IX. ACQUIS JUSTICE A VNITŘNÍCH VĚCÍ A PRÁVNÍ APROXIMACE
nu a dodržování právních předpisů slučitelných s evropským právem zajišťovány orgány státní a veřejné správy a soudy.1521 Při výkladu problematiky aplikace práva ES je třeba mít na paměti, že komunitami právo má v případě obsahového střetu přednost před celým vnitrostátním právem členského státu včetně práva ústavního.
Pro členské státy Evropské unie to v praxi znamená, že musí plnit pod případnou sankcí Evropského soudního dvora zvláště tyto dva úkoly:
•   nemohou vydávat žádné národní právní předpisy, které by odporovaly komunitárnímu právu a rovněž ani právu unijnímu v případech příslušných aktů třetího pilíře,
•   správní orgány a soudy nesmějí aplikovat právo svým obsahem odporující právu komunitárnímu (resp. i právu unijnímu).
Z toho vyplývá pro asociované země, které v rámci aproximačního procesu aplikují evropské právo do svého vnitrostátního práva, že datem vstupu do Evropské unie musí být právo ES/EU aplikované nebo aplikovatelné jak právně, tak i věcně v národních podmínkách. Při zajišťování právní aproximace je třeba brát do úvahy kromě acquis communautaire rovněž národní předpisy Členských států Evropské unie, které aplikují právo ES/EU nebo blíže upravují předmětnou materii.
1S2) Za základ pro toto pojmové vymezení sloužilo usnesení vlády ČR ze dne 15. listopadu 1999 Č. 1212 o Metodických pokynech pro zajišťování prací na sbližování právních předpisů České republiky s právem Evropských společenství (Příloha, bod II/l), které tak bylo adaptováno rovněž na problematiku sbližování s právem EU v oblasti třetího pilíře.
190
KAPITOLA X.
SCHENGEN
1. Vznik schengenského systému spolupráce
Úvodem bude vhodné poznamenat, že v tomto pojednání jsou běžně pou-i žívány zkracující pojmy jako Schengen, státy Schengenu, