New Liberals," see Michael Freeden, The New Liberalism; An Ideology of Social Reform (Oxford: Clarendon Press, 1978); P.F. Clarke, "The Progressive Move ment m England," Transactions of the Royal Historical Society 24 (1974): 159-82; and Stefan ColHni, Liberalism and Sociology {New York: Cambridge University Press, 1979) On their American counterparts, see Sidney Fine, Laissez-l'a'tre and the General Welfare State (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1965), and Robert Bremner, From the Depths (New York: New York University Press, 1956), chap. 8. 41 See, e.g., Hobson, The Crisis of Liberalism, pp. 92-113. 44 Ortoff, The Politics of Pensions, chap. 3.; Collini, Liberalism and Sociology, p. 107, I-------pi r------p"' <—g-, r— p- r- £■ lOrígins of America's Welfare State K 55 jy' What is more, turn-of-the-century American popular support for new t welfare measures has been underestimated in conventional historical accounts. Consider the voting in the presidential election of 1912. The Progressive Party, led by former President Theodore Roosevelt, garnered the ^second-highest vote total, gaining four million votes to Democratic candidate Woodrow Wilson's six million, and edging out incumbent Republikán President William Taft. The Progressives achieved this impressive iivpte total with a platform that endorsed "the protection of home life against the hazards of sickness, irregular employment, and old age tKrough the adoption of a system of social insurance adapted to American í jtíse."45 More precise and convincing evidence comes from Massachusetts, Jyhere eight cities held popular referenda on old age pensions in 1915 and á$16. Pensions were approved by Bay State voters by a margin of more ithan four to one, belying the notion that American popular values precluded this policy innovation.46 ^Organized labor in the United States prior to the New Deal also has .been described as uniformly hostile to social welfare programs.47 It is true 'that some national leaders of the American Federation of Labor (afl)— Inmost notably afl President Samuel Gompers—opposed contributory social insurance, which would tax workers. Yet in the pre—New Deal era, most legislative activity on labor and welfare matters took place at the state and local levels, and it was here that labor unions and federations of |labor exercised most of their political influence.4" In the more industrialized states, where organized labor was relatively more weighty than in the United States as a whole, unions were often supportive of both pensions land contributory social insurance. During the Progressive Era, state labor federations endorsed a number of health and unemployment insurance bills, along with workers' compensation, mothers' pensions, and old-age ípensions. The recession of 1914—15 induced reformers and labor organ- ic izations alike to support steps toward implementing unemployment in- jri. surance in California, Massachusetts, and New York.49 By 1918, nine äHenderson, Industrial Insurance; Henry Seager, Social Insurance (New York: Macmillan, "[0910), pp. 4-5, 148-50. ■" Kirk Porter and Donald B.Johnson, eds., National Party Platforms (Urbana: University of Illinois Press, 1970), p. 177; U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United ■States {Washington, D.C.: Government Printing Office, 1960), p. 682. **s Massachusetts Special Commission on Social Insurance, Report (Massachusetts House ■iNo 1850) (Boston: Wright and Potter, 1917), p. 57. * *7 See, for example, Rimlinger, Welfare Policy and Industrialization, pp. 80-84. E *a Phillip Taft, Organized Labor in American History (New York: Harper and Row, JÍ964), p 233; Gary Fink, Labor's Search for Political Order: The Political Behavior of the Missouri Labor Movement, 1890-1940 (Columbia: University of Missouri Press, 1973), pp 161-82. L1 w "Unemployment Survey," American Lahor Legislation Review 5 (1915): 591-92; m í ;—in i 56 Orlofl state labor federations had endorsed unemployment benefits proposals.50 Likewise, the labor federations from the industrialized states of Ohio, New Jersey, Pennsylvania, and Missouri, in addition to those from California, Massachusetts, and New York, endorsed health insurance proposals between 1915 and 1919.5! Interestingly, events in Britain (and elsewhere in Europe) reveal that it was not working-class groups who were responsible for the introduction of contributory social insurance. Instead, it was politicians and ministers who persuaded initially reluctant leaders of unions and other interest groups to go along with the new programs by negotiating about specific methods of implementing taxes and payments.52 Since U.S. state and local unions were at least as willing as British labor groups to support social insurance programs, it is quite likely that comparable co-optive efforts directed at them by state-level elected or appointed officials would have succeeded. In the United States, government leaders did not make such efforts—and it was surely this lack, rather than lack of demands and political support from the unions, that explains why the social insurances failed in America. In the case of old-age pensions, it is even clearer that the failure of this form of social provision in Progressive-Era America was not due to the failure of U.S. unions to support such measures. Leaders at all levels of the labor movement generally favored noncontributory old-age pensions. Even Samuel Gompers favored noncontributory old-age pensions, stating in 1916 that pensions "carry with them the conviction of their self-evident necessity and justice."53 Moreover, national conventions of the AFL passed resolutions in favor of pensions in 1908, 1911,1912, and 1913.54 Daniel Nelson, Unemployment Insurance: The American Experience, 1915-1935 (Madison: University of Wisconsin Press, 1969), p. 18. s" Nelson, Unemployment Insurance, pp. 70-71. J1 Ronald Numbers, Almost Persuaded: American Physicians and Compulsory Health Insurance, 1912-1920 (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1978), p. 79; Paul Starr, The Social Transformation of American Medicine (New York: Basic Books, 1982), p. 250;.. Hace C. Tislilcr, Setf-Reliance and Social Security, 1870-1917 (Port Washington, N.Y.i! Kennikat Press, 1971}, p. 173: "Labor Getting Behind Health Insurance," The Survey 391 (1918): 708-9. " ) 52 On the British case, see C. L. Mowat, "Social Legislation in Britain and the United i States in the Early Twentieth Century: A Problem in the History of Ideas," in j. C. Beckett, ■•' ed., Historical Studies: Papers Read Before the Irish Conference of Historians (New York: i Barnes and Noble, 1969), pp. 81—96; Bentley Gilbert, The Evolution of National Insurance-; in Great Britain (London: Michael Joseph, 1966}, chaps. 5—7; and Heclo, Modern Social,' Politics, pp. 78-90. .;! J3 Louis Reed, The Labor Philosophy of Samuel Gompers (New York: Columbia Univer-/, sity Press, 1930), p. 117. .,<] S4 American Federation of Labor, History, Encyclopedia, Reference Book (Washington,] D.C.: American Federation of Labor, 1919), pp. 303^4. ~ r.~ c c c c ■ c c i ej )rigins of America's Welfare State 57 Indeed, the first pension proposal introduced in the U.S. Congress came í nm former United Mine Workers leader William B. Wilson in 1909, and ii vas soon endorsed by the AFL and by many state and local labor lead-i .ss The Wilson bill borrowed from the positive symbolism of Civil War ! isions by proposing to deal with poverty among the working-class i *d through the creation of an "Old Home Guard," in which all Amer-il ins aged sixty-five or over were invited to enlist íf their annua! income }J below $240; their sole duty would be to report to the War Department on the state of patriotism in their communities, for which they v uld be paid $120 per year.56 During the Progressive Era, it was not working-class groups, but many j o ial reformers—and the middle-class and professional strata from i v I ich they came and to whom they oriented their arguments—who were *t i« lijctant to accept, let alone champion, social-spending measures such as .jul l-age pensions. These sorts of programs had been advocated by a crossed ss alliance in Britain and elsewhere in Europe, but in the United States, •S iL ,h a coalition was not politically possible. This can be seen in the way i th it U.S. reformers dealt with the issue of old-age poverty—the issue that Ii id brought together a cross-class coalition for social spending in Britain. Che first serious official investigation of old-age poverty occurred in • M issachusetts in the wake of the introduction of several old-age pension 1 In Us.in the state legislature from 1903 to 1906. The Massachusetts Com-■■íiiiísion on Old Age Pensions, Annuities, and Insurance was appointed in lll0(7 and issued its report in 1910. This investigatory commission, úol fred predominantly with professionals and upper-class Bostonians, inhered data on the elderly poor in A4 ass ach u setts, considered various -ptnsion proposals, and reported that public pensions were neither necessity nor morally desirable. Given that Massachusetts had long been a pit neer in social and labor legislation, serving as a gateway to the United '„St tes for British social policy innovations and as an example to other - M tes, the setback in the Bay State was critical to developments every-^%here in America. Indeed, the report dealt a virtual death blow to what [lad previously been a promising movement toward old-age pensions in 'that state and elsewhere.57 tk; iff5 David Fischer, Growing Old in America (New York: Oxford University Press, 1978), IP73' áííJfi The text of the bill is reprinted in the Report of the Massachusetts Commission on Old ige Pensions, Annuities, and Insurance (Massachusetts House Document No. M00) (Boston: Wright and Potter, 1910), pp. 339-40. sßs* On events in Massachusetts, see Alton Linford, Old Age Assistance in Massachusetts |{Chicago: University of Chicago Press, 1949), chap. 1; Massachusetts Commission on Old *Áge Pensions, Annuities, and Insurance, Report; and Fischer, Growing Old in America, p. íj I Orloff A labor representative, Arthur M. Huddell, expressed his disagreement with the commission's recommendations and questioned their arguments about the preferability of contributory pensions over noncontributory pensions, citing Civil War pensions as a favorable precedent: "The pension to the veterans of the Civil War has built up the American family . . . [and] the old veteran and his widow are made comfortable in their old age . . . and have a feeling of independence that old people should have."5" But the willingness of Huddell and other reformers from labor's ranks to endorse noncontributory pensions for the "veterans of industry" was not complemented by a similar attitude on the part of elites in Massachusetts or in the rest of the United States. Throughout Progressive-Era America, old-age pensions were downplayed even by the most socially progressive elites, such as the members of the American Association for Labor Legislation (aall). In 1913-14— just as the afl was solidifying its commitment to old-age pensions—the aall made the decision to promote health insurance rather than old-age pensions as the "next great step" after workers' compensation in the "inevitable" progress toward a comprehensive program of modern social protections in America.59 Following the massive unemployment in the recession of 1913—15, the aall also advocated a model bill for unemployment insurance, along with other measures to help the jobless.eo Yet leaders of the aall decided to forego a campaign for old-age pensions after their successes in promoting workers' compensation and industrial safety laws. Such a campaign assuredly would have appealed to organized labor and to broader working-class electorate—as pensions did in Britain, for example. A campaign for contributory social insurance was less able to appeal to all segments of the labor movement, particularly since there had been no momentum for new government social-spending programs built up from prior reform activities on behalf of pensions. Yet pensions were unappealing to many of the leaders and members of the aall itself, as well as to the broader middle-class political public. Why did U.S. elites and middle-class people generally oppose new state social-spending initiatives? And why were the capacities and character of the U.S. state not conducive to the introduction of modern welfare measures? To understand these facts, we must turn to the institutional context formed by the particular patterns of American state-building, and to the ramifications this had for coalition-building and for the character of parties and the civil administration. In Progressive-Era America, civil service reform made some headway, stt Massachusetts Commission on Old Age Pensions, Annuities, and Insurance, Report, p 335. 19 "Social Insurance," American Labor Legislation Review A (1914): 578-79. fi" "Unemployment Survey," American Labor Legislation Review 5 (1915): 573-75. J- —-£. ^_p. ^r j----r I_p_ r_T r_?_ (----^ Origins of America's Welfare State though less at the national level than at the state and local levels.61 The demand for reforms in government broadened from the very elite ranks of Mugwumpry to include the growing ranks of the educated, professionalizing middle class and, in many places, farmers and organized labor as well.62 In the newly noncompetitive political situation ushered in by the realigning election of 1896, there was increased freedom for officials in the executive branch, especially the president himself, to move against patronage practices, and to establish bureaucratic organizations useful in augmenting executive power." J'Yet the legacies of nineteenth-century patronage democracy and the crisis it precipitated in the Progressive Era created a relatively unfavorable context for the enactment of social reforms such as old-age pensions and social insurance. At the most basic level, the civil administration of the early twentieth-century American state was quite weak, given the lack of an established state bureaucracy and the dispersion of authority inherent in U.S. federalism and division of powers. Civil service reform, which might have enhanced the capacities of American government for certain jypes of interventions in civil life, had still not achieved much progress by the,early 1900s. In contrast to the situation in many European countries, there were in the United States no strategically placed officials to pave the way.ior new social welfare programs. Thus, reforms in this period did not tiave their source within the underdeveloped American bureaucracy. Instead, they were supported by broad coalitions of interest groups and pressed upon state legi s latu res.fi'' ^American political parties did not tend to be the vehicles of reform, either. They were not—as were many of their European counterparts— programmatic parties looking for new policies to attract newly enfranchised working-class voters. Rather, they were patronage parties with an already mobilized working-class following whose mode of operation was Luider attack as "corruption" by many reformers. The clear challenge for party leaders in the Progressive Era was to find ways to appeal to middle-:lass reformers and their organizations while not alienating their traditional, patronage-oriented supporters. New social-spending measures tended not to meet that challenge, for elites and middle-class groups were itill not convinced that officials in control of the state administration had been sufficiently cleansed of "corruption" to be entrusted with such activities 61 Schiesl, The Politics of Efficiency. « Robert Wiebe, The Search for Order, 1877-1920 (New York: Hill and Wang, 1967), Jiap. 5; John D. Buenker, Urban Liberalism and Progressive Reform (New York: W. \V. Norton, 1978), chap. 6. 63 Skowronek, Building a Neiv American State, chap. 6. 64 Buenker, Urban Liberalism. —n ■ |—r t—-f: i~T I------F l í!" j ir f V" í.........Ií f ti 60 Orloff The possibility of continuing "political corruption" in new government interventions worried elites and middle-class groups. The struggle against the patronage system was far from complete, and the debate over new social welfare spending programs was additionally entangled by issues of administrative probity and competence. By contrast, in most European countries, where bureaucratization was effectively implemented prior to mass extension of the suffrage and the emergence of debates over work-ingmen's insurance, such entanglements were avoided. Thus, even as pro posals for new social insurance or pension schemes were being debated, Civil War pensions continued to be a symbol of all that was wrong with mass patronage democracy and public policy. In 1911 and 1912, Charles Francis Adams, a well-known journalist and reformer, carried out an investigation of the abuses of the military pension system which was pub lished in the reform magazine World's Work.65 The series' title when re printed as a book in 1912—The Civil War Pension Lack-o f-System, a four-thousand million dollar record of legislative incompetence tending to political corruption—summarizes well the reformer's view of the link between patronage democracy and pensions. Although worries about political corruption undermined cross-class coalitions for social spending, especially on old-age pensions, some important social-welfare innovations did occur in many states during the Progressive Era. Labor regulations were strengthened, especially for women and children, and mothers' pension legislation, which provided means-tested allowances to widows outside of the poor law, was also widely successful. Workers' compensation laws, too, were enacted by numbers of state legislatures.60 Why was it possible for these to be enacted in a political climate so hostile to public initiatives that involved social spending? Regulatory activities, unlike social-spending programs, could address the new needs of industrial society—and appeal to both working- and middle-class voters—without adding to the potential for political "corruption" or overtaxing U.S. administrative capacities. The two new welfare programs that were successful in Progressive-Era America, workmen's compensation and mothers' pensions, represented the reworking of government functions already being carried out in the courts, and they did not significantly increase government spending. In Massachusetts and Wisconsin, reformers were able to overcome business op~ 65 See Charles Francis Adams, "Pensions—Worse and More of Them," World's Work 23 (1911-12): 188-92, 327-33, 385-98. World's Work carried many articles on pension abuse even as it championed various social, political, and labor reforms during the years between the turn of the century and the outbreak of World War I. fifi Leff, "Consensus for Reform"; the entire third volume of The History of Labor hi the United States by Lcscoliier and Brandeis chronicles the progress of workers' compensation and legislation regulating work conditions, wages, hours, and related topics in this era. n) Origins of America's Welfare State 61 |t--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------_---------------------------------- i position to enact legislation establishing savings bank and government life insurance, programs that were not perceived to have a high potential / for abuse.67 1 Progressive social reformism quickly lost its momentum with the entry i of the United States into World War I. However, with the creation of 1 centralized federal administrative agencies to mobilize American re-\ sources for the war effort, many reform-minded Americans expected that the new agencies could be reoriented to peacetime activities in the after-f math of the war. Of particular importance to reformers were the United il ] States Employment Service (uses) and war risk insurance. The uses, set j up as an independent agency in 1918, was operating over eight hundred field offices at its peak of operations in 1919. These offices provided some lj! job referrals and also collected statistics on unemployment. Members of |! the AAix and others interested in problems of unemployment and labor J. market organization hoped that the uses would come to serve as the 'i foundation for the administration of unemployment insurance, as had S been the case in Britain, where the world's first unemployment insurance '* system (initiated in 1911) had soon followed the establishment of naif tional labor exchanges (1909).fiH War risk insurance (established by law ■* j in 1917), explicitly designed to avoid the pitfalls associated with the post-J Civil War pension system,69 was also the cause for hopeful projections on ij- the part of progressive reformers. Samuel McCune Lindsay, in his 1919 •j presidential address to the aaix, described soldiers' insurance as "so i striking a forward step that it may almost be said to atone for our pre-I vious backwardness," and he called on "those who believe in social in-H surance ... to see that our next step shall be to hold on to this gain" and to extend it to the civilian population.7" Yet reformers' hopes for extending wartime organizations and programs were dashed in the aftermath of the war. In Europe, the effect of i national mobilization for war was to stimulate political trends favoring social insurance, but in the United States, the opposite happened. Congress—giving political expression to the opposition of state, local, and private interests to the extraordinary federal powers developed during the war—quickly dismantled the emergency war organizations, including the . «? John Commons and John Andrews, Principles a f Labor Legislation (New York: Harper and Brothers, 1927), p. 471; Lee Welling Squier, Old Age Dependency in the United States (New York: Macmillan, 1912), pp. 286-91. fin Roy Lubove, The Struggle for Social Security, 1900-193S (Cambridge: Harvard University Press, 1968), pp. 149-57; on British unemployment insurance, see Jose Harris, Unemployment and Politics (London: Oxford University Press, 1972). 69 Glasson, Federal Military Pensions, p. 283. 70 Samuel McCune Lindsay, "Next Steps in Social Insurance in the United States," American Labor Legislation Review 9 (1919): 111. 62 Orloff uses, after the Armistice. When Congress slashed the appropriations for uses in 1919, the agency was forced to disband its field offices and to depend for unemployment statistics on voluntary submissions of information from business, states, and localities.71 Without sufficient funding and support for the uses, there was little immediate chance for the development of an unemployment insurance program. And in the postwar reaction against federal government intervention in civil society, public old-age, disability, and survivors' insurance for civilians was not to be built up from war risk insurance. In essence, the postwar United States opted not to institute the modern public social provision considered during the Progressive Era, or to build upon and extend wartime government activities such as the uses or war risk insurance.,Yet the Progressive-Era attempts to build new realms of public activity free from patronage were not without implications for the future of social policy. Two structural effects were the enhancement of the importance of sub-national governments and the intensification of administrative fragmentation inherent in a federal system. Partially because civil service reform had made most headway at the sub-national level, states were the locus of administration for successful labor and welfare innovations in the Progressive Era itself and into the 1920s, and interests., ín such state-level programs became institutionalized. When social reform again emerged on the policy agenda in the wake of the Great Depression, policymakers would have to contend with this Progressive state-building legacy as they designed new programs. In the postwar years, reformers and political leaders, as well as many average Americans, believed that businessmen could and would look after the American economy and Americans' economic well-being. To the extent that the problems of income insecurity associated with industrial capitalism were given any attention at all, they were to be addressed through "welfare capitalism"—programs run by employers for their workers—or through private and local charity. Welfare capitalist schemes reached only a tiny proportion of the work force, but they were important in the 1920s as a cultural ideal in opposition to public social efforts.72 The conservative Republican presidents of the 1920s were not at all in-, terested in building a professionalized bureaucracy to administer social programs; rather, they embraced the vision of an anti-bureaucratic "as- ií 71 Carroll Woody, The Growth of Federal Gouemmeut, 1915-1932 (New York: Mc-Graw Hill, 1934), pp. 371-72; I. \V. Litchfield, "United States Employment Service and Demobilization," Annals of the American Academy of Political and Social Science 81 (1919): 19-27. 71 David Brody, "The Rise and Decline of Welfare Capitalism," in Brody, Workers in Industrial America (New York: Oxford University Press, 1980), p. 6\; see also Brandes, American Welfare Capitalism. ■ill 'í! -p; •£ ~rr r^T Origins of America's Welfare State 63 'sociative state" developed by Herbert Hoover, who served as secretary of commerce for Presidents Warren Harding and Calvin Coolidge before becoming chief executive himself in 1928. Hoover worked in his capacity' as a public servant to encourage research, planning, and cooperation on the part of private groups; these activities would help citizens, under the "enlightened" leadership of corporate capitalists, to "meet the needs of industrial democracy without the interference of government bureaucrats."73 A striking example of the "associative state" approach to social problems was the 1921 President's Conference on Unemployment, organized by Hoover to gain backing from the invited politicians, labor leaders, and social policy experts (including some from the aall) for plans—already largely formulated—to deal with the severe recession of that year. Harding and Hoover ruled out any kind of governmental action from the begmning, and the conference was left to recommend better coordination of private and local charitable efforts.74 í Social reformers recognized that the 1920s were a remarkably unpro-pmous time for advocating public solutions to the problems of industrial capitalism.75 Many—most importantly the members of the aall—accommodated themselves to the new political climate by downplaying state initiatives and emphasizing the so-called "preventive approach" associated with the work of University of Wisconsin economist John R. Commons.76 Commons and his disciples called for labor and social insurance legislation that would give individual businessmen tangible financial incentives for increasing workplace safety, stabilizing employment, and Dtherwise improving workers' and social welfare. Expert, coordinated administration of labor regulations at the state level was also an impor-ant part of the Commons approach to industrial relations.77 It was in his iqme state of Wisconsin, with its unusually strong network of ties between state government and state research university, that this type of P' |;j«Joan Hoff Wilson, Herbert Hoover: Forgotten Progressive (Boston: Little, Brown, 1975), p. 89 and chap. 4 generally; Ellis Hawley, "Herbert Hoover, the Commerce Secre-ariat, and the Vision of an 'Associative State,' 1921-28," Journal of American History 61 1974): 116-40. 37< William Chenery, "Unemployment at Washington," Survey 37 (1921): 47; ibid., "The 'resident's Conference and Unemployment in the United States," International Labour Renew 5 (1922): 359-76; Carolyn Grin, "The Unemployment Conference of 192]: An Ex-lenment in National Cooperative Planning," Mid-America 55 (1973): 83-107; Wilson, ierbert Hoover, pp. 90-93. " Clarke Chambers, Paul U, Kellogg and the Survey (Minneapolis: University of Minne-ota Press, 1971), p. 77. 7fi Lafayette Harter, John R. Commons: His Assault on Laissez-Fahc (Corvallis: Oregon täte University Press, 1962); Nelson, Unemployment Insurance, chap. 6; Lubove, The truggle for Social Security, chap. 7. i "John R. Commons, Labor and Administration (New York: August Kelley, [1913] 964); Commons and Andrews, Principles of Labor Legislation. 64 Orloff administration was best developed. The Wisconsin State Industrial Commission was staffed by labor economists schooled in the Commons philosophy. The commission engaged in research and was empowered by the legislature to enforce and adjust all the state's industrial regulations.78 In the absence of other reform activity, the aall became increasingly oriented to the experiences and policy ideas of the Wisconsin State Industrial Commission, where—almost alone among state government agencies in the 1920s—social reform—minded "experts" (albeit of the "preventive" stripe) were still in a position of political influence. Only in the state of Wisconsin was there continuing activity around proposed unemployment insurance legislation through the 1920s. In 1921, an unemployment insurance bill based on the preventive approach and including employers' incentives came close to passing in the state legislature. The reformers continued their campaign until a similar bill finally succeeded in 1932— the first in the United States.79 Outside Wisconsin, popular political activity for welfare reform in the 1920s consisted almost exclusively of state-level campaigns for noncon-tributory old-age pensions led by the Fraternal Order of Eagles, a pre dominantly working- and lower-middle-class, white fraternal order. At times, the Eagles worked in uneasy alliance with professional, middle-class reformers of the aall or the newly formed American Association for Old Age Security (later the American Association for Social Security), a handful of progressive Republican and Northern Democratic politicians supported the pension cause as well."0 But by 1928, the only fruits of the extensive campaigning for new public spending for old-age protection were six state-level pension laws, all of them "county-optional," meaning that counties were allowed, but not mandated, to pay pensions to some of their aged residents. As it turned out, not many counties exercised their option, and only about one thousand elderly people were receiving these pensions in 1928, fewer than those still collecting Civil War pensions'111 7n Lubove, The Struggle for Social Security, p. 33. 79 Nelson, Unemployment insurance, chap. 6. Bu Louis Leotta, "Abraham Epstein and the Movement for Old Age Security," Labor His tory 16 (1975): 359-78; Jackson Putnam, Old Age Politics in California (Stanford, Calif Stanford University Press, 1970), pp. 18-24; Fraternal Order of Eagles, The Fraternal Or der of Eagles: What it Is, What it Does, What it Stands For (Kansas City, Mo.: Organization Department, Fraternal Order of Eagles, 1929); Fischer, Growing Old in America, pp. 173— 74. fll U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the U.S., p. 738; Fischer, Growing Old in America, pp. 173-74; Massachusetts Commission on Pensions, Report on Old Age Pensions (Boston: Wright and Potter, 1925), p. 37; U.S. Social Security Board, Social Security in America: The Factual Background of the Social Security Act as Summarized from the Staff Reports to the Committee on Economic Security (Washington, D.C.: Government -Prinrine Office, 1937)^0.161. Origins of America's Welfare State G5 ji1 From Welfare Capitalism to 1 the Welfare State It was in the years of the Great Depression that the United States initiated nationwide programs of social protection through the passage of the t Social Security Act of 1935. The economic crisis transformed the American political world as it had existed in the 1920s and set into motion ' political changes that allowed for the success of the New Deal social-' welfare legislation. Nationally, the ideological and policy inheritance | j represented by welfare capitalism was utterly discredited. And American ! citizens, politically quiescent throughout the 1920s, became politically 3 engaged on a mass scale. The social insurance and assistance legislation t!,, passed during the Depression era bears the imprint of these factors, but it |j was also shaped by institutional arrangements and policy feedbacks that V were themselves the legacy of the struggles for civil service reform and Í social welfare innovation of the late-nineteenth and early-twentieth cen-ij turies. ľ |, The Role of Popular Pressures 3 in New Deal Social-Welfare Initiatives i i By the time of the 1932 election, close to four years of the Great | Depression had shattered the ideas that businessmen could guarantee the economic and social well-being of Americans, and that limited private jjVf and local charity and corporate welfare programs could serve as a substi- ite for public social provision in times of economic downturn. President [oover had responded to demonstrably increased need and to rising de- lands for federal relief within the framework of his voluntarist philoso- hy, in which the state's welfare role was limited to encouragement of nvate philanthropic efforts.112 But with the persistence of the Depression, id die blatant failure of voluntary efforts to alleviate need, the demands »r federal action to cope with the economic crisis mounted. Popular and tpert interest again turned toward public policy solutions to economic id social problems. Franklin Roosevelt's mandate was hardly definitive in terms of what ational policies he would pursue to achieve economic recovery or to end onomic insecurity; the 1932 platform of the Democrats pledged only Id-age and unemployment insurance at the state IeveI.flJ Yet Roosevelt as known as a reformer—when he served as governor of New York, he icouraged the initiation of public programs for old-age protection—and tough he made no pledge as to what he would do beyond "bold experi- n Wilson, Herbert Hoover, chap. 5. _ss Porter agd Johnsnn.jgds., Natinij^l Par/v Pl-ifforms "V1. . a i-----« i 66 Orloff mentation," his campaign promised to involve the federal government actively in dealing with the problems caused by the economic crisis."' Frances Perkins, fdr's close advisor and labor secretary, later wrote that it was "basic in the appeal for votes that suffering would be relieved immediately" through federal action, a stance completely different from Hoover's.85 In this way, popular support for a new political orientation toward problems of economic security, as expressed by the 1932 election, was critical in providing an opening for the Roosevelt administration or congressional Democrats to initiate new public social programs. The democratic upsurge m American politics did more than sweep Roosevelt into office, of course. There was increased mass political activity throughout the decade—in addition to an increase in voting among new-stock urban dwellers, there were marches of the unemployed, sit-down strikes, and farmers' protests.80 Of critical importance to New Deal social policy developments were the social movements that arose demanding extended government welfare activities and new public social spending: Huey Long's "Share Our Wealth" movement, Father Cough-lin's National Union for Social Justice, and Dr. Francis Townsend's old-age pension movement."7 Indeed, an explanation commonly offered for the New Deal social-welfare breakthroughs is that they resulted from popular pressures."8 It is certainly true that such pressures played a critical role in the formation of the American system of social insurance and welfare, but it is not the case that the Social Security Act was a direct product of mass movements. How, then, did popular demands for new state welfare activity affect the course of policy development? During the 1930s, the mass movements dedicated to expanded public social protection continued to press for state action—indeed, they made such action a political necessity "* James Holt, "The New Deal and the American Anti-Statist Tradition," in John Brae-man, Robert Eremner, and David Brody, eds., The Neiu Deal: The National Level (Columbus: Ohio State University Press, 1975}, p. 29; Daniel Fusfeld, The Economic Thought of Franklin D. Roosevelt and the Origins of the New Deal (New York: Columbia University Press, 1956), pp. 158-59. See also Frances Perkins, The Roosevelt í Knetv (New York Viking, [1946] 1964), pp. 166-67, 182. HJ Perkins, The Roosevelt I Knew, p. 182. Rfi Two classics in a huge literature on the New Deal and the popular political upsurge" include William Leuchtenberg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal (New York: Harper and Row, 1963), and Arthur Schlesinger, Jr., The Politics of Upheaval, vol. 3 of The Age of Roosevelt (Boston: Houghton Mifflin, 1960). 117 Abraham Holtzman, The Totvnsend Movement (New York: Bookman Associates, 1963); Alan Brinkley, Voices of Protest: Huey Long, Father Coughlin and the Great Depression (New York: Alfred A. Knopf, 1982). flB See, especially, the work of Frances Fax Piven and Richard Ctoward, Regulating the Poor (New York: Random House, 1971), pt. 1, and ibid., Poor People's Movements (New York: Random House, 1977), pp. 30-31. r__r (_™ř. r^r ,—p- p—a- p—f | f; i - p; | p Origins of America's Welfare State 67 J/ithout popular pressure, and the electoral incentive it represented to :ongressmen, the policy initiatives taken by the Roosevelt administration )robably would not have been successful. Secretary of Labor Frances Per-rins, a key policymaker for social security, saw popular political activity is creating a unique political opening for the enactment of social insur-ince programs.89 She later recalled, in reference to the passage of old-age protections in the New Deal, that "without the Townsend Plan it is pos-ible that the Old Age Insurance system would not have received the at-ention which it did at the hands of Congress."90 Indeed, given the character of the American state structure in the 1930s, executive policy mtiatives depended for their success on mass pressure being exerted on congress. The divided authority of the American state meant that ex-remely broad coalitions had to come together to overcome the many po-ential vetoes and to achieve coordination among the various branches ind levels of the government; this was especially the case in the New Deal >enod, before the emergence of the bureaucracy as a substantial factor in )ohcymaking.91 ') Yet popular demands were not directly transmitted into the circles of )ohcy formation. U.S. political parties were still far from being program-natic or committed to coherent social policies, and they were not organ-zed to channel the policy proposals of groups to the elected and ap-jointed officials who actually made policy, as did many European >arties.92 In fact, the very strength of mass movements pressing for the iXtension of state welfare activities had a somewhat paradoxical effect: it einforced the fears of Roosevelt and his advisors that "unwise" legisla-ion might be enacted, and thereby intensified their cautiousness on maters of social policy and their determination to exclude radical voices ipm policy discussions.93 i i {"George Martin, Madame Secretary: Frances Perkins (Boston: Houghton Mifflin, 976), p. 341. ,1?° Perkins, The Roosevelt I Knew, p. vi. j191 Christopher Leman, "Patterns of Policy-Development: Social Security in Canada and he United States," Public Policy 25 (1977): 264; ibid., The Collapse of Welfare Reform: ^httcal Institutions, Policy, and the Poor in Canada and the United States (Cambridge: UT Press, 1980), pp. 135,165. ! 91The fact that U.S. parties had not completely given up patronage practices, or moved award thoroughly programmatic electoral appeals, reflected the uneven and incomplete uccess of earlier attempts to reform the civil administration. Patronage politicians remained trong in many areas of the United States and coexisted with politicians making more issue- tiented appeals. On the character of American political parties, see Theodore Lowi, "Party, ohcy, and Constitution in America," in W. Chambers and \V. Burnham, eds., The Ameri- an Party Systems (New York: Oxford University Press, 1967), pp. 238-76. 93 This effect was reinforced by the fact that Roosevelt and his closest advisors had been ifluenced quite negatively by European experiences with unemployment insurance in the 920s; there—at least partially in response to popular political pressure—benefits had lost 68 Orl°fi This cautious approach in response to mass pressure is perhaps best illustrated in the case of old-age protection. The Townsendites were the largest and politically best connected of the various organizations pressing for new state welfare activities. The movement consisted of thousands of elderly Americans, many of them middle-class, organized into "Towns-end Clubs." The Townsend movement was especially influential in Congress, both because of the elderly's high propensity to vote and because of the organizational structure of the movement, with local clubs in almost every congressional district.9'1 In contrast to the usual maximum monthly payments of about $30 under the state old-age assistance programs that had proliferated after 1929,95 the Townsendites advocated a rather remarkable $200 monthly pension for all Americans aged sixty or more, given on the condition that they cease working and spend the pension payment within thirty days.96 The Townsend Plan and others like it, though clearly popular with many Americans, were completely dismissed by the Roosevelt administration officials drafting the Social Security Act's old-age pension and insurance provisions.517 Roosevelt insisted to his advisors that any program instituted be on a sound actuarial basis—as opposed to the "unsound" Townsend plan and other popular "panaceas." This meant some sort of contributory scheme, as opposed to one drawing exclusively on general revenues.98 Noting that "Congress can't stand the pressure of the Townsend Plan unless we have a real old age insurance system," FDR resolved to take the initiative in the development of social programs, and to maintain careful control of the entire process of legislating social security.99 Looking toward the future, Roosevelt was espe- any connection to contributions and bad become a "dole." Thus, Roosevelt noted in a 1934 address, "Let us profit by the mistaltes of foreign countries and keep out of unemployment insurance every element which is actuarially unsound." See Franklin D. Roosevelt, "Addresses to the Advisory Council on Social Security" (November 14, 1934), in Samuel Ro-senman, ed., The Public Papers and Addresses of Franklin D. Roosevelt, vol. 3 (New York Random House, 3938), pp. 453-54. On the issue of the effects of popular pressures, see also Skocpol and Ikenberry, "The Political Formation of the American Welfare State," pp, 123-26. • M Irving Bernstein, A Caring Society: The New Deal Confronts the Great Depression (Boston: Houghton Mifflin, 1985), p. 66; Holtzman, The Townsend Movement, chaps. 1-6; W. Andrew Achenbaum, Old Age hi a Neiv Land {Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1978), pp. 129, 132. 9i While only six states had passed old-age pension legislation prior to 1929, twenty-eight states had initiated programs by the beginning of 1935, when the Roosevelt administration's draft social security legislation was introduced in Congress. See U.S. Social Security Boards Social Security in America, pp. 161,166. 9fi Achenbaum, Old Age in a Neiv Land, p. 129. 97 Tberon Schlabach, Edtuin E. Witte: Cautions Reformer (Madison: State Historical So-j ciety of Wisconsin, 1969), pp. 109-10. .t m Mark Leff, "Taxing the 'Forgotten Man': The Politics of Social Security Finance in the' New Deal" Journal of American History 70 (1983): 359-81. 39 Perkins, The Roosevelt I Knew, p. 294. Origins of America's Welfare State 69 ^ tally concerned to insulate his legislation from popular and political pressure for expansion by including contributions from beneficiaries. ^Roosevelt's timing in introducing permanent as opposed to "emer-- ency" measures also reflects the cautiousness of his approach. Planning lor social insurance initiatives was undertaken immediately, but no leg-i lation was proposed by the administration. In contrast, the president introduced federal emergency relief legislation almost immediately upon 1 iking office, thus responding to the plight of the unemployed—and to Lie not inconsiderable protests of state and local welfare officials, whose igencies were overwhelmed financially by the proportions of need produced by the crisis.100 By 1934, the year Roosevelt appointed the Com-" iiiittee on Economic Security (ces)—the group responsible for drafting the administration's proposed social security legislation—the most urgent Jemands for relief had been satisfied by public works and relief programs, "■o that the permanent program to be designed by these advisors could ijiuore easily be kept separate from the "dole" so abhorred by fdr, but so I olitically necessary in the first months of his administration.101 '£What, then, can be said of the role of mass pressures in stimulating the 'eveloprnent of new state social-spending measures in the United States? (riven the character of the U.S. state structure, popular pressures were ĺritical in providing an opening for elite initiatives. Indeed, popular policii al activity encouraged policymakers in the Roosevelt administration to t ike initiatives, but, as we shall see below, they were largely able to insu-I ite the process of formulating policy from popular demands. There is no doubt that some kind of social-welfare initiative was politically necessary, but the specific form it took was shaped by the institutional arrangements of the American state, the power of certain congressional groups, and the reaction of New Deal policymakers to the U.S. policy inheritance. 'Presidential Initiatives for Social Security L-f "* Roosevelt had long harbored political ambitions—for himself as well ľ for the Democratic party and the cause of progressive reform—and he C gerly worked to build and lead a cross-class coalition for social policy TLiorm at the national level. There was substantial legislative activity on pi Dposed pension and unemployment benefits legislation in Congress »during 1933 and 1934, yet Roosevelt was interested in developing a com-ÍY>r:Jhensive approach to social security, as well as in taking political credit formany legislation that did succeed. Roosevelt seized the initiative in formulating policy and was able to maintain control over the policymaking ílu 'Jf Bernstein, A Caring Society, chap, 1; Katz, In the Shadow of'the Poorbouse, pp. 216-£* 1} iJPiven and Cloward, Regulating the Poor, chap. 2. 1 ' ^Perkins, The Roosevelt I Ktiew, p. 284. ._._■-■- /u Urlott process by setting up the ens.102 This group of cabinet officers, established in early June of 1934, was chaired by Secretary of Labor and longtime social reform advocate Frances Perkins, who had come to Washington with Roosevelt from the position of Industrial Commissioner in his gubernatorial administration in New York.103 The ces would study social insurance and assistance, aided by an expert staff, and have a legislative proposal ready for the start of the 1935 congressional session. The key position of executive director was filled by Edwin Witte, a former Com mons student trained at the University of Wisconsin and a veteran of years of administrative service in Wisconsin with the State Industrial Commission and the Legislative Reference Library (another state agency with progressive origins).104 Roosevelt's choice of personnel for the important task of drafting the social security bill reflected his generally cautious approach to social policy, Roosevelt and the people he chose to be the architects of the Social Security Act came of age politically in the Progressive Era; as products of the progressive movement, they shared its concerns with "good govern ment" and fiscal "responsibility." Moreover, they had received their po litical training and developed their distinctive outlook in the "expert," state-level administrative agencies dealing with labor and social legislation that were the enduring result of progressive state-building and social reform efforts. In particular, Roosevelt's social policymakers came from backgrounds that ensured their concern with fiscal "soundness." They would attempt to build programs able to withstand what they perceived as the ever-present danger of democratic pressure for expansion of government benefits into fiscally irresponsible and politically motivated "handouts."105 Social policy experts who advocated more liberal policies were excluded from the inner circles of policy formulation, relegated to relatively powerless positions within advisory bodies, or left out of the official policy formation process altogether.106 The Deliberations of the Committee on Economic Security From the very outset of the deliberations of the ces, the tension be tween national standards and coordination and state-level autonomy and ""Bernstein, A Caring Society, pp. 41-42,51-53; Edwin Witte, The Development of the Social Security Act (Madison: University of Wisconsin Press, 1962), pp. 4—7, 18. ltH Martin, Madame Secretary, pp. 2D5-6. 1U4 Schlabach, Cautious Reformer, chaps. 2, 3. nu per]cjI1S) The Roosevelt I Knew, chap. 1, 2; Bernstein, A Caring Society, pp. 43-45, Schlabach, Cautious Reformer. ",6 Lubove, The Struggle for Social Security, p. 176; Skocpol and Ikenberry, "The Political Formation of the American Welfare State," pp. 127-28. Origins of America's Welfare State 71 diversity was of overriding importance in debates over the character of the programs it would propose.107 Although politics had acquired a more national focus in the 1930s, there were substantial obstacles to national uniformity and centralized administration. Policymakers faced the threat of any national social insurance programs they recommended being declared unconstitutional by the Supreme Court. In addition, they had to cope with the political exigencies represented by the distribution of power within the Democratic party, which favored the representatives of conservative and states'-rights viewpoints as much as or more than those of urban liberalism. In particular, the extraordinary political leverage of Southern representatives in Congress, out of proportion to the population and economic might of their states, was a fact that could never be ignored as FDR and the ces formulated the bill.10" Moreover, the fact that states had been the principal actors in social policy until the mid-1930s meant that diverse programmatic and administrative interests in the various 'state programs were politically well entrenched and difficult to bypass by the time the ces began its work. Indeed, Roosevelt, Witte, and Perkins, all of whom had been involved in state-level labor and welfare administration, actually preferred to maintain the states as important administrative actors, even as they hoped to increase the uniformity and adequacy of social programs. Other politicians representing the interests of progressive Northern states, such as Senator Robert Wagner of New York, the Roosevelt administration's chief ally in the Senate, also took some stances which undercut nationalizing trends for programmatic uniformity in order to protect favored state legislation.109 One can see the working out of the tensions around national uniformity and state-level autonomy especially clearly in the struggles over the character of unemployment protection. Despite the many obstacles to national uniformity and administrative coordination, it is clear from these debates that important nationalizing tendencies coexisted with tendencies favoring decentralization of administration and lack of standardization. The policy options for unemployment insurance being debated by the ces and the U.S. community of social insurance experts included a purely national plan and a federal subsidy plan that would allow the federal government substantial control over standards, in addition to the favorite plan of Roosevelt, Perkins, and Witte—a federal-state tax-offset scheme, in which states would retain complete decision-making power over many 107 Schlabach, Cautious Reformer, pp. 114-15. 108 See Perkins, The Roosevelt I Knew, p. 291; Arthur Altmeyer, The Formative Years of Social Security (Madison: Universit)' of Wisconsin Press, 1968), pp. 14-15; and the paper by Jill Quadagno in this volume (Chapter 6). 105 J- Joseph Huthmacher, Senator Robert F. Wagner and the Rise of Urban Liberalism (New York: Atheneum, 1968). ^ ^------g. ____^- r — .ff.i „-.JJ.. .~-Jj-, ~.......fl-| .,.......^5 72 0rioff aspects of their unemployment programs.110 Some sort of nationally standardized plan (either purely federal or a federal subsidy program that allowed substantial national control while addressing fears about constitutionality) was the overwhelming choice of policy experts, including those serving in technical positions within the ces.111 Further, the more national approaches were favored by trade union leaders and the few businessmen who had not already rejected the New Deal, and social security along with it.m Despite this support for national standards, Roosevelt, Perkins, and Witte managed—after considerable resistance from their own technical staff, members of the official advisory council, and outside experts—to get the ces to recommend the tax-offset approach that preserved the most state-level autonomy.113 The tax-offset plan left to the states the politically difficult decisions about merit rating, employee contributions, and pooled versus individual reserves. This meant the ces could avoid taking stands on these tense issues, and "Witte in particular would not have to undermine the Wisconsin experiment in "preventive" i unemployment legislation.1 '*' In the area of old-age protection, the tension between nationalizing and decentralizing tendencies played itself out slightly differently, and the debate was complicated by the politically sensitive issue of whether to include contributions from future beneficiaries. Policymakers in the ces had ; to contend with the growing strength of Townsendism and other move- j ments calling for no neon tri b u tory federal pensions, and with the fact that ;! members of Congress were far more supportive of pensions than of con-.í-tributory insurance for the aged. Roosevelt and Witte, reacting to a policy 'j inheritance which dramatized the dangers of politically motivated expan- ] sion of benefits, were determined to keep the federal government out o M the business of giving direct grants to citizens, and they never wavered I from a commitment to contributory features for whatever permanent old-..' age program was settled on. The arguments of liberal New Dealers for a ;|. different approach found no favor. A vivid example of this intransigence ' came when Harry Hopkins, federal emergency relief administrator and "\ member of the CES, eloquently argued for noncontributory old-age ana" <] unemployment benefits as a matter of right for citizens. Roosevelt saw f 11,1 Altmeyer, Formative Years, pp. 17-25; Nelson, Unemployment Insurance, chap. 9; |l Witte, The Development of the Social Security Act. A 111 Schlabach, Cautions Reformer, pp. 1L7—26; Bernstein, A Caring Society, p. 55. >| 112 Skocpol and Ikenberry, "The Political Formation of the American Welfare State," pp. jj 126-3J; Nelson, Unemployment Insurance, pp. 192-97,202-3. 113 Schlabach, Cautious Reformer, p. 129. 1W Although Witte himself did not believe the preventive approach was satisfactory, nei- .j) ther did he wish to interfere with the operation of Wisconsin's law. See Schlabach, Cautiaust Reformer, pp. 119-31. Jrigins of America's Welfare State 73 dus as being "the very thing he had been saying he was against for years— nie dole," and he vetoed any such proposals.115 Roosevelt, Perkins, and Witte preferred to develop what they saw as me only reasonable and "fiscally sound" long-term solution to the prob-km of old-age dependency: a contributory program of old-age benefits, to be firmly distinguished from noncontributory social assistance. Even ^l Witte and the members of the ces were willing to include a governmental contribution to the old-age insurance fund once payroll taxes and the contributory principle were well established; the draft bill used by the us showed a subsidy from federal revenues beginning in 1965.llfi Yet Roosevelt, upon discovering at the last moment that the CES plan included i future subsidy from general revenues, demanded a redrafting of the pro-'pused legislation so that it would always be self-sustaining from employer »id beneficiary contributions alone. Even a governmental contribution to the social security fund was problematic for fdr, with his "prejudice llioutthe 'dole.' "11? In the end, Roosevelt's view prevailed, and the U.S. l'icial insurance program for the aged received no financial input from ft-áeral coffers, a logical outcome of Roosevelt's concern to preserve a charp distinction between social assistance and social insurance programs Given tli e preferences of the ces and fdr himself for state-level administration, it is worth explaining the fact that the contributory old-age insurance system was the only one of the several programs included in the Sí cial Security Act that was administered completely at the federal level ol(government. To some extent this reflected the fact that Witte and Perkins were preoccupied with resolving the disputes about unemployment jinsurance, which by all accounts occasioned the most attention from the members of the ces and the policy experts who advised them."0 The staff members m charge of developing the old-age security portions of the program were strongly in favor of establishing a national old-age insurance svstem; they and the ces actuaries were unanimous in advising that, given LVtensive labor mobility, a federal-state scheme involving contributions Over workers' lifetimes would be unworkable from a technical point of view119 Moreover, old-age insurance was the only area of policy in which the states had not enacted legislation and, hence, the only one in which •■ i ■* ^Perkins, The Roosevelt I Knew, p. 284. l*fi Schlabach, Cautious Reformer, pp. 127-28; Perkins, The Roosevelt I Knew, pp. 294- J"r "»Perkins, The Roosevelt I Knew, p. 29G; Leff, "Taxing the 'Forgotten Man.' " li* See, for example, Altmcyer, Formative Years, chap. 1; Witte, The Development of the \ 'tal Security Act; Perkins, The Roosevelt I Knew, chap. 23; and Schlabach, Cautious h. former, chap. 6. 115 Schlabach, Cautious Reformer, pp. 111-12; Altmeyer, Formative Years, pp. 25-26. 74 Orloff f there were no state-level vested administrative and political interests to defend, as there were in the old-age assistance and unemployment pro- J grams. Despite their strong commitment to establishing contributory old-age insurance, ces members believed that some sort of old-age assistance was i* needed to cope with existing poverty among the aged, at least until the .$ contributory schemes matured.120 The fact that four times as many eld- | erly people were collecting benefits under federal relief programs as under f state old-age assistance systems worried Roosevelt administration policy- i* makers, who did not want to encourage Americans to continue looking J to the federal government to take care of the needs of aged citizens di- p rectly through noncontributory programs.'21 State old-age assistance pro- f grams, with their inadequate financing and benefits, would have to be ';« strengthened if the federal government was to be kept out of direct relief ;1 to the aged. The ces therefore recommended the enactment of the Old j Age Assistance (oaa) program, a federal subsidy (of 50 percent) for state 4 old-age assistance plans that met certain minimum requirements. Most jj importantly, the draft legislation required that plans be state-wide in op- | eration, and that pensions be paid at a level that would ensure the "health l( and decency" of the elderly recipients.122 Though not seen by ces mem- | bers as a long-term solution to poverty among the aged, oaa would please r; congressional Democrats and allow the popular enthusiasm for public old-age protection to be harnessed to the Social Security Act as a whole. The bill submitted to Congress by the ces also recommended that the federal government initiate a program of subsidies to state-level assistance schemes for fatherless families with dependent children—Aid to De- ^ pendent Children (adc). These state programs would be modified versions of the mothers' pension systems that had been enacted in most states 1 in the Progressive Era and into the 1920s. As had been the case with OAA, the CES did not want to bypass state-level administration of existing pro- , grams and was opposed to establishing permanent federal assistance, j Likewise, the ces saw a need to provide stronger financial backing of ' these programs, which were completely inadequate in the face of the economic crisis. The ces recommended the broadening of eligibility re- j quirements, so that all children of single mothers could be aided; many1 mothers' pension schemes had extremely restrictive provisions,'1"' lI" Achenbaum, Old Age in a New Land, p. 134; Committee on Economic Security, Jte- , port to the President (Washington, D.C.: Government Printing Office, 1935), pp. 4-5 111 Committee on Economic Security, Report, p. 27; Schlabach, Cautious Reformer, p no. 117 Achenbaum, Old Age in a New Land, pp. 134-35. 113 It is perhaps worth noting, in light of later developments, that policymakers deliber ately designed this program to allow poor mothers to stay at home to care for their children, Iprigins of America's Welfare State 75 „Policymakers deliberately opted not to mandate assistance to all needy jchildren regardless of family situation, a decision which has had far-freaching implications for the operations of and debates over public assistance to this day. In addition, the proportion of state expenses to be |met by federal subsidy was substantially lower than that for OAA—one-third as opposed to one-half. Policymakers, noting the far greater interest of Congress in aid to the aged and the resistance of congressional conservatives to the bill as a whole, worried that more generous provisions would threaten passage of any program for poor children.12i' The politically motivated decision to omit health insurance from the egislation the ces proposed obviously had important consequences for j ne future of American social provision. Roosevelt and his advisors on the Jks looked on health insurance quite favorably, although they—along jjwith most social insurance experts—saw unemployment and old-age pro-ísion as more pressing.125 Roosevelt had directed the ces to study health insurance, and to develop a legislative proposal. But even the decision Imerely to consider publicly run health insurance drew massive opposition 'com the medical profession. Although there was a brief moment in 1934 men Witte was "unsure that health insurance is out of the question"— »cause the American Medical Association (ama) had been silenced tem-oranly by some concessions from the ces and by a desire to overcome .ternal dissension—fdu and the members of the ces ultimately decided _iat including health insurance in the proposed Economic Security Act iwastpolitically impossible.126 Witte wrote that he believed the inclusion bfihealth insurance "would spell defeat for the, entire bill." Roosevelt was ofsthe same opinion, and he would not authorize a health insurance title fobthe administration bill, or even the publication of a ces report favoring health insurance.127 The hope of members of the ces and of fdr him-^self that .health insurance would be introduced at a later date went unfulfilled as the conservative coalition in Congress gained ground in the years following the passage of the Social Security Act.l2B ""rfJrJ____________________________ 'as better-off mothers were expected to do. See U.S. Social Security Board, Social Seat-W.m America, p. 233, and Irwin Garfinkel and Sara S. McLanahan, Single Mothers and beir.Children: A New American Dilemma (Washington, D.C.:The Urban Institute, 19H6), pi 01-5. 1^ Witte, The Development of the Social Security Act, pp. 163-65; Winifred Bell, Aid to jěpendeut Children (New York: Columbia University Press, 1965), pp. 27-28. Jij" "Witte, The Development of the Social Security Act, p. 187; Schlabach, Cautious Re-ítáAner, pp. 108,112; Perkins, The Roosevelt I Knew, chap. 13. I*" Schlabach, Cautious Reformer, pp. 112-14; Starr, The Social Transformation of Jtiertcan Medicine, pp. 266-69. it»jWitte, The Development of the Social Security Act, p. 188. W* James T. Patterson, Congressional Conservatism and the New Deal (Lexington: University of Kentucky Press, 1967). aSi 76 Orloff The adoption of universal national health insurance during the New Deal was ultimately precluded by the failure of social insurance in the Progressive Era. After the health insurance campaign of 1915—20 ended in failure, the field was left open for the foes of health insurance, principally the medical profession, to consolidate their position.129 The ama became virtually unopposable, given their capacity to pressure congressmen, especially in the absence of any significant and politically well-situated popular movement for health insurance (such as existed in the case of old-age protection). Thus, when the possibilities for social reform generally opened again in the 1930s, and despite public opinion favorable to new public health protections,130 even so popular and powerful a politician as Franklin Roosevelt was unwilling to risk the passage of his other proposed programs by including health insurance in the package. The fact that patronage practices continued unabated in many states, and had not been completely eradicated even from the federal government, meant that the CES faced a challenge in constructing realms of administration that could manage the new programs while avoiding entanglements in patronage politics. That it was willing to face the challenge, rather than await the development of a public administration more suited to its preferences, is testament to the crisis atmosphere produced ! by the Great Depression and to its conviction that the continuing popular | pressure for some kind of federal action on the social welfare front would i produce "unwise" legislation if it did not act. Yet the CES carefully in- í eluded as many guarantees against corruption, patronage, and rnisman-i' agement as possible in its proposed permanent social security legislation, and it tried to design programs capable of withstanding periodic demo-1' cratic onslaughts demanding "unwarranted" expansion. The Social Security Act: Charter Legislation of America's Welfare State The legislative recommendations of the ces included a federal-state contributory unemployment system; federal subsidies to state programs for the needy aged, dependent children, and the blind; and a purely fed-'j eral contributory old-age benefits program.131 The pragmatic formulators -J 129 Lubove, The Struggle for Social Security, p. 89, 1311 U.S. Department of Health, Education, and Welfare, Social Security Administration, Office of Research and Statistics, Public Attitudes Toward Social Security, 1935-1965, by Michael E. Schlitz, Research Report No. 33 (Washington, D.C.: Government Printing Office, 1970), pp. 128-29. "' To deal with concerns about the constitutionality of the fully national old-age insurance program, separate titles were used to establish taxes and benefits; the ces was dependT ing on the taxing power of the federal government to ensure the plan's constitutionality See Achenbaum, Old Age in a New Land, pp. 136-37. r i Origins of America's Welfare State 77 of the ces social security proposals had opted for substantial state-level autonomy in most of the programs they recommended. Yet the Report to the President of the Committee on Economic Security also recommended the establishment of minimum national standards, such as the "health and decency" requirement for old-age assistance benefit levels, and practices that would lead to administrative regularity, such as the recommendation for merit personnel systems in state-level administration of the programs. Moreover, the ces hoped to see all social insurance administration united within a single social insurance board located in the Department of Labor, with the social assistance programs grouped together tinder the aegis of the Federal Emergency Relief Administration. Finally, the ces recommended continuing research and planning for national coordination of the new social welfare activities, endorsing the establishment of a national planning board.132 ivThe ces proposal had been designed to propitiate important congressional interests, of course, especially those representing the South. These had largely determined that an approach favoring state-level autonomy would be taken. But even more concessions were wrested from the congressional sponsors of the administration bill by Southern lawmakers arid,other conservatives.133 Federal standards in general came under fire, and the ces proposal that state programs be administered along merit ystem lines had to be dropped. In addition, the administration of the insurance programs was taken away from the Department of Labor and grouped with the assistance programs in an independent administrative agency, the Social Security Board.13'1 The ces recommendation that all uployed persons be included in the unemployment and old-age insur-fce systems was not accepted by Congress, with the result that agricul-~al and domestic workers were excluded from coverage.135 This meant at the insurance programs of the Social Security Act would not reach ost American blacks, who were still overwhelmingly concentrated in iral, agricultural regions of the South.136 Southern senators and congressmen led the fight for "states' rights" and against national standards p* Committee on Economic Security, Report, p. 9. \&* On getting the Social Security Act through Congress, and the changes this necessitated, ee|Witte, The Development of the Social Security Act; Perkins, The Roosevelt I Knew, pp. "6-301, Achenbaum, Old Age hi a New Land, pp. 134—35; Altmeyer, Formative Years, 35, and the papers by Kenneth Finegold and Jill Quadagno in this volume {Chapters 5 d*6 , respectively). m Witte, The Development of the Social Security Act, pp. 101, 144-45. l3J Witte, The Development of the Social Security Act, pp. 131,152-53. On Roosevelt's reference for universal insurance coverage, see Perkins, The Roosevelt I Knew, pp. 282- ■j16 Nancy J. Weiss, Farewell to the Party of Lincoln: Black Politics in the Age of FDR nnceton, N.J.: Princeton University Press, 1983), 166-68. 78 Orloff and universal coverage. They especially attacked the provision of OAA that mandated that states pay pensions sufficient to provide, "when added to the income of the aged recipient, a reasonable subsistence compatible with decency and health," fearing it would represent an entering wedge for federal interference in their states' system of segregation and discrimination. In the end, the Southern-led bloc won on that fight and the requirement was dropped.1-17 After the compromises, the Social Security Act was finally signed into law in August of 1935. States soon acted to pass legislation establishing programs under the act, and by 1937, the programs were nationwide in operation. Also in 1937, the act was declared constitutional by the Supreme Court, and the first payroll taxes were taken out of covered employees' paychecks, though benefits under the old-age insurance program were not scheduled to begin until 1942, Yet before the first benefit check was ever mailed, important changes were made in the contributory old-age benefits part of social security. A new advisory council began discussions in 1937 on certain controversial aspects of the social security program.138 In addition to dissatisfactions with some of the more technical aspects of the law, there was widespread support for adding survivors' benefits. As a result of the council's recommendations and new negotiations in Congress, the 1939 amendments to the Social Security Act were passed. The most notable changes included a shift from full reserves to a. modified pay-as-you-go system, and, in an early demonstration of the po-1 tential for expansion that even contributory social insurance systems can have in the United States, benefit payments became payable two years earlier (in 1940), payroll tax increases were delayed, and benefits for wage-earners' dependents and survivors were added.139 Whatever its shortcomings as a system of social protection, it was already clear that social security represented an expandable set of social programs, despite^ the intentions of its formulators. ■; "While the 1939 amendments to the Social Security Act showed the' channels along which the nascent U.S. welfare state might be expanded,1 other events ín the late 1930s undermined the capacity of social security programs to ensure Americans' economic well-being. The CES had believed that the success of their package of social programs in guaranteeing social security for the American people depended upon "employment assurance"—the government's provision of suitable jobs for all who wanted to work.1'10 As the Report of the ces pointed out: 137 Witte, The Development of the Social Security Act, pp. 144-45. nB Schlabach, Cautions Reformer, chap. 8. 139 Achenbaum, Old Age in a New Land, pp. 136-37; Altmeyer, Formative Years, chap 3. I4" Committee on Economic Security, Report, pp. 3-4, 7-10. jpgins of America's Welfare State 79 fAny program for economic security that is devised must be more Icomprehensive than unemployment compensation, which of necessity can be given only for a limited period. In proposing unemploy-tment compensation we recognize that it is but a complementary part Ion an,adequate program for protection against the hazards of un-|emplqyment, in which stimulation of private employment and provision of public employment... are the other major elements.141 m** IhetCES expected that employment assurance would come through the institutionalization of the New Deal public employment programs; as the M«rs by Margaret Weir and Theda Skocpol in this volume detail, how-|er|.this did not happen, and social insurance and assistance programs— lawever inadequate to the task—were left to deal with problems of eco-3mic and social insecurity.1'12 1935 turned out to have been the high- 'j'iňtiof congressional willingness to go along with Roosevelt's social re- W£ T l imfyinitiatives, as a coalition of congressional conservatives gained length in the late 1930s.1'13 During this period, fdr was thwarted in his ■tempts at administrative and judicial reform—which likely would have wanted the capacity of the American state to undertake economic and icial;interventions—and new social reforms were turned back as well.144 swould be many years before Americans again enjoyed an era hospitable I ^social reform, jjíhe Social Security Act represented one of the most important of all Sä" iielNew Deal reforms of American social and political life. Along with ich legislation as the National Labor Relations (Wagner) Act and the 1 urJLabor Standards Act, it established critical social rights for American iiüzens Yet these rights were compromised by uneven national stand-ÜS}' the sharp distinction between assistance and insurance, and the u nissions of health insurance, employment assurance, and allowances for tneedy children. This largely reflected the inability of the New Deal Sal reform coalition, led by the Roosevelt administration, to overcome li ejHeep resistance of congressional conservatives and some congres-Hial constituencies to the changes they wanted to effect in American gial policy, but the policymakers themselves were responsible for some e choices that left the U.S. welfare system incomplete. Ultimately, it Mthe larger obstacles produced by the legacies of U.S. state-building, :e structure, and past policy that prevented the achievement of a more mplete welfare state in New Deal America. f '„Committee on Economic Security, Report, pp. 7-S. 'j! See also Katz, lit the Shadow of the Poorhousc, pp. 227-33, on the problems of insti-ibnahzmg work relief in the New Deal United States. i^ Patterson, Congressional Conservatism and the New Deal. ^Richard Polenberg, "The Decline of the New Deal, 1937-1940," in Braeman, liremner, JBr'pdy, eds., The New Deal, pp. 246-66. T1 80 Orloff From Civil War Pensions to a Belated Welfare State: The Fate of Social Policy in America We have seen that throughout the history of American social policy, the possibilities for reform have been constrained by the legacies of state-building as well as by the characteristics of the American state structure. The fragmentation of authority encouraged by federalism and the division of powers has consistently undermined coordinated national welfare initiatives, even in the periods most hospitable to reform. The patronage practices initially encouraged by early mass democracy and the lack of bureaucratic state-building in America deprived reformers of readily available institutional capacities for carrying out new social-spending activities. Successful reforms have had to work around the obstacles represented by America's institutional and policy legacies, and they have built the bureaucratic capacity for social intervention slowly when it has been possible to build it at all. We have seen as well that American policy innovators and reformers have developed policy preferences in response to earlier state social interventions and policies, from the Progressives' reactions against the excesses of the Civil War pension system and patronage democracy to the New Dealers' preference for contributory social insurance. Moreover, the historically varying possibilities for cross-class coalitions—joining elite, middle-class, and working-class interests—have been critical to explanations of the fates of failed and successful social-spending programs. In the Progressive Era, it proved impossible to unite these interests around new social-spending programs, but during the New Deal, a cross-class coalition was able to form around the Social Security Act. Again today, the feedback from the programs established by the Social Security Act has shaped the possibilities for joining interests around alternative futures for social policy. If I have made some sense here of the origins of America's belated welfare state, perhaps the insights derived from such an institutional-political process approach will be of use to both academics and those active in today's policy debates. Policy options are always constrained by the legacies of existing policy, politics, and administration, and our choices today are burdened by our past—not least by the legacies of the initial legislation of America's incomplete welfare state, the Social Security Act-— and we will do well to understand the limits to our alternatives. Yet the past development of American social policy shows as well that alternatives did exist. In the 1980s, we again find ourselves faced with alternative futures for American social provision. I conclude with the hope that these lessons about our past will serve to enhance the possibilities for more generous public social provision in America. f Redefining the New Deal: World War II and die Development of Social Provision in the United States EDWIN AMENTA AND THEDA SKOCPOL Hi j i if 1 Accounts of the development of public social provision in the United i' States often focus on major periods of domestic reform, in particular the ^ New Deal of the 1930s and the Great Society of the 1960s. By compari-i son, the period during and immediately after World War II seems incon-\ sequential. When the wartime period is discussed, students of social policy frequently claim that it consolidated the changes wrought by the New t Deal.1 Yet this time brought some new departures and also saw the failure of bold plans to extend the social policies of the 1930s. The welfare aspirations of the New Deal were not realized as a result of the impact of 1 war; they were redefined. A comparison of the U.S. experience with that of Great Britain indicates that World War II could spur comprehensive innovations, for there } the war catalyzed the reorganization and extension of social benefits and i For constructive criticism and comments, we thank James Cronin, Alfred Darnell, Jenni- 1 fer Hochschild, Michael Katz, Barbara Laslett, Marl; Leff, Sunita I'arikh, Craig Reinarman, the members of the brown bag workshop at the Center for tlie Study of Industrial Societies at die University of Chicago, and the members of the 1986-87 Colloquium on American Society and Politics, held in Cambridge, Massachusetts. 1 See, for instance, Richard E. Neustadt, "Congress and the Fair Deal: A Legislative Balance Sheet," in Carl Friedrich and John Kenneth Galbraith, eds., Public Policy, vol. 5, pp. I 351-81; David Brody, "The New Deal and World War II," in John Braeman, Robert H. ' Brcmner, and David Brady, eds.. The New Deal: The National Level {Columbus, Ohio: Ohio State University Press, 1975), pp. 267-309; and Richard O. Davies, "Social Welfare Policies," in Richard S. Kirlccndall, ed.. The Truman Period as a Research Field (Columbia; University of Missouri Press, 1967), pp. 149-86. For different views, see Mar)' Fledge Hinchey, "The Frustration of the New Deal Revival, 1944—1946," (Ph.D. diss., University of Missouri, 1965), and Barton J. Bernstein, "America in War and Peace: The Test of Liberalism," in Barton J. Bernstein, ed., Towards a New Past (New York: Random House, 1967). 7 Towards a European welfare state? On integrating poverty regimes into the European Community Stephan Leibfried Who overcomes By force, hath overcome but half his foe. (John Milton, Paradise Lost) EUROPEAN INTEGRATION AND SOCIAL POLICY: HISTORICAL AND ANALYTICAL APPROACHES Europe is more than just a geographical entity. And it is more than a 'common market'. Europe has a common tradition in war, peace, culture and, above all, welfare statism - making it a distinct peninsula on the Asian continent (Schulze, 1990). The legally still separate West European nations may be about to merge into a United States of Europe ('USE') or at least into a steadily increasing 'pool' of'shared sovereignties' —an economic, political as well as cultural entity of its own - analogous to but also quite different from the USA. This process and prospect has been gaining momentum during the past two decades. After several unsuccessful attempts, the Single European Act of 28 February, 1986 and the Maastricht summit of December 1991 have moved the European Community (EC) closer to an economic, a political, and to some extent also a social union.1 By now, the EC has definitely developed beyond just a 'tariff union' - but where is it moving? ^llJhere^be^a^^Eu^opean welfare_state,_a^Jtransnational_synthesU' (Offe 1990: 8) of national welfare states, with 'European social citizenship' being one backbone of the USE? Or will the welfare state, which isj characteristic only for this part of Jhcworld' (van Langendonck, 1991), be irrelevant for 'building the new European state'? Will fragmented 'social citizenships' remain aFtKg nntiongilsyeJ. where thgyjUJEht slowly erode? (c.f. Majone, 1992) If European unification were not to be based on 'social citizenship', European welfare regimes would remain at the USE'S state or 'regional' level and stay below the supranational level of visibility. The regimes of poverty policy, the most exposed parts of social citizenship, would then be 134 New perspectives on the welfare state in Europe most likely to corrode slowly and inconspicuously. This may cause phantom pain for social welfare and, in particular, poverty experts. In their respective national contexts they would be struggling with the consequences of something that never came to be: a European welfare state built on a European poverty policy. The options and constraints involved in building a European welfare stale constitute the topic of this paper. I will focus mostly.on European poverty regimes and will discuss them historically and typologically. From negative to positive integration If 'European social citizenship' or 'Social Europe' is to come about, a ~- 'positive' mode of integration is required. Such an integration is much more ambitious and complex than a pure and simple 'common market' goal. It aims at joint 'constructive' action, at a 'positive s_tate'. However, the evolution of 'prefederaľ European institutions, of Europe's 'incomplete ■r_ federalism', has been strongly moulded by 'negative integration'.. (A summary of the two modes of integration is given in Table 7.1.) Negative integration focuses on 'deconstruction', on just removing obstacles to a free market, thus being unmindful of inherent social consequences (Kaufmann, 1986:69).........""""......."~ Moving from 'freedom' to 'social rights' implies a shift in the nature of the political regime in a unifying Europe2 - a shift from negative to positive integration. The discussion on 'Social Europe', on the 'social dimension1, on the 'Social Charter', and on some details of the EC social policy mandate is already testing the limits of the unification regime of the European Community. In this context, the poverty issue is of special relevance, since it is morally clear cut and marks the "North-South' divide in the Community itself. To address European poverty the EC would have to design programmes which aim at all European families. However, the EC mandate i is focused mostly on European employees and their families - and not yet on the European citizen per se. Even the EC Social Charter refers mostly to j employees,3 although comparable basic statements of rights at the national level address all citizens. Interestingly enough, the negative integration modus of the EC was transcended (mostly) in agricultural policy in the Rome Treaty at the very .'!'.. šTart of European integration (Pinder, 1968:100f.). In the European *" i Community, as well as in the USA, agriculture was the first 'internal' policy : \ ' domain to be 'nationalised'. This has fundamentally affected the development of a supra-national bureaucracy in the USA (Skowronek, 1982; <^~j Dupree, 1957; Rossiter, 1979) and at the EC level this development also . v S^ incorporated different social policy developments, at first only vis-ä-vis i Towards a European welfare state? 135 Table 7.1 Types of integration Modus of Nature of tasks Political Examples in Classical and integration system present EC legislation typical models Negative Rremove Weaker; Free 'Tariff Union" obstacles , strong reliance movement of ('Zoll Verein') jj orTjuntlical ~ persons. (Germany •- ■ U procedures goods, capital, before 1871 or 7J\ ařitTdéciiibns and services USA; Italy?) {the four freedoms) Positive Create Stronger; Set minimum 'German common ^ reliance on a of essential Reich' (after social space ' developed health and 1871), Canada. L executive and gafety Í "parliament requirements Note: See Dehousse (1988:313) on the first three columns. agriculture. More attention should be paid to how universal social welfare components might be systematically intertwined with the agricultural domain at the EC level, and not only to how a 'basic income' for certain agricultural producers is or might be achieved EC-wide. The US Food Stamps programme might offer a modest example of such a process. Since the EC has been granted legaj^aj^^djr^jsüraUye^cpjnpetence in this area, it rmght at first be easTeTtq widen these established policy channelsT^rather than struggling, for a comprehensive EC social policy based on positive integration. " Historical models for European .inlegraiion in the social policy domain Two major examples highlight the different relevance of 'positive integration' or'social unification' for processes of national integration:5 the German unification of 1871 - and again of 1990 - and the consolidation of a United States of America as a 'state' at the turn of the twentieth century. The German Reich The first German integration of 1871 did not conform to the 'normal' (Anglo-Saxon) pattern of evolution of rights, i.e. one expanding from civil to political to social rights (cf. Marshall, 1964). The extension of social! 136 New perspectives on the welfare stale in Europe Jcitizenshipjo the working class - not to>the poorger^gj^which was the core oT^ismai^P^TärjTegiili^iön,.. prggifíed pol i ticgL .citizenship (that is, inuVduction of universal suffrage after defeat in World War I) by four decades. Integration of the German Reich - as in England - was mainly achieved through" social reform. 'One nation' grew out of a class-divided'two nations' in a sphere of common social rights. An overdose of social citizenship, mostly granted to men, as well as a homogeneous national bureaucracy,6 was administered to a nation about to unify—hence identifying the (mostly male) 'Second Nation', or the organised working class, with the new, benevolent national state, the 'social security state'. The new welfare state of the 1880s became the foremost intermediary (not directly state) bureaucracy,7 which legitimated an otherwise fragile central government. • TS^IiL5 German unification repeats, compressed in time, the pattern of \ 1871: civifänä sociaí "unification preceded the political union, though - ; contrary to 1871- thechances of an improved 'integration through social reform* have been mostly bypassed by (West) German politicians.8 At first, the German Democratic Republic (GDR) seemed to aim at a synthesis of the 'social advantages' of West and East Germany and proposed a 'Social Charter'. But in the meantime, the West German social policy model has simply been extended (sometimes in a watered-down version) to the territory of the former GDR, in some cases allowing for. transition periods, and now making it 'the' German model. There may be some lasting consequences of German social unification in the area of minimum income legislation, since transitional minimum pensions and minimum unemployment benefits have been provided for in the Unification Treaty. Many issues which had pointed towards the need for a new era of social reform during the unification period, and which had been 'displaced', resurface now that unification is implemented. West German policy solutions often do not fit reality in the five new states. So 'social cohesion' i£ an important inner-German issue, which is triggering compensatory action but not comprehensive social reform, j In any case, German unification today will be_viewed_by others -1 e^ech^lj£Ííi.Eurp^^ Ireland- as a i leading case for 'integration' policy.9 Perhaps unification can contribute to changing Germany's role in the EC in a positive way, too, with Germany now more inclined to promote European social unification instead of blocking it as it did in the past. Other EC countries, especially at the Latin rim, will closely monitor the German 'integration experiment'; it may become a 'regional observatory' for a possible development of the social dimension of the EC. Towards a European welfare state? 137 \ USA i In the USA, the historical sequencing of 'citizenship' is 'normal'. This"* Aru^loj^axonpatterri^o^onnstojheo_ne we canals^objej^fiiriÜjeEC: first ..., come civil, then political, andjhen social rights. The USA thus offers tfie best \ ,-j counter-example to the German Reich of 1871: it operates with an* 'underdose' of social rights - instead political and civil rights are strongly emphasised. Vis-ä-vis the EC, the USA offers a good comparative case, since it shares central features: both 'continents' are unified through\ . 'federations', and the unjfjcgtjgn ofboth^is^cpyrt^efj and^yr^ted^^withl * juridificatÍQn.p|aying a pentra[role. At the turn of the century, the USA was still just 'a state of courts and parties' (Skowronek, 1982)-thus anon-state at least in the European sense. On the other hand, the EC might be characterised as aJstglELDXthe European Court and of Brussels technocrats'. Social policy in the USA was at first only indirectly naTianalised. Long before the Great Depression of the 1930s, two classical Departments -War1' and Agriculture12 - incorporated social policy functions. Until the Great Depression the national level was otherwise void of social policy competencies, a situation which was first altered by Roosevelt's introduction of social security. The historical legacy of this gaping hole in national social responsibility is a permanently labile state of nationalisation of social policy ifsčlf, which today is seen best in 'functionally decentralised' US poverty policies. Viewed from the perspective of a USE-to-be, the EC is now confronted by a similar 'void'. Will the nations of Western Europe be able to cope with this challenge of 'social cohesion' faster and more successfully in the twenty-first century than the USA was able to in the twentieth century? The EC versus the USA and the German Reich The USA - like the EC, but in contrast to the German Reich - has stayed ^ -closest tothe 'tariff unjqn' pattern, the typical model pf negatiye integration. At tfie same time, thg_I]S_AJias a more highly integrated political structure .;__ than the EC might ever achieve. írTTáUIě''7.2, differences"in federal developmenlFof the USA and the EC are contrasted. For the USE and the USA, there are different fault lines. In the USA the fault Hrje runsj^etween j f ' political and social right5! sulce a 'common market' and a political union I have developed there in one process. In the sequence of citizenships, social citizenship come§ lag J. The USE, though, has two such fault lines: the same one as in the USA, but also a preceding one that runs between civil and political rights. Á European synthesis will thus be especially UěnKuŤding. The situation of the EC therefore resembles the development in the USA less 138 New perspectives on the welfare state in Europe Tahle 7.2 Types of federalism and lines of breakage: the USE versus the USA USE USA Type Market {'civil citizenship') Incomplete federalism Common market Parliamentary Governance etc. ('political citizenship') Political union Complete federation Interstate commerce Congress, federal government Welfare stale ('social citizenship') Social union, 'Social Europe' Broad federal powers for social regulation Remarks Rome Treaty left competency vacuum in social policy and provided for meagre forms of political representation; no EC social citizenship (needle's eye: employment relationship: atrophy of national social citizenship regimes, e.g. welfare, child allowances, youth welfare, housing allowances, etc.) With the Great Depression, the competency vacuum at the federal level was . fdled by redefinition of constitutional powers. Note: Fault lines= and than it looks like the building of the German Reich of 1871 - at that time, Germany also had to deal with two such fault lines at once. But Germany dealt with social citizenship earlier than it did with political citizenship. This reversal of the sequence is also of interest for an analysis of European integration marked by a distinctly lagging 'political union'. When we look at the EC compared with the USA or the German Reich this question arises: should jind will EC development conform more to the Anglo-Saxon pattern of sequencing citizenship or to the German one?Jn tfie former case, European unification would take place without, a social, foundation but would rest, on the contrary, on a market-oriented foundation of 'possessive individualism'. In the latter case, European unification would, instead attempt a synthesis of civil, political and social rights thus confronting both fault lines, at once and breaking with the Anglo-Saxon pattern of development. 'Social Europe', 'social dimensions' of European development, a 'Social Charter' (Kommission, 1989; Silvia, 1991; Addison Towards a European welfare state? 139 and Siebert, 1991; Bercusson, 1989; Lange, 1992), 'Social Fund'13 - at the moment these are catch-phrases in symbolic politics pointing at a social foundation without reaily building any of the structural prerequisites. Only a confluence of several favourable conditions will contribute to a breakthrough for a truly Social Europe. THE FOUR SOCIAL POLICY REGIMES IN THE EC We have seen that positive integration,'social cohesion' f is not built into the present structure of the EC There u» no EC welfare state (outside of agriculture). If we look at the different existing welfare systems in Europe may we then realistically expect that a 'Social Europe' will come about by an 'organic' merging of such systems from the bottom up? Positive integration at the EC level would then be a by-product of ongoing European economic and political integration. Or are the social and poverty policy regimes of the EC so contradictory that an organic merging from below is hot" possible and 'harmonisation' will necessarily have to come 'from ; :/•' above', i.e. it will have to be synthesised and implemented by an authorised ; EC bureaucracy? Such a European welfare stale would, most likely, presuppose a historical North-South compromise within the EC and, surely, ."' f» i\\ a reformulation of the Rome Treaties, partly already achieved in Maastricht. '" "'*l/ ■ Without an EC welfare state, in the long run, regional, national welfare iV£r--i'U regimes will be in atrophy; their economic and legitimatory bases would V>Ľ. ü' slowly erode with the completion and further development of the Common "•'-'* Märket-just as they eroded in the USA with the realisation of its 'common t •'iil'~,^ market'interstate commerce (Peterson and Rom, 1990). Whether Social Europe might come about via merging from the 'bottom up' can be examined by reviewing typical EC pov^rtyjgEJrnes. My attention will centre on the interfaces between poverty, social insurance and poverty policy. The different consequences which the introduction of a basic income scheme under each regime might have will be' outlined.14 This is one way to illustrate the practical importance of the differences between these regimes. Though the discussion of welfare state regimes usually focuses on those policy areas that quantitatively dominate the welfare state - i.e. the social insurance systems (cf. Schmidt, 1988) -1 concentrate on the margins of the welfare state; it is here that the limits - and the contents - of social citizenship are tested, and it is here that any differences in European social policy will be most obstructive. In the following, I will distinguish four different social policy regimes - > (;■-- , four 'worlds of welfare capitalism';15 the Scandinavian welfare states, the - ,. 'Bismarck' countries, the Anglo-Saxon countries, and the 'Latin rim" countries. ' I 140 New perspectives on the welfare state in Europe The Scandinavian welfare states Since World War I, the welfare states of Scandinavia16 have stressed the 5£hy° wojfc for everyoneand have centred their welfare state policy on this issue and not on compulsory income transfer strategies. Scandinavia fits the type 'modern welfare state*. Universalism reigns, though not primarily through income redistribution puísiäelHe sphere of work. Here, the welfare I sCälíš u employer of first resort (mainly for women). Subsidising 'entry' into 1 - or non-exit from - the labour market is the welfare state strategy which ', conveys the institutionalised notion of socia^l citizenship. In Scandinavian countries, the basic income debate is likely to be used only as an additional argument for the support of a universalist 'work-centred society'. The debate might be of some use for improving 'income packaging' in the Scandinavian welfare state (see Rainwater et al., 1986). Broad-scale issue-specific redistribution, like child allowances, might be improved. Or the rather residual, truly marginal welfare systems there might be improved in such a way that they match the standards of 'Bismarck' countries. But basic income is unlikely to develop into a strong option; to opt out of 'work society' as a general strategy will not be condoned. The 'Bismarck' countries For a century, Germany and Austria have relied on a strategy of 'paying off social problems, of subsidising 'exit' from the labour market or even 'non-entry' while pursuing a strong policy of economic development only. These countries might be characterised as' institutional welfare states'. Here, 'cojnjjensatojyjitn^u^ soc!.?l security for a right to work are prominent, and a basic income debate would be most likely to radicalise the present focus on compensation and exit (or non-entry). The welfare state is not the employer but the compensator of first resort, and the institutionalised notion of social citizenship is biased accordingly. Though there is no explicit tradition of universalism in these countries, the 'institutionalised full employment promises' and private labour market 'practices' (of the 1950s to the early 1970s) have created a fragile tradition of virtual universalism (for an overview cf. Leibfried and Voges, 1992). Tjiejjasic income debate here amplifies the pre-existing focus on non^ntry__preäsing-exit from the labour market. Perhaps in the Bismarck countries this debate could lead to something like a universalised non-residual needs approach which might become less and less restrictive in terms of means-testing and might also develop towards an individual instead of a household orientation. Towards a European welfare siate? 141 The Anglo-Saxon countries The English-speaking countries have always emphasised the 'residual welfare model" (see Titmuss, 1987: 262), especially in income transfers.17 They did not accent, as the Scandinavian countries did, the welfare state as the major employer in a' work society'; rather, they conceived of the welfare state as a work-enforcing mechanism (see Lpldemel, 1989). The USA, Australia, New Zealand, and also the UK best exemplify the type of 'residual welfare state' (Titmuss, 1987: 367). 'En_try' into the labour market was faGÍlíí3tedjmore by pure.fprce than by subsidisation or by training and qualification policy. Here, selectivism reigns as the principal approach of social policy, making the welfare state rather a compensator of last resort, j The distance of the Anglo-Saxon model from a 'compensatory regime' or from a Scandinavian 'work society regime' is equally great. Thus 'social citizenship' has remained more of an academic issue in these countries.18 The basic income debate in the Anglo-Saxon countries is rather far away from institutionalising an 'option out of work society'; it may support the development of a 'normal welfare system' in the Northern European sense. However, the development is not likely to go any further than this. A normal welfare system in the Anglo-Saxon-context would rnean (especially in the case of the USA) introducing a universal instead of a 'categorical' welfare system (treating each category differently), combining this welfare system with a more prominent role for a public jobs programme that aims al integration into the primary labour market (somewhere between the German and the Scandinavian model), and having adequate ('fair share') and nationally standardised (again especially in the case of the USA) 'welfare' rates. The 'Latin Rim' countries The southern countries of Western Europe, some of them integrated into the EC only in the 1980s, seem to constitute a welfare state regime of their own. This league comprises Spain, Portugal, Greece, to some extent (southern) Italy and, least of all, France.19 This type could be characterised as 'nidirneníjU7.welfareľstate'. In Portugal, Spain, Italy and Greece, not even a right to welfare is given. In some respects, these states are similar* to the Anglo-Saxon countries, defacto stressing residualism and forced 'entry' into .' the labour market. But in these countries, ojder traditions of welfare ! (connected to the Catholic Church) seem toexist on which the Anglo-Saxon ■ model and most northern countries cannot build. Moreover, in these countries certain social security programmes serve as basic income , measures, although they were not designed as such, (the disability pensions ■ 142 New perspectives on the welfare slate in Europe \ in southern Italy seem to have worked out this way; see Ascoii, 1986: 113f., 122). In addition, labour market structures are radically different and often reveal a strong agricultural bias, combined with a 'subsistence' economy which provides a different - non-Northern European - 'welfare' state background, Finally, these countries do not have a full employment tradition - in particular, one tEat also fully applies to women - as do some of the Scandinavian countries. But many of these countries have made strong promises pointing towards a 'modem welfare state' in their constitutions; it is the legal, institutional and social implementation which seems to be lacking in the 'Latin Rim', the welfare state of institutionalised promise. It is hard to gauge the effect of a basic income debate in these countries. The development of 'normal welfare systems' seems most likely - normal in the sense of the Northern European or German welfare model. These four types of welfare state are summarised in Table 7.3. Modern, institutional, residual and rudimentary welfare slates start from rather different, in some cases contradictory, goals and are built on quite disparate intervention structures; and they do not share a common policy (and politics) Table 7.3 Types of European welfare suites Scandinavian Bismarck Anglo-Saxon Latin rim Type of welfare Modem Institutional Residual Rudimentary regime Characteristics Full Full growth; Full growth; Catching up; employment; welfare state welfare state welfare state as welfare state as as a semi- as employer compensator compensator instilutionalised of first resort of first resort of last reson promise and and employer and tight compensator of last resort enforcer of of last resort work in the market place Right to: Work y. Social Income \ Work and --------— """\ security ,N- transfers | .....» ■ welfare proclaimed Backed up by an institutio- No such Implemented nalised concept of social back-up only partially citizenship - Basic income Marginal, May May support May support debate but may somewhat development development of improve radicalise of'normal' normal welfare income decoupling welfare system packaging of work and income system I i í 1 ,1 Towards a European welfare state? 143 tradition that could serve as a centripetal force. In any case, this divergence of regimes does not lend support to the notion that a European welfare state might grow via automatic harmonisation, building from the national towards die EC level. A 'bottom up' strategy for EC 'social integration' policy seems stillborn. \fwHITHER EUROPEAN WELFARE POLICY: V'Europeanisation' from the 'top down] or 'Americanisation' from the 'bottom up'? What may be the influence of a continuous Europeanisation of economic and representational policy on social, especially poverty, policy? Since automatic harmppisation of European social policy, building from the •'; natioriaftowards the EC level, is not likely, two alternatives remain: ,- 1 Policy disharmony in welfare policy may either prevail as a permanent f f / .,"; underside of European integration or, worse, be transformed into a i f ^process of automatic disharmonisation at the bottom. National politics / :■ may be 'Balkaniseď as the European Common Market solidifies, u;- especially when a common currency is achieved. This process resembles ■- "'" what happened to American poverty policy as the New American national state was built, starting at the tum of the twentieth century. 2 Policy disharmony may also provoke - in particular when confronted with more potent pressures for European 'social cohesion'—a Caesarian I) reaction of European institutions^ This might prompt a comprehensive í European policy frame for poverty policy - or for all social benefits - primarily tied to social citizenship. In the context of currency union some such non-incremental development is likely, if it is not prevented through advance incremental social state building at the EC level in the short time remaining in the 1990s. Towards'Americanisation'of European poverty policy? . * In this part, I will concentrate on 'Americanisation' as one alternative. Since this path is closest to the given EC situation, I will show how it corresponds with present EC welfare legislation, which is mainly procedural and not substantive (see Table 7.4 below). The development of EC legislation again fits in with the historic model of evolution of poverty policy in European nation-states (see Table 7.5 below). In my view, European development will most likely leave all poverty and J ■ welfare policy at the local or state - that is at a sub-European ^Teveinnsj ; hard to start from a common European denominator. The easy common ground is missingjjn which a European welfare regime could be built. I H I VT 144 New perspectives on the welfare state in Europe Table 7.4 Status, EC residence permit and poverty support in Germany Residence permit Right to welfare S elf-Employed Employed Pre-employed: Employed; Unemployed: Not employed c Students: Pensioners: Others: For Economic activity within EEC treaty framework (freedom of services and capital movement); otherwise, see 'Others' For job search in due time (according to EC law, 3 months) Even in the case of sub-poverty-level oF remuneration cf. pre-employed; for the involuntarily unemployed, permit expires as 'availability for work' is deniedb If registered for study and insured in event of sickness If insured in event of sickness and in receipt of sufficient (old age, accident, disability) pension to avoid take-up of welfare If insured in event of sickness and in receipt of sufficient resources to avoid take-up of welfare Yes; only take-up of welfare parallel to economic activity is legitimate; otherwise, take-up results in loss of right to residence and in possible deportation Yes; beyond due time, take-up of welfare results in loss of right to residence and possibly in deportation11 Yes; parallel take-up of welfare is legitimate Yes; when permit expires, take-up of welfare results in loss of right to residence and possibly in deportation Only temporarily; costs may be recovered from 'home state' of recipient11 Yes; but take-up of welfare results in loss of right to residence and possibly in deportation Yes; but take-up of welfare results in loss of right to residence and possibly in deportation Notes: a Section 10, para. 1, no. 10, Ausländergesetz (Alien Bill) stipulates that Foreigners may be deported if they cannot suppon themselves without the take-up of welfare. b Section 103, AFG (Employment Bill). c In the following, I refer to legislation proposed by the Commission (see Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, 28 July, 1989. Nr. C 191/2-6; KOM(89) 275 endg.-SYN 199. 200; 89/C 191/02-04), The Council of Ministers agreed la these somewhat modified proposals on 22 December, 1989 (cf. FAZ 23 Dec. 1989). As yet, the 'Not employed' have no mobility rights which are Community protected. d Such recovery, though, would contradict section 4 of the European Convention on Social and Medical Assistance, ratified by all 12 EC member countries. i ■ • _j Towards a European welfare state? 145 (7 ô In contrast to poverty policy, some work-centred social policies - 'health' \ r, and 'work safety' issues - wpulfLhe_much easier to 'Europeanise' or to \ Q' 'harmonise', since these policies are structured in a fairly comparable way to begin with and since the^European institutions,}]aye a stronger mandate there. Needs-centred social policies are rather difficult to standardise and will have no strong thematic lobby in the European context - unless some poor 'Latin rim' states make it a 'state issue* - and such policies will have a hard time finding a mandate. Thus, the most likely outcome is that needs-centred social policies are least likely to be protected by European development. One might therefore rjredict, tfíat, t^R,.t.EujrPpelq. bej, in terms of social i policy and especially in terms; of poverty policy, will look much more like \ \ ^ the USA ďid_befqre the 1930s, or like it does today, than like any of the r G Northern European welfare regimes. Europe after 1992, as far as poverty policy is concerned, might lead to a shift towards the Anglo-Saxon welfare model; at least, it is likely to lead to a welfare state 'Balkanisation' quite J similar to that in the USA. If 'integration' in poverty policy comes about J within these limits it will be of a negative sort, allowing each member state (/ • to have its own regime and creating only procedural fuleSj j^rhags also about í how to groceed with^'foreign' recipients and with the re-exportation of their í burden to their 'home' countries.20 What is the current state of EC welfare policy? The few EC rules on welfare that do exist are meaningful only in 'nationáTwelfare coTitexts', wheretHéy are meant to become operational. Therefore, I will discuss them in a national - in this case, the 'welfare state generous' German - setting. At present the situation, as it is captured in Table 7.4, is still at a level where receiving welfare leads tothechissicJ,Door law' remedial procedures: ship the~poor back to (helFphicToi^ngm (in'tHe JTC}r"Th*eTiC7 there fore, ■/. f cörhpares wluTthé evolution of poverty policy in European nation-states - / ■ still bound toJ.bs..first-of four historical and logical levels of integration of ■~\,... Pi>V£EÍX£2lÍ9^^ ^RÄn w.Tftble 7.5. ......"""""* " ........"......."" ' A second, more refined stage of social policy development is realised when a person is permitted to stay in[the country granting hun or herwelfaie. V , f but the costs of supp^4aj.e^Jia£ged back Jo hjs.gr her place of origii) (Table ,, 7.5). To channel transfers from many national sources through one national '• ~ agencyisaregularfeatureofsocialsecuritynetworkses^ '■*•' f agreements; for example, when pensions are paid to an aged migrant worker. Community law allows for this possibility in welfare policy exclusively for 'students', a most temporary status (see Table 7.4: Not employed, 'students'). An internal administrative shiftingjgf gostsjs still rarejjetween national poverty bureaucracies. At thlTmoment, such a solution seems not to be envisioned for the aged (see Table 7.4: Not employed, 'pensioners') - though they are closest to jjer^oners, where thjs^gglution jilready_ exists within social 146 i\ew perspectives on tne welfare state in Europe Table 7.5 Steps in integration of poverty policy Step Characteristics 1 'Shipping the poor back home' V C. '\,; V ") í J ■'., 2 Shifting only the cosťfÔf poor support to the locality of origin 3 Treatment of EC citizens as national (or local) citizens in each country (or community) 4 Creation of European substantive and procedural welfare standards insurance. An aged person moving from Germany to Spain, therefore, has to prove to the Spanish authorities that he/she has sufficient resources not to be in need of welfare. Nevertheless, a solution similar to that for 'students' may have to come about for pensioners who did move to another EC country, stayed there for a long time, and then needed long-term care arrangements that they could not afford without welfare co-payments. Rather than destroy the new, last social roots at the place of retirement by insisting that these pensioners return to their country of origin in the EC, it would seem more desirable to recover outlays from that country. A third step in the evolutionary ladder (see Table 7.5) is taken when take-up of welfare in Germany - or for that matter in any other EC country which grants a right to welfare - becomes as legitimate for EC citizens as it is for German citizens, or for the citizens of any respective EC cuuntry. This is the case only in connection with employment (see Zuleeg, 1987); most extremely in the case of low-wage employment (see Table 7.4: Employed, 'employed'), less in the case of joblessness (' unemployed') and least in the case of non-employment (job search, 'pre-employed'). The European Court decided in the cases of Levin and Kempf that it is only relevant under European law that a person be gainfully 'employed' and 'active in wage or salaried employment", independent of whether he/she is earning less than the state-defined subsistence minimum (Zuleeg, 1987: 344f.). For the residence permit of an EC citizen 'it is irrelevant whether such income... is increased by other income up to this minimum or whether the person is satisfied with his [or her] below-poverty income, as long as he [or she] is truly active in wage or salaried employment' (European Court Reports 19ß6, 1749ff.). This interpretation does not hinge on what the country concerned defines as 'employment'; it thus holds universally in the EC. „ Thus German social security law - Section 8 of the fourth book of the SGB, the Welfare Law Code - levies no pension contributions on 'insignificant employment', defined as being below 15 hours per week or earnings less than 470 DM (parameters as of 1 January 1990).21 Looking at the hours only, Kempf- the plaintiff in the European Court case - would not have been considered 'employed' according to German law. But according □ in i n ) c \ a | a | I 1 owards a European welfare stater 14 / to superior EC law he is consideredjemployed' in Germany, and thus has a right of residencejand access to all jocÍäl_benefits in Germany, which includes a right to welfare. Independent of what a national 'standard employment relationship' is, the EC and its courts set their own Europe-wide principles. A broad interpretation of 'employment' through the Court has been one of the avenues of moving'towards 'social citizenship' under the constraints of an employment-oriented concept of freedom and European integration (see, most extensively, Steinmeyer, 1990). The same solution obtains in the case of self-employment that does not provide sufficient resources for self-support (see Table 7.4: Self-employed). Again, welfare may be legitimately used as a supplementary benefit for EC citizens. In this case, however, there is no 'pre' and 'post' protective status as it relates to the employment situation (job search, unemployment). Self-employment is thus less shielded in an EC social policy context against the risk of poverty. But there is also less of a necessity to shieid it: empirically, these cases are not very significant; and legally, a Gestaltswitch of the 'self-employed' into the status of 'employed, searching for work' can easily be orchestrated by the person concerned. l The four steps in integration of European poverty policy have been v. '. summarised in Table 7.5. At present. Step 1 is still the norm, and Steps 2 and .■ J are the exception. Step 4, which aims more at a European poverty regime, i§ entirely out of reach.Jf the European Court of,Justice were to take up the challenge of the Maastricht revision? ofJheJEjCJTreaty, this might catapault the EC's social and poverty policy immediately to Step 3 (Table 7.5) and would do away with all present residential'and financial restrictions ]discussed above. Why? Because until now European citizenship has been, j limited to the migrant worker an^-through him or her- to the family. But | j at the Maastricht summit, to demonstrate at least some headway in political' and social union, ]t was agreed 'to strengthen the protection of the rights and ■ interests of the nationals of its Members States through the introduction of a citizenship of the Union*. The agreement reads: Citizenship of the Union is hereby established. Every person holding the nationality ofa member state shall be a citizen of the Union, Every Union citizen shall have the right to move and reside freely within the territory of the Member States [and tQ. receive consular support. No explicit fiscal preconditions seem .to be set.] Union citizens resident in the Member States of which they are not nationals will have the right to voteand stand as candidates in municipal and European elections. " *"" ...... (Financial Times, 12 December 1991: 6) This agreement may just seem symbolically gratifying. But it could actually imply for Europe what two basic Supreme Court decisions, Edwards v. 148 New perspectives on the welfare state in Europe California and Shapiro v. Thomson, -^ achieved for the USA: a right to travel, even when the aim is just to attain better special social benefits.23 Edwards was arrested for bringing his brother-in-law, an indigent, from Texas to California. To grasp the European analogy let me quote some of the Supreme Court's reasoning in 1941. While California pleaded that other states, like Texas, should not be able 'to get rid of their poor.. .by low relief and insignificant welfare allowances and drive them into California to become our public charges' (168), the Supreme Court focused on the limits which a federal union places on state power: And none is more certain than the prohibition against attempts on the part of any single state to isolate itself from difficulties common to all of them by restraining the transportation of persons and property across its borders___[T]he peoples of the several States must sink or swim together, and ... in the long run prosperity and salvation are in union and not in division. (174) Central to that Supreme Court decision was an underlying assumption, an I 'assumed national responsibility to address the problem of poverty' (Garth, 1986:100). The Supreme Court notes a 'growing recognition that in an industrial society the task of providing assistance to the needy has ceased to be local in character. The duty to share the burden, if not wholly to assume it, has been recognised not only by State governments, but by the Federal government as well' (175). From a federal point of view it does not matter whether poverty is in Texas or in California. Does it matter from an EC point of yjeyy„whether poverty is in Portugal or in Germany, in Ireland or in England? The EC with its new competency vis-ä-vis 'social exclusion' [Financial Times, 12 December 1991), with its new unconditional citizenship and its old general responsibility to deal with 'regional inequality' (Structural Funds), could grasp this opportunity for member (states to jjwini instead. pf.tQ sink together, if 'social _citizensliip_' were to become jj focus fox.8 continuous xightS:buildi_ng exer.QÍ5e_at the EC level from thsi°,905 onwards. í ! 'Europeanisation' of poverty policy \\' ' European institutions could also define European standards of poverty- \ ■ . - policy, 'social rights' for European citizens 'from the top down' - in a ^ . Bismarckian, Napoleonic fashion. These standards' could be designed to j '' bring the top - the more generous welfare systems - down or to bring the bottom-the more miserly welfare systems - up. These standards could rely oň a European formula (for example, 40 per cent of the average national wage income to be used as the basic welfare rate of each nation) which could Towards a European welfare state? 149 stilLallow.for_Yarijince between the different nations. As yet I do not see how the political and juridical base for a beneficial European standardisation might be forthcoming. However, if the EC may not set standards that inform a European right to welfare, it might still subsidise national poverty policy systematically; for example, in underdeveloped or peripheral regions (cf. oh the'different strategies, Häuser, 1983,1987). With social security 'harmonised' - or not (see Schmiihl, 1989: 47) - at the national level and not institutionalised at the European level, it would be a rather peculiar situation to have poverty policy partly centralised supranationally at the EC level. The 'showcase' effect vis-ä-vis the poor produced at the Community level might even surpass the national 'parading of the poor' so well known from the US social policy scene in AFDC (Aid for Families with Dependent Children). The Europeanisation of poverty policy might also take quite a different angle: it may_be that.certain risks (the Meserving pppr'} will be European-ised; for example, the 'poverty of the aged' and, much less likely, the poverty of the unemployed.24 Here, there might be an agreement among all nations for a rather positive means-tested solution. Thus, the 'deserving' categories of the poor, which are already 'privileged' in many of the EC member countries (see Schulte, 1991), could be Europeanised. All the other poor might be left to be dealt with at the state or local level according to diverging national traditions. This filtering of the poor might permit a cultural construction of an 'underclass' at the national levelj^stratum against which prejudice might thenbebetterdirected. *"" If such a development were to come about, it would lead to another Anglo-Saxonisation (in the sense of the US model) of the European welfare context: the 'categorical' approach to welfare will be imported and the universal approaches which are dominant in Northern European states will be slowly subverted. The USA, with its fixation on single mothers' welfare (AFDC), is the most prominent example of the categorical approach - which Germany had already discarded in the 1920s. Also, if the EC decides partly to subsidise minimum income developments, then control devices of special revenue sharing, as they have evolved in the US residual welfare policy regime (especially in AFDC), are likely candidates for Europeanisation. Once the benefits of means-tested income transfers cannot be targeted at nationals only, such transfers may either slowly wither away or have to be delivered directly at the European level or nationally in a strongly harmonised way. Since European Community law at present (some changes are under way) makes national solutions of the categorical sort difficult unless these nations allow 'transfer exports' to other European countries - die economic benefits of such transfers may not be sheltered nationally (Zuleeg, 1989) - there is a políti- 150 i-----penľ^../eso.. .„u welfL *. *,ate hi ^mi)pe cal and economic incentive for a straightforward European categorical solution. That a more radicalised version of a basic income might become the European Community approach seems, at tliis time, rather unlikely25 - though the discussion of these issues in a European context may be beneficial for a push towards more generous traditional 'welfare' solutions at the European level. CONCLUSION A unified European poverty regime is no 'all-purpose weapon'. Surely, Europe should develop its own perspectives on a 'War on Poverty* and its standards for a fair distribution of income. Poverty, though, is not limited to the income dimension alone but concerns all sorts of resources - be it education, qualifications, or other means of social integration (see Friedrich et a/., 1979:11-47). But to focus first on absent income may be the easiest way to make deprivation and marginalisation visible ('social reporting'; see Leibfried and Voges, 1990) at the European level and to politicise them, using it as an eye-opener for wider poverty issues. Access to the road from a common market to a Social Europe, a European welfare state, has barely been gained. It will be a long road - but with monetary union on the books it may have to be travelled speedily (Eichengŕeen, 1990). Germany's first unification at the end of the last century led to the creation of the national welfare state. This state was built on a then timely concept of social citizenship - for workers. The founding of a, United Europe depended mainly, if not totally, on the 'four freedoms': the free movement of persons, goods, capital and services. Thus 'economic citizenship', which does contain some civil aspects of 'social citizenship']26 is at the fore. Political as well as social citizenship have, until now, been marginal in the process of European unification. For this reason, European unification reminds one more of the unification of the USA - a process in which political citizenship was pertinent from the beginning and has been complemented by social citizenship only since the 1930s, if at all. The citizenship on which a unifying Europe might come to rest seems primarily an economic or civil notion, secondarily a political one, and only lastly a social one (see Marshall, I964:78ff.). This pattern repeats British and American precedents and is not anchored well either in Germany or in Scandinavian history. Unity in such a restrictive frame would turn into a unity of 'possesive individualism', a unity of markets only. It will not be the unity of an enlightened 'Social Europe' synthesising its traditions of democracy and solidarity, of civil and social rights, and building on its traditions ofmerging the citizen and the social state. But, maybe, steps taken towards European citizenship at Maastricht in 199*1"' "will allow the ' i awards u european wet/are smieť Is i metamorphosis of the 'market citizen' (1957-91) into the 'full-fledged' EC citizen- a new synthesis which includes a European welfare state trajectory, buii'dirig on universal rights? The coming of such an enlightened 'Social Europe' also depends on the challenges provided and the escapes offered by its 'environment'. Japan and*-the USA do not offer the EC a better model for social integration. 'Social ' ' Europe' might lose much of its impetus if Eastern Europe - at least being ; • perceived as"rsociaľ pressure in the days of 'systems competition'27 - were, to turn into 'less Central Europe than Zyyischeneuropa ... a dependent intermediate zone of weak states, national prejudice, inequality, poverty, and * Schlamassel' (Ash, 1990: 22). ACKNOWLEDGEMENTS This paper is reproduced in edited and revised form, by permission of Campus Verlag of Frankfurt a.M. and Westview Press of Boulder, Colorado, from the volume Social Policy in a Changing Europe, edited by Szusza Ferge and Jon Eivind Kolberg, published May 1992 in the series 'Public Policy and Social Welfare*. I am grateful to Lutz Leisering, Chiara Saraceno, Bernd Schulte, Peter Townsend and several participants al the 1990 annual conference of the Social Policy Association in Bath for comments and critical remarks. Hannah Brückner, Marlene Eilerkamp, Peter Klein, Jutta Mester and Gitta Slender were helpful in completing this paper. NOTES 1 The 'social' component was already an issue between France and Germany at the time of the Rome Treaty, though not as a 'Social Union'. Then, the issue was: should social policy expenditures be counted as labour costs in establishing 'free markets'? Decades later, in the 1960s, the 'Social Union' re-emerged in attempts by the Commission to move towards harmonisation in social policy, which failed. Finally, in the early 1970s, another attempt was made for a 'European Social Union', supported by the German government headed by Willy Brandt. Herbert Wehner, head of the parliamentary SPD, envisioned 'the United States of Europe constituted as a democratic welfare state' (Vereinigte Staaten von Europa in der Form eines demokratischen und sozialen Rechistaales). Cf. for an overview Henningsen, 1992. 2 The two regime types are not exclusive. The shift from negative to positive integration implies a synthesis: positive integration includes and transforms negative integration by relating to concepts of 'justice' and 'welfare'. Positive integration confronts the 'social infrastructure' necessary to achieve 'negative integration', thus not simply displacing the costs of integration downwards. 3 'Social' policy at the EC level is structurally narrow - it is usually understood as 'employment' policy only, i.e. programmes for those employed or employable. When Jacques Delors speaks about a 'social floor' for Europe he means not a floor for citizens but one for the employed only. The 'labourer' and the 'citizen' (in the nineteenth century, the 'poor') are treated as distinct social categories. 152 New perspectives on the welfare state in Europe 4 A not too successful version of this was tested in the extremely cold winter of 1987 when the European ministers for agriculture decided to have agricultural surplus products distributed to the needy at no cost. This programme has been continued since then (see Henningsen, 1989: 74) and costs more per year than the entire ('other') four-year poverty programme of the EEC. This programme was later discontinued. 5 At the time these developments took place they looked much more like 'supranational' integration. Only in retrospect and in the light of their success do they look like processes of mere 'national' integration. 6 German unification after 1871 was, compared with the US, not particularly influenced by agricultural interests. 'Poverty' and 'agriculture' were issues within one Interior Department. After World War I, the Reich's Labour Ministry (Reichsarbeitsministerittm) evolved as 'the' social policy unit out of the Department of the Interior. Agricultural policy in Germany, in contrast to the US, had no pioneering role in the nationalisation of social policy competence. 7 The social security bureaucracies are not direct parts of the national German government or of the state governments. They are independent national or state agencies, usually of a corporatist nature, with their governing bodies staffed by representatives of labour, employers and (he different levels of government. 8 If (West) Germany had accepted the challenge, a synthesis might have looked quite interesting. The German Democratic Republic's road to a welfare state differed substantially from the West German one: it guaranteed a right to work (and thus did not institutionalise unemployment insurance), with the labour force participation rate of women being far higher than in the FRG. Redistributive policies focused less on the aged - as they do in West Germany - than on the ,young. Social policy operated mainly through the provision of public goods. With respect to monetary transfers, uniform minimum approaches dominated. Thus had the GDR moved from the Bismarck model, which it had inherited, towards the Beveridge model. 9 In Germany, two countries were unified which were much further apart than the extremes within the EC. The differences between the FRG and the GDR in poverty, for example, are rather similar to the North-South incline obtaining in the EC; but in addition the whole economic system was at variance, which is not the case in the North-South incline of the EC. 10 The Supreme Court in the USA and the European Court in Strasbourg are the respective core of these integration processes. 11 In the Department of War, a strongly expanding pension system was built up after the Civil War. This system partly stepped in for a then not existing federal welfare state (Skocpol and Ikenberry, 1983). 12 Al first, this was just social policy for the farmworkers, but with Food Stamps in the second half of the twentieth century the scope of social policy has been extended to the urban population. Food Stamps is still the only programme available to any poor person in the US and it is nationally uniform. The programme is administered by the Department of Agriculture, even though it is quasi-money (coupons) and not food which is distributed today (cf. Leibfried, 1992b). 13 Compared with the Social Charter, however, the Social Fund is a real institution, though its scope is modest. The Social Fund of the EC demands as much in terms of fiscal resources as do Child Allowances in former West Germany alone. 14 On the structure of 'Basic Income Security' in former West Germany see Leibfried, (1990a). i Towards a European welfare state? 153 15 1 add another category ('Latin Rim' countries) to Esping-Andersen's (1990) three worlds of welfare capitalism. I have studied potential trajectories of 'lop down' development of a European welfare stale elsewhere (Leibfried, 1992a; Leibfried and Pierson, 1992). 16 In fact, the Scandinavian model is essentially a Swedish model, which holds for Norway, Denmark and Finland only with important modifications. 17 If one took in-kind transfers into account, the prominent UK example of the NHS would highlight the taxonomy in a different way. 18 This is, historically speaking, more so in the USA than in the UK, though England has moved visibly towards the US in the last decade. 19 In France (see Haupt, 1989: 27Iff.) the strong family focus of all social policy (and concomitantly of wage policy) probably leads to a special sort of welfare state regime. 20 Outside of building social insurance institutions against poverty in old age or with regard to invalids and the sick, this was the traditional pattern of poverty policy integration in the building of the German Reich from 1871 to World War I. The 'Unlersttitzungswohnsitzgesetz' basically left all substantive poverty law to the states or local governments and was concerned only with issues of 'free mobility'. 21 The same holds true for health insurance. Blue-collar workers working less than 10 hours a week have no right to continued wage payments in the event of sickness. Then again, unemployment insurance does not reach out to certain 'part-time employed'. For instance, it covers only people working 18 hours and more per week. 22 394 US (1969). The Supreme Court dealt here with statutes which limited welfare benefits to persons who had resided for at least one year in ihe respective state. Justice Brennan: 'State may no more iry to fence out those indigents who seek higher welfare benefits than it may try to fence out indigents generally' (631). 23 'Social tourism' is the not so benign label in the negative political discourse that is characteristic of Northern Europe looking south (and lately east). 24 In the 1970s an EC initiative to partly 'Europeanise' unemployment insurance was blocked by the Council (Taylor, 1983:223). The 'Study Group on Economic and Monetary Union' (Marjolin Report) had proposed a European component to national unemployment insurance in 1975. The MacDougall Report (1977) had given this proposal further momentum. The Council blocked Ulis initiative in 1978. Both reports stressed the fact that a common currency would be an inescapable 'forcing mechanism' for the EC. Since national governments would lose most of their traditional adjustment instruments (devaluation, deficit spending), only the EC at the supranational level could then deal effectively with regional inequality and social cohesion - unemployment insurance and regional (infrastructure) policy being amongst the most suitable instruments here. A similar case might be made for unemployment insurance and social assistance in tandem. The EC currency union of the 1990s will most likely ensure proposals such as these resurface soon. 25 At the European level, basic income is unlikely to become a means to opt out of politics and socio-political issues since, for example, there is no European consensus whatever on building an inslitutional welfare state at this level which could legitimate simply 'paying off social problems. 26 Only those aspects of Marshall's civil citizenship are captured that pass the needle's eye of 'free mobility'. Freedom of speech, thought and faith, for instance, would play a minor role; the right lo own property and to conclude valid contracts, and the pertinent right'lo justice, would play a major role. 154 New perspectives on the welfare state in Europe 27 The necessity to 'outcompele' East Germany in social policy was behind much of West German social reform in the 1950s. On this 'struggle of principles' see Hockerts (1980). This necessity has now withered away. In its stead 'functional equivalents', internal mechanisms, will have to be developed which serve as forcing mechanisms for social innovation in the future. REFERENCES Addison, J.T. and Siebert, W.S.(1991) 'The Social Charter of the European Community: Evolution and Controversies', Industrial and Labor Relations Review 44 (4), 597-625. Ascoii, U. (1986) 'The Italian Welfare State between IncrementaÜsm and Rationalization' in Laura Balbo and Helga Nowotny (eds) Time to Care in Tomorrow's Welfare Systems: The Nordic Experience and the Italian Case, Vienna: Eurosocial, 107-141. Ash, T.G. (1990) 'Eastern Europe: The Year of Truth", New York Review of Books, 15 February, xxxvii (2), 17-22. Bercusson, B. (1989) Fundamental Social and Economic Rights in the European Community, Florence: EUI. Dehousse, R. (1988) 'Completing the Internal Market: Institutional Constraints and Challenges'; in Roland Bíeber, Renaud Dehousse, John Pinder and Joseph H.H. Weiler (eds) 1992. One European Market? A Critical Analysis of the Commission's Internal Market Strategy, Baden-Baden: Nomos, 311-336. Dupree, A.H. (1957) Science in the Federal Government: A History of Policies and Activities to 1940, Cambridge, Mass: The Belknapp Press of Harvard University ' Press (reprinted 1986). Eichengreen, B. (1990) 'One Money for Europe? Lessons from the US Currency Union', Economic Policy 10, 117-187. Esping-Andersen, G. (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity Press. Friedrich, H. et al. (1979) Soziale Deprivation und Familiendynamik, Göttingen: Vandenhoeck and Ruprecht. Garth, B.G. (1986) 'Migrant Workers and Rights of Mobility in the European Community and the United States; A Study of Law, Community and Citizenship in the Welfare State', in Mauro Cappelletli, Monica Secombe, Joseph Weiler (eds) Europe and the American Federal Experience, Vol. I: Methods, Tools and Institutions, Book 3: Forces and Potentials for a European Identity, Berlin: de Gruyter, 85-163. Haupt, H.G. (1989) Sozialgeschichte Frankreichs seit 1789, Frankfurt a.M.: Suhrkamp. Häuser, R. (1983) Problems of Harmonization of Minimum Income Regulations Among EC Member Countries, Frankfurt a.M., sfb 3, Working Paper no. 118. ------ (1987) Möglichkeiten und Probleme der Sicherung eines Mindest-. einkommens in den Mitgliedsländern der Europäischen Gemeinschaft, Frankfurt a.M., sfb 3, Working Paper no. 246. Henningsen, B. (1989) 'Europäisierung Europas durch eine europäische Sozialpolitik?" in Peter Haungs (ed.) Europäisierung Europas, Baden-Baden: Nomos, 55-60. ------ (1992) 'Die schönste Nebensache Europas - Zur Geschichte der EG-Sozialpolitik', Sozialer Fortschritt 41(9), 204-12. Towards a European welfare state? 155 Hockerts, H.G. (1980) Sozialpolitische Entscheidungen im Nachkriegsdeutschland. Alliierte und deutsche Sozialversicherungspolitik 1945 bis 1959, Stuttgart: Klett-Cotta. Kaufmann, F.X. (1986) 'Nationale Traditionen der Sozialpolitik und Europäische Integration' in Lothar Albertin (ed.) Probleme und Perspektiven Europäischer *■ Einigung, Cologne: Verlag Wissenschaft und Politik, 69-82. Kommission 1989: Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Generaldirektion Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Bildung. 1989: Soziales Europa, Der Kampf gegen die Armul (Social Europe. The War against Poverty), Brussels, Luxembourg: Publications Division of die EEC, 100 pp. (CE-NC-89-002-DE-C). Lange, Peter (1992) 'The Politics of the Social Dimension" in Alberta M. Sbragia (ed.) Europolitics, Institutions and Policy Making in the 'New' European Community, Washington DC: Brookings Institution, 225-56. Langendonck, J. van (1991) 'The Role of the Social Security Systems in the Completion of the European Market', Acta Hosp'ttalia no. I, 35-57. Leibfried, S. (1990a) 'Soziale Grundsicherung - Das Bedarfsprinzip in der Sozial und Gesellschaftspolilik der Bundesrepublik', in Georg Vobruba, (ed.) Strukturwandel der Sozialpolitik. Lohnarbeitszentrierte Sozialpolitik und soziale Grundsicherung, Frankfurta. M: Suhrkamp, 182-225. ------ (1990b) 'Sozialstaat Europa? Integrationsperspektiven Europäischer Armutsregimes', Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge 70 (9) September, 296-395. ------ (1992a) 'Social Europe, Welfare State Trajectories of the European Community', in Hans-Uwe Otto and Gabi Floesser (eds) How to Organise Prevention, Berlin: de Gruyter, CeS-Working Paper No. 10/91, 17-60. ------ (1992b) 'Nutritional Minima and the State - The Institutionalization of Professional Knowledge in National Social Policy in the US and Germany', Bremen: CeS - Working Paper No. 10/92. Leibfried, S. and Pierson, P. (1991) 'The Prospects for Social Europe', Politics & Society 20(3), 333-66. Leibfried, S. and Voges, W. (1990) 'Keine Sonne für die Armut. Vom Sozialhilfebezug als Verlauf ('Karriere') - Ohne umfassende Information keine wirksame Armutsbekiimpfung', Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge 70 (5), May, 135-41. ------(eds) (1992) Armut im modernen Wohlfahrtsstaat, Opladen: Westdeutscher Verlag. L0demel, I, (1989) The Quest for Institutional Welfare and the Problem of the Residuum. The Case of Income Maintenance and Personal Social Care Policies in Norway and Britain 1946 to 1966, London: LSE, Department of Social Science and Administration, June. MacDougall Report (1977) Report of the Study Group on the Role of Public Finance in European Integration, Vol. 1: General Report, Vol. 2: Individual Contributions and Working Papers, Brussels: Commission of die European Communities, Economic and Financial Series A 13. Majone, G. (1992) 'The European Community between Social Policy and Social Regulation', Florence: European University Institute, unpublished manuscript. Marjolin Report (1975) Report of the Study Group 'Economic and Monetary Union 1980', Brussels: EC, March. Marshall, T.H. (1964) 'Citizenship and Social Class' in T.H. Marshall, Class, 156 New perspectives on the welfare state in Europe Citizenship and Social Development, Essays by T.H. Marshall, with an introduction by Seymour Martin Upset, Chicago IL: University of Chicago Press: 71-134. Offe, C. (1990) 'Europäische Dimensionen der Sozialpolitik', Bremen: Centre for Social Policy Research, July, unpublished manuscript. Peterson, P.E. and Rom, M.C. (1990) Welfare Magnets, Washington DC: Brookings Institution. Pinder, J. (1968) "Positive Integration and Negative Integration - Some Problems of Economic Union in the EEC, WorldToday 24, 88-110. Rainwater, L., Rein, M. and Schwartz, J. (1986) Income Packaging in the Welfare State: A Comparative Study of Family Income, Oxford: Clarendon Press. Rossiter, M. W. (1979) 'The Organisation of the Agricultural Sciences', in Alexandra Oleson and John Von (eds) The Organisation of Knowledge in Modern America IB60-I920, Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 211-48. Schmäh!, W. (1989) 'Europäischer Binnenmarkt und soziale Sicherung - einige Aufgaben und Fragen aus ökonomischer Sicht', Zeitschrift für die gesamte Versicherungswirtschaft, 29-50. Schmidt, M.G. (1988) Sozialpolitik. Historische Entwicklung und internationaler Vergleich, Opladen: Leske and Budrich. Schulte, B. (1991) 'Das Recht auf Mindesteinkommen in der europaischen Gemeinschaft. Nationaler status quo und supranationale Initiativen', Sozialer Fortschritt 40(1) 7-21. Schulze, H. (1990) Die Wiederkehr Europas (The Reform of Europe'), Berlin: Siedler. Silvia, S.J. (1991) 'The Social Charter of the European Community. A Defeat for European Labor', Industrial and Labor Relations Review 44 (4), 626-43. Skocpol, T. and Ikenberry, J. (1983) 'The Political Information of the American Welfare State in Historical and Comparative Perspective' in Richard F. Thomasson (ed.) The welfare state 1883-1983, Greenwich, and London: JAI Press, (Comparative Social Research, vol. 6) 87-148. Skowronek, S. (1982) Building a New American Stale, The Expansion of National Administrative Capacities, 1977-1920, Cambridge: Cambridge University Press. Sleinmeyer, H.D. (1990) 'Freizügigkeit und soziale Rechte in einem Europa der Bürger' in Siegfried Magiera (ed.) Das Europa der Bürger in einer Gemeinschaft ohne Binnengrenzen, Baden-Baden: Nomos, 63-80 (this approach is discussed on pp. 81-7). Taylor, Paul (1983) The Limits of European Integration, New York: Columbia University Press. Titmuss, R.M. (1987) 'Developing Social Policy in Conditions of Rapid Change: the Rote of Social Welfare", in Brian Abel-Smith and Kay Titmuss (eds) The Philosophy of Welfare. Selected Writings of Richard M. Titmuss, London: Allen and Unwin, 254-68 (First published 1972). Zuleeg, M. (1989) 'Die Zahlung von Ausgleichszulagen Uber die Binnengrenzen der Europäischen Gemeinschaft", in Deutsche Rentenversicherung, no. 10, 621-29. Zuleeg, S. (1987) 'Zur Einwirkung des Europäischen Gemeinschaflsrechts auf die Sozialhilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz', Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge 67 (10), 342-7. Zuleeg-Feuerhahn, S. (1992) 'Berücksichtigung von Kindererziehung in der Rentenversicherung, das Territorialitatsprinzip und das Europäische Gemeinschaftsrecht', Zeitschrift fur Sozialreform 38(10), 568-88. 8 The end of the middle way? The Swedish welfare state in crisis Arthur Gould INTRODUCTION Until recently it looked as if the power of Swedish social democracy would escape the more extreme reaction which has been experienced by other welfare states. After six years of bourgeois party rule between 1976 and 1982, the Social Democratic Workers' Party (SAP), was returned to office and went on to win the general elections of 1985 and 1988 with its proportions of the popular vote hardly changed. While in the UK a Conservative government rejected Keynesianism, extensive state welfare, a strong public sector and the commitment to full employment, Sweden not only clung to them, but seemed to maintain a strong record of economic growth. Representatives of the Labour Party in the UK continued to visit Sweden well into the 1980s to find out how the Swedes did it. In 1991, however, it was beginning to look as though the middle way had come to a dead end. Economic growth was -0.5 per cent, living standards were declining, and unemployment was on the increase. Major cuts were being made to welfare services and benefits and support for the SAP in public opinion polls had sunk to a consistent all-time low. The conservatives were within a few percentage points of becoming the largest of Sweden's political parties and would be Fighting the general election in September 1991 on a clear neo-liberal platform.' THE WELFARE STATE The foundations for the Swedish welfare state were established when the SAP took office in 1932. Major social programmes to alleviate unemployment and provide financial support to families led Marquis Childs to describe Sweden as 'The Middle Way', by which he meant that the country had successfully combined the better features of both capitalism and socialism (Childs, 1936). Two years- after Child's book appeared, the n rrií r------a h r"""^^ ,-?™*™»j, fwnm p^™.™.,^ j™«™^,, m;: STAT! Statusová solidarita a česká sociálni politika LIBOR MUSIL" Masarykova univerzita. Brno Status Solidarity and Czech Social Policy Abstract: Up-to-date explanations and surveys devoted to citizens* attitudes towards social policy reveal the dilemma between „state paternalism" and the „individual citizen's responsibility" to be the most important dimension of the current development of Czech social policy. The text draws attention to the incompatibility of this paradigm with the theory of the welfare state, the latter of which reflects the mutual interrelations among the principles of civic solidarity, status solidarity and individual self-reliance. The article suggests greater attention be paid to the roles played by status solidarity and corporatist interests in the current social policy reform. Sociologický časopis, 1995, Vol. 31 (No. 4:423-434} Od roku 1992 se v sociologické literatuře setkáváme s pokusy o zachycení nebo prognózu klíčových trendů soudobé sociální politiky českého státu [DeDeken 1992: 359-365, Castle-Kanerova 1992: 182, Večerník 1993: 188]. Tyto pokusy svorně končí konstatováním, že situace je zatím nejasná a že v minulosti českého státu, přítomnosti státní sociální politiky i v aktuálních postojích občanů je možné najít důvody nebo příznaky souběžného utváření prvků „soctálně-demokratické", „korporativistické" i „liberální"1 sociální politiky. Detailnější chrakteristíky vývoje české sociální politky v první polovině 90. let zpravidla vycházejí z rozboru vládních koncepcí. Za rozhodující trend sociální politiky proto považují ústup strategie vzešlé z představ Občanského fóra, která spojovala principy všeobecné solidarity občanu a vzájemné provázanosti ekonomické a sociální politiky s důrazem na posilováni spoluzodpovědnosti občanů za tvorbu a financování sociálního zabezpečení, a postupné nahrazování této strategie „neolíberální doktrínou", která (zejména od roku 1993) preferuje dynamiku hospodářské reformy a sociální politice se snaží přisoudit reziduálni úlohu [DeDeken 1992, Castle-Kanerova 1992, Potůček 1995: 118-120]. Potůček [1995: 117-119] dokládá na datech z roku 1992, že tento trend koresponduje s hodnotovými preferencemi celé jedné poloviny populace České republiky, která dává přednost stabilizaci ekonomiky, preferuje spíše svobodu před rovností a za zdroj chudoby označuje lenost a nedostatek vůle chudých. Uvedená interpretace vývoje české sociální politiky opomíjí skutečnost, že zastánci obou výše zmíněných vládních koncepcí byli nebo jsou konfrontováni se zájmy a koncepčními návrhy zaměstnavatelů, profesních komor a odboru. Jinými slovy, vývoj sociálního zákonodárství a organizace sociálního zabezpečení v uplynulých čtyřech letech byl a stále je ovlivňován zájmy některých profesních skupin a hospodářských re- ') Veškerou korespondenci posílejte na adresu: PliDr. Libor Musil, CSc, katedra sociálni politiky a sociální práce, Filozofická fakulta, Masarykova univerzita, Arne Nováka 1, 660 83 Bmo. 1) Výrazy „sociálne-demokratická", „korporativistická" a „liberálni" sociálni politika zde označují typy sociálni politiky blízké „režimům sociálního státu", které definoval Espíng-Andersen [I99IJ. 423 o i a j es i es Sociologický časopis, XXXI, (4/1935) sortu. Výsledkem aktivity reprezentantů těchto stavovských zájmů j'et že přijaté normy a systém distribuce sociálního zabezpečeni obsahuji některé korporativistické prvky. Nejvýraznějším projevem této skutečnosti je uzákoněni a existence tzv. zdravotních zaměstnaneckých pojišťoven. Současná vláda se snaží oslabit vliv korporativistických zájmů a koncepcí na českou sociální politiku. Nejzřetelnějším výsledkem této snahy bylo odmítnutí možnosti kolektivní farmy penzijního připojištěni v roce 1994. Ať již bude výsledek úsilí vlády o oslabení vlivu korporativistických koncepcí na sociální politiku jakýkoliv, opomenutí faktu, Že reprezentanti některých statusově vyhraněných zájmových skupin zasáhli v první polovině 90. let do vývoje české sociální politiky, by nutně vedlo ke zkreslení celkového obrazu vývoje a mohlo by v budoucnu znesnadnit pochopeni funkce některých institucí systému sociálního zabezpečení. Cílem tohoto textuje upozornit na přítomnost stavovského prvku v tradicí i současnosti českého sociálního zabezpečení. Smyslem textuje položit v této souvislosti některé relevantní otázky, nabídnout hypotetické odpovědi a podnítit zájem o sociologickou reflexi korparativisrnu v české sociální politice. Ze sociologického hlediska je možné uchopit korporativistickou dimenzi vývoje sociální politiky pomocí pojmu „statusová solidarita". Proto nejprve stručně shrnu konceptuálni rámec, ve kterém je tento pojem užíván. Poté upozorním na některé historicky proměnlivé projevy stafusové solidarity, které ovlivnily organizaci české sociální politiky, a budu se zabývat otázkou, zda je možné existenci tzv. zaměstnaneckých zdravotních pojišťoven chápat jako indikátor vitality statusové solidarity v české společnosti. Nakonec učiním několik poznámek o možnosti indikovat přítomnost důrazu na statuso-vou solidaritu pomoci dostupných dat o postojích České populace. Statusová solidarita Termín „statusová solidarita" je spojen s často citovanou teorií tří „režimů sociálního státu", kterou explicitně zformuloval Espíng-Andersen [1991: 26-29]. Jako na své výchozí paradigma se na tuto teorii obvykle odkazují také autoři výkladů soudobého vývoje České sociální politiky. De Deken [1992] a Castle-Kanerova [1992] přitom používají původní terminologii Espinga-Andersena a hovoří o „socíálně-deraokratickém" „korporativistickém" a „liberálním" modelu sociálního státu. De Deken tuto triádu doplňuje konceptem „leninského režimu sociálnáho státu" [De Deken 1992]. Večerník Esping-Andersenovu terminologii modifikuje a používá termíny „státní kapitalismus", „korporativní kapitalismus" a „neoliberální kapitalismus" [Večerník 1993: 186-187], Podle Espíng-Andersena jsou záldadními principy organizace „sociálně-demokra-tického režimu" (respektive „státního kapitalismu") uníverzalismus a vysoká míra deko-modifikace (to je snaha oslabit vazbu mezi existenčními podmínkami všech občanů, jejich majetkem a postavením na trhu). „Korporativistické režimy" (respektive „korporativní kapitalismus") jsou podle něj založeny na ochraně statusových rozdílů, přiděleni práv třídám a stavům, ochraně tradiční rodiny a principu subsidiarity (stát zasahuje teprve po selhání sociální kapacity rodinného, lokálního nebo profesního zázemí). Pro „liberální režimy" sociálního státu (respektive „neoliberální kapitalismus") je podle Espinga-Andersena typická sociální pomoc založená na kontrole příjmů Žadatele, menší úroveň sociálni redístribuce a skromné programy sociálního pojištění [Esping-Andesrsen 1991:26-27]. De Deken dokresluje uvedené charakteristiky „režimů sociálního státu" popisem hodnotových preferencí, na nichž jsou založeny modely definované Espíng-Andersenem. 424 Libor Musil: Statusová solidarita a česká sociálni politika Sociálná-dcmokratický režim se podle něj opírá o „mczilřidni", Izv. občanskou solidaritu, zatímco korporativistické režimy jsou založeny na „vnitrotřídní" nebo statusové solidaritě [De Deken 1992: 356-357]. Vnějším projevem občanské solidarity je ochota platit daně, s jejichž pomocí je financována rozsáhlá univerzální síť sociálních dávek nebo ochota podporovat chudší placením odvodů na pojištění do všeobecných pojišťovacích fondů. Projevem statusové solidarity je nejčastéjí složitá síť oborově specifických pojišťovacích fondů se statusově uzavřenou klientelou. Analogicky s De Dekenovou úvahou o zakotveni modelů organizace statni sociální politiky v určitém typu občanského postoje („typu solidarity") je možné položit otázku: „Na jaké hodnotové orientaci je založena organizace liberálního modelu sociálního státu?" Domnívám se, že odpověď nabízí Higgins [1981: 63], když při vysvětlováni dlouholeté rezistence Američanů vůči ingerenci státu do sociální oblasti poukazuje na „ideologii individualismu", jejíž podstatu charakterizuje čtyřmi tezemi: „1. (...) Každý jedinec by měl tvrdě pracovat a snažit se uspět v konkurenci s ostatními; 2. (...) ti, kdo tvrdě pracují, by měli být odměněni úspěchem (...) bohatstvím, vlastnictvím, prestiží a mocí; 3. (...) díky širokým a rovnoměrně přístupným příležitostem budou ti, kdo tvrdě pracují, skutečně úspěšní; 4. (...) ekonomické selhání je důsledek chyby jedince a signalizuje nedostatek jeho úsilí a jiné charakterové defekty." V duchu této „ideologie" je liberálni režim sociálního státu založen na identifikaci občanů s hodnotou soběstačnosti a snaze sociální politiky pomocí těm, kteří přestali být soběstační, aby se postavili „na vlastni nohy". V uvedeném kontextu je statusová solidarita chápána jako znak sociálních skupin, jejichž Členové se sdružuji na základě příbuzností zájmů, která vyplývá z podobnosti jejich postavení ve statusové struktuře společnosti. Jedním z projevů tohoto druhu příbuznosti zájmů je subjektivně pociťovaná odpovědnost členů za zachováni pozice dosažené skupinou ve společnosti a jejich ochota napomáhat ostatním členům skupiny zachovávat získaný status navzdory měnícím se politickým a ekonomickým změnám nebo navzdory nepřízni individuálního osudu členů skupiny. Identifikace s tímto typem solidarity zpravidla vede k redukci ochoty podporovat pozicí jiných statusových skupin a jejich členů, Statusová solidarita se projevuje snahou institucionalizovat skupinově specifické podpůrné systémy, popřípadě snahou získat vyjednáváním s představiteli vládní moci redtstributivní privilegia klientu těchto podpůrných systémů. Vládní moc může výměnou za poskytnutí těchto privilegií získat kontrolu nad politicky vlivnými skupinami, například nad organizovanými segmenty pracovní sily. V průmyslové společnosti, ve které je za jedno z klíčových kritérií statusového rozvrstveni považován majetek a příjem, se statusová solidarita často stává hodnotou í normou ve skupinách sdružených na základě společných ekonomických zájmů svých Členů. Mezi tyto skupiny je možné zařadit například organizované skupiny zaměstnavatelů, profesní komory a asociace, odborová sdružení, společnými ekonomickými zájmy propojená a organizovaná společenství manažeru a zaměstnanců určitého odvětví, ministerského resortu a další. Pro označeni těchto skupin sdružených ekonomickými zájmy bývá používán výraz „korporace". Vedle korporaci může být statusová solidarita znakem skupín, jejichž členové jsou například sdruženi na základě příbuzností postavení v politické nebo mocenské struktuře společnosti nebo na základě statusu určité ideologie. V kontextu teorie „režimů sociálního státu" je však statusovou solidaritou obvykle míněna solidarita mezí členy korporací. 425 Sociologický časopis, XXXI, (4/1995) V očích zastánců univerzalistické občanské solidarity je statusová solidarita sociální vazbou, která napomáhá fixaci společenského rozvrstvení vyvolaného působením ■ tržních sil. Pro zastánce individuální soběstačností je statusová solidarita zdrojem omezení individuální aktivity jedinců, kteří se spoléhají na vlastní síly. Podle Hayeka [1994: 257-258, 281-284, 340-345] je zájem určité korporace o udržení vlastni pozice provázen snahou vyvíjet nátlak na vládu a žádat po ni fungováním trhu nezdůvodněna privilegia. Vláda, chcc-Ii v zájmu posíleni vlastních volebních Šancí dané korporaci vyhovět, musí použít moci k tomu, aby získala potřebné prostředky, a omezuje tak v zájmu jedné korporace prostor pro spontánni aktivitu zbývajících členů společnosti. Institucionální projevy stavovské solidarity v moderní česká společnosti Statusová solidarita a ji odpovídající organizační struktury ovlivňovaly systém sociálního pojištěni zabezpečení v české společnosti již od konce minulého století. O tehdejší situaci informuje Houser [1968: 55-65]. Podle rakouského zákonodárství (zákon 202/1892 a 33/1898) „nositelé sociálního pojištěni nebyli státnimi orgány, nýbrž orgány samospráv-. nými, jejichž činnost upravoval a kontroloval stát". Na tomto organizačním základě mohlo například nemocenské pojíStěnl poskytovat až do konce první světové války sedm typů pokladen - okresní, závodní, společenstevnl, spolkové, stavební, bratrské (to je hornické) a pomocné. Tento okruh nositelů nemocenského pojištění byl po vzniku Československé republiky zúžen zákonem 268/1919 na tri (okresní, závodní a bratrské). Kvantitativní, redukce počtu nemocenských pokladen, ke které doSlo provedením tohoto zákona, byla značná. K dobrovolnému sloučeni s okresními pokladnami nebo k zániku došlo u 708 závodních, 549 společenstevních, 90 pomocných a 1 stavební nemocenské pokladny. ■ Celé meziválečné období bylo provázeno snahou československých státních orgánů o centralizaci všech forem pojištěni. Centralizace probíhala začleňováním dílčích pojišťoven do ústředních pojišťovacích instituci, nebo ustavením státního dozoru nad výkonem pojištěni. Přes snahu vlády Československého státu o organizační sjednocení nemocenského pojištění bylo do zákona 268/1919 agrárníky prosazeno opatření, které umožnilo existenci okresních nemocenských pokladen zemědělských. Stavovský princip se ve sféře nemocenského pojištěni po vzniku první Československé republiky dále zachoval také v řadě dílčích závodů, v hornictví a ve státní správě. Samostatný systém pojištění byl uzákoněn pro „soukromé zaměstnance ve vySäích službách", „veřejné zaměstnance" a pro pracovníky v hornictví. Invalidní a starobní pojištěni osob samostatně hospodařících bylo síce uzákoněno, příslušný zákon však nevstoupil nikdy v platnost [Peterka 1935: 8-9]. Ve srovnání se situací v oblasti nemocenského pojištění došlo k podstatně menší centralizaci u pojišťovacích ústavů zaměřených na úrazové pojištěni. Z uvedeného je zřejmé, Že přes snahu vlády a Ministerstva sociální péče, které bylo silné ovlivňováno tzv. reformlsty (dnes bychom řekli sociálními demokraty), prosazovaly se pří jednáních o pojišťovacích zákonech četné stavovské zájmy, které bránily centralizaci pojišťovacích instituci. Tu uskutečnila v plné míře komunistická vláda na . přelomu 40. a 50. let. V té době reforma národního pojištění zavedla univerzální bezplat-. nou lékařskou péči [Castle-Kanerova 1992: 97-98]. ■. -. V průběhu 50. let se postupně utvářela struktura solidarity, ve které mělo klíčovou úlohu zaměstnání, resort národního hospodářství a zaměstnavatelská organizace. Po znárodněni průmyslu se hlavním kanálem distribuce státem poskytovaného sociálního zabezpečeni stal proces plánováni na národní a resortní úrovni. Centrální rozdělování 426 Libor Musil: Statusová solidarita a česká sociálni politika plánovaných výrobních nákladů, výrobních investic a investic do resortních a podnikových sociálních služeb probíhalo ve vzájemné návaznosti. Uskutečňovalo se metodou „přetahováni" více nebo méně vlivných lobby jednotlivých odvětví národního hospodářství (resortů ministerstev) o disponibilní finanční prostředky státního rozpočtu. Jednotlivá resortní ministerstva dále rozdělovala výrobní investice a v souvislosti s tím prostředky použitelné na zajištěni vlastních sociálních služeb podle toho, jak velkou část státního rozpočtu se jim podařilo vybojovat na úkor ostatních resortů. Skromnost nebo naopak relativní Štědrost nabídky sociálních služeb pracovníků jednotlivých resortů národního hospodářství byla za daných okolností funkcí vlivu reprezentace daného resortu na centrální rozhodováni. „Systému sociálních požitků byl výrazně propojen se sférou práce. (...) Stát, často prostřednictvím pracovního místa nebo prostřednictvím odborů, vykonával vskutku pa-ternalistickou péči o zaměstnance působící na dobře zavedených pracovních místech. (...) Rekreační zařízení, sanatoriu, byty a další sociální požitky byly spojeny se zaměstnáním. (...)" [Deacon 1993: 181]. Dostupnost a kvalita takto poskytovaných služeb byla diferencována v závislosti na politickém kapitálu a z něj odvozených ekonomických možnostech zaměstnavatelů. Nejlépe na tom byli tradičně zaměstnanci vyšších úrovní státní správy, stranického aparátu, armády, policie, těžkého průmyslu a hornictví. Pracovníkům těchto odvětví se otevírala cesta k lépe vybaveným rekreačním zařízením, rehabilitačním pobytům, lázeňské péči, různým druhům příplatků, cenově zvýhodněným a dodavatelsky privilegovaným obchodům apod. Hůře na tom například byli zaměstnanci spotřebního, zejména textilního průmyslu, lehkého strojírenství, školství, sociální péče aj. Úroveň poskytovaných sociálních služeb, která byla v podmínkách poměrně značné nivelizace mezd výrazným zdrojem sociální diferenciace, byla odvozena od příslušnosti zaměstnance k resortu nebo přímo k zaměstnavatelské organizaci (podniku či jiné státní instituci). Součástí statusu zaměstnance resortu, podniku nebo jiné organizace byl určitý standard sociálních služeb. Sociální zabezpečení poskytované prostřednictvím organizaci, jejichž pozice ve struktuře politického systému a ve struktuře národního hospodářství byly nestejné, bylo výrazně statusově diferencováno. Vedlo to ke vzniku nebo posílení identifikace zaměstnanců s podnikem a resortem a ke spoléháni zaměstnanců, kteří se ocitli v problematické situaci, na solidaritu zaměstnavatele. Rozpad struktury hospodářského a sociálního plánování, který následoval po roce 1989, narušil stabilitu resortně podmíněné struktury sociálního zabezpečení. Neznamenal však rozpad sociální solidarity všech resortních a podnikových společenství, která byla tradičně, v době před druhou světovou válkou i v letech centrálního plánování (Šlo například o hornictví, hutnictví, státní a finanční sektor, železnice) zvyklá využívat specifické postavení v systému sociálního zabezpečení. Tato skutečnost se nejrazantněji projevila v roce 1992 v souvislosti s projednáváním zákona o zdravotním pojištěni. Původní vládni koncepce, která vycházela z konceptu občanské solidarity a přepodkládala legalizaci jediné, všeobecné zdravotní pojišťovny, neměla dlouhou životnost. Byla modifikována návrhem legalizace instituce tak zvaných „zaměstnaneckých pojišťoven". Uzákonění zaměstnaneckých pojišťoven, prosazované zejména zaměstnavateli [Veverka 1995] mělo poskytnout legální prostor pro reprodukci tradičních stavovských systémů sociálního zabezpečení v obnovující se tržní společnosti. V letech 1992 a 1993 vytvářelo prostor pro reprodukci sociální diferenciace resortních společenství, která se ustavila díky sociálnímu plánování v letech dirigistické ekonomiky. Tuto domněnku po- 427 Sociologický Časopis, XXXI, (4/1995) tvrzuje vývoj zaměstnaneckých zdravotních pojišťoven zřízených Ministerstvem práce a sociálních věcí ČR. Příslušný zákon (číslo 280/1992 Sb.) byl schválen na podzim roku 1992. Údaje o vývoji pojišťovacích ústavů, které vznikly na základě tohoto zákona, uvádí tabulka 1. Tabulka 1. Počet zdravotních zaměstnaneckých pojišťoven a podil jimí pojištěných klientů zdravotního pojiStení v leteteh 1992 až 1994 zdravotní zamestnanecké pojišťovny období___________počet_______podlí klientů z pojiStčncfl zdravotního pojiSlžní prosinec 19921 12 10,0% prosinec 19931 17 12,5% listopad 19942 23________________________34,0 %_______________ Pramen: 1) údaje MPSV ČR z) údaje VZP ČR Z tabulky je zřejmé, že vývoj zdravotního pojištěni od doby schváleni zákona číslo 280 z roku 1992 probíhal ve dvou fázích. V první fází, bezprostředně po schváleni příslušného zákona, vznikla jednorázově téměř polovina dnes existujících zamestnaneckých zdravotních pojišťoven. V roce 1993 jejich počet, stejně jako podil u nich pojištěních klientů zdravotního pojištění, rostl pozvolna. Ve druhé fázi, v roce 1994, se tempo růstu počtu pojišťovacích ústavů příliš nezrychlilo, prudce však stoupl počet klientů zaměstnaneckých pojišťoven. Domnívám se, Že v první fázi byl zrod zaměstnaneckých zdravotních pojišťoven projevem snahy některých resortů a regionálně sdružených průmyslových podniků poskytnout svým zaměstnancům statusově oddělené, nadstandardní zdravotnické služby. V roce 1992 nebo na počátku roku 1993 vložily do vznikajících zaměstnaneckých pojišťoven svůj kapitál organizace z resortů, jejichž systémy sociálního zabezpečení tradičně vykazovaly výrazná specifika. Ze sedmnácti zaměstnaneckých zdravotních pojišťoven, které existovaly v roce 1993, sdružovaly Čtyři zaměstnance státního nebo finančního sektoru (banky a pojišťovny, Železnice, ministerstvo vnitra a armáda), tři zaměstnance těžkého a automobilového průmyslu (Škoda Plzeň, Skoda Mladá Boleslav, Tatra Kopřivnice), po dvou hutnictví (Vítkovice, Kladno) a hornictví (Most, Ostrava), po jedné stavebnictví a zemědělství. Pět pojišťoven sdružovalo zaměstnance skupiny menších firem soustředěných do tradičních průmyslových regionů (Praha, Zlín, Bmo, Krnov, Liberec). V průběhu výzkumu vlivu privatizace na organizaci průmyslových podniků, který v současné dobS organizuje katedra sociální politiky a sociální práce Filozofické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, jsem měl možnost hovořit se zástupci dvou větších firem, které se jako zakladatelé kapitálově podílely na zřízeni jedné z brněnských zdravotních pojišťoven. V obou případech potvrdili domněnku, že jejich kapitálová účast v pojišťovnictví byla motivována vnitropodnikovou solidaritou a snahou posílit identifikaci zaměstnanců s firmou. O tom, že takto motivovaná ekonomická účast podniků v pojišťovnictví přinesla určitý efekt, vypovídá tabulka 2, která upozorňuje na vyšší míru pozitivního hodnocení vlivu zavedení povinného zdravotního pojištění na systém zdravotní péče zaměstnanci některých resortů, které v roce 1992 a 1993 založily zaměstnanecké zdravotní pojišťovny. To se týká zejména resortu peněžnictví a pojišťovnictví, který již v roce 1992 založil samostatnou zdravotní pojišťovnu, a resortu správy, jehož 42B Libor Musil; StaSusová solidarita a česká sociální politika pracovníci jsou jako zaměstnanci resortu ministerstva vnitra systematicky kontaktováni zdravotní pojištovnou tohoto resortu. Tabulka 2. Hodnoceni vlivu zavedení povinného zdravotního pojiätönl na systém zdravotní péče podle resortů výroby a služeb v listopadu 1993 (v %, N = 768) hodnocení vlivu pojištění na systém zdravotní péče resort ______ zlepScní negativní postoj1 nemá názor celkem peněžnictví a pojišťovnictví fil.l 22,3 16,6 100,0 zdravotnictví 55,0 22,5 22,5 100,0 správa a sociální služby 51,0 19,6 29,4 100,0 Školství, věda a výzkum 49,4 20,7 29,9 100,0 doprava a spoje 48,9 22,5 28,6 100,0 obchod a služby 44,0 19,2 36,8 100,0 průmysl a stavebnictví 39,4 27,5 33,1 100,0 zemědělství a lesnictví 37,0 23,9 39,1 100,0 armáda a bezpečnost 33,3 27,8 38,9 100,0 celkem 44,0 23,3 32,7 100,0 Legenda: 1) součet podílu odpovedí „systém zdravotní péče se v porovnáni s předchozím zhoršil" a „mfil by být (...) zaveden opčt starý systém" Pramen: [Ekonomická... 1993]. Z tabulky je zřejmé, že zde předpokládaný vliv statusově specifického systému pojištění není jediným faktorem hodnocení vývoje systému zdravotní péče. Je pravděpodobné, že v resortu zdravotnictví bylo hodnoceni ovlivněno profesionálními kritérii. Relativně vysoký podíl negativního hodnocení pracovníků armády a bezpečnosti, které mají od roku 1992 vlastní pojišťovny, mohl být ovlivněn ideologickými faktory. Prudký růst podílu klientů zaměstnaneckých zdravotních pojišťoven v roce 1994, který nebyl provázen analogickým růstem počtu pojišťovacích ústavů, pravděpodobně již nebyl projevem snahy o organizační vyjádření statusově solidarity resortních společenství. V roce 1994 šlo, jak se domnívám, spíše o projev vzniku „kvazitrhu" ve sféře zdravotnických služeb. Termín „kvazítrh" byl použit pro označení úsilí konzervativních reforem sociální politiky v USA a ve Velké Británii o posílení principů individuální volby klientů a konkurence na trhu veřejných služeb [Le Grand, Bartlett 1993]. Ve snaze zvýšit efektivnost veřejně nabízených služeb byly podniknuty dva reformní kroky. Byl uplatněn princip nákupu služeb za státem redístribuované prostředky na trhu a občanům byla ve vyšší míře umožněna volba mezi různými organizacemi financovanými ze státních prostředků. Finance, určené na provoz veřejných služeb (zejména Školství a zdravotnictví), jíž nadále nebyly přidělovány přímo vládními úřady. Byly svěřeny do rukou subnárodních (městských či regionálních) úřadů, kterým bylo umožněno objednávat potřebné služby u ekonomicky samostaných soukromých nebo státem spravovaných organizací. Domnívám se, že úlohu těchto „nezávislých správců daní" (přesněji správců příspěvků pojištěnců) začaly v roce 1994 plnit vzájemně si konkurující zaměstnanecké pojišťovny. Konzervativní česká vláda zavedla instituci pravidelné, jedenkrát za měsíc uskutečňované redistribuce 60 procent prostředků nashromážděných všemi zdravotními pojišťovnami. Tímto způsobem byl ve struktuře motivů volby zdravotní pojišťovny 429 Sociologický časopis, XXX!, (-1/1995) potlačen prvek statusové diferenciace úrovně nabízených služeb. Do popředí tak pravděpodobně vystoupil motiv volby pojišťovny, která je svému klientovi schopna nabídnout specifické zdravotní služby, reagující na jeho specifické zdravotní problémy. Tento trend posiluje tendenci zdravotních pojišťoven věnovat specializovanou pozornost nabídce určitého druhu zdravotnických (například stomatologických, gynekologických, preventivních a jiných) služeb. Pokud by se uvedená interpretace vývoje zdravotního pojištění ukázala být odůvodněná, znamenalo by to, že v průběhu první poloviny devadesátých let se v České republice ustavil specifický „hybrid" zahrnující jak prvky korporativistického systému zdravotního pojištění, rezonující s důrazem části klientů na statusovou solidaritu, tak také liberální prvek individuální volby na „kvazitrhu" kolektivně financovaných zdravotních služeb. Připravované úpravy systému zdravotního pojištěni pravděpodobně posílí tendenci k prosazení principů „kvazitrhu" [Veverka 1995], IndikaccstatuSDVésolidarity a dala o mínění české populace Nabízí se otázka: „V jaké podobě jsou výše uvedené hodnotové orientace (občanská solidarita, statusová solidarita a preference individuální soběstačnosti a individuální volby) přítomny v postojích populace České republiky k sociální politice?" Jaké jsou možnosti zodpovědět tuto otázku s pomocí běžně dostupných dat? IC využití se zde nabízí údaje o ekonomických očekáváních české populace shromažďované Sociologickým ústavem AV ČR, údaje o politických postojích a názorech občanů České republiky na otázku občanských, zvláště sociálních práv občanů zjišťované pravidelně pražským Střediskem empirických výzkumů (dále STEM), popřípadě informace ze Šetření Institutu pro výzkum veřejného mínění. Tato data jsou použitelná převážně pro indikaci přítomnosti preferencí občanské solidarity nebo spoléhání na sebe sama v postojích občanů České republiky: Řada opakovaně kladených otázek je zaměřena na zjišťováni stanoviska občanů České republiky k dilematu „paternalismus versus odpovědnost občanů za sebe sama".2 Z takto zaměřených dat lze usuzovat, že většina populace považuje za nežádoucí další zvyšování daní, i kdyby mělo být motivováno snahou získat více prostředků na sociální opatření.3 Jiná data vedou k domněnce, že neochota platit další daně je spíše výsledkem reflexe celkově vysokého daňového zatíženi českých poplatníků než projevem liberálního smýšlení. Naprostá většina občanů České republiky považuje za důležitou garanci práva občanů na sociální zabezpečení, pouze třetina se však domnívá, Že tato práva jsou dobře zajištěna [Trendy 12 1994]. Inkíinaci ke konceptu občanské solidarity signalizuje skutečnost, že dvě třetiny z) Dilematu „paternalismus versus odpoVČdnost občanů za sebe sama" jsou věnovány otázky: (I) .„Vláda by se melu postarat o to, aby každý mál práci a sluSnou životni úroveň' versus ,0 svojí práci a Životni úroveň by se mčl postarat každý sám' (respektive: .Vláda by mela nechat lidi, aby se starali sami o sebe')" [Trendy 6 1994, Trendy 12 1994, Účast... 1994], (2) ,„ Vláda by se neměla zabývat tím, jaké jsou rozdíly v příjmech mezi lidmi' versus .Vláda by mela usilovalo to, aby rozdily v příjmech byly co nejmenSľ" [Trendy 6 1994, Účast... 1994] aj. 3) Na otázku: „MSIy by býi podle Vás dane vyääi, aby bylo vice prostředků na sociální opatřeni?" odpovédžlD v dubnu 1994 kladno 25 n/„ a záporná 75 % z 1500 Clenu reprezentativního souboru ■ občanů České republiky starších 18 let [Trendy 4 1994], 57 % Členů reprezentativního souboru občanů České republiky starších 18 let se v listopadu 1993 domnívalo, že „současné daňové zatížení podnikatelů je přílía vysoké" [Ekonomická... 1993]. 430 <—r. '—E f—t r~ t: í—i í r. ' ~ £ r" £ r Libor Musil: Statusová solidarita a česká sociální politika populace starší 18 let souhlasí s výrokem, že „státní podpory by neměly být závislé na tom, ke které etnické a národnostní skupině člověk patři"4 [Účast... 1994], O sklonu občanů hledat oporu v solidaritě statusové skupiny vypovídají dostupná data zřídka. Podle údajů STEM [Účast... 1994] souhlasí 16 procent občanů České republiky starších osmnácti let s výrokem, že „silné odbory, které chrání pracovní podmínky a mzdy zaměstnanců, nejsou potřebné". Nesouhlas s tímto výrokem vyjádřily tři čtvrtiny dotázaných. Rovněž výrok, že „nejlepší způsob jak zlepšit situaci Udí, jako jsem já, je dát se dohromady s ostatními a prosadit naše společné zájmy", vyvolává kladný ohlas častěji (65 procent dotázaných) než opačné konstatováni, podle něhož: „Nejlepší způsob, jak zlepšit situaci lidí, jako jsem já, je postarat se sám o sebe a nestarat se o to, co dělají druzí", se kterým souhlasilo 16 procent respondentů [Účast... 1994]. Dotázaní občané České republiky tedy poměrně často deklarují sklon hledat garanta svých sociálních zájmů v zaměstnaneckých nebo jiných statusových korporacích. Tuto hypotézu ovšem koriguji zkušenosti z privatizovaných podniků, jejichž zaměstnanci sice považují přítomnost odborů ve firmě za účelnou ochranu před neomezenou mocí nových majitelů, své členství v odborech však chápou pasivně a odbory považují spíše za poslední instanci než za permanentně aktivní společenství [Musil, Mareš 1994: 56], Preference občanské solidarity, statusové solidarity nebo soběstačnosti se odrážejí v názorech respondentů na zdroje bohatství a příčiny chudoby. Z tohoto hlediska došlo v postojích občanů České republiky v průběhu první poloviny 90. let k zajímavému vývoji. V roce 1991 označovali občané tehdejšího Československa za příčiny chudoby nejčastěji Špatnou morálku (65 %), špatný systém (53 %) a nestejné příležitostí (43 %) [Matějů, Řeháková 1992: 307-310]. Důraz na špatnou individuální morálku jako zdroj chudoby byl poměrně silný. Tuto skutečnost dokresluje fakt, Že špatný hospodářský systém označili jako příčinu chudoby občané ČSFR nejméně často ze všech bývalých socialistických zemí. Jako hlavni příčiny bohatství uvedli občané ČSFR v roce 1991 známosti a styky (76 %), hospodářský systém umožňující nespravedlivé výdělky (62 %) a lepši podmínky vstupu do života u bohatých (52 %). Celkově tedy převažovaly poukazy na systémovou nebo jinou nespravedlnost jako zdroj bohatství bohatých. [Matějů, Řeháková 1992: 307-310]. Shrneme-li uvedené informace, můžeme vyslovit domněnku, že na počátku 90. let mezi občany tehdejší Československé republiky byla živá představa, že chudí jsou „lenoší" a bohatí „nepoctiví zbohatlíci". Tento tehdy pravděpodobně převažující názor koexistoval s představou, že chudoba raá vedle „špatné morálky" a nedostatku individuální vůle také „systémové" příčiny ve fungování ekonomiky a v možností nositelů administrativní a politické moci koncentrovat zdroje ve svých rukou. Jak se dále ukáže, důraz na morální příčiny chudoby postupně slábl a důraz na „systémové" příčiny postupně sílíl. ' Hypoteticky je možné předpokládat, že na počátku devadesátých let nebyli občané tehdejšího Československa příliš ochotni podporovat „chudé lenochy" a současně očeká- 4) S uvedenou informaci kontrastuji pončkud staral údaje o postojích občanu bývalého Československa k mcnäinám. Průzkum veřejného mínění vypovídá o hluboké intolcranci vůči komukoliv, kdo je jakkoliv odliäný od majoritní populace. Podle průzkumu AISA, který se konal v roce 1991 [Boguszak 1992], 72 % populace tehdejšího Československa by nechtělo 2Ít v sousedství Rómů, 54 % v sousedství homosexuátú, 33 % v sousedství uprchlíku a 30 % v sousedství příslušníků jinveh ras. 431 r~!i) Sociologický časop:.. XXXI, (4/1995} valí, že je slát odírání před „nespravedlivými" důsledky fungování hospodářského systému a nemorálními a nelegálními praktikami „zbohatlíků". Tento postoj v sobě obsahoval prvky liberálního důrazu na soběstačnost (poukaz na morální selhání chudých) í sociálně demokratického důrazu na potřebu státní garance sociální jistoty (poukaz na nespravedlnost hospodářského systému a nečistou hru bohatých). Domnívám se, že tento „kombinovaný" postoj je možné chápat jako projev občanské solidarity omezené na průměrného „slušného občana"5 nebo -jinak řečeno -jako statusovou solidaritu „lidi uprostřed", těch, kteří žijí z prostředku získaných práci v zaměstnaneckém poměru a nejsou příliš ochotni poskytovat své limitované zdroje chudým, kteří se podle jejich názoru nesnaží, ani bohatým, kteří se podle představ „lidí uprostřed" obohacuji na jejích účet. V roce 1994 byl podobně jako o tři roky dříve indikován sklon nechápat bohatství jako produkt poctivého úsilí, nýbrž jako výsledek nepoctivosti. Téměř 80 procent dotázaných souhlasilo s výrokem, že „lidé u nás dnes bohatnou především nepoctivým způsobem". Polovina (54 %) se přitom domnívala, že „nejvíce se u nás daří lidem, kteří jsou schopni a pracovití". 46 % dotázaných občanů České republiky starších 15 let vSak s tímto výrokem vyslovilo nesouhlas [Trendy 12 1994]. Zatímco postoj k bohatství zůstal v principu nezměněn, ke změně došlo v názorech na příčiny chudoby. Více než polovina respondentů starších 18 let sice v roce 1994 souhlasila s výrokem, že „většina neúspěšných lidí u nás vděčí za svůj neúspěch vlastní lenosti", pouze třetina však vyslovila souhlas s názorem. Že „za svoji chudobu si může každý sám". Tento výrok odmítlo 44 procent dotázaných [Trendy 12 1994]. V polovině 90. let již neni sklon hledat zdroje chudoby ve špatné morálce chudých tak silný jako na počátku dekády. Do popředí vystoupila představa, že příčiny chudoby jsou zabudovány v hospodářství nebo v systému sociálního zabezpečení. Podle údajů IWM označili v roce 1994 občané České republiky za příčiny chudoby důchodců nej-častěji nízké důchody a skutečnost, že si dnešní důchodci v době své ekonomické aktivity nemohli na vyšší důchody vydělat. Část respodentů (9 %) uvedla jako příčinu chudoby starých Iídí rostoucí ceny a výdaje. Pouze 6 % uvedlo, že příčinou jejich chudoby je neschopnost některých důchodců hospodařit s penězi. Většina dotázaných považovala za jedinou cestu ke zlepšení situace důchodců zvýšeni důchodů, jejich valorizací nebo jinou formu státní podpory (dotace na nájemné, zavedení levných služeb pro důchodce) [Mišovič 1994], s) Jak naznačují průzkumy veřejného míněni ze zahraničí, není postoj, označený jako „občanská solidarita omezena na průměrného služného občana", specificky český. Pierson [1991: 168-171] a Taylor-Gooby [1991: 113] konstatují, že průzkumy veřejného mínSní z řady zemí (Švédsko, Francie, USA, Austrálie, Rakousku, Západní NČmecko, Itálie, Velká Británie) opakovaná zjišťují přítomnost základního vzoru hodnoceni různých skupin programů sociálního státu: Určité „oblastí - důchodově zabczpcCcnf, veřejné zdravotní pojíätční, rodinné a džtské přídavky - jsou ncjpopulámejSi (a je na né včnováno nejvíce peněz), zatímco (...) podpora v nezamestnanosti a veřejná pomoc jsou populární ncjtiiénfi. Nejen bez rozdílu národní příslušnosti, ale také bez ohledu na třídy a politické sympatie se zda, že väichni máji rádi důchody a nikdo nemá rád .parazity'" [Pierson 1991: 169]. „Sociálni zabezpečení určené pro saturaci masových potřeb je srdečně podporováno, zatímco podpora menäin, jejichž zájmy jsou výzvou pracovní morálce, má slabou podporu" [Pierson 1991: 170]. Popsaný vzor hodnoceni programů statni sociální politiky zřetelní obsahuje rezervovanost „služných lidi" vůči „parazitům". Není vSak jasné, do jaké míry v nem je (viděno očima veřejnosti různých zemi a různých sociálních vrstev) zakódována také rezervovanost k „podvodným zbohatlíkům", která je vlastní českému pohledu. 432 Libor Musil; Statusové solidarita a česká sociálni politika Vzhledem k tomu, že interpretace nerovnosti jako důsledku „systémových příčin" podněcuje zpravidla artikulaci zájmu na plošné ochraně sociálních jistot občanů", je možné uvedenou tendenci považovat za indikátor preference občanské solidarity před individuální soběstačnosti většinou občanů České republiky. Z předcházejícího textu vyplývá, že dostupná data sice umožňují formulovat hypotézy o preferencích občanské solidarity, statusové solidarity a soběstačnosti v postojích občanů České republiky a valtdním způsobem popsat postoj občanů k dilematu mezí pa-temalismem a individuální odpovědnosti, respektive univerzalistickou a reziduálni sociální politikou. Použité indikátory však vycházejí z konceptuálního rámce, který soustřeďuje pozornost výzkumníka na dilema mezí státním paternalismem a liberalismem a téměř úplně opomíjejí otázku, zda a do jaké míry jsou občané orientováni na sociální oporu korporaci nebo jiných starusových skupin, jichž jsou členy. Výše citované údaje o postojích k odborům a k potřebě „dát dohromady lidi stejných zájmů" svědči o tom, že rozšířeni škály dotazníky nabízených variant odpovědi na otázky věnované sociální politice o indikátory statusové solidarity by mohlo přinést relevantní sociologickou informaci o postojích naší populace ke strategii řešení sociálních problémů. Závěr Teorie sociální politiky opírá své interpretace vývoje evropské sociálni politiky o reflexi vzájemného prolínáni a ovlivňováni principů občanské, statusové solidarity, individuální soběstačnosti a individuální volby [Espíng-Andersen 1991, Jones 1993, Baldwin 1990], Tradice české sociální politiky nese výrazné stopy vlivu statusové solidarity a korporativních zájmů na své hodnoty a organizační principy. Nepočetné a výzkumem skromně používané indikátory vlivu statusové solidarity na postoje občanů České republiky k sociální politice signalizují přinejmenším latentní vliv korporativismu na veřejné mínění a na vývoj sociální politiky u nás. Domnívám se tedy, zeje dost důvodů k tomu, aby interpretační dichotomie reflektující dilema mezi statni paternalismem a individuální odpovědností občana bylo napříště nahrazeno trichotomii, reflektující vliv principů občanského nebo patemalistického univerzalismu, statusové výlučnosti i individuální soběstačnosti na vývoj sociální politiky. LIBOR MUSIL působ! na katedře sociální politiky a sociální práce FF h(U v Brně. Zabývá se výzkumem organizace průmyslu, otázkou adaptace průmyslu na ekologický problém a v souvislosti s výukou sociální politiky se tabývá teorií sociálního státu (welfare state). V poslední době byl spoluautorem knih Hledáni pružné organizace (Brno. AfU 1993) a Social Consequences of the Change in Ownership (Brno, MU1995). Literatura Baldwin, P. 1990. Politics of Social Solidarity. Class Bases of the European Welfare State 1875-1975. Cambridge (UK): Cambridge University Press. Boguszak, M. 1992. „Než začne kampaň." Mladú fronta Dnes, 29. 4. 1992. Castle-Kanerova, M. 1992. „Social Policy in Czechoslovakia." In The N&v Eastern Europe: Social Policy, Past, Present, and Future, ed. by B. Deacon. London, etc: SAGE Publications. De Dekcn, J. J. 1992. „Sociálni politika a politika soWáaňv/" Sociologický časopis 28: 351-368. Deacon, B. 1993. „Developments in East European Social Policy." Pp. 177-197 in New Perspectives on the Welfare State in Europe, cd. by C. Jones. London: Routlcdgc. Ekonomická očekáváni a postoje 11. 1993. Praha: STEM. 433 Sociologický časopis, XXXI, (4/1995) Espíng-Anderscn, G. 1991. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princenton, NJ: Princcnton University Press. Hayek, F. A. i 994. Právo, zákonodárství a svoboda. Nový výklad liberálních principů spravedlnosti a politickí' ekonomie. Praha: Academia. Higgins, J. 1981. 5 ites of Welfare. Comparative Analysis in Social Policy. Oxford: Basil Black-wel [-Martin Rol/črtson. Houser, J. 1963. Vy.-ij sociálni správy za předmnichovské republiky. Praha: Academia. Jones, C. (cd.) 1992- New Perspectives on the Welfare State in Europe. London-New York: Rou-tlcdgc. Lc Grand, J., W. Bartlütt 1993. Quasi'Markets and Social Policy. Houndmills: MacMillan. MatĚjú, P., B. Řeháková 1992. „Od nespravedlivé rovnosti ke spravedlivé nerovnosti? Percepce sociálních nerovnosti a sociální spravedlnosti v současném Československu." Sociologický časopis 28: 293-318. MiSovič, J. 1994. Názory na sociálna situaci důchodců. Praha: 1VVM. Musil, L., P. Marcä 1994. „The .Entitlement Mentality' and Legitimacy of Privatization in Industry." Pp. 53-63 in Sborník prácifilozofické fakulty brnenské univerzity G35. Brno: FF MU. Peterka, O. 1935. Sociální pojištěni v Československí. Brno: Moravské nakladatelství. Pierson, C. 1991. Beyond the Welfare State? University Park, PA: Pennsylvania State University Press. PotĎčck, M. 1994. Sociálni politiku. SLON: Praha. Taylor-Gooby, P. 1991. Social Change, Social Welfare, and Social Science. New York, etc.: Harvester- Wheatsheaf. Trendy 4. 1994. Praha: STEM. Trendy 6. 1994. Praha: STEM. Trendy 9. 1994. Praha: STEM. Trendy 12. 1994. Praha: STEM. Účast na politickém děni 1994. Praha: STEM. Večerník, J. 1993. „Utvářeni nové sociální regulace v České republice." Sociologický časopis 29: 181-202. Veverka, M. 1995. „Jaká Je budoucnost systému zdravotního poji£těni."./jj/o/a, Č. I: 15. Summary The literature devoted to the description of current developments in Czech social policy [DeDekcn 1992, Castle-Kanerova 1992, Vcčemik 1993, Potůček 1994] mostly stresses the dilemma between „state paternalism" and „individual self-reliance". The theory of the three „welfare state regimes" [Esping-Andersen 199!] suggests the use of the concepts of „corporativism" or „status solidarity" as the theoretical instruments for the interpretation of the current social policy reform. To support this theoretical implication, the article develops the concept of „status solidarity", to point to the impact of corporativism on the previous development of Czech social policy and to test the ability of the available data to indicate status solidarity as an element of public attitudes towards social policy. 434 ..-„........ ... PE"í.^.„UUZl society toward poverty and thus, directly or indirectly, their living situation. This is by means ol" influencing Uie conditions of entitlements Tor social allowances, by means of influencing the self-importance orthc poor (the prestige in cannectiun with Ihn status of poverty is also the purl of the consensus), and even by menus of space that is accorded to the puor in favour uf their participation in social events. H 1.1IJORMUSII. CHUDOBA A ČESKOSLOVENSKÝ STÁT uUi'ÍA ÍJVKMA SVĚTOVÝMI VÁLKAMI Ve vývoji sociálního státu v Česko republice je po roce 1989 možno vysledoval některé dílčí tendence, jejichž přilomnosl a smysl není možné pochopit, hledáme-U příčiny jejich existence výhradně v rámci dobového kontextu sociální změny první poloviny 90.1eL Mezi nejzřetelnější trendy soudobého vývoje české sociální politiky patří poměrné rychlá krystalizacc slatusové diferencovanú soustavy zaměstnaneckých zdravotních pojišťoven (viz. Musil, 1994) a skutečnost, že pupulace, která do svých ekonomických strategii v uplynulých letech zabudovala universalisticky koncipované rodinné dávky a státem dolované cen)- zboží a služeb, přijala rezidualistické pojetí vládní reformy systému sociálni pomoci1. Obě uvedené tendence je možné chápat jako výsledek postsocinlistického sklonu vefejnosu české republiky preferovat, zdrženlivou sociální politiku rnoncLarisiickčho a konzervu-tivního raženi před velkorysejší redistribuci socialistické piovcmcnce, nebo jako projev snahy do sebe uzavřených rodinných domácnosti minimalizoval odliv části svých příjmů ve prospech hůře situovaných nebo sociálně „neprizpůsobivýelf skupin a maximalizovat koupěschopnost příjmu domácnosti využíváním služeb bohatejšich zaměstnaneckých pojišťoven. Jakkoliv jsou obé medené výkladové hypotézy pravděpodobně opodstatněné, je podle mého názoru třeba hledat zdroje staiusové diferenciace soeiáluílio pojištěni a souhlasného mlčení vůči sílicí sociální kontiolc klientů úřadů sociálního zabezpečení a úřadu práce v Uadicidi Českého sociální politiky. Oba uvedené trendy totiž dosti věrné kopírují logiku vývoje sociální politky československého státu v období mezi dvěma světovými válkami. Za součást „rezidualištičky pojatú reformy systému socíáhu pomoct" považuji například redukci délky vypláceni a výše podpor v nezaměstnanosti, stanoveni nároku na sociální podporu v závisloali na situaci rodiny iiamislo "závislosti na příjmech jedince a změny pravomoci mislních úřadů sociálního /ubezpečeni posilující kontrolu administrátorů sociálního zabezpečeni nad situaci klientů. Tylo a některé další změny vyžaduji systematické studium, bez kterého je nutno výrok o rezidualistické urÍĽiilíiei zákonních úprav systému sociálu! pomoci chápat jako hypotézu. unotwviJsiL ^ ° sociální péče, za přechodné a systematická snaha postupné omezovat dosah těchto programů, popřípadě úsilí o jejich úplné zrušení - statusovč (zejména příjmoví) diferencovaný systém sociálního pojištění. - snaha řešit situaci specifických skupin občanů dílčími, 'specializovanými pro-:,r: gramy, : "■- začlenění prvků sociální kontroly takového jednáni klientů sociální politiky státu, které bylo považováno za morálnč nebo právně problematické, do záko-nů o sociální péči. Těmto rysům přístupu stálu k řešení situace chudých je v dalším textu vfinová-" na podrobnejší pozornost. Přechodná platnost universálních programů Bezprostředné po první svetové válce československý stát provedl některá zákonná opatřeni opra\"ňujici celou populaci republiky k čerpání určitých požitků financovaných z veřejných výdajů. Byly uzákoněny: - státní podpory v nezaměstnanosti, - působení ministerstva zásobováni lidu v oblasti regulace trhu základních životních potřeb, - opatření v oblasti ochrany nájemníků a podpory stavebního ruchu. Vývoj realizace příslušných zákonů dokumentuje snahu vlády a vůli parlamentu omezit tento typ programu na minimum buď jejich rušením (v případě působnosti ministerstva zásobox-ání lidu), nebo redukcí počtu občanů oprávnených k Čerpání požitků ze státního rozpočtu (v případě podpory v nezaměstnanosti a ochrany nájemníků). Právní úpraTO pomoci státu nezamestnaným se vyvíjela, ve dvou etapách Státní podporv. stanovené zákonem číslo 63/1918 Sb. a n. a vyplácené od 15. prosince 1918, byly dnem 1. dubna 1925 vystřídány „státními příspěvky k nezaměstna-nostnim podporám"_ poskytovaným odborovými organizacemi, které určil podic ťzv. Gcntského systému zákon čísIo~267/1921 č. 267 Sb. z. a n. (Sociálni, iy?K: löTyJ— : " Státní podpory v nezamestnanosti, uzákoněné na počátku existence československého státu, byly reakcí na „hrozivou nezaměstnanost na přechodu z hospb- ---------dářsUí-válečného .do mírového" (Sociální, 1923: 10). Úprava podpor v nezaměstnanosti byla provedena zákonem ze cíne 18, prosince^19IS,č~ 63 Sb. ~ž.~ä~U.~ splatností od dne 15. prosince 1918. Účelem tohoto zákona bylo „poskytnouti osobám demobSlisovaným nebo osobám ocitnuvším se bez vlastni viny bez jakéhokoliv zdroje přijmu, pomocnou ruku přiznáním podpory po dobu přechodné , nezamestnanosti" (Sociální, 1928; 57). Přestože byl zákon koncipován jako opatřeni pro řešení přechodné nezaměstnanosti, jeho působnost byla dlouhodobější j y důsledku vlny nezaměstnanosti, která se objevila na počátku dvacátých íct (viz iUu: '.■_!. tabulka 1 Poměr nezaměstnaných k úhrnnému počtu osob v povoláni činných (v %) měsíc/rok podíl nezaměstnaných 1921 1 12/1922 9 1/1923 9 12/1923 5 6-12/1924 2 1925 1-2 1926 2 1927 1-2 pramen: Sociálni, 1928: 65 tabulka 2 Počet uchazečů o práci pobírajících podporu v nezaměstnanosti, úhrn vyplacených podpor, úhrn státního příspěvku k nezaměstnanost n Im podporám a průměrná výSe vyplácených podpor v letech 1920 až 1936 rok pobírající úhrn vyplace- vyplacený st. průměrná průměrná podporu v ných podpor přisp. (mil. výše podpory1 výše st. pří- tisících (mil. Kč) Kč) spěvku1 1919 159,4 260,5 254,2 1634,3 1594,7 1920 66,5 95,0 80,4 1423,6 1209,0 1921 40,8 76,2 64,2 1867,7 1573,5 1922 . 111,9 209,4 150,6 1871,3 1345,8 1923 143,8 389,9 311,0 2711,5 2162,7 1924 40,1 136,0 118,2 3391,5 2947,6 1925 13,8 40,1 31,9 2905.8 2311,6 1926 34,0 35,0 20,0 1029,4 53S.2 1927 17,6 31,1 17,8 1767,0 1011,4 1928 16,3 24,5 13,9 1503,1 Ü52.S 1929 23,8 32,3 18,5 1357,1 777,3 1930 51,4 70,0 43,5 1361,9 S46r3 1931 102,2 248,6 201,9 2432,5 1975,5 1932 184,6 460,5 . 365.7 2494,6 19» 1,0 1933 247,6 ....."67271 - ~535,1----- - 2714,5.....- -2161,2 1934 246,0 ; 446,0 309,9 1813,0 1259.S 1935 235,6 481,3 348,6 2042,9 1479,6 1936 208,5 420,3 304,0 2015,8 1458,0 ptrni.: i) Udáno v Kč, vlaslni vypučet L.M. pramen: (o) údaje uvedené standardním písmeni (I Ifetorieká, 1 ';85; 833) &) úch'-'-^dcné-km^you (Spciňliií, 1928: 58,62) ' ' ' "' ' S ! rai i".....FS i H3 ™......tu i -......a; ..__u -n_ i-IĽOii iviuSIL Um, že bránil sloupání cen. To se nejvýrazněji projevilo na Irhu s mlýnskými vý-robkT-(Houser, 1968: 18- 19) Činnost ministerstva navazovala na soustavu vázaného hospodářství převzatou z doby války, a vliv ministerstva zásobovaní lidu proto v souvislosti s odbouráním řízeného hospodářští na počátku dvacátých let poklesl. Ministerstvo bylo zrušeno zákonem č. 142/1933 a jeho působnost skončila 15. srpna 1933. (Houser, 1968: 33). Na situaci chudých mely vliv dví oblasti bvtové a stavební péče státu: ochranná nájemníků a státní podpora stavebního rucíiuT Předmětem ochrany luyemnikubyfa regulace výše nájemného a podmínek výpovědi užíváni bytu jeho majitelem. Postupné uvolňování ochrany nájemníků, kLe-ré je dokumentováno dále uvedeným výčtem zákonných opatření, je možno chápat jako proces redukce poctu občanů čerpajících požitky ze státní regulace trhu s byty, čili jako proces přeměny účelu ochrany nájemníků ze všeobecné regulace trhu s bjty, která byla uplatňována v poválečných letech, v zákonné opatření na ochranu bytové situace chudších vrstev. Do 3 L prosince 1918 byla ochrana nájemníků upravena rakouským nařízením čis]o21_z 20. IcdnaTglS^ Toto nařízeni platilo pro všechny obce bývalého Rakouskaa vztahovalo se na všechny byty. Výslovne* byla stanovena jeho platnost ná podmínky podnájmu částí bytu. Zvýšeni nájemného bylo u bytů, u kterých nájemné s vedlejšími poplatky nepřesahovalo částku, uvedenou v nařízení o ochrano nájemníků č. 34 z 26. ledna 1917, prípustnú pokud to bylo odůvodněno: 1. zvýšením pravidelných ročních výloh na udržování a správu domu, nastalým po počátku války, 2. zvýšením veřejných dávek z domu za pravo váných, nastalým po počátku války, 3. zvýšením úrokové míry z hypoték, nastalým po 27. lednu 1917. Z bytů obývaných příslušníky osob konajících vojenskou službu nebylo možné nájemné zvýšit vůbec, byla-H by zvýšením nájemného zkrácena jejich výživa. U bytu, kde nájemné přesahovalo stanovenou částku, mohlo být nájemné zvýšeno na Částku „přiměřenou podle okolností případu" a mohlo být přihlíženo i k majetkovým pomčrúm nájemníků a majitele domu. (Sociální, 1928: 34-35) V Československé republice byla ochrana nájemníků postupne upravována sérií ' krátkodobých naFízenjji_gákonů s platnosU omezenou jgtJünoiuiaji^n_rok. Nari-zejii vlády ze 17. nrošlričciyia (člslo"1Í37T9lls) sc.vzlahpvalo na.byty, části bytů _a obchodní místnosti. Zabezpečovalo ochranu podnájemníků před libovolným zvyšováním nájemného ä proti' bezdůvodné vvBayJ.dL~Ustánovení o-připustňem— zvýšení nájemného byla převzata z posledního rakouského nařízení. Ustanovení o výpovčdi uvádělo celkem sedm možných důvodů výpovědi. Pčl rozhodujících bylo převzato z původního rakouského nařízeni: - nczaplalil-li nájemník nájemné po uplynuti obvyklé lhůty s prodlení, fi er VcJ1" "f'ínuinv nm^tnnikii n -npjdporv sUivclmihtunidin yjijiniovtilíi sl:Uui hyluvn a stavební ""*■ - < r-r ... r~- -rr ,mC —er ,itw---~-rr O..U1X.......Cl-I A J Ví i" S I 1/.ÍI ,>o. - pokud se nájemník zdráhal svolil ke zvýšení nájemného, které bylo pudle nařízení přípustné, - „ztrpčoval-li neustálým přestupováním domácího řádu nebu svým bezohledným aneb urážlivým chováním spolubydlícím bydleni v domč!1, - „bylo-li lze podle par 1113 občanského zákoníku, žádali zrušeni smlouvy bez výpovědi", '- - „polřcboval-li pronajimatel nájemního předmětu sám". (Sociálni, 192K: 37) Zákon číslo 275 z 8. dubna 1920 rozšířil ochranu „na všechny místnosti, které jsou přcdmčtcm nájemní nebo podnájemní smlouvy, ...na všechny provozovny vůbec, na kanceláře, na spolkové místnosti a jiné..." (Sociální, 1928: 37) Co do výpovČdi rozšířil ochranu nájemníku na „všechny nájemní a podnájemní smlouvy, učinené na dobu delší 3 měsíců...i na pachtovní smlouvy o provozování živnostenské koncese v najatých místnostech...z ochrany však byly vyňaly domy a objekty železniční..." (Sociální, 1928: 37) Zesíleni ochrany nájemníku bylo lze vidět ve výslovném předpisu, že účinnost ustanovení zákona o výpovČdi nemůže býti vyloučena nebo omezena smlouvou stran. Na druhé strané zákon přiznal vlastníkům domů právo přesunouti na nájemníky všecky náklady spojené s nutnými opravami nebo obnovou domu. Zákon dovolil, aby vedle přípustného zvýšení nájemného ze tří důvodů uvedených již ve výše citovaném rakouském nařízení mohlo být nájemná bez zvláštního svoleni soudu zvýšeno o dalších 20 procent. (Sociálni, 1928. 37-38) Zákon Číslo 85/1922 rozšířil počet důvodů výpovedi a zavedl „ochranu před výpovčdí též pro členy domácnosti lakového nájemníka, klerý opustil společnou domácnost a společný byt." (Sociální, 192S: 33) Poprvé byla pripustená smluvili volnost stran o výši nájemného, šlo-li o nájem bytu, skládajícího se mimo kuchyně a pokoje pro služebné ze čtyř nebo více obyLnýeh místností (Sociálni, 1928: 38). Zákon číslo 85 ze dne 26. dubna 1923 připustil nové zvýšení nájemného u bytů osob se zdanitelným příjmem přes 60 000 KČ a u provozoven se zdanitelným výnosem, přes 250 000 Kč. Z ochrany byly vyloučeny byly aspoň o čtyřech místnostech pronajímané po 30. dubnu 1924 novému nájemníkovi, části bytu vlastníka domu v obcích do 2000 obyvatel, pronajalo po 30. dubnu 1924 a místnosti, které byly teprve- po 1. kvčtnu 1924 nové zřízeny a pronajaty. Zákon připustil, aby novým nájemníkům bylo zvýšeno nájemné oproti dosavadnímu stavu u bytu o jedné až Irech obytných místnostech a u malých a středních provozoven o 10 procent, u velkých provozoven á jiných mislnosti'o~20 procent.-S laiým-nájemníkům .bylo možno zvýšiti nájemné jen u bytů o 5 nebo vice obytných místnostech, jichž nájemník pinč nevyužívá, a to o 20 procent základního nájemného. (Sociálni, 1928: 39) Zákon číslo 45 z 26. března 1925 vyloučil z ochrany nájemníků domy, které jsou od I. listopadu 1918 ve vlaslnicLví obce, osady, okresu, zemč nebo sociálne pojišťovacího ústavu nebo ve vlastnictví nebo správu stálu, železnic nebo žclcz-"'šřiíchA^dů. Počínaje lvdubnem 1925. nebylo již možno přesouvati na nájemní- ™l------------------......--. ...... LIDOKlMLÍSIĽ Ä' ■■■■---.......... dem bylo příliš dlouhé daňové osvobození podle zákona z roku 1927, které působilo nepříznivé na trh se stavebními hmotami a pozemky. (Sociální, 1928: 50) ! Stntusovc diferencovaná soustava sociálního pojištění i Engliš (citováno dle Houser, 1968: 55) rozlišuje tři typy organizace sociálního ! pojištění: soukromé - výdčlkové, organizované v rámci dobrovolných svépomoc- i ných svazů a pojišťování se státním donucením. V rámci třetího lypu je možno i rozlišovali mezi státem vynuceným pojištěním, které je státem současně adminis- í Irováno. nebo státem vynuceným pojištěním, ktcrc je zákonem organizováno j a podléhá státnímu dozoru. V Československu bylo sociální pojištění v období \ mezi dvěma svetovými válkami organizováno jako státem vynucené pojištění ad- j o:.- ministrované samosprávnými orgány (tzv. nositeli pojištění), jejichž činnost upra- \ voval a kontroloval slát. V rámci tohoto systému vycházela organizace sociálního j pojištěni ze zásad, které charakterizuje PeLcrka (1935: 7-8): í ,- - zásadou, která vyplývá z výše popsané povahy celého systému je „nucenost" - I vymezené kategorie zaměstnanců jsou ze zákona povinny se pojistit. \ - stát k provádění sociálního pojištění zřizuje „samostatné právní subjekty..., \ které jsou verejnými nucenými zájmovými svazky a jichž členové jsou pojíš- j tčnci a jejich zaměstnavatelé ...stát sám ponechává si jen dozor a menší nebo j větši vlivná hospodaření těchto svazku," \ - - do pojišťovacích fondu přispívají jak (i. v jichž prospěch bylo sociální pojiš- \ Iční zřízeno, lak i jejich zaměstnavatelé. * - prioritní je „zásada rovnováhy „.mezi příjmy a vydáním, která znamená so- f bčslačuošl každé instituce, vybudo^ič na zásadách sociálního pojištěni", \ - pokud se ukáže, r,že zaměstnanecké a zaměstnavatelské příspěvky ve svém \ souhrnu nestačí k úplné úhradě potřeb sociálního pojištění, přispívá ke krytí i zbývajících nákladu stát". I - Specifickým rysem sociálního pojištění v meziválečném Československu byly [ drahotní přídavky k sociálnímu pojištění, které byly zaváděny, aby kompenzo- | valy dávky sociálního pojištění znehodnocené poválečnou inflací. Drahotní pľidavky byly poskytovány při úrazovém, bratrském a nemocenskému pojištění (Houser, 1968: 55) a dále k pensijnimu důchodům soukromých zamést- . : __________nancú (Sociální, 1928:125). Podrobný přehled o struktuře a: vývoji■ sociálního-pojištční-v-mcziválcčném_Cc- _ skoslovcnsku podává Peterka (1935: 8 - 9). Podle jeho informací bylo „v Československé republice ...uskutečněno": 1. pojištění nemocenské, ,,-.-.: 2.-pojištění invalidní a starobní, --ý.:;; .". 3. pojištění úrazové, S;rľr 4- pensijní pojištěni soukromých zaměstnanců ve vyšších službách, '"''■'•Tit.'\ - pemq cké pt ""p!ii vq^ch zj~"*0naiy"' p ,- p ,... ..p ].. . d i DU ho 6. hornické pojištěnku - _.. _ _ Z uvedeného je patrné, že soustava sociálního pojištění byla stavovsky diferencována do soustavy oddělených a samostatně hospodařících systému sociálního pojištění soukromých zaměstnanců ve vyšších službách,9 veřejných zaměstnanců10 a horníků.11 V rámci nemocenského pojištěni byl na požadavek agrárníků vyčle- yýše). Nárok na invalidní dťichotl měl U13oiv iv.USlL 3ö válečných invalidu a jejich výdělečné schopnosti bylo provedeno zvláštními „sociálně-Ickařskjirii prohlídkami'-, které byly zavedeny nařízením vlády ze dne 23. dubna 1919, č. 224 Sb. z. a n. o dodatečných prohlídkách válečných invalidu. Podle nařízení vlády ze dne 29. října 1919, č. 515 Sb. z. a n, byl proveden soupis \álečných poškozenců československých v cizinč13 a jejich prohlídky. V souladu se zákonem 199/1919 zřídil ministr sociální péče (viz nařízení vlády 561/1919) zemské a okresní úřady pro péči o válečné poškozencc. V bývalých zemích koniny české byly tak zřízeny zemské úřady pro péči o válečné poškozencc v Praze pro Čechy a v Brně* pro Moravu a Slezsko. (Sociální, 1928: 129 - 130) Požitky válečných poškozenců byly stanoveny zákonem ze dne 20. února 1920, č. 142 Sb. z. a. n., který byl později novelizován zákonem ze dne 25. ledna 1922, č. 39 Sb. z. a n.(Sociální, 1931: 12). Úřady pro péči o válečné poškozence se zpočátku zaměřovaly hlavné na to, aby byla zabezpečena existence invalidů, aby se jim dostalo léčení a protéz, aby jim bylo opatřeno zaměstnání. Postupem času tato původní, později však zcela podružná činnost pozbývala významu a vytrácela se. V průběhu první poloviny dvacátých let úplně zaniklo profesní školení válečných invalidu a podobně tomu bylo s činností směřující k zakládáni nebo zabezpečováni samostatných živností válečných invalidů. Bezprostřední starost o zajištění existence invalidů postupně ustupovala \yměřo\áni a wpláccní periodických požitků (rent) poškozencům (Sociální, 1928: 130). O .důchody se v průběhu let 1920 až 1927 přihlásilo v celé republice celkem 951 148 válečných poškozenců. Důchod vsak byl přiznán pouze 654 698 válečným poškozencům. Počet válečných poškozenců, který, byl v jednotlivých letech se podle'stavu k 31. prosinci vyplácen důchod, uvádí tabulka Číslo 4. ' j tabulka číslo 4 Počet válečných poškozenou, kterým byla vyplácena renta v letech 1923 až 1927 rok 1923 1924 1925 1926 1927 počet osob pobírajících důchod 588 280 542 708 520 280 492 582 464 649 I) V Čechoch, na Morave a ve Slezsku byly v roce 1927 vypláceny důchody 331 200 válečným poškozencům (Sociální, 1928: 132). pramen: Sociální, 1928: 133 13 V roceJ928 žilo v cizinu Irvnlc 21 633 válečných puSkozeneu - československých státních .' -i.-_!.r f:/n..i j'inmJ n í n r~~~T; i-----r !—h ;-----n Cli JA A :OSL -,'SK* Tívľ j/bM. f. i U' ^M. . . Z tabulky číslo 4 lze usuzoval, že ve dvacátých letech bylo na důchodu válečného invalidy nebo jeho pozůstalých závislých vice než 400 000 rodin. Postupný úbytek počtu vyplácených důchodu byl způsoben úmrtími důchodců, jejich hus-podáfským osamostatňováním (získání vyššího nezávislého přijmu), provdáním vdov a dosažením horní věkové hranice sirotků (Sociální, 192tí: 132- 133). Jak uvádí souhrnná publikace o vývoji sociálni péče v letech 19 Kí až ťD27 (viz Sociální, 1928: 135 - 136), byla válečným poškozencům vedle zákonem vymezených rent poskytována také další zákonná nebo charitativní péče. Vedle profesionálního školení smčfujiciho k hospodářskému osamostatnení (viz výše), to bylo léčeni, opatrování protéz, poskytováni podpor a zápůjček, spolupůsobeni při vytváření samostatných živností (zadáváni trafik a biografických licenci). V případě, kdy invalidita byla takového druhu, že invalida nemohl dále zastávat bývalo nebo příbuzné povolání, byl mu poskytnut výcvik pro jiné povoláni. V letech 1919 až 1920 bylo školeno 6 648 válečných invalidu. Roku 1924 již pouze .97 invalidu. Doba strávená školením byla považována za práci v živnosti. Zemská správa politická byla zmocněna, aby válečným poškozencům prominula průkaz způsobilosti k provozu živnosti. V zájmu pomoci válečným poškozencům při zřizování živnosti moli váleční poškozenci přednostní právo při přidéiuváni a obsazování trafik a při rozhodováni o přídělu půdy při kolonizaci. Samostatná hospodářská činnost válečných poškozenců byla také podporována poskytnutím zápůjčky, udělováním licenci, či zakoupením nebo zařízením malého hospodářství nebo obchodu. Výnosem ministerstva sociální péče Č. 5247/B ze 4. srpna 1920 s účinnosti od 1. května 1920 měl každý válečný invalida nárok na 2 protézy na náklady vojenské správy, obdobně najeden kus protézy oční, čelisti, chrupu, boltec, ortopedický nebo opěrný přistroj, břišní a kýlni pás nebo jinou pomůcku. Oprava druhé protézy nebo přiděl dalších protéz byl na účel civilní správy jen u nezámožných invalidů, jejichž roční příjem nepřesahoval 20 000 Kč. Ortopedické pomůcky takto získalo celkem 28 G66 válečných invalidů. Stát poskytoval válečným invalidům léčeni a umisťoval je v případě potřeby do domovů (útulku pro válečné invalidy). Vzestup počtu léčených byl patrný do roku 1925, kdy se ustálil. V Čechách, na Moravě a ve Slezsku bylo například v roce 1927 léčeno 15 879 s náklady ve výši asi 14 300 000 Kč. Přestože stát neměl ze zákona povinnost věnovat pozornost peči u t/Jfi a inkkjež (péče o mládež byla zákonem o domovském právu svěřena v rámci chudinské pé- —;ičg^obcmv),-síf..veřejných a,-dobrovolnýchJnstitucí_zaměřených na péči o dčli a mládež14 byla poejporována organizační a subvencuj ffinnrnfii MintetiTs-ivn~šnci- ální péče. l4Í O úloze meziválečného československého státu v organizační strukture póčc o ttúii a mládež informuje Tvrdou (11)36: 12- 14). Podle jeho výkladu byla orgaui/iíce péče u ilělí a ....."H r1'HrZroziT,-"'híi do ľ'-'-ŕ'fcwií:—n r—n ,—rT r~-~n -.....-^ ............ _ ...... ..MI dami nebo ztrátami válkou způsobenými, na provedeni státních akcí ošacovacích pro děli rodičů nezaměstnaných atd." (Sociální, 1931: 26) Uvedené výdaje jsou výrazně nižší než výdaje určené na řešení sociální situace jiných skupin občanu. Na pčči o mládež bylo v letech 1919 až 1927 vydáno státem celkem 103.2 milionu KČ, zatímco na podporách v nezaměstnanosti stát vyplatil v letech 1919 až 1925 přibližně jednu miliardu dvčslě jedna milionu Kč (Sociální, 1923: 58). Na péči o válečné poskozenec bylo v letech 1919 až 1927 vydána státem 4 miliardy dvčstč šest mili onu Kč (Sociální, 1928: 140). Rozdíl ve výši výdajů na péči o jednotlivé skupiny potřebných je mimo jiné vysvětlitelný tím. že vyšší výdaje na podpory v nezamestnanosti a na péči o válečné poškozenec byly podmínčny uzákončním nároku obou uvedených kategorií občanu na podporu či rentu, zatímco kategorii dčtí a mládeže nebyl přiznán právní nárok na požitky vyplácené státem. Státní subvence peče o děti a mládež byly v letech 1919 až 1927 využity na péči o .,děli normálni" mnohem včtší mčrou než na pčči o „děli abnormální". Pro normální děti bylo určeno 71,2 milionu Kč, pro dčli abnormální (slepé, zmrzačení, slabomyslné, hluchoněmé, choré a uibcrkulosní, zanedbané a mravní ohrožené) 9.4 milionu Kč. (Sociální, 1931: 26 ~ 27) Z IČchlo údaju lze usuzovat, jak značný rozsah mely problémy „dčli normálních", pro klcrč bylo milno zřizovat a vydržoval dčtskc domovy, útulky, sirotčince, učňovské útulky a podobné instituce, jež moly „nahradili nebo doplnili chybící nebo nedostačující péči vlastni rodiny." (Sociální, 1931: 28) Mezi orgány veřejnými byly subvence poskytovány nejčnstěji obcím (celkem v leleeh 1919 až 1927 to bylo 4,6 milionu Kč). Měno vydatné byly subvence okresům a zemím (za stejné období 1,4 milionu KČ). Subvence institucím dobrovolné péče výrazně převyšovaly subvence obcím a okresům (celkem za uvedené období činily 74,4 miliony Kč). (Sociální, 1931: 28) V zimním období let 1922 až 1923, 1923 až 1924 a dále v letech 1930 až 1932 byly s podporou státu organizovány korporacemi dobrovolné péče o mládež oša-covací a stravovací akce pro dčli nezaměstnaných rodičů. V letech 1922 až 1924 využívalo nabídky těchto akci asi 150 tisíc dčtí (Sociální, 1928; 32), v letech 1930 až 1933 využívalo tzv. mléčné akce, která byla součástí celé kapmanČ, asi 380 tisíc dělí (Dcyl, 1985: 156). Výdaje na tylo jednorázové akce jsou uvedeny v tabulce číslo 6. Za součást péče n bezprizorní mládež je třeba považoval stálem poskytované pľispčvky k zákonnému důchodu ze starobního pojišlčuí, které činily u jednostran-nS"ôsttcľcUo dilčtc ~100 Kč ročnč a -u- oboustranného sirotka 200_ Kč ročně (Peterka, 1935:48-49). ~""" \ié ...JDC .. CliS Uvi. tabulka číslo 6 s Datace československého státu na stravovací a ošacovaci akce v letech 1922 až i 1924 a v letech 1930 až 1932 období výše dotaci v milionech Kč zima 1922/1923 15 zima 1923/1924 10 1930 10 1931 12 1932 225 I pramen: Sociální, 1923: 31-32, Deyl, 1985: 155 - 156 Í Sociální pomoc starým občanům byla odvozena od systému sociálního pojištěni. Stát poskytoval: (a) příspěvky k zákonným důchodům plynoucím z invalidního a starobního pojištěni a (b) státní starobní podpory osobám, na které se z legislativních nevztahovala obligalorní účast na starobním pojištění. Podle Peterky (1935: 48 ~ 49) slát poskytoval k důchodům plynoucím z invalidního a starobního pojištění příspěvek ve výši 500 KČ u důchodů invalidních a starobních a 250 Kč u důchodů vdovských a vdoveckých. Státní starobní podpory vymezené zákonem Číslo 43/1929 Sb. z. a n. byly ur-l čeny osobám, které podle zákona číslo 221/1924 Sb. z. a n. odpadly z obligator-ního starobního pojištění vzhledem k tomu, že 1. července 1926 dosáhly nebo překročily 60 let svého věku. Starobní podpoře nepředcházel pojistný poměr a o žádostech rozhodoval okresní úřad příslušný podle místa pobytu. (Houser, 1968: 64) Zákonem ze dne 12. prosince 1919, č. 29 Sb. z. a n., který vstoupil v účinnost dne 17. července 1920 byla poskytnuta státní garance respektováni minimálních iwizdjhmácfych dělníků15 (Sociální, 1928: 75). Domácká práce byla rozšířena především v chudých horských krajích, kde byla často jediným zdrojem výživy obyvatelstva (zejména v KruŠnohoří a na Českomoravské vrchovině). Dále byla domácká práce rozšířena v chudých zemědělských oblastech, kde byla vedlejším zaměstnáním a doplňkem nedostatečného přijmu v zemědělství (například v Jižních Čechách). Zejména konfekční domácká práce bývala pomocným pramenem příjmů chudších vrstev obyvatelstva velkých městě (Brno, Praha, Prostějov). Výše zmíněný zákon prohlásil kolektivní (tzv. „tarifní") smlouvy v oboru domácké práce za součást každé smlouvy, která byla ujednána mezi příslušníky ^sdmžcnÍ7ZÚčaslnčných..na>o_lckti\Ti[smlouv'č. Na základě tohoto zákona bylo zřízeno 5 ústředních a 30 obvodních komisí domácke práce." Výsledkem jejich čin--nosli bylo vydáni celé řady ceníků minimálních mezd. (Sociální, 1928: 75 - 77) Tyto ceníky byly respektovány díky zákonnému oprávnění ústředních komisi do- X u ^wn__ lově, nýl prňci obyčejně •--■ ™.i.i;i-nii>le. Utváření nové sociální regulace v České republice Jiňl večernIk' Sociologický ústav AV ČR, Praha The formation of the new social regulation In the Czech Republic Abstract: The new Czech social regulation is analyzed from various points of view: the double-faced nature or the communist system oi "social guarantees", expectations of social citizenship while the market is still absent, the need to deinstitutionalize society and establish new institutions simultaneously. Various models of capitalism (state, liberal and corporatist) arc discussed and various dilemmas accompanying policy-making during social transition arc shown. A new system of social regulation will crystalize not in revolutionary conceptions and acts, but in gradual changes and adaptations to the economic problems and budget constraints and the influence and pressure of Central European surroundings and international institutions. To confirm a wide range oľ citizen rights in a materially plundered economy and in a society deprived of ethics would prove to be nothing else other than short-sited populism which would then lead to an even deeper undermining of economic and social reconstruction sources. Sociologický časopis, 1993, Vol. 39 (No. 2:181-202) Panuje obecná shoda v tom, že přechod k tržní ekonomice musí být silně sociálně zaštítěn. Je třeba zabránit příliš hlubokému propadu té části populace, která není schopna se adaptovat na nové ekonomické podmínky. V zájmu prosazení reformních kroků je_tfeba uchovat sociální smír. Sociálně demokratické tradice předválečného Československa a blízkost "sociální Evropy" brání návratu k "divokému kapitalismu" 19. století. O důležitosti sociálního rozměru společenské transformace nepochybuje žádná politická strana, žádné uskupení. Populace mu přikládá prvořadou důležitost. Co ovšem .postrádáme, je věcná debata o sociálnf_poiitice, o novém systému sociální regulace. Ekonomická reforma je fakticky zaváděna b^ explicitní koncepce vystihující vztah ekonomické a sociální sféry a jeho hlavních dimenzí. Za konzervativními argumenty se skrývá přesvědčení o protikladu efektivity a rovnosti, o nebezpečí velkorysého zabezpečení pro motivaci k práci. Za sociálně demokratickými argumenty stojí snaha nedovolit přfliSné zvětšení sociálních rozdílů a uchovat integritu společnosti. Státní aparát postupně přizpůsobuje sociální legislativu nově se objevujícím problémům. Nicméně uplatňovaná pojetí či ') VcSkerou korespondenci posílejte na adresu: Ing. Jiří Večerník, CSc, Sociologický ústav AV ČR, Jilská 1, 110 00 Praha 1, tel. (02) 235 87 77, fax (02) 235 78 88, E-mail vccernik@c$pgasll.bitnct. Připraveno pro konferenci CEFRES "Politický a ekonomický přechod v zemích střední a východní Evropy", Univerzita Karlova, 3.- 4. prosince 199Z Uvedený výzkum je sponzorován nadací Research Support Scheme SlľedoevTOpskd univerzity, projektem č. 862/91. 131 Sociologický časopis, XXfX, (2l1ljyj) ' jiné - teoreticky možné - koncepce nejsou artikulovány v o^cnějších terminech ani na úrovni akademické, ani v oblasti politické. Existuje jisté více důvodů tohoto manka. Za prvé jak akademická sféra, tak sociálně politická lobby po létech zajetí v poučkách marxismu-Ienismu a v rutinĚ ustálených sociálních dávek nemají k dispozici potřebný konceptuálni aparát. Za druhé jakákoli debata o sociální politice vzbuzuje podezření vzhledem k příliš "socialistické" konotaci těchto problémů/» Za třetí ve frontě naléhavých problémů státoprávního uspořádání a hlavních kroků ekonomické reformy a také vzhledem k liberalistické doktríně vládních ekonomů nevystupují otázky sociální politiky tak naléhavě. Za Čtvrté vzhledem k tomu, Že doposud neproběhla velká privatizace a počínající soukromé podnikání zatím dokázalo absorbovat překvapivě velký počet pracovníků, nevystupují u nás sociální problémy zdaleka tak ostře jako třebas v sousedním Polsku Či Maďarsku. V tomto příspěvku se pokoušíme načrtnout některé problémy spojené s novým, teprve vznikajícím systémem sociální regulace. Je to především otázka jeho východisek, tj. problém zátěže či naopak výhod plynoucích z dědictví minulosti. Dále jsou to nové sociální problémy, jež počátek reformy přináší, a nové výzvy, které na demokratické, dnes jíž ovšem rozpadlé Československo naléhají z Evropy a světa. Nakonec se budeme zabývat adaptací, resp. transformaci institucí a celého systému sociální regulace. Podotkněme hned, Že na otázku konkrétní podoby sociální regulace v naší společností nelze zatím poskytnout uspokojivou "prognostickou" odpověď. Ta se bude postupně formulovat v pragmatických střetech politických sil a ekonomických taktik, národních možností a mezinárodních výzev i tlaků. Bude vždy__jjrčirým „kompromisem mezi___sociálnImi.....ambicemi - a ekonomickými rnožnostmi. Co je však možné i nutné, je takovou diskusí otevřít a kontinuovat a také ji sytil přehledným konceptuálním aparátem. 1. Dědictví reálného socialismu: dvojí tvář sociálních jistot Sociální politika komunistického Československa měla dvě polohy, či dvě odlišné tváře. Byla proklamována jako uniyerzájnj,_zajqžená "a práci a velkorysá.. Spolu s "Vyhlášením socialismu" Ústavou ČSSR z roku I960" byl každjTjednotlivec zahrnut pod bezplatné zdravotní služby a důchodové dávky. Hlavním médiem toholo univerzálního systému bylo právo na práci, a to nikoli pouze nominální (jak bylo zdůrazňováno v ideologii), nýbrž hlavně "reálné". Každý mohl být členem "dělnické třídy" (nebo spřízněné třídy družstevních rolníků) á takto si užívat "socialistických výdobytků". Stát/strana pečoval o své občany a poskytoval jim základní péči, dávky byly ve srovnáni se mzdami relativně vysoké. V mezinárodních organizacích naše delegace pyšně ukazovaly relativně dobrou 1) Jak ozřejmil Johan Dc Dckcn, "leninský řežím cFcktivnS zdiskreditoval vše, co jen vzdálení připomíná socialismus" [De Dekcn 1992: 21]. Fodobnfi ukázala Fergeová, že vzhledem k minulosti je sociální politika nejslabším Článkem aktivity socialistických stran (Fcrgc 1992: 210]. výkonnost sociálnll systému v Československu, tj. jtát ___ uílúi velkých sociálních rozdílů a oficiální chudoby. V'~ '■>-" ."^»-'vu-u-vL.- Ve skutečnosti byl sysjějn_pnjicjpjálně totalitní: každý byl pod kontrolou v průběhu celého svého Života. Rodinné a sociální dávky nebyly ve skutečnosti vysoké, jen se tak zdály být vzhledem k nízkým reálným mzdám. Mzdy, stejně jako důchody nebo jakékoli jiné dávky, byly vhodnými nástroji, kterým» mohl komunistický stát kontrolovat své subjekty. Žádná přímá vazba na výkon *se nepředpokládala: nikoliv pracovní výkon, ale především délka zaměstnání a loajálnost k režimu byly v sociálním zabezpečení brány v úvahu. Tak jak jedinec stárnul, dávky často klesaly pod životní minimum, protože nebyly vzhledem k inflaci valorizovány. Část populace (zejména nejstarší kategorie důchodců) tak byla zřetelně marginalizována, neboť relace dávek a mezd byla stále nevýhodnější a důchod stačil často jen na základní obživu. Klíčem k vysvětlení sociální politiky v totalitním systému je jinjverzaUla^ (povinné) zaměstnanosti a (státní) kontroly, nikoliv tedy univerzalita sociální velkorysosti a solidarity. Práce nesloužila jako právo, ale jako povinnost a současně jako mechanismus kontroly. Co možná nejsilnější propojení ekonomických a politických struktur sloužilo k podrobení Udí centralizované moci. Univerzalita a reálná inferiorita státních sociálních dávek ovládala lidskou budoucnost. Absolutní neprůhlednost rozpočtového financování důchodů měla zároveň naznačovat (z paternalislické perspektivy dobrého vládce), Že stát poskytuje svému lidu velkorysé dary. Nebylo určeno Žádné pravidlo, kdy a jak rozdělovat nebo zvyšovat dávky, ČÍ jak a kdy zavádět nové. Nakonec i statistický indikátor životních nákladů byl manipulován v politických terminech: neodrazoval lidí a ukazovat cenovou stabilitu jakožto jeden z triumfů socialismu. Systém však nebyl všeobecně reflektován populaci jako totalitní systém kontroly. Byl rovněž vnímán jako pokračováni sociálne demokratlčkě~mifíulosti, jako rozšíření předválečné sociální politiky a jako výraz dávných beztřídních tradic České společností. Využívaje této tradice a bombarduje lidi propagandou, stát/strana dokázal přesvědčit mnohé z nich o převaze světlého socialistického systému sociálních jistot nad Černými nejistotami kapitalismu. Státní paternalismus byl výhodný pro významnou část populace, především pro původního masového podporovatele komunistické strany, tj. nižší vrstvy dělnické třídy a část rolníků. Krok za krokem se Í ostatní části populace učily využívat tohoto systému. Nahrazení práce zaměstnáním, nahrazení vzdělání diplomy, vytesnení příjmové diferenciace mimo rámec formální ekonomiky a očekávání státní péče v průběhu celého Života se staly atributy myšlení nových generací. Dodnes jsou obě podoby sociální politiky, obě její tváře přítomny v očekáváních lidí i v reakcích na politická rozhodnutí. Na jedné straně jsme svědky emancipačního úsilí a odvahy nových aktérů spoléhat se na vlastní síly. Na druhé straně vidíme navyklé paternal! stické anticipace univerzální státní péče. Na jedné straně jsme svědky úsilí odstranit stát z jeho dřívější monopolní pozice v ekonomice a ve společnosti a omezit jeho roli na nezbytné minimum. Na druhé stranĚ lze pozorovat pokusy o stabilizaci jeho funkci a reprodukci moci státní byrokracie. 1B3 __,iuiui. asop^ ^/ľ. 2. Nové problémy: pragmatická a systémová rovina Počátek ekonomické transformace přinesl mnohé sociální problémy. Cenová liberalizace ved/a k obecnému snížení koupěschopnosti příjmů a tím k ohrožení dalíích kategorií populace chudobou. Odbourávání státního monopolu a počátek privatizace hospodářství nastolily nezaměstnanost, do té doby neznámou. Vedle , "staré chudoby", ohrožující především neúplné ČÍ naopak početné rodiny a nejstarší důchodce, se tak objevuje "nová chudoba",_Jcterá_ koresponduje Jednaký s^ nezaměstnaností, jednak s nízkou adaptabilitou některých domácností na nové podmínky. Jde 6 ty domácnosti, kterým se nedaří využít nových možností nebo které nemohou mobilizovat alternatívni ekonomické zdroje (přesun do expanzivních segmentů trhu práce, vedlejší příjmy, využití starého nebo nově nabytého nemovitého majetku apod). Příjmová nerovnost se rozevírá zřejmě rychleji, než odpovídá potřebám ekonomického oživení a než je nivelizací poznamenaným vědomím akceptováno. Podstatnější než jednotlivé sociální problémy je v$a)Lproměna,-systénui jako celku. V komunistickém režimu byly veškeré sociální garance zakotveny v oblasti práce, tj. byly založeny na postavení Člověka jakožto pracovníka. Mzda fungovala co by "podpora v zaměstnání" u těch mnohých, kteří pro slabou produktivitu práce, nízkou kvalifikaci či výkon normálně z trhu práce vypadli. Zároveň fungovala jako minimální důchod u výkonných pracovníků, kteří by si normálně zasloužili mnohem víc- Podniky stavěly byty a provozovaly mateřské Školy. Každý měl nárok na důchod z titulu dřívějšího zaměstnání. Mzdy byly nivelizované, protože jejich funkcí byla reprodukce loajální, produktivní, avšak jinak nepfÜiä diferencované masy pracujících za co nejnižší náklady. 2 Administrativní alokace práce byla nerozlučně propletena se sociálním zajištěním, "sociálními jistotami". Šlo v podstatě o jediný, jednotně řízený a jednotně cílený systém. Nejlepším výrazem toho byla daň ze mzdy, která v sobě zahrnovala vlastní daň, příspěvek na zdravotní pojištění, příspěvek na sociální zabezpečení a navíc ještě měla plnit nivelízační a pronatalitní funkci. ■ -Tento systém se začal ekonomickou transformací rozplétat a diferencovat. Především byla odstraněna povinnost pracovat (a povinnost zaměstnávat) a začal se formovat trh práce. Stát přestává prácí administrovat, vznikla mu však nová povinnost_určovat minimájní mzdu, starat se o nezaměstnané a podporovat J3lyJ.tenLno^ch__pracov^ích._přflježij:ostí. Dříve, protože nikdo v aktivním věku nemohl být bez práce a tedy bez určité mzdy, stačilo stanovovat jen minimální důchody. Nyní je třeba stanovil i Dbecné společenské minimum garantované státem (to mělo dříve jen orientační, nikoli závazný charakter). Zdravotníka sociální dávky -se oddělují od státního rozpočtu a vytvářejí samostatné fondy, sycené z prostředků zaměstnavatelů a zaměstnanců. Instituce sociální politiky seoddělují od výrobní sféry^čáslečně i od státního, rozpočtuj sociální, zajištění se formuje na smíšené rozpočtové, fondové a soukromé bázL Souhrnně řečeno, sociální politika mění . svéh~o~nosiÍele a svou institucionální strukturu: namísto závislého pracovníka se jím z) Reprodukční funkce mezd a příjmů jsme podrobně rozebrali v souvislosti s hypotézou o .■!" ■": principiálne vykorisťovalclskcm charakteru "reálného socialismu" [Večerník 1991a]. 184 ! £" I £' I F I------F j------cr i------ry \------n; r~nr r...........Bf ■------w Ji umu: ni nu .umu a . ^ ,---•■ stává nezávislý občan a namísto neprůhledné propletené stranicko/státní administrativy se jím stávají jasně oddělené instituce státní, soukromé či veřejnoprávní. Systémový přerod v sobě skrývá dva velké .„problémy, dilemata či dokonce paradoxy, z nichž první se týkájzharakteru občanství a druhý funkce institucí. Logický sled formování moderní společnosti popsal T.H.Marshall [1964'] jako vznik národního státu, formování základů kapitalismu, rozvoj politické demokracie a nakonec etablování sociálního občanství: v 18. století založila občanská práva indMduální_^vobodu, v 19. století byla nastolena politická .práva a 20. století je charakterizováno formulací sociálních práv, tj. "osvobozením člověka od chudoby". Tento sled je ovšem pří formování naší "nové demokrace" převrácen. Paradoxně to jediné, co přebíráme z komunistické minulosti v očekáváních populace a aktivitách státních institucí, je právě to poslední. Vnějškově a formálně vzato, také "sociální jistoty" se manifestovaly jako specifická forma sociálního občanství, nehledě na jeho niternou totalitní podstatu, výrobní báze, marginalizační efekty apod. Nelze tedy příliš snížit úroveň sociálního zajištění, protože by to nevyhnutelně podlomilo důvěru obyvatel k novému režimu a podstatu jeho fungování; levicová politika by na tom úspěšně vystavěla strategii návratu ke státnímu dirigísmu. Pokud jde o funkce institucí, lze oprávněně říci, že komunÍslická_spoIečnost byla přeinstitucionalizována. Namísto tržního mechanismu, morálních norem, komunit, asociací a neformálních hnulí panovaly nad všemi sférami života instituce. Navíc přitom šlo o prodloužené páky stále téhož centra a jednotlivé segmenty byly velmi úzce propojeny oficiálními i skrytými nitkami. Logickou reakcí dnes tedy je společnost deinstitucionalizovat, otevřít prostor spontánním procesům, ať ekonomického Čí sociálního charakteru: otevřít cestu od sociálního státu k sociální společnosti. Stejně tak logickou reakcí na odstranění státního dírigismu v ekonomice je rovněž přilnutí k liberální doktríně, proklamovaná víra v "neviditelnou ruku trhu". Jenže—kdyŽ„.jjyla integrita^ politicko-ekonomicko-sociálního mechanismu rozervána, ukazuje se zároveň naléhavá potřeba nových institucí. V podmínkách normativního vakua a asociativní pouště^lze nově nabytý prostor svobody jen těžko naplnit žádoucí spontánní kolektivní akcí. Individuální jednání vedené jednoduchými instinkty přežilí, zděděnými z komunismu, může mít mnohdy destruktivní účinky. Jestliže "viditelná ruka strany" ztratila svojí univerzální moc a občanská společnost se jen pozvolna formuje, objevuje se potřeba vyplnit vzniklé vakuum mnoha navzájem nezávislými institucemi, které by zároveň manifestovaly i zajišťovaly pluralitu společenského uspořádání. Oba paradoxyjupřed n oslnění sociálního občanství před politickým a potřeba nových institucí v prostředí rozpadajících se mocenských struktur a normativního chaosu) nelze,.řešit jinak než za_J^enu^jieustálých kompromisů. Vyhojení komunistické anomálie zřejmě nemůže proběhnou rpFímoča rým i cestami. Jedním 3) Termín použil Claus Offc, když hovořil o naprosté absencí občanské společnosti v postkomunistických zemích [Offc 1992]. 185 SocíoloQlcký časopis, XXIX. fí/IHiM z nich je samozřejmě také sociáiní kompromis, tj. nalezení schůdné cesty vedoucí od paternalistického státu k tržní, v Žádném případě však nikoli sociálně nelítostné nebo sociálně nihilistické ekonomice. 3. Typy kapitalismu: teoretická či reálno výzvy? Po pádu komunismu všichni volali po politické demokracii a tržní ekonomice. Počáteční obecné (zčásti upřímné, zčásti však jen předstírané) nadšení je postupně nahrazováno pluralitou názorů. Krystalizuje vědomí toho, že "reálný kapitalismus" není jen jeden a Že se bude postupně upřesňovat jeho konkrétní forma, resp. že tato forma se bude prosazovat ve střetu různých politických proudů a ekonomických strategií. Jsou totiž různé stupně, jak dalekosáhle může stát vystoupit z ekonomiky, a laké různé formy, kterými lze řešil vztah státu a trhu. Uvedeme je zde v jednoduchém členění na státní, korporativní a liberální kapitalismus. Státní kapitalismus /--''■'■'■? -" ~" ■ ~ů '■"• """!-.' Státní kapitalismus vyrůstá z různých tradic, z nichž jedna je více liberální a pragmatická, druhá více socialistická a egalitární. "Sociální liberalismus" klasické ekonomie (J. S. Milí) vyústil do keynesiánské koncepce státního intervencionismu a Beveridgeova sociálního systému. Socialistická větev, vyrůstající z fabiánského myšlení a sociálně demokratické politiky, se stala základem sociálního státu skandinávského typu, ale byla zneužita také pro reálný socialismus totalitního typu. Stát jnodinkuje kapitalismus různými formami [Putterman 1990]: a) koriguje selhání trhu (monopoly, externality, neschopnost poskytovat veřejné statky); b) provádí redistribuci příjmů pocházejících z účasti na trhu; c) uskutečňuje makroekonomickou stabilizaci operacemi zaměřenými na trh práce a kapitálu (keynesiánská politika); d) intervenuje ve prospěch určitého zaměření ekonomiky (průmyslová politika). Státní zásahy by měly ovšem být zároveň dostatečně nezávislé a dostatečně legitimní, což není vždy jednoduché dosáhnout. První požadavek se snadno zvrhne v autoritářství a moc byrokracie, druhý v lobbyismus a drobení (parcelaci) státních aktivit a prostředků. V sociální politice odpovídá nejlépe státnímu kapitalismu sociálně demokratický "welfare state" opřený o plnou zaměstnanost; stát rozvíjí aktivní zaměstnaneckou politiku a funguje sám i jako velmi důležitý zaměstnavatel [Kolberg, Esping-Andersen 1992]. Neoliberdliiíkapitalismus /<Ĺr-/? ■ £ěW^*/.--w-^-^v *t*>-&",&u Neoliberální či "minimálně regulovaný" kapitalismus vychází z kombinace liberálních a konzervativních prvků směřujících ke "svobodné ekonomice a silnému -státu". Tento program, který se znovu vydral do popředí v 70. a 80. letech, je namířen proti státnímu i korporativnímu kapitalismu a je reprezentován "novou _pxayicf\ Vychází z toho, že selhání vlády je vždy a všude pravděpodobnější a zhoubnější než selhání trhu. Státní intervence nemůže být ani racionální (nelze vyjádřit vůli rozptýlených aktérů), ani univerzální (nutně podléhá nátlakovým skupinám), rozkládá trh a produkuje neefektivnost. Státní politika je nevyhnutelně klientelistická, kdy různé skupiny ovlivňují vládu a prosazují specifické zájmy. Je pravděpodobné, říkán zastánci neoliberalismu/že sta», uude pí _. »vai: ,,-ui"-partikulární než zájmy univerzální. Namísto solidně podložených a dobře cílených ^ | projektů má státní byrokracie nutně sklon k rutinním řešením podle předem ur,^ daných pravidel a navíc vždy posilujících její vlastní postavení. Proto stáLujQhye_o_ ;V _ zmenšení svých vlastních mocí (deregulací, deetatizací, privatizací, daňovými f škrty), zároveň však i o oslabení role jiných institucí (odbory, profesní asociace atd.). V neoliberálním kapitalismu je státní sociální politika omezena na záchrannou síť, která funguje pro jedince vždy až jako řešení poslední volby a můŽé mít závažné marginalizační a stigmat ížáční efekty pro populaci žijící ze státních dávek, V Esping-Andersenově typologii jde o tzv. reziduálni "welfare state" [Esping-Andersen 1990]. Korporativní kapitalismus -r./->:t<<-.--, n^/-.--y uut.,Ll.~ Koncepce korporativního kapitalismu vychází ze dvou myšlenkových orientací, z nichž jedna je spíše komunitního, druhá spíše třídního typu.^ Na jedné straně vychází z Durkheimovy koncepce solidarity, křesťansko-demokratické doktríny či Saint-Simonovského asociacionalismu. Na rozdíl od pojetí "autonomní ekonomiky, působící podle své koheretní logiky nezávisle od zbytku lidského sociálního života" (Block 1985: 18-19] se argumentuje přirozenou vkořeněností (embeddedness) ekonomie do občanské společnosti. Fungování tržní ekonomiky vyžaduje důvěru a kooperaci mezi hlavními zájmovými skupinami ve společnosti a tudíž i jejích začlenění do politického vyjednávání. Na druhé straně se ovšem vychází z Marxova přesvědčení o třídním rozpolcení společnosti a o politice jako výrazu ekonomických zájmů. Pro dělníky je pak racionálním řešením sledovat strategii přizpůsobení se kapitálu [Przeworski 1986]. Na základě myšlenky sociálního partnerství a vyjednávání mezi kolektivními aktéry se mohou integrovat ("koncertovat") různé zájmy, ať pomoct kompromisů či redefinicí stanovisek. Touto "třetí cestou", kdy se tvoří instituce vyjednávání a sítě "sociálních partneru" je ledy nahrazen jak tržní, tak státní mechanismus. Je ovšem otázkou^ do jaké míry mohou být zastoupeny a uplatněny všechny důležité zájmy. Korporatismus může snadno degenerovat do zájmových kartelů, partikularismu a klientelismu, může vést k marginalizaci a vyloučení nezastoupených skupin (mládeže, starých osob, handicapovaných lidí) i profesních kategorií (svobodná povolání). Tento "selektivní korporatismus" tak sice řeší krátkodobé konflikty, zároveň však přispívá k otevření nových polí dlouhodobých konfliktů [Aleman 1990]. Korporatismus v sobě zahrnuje výkonnou sociální politiku, opřenou o partikulární sociální pojištění a univerzální sociální pomoc. * • * Představa o "budování kapitalismu" podle propracovaného teoretického konceptu je stejně neuskutečnitelná, jako byla "výstavba socialismu" podle marxisticko- *) Na rozdíl od auloritáfskéha korporalivismu, který je zalolcn na stavovské organizaci společnosti pfedindustriálního typu, vychází liberální neokorporatismus ze složitého zájmového přediva sektorového i třídního typu ve společnosti charakterizované vysokou sociální mobilitou (Aleman 199Q: 139]. 1B7 ut-iu/, _ case, 'A, [2, leninských pouček a dlouhodobého státního plánu, bvedené modely se však uplatňují jako určité vzory a strategie. Jsou přítomny v očekáváních populace, v programech a aktivitách politických stran a hnutí, v dlouhodobých intencích činnosti státních i jiných institucí. Jednoznačná preference jen jednoho z nich je těžko možná. Podle předválečných tradic patří Československo do oblasti korporativního uspořádání spolu s Rakouském a_ Německem. Vzhledem jL^ějJictvf_minulosti a problémům^přítomnosti však muže být slině přitahováno jičkterou__variantou, státního kapitalismu. Potřeba zpřetrhání pout s komunistickým palernalismem je zase orientuje k neolíberálnímu kapitalismu "s minimální účastí státu. Již dnes se uplatňují prvky všech tří modelů a je nepochybné, že tomu tak zůstane i v budoucnosti. Na charakteru a moci sociálních aktérů pak bude záležet, jaká bude proporce prvků liberálních, státních a korporativních. Zatímco uvedené modelové typy se uplatňují jako jakési ideální typy, v realitě se budou mísil a vývoj nakonec může směřovat Í jinam. Základním rozdílem je fakt, Že zatímco "reálnýjupitajisjnus" se utvářel velmi dlouhou dobu a vyrůstal organicky z určitých tradic,. ve_střednLEvtopě_jde._p„pxeko.tnau_změnu. Navíc, 'zatímco volba jednoho nebo druhého rýpu na Západě znamená určitou korekci systému pří neměnné úloze soukromého vlastnictví, tržního hospodářství a na nich založených vzorcích jednání, zde jde o zakladatelské aktivity ve všech směrech a souběžnou proměnu jak politického, ekonomického a sociálního systému, tak morálních hodnot. Po komunistickém režimu zůstala hluboce fixována egalitářská psychologie, "potlačená" sociální struktura společnosti [Ferge 1993] a velká očekávání od státu, pokud jde o řešení soukromých záležitostí. To samozřejmě může vésj k uspořádání poněkud jiného typu, které spojuje autoritu státu s populistíckou politikou, jejímž osvědčeným nástrojem je právě sociální velkorysost získávající podporu významných Částí populace. Taková politika se může halit jak do sociálně demokratického, tak do participativně korporativního pláště. 4. Dilemata a limity zm&n Za radikální změnou slovníku není vždy zcela zřetelné, do jaké míry jde o nové formy starých obsahů a do jaké míry jde o skutečné odpoutání se od minulosti. Dominance sociálního občanství v přechodném spektru hodnot a potřeba současně de- i re-institucionalizovat společnost jsou jen projevy obecně paradoxní a konfúzní situace, kdy není jasno v základních volbách. Upozorněme zde na některé její parametry, které mají bezprostřední vztah k sociální regulaci. ("l ô Mezi oblíbené slogany manažerů reálného socialismu patřilo "můžeme rozdělit jen to, co vyrobíme" či "na sociální opatření si musíme nejprve vydělat". I dnes se uplatňuje hlavně mechanické rozpočtové hledisko, tj. peníze na sociální sféru musí být ušetřeny v ekonomické sféře nebo, viděno z druhé strany, úspornější sociální politika dovolí intenzivněji financovat ekonomickou modernizaci ať již přímo (státní podporou), nebo nepřímo (nižšími daněmi pro podnikatele). Tento přístup má jistě svoji racionalitu. Nicméně proti takovémuto "statickému antagonismu" stojí hledisko "dynamické rovnováhy" (termíny Clause Offeho) , 188 ,-----& ,-----c j-----d i-----ta r—p n—Ft i P \—w s w podle kterého jiou investice do sociální sféry především investicemi do lidského kapitálu a do sociálního smíru. Zatímco v liberální perspektivě je sociální politika vůči ekonomii jen vnějším faktorem, v korporativní perspektivě je integrální složkou ekonomického života. V keynesiánské optice pak takové investice navíc zvyšují souhrnnou poptávku. Obecně vzato, sociálně_uspokojená populace a dobře zajištěné pracovní síly jsou dlouhodobě produktivnější. Tento~aspěkF jeÜTto důležitější, že - na rozdíl od komunismu - je nyní nutno položit důraz na kvalitu a efektivnost produkce. @V ekonomii [Okun 1975] bylo formulováno pravidlo volby mezi efektivností a rovností (efficiency/equality trade off). Tam, kde jsou platy vyrovnané, chybí motivace k práci. Tam, kde je Šance výdělku přímo úměrná výkonu, úsilí pracovníku roste. Podle neoklasických zásad musí být mzdy flexibilní i směrem dolů, protože jen tak lze motivovat podnikatele k zaměstnávání i méně výkonné pracovní síly a tím snižovat nezaměstnanost. Proto jsou jak mzdové podlahy (minimální mzda), tak mzdové či důchodové stropy (či jejich daňový ekvivalent) nepřípustné. Naproti tomu však stojí přesvědčení o lom, Že lidská práce je především společenskou aktivitou [Polanyi 1957] a že peněžní odměna za práci je jen jednou z mnoha kompenzací, které mají i jiné formy a jsou sociálního charakteru. Zajištění práce a její odměňování musí respektovat zásady spravedlnosti a podporoval^- tedy nikoli podkopával - sociální integritu společnosti.5 (^Neexistuje jednota v tom, jak se kapitalismus v postkomunistických zemích vlastně vytváří. Na jedné straně panuje přesvědčení, že jde o "politický kapitalismus", tj. tvořící se bez etablovaných buržoazních tříd a jejich zájmových asociací. Je prosazován shora novou elitou a podle jejího designu; staří "aparátčíci" se mění v nové "podnikatelčíky" [Staniszkis 1991]. Na druhé straně však lze těžko přijmout, že se nový režim utváří v sociálním vakuu, neboť mnohem spíše jde o metamorfózu starých organizačních forem a sociálních vazeb. Namísto přechodu bychom proto měli hovořit o transformaci, kde se "zavádění nových prvků kombinuje s adaptacemi, novými aranžmá, permutacemi a rekonfiguracemi existujících organizačních forem" [Stark 1992: 300]. Namísto perspektivy "non-systému" a institucionálního vakua, jež uplatňuje politologie a namísto utopických ekonomických projektu založených na představě, Že si lze svobodně zvolit nový systém, je odpovídající sociologickou perspektivou transformovanáL kontinuita^ SÍ^^)^HlL.(P^le'n^cn) struktur a (neformálních) rutin. Spíše než o konzistentní architektonický návrh jde však cT'ámatéršký" (bričóläge) slepenec různých prvků, podotýká David Stark. s) Fred Block považuje za velmi nešťastno dnes módní dilema mezí kapitalistickou akumulací a sociální politikou. Opíraje se o Folanyiho argumentaci o "vkořenční" ekonomických aktivit do sociální struktury ukazuje, že: "rostoucí ccntralita 'lidského faktoru' znamená, že sociální politika by se mfila dostat do popředí sociální rekonstrukce. V období, kdy produkce bohatství závisí na kapacitách řešení lidských problémů, se komplex politik, jejichž prostřednictvím společnosti tvarují lidský rozvoj, stává ccDlráíním pro ekonomickou efektivnost" iBlock 1985: 30], 189 Sociologický časopis, XXIX, (2/1993) Í4.JDopo5ud převládá představa obecného gouladu mez± demokracií a trhem,^ s mezi politickými a ekonomickými právy a svobocfäŕnirVe skutečnosti však tento '""'' vztah není zdaleka jasný. Historicky vzato, nezávislost" ekonomických aktérů předcházela vzniku politické demokracie. Nové požadavky akumulace kapitálu nemusí být vždy Iegitimizovány demokratickými procedurami. Nové podnikatelské třídy se mohou nejrychleji formovat z bývalých elit, dokonce je myslitelné, že to byly právě tyto elity, které ve svém vlastním ekonomickém zájmu přivodily pád komunistických režimů [Možný I99I; Mink, Szurek 1992]. Polom je ovsem otázkou, jak budou tito lidé jednat jakožto aktéři tržní ekonomiky. Jako příklad (Hirshmanem formulovaného) "tunelového efektu" ukázal Claus Offe, že otevřenX ■demokraciea,zayedení tržní ekonomjky se mohou vzájemně blokovat: demokracie m^fc ochromitprivatizaci a marketizaci, tržní ekonomika může selhat v distribuci ,zdrojů aporuchyJrhu povedoak takové kumulaci nespokojenosti, že demokracie bude vystřídána populislickým autorit árstvím [Offe 1991]. • • • Argumentace v uvedených kontrastech či dilematech může být průkazná pouze v teoretické rovině, tj. z hlediska různých teoretických perspektiv. Avšak v rychle se proměňující sociální realitě, kdy neexistují ani spolehlivá měřítka jednání, ani přesvědčivé indikátory výsledků, nepřináší odborná diskuse jednoznačná řešení. Nemůžeme se vyhnout ani zajetí sebenaplňujfcích se předpovědí, ani záměrnému výběru vhodných argumentů v chaotické realitě. Volba se provádí politickým rozhodnutím a otázkou je jen to, zda je projevem individuální či partikulární "politické vůle", neboje založena na zájmech kolektivních sociálních aktérů. 5. AklČfi: politické strany, stát a očekávání populace Bylo již mnohokrát řečeno, že demontáž komunismu otevírá zcela bezprecedentní situaci, v níž téměř všechny proměnné jsou neznámé. Nově se definují (sebedefinují i jsou definováni) aktéři změn, jejich zájmová pole i navrhované cíle. Politické strany se postupně profilují také vzhledem k sociální politice. Stát reaktivně čelí novým problémům a uplatňuje požadavky přibližující sociální systém západnímu. Do popředí se tlačí i jiné instituce, pretendující na reprezentaci nových sociálních tříd: podnikatelské svazy, odbory, profesní asociace. Srovnáváme-li programy politických stran, zjišťujeme, že zatím vykrystalizovaly dva základní přístupy. Je to "trh bez přívlastků" otců ekonomické t \ ,reipi.my, a konzervativních českých stran, ODS a ODA, "ale též KĎU-ČŠC JZ.akIad.einJe kombinace univerzálního sociálního pojištění a testovaných dávek \t\ sociální pomoci. Zdůrazňovány jsou ovšem spíše cílené něž univerzální sociální \ , dávky, s tichými odkazy na reziduálníjKJCtální stát a princip subsidiarity: "základem >. sociální aktivity je jedinec, rodina a lokalita, stál je až posledním útočištěm občana; : sociální politika by měla být co nejvíce deetatizována ve prospěch j lokálních asociací" [Svoboda a prosperita 1992: 16]. Dále je to "sociálně tržní ekonomika" OH_a ČSSD, hlásící se spíše k německému či rakouskému než ke skandinávskému spciálnč demokratickému modelu. Také program vítězné slovenské strany HZDS byl narýsován v termínech "sociálně a ekologicky řízeného tržního hospodářství". ' ' jiřl Vetom,*. 'UJvár'w.....jjásoi . ngula pske jcu LSU a KSČM požadují v,av[c pravidelné indexování mezd a sociálních dávek a odbourání mzdové regulace. Namísto marxistických kategorií dnes levé křídlo politického spektra využívá keynesiánské kategorie státních intervencí včetně průmyslové politiky. Programy křesťanských stran teprve krystalizují co da specifického sociálního výrazu (viz "místo sítě trampolína" proklamovaná KDU- ČSL). Hlavní shoda mezi levicí a pravicí panuje o zásadní harmonií mezi demokracií a trhem (nikoli však o prioritách v případě střetu), o nutnosti ekonomické reformy (nikoli však o její podobĚ a tempu) a_ o nevyhnutelnosti určitých "sociáIních._náldadjLÍ reformy" (nikoli však o jejich přijatelném rozsahu). Orientace politických stran se vyhraňuj! v pragmatickém rozhodování o dávkách, daních či mzdové regulaci. LHřddóJnemá samozřejmě volnost ve své činností. Nejen politické sírany, ale také tlak mezinárodních institucí, nejen osobnosti vůdců, ale také navyklé rutiny státní byrokracie usměrňují její aktivity. Bob Deacon zajímavě ukázal, jak různý i protikladný je vliv různých zahraničních institucí. Mezinárodní měnový fond Či Světová banka požadujUninimálnPzáchrannou síť". Mezinárodní úřad práce zase navrhuje implantovat co_nej5ÍrSÍ_sociálnL.práyaJ popř. založit nový systém na sociálním občanství dovolujícím prosadit flexibilitu trhu.8 Zatímco z jedné strany je tripartita zavrhována jakožto instituce udržující při moci odborové nomenklaturní kádry, z druhé strany je prosazována jako nástroj sociálního smíru a s ostatní Evropou souladné politiky vysokých mezd. Také Ekonomický a sociální výbor Evropského parlamentu ostře vystoupil proti těm, kdo by chtěli prosazovat tržní ekonomiku bez přívlastku "sociální". Existuje tedy velký rozdíl mezi vlivy mezinárodních institucí sídlících v USA, "jejichž myšlení v oblasti sociální politiky vězí v americkém individualismu", a institucí evropských, "kde má sociální politika korporativní a sociálně demokratický charakter" [Deacon 1992]. /Odbory)se situují do reprezentanta "pracujících" v tripartitních komisích. Jejich podpora, ze strany veřejnosti je jutinněy^soj^.jr^^Sak zcela jednoznačná. I když 76 % respondentů (z těch, kterých se to týká) považuje odbory za nezbytné pro dobré fungováni společnosti, jen 62 % se domnívá, že jejich Činnost napomáhá demokratickému vývoji a 57 % uvádí, že činnost odborů je prospěšná pro národní hospodářství. Činnost vlastní organizace zná jen 59 % evidovaných odborářů. Úroveň aktivity je ovšem ještěrúžší, mnoho členů zůstává v odborech spíše ze setrvačnosti než z pbtřěb"ofiriajoby svých zájmů [Ekonomická očekávání a postoje, červen 1991], Je vcelku pochopitelné, že ani ločekdydn(_jjopulace"] nemají vyhraněnou podobu. V listopadových dnech roku 1989 padlo mnoho slov o připravenosti k utahování opasku. Každý navenek akceptoval nutnost lepšího hospodaření, aby 8) K námčtum zavfist v Československu či jinde v postkomunistických zemích jakožto v optimálním terénu "základní přljcnf (basic income) jsem se vyjádřil již dříve zcela negativně. "Základní příjem" co by nároková dávka pro každého by mSI - v podmínkách přetrvávající psychologie paternalistickčho státu a špatné fungujících finančních a sociálních institucí - zničující důsledky pro státní rozpočet i pracovní motivaci [Večerník 1991bJ. 191 ■lunjy^ isu/Ji, |ť/ /i se tím kompenzovala ekonomická devastace. V počátku měly liberální myšlenky velký prostor ke své prezentaci a schopnost přitáhnout lidi. Zároveň si však většina lidí ještě neuměla představit ekonomiku bez státního dohledu. Podle našich výzkumů (tabulka 1) se lidé vyslovovali současně pro "naprostouvolnost soukromému podnikání" Í pro "státní kontrolu nad ekonomikou". Tento pozitivní, zároveň však rozporný konglomerát, je nahrazován postupně stanovisky méně přikyvujícími, současně však i méně rozpornými: mnohem méně Udí si dnes myslí, že by soukromému podnikání mela být ponechána úplná volnost nebo že by se stát měl plést do hospodářské sféry. Nicméně pozice jsou dnes už o mnoho více vyhraněné, tj. dochází k postupné názorové polarizaci.* Očekávání vztahovaná ke státu zůstávají ovšem značná: přes polovinu populace vyjadřuje názor, že stát by měl větší měrou určovat ceny, zajistit každému práci, obstarat byt každé rodině, které se nedaří ho sehnat, a zároveň také omezovat růst mezd tak, aby nedošlo k inflaci (tabulka 2); 21% dotázaných v České republice a 25 % ve Slovenské si dokonce myslí, že by stát měl určovat horní hranici peněz, které si člověk smí vydělat. Analýza ukázala, že konzistentní postoje byly i v červnu 1992 v menšině a Že k vyhraněné liberální orientací se hlásilo necelých 20 % populace, zpravidla lidé vzdělanější, lépe situovaní a z českých zemí, vesměs voliči ODS nebo ODA (tabulka 3). Vyhraněná levicová pozice je ovšem zastoupena ještě méně, neboť nároky na státní intervence jsou většinou doprovázeny i více Či méně silnou akceptací trhu. Podstatná část populace je charakterizována ambivalentními postoji, a to více v pozitivních skórech (očekávání volného trhu i silného státu), méně pak v negativních skórech (odmítání obého, tj. svobody trhu i státních intervencí). Dodejme pro úplnost, že krystalizace postojů populace není o mnoho pomalejší než vyhraňování politické scény. Totéž se týká Í volby mezi "trhem bez přívlastků" a "sociálně tržní ekonomikou", které se používají Častěji jako politické slogany než jako reálné sociálně ekonomické volby. Je pozoruhodné, že taková otázka rozdělila zkoumanou populaci na dvě poloviny.8 Skupiny respondentů přiklánějící se k jedné nebo druhé variantě jsou však jen do malé míry papsatelné v demografických, sociálních, ekonomických, politických i teritoriálních kategoriích (tabulka 4). Jak napovídají data, jakákoli hypotéza o sociální struktuře stojící v pozadí takové volby by dnes byla předčasná. Se sociálně tržní alternativou jsou mnohem více spjaty autoritářské a protekcionářské postoje, ačkoliv ani Iiberalistická volba je zcela nevylučuje. ') V květnu 1990 se 80 % respondentů, klcFf byli rozhodně pro úplnou volnost soukromému podnikání, vyslovilo i pro státní kontrolu nad ekonomikou (50 % "určité ano", 30 % "spíže ano). ,V červnu 1992 to bylo již o 20 % ménč (29 % "určite ano", 32 % "spße ano). Zatímco v kvčtnu 1990 jen první z výroků (volnost podnikání) korespondoval mírně s dcklarovnou pozici na ose "pravice-lcvice", v červnu 1992 byly již oba tyto názory na uvedené ose velmi dobře situovány [výzkumy "Ekonomická očekávání a postoje"]. B) Podle údajů z června 1991 by 5 % dotázaných dalo přednost socialistickému režimu panujícímu do listopadu 1989. Pro "trh bez přívlastků" optovalo 48 % a pro "sociální tržní ekonomiku" 47 % dotázaných. 102 ,-----p |-----£ ,-----p p—ľj ,-----p I FT , rj ; Vi Populistícko-autoritáV^liá varianta se v našich výzkumech ukazuje jako přijatelnější pro lidi starší, z menších lokalit, s nižším vzděláním a příjmy; vykázala rovněž mírnou preferenci u slovenské populace.» Společenská scéna jejíž nepochybně připravena na vstup nových, skutečných sociálních aktérů v podobě společenských skupin a hnutí, reprezentujících majetkové, profesní, regionální nebo lokální zájmy. Zatímco některé nové zájmy a typy aktivit si vynucují formování asociací, které neplní dostatečně své poslání, na druhé 5traně.se jen velmi váhavě zaplňují pole otevřená ambicemi politických vůdců.i° "Potlačená" sociální struktura se ovšem může poměrně rychle aktualizovat (popř. i radikalizovat) podobností individuálních osudů, společnými problémy a tím i potřebami kolektivní akce. 6. Adaptace sociálního eve tomu, nebo jeho nová podoba? Počátek nového systému sociální regulace nezpřetrhává zcela kontinuitu s komunistickou minulostí ve smyslu normativním a institucionálním. Jeho reforma zároveň respektuje charakter předválečné soustavy, která byla odnoží bismarckovského korporativního sociálního státu, založeného na stavovsky rozlišeném pojištění a státních doplňkových dávkách. Nominálně bylo československé sociální zabezpečení založeno na pojištění i v minulém období, nicméně fondy byly po roce 1948 zrušeny a dávky byly fakticky financovány z rozpočtu. Nyníje systém opět postupně převáděn_na.,bázi-skutečných pojistných ÍQndůa mění se rovněž soustava dávek. Především byly zavedeny některé nové dávky, jako je minimälní"rnzUä~ ä~clávky v nezaměstnanosti. Novou zákonnou normou byl rovněž upraven iň^TtuTživothíhd minima jakožto testovaných dávek státní sociální pomoci. Dále se zaváděj! "pravidla" z^So^a^i^avajjcJcrTTIäysk. (důchody, rodičovské dávky), poměrně k růstu inflace. Systém se mění postupně a kontinuitne, náměty na celkovou rekonstrukcí dávkového systému nebyly přijaty. Vlastní sociální systém se rozvíjí ve dvou okruzích dávek. Za prvé je to státní sociální podpora určená porjulaci s příjmy nad hranicí chudoby. Jsou to přídavky na děti, rodičovský příspěvek, příspěvek"na ByčlterííTpoď. Zá~druhé je to systém s^tn£_pomoci určený rodiny j^no^izi^jehož jádrem je poskytování sociálního minima. Byl zpracován návrh, kterým by se měly oba tyto~druhy" dávek "postavit na ~stejnou~b~ázi hranice chudoby, od níž by se pomocí koeficientů odvozovaly všechny ostatní dávky." B) Na otázku "Bylo by pro na5i zemi lepSf, kdyby místo diskusí o různých způsobech řešení současné situace vládla pevná ruka a nčkdo jasne fekl, co se má dělat?" odpovčdclo v červnu 1992 "určíte ano" 22 % a "spíše ano" 34 % dotázaných. Na otázku "Myslíte si, že je Iřcba náS národ chránit před cizími vlivy?" odpovědělo "určité ano" 25 % a "spíže ano" 41 % dotázaných, to) V prvním případe máme na myslí to, jak např.' privatizace bytového fondu vedla k vytvoření "Svazu nájemníků" na stranč jedné a "Svazu majitelů domů" na stranč druhd. V druhém případ £ máme překotné zakládání stran s miniaturním Členstvem pro "zájmy, které se teprve rodf'. ti) Autorem návrhu je ing. Jiří Dlouhý, pracovník Ministerstva práce a sociálních vecí České republiky. 193 Poměrně rychle se rozvinula (zejména v České republice) také aktivní politika zaměstnanosti.,přispívající k vytváření novech.pracovních příležitostí.na straně nabídky a zlepžování kvalifikace na poptávkové straně trhu práce. Stát financuje (z podstatné Částí nebo zcela) vytváření pracovních příležitostí pro absolventy středních a vysokých Skol, podporuje soukromé podniky vytvářející . pracovní místa, rozvíjí rekvalifikační programy apod. Dávkový systém i služby zaměstnanosti se budou postupně integrovat, doplňovat a rozvíjet, jejich intence' však bude založena politicky a rozsah financováni bude také ovlivněn ekonomickými možnostmi. Jak pro sociálně tržní systém spíše _sociálně demokratického typu, tak pro reziduálni sociální stát spíže "konzervativního typu dnes hovoří víceméně stejně silné argumenty. Pro rozsdlilou sociálny politiku založenou na velkorysém uznání sociálního občanství mluví především sociálně demokratické tradice......předválečného Československa. Hovoří pro ní rovněž přitažlivé yzqry__Rak.gu^a„a„Nějnecka jakožto představitelů "soziale Marktwirtschaft" či "demokratischer Sozialstaat". Spolu s tím samozřejmě působí i korporativní vzory "konzertierte Aktion", "Sozialpartnerschaft" Či "Mitbestimmung". Jako dědictví minulosti dnes rovněž silně působí zažitá zkušenost ze systému sociálních jistot uplatňovaná paternalistickým komunistickým státem. Jak jsme ukázali, lidé vztahují ke státu velká, z valné Části však těžko realizovatelná očekávání a kladou na něj nároky poznamenané právě touto zkušeností. Přeměna ekonomického mechanismu otevírá značné naděje do budoucnosti, avšak zároveň značné problémy pro přítomnost. Sociální politika pak působí jako "nárazník, který umožňuje lidem čekat"; stabilizuje kupní sílu a redukuje úroveň konfliktů ve společnosti [Vobruba 1992]. Sociální smír je silným argumentem v rukou odborů a mocnou zbraní opozice, neboť jeho uchování je nutnou podmínkou fungování ekonomiky. Pro spíže reziduálni sociáhit politiku konzervativního typu hovoří především nutnost obnovení individuální odpovědnosti za vlastní osud_aJ£iyoj^._^.ajndard, systematicky vymycované komunistickým systémem. Znamená to, Že je nutné rozdělit propletenec ekonomicko-sociálních garancí, tj. "odstranit stále přetrvávající konfúzi sociálních a ekonomických kritérií rozdělování" [Hartl, Večerník 1992: 170], resp. "propojení mezi ekonomickou, politickou a sociální funkcí státu" [Kolarska-Bobinska 1992: 63]. Uplatňovat jakoukoli sociální velkorysost v období bezprostředně následujícím po komunismu by znamenalo chytit se do jeho pasti v obou uvedených významech, tj. vystavit se nebezpečí kontinuity jak v chování individuí, tak v aktivitách státu. Pro úspornou sociální politiku samozřejmě mluví také reálné^rozpočtové meze v období, kdy tržní^ ekonomika je v rozběhu a daňové a sociální instituce jsou nevýkonné. (Je vskutku otázkou, zda sociální poOtika posledních let byla "tik úsporná, jak mohla a měla být.) Zdá se, že sociální systém dnes není jednoznačně zvratitelný ani "doleva" (k univerzálnímu schématu založenému na sociálním občanství), ani "doprava" (k reziduáinímu systému pouze okrajově doplňujícímu soukromé pojižtění). Diskuse se vedou spíže o výši a podmínkách pobírání jednotlivých dávek než o .systému jako takovém. Proto jsou problémy viděny pouze v omezeních daných 1M rozpočtem: objektivní rozpočtové limity nutí vládu ke zkracování výdajů a k užší sociální politice. Proto také byly jnmimálnt dávky zvýš_eny méně, než odpovídá ,rugtu Životních nákladů a doba poskytováni dávek v nezaméstnanqsu byla redukována na polovinu. Proto se dnes rovněž přistupuje k testování některých dávekTlříve určených celé populaci nebo jejím Částem, bez ohledu na výši pfíjmů." Charakter budoucího systému sociální regulace se bude profiloval nikoli v nových převratných koncepcích a revolučních aktech, nýbrž v postupnýcrí změnách a adaptacích jednak na domácí ekonomické problémy. a_r^znoČtově možnosti, jednak na tlak okolía .nárp^rnezinárodních institucí. V úvahách o něm je třeba respektovat dvě důležitá rozlišení. První je rozlišení mezi systémem cQovým, který by již plně respektoval charakter spoleČnostľlThistorického kontextu, a systémem instrumentálním, který vytváří podmínky k dosažení systému cQového. Zatímco systémem cílovým zřejmě nakonec bude univerzální sociální občanství (sociálně tržní ekonomika), systémem instrumentálním je zřejmě co možná nejúspornější sociální regulace, kde stál bude skutečně fungovat jako instituce poslední volby a dávky budou mít maximálně motivační funkci pro trh práce. Mezi různými typy sociální politiky však nejsou propasti a systém se může adaptovat na nové možnosti i cíle postupně. Druhým, navazujícím, je rozlišení„mezj^vzory^přicházejícím]_ze Západu a možností je aplikovat z hlediska^systémového^i.rozpočtového- Jestliže jsme vystaveni silné argumentaci ve prospěch "dekomodifíkace" práce, pak je možné ji přijmout až po nezbytné "marketizaci" zaměstnání a individuálních životních voleb. Ve skutečnosti prvním stupněm je práci i sociální zajištění "depolitizovat", tj. zbavit je jejich konfúznfho politicky-režimního charakteru. Je nutné přehledně od sebe oddělit trh a stát, ekonomické a sociální faktory, distribuci a redistribuci. To se týká jak mechanismů a institucí, tak hodnotových principů individuálního jednání. Teprve na takovémto základě lze uvažovat o jejich novém propojení, sociální ekonomice a sociálním statusu práce. Je jasné, že přijetí rozsáhlých občanských práv v materiálně vyrabovaném hospodářství a eticky vyprázdněné společnosti by nebylo ničím jiným než krátkozrakým populismem vedoucím k ježte hlubšímu podemletí zdrojů ekonomické a sociální rekonstrukce. Je ovšem také jasné, Že nemůže být příkrého rozdílu ani mezi cílovým a instrumentálním stavem, ani mezi "první" a "druhou" Evropou. Na jedné straně stojí otázka, do jaké míry bude sociální deregulace konzervativního typu politicky průchodná a sociálně snesitelná. Na druhé straně je nutno přijmout, že tato společnost nemůže otevírat cestu "konkurenčnímu" mn/jdu regulace minulého století, avžak ani se vrátit k "fordistické" regulaci přinážející ekonomický růst za cenu omezení poptávky a naružení sociálního smíru. Obě nebezpečí tu jsou latentně přítomna, stejně jako nebezpečí populistické korupce dělnictva novými autoritářskými elitami. Vláda se musí opřít o dynamické sociální 12) To se konkrétné týká státního vyrovnávacího příspěvku, kde budou napřRlČ provinovány příjmy poTšvalelu, a to bud1 s pomocí evidence u zaměstnavatelů, nebo na základe čcstučho prohlášení. 195 JUC. ____Kyčt . . XÁIX, t . 3) skupiny a nabídnout přijatelný sociální kompromis těm, jgjichž jistoty byly otřeseny a jejichž perspektivy zůstávají nejasné. Tento kompromis musí mít zřetelné ekonomické parametry a jasný Časový horizont. JlRÍ VEČERNÍK se dlouhodobě zabý\'d problémy příjmové diferenciace a ekonomické nerovnosti. Je autorem řady článků a studil na toto téma. V Sociologickém ustavit A V ČR nyní vede projekt "Trlt práce, příjmová diferenciace a sociální politika v období transfonnace" a je Šéfredaktorem Sociologického časopisu. Je mj. členem výkonného výboru Luxembourg Income Stud}', spolupracuje s dalílrni zahraničními institucemi v oblasti sociální politiky a ekonomické sociologie. Přednáíína Fakultě sociálních věd UK. Literatura Alcman, U. 1990. Neokorporatismus. Frankfurt/M.: Campus. Block, F. 1985. "Social policy and accumulation. A critique of the New consensus." In Stagnation and Renewal in Social Policy, cd. by G. Esping-Andersen, M. Rein, L. .Rainwater. New York: M. E. Sharpe. Castle-Kanerova, M. 1992. "Social policy in Czechoslovakia." In Tlie New Eastern Europe, cd. by B. Deacon. London: Sage. De Dekcn, J. J. Í99Z "Social policy and politics of solidarity. Arc there any prospects for social democracy in East-central Europe? Some reflections with particular reference to Czechoslovakia." In Social Democracy in East-Central Europe, cd. by M. Waller, B. Coppiclcrs, K. Dcschouwcr. London: Frank Cass. Deacon, B. 1992a. The impact of supranational and global agencies on Central European national social policy." Conference on Social Responses to Political and Economic Transfonnation. Praha, CEU 29.-31. kvílná. Deacon, B. (cd.) 1992b. 77ie New Eastern Europe. London, Sage. Esping-Andersen, G. 1990. 77ie Tliree Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press. Esping-Andersen, G., M. Rein, L. Rainwater (cds.) 1985. Stagnation and Renewal in Social Policy. New York: M. E. Sharpe. Ferge, Z. 1992. "Social policy regimes and social structure. Hypotheses about the prospects of social policy in Central and Eastern Europe." In Social Policy in a Changing Europe, ed. by Z. Fcrgc, J. E. Kolbcrg. Frankfurt/M.: Campus/Westview. Fcrgc, Z., J. E. Kolbcrg 1992. Social Policy in a Changing Europe. Frankfurt/M., Cam pus/Wcstvicw. Fcrgc, Z., 1993. "Social change in Eastern Europe: Social citizenship in new democracies". Contribution to the First European Conference of Sociology. Video, 26.-29. srpen 1992 (český překlad v: Sociologický Časopis 29 (1993), č. 2). Harll, J., J. Vcčcrnfk 1992. "Economy, policy and welfare in transition." In Social Policy in a Changing Europe, ed. by Z. Fcrge, J. E. Kolbcrg. Frankfurt/M.: Campus/Westview. Kolarska-Bobinska, L. 1992. "Socialist welfare slate in transition." In 77ie New Eastern Europe, cd. by B. Deacon. London: Sage. Kolbcrg, J. E., G. Esping-Andersen 1992. "Welfare slate and employment regimes." In Between Work and Social Citizenship, ed. by J. E. Kolbcrg. New York: M. E. Sharpe. Leibfried, S. 1992. Toward an European welfare slate7 On integrating poverty regimes into the European Communist/. In Social Policy in a Changing Europe, cd. by Z. Fcrgc, J. E. Kolbcrg. Frankfurt/M.: Campus/Westview. 196 JU -nik: t i/ nov um re ^oe juum Marshall, T. H. 1964: Class Citizenship and Social Development. Garden City/Ncw York: Doublcday. Mink, G., J.-Ch. Szurck, 1992. "Adaptation and conversion strategics oľ former communist elites." Paris: RESPO (Český překlad v: Sociologický časopis 29 (1993), t 3). Možný, 1.1991. Proč tak snadno? Praha: Slon. Ofíe, C. 1991. "Capitalism by democratic design? Democratic theory facing the triple. transition in East Central Europe." Social Research 58:865-892. Ofľe, C. 1992. The politics of social policy in East European transition. Antecedents, agents and agenda of reform." Conference on Comparative Stitdics of Welfare State Development-Quantitative and Qualitative Dimensions. Bremen 3.-6 září 1992. Okun, A. M. 1975. Equality and Efficiency, Tlie Big Trade Off. Washington: Brookings Institutions. Polanyi, 1957. 77ic Great Transformation. Boston: Bacon Press. Przeworski, A. 1986. "Material interests, class compromise and the transition to socialism." In Analytical Marxism, cd. by J. Rocmcr. Cambridge: Cambridge University Press. Puttcrman, L. 1990. Division of Labour and Welfare: An Introduction to Economic Systems. Oxford: Oxford University Press. Rocmcr J. \9B6. Analytical Marxism. Cambridge: Cambridge University Press. Staniszkis, J. 1991. 77ie Dynamics of the Breakthrough in Eastern Europe: Tlie Polish Experiment. Berkeley: University oľ California Press. Stark, D. 1992. "From system identity to organizational diversity: analyzing social change in Eastern Europe." Contemporary Sociology 21: 299-304. Svoboda a prosperita 1992. Volebnf program Občanské demokratické sírany. Tilmus, R. M. 1974. Social Policy. An Introduction. London: Alien and Unwin. Večerník, J. 1991a. "Distribuční systém v Československu: empirická fakta, výkladové hypotézy." Sociologický časopis 27:39-56. Večerník, J. 1991b. "Income distribution in Czechoslovakia." Bulletin BIRG 13:14-18. Večerník, J. 1992. "Labour force attitudes in the transition to the market: The Czechoslovak case." 77ie Journal of Public Policy 12, No. 2. Vobruba, G. 1992. Transnational social policy in processes of transformation." Contribution to the First European Conference of Sociology. Vídeň, 26.-29. srpen 1992 (český pfcklad v: Sociologický časopis 29 (1993), č. 2). Summary Social policy oí communist Czechoslovakia had two different faces. It proclaimed itscli to be universal, based on work and generosity. In reality, the system was principally totalitarian: cvcřyfjo3ywas under control tliroúgímul his whole life. The population, however, generally did not interpret the system as a totalitarian system of control. It was perceived as a continuation of sncial^Icmocratic traditions, as an extension of the pre-war social policy and an expression of the old classless traditions of Czech society. The beginning of the economic transition has brought a number of everyday social problems as well as large dilemmas. The first of them is related to the character of citizenship: the "social guarantees" of Ihc past were proclaimed to be a certain form of social" citizenship despite its fundamental totalitarian substance, work basis, and marginalizing effects clc. The second concerns_lhc nccd-to-de^inslilutionaHzcJhc society and open space for spontaneous processes, simultaneously with the need for new institutions in the milieu of dilapidating power structures and normative chaos. 197 sociologicky časopis, míX, (2/hjujj The idea oľ "building capitalism" according (o a theoretical concept is.impossible lo realize. At least three systems serve as possible models: state, liberal and corporatisl capitalism. With regard to pre-war traditions, the Czech Lands bČlong^áŕmingihc'čounrrics with corporative organization, along with Austria and Germany. Looking at the heritage of the past and problems oľlhc present transformation, the Czech Lands can be, however, easily attracted to some variants of state capitalism. The necessity to cut off tics with communist paternalism reorientates the country toward ncolibcral capitalism with a minima] amount of stale participation. Today, the elements of all three models arc present and (here is no doubt lhanhj;y_wjilJii(cracLin-thc-future) depending on the character and relations of main social' actors. Wiihoul any doubt, the socio-political scene is already prepared for ncw_socÍaI actors in .the form of social groups and movements representing property, professional and local interests. Nevertheless, while some of the new interests and activities call for forming associations, which, however, dp not keep to their mission, [he open space is then being fulfilled, without hesitation, by the ambitions of political leaders. The repressed social structure, however, can be quickly reformed {or radicalize) through the similarity of individual fates, common problems and following the need for collective action. The characlcr-of the Tuturc social regulation system will crystalÍ7.e not in revolutionary conceptions and acts, buUn gradual changes.and adaptations to the economic problems and budget.constraints,and the influence and pressure of Central European surroundings and international institutions. Here, we have to firstly distinguish between the expected system which respects the specific character oľ the society and the hislorical period, and an instrumental system which creates conditions for reaching the final system of our aspirations. Secondly, we have to distinguish between patterns coming from the West and the possibilities of applying them according to systematic and budgetary policies. It seems clear that to confirm a wide range or citizens rights in a materially plundered economy and in a society deprived of ethics would result lo be nothing else other than short-sited populism which would then lead to an even deeper undermining of economic and social reconstruction sources. ion * Jii 'ntx: i ,n fjuv, ^uii d , , w. Tabulka 1. Odpovfidi na nCklcré výroky o příjmech, soukromém podnikání a nezamestnanosti {% odpovfidl "určitfi ano") Kvčtcn Prosinec Červen Prosince Červen Leden 1990 1990 1991 1991 1992 1993 A. "Kapitalismus představuje jedinou možnou cestu naSeho vývoje." Česká republika 18,2 20,3 19,1 19,5 14,2 Slovenská republika 10,9 10,4 7,3 9,2 9,7 B. "Soukromému podnikání je třeba ponechat naprostou volnost." Česká republika 49,7 45,8 40,0 28,3 33,6 25,8 Slovenská republika 37,3 33,5 27,6 19,1 20,2 17,2 C. "Zahraničníßmiy by mely mit zcela otevřené pole působnosti." Česká republika 17,1 22,5 19,3 15,9 1G,6 10,0 Slovenská republika 13,0 10,9 12,0 8,8 9,8 10,2 D. "I v nových podmínkách by ekonomika mela zůstal pod kontrolou státu." Česká republika 52,0 39,7 39,0 37,3 29,2 28,6 Slovenská republika 53,9 42,7 38,7 41,4 31,5 31,4 E. "Je správné, aby opravdu schopní lidé měli hodné peněz, třeba i milióny." Česká republika 40,3 47,3 49,5 45,0 47,4 42,8 Slovenská republika 34,3 35,2 32,5 25,0 28,7 2G,4 F. "Rozdíly ve mzdách by se míly zvitíit." Česká republika 57,8 55,5 46,9 43,4 35,2 Slovenská republika 48,0 43,9 31,9 29,1 22,4 Pramen: Výzkum "Ekonomická očekávání a postoje" 1990-1993 (pouze populace 25-60 let). Sociologický časopis, XXIX, (2/1993) Tabulka 2. Nčklcré postoje k liberálním hodnotám a ru. ilátu (%) určití spíäc spíše určité ano ano "Měl by podle Vašeho názoru stál větší měrou úřední stanovovat ceny?" Česká republika 15,6 32,1 34,8 17,5 100,0 Slovenská republika 22,1 41,7 27,6 8,6 100,0 "Měl by podle Valcho názoni stdt zajistit práci kaidému, kdo chce pracovat?" Česká republika 24,8 38,3 24,0 12,9 100,0 Slovenská republika 38,0 40,4 16,4 5,2 100,0 "Je podle Vašeho názoru třeba, aby privatizace rychle pokračovala i s tím rizikem, Že se majetek dostane do nesprávných nikou?" Česká republika 8,1 19,7 39,4 32,8 100,0 Slovenská republika 3,4 17,2 45,3 34,2 100,0 "Myslíte si, ie stdt by měl zajistit bydleni kaldé rodině, které se nedaří získat byt?" Česká republika 18,2 44,7 27,2 9,9 100,0 Slovenská republika 25,1 • 43,8 22,1 9,0 100,0 "Myslíte si, le existující opatření v sociální politice, tj. příspěvky, rodinné dávky, podpory jsou v současné době dostatečné?" Česká republika 5,7 26,3 41,4 26,6 100,0 Slovenská republika 3,3 12,1 43,3 41,4 100,0 "Myslíte si, ie stdt by měl nařídit některým podnikatelům, aby sníSili ceny s\ých \ýrobků?" Česká republika 18,5 30,0 29,1 22,5 100,0 Slovenská republika 27,4 37,2 23,2 12,3 100,0 "Soukromému podnikání je třeba ponechat naprostou volnost." Česká republika 33,2 34,6 25,0 7,2 100,0 Slovenská republika 19,9 33,2 34,6 12,3 100,0 "Je správné, aby opravdu schopní lidé měli hodně peněz, třeba i milióny." Česká republika 44,2 34,2 13,9 7,7 100,0 Slovenská republika . 27,5 34,9 21,8 15,8 100,0 ^Fungování trliu musí být zcela oproštěno od zdsahň státu." Česká republika 16,2 35,1 39,9 8,7 100,0 Slovenská republika 12,4 33,1 39,9 14,5 100,0 "Za svoji chudobu si každý může především sám." Česká republika 16,2 30,5 36,2 17,0 100,0 Slovenská republika 8,6 17,8 40,3 33,3 100,0 "Lidé u nás dnes bohatnou především nepoctivým způsobem." Česká republika 33,6 44,3 19,5 2,5 100,0 Slovenská republika 38,0 45,4 14,1 2,5 100,0 Pramen: Výzkum "Ekonomická očekávání a postoje", červen 1992 (celá populace). Tabulka 3a. faktorová analýza (po rotaci Varimax) postojů k liberálním hodnotám a roli státu (formulace otázek viz v tabulce 2) stál stanovovat ceny stál zajistit práci privatizace rychle stát zajistit byt dávky jsou dostatečné stát řídil ceny volnost soukromému podnikání schopní lidé milióny trh bez zásahů státu každý odpovčdný bohatství nepoctivé FAKTOR 1 FAKTOR 2 (silný stát) (silný trh) 0,63540 -0,35755 0,74323 -0,19985 -0,31908 0,49883 0,71077 0,05364 -0,47592 0,11077 0,66322 -0,26464 0,00940 0,79433 -0,26255 0,63319 -0,09651 0,69045 -0,32540 0,52852 0,47629 -0,21075 Tabulka 3b. Clustery utvořené na základe faktorových skórů Cluster CLI CL2 CL3 CL4 CL5 FAKTOR 1 (silný stát) -0,8661 1,1452 0,6599 -0,9398 0,1495 FAKTOR 2 (silný trh) 1,0910 1,3044 -0,1209 -0,2939 -1,5041 Velikost clusteru 349 231 670 479 306 2035 Tabulka 3c. Korelace clusterů k některým sociálním charakteristikám CL2 CL3 CL4 CL5 Pohlaví Vek Vzdčlání Levice/pravice Majetek VeÚkosl obce ČR/SR CLI -0,0638" -0,0117 0,0345 0,0027 -0,0643* 0,0318 0,0184 -0,0684" 0,1554" -0,0883" -0,1391" 0,1072" 0 3658" 0,0664' -0,2112" 0,0539" 01363" 0,0144 -0,0865" 0,0112 0'0417 0,0041 -0,0158 0,0327 -01711" -0,0184 0,1343" -0,0840" 0,0310 0,0848' -0,0327 -0,2213' -0,0589" -0,0611" 0,1168' Pramen: Výzkum "Ekonomická očekávání a postoje", červen 1992. 201 Sociologicky časopis, AAiX, (21 \ Tabulka 4. Preference sociálne IrŽnf ekonomiky a ekonomik} inčho Irhu Otázka: 'Dáváte celkové přednost 1. ekonomice sociálně (dni, kde stát do značné mtry ovlivňuje ekonomiku či 2. ekonomice volného trhu, s minimálními zásahy státu?" 1. sociální tržní 2. volný trh Ženy (56 %) + + + Osoby nad 60 let (62 %) + + + Základní Škola (64%) + + + Muži (54 %) + + Osoby do 29 let (55 %) + + Osoby 30-39 let (53%) + Vysoká Škola (59 %) + + + Rolníci (60 %) + Dělníci (54 %) + Zemědělství (54%) + Odborní pracovníci (56 %) + Průmysl (53 %) + Peněžnictví (65 %) + Majetek do 200 tis.(60 %) + + Plat do 2500 Kčs (58 %) + + + Majetek nad l milion (66 %) + + Plat nad 7500 Kčs (73 %) + + + ČSSD (79 %) + + + KSČM (90%) + HZSD (57 %) + + + SDL (78 %) + + + ODA (64 %) + + ODS-KDS (71 %) + + + Obce do 5000 (55 %) + + Slovenská republika (57 %) + + Velkoměsta (54 %) + + Česká republika (51 %) + + 'cítí se určíte cbudr (67 %) + + "vycházejí s příjmem oblíŽno" (65 %) + + + "obávají se určitě nezamestnanosti" (66 %) + + + "určití by račla vládnout pevná ruka" (57 %) + + "určité je třeba chránit národ před cizími vlivy" (68 %) + + + "určitč sc necítí chudí" (66 %) + + + "vycházejí s příjmem snadno" (69 %) + + + "určite se neobávají nezamestnanosti" (54%)+ + "určitě by neměla vládnout pevná ruka" (66%) + + + "určitě není třeba chránit národ před cizími vlivy" (77 %) + +■ + Pramen: Výzkum "Ekonomická očekávání a postoje", červen 1992. Čtení: Z dotázaných žen se jich 56 % přiklání k sociálne tržní ekonomice, zatímco z dotázaných mužů se jich 54 % přiklání k ekonomice volného trhu. Statistická významnost: + + + < 0,001 + + < 0,01 + < 0,05 302 ■-.-..- . ».L. I .L..1------. The dramatic changes taking place across Europe have provoked a fundamental rethinking of social policy. In addition, the moves towards economic and political integration mean that increasingly sodal policy decisions will be taken at a European rather than a national level. With a focussed, European coverage of these issues, the Journal of European Sodal Policy offers: • articles from leading specialists and academics, providing expen analysis of key sodal policy issues • comprehensive coverage of the full range of sodal policy concerns • up-to-date reports of the latest European trends, new legislation, analysis of new and existing European Commission programmes, and recent research Vulwnu 5,1593 f-1 lit'JCi ISBN 03SB P2S7 UK W ZúT E Eur EnW Ins tí tu tin nil CflS £37 £31 EM/SI CO Individual £43 H5 D.7 C17/ SM single bau =a E24 Gl Cli E35/M4 íj;:;ííaropě^:Sbc;á3.TpUcy;. ;■; :'1|i:'/^oÍumciŠiňdude:vV'.;:.: Ypiing:peopÍe;aňd\fairn Íri ^^■■Pplänid; rciiánging tinier '■ ^ jyHúingirig dépotíenčiéš?i:W: , ľ Z ^éories' öf ;Poy/er irí=Tfe;f;! :-":ľ ■■='-ó':.-^ Ccpftóŕísm'1 "í?.;-ľ !-,\ ^;.^-í: ;.^VAfrairiev^óŕk.fpr^é;::;;.';v .ii:'comjjärativé.study ofj ':■ =r;" ;;4■íí:^^■;£Qtíal:Kmc^^^^:;;^: '■ "■'."?,--:■•■'■:: ;^ Jeiü^b er/^ŕUf ^ 'XŤlíe ťfuiy p^'n^duect'anďb;" ■':'.': índirec t cbnserisúai '^>?i ;,.:nieasúŕément.of poverty;;:;'. .-■■/ '-■-■ in S wedehy '■{;:•..■.. -^ U jiéa«! seriďinttii HlEEsaa'tpIéiäsue cí journal of Eurofii;an.3peiaLPo.licy witb'ii'p qbligaliotiio; Q.'J would, likztósubscnbej" pŕasé sene ine áiiinvcfa^^^-v^ľvVj; v v'.v. v-r .:: .f:'■.'.■.- -.;;:;:'.;:.';[ Nanié:.'-'"- '' ■:'-! ' ■■■' ::- ■'-'"-"''-"-'- '■':- '•■'- ' •-■•".'- ~::-'.'"-'.--' ':'-::-'i:'.v,:■'::..--^f^ ".=• :.--:-:-■."-.• •,--.'-':." Please-return this coupon ice jail*. Woud, Lpngniaiv Higher Education, Longman Kóitac, Burnt Mní, Harlow, Essex CM20 2iEtÚY^'v-:"^:P.\.:: X::\ŕ: t +44 (D). 1279 623213, Fa*f>44 (Oj 1275 6238 62.^ í/;.;:;'. I/o-n/.gim'.^ |----------B' i—r i—r T. Transitional Social Policy in the Czech Republic and Poland MITCHELL ORENSTEIN* Department of Political Sciences, Yale University, New Haven. CT. USA Abstract: Social pul icy has inlliieneed hulls tin: pnpuliiiity of uvuitotnie reforms and (he late uľ reformist politicians ihrmiyliunt East Cciilial limt'pe. Willi cuel'iil planning, social policies can be used lu ameliorate she costs of economic reform. Yet some countries in East Central Europe have ruled the social dimension ol" transformation more highly than ollicrs. In the Czech Republic, pust-l'JH!) governments made social policy an essential pan of their transformation project, whiie Poland's "shock therapists" ignored or postponed dealing with ihe social dimension. -J.s a result, the Czech Republic prevented social problems from causing a political backlash and began to construct or reconstruct the institutions of the welfare slaie. Lack of attention to social policy and poor state planning in Poland caused a misalloca-tion of scarce resources and a disintegration of key elements oTlhe social safety net. Loss of social security in Poland contributed !o public displeasure with the course of reform and to the post-communist victory in parliamentary elections in 1993. Despite a continuing Tend between neo-liberal and social-democraiie approaches, the Czech Republic has created a basic framework for a reborn welfare state, while Poland has not progressed beyond reactive, stopgap measures. Czoch Sociological Review, 1995, Vol. 3 (Wo. 2:179-13fí) Transforming post-socialist economics confront vastly different social policy challenges-from those of developed welfare slates. Thinking of the special problems of transition in Enst Central Europe, Clans Offc [1993: 652] identifies a logical progression of three social policy singes Hint countries must traverse: "emergency measures, institution-building, nnd reform und adjustment within established social policy institutions." Emergency measures arc ml hoc or discretionary procedures intended to cope with pressing transition-induced social problems such as rising unemployment. Once these aie addressed, governments may construct new social policy institutions that fit the demands uf the new economic system. Only after this process of institution-building is relati\eh advanced is it possible to speuk of "'normal' social policies, including un ongoing process of institutional reform and adaptation" [Ibid.: Ö55]. I will argue that because tlie Cued) Republic and Poland followed different overall strategies of socio-economic transformation in the immediate post-l°89 period, the Czech Republic has entered the phase of in-stiiulion-building and is well on the way to a "normal" social policy, while Poland has yet to advance beyond emergency measures. Differences in financial resources and initial conditions alone do not account for observed policy results. Different social policy outcomes in the Czech Republic and Poland can be closely linked lo strategic choices about the general course of reform. Post-1989 governments in ihe two caúnlričs ädoplcďdiľfeľeut strategics "of radical economic reform:"shock tlterup;-in Poland and n social-liberal or social-market approach in the Czech Republic- These ') Direct'all correspondence to Mitchell Orcnstrin, P.O. Uo.\ 2t)dl)lJl, New Haven. CT 1)052». Funding for the research of this paper was provided by the International Research and Exchange Board (1REX), Yale University, and the Wuudrow Wilson International Center for Scholars. 179 I P i e i í i n. i on i m i......-in [■••■tu r- tu j.....-i 3499 i..... " '"' Czech Sociological Review, tit. (2/1995) strategics were distinguished, in pari, by their altitudes toward the social dimension of the transformation process. In shock therapy, as outlined and explained in the writings of Jeffrey Sachs and Lcszck Batcerowicz, two of the most prominent architects of the "big bang," the main object was to create markets and capitalism. These tasks, including price liberalization, macro-economic stabilization and privatization, had to be completed quickly, before strongly-organized interests could mobilize to block reforms that were in the interest of the country as a whole. Building or reconstructing social welfare institutions could wail for a further stage in the reform process. Jeffrey Sachs [1994: 5] writes explicitly that. "Although there arc many submodels within Western Europe, with distinct versions of the modern welfare stale, the Western European economics share a common core ofcapilalisl institutions. It is that common core that should be the aim of the Eastern European reforms. The finer points ofchoosing between different submcdcls - the Scandinavian social welfare stale, Thalchcrism, the German social market - can be put off until later, once the core institutions arc firmly in place." Radical nco-Iíbcrals in Czechoslovakia, including former Finance Minister Václav Klaus, probably agreed with this assessment. But in the first Czechoslovak governments from 1939-92, Klaus' view was not that of the majority. These first federal governments included former party members who, although probably not convinced Marxists, did have a vaguely social-democratic political outlook, and several 19ö8crs, advocates of "socialism with a human face," who had been banished from Prague during "normalization," but were still infused with the vision and ideals of a wildly popular economic reform program with a strong social-democratic content. Furthermore, President Vaclav Havel, while an indomitable opponent of communism, was no great friend of capitalism. He wrote scathing attacks on consumerism in the West and advocated moral, rather than economic, development. His political allies were more tcfl-lcaning on economic issues than Klaus' lenin, when they understood economics at all. The result oT having Klaus at the Ministry of Finuncc and Petr Miller (a future member of the Czechoslovak Social Democratic Party) at the Ministry ofLabour and Social Affairs was intense disputation, ending in a compromise embodied in Klaus and Vladimir Dlouhy's Radical Strategy of Economic Reform, passed by the government in April 1990. Klaus won on price liberalization, macrocconomic stabilization, and privatization, but the social democrats won on social policy. Klaus needed the votes of at least some of the social democrats lo gel his program through the government, so he accepted into his own program a social policy section drafted entirely by Petr Miller's Labour Ministry [Myant 1993: 177; interviews by the author with Pctr Miller and Igor Tomeš]. The result of this social-liberal hybrid embodied in the "radical" strategy was the construction of the basic institutions and principles of a new welfare slate concurrent with nco-libcral economic reform. Although there has been significant debate over the future of social policy in the Czech Republic, during the first five years of reform, the social-liberal strategy succeeded in ameliorating some of the most significant social costs of the transformation and began the process of founding new social policy institutions. Czech Social-Liberalism One of the ironies of the Czech transformation is that its successes in the social policy -arena have been shielded from public view-by the nco-liberal rhetoric of Prime Minister--------- — Václav Klaus. Klaus often calls for a market economy '"without adjectives," rather than a social-market economy, anil has become the most prominent advocate of Thnteherism in 18D Milchetl Orenstein; Transitional Social Policy in the Czach Republic and Poland_______....... East Central Europe. Nonetheless, the Czech Republic was much less Thalchcrite in its social policy than Poland, where privatization of the health service followed quickly ahcr I989 and a Ms.scz-faire attitude towards the social dimension of reform has generally prevailed. As one Czech sociologist gently put it, "the rather low impact of Right-wing ideologies on social policy matters" in the Czech Republic is remarkable, despite their strong role in shaping macrocconomic policy [Potůček I994a]. Since Klaus' victory in the June 1992 elections in the Czech lands and the split of Czechoslovakia in I993, he has attempted lo shift social policy more in line with his brand of nco-libcral thinking, but has faced resistance from already-established institutions founded under a social-democratic policy regime. In many cases, Klaus has not fundamentally altered them. The social-democratic or rather social-liberal vision that prevailed in the Czech Republic immediately after 1989 had both a short-lcnii and a long-term component. In the short term, the policy planners intended to cushion the effects of the economic transformation through a range of transitional measures. Many of these were laid out in the "radical" strategy document prepared by Klaus and Dlouhý in early 1990. In the long run, a thorough rcconslruclion of the social welfare system was "envisaged that "would motivate individuals and social groups into action, would lead to social independence and responsibility of the citizen and of whole social groups for their own social situation" [Miller ct al. 1993: 7]. The goal was to create a welfare state based on liberal principles that would be compatible with a market economy and support political democracy. Of the short-term measures, probably the central one was the concept of compensating citizens for cuts in consumer subsidies with direct cash payments. Food subsidies were slashed in mid-1990 and abolished completely in the first few months of 1991 [Kočárník 1992: 27], but the money that had previously been paid to food producers" was now paid directly to food consumers, though only for a few years. Compensation amounted to 140 crowns per month per person, or around 5% ofthc average wage. Compensation payments for the loss of food subsidies amounted to over G billion crowns in I99I and over 7 billion in 1992 (S25G million) [Czech... 1994: IGG] and were then gradually reduced from 1993 lo 1995, being paid only lo lower income families as part of an attempt to introduce greater targetling of social benefits [Heady and Smith 1994: 31 J. While the government levied no tax on food from 1990-1992, in January 1993 the value-added tax (VAT) was introduced and food began lo be taxed at the lower 5% rate. So through a combination oľ tax policy and direct cash payments, Cscch citizens were protected to a significant extent from the vast increase in food prices caused by price liberalization in 1990 and 1991. Partly because of the lack of taxation, food prices grew much less dynamically from 1990-92 than prices Tor non-ľood goods, rising 74.2 percent over their 1989 levels, as compared to 104.4 percent for non-food goods, thus significantly limiting the level of inflation {Czech... 1994: 153]. 1B1 Czec/i Sociological Review, III. [2/1995) Tabic I. Consumer Price index oF Goods and Services, Czech Republic 19K9 1990 199I 1992 Total inn 10L).9 172.2 191.3 Fo'dJ goods ion 1111.5 IS').7 174.2 Services 100 t0(i.9 M3.fi 1RR.6 Public catcrine. 100 110.1 174.R 13». 5 Non-rood goods 100 110.5 137.5 204.'1 Source: Czech Statistical Office (Czir'i... 199-1; 160]. An additional transitional policy continued government subsidies of basic consumer cusls, such as rent, heat, electricity, and transport. Although Ihc total level of subsidies in the Czech Republic was cul Trom 15 percent to 5 percent of GDP [Kočárník 1992: 7], the remaining subsidies were almost entirely targeted towards alleviating the social costs of reform. Czech rail fares did not increase at all between 1990 and 1994, making the Czech passenger train system Ihc cheapest in Europe. A Union Bank of Switzerland study in 1994 found that Prague had the cheapest municipal mass transit system and the lowest wages of nil ihc European cities included. A ten kilometer ride in Prnguc in 1994 cost S0.2U, while a similar ride in Zürich cosi $2.24, Wages in Prague were, on average, ten percent lower than in Budapest. Food prices were lower than in Manila, Cairo, Bogota, or Jakarta. And in Prague, a Czech could still find a small apartment for as low as $40 per month. Rent control and rent subsidies were perhaps Ihc most controversial clement of the transitional social policy. For they concerned over a hundred thousand landlords who had apartment buildings "returned" to diem through restitution as well ns many others who had tenants in their privately-owned homes throughout the communist period. Since rent control clearly did not benefit everyone, and reflected a slate-imposed restriction on owners oľ private property, Klaus was frequently attacked for not living u\i to his Tliatchcritc rhetoric on this issue. Klaus answered critics publicly in one of his regular weekly articles in LUhvč nnviiiy, a pro-government daily newspaper, entitled, "Why we still regulate rents" (25 April 1994). Klaus argued that instant deregulation of the housing market would cause enormous social problems and cost the state budget a great deal of money. Noting that rent deregulation would also farce a reallocation of money from tenants to home-owners. Klaus asked "whether we must perform this reallocation at the height of the transformation process, together with not small complications for many of our people, or whether we want to spread it out into a further time period." It should be noted that Klaus had previously declared the transformation process complete in a speech in the West Bohemian city of Plzeň. Apparently that did not apply to the housing sector. Rent controls were cased between 1992 and 1995, allowing a dramatic increase in rents only after the massive 1991 price liberalization. But even when rents doubled, since the initial level was so low. the average low-income working class household spent only Ui.9 percent of its income on rent in 1992 [Czech... 1994: 172]. The following table shows that government-controlled service prices, including rent, grew much less rapidly than prices of other gonds. especially in 19<"> I. Table 3 shows that government-controlled prices for rent. fuel, and health care grew much less rapidly in the Czech Republic than in*Poland,"relative to growth in the consumer price index.------------------—------------------— 1B2 Mitchell Orenstein: Trnnsitional Sadal Policy in \he Czech Republic and Poland Tabic 2. Consumer Price Index ofScrviccs (Czech Republic) I9S9 1990 1991 1992 Tvtal (All Gmitls ami Service*) 1 no 109.9 172.2 191.3 AH Services, inc'rit/mj,': 100 I0fi.9 Ma.fi IRfi.fi Administrative, notarial, court, local and other Ices, Insurance, etc 100 inn. 3 102.9 114.1 Housing rent and municipal services 100 100.1 144.7 209.fi Education, culture, entertainment and sports 100 107.5 144.7 1 fifi.'l Transport and communications 100 I07,fi 150.9 173.9 Recreation, health care. social facilities, clc. 100 l2R.fi I7il.fi 192.0 Source: Czech Statistical Olficc [C'rerii... 1994: IfiO]. Tabic 3. Relative Price Changes in the Czech Republic and Poland, 1989-1993 (l9R9=inO) Uchilivc Price uf: I9K9 1990 1991 1992 1993 Gross Rent ami Water Charges Czech Republic 100.0 93.5 95.4 124.5 134.5 Poland 100.0 120.2 15«.1 17ÍÍ.5 174.2 Pnel tmil Power Czech Republic 100.0 91.7 9R.4 117.R I0S.7 Poland 100.0 I «2.4 304.« 413,9 '149.7 Health Czech Republic 100.0 109.9 112.5 125.3 157.9 Poland 100.0 I3fi.l 155.0 1(19.0 171.0 Etluailiim Czech Republic 100.0 92.4 7R.2 95.0 9fi.l Poland 100.0 97.4 129.4 13fi.3 132.9 Source: Unicef ["Crisis..." 1994: 100]. Relative prices rcľlcct changes in the price of certain items compared to the change in the total consumer price index, essentially inflation-adjusted price changes from a 19R9 base level. Long-TcrmSocinl Policy and Institution Building Compensation payments, consumer subsidies, and rent control were mainly viewed as transitional measures, but the 1990 scenario for social reform also prepared the basis for a long-term reconstruction of the social safely net. Fundamental to this was n reformation of the "living minimum", implemented with the passage of federal law 463/1991 and subsequent republic legislation [PruSa 1993: 33]. The living minimum was intended to define a guaranteed level of social income below which no citizen would be allowed to fall. Planned and implemented with technical assistance from the International Labour Organization and funding from the European Union, the living minimum provided a universal standard for minimum pensions, social benefits, unemployment benefits, and tlic "iirirumunrwagclcvel.--Czech-governments arc- required to-revise Ihc-living minimum yearly in line with changes in the consumer price index and average wages. At the end of 1991, when the living minimum law look effect, an estimated 125,000 households - 3. 183 Czech Sociological Review. Ill, (2/1395) percent of the total number - were living bciow the minimum. This number rose lo 158,000 in the first quarter of 1992 before falling lo 120,000 later that year [Průša 1993: 35]. The proportion of households living below the official minimum remained around 3 percent throughout the transformation. Since llic living minimum was not only calculated by the Ministry of Labor and Social Affairs, but actually implemented Ihrougli tlic central and local networks of welfare and labor offices, very few Czech citizens experienced extreme poverty during tlie t runs forma lion, although !hc vast majority suffered n decline in income, and considered themselves to be living on or around the border of subsistence in 1992, subjectively defined [Poluéck 1993: 211]. Graph I. Extreme poverty (left) nnd poverty (right) rates (in percent) in the Czech Republic (•*■) and ľolntul (») 1909 199D 1991 1992 1909 1930 1991 1992 SoiirĽc: Unicef ["Crisis..." 1994: 2]. Unicef calculates die poverty line at 40 percent of the 1989 average wage (not the current average wage) for Poland and 35 percent of the 1989 average wage far the Czech Republic. This definition and data may overestimate poverty [Schwarte 1994]. For this reason, UntccTalso calculates extreme poverty, which they define as fiO percent of the poverty line. Here the effects of ihc living minimum in the Czech Republic can he seen. / " -The following tabic shows that under Klaus, the living minimum fell 8-9 percent below its initial 1991 level, but has since been maintained in real terms. Tins is n good example of the extent of Klaus' nco-tibcralism in the social policy arena. Slate generosity was reduced slightly, but the program remained fundamentally unchanged. Table - Month/Year Inercnscs in Living Minimum fur a Four-Member Family, Czech Republic 11/1991 3/1993 2/1994 1/1995 Nominal Payment Real Value Index (Czech crowns) (1991 level = 100) 5ÍÍ00 100 (Í400 91 70ÍÍO 92 7R40 92 Source: _MIaüä_Tron1a Ducs,_9_pcccmbcr 1994^p. 2. Figures arc torn four-member family with two parents and two children between IÖ-I5 years of age. 184 ________________Mitchell Omnstein: Transitional Social Policy in (he Czech Republic and Poland After the reformulation of the living minimum in I991, the next great step in creating a new welfare state came in January 1993 with the initiation of a tax reform that instituted separate payroll taxes for pension and sickness insurance, unemployment benefits and active labor market policies, and health insurance. Health insurance payments were henceforth to be collected by an extra-budgetary General Health Insurance Fund, although later reforms allowed citizens to choose to direct their contributions to a variety of public and private health care funds. The separation of health insurance from the state budget, with a guaranteed source of payroll tax income, was a major step in changing the methods of health care finance, and one that has not yet occurred in Poland, where health enre funding comes directly from the state budget and was thus vulnerable to budget cuts, falling 9.2 percent in I99I in real terms [Golinowska I994: 36], Table 5. Dedicated Payroll Taxes in the Czech Republic and Poland, 1994 (in percent) Pension &. Uacmploy- Health Sickness meat Insurance Benefits Policies Fund Total Czech Republic 32.00 3.00 Poland 45.00* 3.00 Employer contribution: Czech Republic 24.0D 2.25 Poland 45.00 3.00 Employee contribution: Czech Republic 8.00 0.75 Poland 0.00 0.00 13.50 9.50 4.00 4R.50 48.00 35.75 48.00 12.75 0.00 Sources: Czech Ministry of Labor and Social Afľairs [Snciitl Protection... 1994] and Institute of Labour and Social Studies [Social Policy... 1994] for Poland. *) In Poland, the 45 pcrccnt'contribution to FUS also covers family nnd maternity benefits that arc funded out of the general budget in the Czech Republic. Therefore the numbers in this column are not strictly comparable. Pension and sickness benefits were not folly separated from the stale budget, a source oľ dispute between the government and trade unions, but a Czech Social Security Administration was founded with a network of district offices, under the direct authority of the Labor Ministry. Minister of Labor and Social Affairs, Jindřich Vodička, explained the government's unwillingness to create an independent fund, saying, "We do not want to surrender the possibility of the slate not only to formulate, but also to directly pursue particular goals of social policy. (...) Besides thai, a complete separation of social insurance from the state budget would require an automatic system of indexation" (interview in Ekonom 41: 1993). The government wished to maintain control over the goals and financing of social policy and prevent the system from becoming a drain on the stale budget. By contrast in Poland, folly 20 percent o ľ the slate budget was paid as a subsidy to the deficit-ridden Social Insurance Fund (FUS) and the Retirement-Disability Fund for Farmers (FR.US) in 1992, adding sign Íficanlíy^to_Pol and's fiscalcrisis [Gdinowska_ 1994: 31]. íň the Čiěcií Republic, the social insurance fund" has collected more than enough money to cover outlays, with a 17.5 billion crown (S625 million) surplus in 1993. The remaining money was used to subsidize state budget expenditures on social 155 I------------TI r~i 11 Czech Sociological Review. Ill, (2/1995) assistance, much lo the exasperation of" the trade unions who want (he money placed in a separate fund anil used only for future pension and sickness benefits (Haspnthiřsků nn-vim',21 April 19941. Visible employee contributions to flic Social Security Fund were inlcndcd to increase the transparency of the social welfare system and to introduce a sense of individual responsibility. In (lie communist past, individuals had taxes automatically deducted from (heir pay and did not know how much went Tor pension, health, or oilier benefits. Reformers believed that employee contributions would make citizens realize the full cost of the social safely net and therefore reduce demands on (he paternalistic provision of the state. The tax reform emphasized the principle of insurance, ralhcr than universal free provision from general funds for pensions and hcallh. A stronger link was established between individual contributions and benefits, although basic health and pension insurance were made mandatory, wilh (he stale filling in for people unable lo pay. Thereby a level of social solidarity was maintained and a minimum level of benefits insured. Willi (he lax reforms of 1993, the Czech Republic entered the institution-building phase of its social policy Iransformation. __ Klaus' victory in (he June 1992 elections caused a shift away from the social-liberal principles (hat underlay earlier plans and atlcmpls to reform the hcallh and pension systems. While the changes were not immediate or dramatic, the focus and philosophy of Czech social policy clearly changed from 1992 to 1995, more or less in line with n new neo-libcral philosophy. The aims oT (he new social policy were to eliminate corpo-ratist elements conlaincd in previous social-liberal programs, to reduce slate responsibility by relying only on minimum benefit levels, and lo large! social support only lo those living within a narrow band just above the living minimum [Večerník 1994: 8], Klaus and his team have to some extent successfully redefined and reoriented the development of the Czech welfare stale, although in certain areas the new deal faced social rcsislancc and had lo be amended. Supplementary Pension System: Ncu-Libcrnlism In Practice The new Czech supplementary pension system, introduced in 1995, best reflects the neo-libcral vision of social policy. In comparison lo previous proposals, which had envisaged joint management of pension funds by trade unions and employers, the new Czech system relies on individual pension savings accounts to supplement the basic social security scheme described above. In defiance of International Labour Organization norms and general practice worldwide, employers were nol required lo make any contribution to their employees' supplementary pensions, leaving responsibility lo the individual citizen and the stale. Individuals make monthly payments into a capitalized pension savings account, and arc rewarded with a matching payment from the stale budget. Employers may conlributc to their employees' pension accounts, hut only on a voluntary basis, or as regulated by collcclivc bargaining agreements and individual labor contracts. Obviously employers gain from this type of liberalism, while the benefits to employees remain to be seen. The individual and contraclual nature of the new pension syslem angered the Czech trade unions, who had hoped to participate in ihc management of enterprise-based employee pension fund.1;. After years nfincrfcclive opposition wilhin the tripartite Council for "Economic""and" Social-Accord," the Czcch-Moravinn Chamber of Trade-Unions— (ČMKOS) called a 24-hour protest strike in December 1994 ns a last-ditch attempt to stop the government pension program from going forward {MUulti frmita O/tav, 14 Dc- 186 Mitchell Orenstein: Transitional Social Policy in IIib Czech Republic und Poland ccmbcr 1994). Despite a reasonable turnout, however, (he trade unions failed lo communicate clearly lo the population (he main reasons for their opposition and the government program was implemented in 1995 over their objections. The unions' failure to take advantage of a polcnlially popular issue (most Czechs opposed an increase in the retirement age, an important clement of the pension reform) reflects their overall weakness and inability to mobilize supporl. This institutional malaise facilitated Klaus' construction of a neo-libcral pension policy regime. It is too early lo assess Ihc benefits of the supplementary pension system. Klaus' government believes capilalizcd pension funds will encourage economic growth by channeling public savings into the stock and bond markets, benefitting both pensioners and the economy as a whole. A long-term plan is to reduce the size of the basic state pension lo approximately 35 percent of Ihc average wage, (hereby increasing reliance on Ihc "second pillar" of individual pension accounts. I! cult» System in Transformation The transformation of the health care syslem began immediately after the Velvet Revolution of 1989, at first led by a small group of activists within ihe Civic Forum committee of hcallh personnel, which published a set of principles Tor hcallh care reform in January 1990. These activists formed the core of the Ministry of Health Working Group for Reform ihnt published a proposal for health care reform in May 1990 for public discussion. After a process of debate and consultation with health care professionals and associations, and within ihc government, the Czech government passed a set of "Principles of a New System of Health Care" at the end oT 1990 that guided reform efforts over the next two years [Potůček 1994b], Essentially, Ihc Czech government proposed lo maintain stale-guaranteed universal access to a relatively high standard of care, while decentralizing control over hcallh care providers. Citizens would be free to use the provider of their choice, whether public or private; and providers would be paid a standard fee for all services from a central health insurance fund. Contributions to the insurance fund would come from employees and employers, or from the slate, in the ease of non-working people. The 1990 principles reflected the social-liberal views of Ihe Civic Forum health committee and Czech Minister of Health, Martin Bojar. The social element of their philosophy was reflected in their plans to maintain state-guaranteed access to a standard level of health care. It was liberal insofar as it planned Tor competition among hcallh care providers and allowed citizens to freely choose their doctors and hospitals. The social-liberals were opposed by a group of nco-libcrals led by the chairman of ihc parliamentary committee for social policy and health care, Pclr Lorn, who later became Klaus' first appointee lo lead the Ministry of Health. Nco-libcrals supported rapid privatization oT health care facilities, rather than a de-centralization lhal placed many facilities in municipal ownership. They also believed in higher pay for doctors, and increased opportunity to pay higher prices fora higher level of service [Potůček 1994b: lö].1 1) The Czech Prime Minister nt tlie time was Pctr Pithart. a friend oľ Hnvci's, and while Klaus did not control the government, he had a strong base of support in parliament. Aller Klaus won the ___presidency. of_Civic: „Forum. in_OctpbcrJ 990 againsH£ayc]*s. candidate, Martin_Paloii5,_hc controlled Civic Forum's parliamentary club, while the government became n tlefitcto minnrily government. Klaus' group within Civic Forum evolved inlo the Civic Democratic Parly (ODS), while Havel's group became the Civic Movement (OH) and lost the 1992 elections. 187 JUmJM-1-.M...■.—!■', ■■—I...I........ii. lil. ii—.......P...----------------------------------------------------------------------------------------- I....."......5 j—a Czech Sociological Review, III, (2/1995} From 1990 to 1992. hcnlth care reform followed the social-liberal principles. In 1990 and 1991, the Regional and District Institutes of National Health were abolished and replaced by Local Associations of Health Services, a somewhat chaotic process that vastly increased the number of health care providers «nil enlarged the space Tor independent decision-making. In 1991 and 1992, parliament passed a great deal of major legislation, including acts on health insurance and the General Health Insurance Fund, and an act on non-govcrnmcnlal health facilities that created the legal basis for private health care providers. The General Health Insurance Fund was established at the end of 1991 with the task of planning and implementing a new system of health care nuance. The Fund published a list of allowable Tecs for all types of medical procedures in May 1992[Potučck 1993:220]. Neo-libcrnts in parliament were dismayed at the monopoly of health care finance b\ die üeuer.il Insurance Fund, and drafted a law on Sectional, Pro I ess i ona 1. Corporate, and Other Hciilih Insurance Funds that passed into law in 1992. This law liberalized the health insurance market, but in doing so undermined the whole social-liberal system of health care financing. When the General Health Insurance Fund began to accept payroll tax con [film linns in 1993, a variety of other funds competed with it for contributions. These funds were typically marketed toward healthy, younger individuals, and offered higher payments to health care providers. This competition threatened to leave the General Fund with only the older, sicker, and poorer individuals, a high deficit and lower fee payments, so the state introduced a complicated system of redistribution among the funds, in proportion to the number of older members [Výborná 1994: 12]. While the Czech Republic maintained universal access to health care throughout the transition period, the new health care system is riven with problems. The current fec-for-scrvicc system of insurance allows health care providers a degree of flexibility in their charges, creating tremendous cost inflation that now threatens to bankrupt the insurance funds or force higher payroll taxes. Accounting systems arc in disarray and doctors' salaries remain very tow [Výborná 1994: 14-15]. In the summer of 1995, the death ofa man in Moravia erupted into a mass media scandal and heightened public awareness of the problems of health care finance. The man's family claimed that he had been denied care at a local hospital because his private insurance company had been severely indebted to the hospital in question and had just recently had its contract cancelled. The possibility that care might be denied for financial reasons disturbed the Czech population and attested to the failure oľan ill-planned, ill-conceived ncn-libcral reform in this area. As part of his effort to introduce a minimal welfare stale, Klaus wants to change the basic principle of equal care for nil by introducing the possibility of making extra payments for extra services, limiting the free choice oTprovidcrs, and allowing insurance companies to combine with providers in health maintenance organizations. However a clear nco-liheral approach to health care has not yet emerged, and equal universal coverage still exists in the Czech Republic. Confiicl O vcrSoctnl Support Reside pension and health care insurance, a key clement of any welfare slate is a system "~oľ direct-stale- payment:', of social hcnefils.to individuals and. InmHics. In the Czech Republic, some of these benefits were historically universal in covcitigc, like the child" benefit that was paid to all mothers of children under three years of age. Some were also targeted to particularly needy social groups, such as invalids or parents of handicapped 188 Mitchell Orensiein; Transitional Social Policy in the Czech Republic and Poland ' children. One of the main goals of the Klaus government's welfare reforms has been to eliminate universal benefits and instead to offer state support only to families with incomes in a relatively narrow band above the living minimum. Klaus' attempt to introduce targeting ofparcnt and child benefits in I995 met with a great deal ofrcsislancc anil public debate, forcing the government to withdraw its initial proposal from parliaments Opponents of targeting, including the trade unions, argued that means-testing required far higher administrative costs and had little social benefit. An independent analysis by British tax experts showed that the government's original targeting proposal would significantly reduce the number of families living at less than 1.25 times the living minimum, but mostly al the expense or families not much higher up the income distribution. Especially families earning at or around the benefit cut-off level "may be in the position where increasing hours of work will result in the loss of the child or parents' allowance" [Heady and Smith 1994]. The Klaus government eventually forced a compromise through parliament that staggered loss oT benefits for people living at one to two times the living minimum. However, targeting seems to have upset a Czech population comfortable: with the type of social solidarity implied by universal benefits and deeply rooted in national Irnditions. Conflict over targeting of social support corresponded with a substantial increase in support for the Czech Social Democratic Parly, raising the question of how successful the nco-libcrals will be in recasting the Czech welfare slate in the long term. Poland: The Ignored Social Dimension In Poland, there was no overall vision of transitional social policy. Unlike the pro-active measures taken in the Czech Republic, Polish social policy has reacted to the fiscal crisis oT the state more than It has conformed to any particular short or long-term strategy [Ksiezopolski 1993: 192]. What social policies did emerge were mostly emergency measures, some of them so ill-planned or Ül-conccivcd thai they frustrated development of long-term solutions. This was most notably the case with unemployment benefits and pension reform, both of which relied on a dangerous relaxation of eligibility criteria. Cash benefits to the unemployed and pensioners expanded dramatically, crowding out investments in health and education that arc necessary for future growth. Although Poland undoubtedly entered the transformation period poorer and more indebted than the Czech Republic, poverty alone docs not explain the failures of Polish social policy. Poor government planning and administration of benefit systems were important factors and ore direct results of a shock therapy strategy of rapid economic transformation that tended to ignore the social dimension, or believe its reform could be safely postponed. Delaying social safely net reform and emphasis on ad line emergency measures damaged the ability of the state to deliver social services and further immiscrated the population during the transition. A surprising and contradictory personality in the Polish social transition was Jucck Kuroi'i, the first post-1989 Minister oTLabour and Social Policy. In his short memoirs of his time in the Labour Ministry (entitled Stnja Zupa [My Soup] [Kurort 1991]), after the "Kuroúówka" soup that became n symbol of poverty relief under shock therapy, Kuroň admits that post-1989 social policy had many shortcomings. lie explains that Solidarity "Was simply unprcparedta take power when it-unexpeclcdly won the June-1989 elections: The book essentially describes how a Minister came to power with a group of underground printers, editors, and trade unionists and was overwhelmed by events. While this 189 Czech Sociological Review, III, (2/1995) may have been true, ihc shock therapy economic program was carefully planned, discussed and elaborated in numerous committees, with support from Western governments and international institutions. Kuroň himself founded a committee ofeconomists to plan radical macro-economic reforms in I98S. Social policy, however, bounced from emergency measure to emergency measure, reflecting its low priority in government concerns [Graham l°94: 19.1]. No convincing overall vision of social policy was produced, just stopgap relief measures reprcscnlcil by KuroiVs soup. Health CarcDishitcgratic-n Although the pntlcrn of incoherent reform and disintegration of the social safety net is visible across the board in Poland, it has been perhaps most dramatic in the health care system. Health care in Poland Tell prey to the country's fiscal crisis in 1991, when real expenditures dropped over 9 percent, while the cost ofmedicinc and equipment increased dramatically. Health care investment dropped IG percent between 1990 and 1992 in real terms and wages in Ihc health sector fell to 9 percent below the average wage level, while the number of people employed in health care also fell about 5 percent [Golinowska 1994: 37-42]. A new system oT health care finance, based on an insurance model, was debated during the first years of reform, but was never implemented, partly because the World Bank recommended that Poles could not afford an extra health insurance payroll tax [Millard 1994: fi]. Without dedicated revenue sources, the health system lost funding and a two-tier system began to emerge, often without state regulation or intent: private, ľcc-ľor-scrvicc, health care for those who could afford it, and an increasingly restricted range of free slate services for everyone else.2 Part of this trend occurred through an expansion of private health care providers that accepted only cash payments, but also through developments in the slate system where fees began to be charged for certain procedures, for citizens living outside the local health district, or by "private" doctors who had appropriated (or "rented") slate facilities in a process analagous to the "spontaneous" privatization of stnlc-owncd industrial enterprises. For instance, one region of Poland leased its only urology clinic in a private practitioner at exceedingly low rales, making certain essential services unavailable within the free state system [Millard 1994: 9; Ksic-zopolski 1993: I84].3 Besides Ihc fiscal crisis that resulted in n de facto commercialization of health services. Ihc Polish state lost any ability to guarantee health care access through a process of decentralization that empowered wojcwnd (district) health offices, over the central 2) Bnlicki [1994: 157] writes, "In llic situation of disequilibrium between Ihc obi tendons of" tlic slate and the possibility of their realization, there have arisen different informal methods aT regulating access, often unopen, together with the privileging of certain groups nf patients... This situation is particularly disadvantageous Tor economically weaker groups, for whom access to a number of services has lately been limited, despite the still existing provision in ihc constitution guaranteeing free care." The author, an employee of the Ministry of Health, blames the "weakness of the Ministry uf Health and Social Care as leader of the i i ans forma I ion, ihc luck of an overall vision of change, Ihc pressure of current matters and insufficient intellectual attention !o lotiy-Icnn activities." [Ibid.: 15ft]. —?).Golinov«'sk2-and OchockL[19ÍM: ! 1).conclude.lhal,.'The.process of cainmcrcinlizntiojuiii this... sphere does not proceed in a regulated manner, which causes Ihc increase in payments for social services to act in a blind maimer, destroying the principles of social solidarity in such spheres oT human life as sickness and the raising of future generations". 190 ■ Mitchell Orenslein: Transitional Social Policy in the Czech Republic and Paiand____ Ministry of Health. The majority oT Poland's health budget is paid in lump sums to the 49 district offices that set policy and allocate budgets in the regions. District health offi-' ccrs are appointed by the ivnjewňd (district governor), wiio is in turn appointed by the i Chief of the Council of Ministers, a cabinet-level position that is in fact stronger than the Minister of Health. While the Ministry of Health handles the central budget, the Chief of the Council of Ministers and the wnjewnd arc in charge of personnel decisions in Ihc slate health service, as well as in many policy and budget decisions. This system of financing makes it extremely difficult to create and enforce a national health policy. Since individual districts and even towns arc on different systems of financing, many state health care providers only give free care to residents of their district. A resident of Wroclaw who lias a car accident in Poznaň may not be eligible for free care there, for instance [Millard 1994: 5-7; Hnlik 1993], Probably the greatest irony of the health care disintegration in Poland is that Ihc World Bank has lately criticized the reduction of health expenditures in Poland, while several years earlier, it encouraged decentralization and opposed the introduction of a genera! health insurance system, such as the Czech Republic used to maintain a high level of universal health care. Pension Explosion and Fiscal Imbnlnncc While health care and education funding plummeted in real terms in 1991, government spending on pensions exploded, creating a fiscal crisis that crowded out more investment-oriented and better-targeted forms of social spending. Rapid expansion of pension payments was a direct result of over-generous and ill-conceived initial attempts to sooth the social costs of the transformation by extending pension and unemployment benefits. Jacck Kuron, the first Solidarity Minister of Labour and Social Policy, was responsible for many of these initial policy mistakes. His good intentions, honest social conscience, and generous benefits made him the most popular politician in Poland, but technically, his programs have been a disaster. Workers over a certain age who lost their jobs due to privatization or restructuring became eligible for early retirement. As a result, the number of people collecting pensions mushroomed, the average retirement age for men decreased to 57 (the official retirement age is 65), and many of these people continued to work, often in the "grey" or unofficial sector. Similarly, unemployment benefits were initially set at levels high enough to discourage people from seeking work. Tabic fi. Rapid Increase oT Pensioners in Poland (in thousands) ■_________________________ J 989 1990____1991 l_992_ Retirement Age Population Percent Growth Number of Rclirces and Pensioners Percent Growth Economically-Active Persons per one Retiree or Pensioner_____________ Source: Golinowskn [1994: 33-35]. The swift increase in (he number of persons collecting bcnefils, coupled with a reduction .in. (he.numbcr__of people contributing _to the sociaI_insurnncc_ funds (PUS and FRUS), caused them to run a tremendous deficit that had to be filled from the state budget. While in 1988, only 4.7 percent of the state budget went for social insurance subsidies (to the 191 4,799 4,903 1.9 2.2 fi,R27 7,104 2.4 4.0 2.6 2.3 4,979 5,0fi2 l.fi 1.7 7,944 8,495 11.8 fi.9 2.C 1.8 TJ' f--------?; [--------B' --------31 j--------s] i--------s] ;--------«j- <*-------«] ^~~~" «]: • Czech Socialagicnl Review, III, (2/1995) - nominally independent social insurance (units'), in 1992 that level reached 20 percent and crmlimicd to grow. The government eventually managed to reduce Hie level of pension indexation from 10(1 percent lo 91 percent of average wage growlli, but generous cligi-biliiy criteria, once adopted, destroyed tlic fiscal balance of the system and political resistance lo reducing pensions prevented any meaningful reforms throughout 1995. Table 7. Pension Payments in Comparative Perspective ____________________________________Czech Republic Poland Hungary Minimum Retirement Age Men fill fi5 fiO Wollten 53-57 fiO 55 Minimum Contributory Yeats for Eligibility Men 25 25 25 Women 25 20 25 % of Wage Replaced by Pension According la Law Net 54% 55% fi7% Nominal - 50% 55% (13% Average Tension as Patent of Average Wage IPercent of Average Wage Actually Replaced)* 49% 7'1% 49% Pensions in Percent ofODP 10.2% 14XÚ 10.(5% Social Security in Percent ufaDP_____________21 %_______19.9% 27.fi% SiMirec: Villas and Mtcliclilseli [1995]. *) The authors conclude thai, "In Poland, the high replacement rate is attributed to the large upward adjustment or pensions effected in 1991 and the subsequent indexation of pensions to average wages" [ibid.: 8]. Notice that pensions crowd out odicr sucinl security spending hi Poland. In the SLD-PSL government, pensions became Ihc source of a conlrovcrsy between Finance Minister. Grzcgorz Kotodkn, and Labour Minister, Lcszek Miller. Kolodko wanicti to index pensions to price ralhcr than wage growlli and inlroducc private pension insurance. Miller, on the other hand, wanted to maintain the current system in slightly altered form, while introducing n system of supplementary private pensions for more affluent citizens, hi fact, a system of" private pension insurance rose up spontaneously, without any specific legislation or tax incentives, simply because the basic pension was inadequate for wealthier Poles anil because some companies wanted lo offer pension benefits to attract employees {Tin- Financial Voice 9: 37, 1994). Similar to pensions, generous unemployment benefits in Poland created a significant drain on Ihc state budget, while crowding out investments in aclive labor market policies such as retraining and job creation. Sncial Asslslnncc The I9K9 Law on Social Assistance intended, like the living minimum in Ihc Czech Republic, to create a social safety net tn protect people who fell below Ihc poverty line, cither temporarily or permanently. However, problems emerged wilh the financing and administration oT Ihc Polish safety net nnd it i.s impossible to sny lhal Ihc safety net hns cfleetivcly-gunrdcd-against- poverty. In the Polish -system,- some-benefits arc funded by -the centra! government through earmarked contributions to the local budget, bui administered by Ihc local grnhui governments, who have social assistance centers staffed wilh 192 Mitchell Orsnstein: Tmnsitionpl Social Policy m the Czech Hepublic and Hatand social workers. Other benefits arc funded by the gmina ilscIT from local laxes ["Poland: Income..." I993: 33-35]. Although central and local government expenditures on social assistance rose steadily throughout the transition, Ihcy could not keep pace wilh the rate of growth of social problems. Since the payments arc administered locally, budget shortfalls produced a patchy distribution of benefits, with some families getting the full benefits and others receiving only n fraction of what Ihcy arc eligible fur under the law ■"■ [Graham 1994: 242]. In 1995, all families earning less than 855.8 new zfoly per month were eligible for social assistance (in line with the minimum pension), although the Solidarity trade union proposed that the social minimum should be 589.4 zloty, or 60 percent of the socially-defined poverty line. Dcspilc generous calculation of the living minimum, 4Z0.0Q0 families, or approximately onc-lhird of the poor, were not receiving full benefits. In some cases, Ihcy received only 50 zloty (S20) per person per month (Gazela JIV-harcza, 3I May I995). The World Bank concluded lhat, "Whilst voivodships have some monitoring funclions, it is not clear whether the Ministry of Labour and Social Policy or any other national body has any responsibility for looking at the ways in which the commissioned tasks are carried out, or the consistency of decisions" ["Poland: Income..." I993: 65]. Caught between generous official benefits, ralhcr less generous actual paymcnls, nnd an inefficient delivery system, the Polish social safety net had serious holes during Ihc entire transformation period, undoubtedly leading to discontent with reform, both among the poor and among others who lived in proximity lo poor families and sympathized wilh a plight that was often caused by unemployment [Grootacrt 1995]. Feelings of social solidarity arc quile high in Poland, making it difficult for people to accept that perhaps one-fourth of the population is living in poverty. Disintegration of Ihc social safety net shattered expectations of security and social solidarity that were fostered under socialism and before. Many Poles simply felt abandoned by Ihc new democratic state. Conclusion While tbc Czech Republic implemented a strong package of social policies that helped smooth the transition to a market economy, Poland's social safely ncl fragmented and fell apart. Initial conditions clearly played a role in this, since Poland was and is a poorer country, had a history of greater problems wilh poverty [Milanovíč 1991], and faced more difficult macro-economic challenges in 1989. Nonetheless, Ihc failure of transitional social policy in Poland resulted not only from worse initial conditions, as some authors argue [Balccrowicz 1994], but from Solidarity's lack of policy direction in this area and the low priority oTsocial policy in shock therapy strategy. Policy planning occurred in oilier policy areas, where the government made major achievements despite scarce resources. Evidence presented here points to the fact lhat in Poland, resources were misallo-calcd, creating great contrasts between over-generous pension benefils on the one hand and a disintegrating health care system on Ihc oilier. Initial choices, like the I991 decision lo increase pension benefits and eligibility, have proven politically difficult (indeed impossible) to reverse, suggesting lhat better planning in Ihc early stages would have prevented significant long-term problems. i [Czech] experience underlines the importance of planning and overall strategy in shaping transitional social policy. The social-liberal" model of economic transformation 7n ' the Czech Republic sought to conduct a Iransformation in the social sphere concurrent 193 'II« WW BWl »jy, J U M H-f.")' M' Czech Sociofcgical Review, III. (2/1995}_____________________________________-__________ with radical macro-economic reforms. New social pnücy institutions, such as the General Health Insurance Fund, and new financing and delivery systems were developed at the same lime as market institutions, so that emergency re!ícľmeasures did not crowd out the development of long-term solutions. Because it began work at an early stage, the Czech Republic is llic only country '» East Central Europe that lias created an cITcclive social safety net [Gullmu lQ0-l: "Crisis..." 199-1]4 - albeit a residual one that provides only bare minimum standards, compared to the more elaborate Western, and especially Scandinavian, systems. One further condition that seems to have helped the Czech Republic pursue a successful social policy is the greater centralization anil efficiency of its state administration. Poland decentralized most social welfare functions in 1990. placing them under the authority of local self-governments, rather than in the local branch of stale administration. While this may have been good for Polish democracy, it had tragic results for social service provision in some regions. Belter organization and planning of the social safety net probably would have alleviated Poland's social crisis, despite scarce resources. MITCHELL ORHNSTIHN is a graduate student of political science tit Yule University, writing a dissertation analyzing the linkages between economic reform mut democratization in the Polish and Czech transitions. In mhliiiim to studies of social policy mul labor relations in these two countries. he is the author of "The Privatised Sector in the Czech Republic," Europe-Asia Studies •fň: if. an analysis nf state unit hunk contnil of privatized enterprises. Expanding beyond economic ami social palivy, OrensWin is beginning to analyze forms of interest representation nntl the development of party systems throughout East Central Europe, lie contributes articles on Polish politics to Transition, the journal of the Open Media Research Institute, and hus also written on Slovak politics and privatization. References Balccrowicz. Lcszck 1994. "Understanding Postcoininunist Transitions." Journal of Democracy 5, ' No. 4. Balicki, Marek 1194. "Opička zdrawotna — uwngi o rcľarmic systému." (Health care — observations on reform of the system) In Politika spnleczna - Efekt czy sila sprawcza razwnju kraju?, cd. by Ewa Zcbrowska. Warsaw: Program Reformy Polityki Spolcczncj. "Crisis in Mortality. Health and Nutrition." 1994. Economies in Transition Studies Regional Monitoring Report 2. New York: Unicef. Czech Statistical Yearbook 1993 1994. Plague: Czech Statistical Office. Golinowska, Stanislawa 1994. "Public Sucial Expenditures." In Social Policy and Social Conditions in Poland: I9H9-I993. Warsaw: Institute of Labour and Social Studies. A) Götting [1994: 105] writes, "All tilings considered, the Czech Republic today seems tobe in the best position lo set up a 'social snTety net' that meets the concerns oF both efficiency and 'social justice". Favourable economic starting conditions combined with the pragmatic course laken towards capitalism have helped to ensure social peace" UniceT ["Crisis..." 1994: 17] writes. "The ■Czech-Republic has. becnthe most success ruLXiockrth cm pis;t'_ to date, despite n^O per cent output decline and rising poverty rales... Well-planned and consistently implemented social protection policies and - above all - much more favourable 'initial conditions' contributed to a comparatively more satisfactory performance and greater political stability." 194 _________ - Mitchell Cranstsin: Transitional Social Policy in the Czech Republic and Paland Golinowska, Stanislawa and Antlrzcj Ocliocki 1994. "Social Policy and Social Conditions in Poland: 19R9-I993." \n Social Policy and Social Conditions in Poland: 19.19-1993. Warsaw: Institute of Labour and Social Studies. Gölling. Ulrike 1994. "Destruction, Adjustment and Innovation; Sucial Policy Transformation in Eastern and Central Europe." Journal of European Social Policy 4, No. 3. Graham, Carol 1994. Safely Nets, Politics, and the Poor. Wnshiagťin: The Brookings Institution. Groutacrt, Christian 1995. "Poverty and Social Transfers in Poland." World Bank Working Paper Scries 1440. Washington: The World Dank. Malik, Jamisz 1993. "Opička zdrowolna w Polsce - oczekiwanic na przemiany." (Health care in Poland — expectations of transformation) In Polska na Rozdro-ii. Warsaw: Fundacjn Polska Praca. Heady, Christopher and Stephen Smith 1994. "Tax and Benefit Rcfonn in the Czech and Slovak Republics." Paper presented lo the CEPR Workshop on Taxation and Tax Rcfonn in Central and Eastern Europe, Brussels. 1st December. Kočárník, Ivan 1992. "The Problems of Fiscal Management in the C5FR in a Time orTransition." CERGE Working Paper 13. Prague: CERGE. Ksiczopolski, Miroslav 1993. "Social Policy in Poland in the Period of Political and Economic Transition: Challenges and Dilemmas." Journal of European Social Policy 3, No. 3. Kuroi'i, Jacck 1991. Moja Zupa. Warsaw: Polska Oľicynn Wydawniczn BGW. Milanovic, Branko 1991. "Poverty in Poland, I97R-H8." Research and External AJjiiirs Working Paper, WPS 637. Washington: World Bank Policy,. Millard, Frances 1994. "Themes in Post-Communist Health Care in Poland." Paper presented at the Third Prague Workshop on Social Transformation in Eastern Europe, Prague, Central European University, May 6-3. Miller, Pclr ct al. 1993. Prúce, mzdy a sociální věci. (Work, Wages, and Social Affairs). Praha: Constis. Myant, Martin 1993. Transforming Socialist Economies. Aldcrshut (UK): Edward Elyar. Offc, Claus 1993. "The Politics of Social Policy in East European Transitions: Antecedents, AgcnLs, and Agenda of Rcfonn." Social Research 60, No. 4. "Poland: Income Support and the Social Safety Net during the Transition." 1993. World Hank Country Study. Washington: The World Bank. Potůček, Martin 1993. "Current Social Policy Developments in the Czech and Slovak Republics." Journal of European Social Policy 3: 209-226. Polaček, Martin 1994a. "Can Dying State Paternalism Give Binli to Social Citizenship'/ Reflections on Emerging Social Policies in Centra! and Eastern Europe." Paper presented at the Third Prague International Workshop on Social Responses to Transformations in East-Central Europe, Prague, Central European University, fi-R May. Potůček, Martin 1994b. The Transformation if Czech Health Care in 199(1-1992. (Unpublished manuscript). Prague: Institute orSocblogical Studies, Charles University. "Proč deset požadavku Českomoravské komory odborových svazu k návrhu o důchodech'.'" 1995. (Why ten demands of the Czech-Moravian chamber of Iradc unions towards the government proposal for pensions?) Prague: Czech-Moravian Chamber oFTradc Unions. PrfiSa, Ladislav 1993. "Životni minimum - základni prvek záchranně sociálni sílií." Národní hospodářství 4. Sachs, Jeffrey 1994. Poland's Jump to the Market Economy. Cambridge, MA and London: The ""'"MiTTrwS; ......--------..........-------- Schwartz, Gerd 1994. "Sucial Impact of the Transition." In Poland: The Path to a Market Economy. Washington, DC: International Monetary Fund. 195 2228 Czech Sociological Review, lit, (2/1995) Social nility mulSocial Conditions in Poland: I9X9-I993 199-1. Warsaw: Institute of"Labour nut! Sueial Studies. Social Protection and Social Security: Cmmiiy Profite. Czech Republic 1994. Prague: Ministry of Labour and Social AfTnirs of the Czech Republic, Veccrnik. Jin 199-1. "Sociálni politika: nadeje a rizika liberálního modelu." (Sncial policy: hopes and risks oľllic liberal model) Lidově noviny 22 December. Villas, Dfmtlri and Roland Michelitscli 1995. "Pension Funds in Centra! Europe and Russia." Piility Research Working Paper 1459. Washington: The World Bank. Výborná, Olga 199-1. "The Reform oľlhc Czech Health Care System." CERGE-El Working Paper 64. Pracúc: CERGE. í Social Security Developments in Central Europe: A Return to Reality VLADIMIR RYS* Geneva Abstract: Looking back at the developments which have taken place since the Tall of communism, the article reviews the general trends in the orientation ofsocial security reform in some key countries of Central Europe. The lessons learnt during litis process reveal a number oT original myths, such as the mistaken belief that the social reform should be carried out from the very outset of the economic transformation. In the course of time, the preservation of the basic functions of the existing social protection system rather than its replacement became the chief preoccupation of most governments. Aflcr the initial predominance of ideological thinking in the orientation oľ the reform, there has been a return to reality due to the intervention of the old fundamental factors, i.e. political and economic imperatives which determine the shape ofsocial legislation. Czech Sociological Review, 1995, Vol. 3 (No. 2:197-ZOB) Introduction More than five years have elapsed since the fall of communism in Europe and it is becoming more and more difficult to establish a clear pattern of the social security reforms currently taking place in llic countries concerned.1 Wc note a growing differentiation in the prevailing political and economic conditions in each country and arc led to conclude that post-communist societies arc now developing each in Ihcir own - often quite unpredictable—way. One Uiing seems certain: the well-meaning economic advisers preaching a complete abandonment of a one hundred year-old tradition in social protection and a return to basic social assistance are no longer listened to.2 Aflcr five years oriicsitation, tempori-sation and experimentation, the government have conic to the conclusion that the policy of overall priority Id economic development at the expense ofsocial development is doomed to failure. However, no welfare state model stands n chance ofbeing followed or even taken into consideration. We arc witnessing a return to reality in tfie sense of governments following closely the changeable interplay ofsocial security fundamentals, (i.e. the various components of political, economic, social and psychological faclors in soci- ") Direct nil correspondence lo Vladimir Rys. IH, Chcmin des Colettes, CM-1222 Včscnaz. Switzerland, phone/fax (41 22) 752 10 12. ^ Throughout this paper our attention is concentrated essentially on the Czech Republic, Hungary and Poland. 2) Even the ncolibcra! I'rimc Minister of the Czech Republic. Vaclav Klaus, firmly rebuffed "criticism-by Jeffrey Sachs in-which he wa5~accuseti of ovcriy generous welfare-state-policies; — Kbits pointed out to him that the examples oľ Malaysia, Taiwan or Singapore simply did not apply in Central Europe {Lidové noviny, 5. (5. 1995). On social results of shock therapy In Poland sceJJonczyk 1993:213]. 1S7 lb. A WW-iwmniumwji 111111111. ■ i m — in »nm i.....■.—i........... Czech Sociological Review, III, (2/1995) cty which broadly determine - as llicy have always done - the shape of a country's social security institutions). There is. nevertheless, one feature these countries do have in common: the rhythm of transformation oTbasic societal structures. While political institutions have been transformed rapidly In meet the requirements of a democratic system (which docs not necessarily mean that ihcy arc animated by democrats), the establishment of economic institutions has been more laborious and their progress often hesitant. As for social protection institutions, apart from partial adaptations to Ihc needs of the market economy, by ■ the end of 199-1, no major or global reform of the system hud taken place in any country. This sinking delay may be explained in several ways. First of all, in a climate marked by frequent government changes, the social reform constitutes an obvious political risk; in the absence of established altitudes to questions of social welfare, it is not easy to reach a political consensus. Moreover, in limes of general economic instability. any financial planning of social security schemes is extremely hazardous. Lastly, given the excessive volume of social expenditure under Ihc communist regime and the need for a gradual adaptation of the level of benefits to available financial resources, any social reform is hound to be restrictive and have n negative impact on Ihc population. The general lack of knowledge of concepts and techniques of social insurance on Ihc part of members of legislative bodies, social partners and mass media acls as yet another stumbling block to Ihc advancement oTsocial reform. We have summarised elsewhere the basis on which Ihc development of social reform in Central Europe is laking place, i.e. Ihc communist system of social security [Rys 1993] and consider it superfluous to repeat it here. Nevertheless, it seems obvious that knowledge of the previous system is necessary for an understanding of the process of change. .Progress and trends in social reform A five-year period is generally not long enough to mark noticeable trends in social policy orientation at the international level. This docs not seem to be Ihc case in post-communist countries where ihc speed of societal development exceeds anything known in the western world. Early oriematinns After the Tall of communism, social security reform was considered an indispensable measure destined lo cushion ihc adverse social impact of economic transformation. Tim; reform was therefore not an objective in itscITbut rather a means of ensuring the success of the transformation. The starting point of a new social security concept in all countries of (lie region was a strong reaction against state paternalism, accompanied by declarations exhorting citizens lo lake over responsibility for securing their own future. In practice, this meant returning lo a general scheme of social insurance, with a large space lefl for occupational and private arrangements. At Ihc same time, great emphasis was placed on lilt: democratic nature oT Ihc new system and on the need for extensive citizen participation in its management. _____________pne nf Ihc fits' sectors lo.come under review .was. health-carc.-ln llus-casc, the -gen—-------- era! trend favoured the transformation of Ihc existing national health services into medical care insurance schemes. In Hungary, this had been somewhat surprisingly integrated into the general insurance scheme, before a law of July 1992 inlroduccd a separate ad- 133 '"■"-l>'"H'"»mW^*-*»-ľ'«W«W^«|IH.JI.lHIH,H)J.IUIW.|«w Ij'i Vladimir Rys: Social Security Developments in Central Europe ú ministration of this branch under its own governing body. In the Czech Republic, the I National Health Insurance Fund became operational in January 1993, after a great deal of j confusion and a year of administrative preparations; since then, two dozen other health | insurance funds have come into being with Ihc purpose of encouraging competition, with i the resulting confusion greater than ever before. In Poland, meanwhile, the introduction of hcallh insurance is considered an ultimate goal, but in the absence ofa comprehensive concept of social policy, priority has been given to the improvement of the existing health services [Wlodarczyk and Micrzcwski I991]. ! As for other social risks, a number oflcgislalivc acls passed in different countries •t dealt mainly with Ihc elimination of the excessive measures of the previous regime, the adaptation of administrative structures, modifications in Ihc system of financing and maintenance of the purchasing power of existing benefits. At the same time, considerable effort went into the preparation of social reform plans. In Ihc blueprints produced during j this period, Ihc overall Ircnd pointed towards ihc establishment ofa general social insur- j ancc scheme covering old age, invalidity and survivors, as well as sickness (cash bene- Í fits) and work accidents. High hopes were being placed on the introduction of '.[ occupational pension schemes which were to help lo reduce the expenditure going on ; basic state bcncflls. The trend in family allowances was lo transform them into a state ! benefit subject to a means test.3 It was characteristic of this early period that a major social security reform was al-,' ways imminent but never quite ready to go before Ihc parliament. In Hungary and Po- | land, ihc question of political divergences apart, the main reason was the progressive J deterioration of the financial situation oľ the existing schemes, particularly in the field of *j pensions. In a generally unsettled economic situation, it was a question oľcommon sense ] lo placE priority on Ihe preservation of the basic functions of Ihc existing arrangements í before embarking on a major reform of the system. The situation was somewhat different ; in Czechoslovak in where, in the absence of a financial crisis of the existing scheme, the J reform appeared at limes to be dependent on technical maltcrs regarding Ihc progress of i the economic reform. However, the real cause of the delay of the social reform was Ihc 1 crystallisation process of political altitudes in the country, including those which led lo í the division of the slalc. I The lessmts ttf experience | It follows from what has been said above that one ofthe first lessons governments learnt ■ concerned the enormity ofthe clash between blueprints and financial means available for t even a partial reform of the existing system. The most lypícal example of such conflict i with reality is the case of unemployment benefits which is particularly interesting in so \ far as it deals with n highly sensitive area ofposl-commdnist social policy.4 3)This trend should not be inlet prctcd as n sign of sonic spontaneous convergence but radier as u result ofthe persuasive advice nffcrctl by the World Bunk. -d) por-a-Tnll understanding-of this development,- a background knowledge of-the treatment of-unemployment under communism is indispensable. Wc have summarised it in: "Protection sacinic contrc le chömauc en Europe centrale et Orientale." Cuhierx gviteviiis da svearilů wcinle. No. 13, 1995 (fbiincoming). 159 JS9W BiffSWsmÄWJiw" 17 61 Czech SociologicalReview. Ill, (2/1993} Thccascoruncmploynicnt benefits It may be useful to introduce this observation with a brier examination of Ihc recent development of unemployment in the region. The following tabic indicates Ihc rate of unemployment at the end of each given year: Table 1. Rate of unemployment (in %) 19.19 1991 Czech Republic Hungary Poland 1993 15 The volume or unemployment in Ihc Czech Republic, while obviously an exceptional case, has no impact on our argument because at the lime it was taking Ihc first measures in 1990, the government did not know how low the rate would bc and, indeed, expected (some economists hoping for) a figure of around S%. Regarding the evolution of Ihc unemployment benefit, the experience or the three countries is surprisingly uniform. Having introduced extremely liberal benefits in the early nineties - in Ihc spirit of the good old (communist) limes - the governments were quickly called to order by harsh economic realities. It became necessary to apply the eligibility cntcria more severely, reduce tl,c amount and duration ofhcncfils and review the system of financing. The Polish and Czech experience is particularly revealing as is shown by the following summaries oflhc situation aller Ihc introduction afthe first laws as compared with rules existing at Ihc end of 1993. PoUxh experience December 19B9 ■Financing: Employer's contribuiion ol"2% ofsnlarics Eligibility: All persons seeking employment Duration: Without limit Amount: 70';.', oľlasl salary during first 3 months 50% during tlic next fi months ■IQIti after nine months December 1993 Employer's contribution of3% of salaries At least fi months in employment No other household income No refusal ohm empluyincnt offcr 12 months (I8 months after 25 years oT work) 3fi% oFa national nvcnigc salary (flat rate) Czech experience • December 1991) Financing: Slate budget Eligibility: All persons seeking empluyincnt Duration: 12 monlln Amount: fi5% oflast salary during first fi months fi(]% aller fi months -----------------70% if following-programme of retraining" Cumulative with end aCscrvicc benefit December 1993 Employer'!! contribution of 2.25% and employee's contribution oftl.75% 12 months in employment over Inst 3 years tí months f-0% oriast salary far first 3 months 50% after 3 months, with maximum not "to exceed liiesÍ[itufory'siibsÍst"c!Í'c"c~ mtniimum No cumulation with end of service benefit 200 Vladimir Rys: Social Secunly OBvetopmanls in Central Europe Hungary was the first communist country to introduce unemployment insurance before the fall oflhc regime [Fergc 1992]; consequently, the scheme adopted in February 1991 was more sophisticated and underwent relatively little change in the subsequent years. The only cxccplion is financing, with a steep increase in the employer's contribution from 1.5% lo 5%, accompanied by an increase in the employee's # contribution Trom 0.5% to 1.5%. The sociologists readily subscribe to Ihc affirmation that the ircatmcnt of unemployment in society depends on the social perception oHrie phenomenon. Although this approach may find somcjuslificalion even in a posl-communisl society, in the absence of normally constituted social actors, social perception - Tor whatever this may mean under such circumstances — is only ever translated with considerable difficulty into Ihc political action of the government in power. The above-described experience of a drastic revision of unemployment bcncfils is more complicated than would seem and cannot bc reduced to a simple question of available financial means. At the start of Ihc process, there is a general awareness on the part of the population of the price to bc paid for a market economy and fear on Ihc part of governments as to what this unknown evil may do to people. The result is an overgencr-ous legislation drafted in an old-time spirit of meeting social needs regardless of available resources and in the absence of any leclinical knowledge of the- problems of unemployment insurance.5 Il is, however, the second slagc which is of real interest. What lias made the governments adopt such a harsh line in revising legislation adopted only several months ago without fear of a popular outburst? The economic imperatives arc obvious and need not bc enlarged upon. Furthermore, there may have initially been an underestimation of the capacity oľ oilier social security brunches, and above all of old-age and invalidity insurance, to absorb potential victims of unemployment, tn some countries, an improved parental allocation has no doubt reduced Ihc number of women seeking employment. However, factors other than those mentioned above may bc of equal if not greater importance. To the extent (hat the same causes tend to produce the same effects, benefits awarded in the spirit of old-time liberality provoke the same abuse of social legislation as in the past. Many people draw the unemployment benefit while working in another undertaking; in some countries, one gets the impression that one is witness to the emergence ofa new class of self-employed, financed by the abuse ofuncmploymcnt benefits. The governments hence cannot fail to realise that they arc acting in contradiction to their declared policy of moving away from slate paternalism and making people responsible for their own existence. But why is there not a major social upheaval which would probably follow in similar circumstances in any western country? Have governments initially overestimated Ihc psychological impact of unemployment as a social phenomenon hitherto unknown to the population? This is highly likely, far, as shown by current public opinion surveys, very little is known about social attitudes in these countries apart from their instability. The main reason, however, could bc that people in their majority approve of Ihc government decision to revise the legislation. The need for an economic reform is not contested and-abuse -of-unemployment -benefits-reminds-them perhaps too much.of Ihc.buried- - ------------ 5) According to ToincS [1995], sickness insurance legislation has served as a model in seine countries. 201 Czech Sociological Review, III, (2/1995) conimunist past. Moreover, it should not he forgotten that over a period of forty years these populations have grown used to harsh measures from above and acquired n high degree of resourcefulness and a well-developed capacity for "getting by". With social controls greatly relaxed, it is perhaps this mental heritage oT the past which enables many unemployed people in these countries lo make ends meet in one way or another. Is (licsottal reform really necessary? Having learnt that Ihc population is capable oľcoping with extremely lough social measures, the governments also noted thai, contrary to previous beliefs, there was perhaps no hurry to gD ahead with a social reform thai no longer seemed indispensable Tor the success of Ihc economic transformation. On (he contrary, lliis could proceed betlcr without unnecessary popular discontent likely to be provoked by new - and, by definition, more restrictive - social legislation shaking even further an already precarious polilícal slabil-ily. The real crilcrion hence becomes the question as lo how far the existing, patched-up system can continue to perform its basic social prolcction functions bcľorc breaking down? The tcntalive reply is lhat, since ihc social insurance financing anil oilier pnrlinl reforms made the existing schemes broadly compatible with the ongoing economic transition, the longevity of this intermediary institutional form may be greater than sus-pcclcd. Oilier failures of the original social reform blueprint have also come under scrutiny. Thus Ihc call for the demoralisation of social security administration became less perceptible afler the social elections in Hungary had been won by the ex-communist trade unions in May 1993. In a more sinking manner, the Czech ncolibcral government -which could have been cs peeled lo maintain Ihc line of reducing the role of Ihc slnlc -turned iis back on administrative democracy only a few months after its official policy declaration and retained a stale control of social security funds. Admittedly, as the introduction of social security conlribuiions produced amounts far in excess of annual expenditure, il was tempting to keep the status quo rather than to gel involved in discussions with social partners. Indeed the original baltlc-cry "away from sialc paternalism" had to undergo some soul-searching revision in so far as ÍI covered both government supervision and financing. Already in 1992. at a meeting of directors of social security organisalions from Central Europe, voices were heard expressing misgivings about the move away from state budget financing lo autonomous social insurance funds; experience has shown that it was easier lo gel a deficit covered when social security was part of the slalc budget rather than an autonomous fund. Mnl everybody can enjoy Ihc enviable Czech situation with social security conlribuiions more than meeting Ihc expenditure; Ihc opposite is true in other countries and since pulling pressure on defaulting enterprises could result in still more economic marasmus, financial resources have to be sought elsewhere. Thus social security authorities in Bulgaria had to have recourse lo bank loans, knowing perfectly well lhat ihcy would never be in a position to pay back or even cover Ihc market interest rale. The Hungarian social security bodies decided in 1993 lo launch public subscription "i_'!iÜ [orÜ'J^ s^5LaL5Ccllr''ľ konds.juicl although these had been issued with state guarantee, there was no'rush aVihTcounícr"ÍÄL'.v/ni^^^ Í 5]ľ Tlie'message" received by governments through all these developments clearly pointed to the need fora careful handling of the social reform issue and for refraining from any legíslalion unless absolutely necessary. 202 Vladimír Rys: Sadal Security Developments in Centra/ Európu The generally passive acceptance of the dclcrioraling social protection cover by the population did not mean the absence of political sanctions. As a result of the general elections in Poland (September 1993) and in Hungary (May 1994), the left-wing political parlies have been brought lo power. This puis an end, at least for some time, lo social * reforms of liberal inspiration since it seems obvious that Ihc new governments will need time for the preparation of their reform plans [ICsiczopoIski 1994: 2], Indeed, there may be a long pause in the elaboration of any new concepts. The latest reports from Hungary indicate lhat the new government led by ex-communists had lo embark on a programme of drastic cuts in social spending and only a decision of Ihc Constitutional Court in July of this year saved -for the time being - the two-year maternal leave allocation as well as allowances for families with incomes above the minimum subsislence level. The return to reality for these countries thus means abandoning for some time hopes for any decent overall social reform based on the current needs of Ihc population, while struggling on with difficult financial problems of their present schemes. But what about the island of low unemployment figures where social security income exceeds social expenditure? TlicOecli ttciilllicrnl experiment During the post-1989 existence ofthc Czech and Slovak Federal Republic (1989-1992), a comprehensive plan for social reform was developed by the Federal Ministry of Labour. and Social Affairs. Il broadly reflected the political orientation ofthc Federal government, presenting a mixture of left of ccnlrc liberal and also social democratic policies. The plan provided for the establishment of a social insurance system with the aim of preserving the standard of living attained by the individual, a slate social support system regrouping fairly extensive family benefits and a modern social aid system financed from sources outside the slate budget. However, due to other political priorities, Ihc draft never reached ihc parliament. The introduction of social insurance conlribuiions as of January 1993 was part of the plan and since the government acted on it, it could have been reasonably assumed lhat the rest would follow. The first sign to indicate that Ihc new leadership could have its own views on the reform came in the spring of 1993 when Ihc parliament was expected lo adopt an eagerly awaited legislation on supplementary pension schemes. The draft law provided for the establishment of voluntary occupational pension funds based on collective bargaining. The employer contribution was to amount lo a minimum of 50% of the lotal and part of it was to be tax-deductible. The draft had been approved by social partners. The tripartite General Agreement (dealing with social and economic policy) for 1993 was signed in the middle of March, but Ihc relations between the government and the trade unions became tense in the subsequent weeks, when the latter realized that the government had no intention of releasing the existing wage controls and of going ahead with Ihc abovementioned occupational pension scheme. By the end of June, the Prime Minister announced lhat the govennent would gradually withdraw from ihc existing tripartite system so as lo ensure its right to make sovereign decisions on social and economic mailers. Although the Union of Employers' Federations oľ Hie Czech Republic joinciLÜic protest of-lheJrnde.unions..on..thcJssuc_o.f,occupationaI pension, funds,, tjic_..... original draft was shelved by Ihc government. Another glimpse of Ihc new line in social policy was allowed ihc public after the summer recess, on the occasion of n parliamentary debate concerning an increase in fam- 203 7 21 63 Czech Sociological Review. III. (2/1995) ilv allowances. It was again the Prime Minister who said Hint there would be n change of ionic in the forthcoming sociid legislation following n new social policy concept which the government hail taken a long time to formulaic. Social policy should address only Ihc needy, and not. in general, the young or the old, the healthy or Ihc sick. Everybody knew (hat there were a great many children in extremely rich families and hence a flat subsidy was sheer stupidity and a waste o T tax-payers' money. There were also many old anil unhealthy people capable of earning big money. The government's policy aimed therefore at addressing specific family situations.6 The next indication that the government was working on a major revision of the social reform plan came in October, in an interview with the Minister of Labour and Social Affairs, published by an economic weekly.7 On this occasion, Ihc Minister declared iliat the government no longer thought tt advisable to create an independent National Social Insurance Fund, the existing government agency being perfectly capable of looking after the administration of the scheme efficiently. It was essential that the government should be able not only to formulate certain social policy objectives but also to enforce them. It was also important that spare resources in one sector should be freely transferable to another sector.8 At the beginning of 1994, the conflict with trade unions broke out again on account oľseveral questions including wage regulations, a draft labour code and a project of the basic pension law; the separation of the social insurance fund from the slate budget became one of their chief claims. Sure of its unflinching support in the parliament, however, the government was now ready to slcamrotl its way ahead in social legislation; in the middle of February, without waiting Tor the draft or the basic pension scheme, the parliament approved the Law nn Supplementary Pensions. Under this provision, an individual may take out voluntary insurance with an approved pension fund, established as a commercial shareholding company under the supervision of the Ministry oTFinancc. The insured person must pay a non-lnx-dcductible monthly contribution. However, the slate contributes'directly to each individual according to the amount of his monthly contribution: this subsidy is degressive, "ranging from 40 crowns for the minimum contribution (100 crowns! lo 120 crowns for a contribution of 500 crowns or more. During the first two years, the state subsidy is increased by 25%. The law stipulalcs that 90% of the gains of the pension fund must be used for the benefit of insured persons; this means that 101« of the gains may be redistributed to shareholders. The benefits include old-age, invalidity nnd survivors' pensions ns well as lump-sum payments. There is, however, no state guarantee of the benefits, and an outside observer can plainly sec thai the government used -or rather abused - ibis opportunity to adopt an excellent economic instrument of capital formation rather than one ofimportant social protection legislation. A month Inter, the government submitted draft principles of the three social security laws (pensions, stale social support and social aid) for examination by all parliament committees. The trade unions duly opposed these proposals, which, they argued, did not E) Liil.ivč iwviny. I! September !9'J3. 7)Ekimnm.l4ö.l\, 7~OcloEčŕlM3.----------.....~ "—......----------------------- ------------ ---------- a) This was rclatcil to the experience of ihc fund for unemployment benefits. Since tlic rate nF unemployment never exceeded 3%. there was a surplus of funds collected liiroii{;li the new system of contributions: consequently. 2 billion crowns were used by the government to impnwc family allowances and pensions, without referring tu any legislative body. 204 I • jr.i e; •......--F1 '------f^ '------ft Vladimir Rys: Social Security Developments in Cenlraf Europe envisage Ihc establishment of a social insurance scheme but the continuation of a stale social security system. The funds collected from contributions would still be used without parliamentary approval and insured persons would have no means of expressing their views. In the absence of an independent social insurance agency, only government proposals would be taken into consideration in the development of |hc scheme. However, Ihc trade union arguments made no impact on the committee hearings. As it happened, there was no coherent opposition stand in the committees nnd the trade union representatives, unaccustomed lo the parliamentary routine, stood little chance of influencing the vote. The official proposals having been approved practically without any change, the trade union leaders, accusing the government of treating them with contempt, decided tu make a direct appeal to the nation. On March 22, some 50 000 persons filled the historic Old Town Square of Prague in Ihc largest anti-government demonstration since the fall of communism. A petition expressing disagreement with the pension proposals, signed by over 600 000 people, was banded over to the speaker of the parliament. The next day, the largest government party denounced the action as an altack on parliamentary democracy and one of its leaders called for measures lo protect the working population from trade unions. Only a few commentators accepted they had a right lo demonstrate. Several weeks later, the Prime Minister, addressing the trade union congress, further expanded his ideas on the role of trade unions. In his view; a) trade unions belong to the sphere of employer/employee relations and not to that oľsocíal relations; b) (he main platform for trade union activity is the enterprise level and not the government level; c) trade unions should speak on behalf of their own members alone.9 The Chairman of the congress deemed unacceptable the concept of society with the government on one side, the citizens on the other and nothing in between. This kind of "flat society" was not the kind people had dreamt about during the dark years or the communist rule. Subsequently, the newspapers published the results of a nationwide public opinion survey where respondents had been asked whether they agreed with the trade union demonstration. Suprisingly enough, 57% agreed, 23% disagreed and 20% did not know. The above episode seems to indicate that the government slakes were higher than one or another form of income maintenance; the centra! issue was no doubt the global reform oT economic and social institutions nT society. The Prime Minister, a great admirer ofMancur Olson, sees in the institutions oT civic society the expression oT egoist partial interests which detract Trom the common good defended by the stale: "collectivism at lower level" as practised in many western societies is as detestable to him as the slate collectivism of the communist society.10 He sees no problem in making a sharp distinction between the bad communist state and the good ncolibcral state. His social policy hence recognises the principle of solidarity between those who have and those who have not and favours tbc ideu of preservation of a minimum standard of living. The proposal docs, however, stipulate that nobody else but the state may be the master of the necessary redistribution and only the needy may obtain help. Notions such as the prevention of need through social insurance, or equality oľsocíal rights based on citizenship obviously have no place in this scheme. 9) Liihvémiviny, IB April 1994. 10) Lidnvě noviny, 21 November 1994. 205 Czech Sociological Review, tit, fZ-'1995) inhc Irade unions lost the battle at ihc stage oTsocial rerorm principles, they made considerable impact on llic subsequent discussions of the lull text of Ihc social reform laws. Through meetings organised all over the country and with the help of mass media they managed to wake up public opinion and transfer the debate to the highest political level. This was not due to any action undertaken by the left-wing opposition parlies, which were still incapable of producing a coherent social policy alternative lo the gov-ernment programme; it was the impact on some of the government's coalition partners which made Ihc change. Willi the mid-1996 general elections looming on the horizon, one of the smaller partners. Ihc Christian Democratic Union, suddenly discovered the social doctrine of the church and took sides with some of the trade union demands. With regard lo the .vfííítí serial support system, Ihc main argument concerned the issue of universality versus targeting of Tamily allowances. When this began lo threaten tlie government coalition, a special committee was established lo coordinate different points of view. The end resull was a compromise solution and the law, adopted in May 1995, provides that family allowances will be paid according to the age of the child and family income, the benefit being extinguished if income exceeds three times [he official subsistence minimum. On the other hand, a fairly high parental allowance will he maintained as a univctsal benefit and, surprisingly enough, the payment will be extended up to (he age of Tour. The controversy amund the basic pension Inn; adopted a month later, revolved around two issues: first, the government proposal lo increase Ihc retirement age - over a period of 12 years - by two years for men (from 60 to 62) and four years for women (who may now retire between the age of 57 to 61 according to the number oT children); and second, the government's refusal lo establish a special pension Fund. The first proposal was accepted, but there was a compromise again on Ihc second point, the government having been forced lo establish a special fund within the slate budget. They saved the day, thanks solely lo the last minute support of a small ethnic parly which replaced the absent voles of Christian Dcmocrals. Obviously, this result had relatively litllc to do with social policy principles. In view or what precceds, llic question may be legitimcly asked, whether the Czech neolibcral c.\pcrimcnl is still on. On balance, the answer is likely to be in Ihc negative. With ihc new laws, the Czech parental leave is now one of Ihe most generous in the world and. given current trends, Ihc Czech retirement age will continue to be among the lowest. Then tltcrc is the highly qucstionnablc supplementary pension scheme which is atlraclivc for certain age and income groups on account oT Ihc government contribution. However, the projections of the new basic pensions law indicalc a future decline of the replacement rate from slightly over 50% down to 35%. The clients of Ihe private pension funds will soon discover that the promise of an annual 10% increase in their investment may not hold Iruc much longer. Hence sometime in the future, an appropriate employment related pension scheme will have to be set up. As wc have seen, the Czech neolibcral concept oTsocial policy has no clear outlines. This is partly due to Ihe fact that liiere is nn school of thought behind it; it appears more as a modular conccpl of one (otherwise brillinnO man, dunking aloud as he f earns luslessons"prpractičarpoliHcš; TliFCžcčlTPrinič Minister is no doubt n šinutích supporter of neolibcral theories, but he has a sharp sense of political priorities, hi Hits sense, e return to reality means in the Czech Republic iurning one's back on economic doctrine and ideology and facing the haid facts of life linked tu the individual's perception of the 20G Vladimir Rys: Sodní Security Developments in Central Europa normal functions of society. Recent public opinion surveys in the country indicate that support for political parties is no longer formulated in terms of ideological preferences but in terms of personal losses or advantages arising nut of the legislative decisions [Hartl 1994], A return to reality also covers this less pleasant aspect of human behaviour. Concluding remarks In estimating the probability of a social reform in Central Europe after the first three years of ficedom, wc suggested that "the necessary mix of economic, social and political factors required for a successful launching and broad acceptance of a new system may not be easy to obtain. The nature of this system will no doubt be determined by the respective strength of current political ideologies, the initial advantage being clearly in the neolibcral camp. However, it is by no means certain how long (his advanlagc mav last." [Rys 1993; 173]. This assessment oT the situation proved to be correct first Tor Poland (September 1993), then for Hungary (May 1994). As for Ihc Czech Republic, a right-wing coalition with neolibcral leadership is still likely to emerge from the 1996 elections, although, in the light of the above-described developments, a defeat is not to be excluded. Under the present circumstances, a major social reform in Hungary and Poland is highly unlikely in Ihc foreseeable future. Bui how is ihc reform which is now being completed in the Czech lands to be assessed? A smart neolibcral supplementary pensions hit, followed by an extensive family benefits legislation with only lip-service being paid to selectivity and topped very narrowly by a half-hearted basic pension law - docs this add up la a major global reform of Ihe system? K probably docs, but it seems evident that there is a disparity of elements in it which will make il difficult for the scheme to function coherently. Moreover, in view of its controversial character, it may be modified after the next elections. To sum up, whatever the degree or their advance in the field of economic institutions, for the countries or Central Europe, a return to reality in social policy means the obligation to face up squarely lo the consequences of forty years of a certain type of social welfare which changed mentalities and which cannol be dismissed by ideological rhetoric or by a piece of experimental legislation. Shoitiy after the fall of communism, the question was asked in many quarters whether wc were going to witness the creation oľa "third way" in the governance of society. Everybody knew that there was no third way with respect lo democracy and not everybody was prepared to consider as such the so-called social market economy. The situation may require a diTfercnt approach with regard lo social protection, although a call for a middle course would appear excessive. Nevertheless, if llic political imperatives which have governed Ihc historical progress of social legislation throughout lids century prevail under the specific conditions in Central Europe, (here may be something to be said in favour oľan intensive search for a new mix oTsocial and economic policies while the democratic forces in these societies are still in command. VLADIMÍR RYS studied socňdoĽy m t/u: >tr,i:-rrsHies of Prague f/547-• počítat s opatřeními jdoucími ve směru posílení jejich práv vzhledem k občanům Členských států. 20. Rámec určený ve sdělení je základem akčního plánu, který umožní Unii provádět dynamickou a úplnou politiku v oblasti migrace. Komise se bude věnovat zejména: - předložení/před koncem roku 1994) návrhu doporučujícímu ratifikaci Mezinárodní konvence o ochraně migrujících pracujících a členů jejich rodin, přijaté Organizací spojených národů 18. prosince 1990 Členskými státy; - podpoře sociálních partnerů při hodnocení problematiky týkající se podmínek zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí legálně bydlících uvnitř Unie, v rámci sociálního dialogu; ukončení během roku 1994 analýzy provádění Členskými stáry rozhodnutí rady asociace EEK-Turecko o situaci tureckých pracovníků uvnitř Unie. Po ní budou následovat podobné analýzy o situaci pracujících Maghrebu a později, pracujících zemí střední a východní Evropy, s nimiž Unie uzavřela dohody. 21. Vnitřní trh bez hranic uvnitř kterého je zaručen volný pohyb osob.logicky předpokládá, že státní příslušníci třetích zemí, bydlící na území Unie se mohou volně pohybovat za účelem provádění výdělečné činnosti. Tento cíl by měl být uskutečňován postupně. Na počátku Komise: - předloží v roce 1995 návrh, zaměřený na to, aby Členské státy dávaly přednost státním příslušníkům třetích států legálně a trvale bydlejícím uvnitř jiného Členského státu, nemůže-li být pracovní místo obsazeno státním příslušníkem Evropské Unie nebo státním příslušníkem třetího státu legálně bydlejícím uvnitř daného Členského stáru. 22. Později bude vhodné zaručit přístup k pracovním místům podle odpovědi na nabídku; kalendář celkového nabytí účinku práv na volný pohyb bude záviset na situaci na trhu práce. 23. Úspěch integrace v hostitelské zemi je možná poslední zkouškou dovolující ověřit účinnost politiky volného pohybu Unie a je důležité, aby komunity migrujících mčly možnost vyjádřit se k procesu jejich integrace. Asociace migrujících mohou kO sloužit jako prostředník aea účelem podpory v hostitelské zemi. Komise tedy v roce 1994 zahájí: - posuzování projektů integrace a projektů boje proti rasismu připravených nevládními organizacemi s finanční podporou Komise, s cílem vypracování hlavních kriterií použitelných na nfcárodní, regionální a místní úrovni. E - Boj proti rasismu a xenofóbii 24. Jak bylo dohodnuto na Radě Evropy na Korfu, Unie znásobí úsilí při vypracování globální strategie boje proti rasismu a xenofóbii na evropské úrovni. Co se týká Komise: - bude pokračovat v podpoře zavedení systémů sledování událostí rasové nesnášenlivosti,- oblasti, ve které,, většina státním příslušníkům Členských států fa. probíhají diskuse o způsobu jakým by mohla spolupráce uvnitř Unie působit ve směru dalšího pokroku; - zvýší finanční pomoc poskytovanou v současnosti projektům boje proti rasismu tak, aby podpořila národní a další aktivity v této oblasti a bude pokračovat ve financování organizací, jejichž cíle a programy zahrnují významnou antirasistickou část; - povede konzultace se sociálními partnery na evropské úrovni o případném přijetí pravidel správného postupu proti sociální diskriminaci v oblasti zaměstnání. 25. Komise bude též trvat na tom, aby do Dohody byly zahrnuty specifické pravomoci v oblasti boje proti rasové diskriminaci (viz kapitola VI). M KAPITOLA V - ROVNOST ŠANCÍ PRO ŽENY A MUŽE 1. Evropská Unie se již dlouhou dobu angažovala ve prospěch rovnosti šancí pro ženy a muže (článek 119 Římské dohody) a v současnosti je obecně uznáváno, že právní rámec, jenž odráží sociální politiku Evropské Unie, způsobil,, svou úlohou katalyzátoru hluboké změny uvnitř Členských států. Následně, vyjasnění a interpretace legislativy, převážně rozsudky vynesenými v některých sporech, napomohly rozvoji rovnosti Šancí. Nicméně zbývá ještě vykonat mnohé. Nezbytnost pevného právního rámce zůstává, a je třeba to potvrdit v celku Unie, koherentní aplikací stávající legislativy. 2. Ekonomický kontext politiky rovnosti se v průběhu posledních let radikálně proměnil a vývoj evropské politiky by měl odrážet tyto změny. Podu aktivity žen vzrostl, přestože paralelně jejich podíl na nezaměstnanosti byl vyšší než podíl mužů (12 % proti 9 %•);.zkušenosti některých zemí ukazují, že nárůst aktivity žen nesouvisí automaticky s nárůstem práce s částečným úvazkem. Těžkosti, se kterými se ženy setkávají při hledání zaměstnání, jim nebránily více se podílet na ekonomických aktivitách a zakládat dokonce podniky; Významná část malých podniků vybudovaných v Unii v osmdesátých letech byla založena ženami. 3. Tato schopnost přizpůsobení se a tato kreativita žen jsou silou, kterou by Unie měla využít při hledání cest růstu a konkurenceschopnosti. Malý podíl aktivity žen uvnitř Evropské Unie (66 %) ve srovnání se Spojenými Státy Americkými, s Japonskem a s dalšími zeměmi (72 %) je překážkou dosažení větší konkurenceschopnosti zejména, uvažujerne-li současnou převahu žen Evropské Unie ve středním a vyšším vzdělávání a jejich většinou vyšší stupeň dosaženého vzdělání. Větší konkurenceschopnost může být též výsledkem zlepšení pracovních podmínek flexibilních, málo chráněných, slabě honorovaných nebo neoficiálních pracovních míst, tak, aby jim jejich uznání a odpovídající mzdové ohodnocení dovolilo hrát významnější ekonomickou úlohu jak z pohledu produkce, tak konzumace. 4. Možný příspěvek žen k oživení ekonomiky je jedním z důvodů;pro které je třeba považovat otázku rovnosti jako klíčový prvek, jenž je nutno zahrnout do všech rozvíjených politik. Evropská Unie by měla zesílit úsilí při navrhování akcí a politik, jež posilují práva žen a maximalizují jejich potenciální příspěvek. Tyto snahy by se měly opíral o zhodnocení ekonomického roměru rovnosti šancí a zejména nákladů souvisejících s chybějícím rozvojem politiky rovnosti šancí. 5. Ženy netvoří homogenní skupinu. Velká část diskriminace vychází ze samotných historických a kulturních kořenů a týká se všech žen. Přesto se politiky musejí rovněž zabývat různorodými potřebami a očekáváními žen, například invalidních, starých, kočovných a/nebo příslušejících etnickým menšinám, mladých nebo těch, které žijí ve vesnickém prostředí nebo ve znevýhodněných Čtvrtích městských center. Zvláštní pozornost je ženám věnována v ostatních důležitých částech této Bílé knihy. A - Potírat segregaci existující na trhu práce a valorizovat práci žen 6. Rovnováha pohlaví v ekonomických aktivitách bude pravděpodobně značně narušena strukturálními změnami ekonomiky a zejména rostoucí úlohou služeb, nových technologií a nové flexibility, vyhledávaných v organizaci práce, jejího trvání a pracovních smluv veřejnými i soukromými podniky. Pro maximalizaci možností a minimalizaci rizik jsou nezbytné pozitivní a souvislé akce .To platí zvláště pro domácí práci a práci na dálku, jež ženám nabízejí mnohé možnosti, vzhledem k tomu, že právě ony představují většinu pracujících v těchto oblastech, ale kde je třeba dohlížet, aby nezpůsobovaly zhoršení pracovní podmínek a izolaci žen. Bude též vhodné provést nové ohodnocení důležitosti přičítané zaměstnáním tradičně zaujímaným ženami, jako je hlídání dětí, pečování o staré lidi, práce v rodinných podnicích a domácí pečovatelské služby. Jinak budou nové formy organizace práce směřovat k vytváření většího počtu flexibilních pracovních příležitostí nejen pro ženy ale též pro muže. Je nezbytné určit politiky, které poskytují oběma pohlavím využití potenciálních výhod flexibility. 7. Za tím účelem by změny v pracovním prostředí měly být doprovázeny akcemi, zaměřenými na vyloučení jakékoli diskriminace například možností přístupu k pravidlům správného odměňování, vzdělávání a vyloučení vertikální segregace (tedy umožnění přístupu do všech hierarchických úrovní). Je rovněž vhodné zajistit odpovídající platové ohodnocení všech druhů produktivní práce žen (mimo jiné používáním tabulek klasifikace zaměstnání a hodnocení úkolů tak, aby bylo vyloučeno zkreslení způsobené rozdíly mezi muži a ženami) a dostatečnou sociální ochranu, tak, aby byla zajištěna životní nezávislost každého zaměstnance. 8. Podobně, aby byly optimalizovány možnosti pracovní kariéry žen, je nezbytné zajistil skutečnou možnost výběru a skutečnou rovnost šancí pokud jde o vzdělání, profesní vzdělávání a přístup k celoživotnímu vzdělávání. Mimo jiné by bylo vhodné věnovat větší pozornost výhodám zahrnutí specifických sociálních cílů do plánů hi ■h rozvoje podniku. Sociální partneři "by š e mohli účastnit vypracovávání opatření pro podporu pozitivních akcí ve veřejném i soukromém sektoru podporou užívání auditů rovnosti v podnicích, stanovováním flexibilních cílů a zveřejňováním dosažených výsledků, poskytujíc tak zaměstnavatelům zejména malých a středních podniků praktická doporučení, tak, aby se jim usnadnil výpočet nákladů a odhad výhod pozitivních akcí a politik ve prospěch rodiny, jakož i zveřejňováním příkladů správného postupu v evropských podnicích. 9. Proto Komise ; - zavede pravidla správného postupu v oblasti rovnosti mzdového ohodnocení pro práci téže hodnoty (jako vyústění memoranda přijatého v červnu 1994), pravidla pro vzdělání a pro vyloučení vertikální segregace; - zajistí opatření zaměřená k podpoře získávání schopností a dovedností a profesionálního růstu žen, jakož i opatření určená k napomáhání zakládám vlastních podniků ženami; - předloží návrhy pro vyloučení diskriminačních praktik v oblasti daňové politiky a sociální ochrany a pro individualizaci práv (viz Kapitola VI). B - Smír pracovního a rodinného života (^ia c/ent J 10. Rostoucí účast žen v ekonomice, jež byla jedním z hlavních rysů posledních desetiletí naznačuje, že je v současnosti naléhavé, v zájmu celé společnosti, zajistit lepší součinnost mezi prací a rodinným životem. TechnologiČtější výroba a vývoj společnosti způsobují, že se podniky nalézají na špičce sociálních přeměn, předstihujíc někdy legislativu a politiku státu. Stát je v současnosti konfrontován se základními otázkami, jako jsou vztah pracovní doby a času věnovaného rodině. Současný demografický vývoj způsobuje, že se stále více mluví o odpovědnosti ke starým závislým lidem, ačkoli je v mnohých Členských státech hlídání dětí hlavním problémem pro pracující rodiče. Pro pomoc domácnoslem a rodinám jsou nezbytné nové sociální infrastruktury a je třeba uvažovat o prostředcích pomoci rodinám pokrýt výdaje na takové služby. 11. Vývoj k novým způsobům nahlížení na rodinnou odpovědnost může postupně ulehčovat břemeno žen.při současném umožnění převzetí pro společnost záslužné role muži. Přesto je mezi muži a ženami nezbytná větší solidarita, chtejí-Ii muži v našich společnostech převzít více rodinné odpovědnosti a nechccme-li, aby flexibilita zamestnaní nutila ženy zařadit se mezi nevýdělečné občany nebo přijímat domácí výdělečné pracovní příležitosti mimo kolektiv. Tato solidarita bude posílena prováděním opatření podle doporučení Rady z roku 1992 týkající se hlídání dětíl , jež doporučuje poskytování zvláštní dovolené jak otcům tak matkám v celé Unii. Pro podporu takové změny a pro vhodnější rozdělení rodičovské odpovědnosti je rovněž nezbytná politika pozitivních akcí. 12. Inspirujíc se zkušenostmi Členských států a ve snaze podpořit větší spolupráci Komise: - bude sledovat naplňování doporučení týkajícího se hlídání dětí hodnocením provádění tohoto doporučení, shromaždováním srovnávacích údajů pro infrastruktury a služby, týkající se hlídání dětí v Členských státech a studováním různých způsobů přístupu k problematice stereotypních rolí mužů a žen ve společnosti. - zahájí ekonomické hodnocení tvorby pracovních míst a potenciálu oživení infrastruktur a služeb pro děti a závislé osoby. To bude zahrnovat hodnocení užívání kvantitativních a kvalitativních cílů pro zlepšování služeb hlídání dětí jakož i potenciální1 užívání daňových a finančních nástrojů pro zlepšení těchto infrastruktur a služeb. Ve světle tohoto hodnocení předloží Komise odpovídající návrhy. C - Uspíšit účast žen na rozhodování 13. Úloha žen v rozhodovacích procesech je základní složkou vývoje společnosti. Cíl rovnosti mužů a žen zůstane vskutku planý, nebude-li se účast žen na rozhodování ve všech oblastech společnosti vyvíjet mnohem rychleji. Zásadní pokroky dosažené ve prospěch rovnosti šancí dívek a žen v oblasti výchovy dovolí v příštím desetiletí značný průlom. Komise se domnívá, že je nyní vhodné přejít k následující etapě a zaměřit se na rovnost šancí a rovnost přístupu nejen na trhu práceyale obecně ve společnosti. Zkušenosti dnes ukazují, že samotná formální rovnost neústí automaticky v rovnost přístupu nebo v odpovídající zastoupení žen na rozhodovací úrovni. Je vhodné pečlivěji studovat institucionální překážky, jež vzhledem k pevnému zakořenění brzdí či brání proporcionální zastoupení žen v politických a veřejných organizacích, včetně organizací sociálních partnerů. Evropská Unie by měla naznačit cestu přijetím konkrétních opatření lak, aby posílila úlohu žen uvnitř vlastních institucí a pomoc* Členským státům a jiným evropským institucím aby postupovaly tímtéž směrem. Direktiva 92 /24I/CEE (Úřední věstník L 123 z 8.5.1992). LiS 14. Inspirujíc se zkušenostmi Členských států a s cílem podpořit větší spolupráci Komise : - bude pokračovat ve své výzkumné, informační a vzdělávací činnosti týkající se zvýšené účasti žen na rozhodování ve veřejném i soukromém sektoru a předloží návrhy akcí v této oblasti. D - Příští etapy 15. Komise bude pokračovat v podpoře rovnosti šancí cestou programů integrovaných akcí. Současný program, třetí v pořadí, bude dokončen koncem roku 1995. Zhodnocení v polovině bude vydáno během druhého čtvrtletí 1994. Ve světle tohoto zhodnocení a této Bílé knihy Komise: - vydá v roce 1995 čtvrtý program akcí týkající se rovností šancí mužů a žen, který vstoupí v platnost v roce 1996; - počínaje rokem 1996 bude každoročně vydávat „Zprávu o rovnosti", ve které budou popsány hlavní pokroky v oblastí rovnosti na úrovni Členských států a Unie a která se stane nástrojem kontrolyjg©* politik rovnosti. 16. Komise bude mimo jiné: - trvat na tom, aby by U přijat návrh direktivy o otcovské dovolené a/nebo další texty, související s doporučeními v oblasti dovolené (viz Kapitola III); - podporovat přijetí návrhu o dosud nerozhodnuté direktivě týkající se důkazního břemene nebo povinnosti l . Nebude-li tato direktiva přijata do konce roku 1994, bude Komise uvažovat o jejím stažení a o vydání, na základě současné soudní praxe Soudního dvora Evropských společenství, sdělení o procedurách a postizích ve věci provádění článku 119 a direktiv týkajících se rovnosti (přístupu ke spravedlnosti, lhůt, důkazního břemene nebo povinnosti, odškodnění a sankcí); - používat veškeré dostupné prostředky aby zajistila skutečné a účinné provádění všech použitelných zákonných dispozic, včetně, v případě nutnosti právních prostředků. 1 COM (88) 269. z 11 květnu 1983. H6 - jako pokračování nedávné rezoluce Rady o podpore rovnosti šancí v rámci strukturálních fondů l vypracovávat mechanismy, dovolující zahrnutí otázky rovnosti do intervencí strukturálních fondů a iniciativ Společenství. Bude se jednat o určení přesnějších cílů, o shromáždění údajů a o dohled nad účastí žen. Budou přijata hlediska použitelná stejně ve všech Členských státech tak, aby bylo umožněno účinné shromáždbvání údajů a porovnání na mezinárodní úrovni. Evropský konzultativní výbor rovnosti šancí by mohl hrát zásadní úlohu při vypracovávání hledisek a při dohledu. Paralelně bude Komise všemi dostupnými prostředky podporovat přijetí a provádění iniciativy Společenství „zaměstnanost - NYNÍ". 17. Za účelem prohloubení sociálního dialogu v oblasti rovnosti, navrhne Komise pořádání pravidelných schůzí mezi sociálními partnery a mezi zástupci národních agentur pro rovnost, jež jsou zastoupeny v rámci Konzultativního výboru pro rovnost šancí. Naváže dále kontakty s organizacemi žen a v rámci návrhů fo"ra sociální politiky je bude konzultovat (viz Kapitola VIII). Přijatý, dosud v Úředním věstníku nevydaný text. hl KAPITOLA VI - SOCIÁLNI POLITIKA A OCHRANA - AKTIVNÍ SPOLEČNOST PRO VŠECHNY 1. Reakce na Zelenou knihu jasně ukazují, že tradiční systémy evropské sociální ochrany, založené na konceptu „Státu ochránce"představují důležitou vymoženost , kterou je třeba zachovat. Stejně tak je však jasné, zeje třeba přejít od souboru pasivních opatření udržování příjmu k opatřením aktivním, zaměřeným na trh práce a určeným k zajištění ekonomické a sociální integrace všech jedinců. To předpokládá dát přednost zaměstnanosti, ustanovení nových vztahů mezi politikou zaměstnanosti a sociální politikou, zavedením záchrane sítě a uznánínurole ve společnosti těm, kteří nepracují. Je-li pravdou, že evropský sociální model spočívá na dobrých základech, je nicméně skutečností, že je třeba ho přizpůsobit, aby byla zajištěna nová součinnost mezi funkcemi sociální ochrany a tvorbou bohatství ve společnosti. 2. Je to důležité také vzhledem k tomu, že Evropská Unie bude v příštích dvaceti letech procházet důležitými demografickými proměnami, na prvním místě stárnutím populace, a že systémy sociální ochrany se budou muset přizpůsobit tomuto vývoji. Do roku 2010 přejde podíl osob starších šedesáti let ze 20 na 23 %, přičemž podíl osob mladších dvaceti let se sníží ze 24 na 21 %. Průměrná délka života se bude dále zvyšovat o jeden rok za pět let. Aktivní a kreativní příspěvek starých osob ve společnosti by měl být tedy podporován. Paralelně s výše řečeným se vyvíjejí modely rodiny: větší počet rodin je založen bez sňatku, páry mají děti později a jsou často méně stabilní. 3. Komise pozorně sleduje tento vývoj a bude pravidelně vydávat zprávu o demografii Unie; první vyjde na konci roku 1994. Jejich hlavním cílem bude ilustrovat jak bude v blízkém a dalekém horizontu demografie ovlivňovat sociální a ekonomickou politiku. A - Zachovat a přizpůsobit evropský model „Státu ochránce" 4. P^řcd dvěma roky uzavřela Evropská Unie dlouhé období diskusí, jehož vyvrcholením bylo přijetí doporučení o konvergenci cílů a politik sociální ochrany l Radou. V tomto doporučení uznávají Členské státy, že společný trh může být vytvořen při současném zachování různorodosti systémů sociální ochrany existující uvnitř Unie, zejména pokud jde o jejich financování a organizaci a že srovnatelné tendence vedou ke Direktiva 92/-Í42/CEE (Úřední věstník L 245 ?. 26.8.1992) h8 společným problémům a výzvám (nezaměstnanost, stárnutí, změny rodinných struktur, zvládnutí nákladů na zdravotní péči atd.). Za účelem umožnění koexistence různých národních systémů a za účelem umožnění postupovat společnou cestou k základním cílům Unie, Členské státy se dohodly na podpore konvergence svých politik sociální ochrany a přijaly společné cíle, jež budou sloužit jako základní body při přizpůsobování systémů výše zmíněným výzvám. 5. Na žádost Rady bude Komise pokračovat ve své analýze politik sociální ochrany Členských států a ve spolupráci s nimi bude dále hodnotit jejich výsledky, tak, aby každý z nich mohl využívat zkušenosti ostatních. 6. Tato výměna informací se zaměří na vztahy mezi sociální ochranou, podporou zaměstnaností a bojem proti vyloučení ze společnosti^ a zejména na prostředky kombinace poskytování příspěvků, včetně zajištění minimálního příjmu s aktivní politikou zaměstnanosti. Financování sociálního zabezpečení, zaměřené na jeho vhodnější přizpůsobení podpore zaměstnaností, představuje důležitý prvek výměny zkušeností, podobně jako nutnost předcházení eventuelnímu zneužívání systému. A co víc, budou též diskutovány různé způsoby zvládnutí nákladů na zdravotní péči a přizpůsobení systémů sociální ochrany vývoji rodinných struktur, jež vyvolávají nové potřeby. 7. Zelená kniha položila otázku sociálního přechodu k Ekonomické a monetární Unii. Většina získaných příspěvků se zabývá tímto problémem/avšak odkrývá též rozdílné názory. Je presto jasné, že růst výdajů na sociální ochranu, jež v současnosti představují čtvrtinu a třetinu hrubého národního důchodu každého Členského státu, vyvolává důležité otázky. Aby byly integrovány ekonomický a sociální přístup má Komise v úmyslu: - sledovat vývoj sociálních potřeb,jemuž jsou Členské státy vystaveny, pokud jde o výdaje sociální ochrany, díky pravidelným setkáním s hlavními řediteli zaměstnanosti a sociální ochrany a díky konzultacím se sociálními partnery a s dalšími socioekonomickými účastníky. Při tomto sledování bude hrát klíčovou roli zpráva o evropské sociální ochraně. 8. Na základě těchto výměn zkušeností se bude Komise zabývat; - doplňujícím doporučením o přizpůsobení systému sociální ochrany vývoji rodinných struktur, zejména individualizací práv a příspěvků na základě srovnání skutečných nerovností mezí muži a ženami v oblasti sociálního zabezpečení; ^g - doporučením o financování sociálního zabezpečení, stanovením hlavních společných směrů podpory lepšího přizpůsobení sociálního zabezpečení podpoře zaměstnanosti, při současném zachování sítí solidarity a umožněním koexistence různým národním systémům; - doporučením o dlouhodobém nemocenském pojištění osob, jež se stávají závislými. 9. Konečně, aby byla zajištěna rovnost přístupu k mužům a ženám v oblasti sociálního zabezpečení navrhne Komise: - změnu direktivy vztahující se k rovnosti přístupu k mužům a ženám v profesních režimech sociálního zabezpečení1 ve shodě s Barberovým výnosem , s protokolem o článku 119, doplneným do Dohody Evropského společenství, s výnosy Evropského soudního dvora vydanými v návaznosti na Barberovu aféru a upřesňujícími podmínky aplikace článku 119 v oblasti profesních režimů sociálního zabezpečení. 10. Komise bude dále pokračovat ve svých aktivitách zaměřených na zajištění definitivního přijetí principu rovnosti přístupu ve věci sociálního zabezpečení 2 . B - Podpora sociálnímu zařazení všech 11. Marginalizace velkých sociálních kategorií je výzvou k sociální soudržnosti Unie a vyžaduje mobilizaci Členských států a všech zúčastněných stran, jakož i obranu získaných sociálních vymožeností. Je jasné, že současná socio-ekonomická situace vede k vyloučení některých kategorií profesního a sociálního okruhu. Reakce na Zelenou knihu potvrzují nutnost přijmout tuto výzvu a zaměřit se na blahobyt všech jednotlivců, jak pracujících lak ostatních. 12. Není to pouze otázka sociální spravedlnosti: Unie si prostě nemůže dovolit ztratit přínos marginalizovaných skupin v celku společnosti. V době, kdy zásadní sociální, ekonomické a technologické změny zvyšují pocit nejistoty stále větší části obyvatelstva musí Unie dohlížet, aby li nejzranitelnější (ti kteří jsou vyloučeni ze sociálního a ekonomického života; mladí, kterým se nedaří najít své místo v profesionálním světě; dlouhodobě nezaměstnaní; staří lidé a invalidé.například) nebyli 1 Direktiva 86/378/CEE (Úřední věstník L 245 z 12.8.1986) 2 Viz nerozhodnutý návrh COM (87) 494, z 16. října 1987. 50 odloučeni od dopadu růstu lépe zařazených v Evropě a aby jim nebylo bráněno k přispívání k tomuto růstu. 13. Jestliže odpovědnost v této oblasti je věcí zejména Členských států, spolupráce uvnitř Unie hraje důležitou úlohu. Navíc článek 2, odstavec 2 dohody o sociální politice dává Unii takovou úlohu, aby byly podporovány a doplňovány aktivity Členských států. Komise bude tedy pokračovat v rozšiřování základny zaručující rovnost práv, v šíření nových myšlenek o nejlepších praktikách a v podpoře stále více mezinárodní inovace a experimentování díky strukturálním fondům a zejména díky Evropskému sociálnímu fondu. Boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení 14. S více než 52 miliony občanů Unie žijícími pod prahem chudoby 1 je vyloučení ze společnosti endemickým jevem způsobeným strukturálními přeměnami ovlivňujícími naše ekonomiky a naše společnosti. Ohrožuje sociální soudržnost každého Členského státu a Unie ve svém celku. 15. Jevy vyloučení ze společnosti jsou svou povahou dynamické a vícerozměrné. Nesouvisejí pouze s nezaměstnaností a/nebo s nízkými příjmy ale též s podmínkami bydlení, s úrovní vzdělání a s vyhlídkami do budoucnosti, se zdravím, s diskriminací, s občanstvím a se zařazením do místního společenství. Následkem toho prevence a boj s vyloučením ze společnosti vyžadují celkovou mobilizaci a kombinaci sociálních a ekonomických opatření. Na evropské úrovni to zároveň předpokládá zaměřit se na problém v rámci politik Unie. 16. Tvorba nových pracovních misi je podstatným prvkem v boji proti vyloučení ze společnosti, ne však prvkem postačujícím k jejímu potření, nehledě k jejich počtu. Od poloviny 70. let nás akce Společenství svými třemi programy boje proti chudobě poučily, a je jasné, že taková akce může mít násobící účinek. Toto zjištění bylo podpořeno zejména Evropskou konferencí o boji proti vyloučení ze společnosti, jež se konala v Kodani v červnu 1993. Komise bude pokračovat ve svém úsilí v tomto směru a zejména: - udělá vše^co je v její moci;aby byl příští program'akce"v této oblasti přijat Radou na základě návrhů předložených Komisí v září 1993 ' ; 1 Zdroj: Eurostat Za žijící pod prahem chudoby jsou považovány domácnosti, jejichž výdaje na dospělého jsou nižší o více než 50 % než národní průměr. 1 COM (93) konečný, z 22. září 1993 5A j bude pokračovat v probíhajících akcích, při současném posílení dialogu s I reprezentativními orgány a s úsilím o dosaženífslavnostní)deklarace proti vyloučení. í 17. Mimo jiné další úsilí je nezbytné pro stimulaci evropské solidarity sjednocující ] všechny partnery v boji proti vyloučení. Jestliže prvotní odpovědnost ve věci politiky a akce musí příslušet Členským státům,jakož i na regionální a místní úrovni; akce jsou též nezbytné na úrovni Unie. Ta musí prokázat, že nezůstává nemá a neaktivní a že J může jednat nejen v zájmu pracujících, ale též ve jménu nezaměstnaných a ] vyobcovaných. Mimo jiné článek 2, odstavec 2 dohody o sociální politice dává Unii í specifickou úlohu^pro podporu a doplnění aktivit Členských států,pokud jde o zpětné i zařazení osob vyloučených z trhu práce. Komise se tedy domnívá, že existují dobré í důvody pro zamýšlení: : - nových akcí Společenství ve prospěch zpětného zařazení osob vyloučených z trhu i práce, pokrývajíc rozměr jak sociální tak ekonomický takového zařazení a poskytující í právní rámec podpore úsilí Členských státu. i í í 18. Cílem návrhu tohoto typu by bylo stanovit orientace a společné cíle, spíše než ;■ podrobná opatření nebo jednotná řešení. Tento návrh by se snažil podtrhnout význam í přechodu od pasivních opatření k opatřením aktivním, souvisejícím s trhem pracovních j míst, pokračujíc v doporučení z roku 1992, jež se týkalo dostatečných zdrojů 2 a ; kombinujíc zajištění minimálního příjmu s aktivní politikou finančního podněcování } pro nalezení zaměstnání. Bylo by možné počítat s některými návrhy pro postupnou ; aplikaci minimálních ustanovení týkajících se například opatření, jež by dovolovala j žadatelům o práci přinášet plný příspěvek společnosti.anebo zařazení do společnosti těch, kteří jsou vyloučeni z trhu práce. 19. Mimo jiné nový program výzkumu a rozvoje obsahuje dílčí program, zaměřený na sociální vyloučení, jenž napomůže provádět výzkum o indikátorech, jakož i o dopadu politik v oblasti sociálního vyloučení. Strukturální fondy, zejména Evropský sociální fond, navíc přinášejífv rámci nového úkolu č.3/novou iniciativu Společenství o zaměstnanosti a lidských zdrojích-důležitý příspěvek v boji proti vyloučení ze společnosti. 20. Otázka bydlení je též uprostřed boje proti vyloučení ze společnosti a může být důležitým zdrojem nových pracovních míst. Zejména díky výměnám podporovaným pravidelnými schůzemi Ministrů bydlení a díky programům výměn zavedených v tomto 2 Direktiva 92/441/EEC (Úřední věstník L 245 z 26.«. 1992). 52 h rámci budou v této oblasti zahájeny nové projekty. Takové různé akce budou koordinovány Komisí tak, aby byl zajištěn celkový a strukturovaný přínos. 21. Mimo jiné městská iniciativa,přijatá Komisí 15. Června { se zaměřuje na zacílení pomoci na omezený počet městských zón, ve kterých nahromadění určitých faktorů (vysoké podíl nezaměstnaných, špatné školní výsledky, špatné podmínky bydlem, znečištěné prostředí, vysoký stupeň kriminality) způsobují nízkou úroveň kvality života. Podíl nezaměstnaných ve znevýhodněných městských oblastech je ve srovnání s národním průměrem jednoznačně vyšší. Problémy bude třeba řešit integrovaným přístupem pomocí akcí koordinovaných mezi národními a městskými odpovědnými orgány. Podobně má iniciativa venkovského rozvoje (Leader II) za cíl zaměřit se na problémy, se kterými se setkávají venkovská společenství, vzhledem k tomu, že se ukázala velmi příznivou celková strategie rozvoje, založená na kombinovaném úsilí místních partnerů a na rozvíjení jejich nadání. Podpora společenské integrace postižených osob 22. Více než 10 % celkové populace Unie trpí nějakým handicapem. Potřeby každého postiženého mohou být značně proměnlivé, podle povahy jeho postižení, ve spojem s takovými faktory jako je jeho zkušenost z minulosti, jeho stupeň kvalifikace a osobní situace. Pomoc je třeba přizpůsobit závažnosti postižení. Avšak jako sociální kategorie, postižené osoby jsou zcela jednoznačně konfrontovány s velkou sérií překážek, jež jim brání zařadit se zcela - jak společensky, tak politicky. Zdá se tak nutné zařadit základní právo rovnosti šancí do politik Unie. 23. Evropský sociální fond, iniciativa Horizon a akční program Helios, včetně systému Handynet přispěly zásadním způsobem k podpoře a ke zvyšování vzdělání postižených, aby jim bylo umožněno začlenit se,nebo se zařadit zpět do trhu práce. Cílem této pomoci je ukázat, že dovolit postiženým rozvíjet své schopnosti je blahodárné nejen pro nebale pro celou společnost. Toto úsilí bude pokračovat. Komise se mimo jiné bude inspirovat kladnou zkušeností z Evropského fora postižených osob, aby dohlížela, pomocí vhodných nástrojů konzultace, aby potřeby postižených osob byly brány v úvahu v legislativě, v programech a v daných iniciativách. To předpokládá Úřední věstník C 180 z 1. červnu 1994 zejména, aby programy Unie byly co nejsiřeji zpřístupněny postiženým a aby jejich účast byla co nejvíce podporována; •-■ připraví odpovídající nástroj přijetím pravidel Spojených národů pro rovnost šancí postižených s cílem podporovat modelové zaměstnavatele, připraví pravidla vhodných postupů v souvislosti se svými vlastními politikami a postupy v oblasti personalistiky a v rámci společenského dialogu bude podporovat diskuse o způsobech největšího rozšíření tohoto modelu. 24. Bude také posuzovat způsobjakým by Unie mohla přinést svůj příspěvek k základnímu problému zlepšování přístupu k dopravním prostředkům a do veřejných budov a působit, aby byl přijat návrh direktivy o podmínkách dopravy pracujících s omezenou pohyblivostíl . Ekonomická a společenská úloha starých osob. 25. Obavy starých osob dneška - a zítřka - přesahují daleko rámec běžných otázek penze a zdravotní péče bez ohledu na důležitost jež budou mít i nadále. Problém je na jiné úrovni: jedná se o zachování slupne vysoké integrace starých osob takjak Evropa postupně stárne. 26. Další provádění tohoto úkolu bude nutit k přehodnocení mnohých získaných představ, týkajících se zejména tradičních plánů kariéry, věku odchodu do penze a úlohy rodiny s jádrem a rozšířené rodiny. Je třeba též uvažovat skutečnost, že většina starých lidí jsou ženy a že ženy tohoto věku mají podstatně nižší příjmy. Evropský rok starých lidí a solidarity mezi generacemi (1993) ukázal, jakým způsobem je možno na evropské úrovni podporovat nové myšlenky a nové postupy. Aby mohlo být v tomto úsilí pokračováno Komise napříště navrhne usnesení, předvídající nové akce Společenství dovolující přijmout výzvy vyvolané stárnutím populace a bude se zejména zaměřovat na úlohu a příspěvek aktivní populace v penzi. Rovnost šancí pro všechny 1 COM (90) 588, z 28. února 199! 54- 's 27. Jistý počet příspěvků k Zelené knize, přicházejích zejména z Evropského parlamentu, z Hospodářského a sociálního výboru a z Evropské Odborové Konfederace, vyzval Komisi, aby přijala nová konkrétní opatření pro boj proti rasové a náboženské diskriminaci, proti diskriminaci související s věkem nebo s postižením. Zatímco dohody v jejich současném stavu nepřiznávají žádné zvláštní kompetence pro přijetí zákonných opatření v této oblasti, je toto opomenutí v současné Evropě čím dál tím složitější obhájit. Unie musí občanům přinášet záruky proti strachu z diskriminace, chce-li;aby se z volného pohybu osob v jednotném trhu stala realita. Navíc k současným aktivitám (viz. Kapitola IV a výše uvedené) se Komise domnívá, že při příštím přehodnocování dohod, bude třebaWážně uvažovat zařadit výslovný odkaz na boj proti rasové a náboženské diskriminaci a proti diskriminaci související s věkem nebo s postižením. Maje stále na zřeteli tento cíl Komise.zahájí nové aktivity zaměřené na přírůstek hodnoty akcí Společenství v této oblasti, doplňujíc samozřejmě co může být uskutečněno na národní, regionální nebo i místní úrovni. 55 KAPITOLA VII - AKCE V OBLASTI VEŘEJNÉHO ZDRAVÍ 1. Jak predložená Bílá kniha, tak předcházející Zelená kniha podtrhují důležité vazby, které sjednocují politiku veřejného zdraví se sociální politikou a s politikou v oblasti životního prostředí. Tyto souvislosti zahrnují negativní vlivy chudoby, nezaměstnanosti a sociálního vyřazení na zdraví; narůstající tlak demografického rozvoje a zejména stárnutí populace na zdravotní systémy a systémy sociální ochrany; roli programů prevence a readaptace v oblasti sociálního zařazení, odraz životního prostředí na veřejné zdraví, jakož i specifické problémy a požadavky vytvářené zvýšenou mobilitou uvnitř Unie a imigrací ze třetích zemí. 2. Ve svém sdělení o rámci akcí v oblasti veřejného zdraví l popisuje Komise zdravotní problémy a problémy související s touto oblastí, s nimiž se v současnosti potýkají Členské státy a definuje strategii uvedení do praxe článku 3, bod o) a článku 129 dohody. 3. Po zhodnocení pole možných aktivit na stupni Unie, uvažuje sdělení o možnosti vyhlašování několikaletých programů v určitém počtu oblastí. Pro tři z těchto programu byly Komisí přijaty návrhy a budou hodnoceny Radou a Parlamentem v rámci procedury společného rozhodování s horizontem odstartování v roce 1995. Tyto programy 2 se týkají: • rakoviny ■ podpory, informovanosti, výchovy a vzdělávání v oblasti zdraví ■ prevence toxikománie 4. Komise předpokládá navrhnout další programy o AIDS a o dalších přenosných chorobách, jakož i o zdravotních údajích a o indikátorech zdraví, včetně dohledu nad nemocemi. Jsou uvažovány další programy v oblasti úrazů a poranění, nemocí souvisejících se znečištěním a vzácných nemocí. 1 COM (93) 559 konečný, z 24 listopadu 1993 2 COM (94) S3, ze 29. března 1994. COM (94) 202, z i. června 1994. COM (94) 234 z 8. června 1994 56 5. Komise také vytvořila meziodborovou skupinu obiasti zdraví, jejími pos je, ve shodě se článkem 129, zajišťovat, aby politiky v ostatních oblastech akceptovaly požadavky zdravotní ochrany. 6. Při rozpracovávání a rozvoji aktivit Unie bude Komise plně přihlíží vztahům, existujícím s ostatními obory a bude se snažit zvyšovat součinnost sociálními a zdravotními opatřeními, za současného dohlížení na respektování ro; ve struktuře, organizaci a uvádění do praxe, jež existují mezi těmito obory. 7. Podle zkušeností získaných pří uskutečňování úkolů zdravotní ochrany Ľ bude Komise uvažovat o možných budoucích akcích. Bude zejména odpovídal žádosti Členských států a bude usnadňovat jejich spolupráci v oblastech jako j základní rozhodnutí zdravotní politiky, poskytování služeb a nové technologie zdravotnictví. Bude pomáhat Členským státům zejména při řešení zdravotu; problémů (jako je lepší přístup k dostupným službám a strukturám), jak se objevuj souvislosti se zlepšující se mobilitou uvnitř Unie. 57 s APrroLA vin - odbory, organizace patronátu a dobrovolné «RGANIZACE JAKO PARTNEŘI PŘEMĚNY 1. Vzhledem k výzvám uvedeným v Zelené knize a vzhledem k reakcím, jež tato kniha na různých stranách vyvolala, je jasné, že sociální reformy budou moci být skutečně realizovány jen na základě konsensu. Vývoj Evropy je mimo jiné tak rychlý, že právní systém ztěží stačí běhu událostí. Mezinárodní propojení sil, jak ekonomických a sociálních tak demografických přeměn, se též dovolává nových mechanismů. Tyto mechanismy^, by spolu se zákonodárcem dovolily legislativě a státním předpisům nalézt jejich správné místo. 2. Díky historickým a kulturním tradicím Členských států bylo možno sestrojit evropský sociální model smiřující ekonomickou výkonnost a sociální solidaritu. Sociální partneři hráli v tomto konstruktivním procesu zásadní roli jak spoluprací mezi státem, zaměstnavateli a odbory-v oblasti sociální a ekonomické politiky, tak díky zavedení smluvních vztahů mezi zaměstnavateli a odbory. Vhodným nástrojem konsensu, podporujícího spravedlivé rozdělení dopadů ekonomického pokroku a klidnou adaptaci na změny výroby a sociální zrněny^, se ukázalo zejména kolektivní vyjednávání. Například v případě Evropského společenství uhlí a oceli (CECA), kde byly tyto zvraty a přeměny časté, byla zavedena jak pasivní, tak aktivní sociální opatření v rámci předběžných dohod a sektoriálního konsensu. Vysoká hladina nezaměstnanosti dokládá nutnost , aby sociální partneři v průběhu kolektivního vyjednávání věnovali více pozornosti zpětnému zařazení nezaměstnaných. Obdobně hrají ve všech Členských státech důležitou roli dobrovolné a charitativní organizace. 3. Hluboké strukturální přeměny, se kterými je v současnosti Unie konfrontována, představují zároveň nové výzvy. Rozvoj práva na práci v rámci Unie naráží od nynějška na nutnost moci využíval nové pružnější mechanismy sociálních předpisů, jež by se mohly přizpůsobit rychlému střídání a rozsahu přeměn. Takové mechanismy vyžadují novou komplementámosi mezi legislativou a kolektivními smlouvami, zvýšenou účast sociálních partnerů a přípravu zamýšlených opatření na úrovni Unie a Členských států, jakož i výraznější spolupráci mezi patronátními organizacemi a odbory. Sociální úpravy, jež z toho budou vyplývat, budou vyžadovat plnou účast dobrovolných organizací a dalších reprezentativních organizací. 58 •t A - Podpořit a posílit sociální dialog 4. Spolupráce mezi sociálními partnery je v současnosti posilována novým rámcem vymezeným dohodou o sociální politice. Tato dohoda uznává a strukturuje dvojí funkci sociálního dialogu: konzultaci sociálních partnerů na úrovni Unie a právo sociálních partnerů vyjednávat dohody; jež mohou mít hodnotu zákonůyanebo zavazovat pouze zúčastněné partnery. Od nynějška je tedy možné, aby evropské sociální předpisy vycházely ze zákonodárných iniciativ institucí Unie^nebo z kolektivního vyjednávání sociálních partnerů. Tento proces, jenž by se měl s postupem času vyvíjet a rozšiřovat, stanoví novou patronaci mezi účastníky ekonomických a sociálních politik, což umožní skutečnou adaptaci na strukturální změny. 5. Komise vydala sdělení o budoucím fungování těchto nových postupů l . Hlavním poselstvím tohoto sdělení je konstatování, že sociální dialog na evropské úrovni, ačkoli je již částečně zahájen, musí, aby se stal organizovaným systémem pracovních vztahů v rámci Unie, postoupit ještě dále. 6. Pokud jde o struktury, je ifeba zahájit řadu akcí. Je třeba restrukrurovat existující poradní výbory tak, aby byly vzaty v úvahu nové prvky, jako je rozšíření Unie pojetím nových členů, složení delegací sociálních partnerů a otázka jejich reprezentativnosti, vztahy mezi legislativou a kolektivními smlouvami, jakož i vztahy mezi konzultacemi a vyjednváním. 7. Komise tedy předloží návrhy rozhodnutí zaměřené na přehodnocení: - mandátu a složení stálého výboru zaměstnanosti ve světle zavedení nové smlouvy o sociální politice. Bude uvažováno o tom, aby mu byla svěřena nová úloha, aby se stal stálým výborem zaměstnanosti a sociální politiky, - počtu, mandátu, rozsahu aktivit a složení sektoriálních výborů sociálního dialogu. Jejich vztahy budou zlepšovány za pomoci již existujících meziprofesních poradních výborů; tyto výbory budou s jistou pravděpodobností ještě posilovány. 8. Podpora sociálního dialogu na evropské úrovni závisí především zejména na samotných organizacích sociálních partnerů. Příspěvek Komise v této oblasti bude 1 COM (93) 600 konečný ze 14. prosince 1993. 51 měřen zejména na následující úkoly: na vyrovnanou podporu oběma sektorům, ;dělávání a informacím o evropských otázkách, zhodnocení výsledků evropského jciálního dialogu na národní úrovni a na vztahy mezi různými úrovněmi dialogu. ). Za účelem pomoci sociálním partnerům při rozvoji sociálního dialogu předpokládá Komise předložit: - pracovní materiál o rozvoji sociálního dialogu, se zaměřením na vyrovnanou podporu oběma oblastem a uvedení do praxe článků 3 a 4 dohody o sociální politice. 10. V tomto pracovním materiálu bude/mimo jine;navrzeno zřízení evropského střediska pro průmyslové vztahy, racionalizace finanční pomoci určené pro sociální partnery, aby byla zajištěna vyrovnaná podpora oběma partnerům sociálního dialogu-, a program šírení informací a sensibilizace k sociálnímu dialogu na evropské úrovni s cílenu zajistit totéž na úrovni národní. K tomu bude vhodné podpořit schůze, semináře, studie, publikace (společné názory, dohody atd.) a výměny na#rovni Unie a na národní a interegionální úrovni. 11. Obecně se Komise domnívá, že vzhledem k současnému vývoji trhu práce by mohl sociální dialog být různými způsoby vhodně rozšířen. V této věci Komise předloží návrhy směřující: - k podněcování sociálních partnerů na evropské úrovni, aby přemýšleli o prostředcích k plnému zahrnutí vyhledávání podmínek kvalitního zaměstnání při zajišťování zvýšené produktivity. Pro zachování a zlepšení podmínek zaměstnání v podmínkách světové ekonomické konkurence, potřebuje Evropa, aby sociální partneři obnovovali závazky ve směru hledání procesu kvalitní výroby dovolující zvýšenou produktivitu. Takové návrhy by se týkaly například přístupu k průběžnému vzdělávání pro všechny zaměstnance (včetně pracovníků vedení), nových mechanismů zajištujících účast pracujících a využití veškerých možností nabízených novými technologiemi. Bylo by vhodné věnovat zvláštní pozornost konkrétním problémům adaptace malých podniků rychlým proměnám jejich obchodního prostředí. - k podněcování sociálních partnerů na evropské úrovni k účasti při uvažování o otázce pracovních podmínek občanů pocházejících ze třetích zemí(legálně pobývajících na území Unicja k případnému přijetí dobrých vhodných opatření proti rasové diskriminaci v oblasti zaměstnanosti (viz Kapitola IV), ke koncipování pozitivních aktivit ve prospěch žen pracujících v soukromém i veřejném sektoru (viz Kapitola V), k podpoře modelových zaměstnavatelů kteří by pomáhali invalidním a postiženým občanům v 60 pracovním prostředí (viz kapitola Ví) a k zamýšlení se nad velkými tématy současností, jako jsou sladování rodinného života a práce, vyřazení ze společnosti nebo stárnutí. B - Rozvíjet úlohu dobrovolných organizací 12. Aniž by byl popírán zásadní přínos konsensuálních a kolektivních smluv mezí zaměstnavateli a odbory k evropskému sociálnímu modelu, je jasné, že dobrovolné a další reprezentativní organizace mají právo být konzultovány Unií a v procesu přeměny hrát úlohu, která jim přísluší. Proto je vhodné jasně stanovit rozdíl mezi vyjednáváním vycházejícím ze současných dohod o sociální politice a mezí konzultacemi, které by měla zahájit Unie, za účelem jednání o sociálních problémech, které nemohou být vyřešeny kolektivním vyjednáváním. Pro problematiku vyřazení ze společnosti, rasismu, demografického vývoje a stárnutí potřebuje Unie stanovit partnery v širším spektru orgánů, jež zahrají patronátni a odborové organizace, ne však pro samotnou účast na kolektivních vyjednáváních, jako spise vzhledem k jejich občanské ŕuiakci. 13. Paralelně s posílením sociálního dialogu položila Zelená kniha otázku nezbytnosti existence „vhodného diskusního fóra, v rámci kterého by mohly být otevřeně a demokraticky diskutovány strategické problémy evropské společnosti". Odpovědi na tuto otázku se různí. Komise pokládá za jasné, že toto nepřísluší samotnému sociálnímu dialogu, vzhledem k jeho úloze udržování procesu kolektivních dohod mezi sociálními partnery; uznává však, že vhodné mechanismy jsou nezbytné pro možnost přispívání dalších orgánů k vývoji evropské sociální politiky. Takový přístup odpovídá zároveň vyhlášení, které se týká spolupráce se společnostmi pro solidaritu dohody o .Evropské Unii. 14. Komise tedy navrhuje: - ustavit forum, v rámci kterého budou diskutovány otázky sociální politiky, ve shodě s orientacemi určenými během konference o Zelené knize, konané v květnu 1994. Toto forum by bylo svoláváno jednou za osmnáct měsíců a v jeho rámci by do diskusí mohly zasahovat zainteresované orgány co nejširšího spektra. První schůze by se měla konat v říjnu 1995. 61 KAPITOLA IX - MEZINÁRODNÍ SPOLUPRÁCE - ÚLOHA EVROPSKÉ SOCIÁLNI POLITIKY 1. Evropský sociální model není neprístupný vlivům z jiných částí světa; nelze mimo jiné přehlédnout, že relativní rovnováha dosažená v Evropě mezi vytvářením bohatství, svobodou a sociální spravedlností, působila přitažlivě na obyvatele Střední a Východní Evropy a přispěla ke zhroucení komunismu. Jestliže byla evropská zkostnatělost terčem mnohých kritik ze strany Spojených Států Amerických v době po ropných šocích, v současnosti se uznává (jak to bylo možno zaznamenat na schůzce G7 o zaměstnanosti), zeje možné se v oblasti vysoké úrovně sociální ochrany mnohému od přístupu Evropy učit. Japonský socio-ekonomický model, živě v Evropě komentovaný se mimo jiné začíná vyvíjet k nové rovnováze mezi ochranou a pružností. A - Dvoustranná a mnohostranná spolupráce 2. Skutečnost, že evropská sociální politika zaujímá stále významnější místo ve vnějších vztazích Unie,souvisí nejen se vzájemným ovlivňováním různých socioekonomických modelů,ale také se samotnou povahou mezinárodní konkurence, jež je stále více socio-ekonomická. Komise má tedy v úmyslu: - dát systematický charakter výmenám a kontaktům s ostatními rozvinutými zeměmi. Program výměny zkušeností již existuje s Japonskem a rozhovory vedené v sociální oblasti se Spojenými Sláty budou rozšířeny. Komise má dále v úmyslu posflit své vztahy s mezinárodními organisacemi jako je OECD, OIT, Rada Evropy a Organizace Spojených Národů. 3. Světová konference o sociálním rozvoji, která se má konat v březnu 1995 pod dohledem Organizace Spojených Národů je dokladem o tom, že je stále důležitější společně hodnotit sociální dopady vývoje a přeměny světa. Tato vrcholná konference bude příležitostí diskutoval tyto otázky; zaměstnanost, sociální zařazení a boj proti chudobě budou středem těchto rozhovorů. - Komise,, přinese zvláštní příspěvek ve světle své Bílé knihy o růstu, konkurenceschopnosti a zaměstnanosti, ale také obecněji, díky hodnotám vlastním evropskému sociálnímu modelu. 4. Komise má dále v úmyslu: - pokračovat v dlouhodobé tradici spolupráce s Mezinárodní organizací práce. 6Z V této oblasti je třeba dohlížet na to, aby bylo nalezeno přijatelné konstruktivní řešení pro ještě nevyjasněnou otázku účasti Společenství a Členských států na Mezinárodní konferenci práce, vyžadující, vzhledem k tripartitní povaze tohoto orgánu, zvláště opatrný přístup Unie. 5. Až do rozšíření Unie v roce 1995 bude Komise - pokračovat v aktivním přispívání ke spolupráci v oblasti sociální politiky v rámci dohod o Evropském ekonomickém prostoru. B- Vztahy se Střední a Východní Evropou 6. Unie aktivně přispěla k podpoře procesu přeměny dokončené ve Střední a Východní Evropě programem PHARE; v současnosti zajistila Evropské dohody s většinou těchto států. Dvě z těchto dohod jsou již platné (uzavřené s Madarskem a Polskem) a ryto dvě země požádaly o členství v Unii. Jejich budoucí integrace byla uznána Radou Evropy v Kodani v červnu l993„jako jeden z úkolů Unie. To znamená, že by měla být posílena spolupráce mezi těmito dvěmi částmi Evropy a že technická a finanční podpora,odsouhlasená Unií v rámci G24,by měla odpovídat požadavkům této spolupráce na Evropské úrovni. 7. V současnosti je třeba znovu zhodnotit vážné sociální problémy vyvolané touto etapou přeměny a zejména vysokou hladinou nezaměstnanosti, chudobou a vyloučením ze společnosti, jež mají samozřejmě značný politický odraz. Tyto země potřebují socioekonomické politiky zaměřené na vytvoření aktivních, konkurenceschopných a spravedlivých společností, jež by zároveň co nejlépe využívaly svých výhod na světové ekonomické scéně. Programy PHARE začaly podporovat institucionální změny v tomto směru, zejména pokud jde o rozvoj regionů, tak, aby byl podpořen integrální přístup k průmyslové přestavbě, vytvoření nezávislé občanské společnosti, vznik struktur pro sociální dialog, podpora malých a středních podniků a programů vytváření pracovních příležitostí na místní úrovni. 8. Přišla tedy doba, aby Evropská Unie zahájila se zeměmi Střední a Východní Evropy správně zaměřené rokování o některých sociálních otázkách. Při plném využití struktur a mcchanismůjiž zavedených evropskými dohodami, Komise bude mít mimo jiné následující roli: - pomoci tčmto zemím nalézt řešení jejich nejvážnějších problémů (sociálních důsledků průmyslové restrukturalizace, uplatňování politiky zaměstnanosti, boj proti chudobě a 65 vyloučení ze společnosti, zavedení systémů sociální ochrany atd) a s pomocí a podporou Členských států organizovat spolupráci. C - Sociální otázky související s mezinárodním obchodem 9. Komentáre k Zelené knize odrážejí všeobecně názor, podle něhož je v současnosti vhodné stanovit pravidla sociální politiky, jež doplňují pravidla obchodu. Unie uznává, že některé oblasti mají zájem užívat, jako zbraň proti konkurenci, nižší ceny práce, vycházející z nižších mezd, z delší pracovní doby a z horších pracovních podmínek, ale zároveň není v zájmu světové spolupráce, aby se vykořisťování pracujících stalo nástrojem mezinárodní konkurence. Při zavržení protekcionistického přístupu z principielních důvodů, lze prohlásit, že je v zájmu všech , aby se sociální pokrok stal obecným politickým úkolem^ podle toho, jak se rozvíjejí ekonomiky. Doporučuje se tedy přijmout vzhledem k těmto pravidlům sociální politiky mnohostraný, postupný a diversifikovaný přístup, spočívající na patronátu a na pozitivních opatřeních podněcování k sociálnímu pokroku v méně rozvinutých zemích. 10. V této věci představují nedávno přijaté orientace pro nový program SPG, jež předpokládají zvláštní opatření pro podněcování (včetně sociální klauzule), důležitý prvek. Tento program se zaměřuje na zajištění respektování rozvoje kvality, za současné pomoci rozvíjejícím se státům čelil doplňkovým nákladům pokročilých sociálních politik, zejména právo sdružovat se a na kolektivní vyjednávání i zrušení práce dětí. 11. Dalším důležitým příspěvkem k této pozitivní orientaci vnější politiky Unie je podpora spolupráce a ekonomické pomoci Evropské Unie, například ve Střední a Východní Evropě, jež by měly uznat sociální rozměr ekonomického rozvoje a nezbytnost zlepšovat sociální normy vždy, kdy je to možné. 12. Mimo jiné se Komise domnívá, že by budoucí Světová organizace obchodu , která bude hrát zásadní úlohu jako mezinárodní forum pro diskutování obchodních otázek, měla neodkladně řešit tento námět, aby se respektování základních sociálních práv, zejména práva na sdružování se, na kolektivní vyjednávání, jakož i na nucenou práci a na práci dětí odráželo v přijatých rozhodnutích. Rada Evropy na Korfu dohodla jednak, že Evropská Unie bude hrát aktivní roli v rozvinutých snahách, aby WTO mohla účinně naplnit závazky svého poslání, tedy zajistit respektování společně přijatých pravidel a podporovat pokrok bojem proti nepoctivým obchodním podmínkám a na druhé straně, aby sociální problémy a problémy související s životním prostředím byly prověřovány v tomto kontextu. 65 KAPITOLA X -ZA ÚČINNĚJŠÍ PROVÁDĚNÍ EVROPSKÉHO PRÁVA 1. Tato Bílá kniha ukázala hlavní realizace Unie v oblasti sociální legislativy. Avšak aby tato legislativa měla skutečný vliv na situaci jednotlivců v Evropeje zásadně důležité dohlížet nejen na její přijetí, ale též na její správné provádění. Některé oblasti v minulosti působily problémy a Komise bude dohlížet;aby v budoucnosti byla věnována zvýšená pozornost účinnému uvedení legislativy Unie v platnost a na skutečnou kontrolu jejího dodržování. A - Přenesení a uvedení směrnic v platnost 2. Podle článku 155 Dohody má Komise dohlížet „na provádění ustanovení předložené Dohody, jakož i na ustanovení přijatá institucemi na jejím základě". 3. Směrnice by měly být přeneseny do národního práva a první etapou takového prcesu je adresná notifikace Členských států Komisi, informující o národních opatřeních přijatých pro provádění legislativy Unie. Komise se domnívá, že současný stupeň přenesení a dodržování legislativy Unie (viz tabulka 1) by měl být zlepšen. 4. Přenesení je zvláště nedostatečné pokud jde o legislativu týkající se zdraví a bezpečnosti odvozenou z rámcové direktivy „zdraví a bezpečnost". Od 30, června 1994 jediný Členský stát přenesl v platnost soubor směrnic a pět Členských států ještě nedalo na vědomí jediné opatření pro přenesení samotné rámcové směrnice (viz tabulka 2). V průběhu roku 1994 souběžně s civilními spory a soudními akcemi (tehdy bylo-li to nezbytné) zorganizovala Komise řadu bilaterálních setkání, za účelem posouzení těžkostí přenesení těchto direktiv a podporu jejich vyřešení. Bude pokračovat v dohlížení na rychlé přenesení celé legislativy v sociální oblasti. 5. Jakmile budou opatření pro přenesení sdělena Komisi, přistoupí tato k detailní analýze, za účelem ověření shody národní legislativy s legislativou přijatou Radou a vypracuje zprávu o uvedení v platnost ve světle přpadných multilaterálních či bilaterálních setkání se Členskými státy. Komise bude též uvažovat všechny stížnosti zformulované proti některým národním opatřením a bude úzce spolupracovat s evropským prostředníkem, parlamentní komisí pro petice a s dočasnou vyšetřovací komisí, za účelem posouzení obvinění z porušení zákona nebo z nesprávného provádění legislativy Unie. 66 <. 6. Je též podslatnéjaby se sociální.partneři zúčastňovali tohoto uvádění v platnost. Komise bude pomáhat při provádění direktiv a zejména bude hodnotit, bude-li třeba, problémy tohoto uvádění v platnost prostřednictvím kolektivních úmluv v Členských státech, které nemají právní tradici v oblasti kolektivních úmluv erga omneš. Komise bude dohlížet, aby se úmluvy o přenesení směrnic odkazovaly na tyto směrnice a se sociálními partnery bude hodnotit své projekty zpráv o uvádění v platnost některých direktiv a doporučení v sociální oblasti. 7. Bude-li třeba, zahájí Komise řízení o porušení zákona, v případě, že některý Členský stát se vyhnul povinnosti oznámit přijetí některého národního zákona, anebo jeli takový zákon hodnocen jako nesprávný. Komise bude též dohlížet, aby obecné zhodnocení daného národního zákona předcházelo řízení o porušení zákona tak, aby se vyloučilo, jak jen je to možné, zahájení řízení pro jeden nebo několik izolovaných bodů. Bude mimo jiné spolupracovat s institucemi Členských států v rámci vyšetřování o případném porušení práva Společenství. B - Kontrola respektování zákonodárství S. Skutečnost, že nařízení Společenství budou přímo použitelná v Členských státech a že direktivy budou přeneseny do národního práva nestačí samo o sobe pro zaručení jejich účinného provádění a respektování. Na základě článku 169 přísluší Komisi dohlížení, aby Členské státy respektovaly a plnily své závazky uvnitř Unie. Mimo jiné by se autority Členských států měly přesvědčovat o celkovém dodržování legislativy Společenství zavedením vhodných a účinných systémů kontroly a sankcí. 9. Sdělení Komise o rozvoji administrativní spolupráce pro uvedení v platnost a provádění legislativy Společenství v rámci vntřního trhu 1 vymezuje rámec spolupráce mezi administrativami Členských států a mezi Členskými státy a Komisí pro respektování evropského práva, který byl schválen rezolucí Rady v této oblasti 2. V oblasti sociální politiky., tato spolupráce zahrnuje posílení mechanismů již existujících a dobře zavedené administrativní spolupráce; jako je administrativní komise pro sociální zabezpečení, technický výbor pro volný pohyb nebo výbor vysokých představitelů inspekce práce. Kromě toho bude též Komise podporovat posílení sítí mezi generálními ředitelstvími (práce, průmyslových vztahů a sociálního zabezpečení) a rozšíření sítí inspekce práce do jiných oblastí než je zdraví, bezpečnost a hygiena na pracovišti. 1 COM (94) 29, konečný, z 16. února 1994. 2 Úřední věstník C 179 z 1.7.1994. 67 ^ Existující partnerství s národními autoritami se ukázalo též užitečným při zavádění direktiv o vzájemném uznávání diplomů. 10. Jakmile bude přijat program IDA (výměna informací mezi administrativami) bude Komise pokračovat ve vypracovávání programu TESS-Sosenet (informatika a sociální zabezpečeno za účelem zlepšení výměny údajů mezi autoritami kompetentními v oblasti sociálního zabezpečení v kontextu nařízení, týkajících se migrujících pracujících a sítí EURES (viz kapitola IV). Komise bude posuzovat do jaké míry by se informační sítě mohly rozšířit do dalších společenských oblastí jako jsou^vztahy mezi sociálními partnery, veřejné zdravotnictví, zdraví a bezpečnost na pracovišti jakož i sociální zabezpečení. 11. Komise je též nakloněna vytvoření každým Členským státem centrálních kontaktních bodů, které umožní výměnu informací mezi Členskými státy a mezi Členskými státy a Komisí o problémech sociální oblasti, zejména o zdraví a bezpečnosti na pracovišti, o pracovní legislativě, o vztazích mezi sociálními partnery a o rovnosti přístupu k mužům a ženám. Pokud jde o platnou legislativu, Komise navrhuje aby Členské státy o těchto kontaktních bodech informovaly před koncem roku 1994. Kontaktní body byly již zavedeny pro všechny direktivy o profesionálním uznávání diplomů. Pro budoucí legislativu by tyto informace měly být součástí normálníhoprocesu uvádění v platnost a budou sdělovány Komisi současně s textem přenesení. 12. Pokud Členský stát opomene přijmout nezbytná opatření pro podřízení se rozsudku Soudního dvora, může,. Komise, v případě nutnosti, svolat Soudní dvůr ve shodě s postupem popsaným v článku 171 Dohody, navrhujíc výši pokuty nebo donucujícího prostředku odpovídající okolnostem, kterou by měl uhradit Členský stát. C - Přizpůsobení platné legislativy měnícímu se světu. 13. Za účelem přizpůsobení se měnícímu se světu přijímá Komise to, aby legislativa Unie byla pravidelnopřehodnocována a, v případě nuinosti.modifikována nebo dokonce anulována. Například v oblasti pracovního práva byla nedávno modifikována direktiva týkající se kolektivního propouštění ' a směrnice týkající se insolvence je v současnosti předmětem hodnocení. Návrh modifikace směrnice^ýkající se udržení práv pracujících v případě přesunu podniků.bude zanedlouho předloženy. Směrnice 92/56/EHS (Úřední věstník L 245 z 26.8.1992). 65 14. V oblasti zdraví a bezpečnosti jsou hlavní legislativní texty velmi nové a hlavní starostí Komise je dohlížet, aby byly správně prováděny. Přesto, pokud je to možné jsou texty* týkající se určitých specifických rizik přehodnocovány a slučovány do směrnic majících větší dopad. Například návrh směrnice o chemických činidlech 2 nahradífbude-li přijata)iři směrnice 3 přijaté dříve týkající se specifických rizik. 15. Komise bude pokračovat v návrzích zařazení revizních klauzulí tak, aby umožnila určit, zda legislativa má být revidována a v jakém rozsahu. Mimo jiné legislativa Unie by měla být průběžně přehodnocována ve světle rozsudků Soudního dvora, jež dovolují upevnit ji nebo revidovat v případě, kdy by interpretace Soudního dvora ukázaly problémy skutečných motivací zákonodárce. Komise bude tyto revize provádět případ od případu v úzké spolupráci s Radou a Parlamentem. 16. Konečně, zajistit účinnost sociální legislativy Unie znamená také zaručit její dostupnost všem. Komise tudíž v oblasti sociální politiky bude lépe a více informovat o právech a šancích každého a o vymoženostech v této oblasti. Navíc k existujícím publikacím jako Sociální Evropa, výroční zpráva o sociálním zabezpečení, výroční zpráva o zaměstnanosti v Evropě, bude podporovat ve spolupráci s Členskými státy vydávání průvodců po sociální legislativě Unie a krátké zprávy o interpretaci platných pravidel. Do konce roku 1995 se počítá s vydáním sbírky, která představuje sociální legislativu Unie ve svém celku i s vydáním průvodce po národních opatřeních uvádění v platnost sociální legislativy. Dále se počítá s rozšiřováním průvodců o sociálním zabezpečení určených evropským občanům, kteří se pohybují uvnitř Unie; s přijetím sdělení o udržení dosažených práv pracujícími v případě přemístění podniků a s vydáním řady dokumentů o rovnosti práv mezi ženami a muži uvnitř Unie. Mimo jiné bude zanedlouho vydána rukovět o užívání obecného systému diplomů a bude vypracován seznam národních legislativ a legislativ Splečenství o předpisy upravených profesích. 17. Mimo jiné, aby byla podpořena větší mobilita uvnitř U ni e, bude Komise pokračovat v informování o životních a pracovních podmínkách Členských stáru, zejména díky databázi EURES (viz. kapitola IV). 2 COM (93) 155 konečným, ze 14.kvěina 1993. 3 Směrnice 80/1107/EHS (Úřední věstník L 327 z 3.12.1980); Směrnice 82/605 (EHS (Úřední věstník L 247 z 23.8.1982); Směrnice 88/364 (EHS (Úřední věstník L 179 z 9.7.1988). 69 18. Za účelem zlepšení jasnosti v.legislativě Unie zahájí Komise mimo jiné kodifikaci předpisů týkajících se sociálního zabezpečení migrujících pracujících a spojí direktivy týkající se kolektivního propouštění jakož i legislativu Unie v oblasti práva na bydliště. 19. Komise bude dále podporovat postupné zavádění účinných, spolehlivých a přístupných informačních systémů a systémů výměny dat a přizpůsobí a zlepší účinnost svých vlastních databází, zejména INFO 92, CELEX, Eurobases a elektronického katalogu publikací Unie. 20. Konečně se Komise domnívá, že je vhodné podpořit výměny zkušeností a postupů správného chování mezi Členskými státy. V tomto kontextu bude podporovat organizování setkání, seminářů a konferencí o kontrole respektování právv uvnitř Společenství, jakož i výměnu národních představitelů a společných vzdělávacích programů v oblasti této kontroly. Nakonec, srovnávací studie o pracovních podmínkách ve dvanácti Členských státech vydaná v přílohách Sociální Evropy z roku 1992 a 1993 1 bude aktualizována a pravidelně doplňována. Sociální Evropa - Příloha, čísla 4/92 a u/93. 10 PŘÍŠTÍ AKCE " (ČiHUOST) 1. Předložená Bílá kniha představila strategii zaměřenou na posílení a rozvoj budoucí akce Unie v oblasti sociální politiky. Byl zde navržen určitý počet jistých opatření dovolujících konkrétní krátkodobé realizace. V dlouhodobějším horizontu doporučuje Bílá kniha posoudit další oblasti pro úvahy a akce. T^yto body budou shrnuty v příštím pracovním programu Komise, který bude navržen v roce 1995 po konzultacích s Členskými státy, institucemi Unie a dalšími orgány, kterých se týkají návrhy Bílé knihy. 2. Je jasné, že evropská sociální politika prochází v současnosti zásadní proměnou. Ačkoli byly v této oblasti dosaženy mnohé výsledky, ukazuje tato Bílá kniha jasně, že je třeba nadále pokračovat v dlouhé cestě. Přijetí Sociální charty bylo pro Unii důležitou etapou^ avšak reakce vyvolané Zelenou knihou, včetně reakcí Evropského Parlamentu, Ekonomického a sociálního výboru a Evropské odborové konfederace vyzvaly k dalšímu kroku, totiž k definování základních sociálních práv občanů, jako zakládající prvek Evropské Unie. Není pochyb o tom, že tento zásadní bod by měl být posouzen během budoucích revizí dohod. Je jasné, že je nezbytně nutné, aby si evropští občané uvědomovali svá základní sociální práva a měli možnost je uplatňovat. To je jediný způsob, jak dojít k Evropě stejných šancí, což bylo často tématem této Bílé knihy. Přispívajíc k tomuto procesu bude Komise rozvíjet během roku 1995 své návrhy s výhledem na společné konzultace o budoucnosti Sociální charty (kapitola III), na diskusi na vysoké úrovni o volném pohybu (kapitola IV) a na forum o sociální politice (kapitola VIII). Tyto návrhy,vzájemně propojené,přispějí významným způsobem k určení a podpore nových řešení, která se připojí v rámci probíhajícího procesu, aby zajistily to, že evropská sociální politika najde, tak jak je to správné, své místo srdci starostlivosti Unie. 14 \ Tabulka 1 Pokroky dosažené v přenosu direktiv týkajících se sociální oblasti a oblasti práce l 1NB Členský stát Směrnice prováděné k31.prosinci 1993 Směrnice pro které byla opatrení potvrzena počínaje 31. prosincem 1993 % Belgie 37 Dánsko 37 Německo 38 2 v Řecko 36 3 Španělsko 37 Francie 37 Irsko 37 Itálie 37 Lucembursko 37 Holandsko 37 Portugalsko 36 4 Velká Británie 37 28 32 27 24 25 29 32 21 22 26 33 34 76 86 71 67 68 78 86 57 59 70 92 92 ' Jedenáctá výroční zpráva o kontrole prováděni práva Společenství. 1NB Tabulka 1 se týká směrnic 68/360/EHS, 75/117/EHS, 75/129/EHS, 76/207/EHS, 77/187/EHS, 77/576/EHS, 78/610/EHS, 79/007/EHS, 79/640/EHS, 80/987/EHS, 80/1107/EHS, 82/130/EHS, 82(605/EHS, 83/477/EHS, 86/188/EHS, 86/378/EHS, 86/613/EHS, 88/035/EHS, 88/364/EHS, 88/642/EHS, 89/391/EHS, 89/622/EHS, 89/654/EHS; 89/655/EHS, S9/656/EHS, 90/239/EHS, 90/269/EHS, 90/270/EHS, 90/394/EHS, 90/659/EHS, 90/679/EHS, 91/269/EHS, 91 (322/EHS. 91/382/EHS, 9Í/383/EHS, 91/533/EHS, 92/041/EHS, 92/057/EHS, 1NB - Směrnice 90/659/EHS stanoví přechodná opatření použitelná na směrnice týkající se zdraví a bezpečnosti od německého sjednocení a proto se tyká jen Německa ? Směrnice 91/3S2/EHS vstoupí v Řecku v platnost 1. ledna 1996. 4 Směrnice 90/679/EHS vstioupí v Portugalsku v platnost 28. listopadu 1995. Tabulka 2 Stupeň přenosu legislativy v oblasti zdraví a bezpečnosti vycházející z rámcové směrnice Směrnice BDKNRS FIRITLHPVB 89/39 l/EHS Rámcová směrnice ooxxooxxx 89/654/EHS Pracoviště oooxxooxxx 89/655/EHS Pracovní vvbavení oooxxooxxx S9/656/EHS Vybavení individuální ochrany x x o o x x x 90/269/EHS Ruční přeprava nákladů xoooxxooxxx 90/270/EHS Zařízení s promítací plochou xoooxxooxxx 90/394/EHS Karcinogény x x o o x x x 90/679/EHS Biologické prostředky o o x o o o o o 92/57/EHS Stavebnictví ooooxooooo 42/58/EHS o Bezpečnostní visinalizace ooooxooxoo 4.V88/EHS Biologické prostředky (modifikace) x- o x x o o o o o NB: x sdělení o přenosu do národní legislativy o chybí sdčlcní o přenosu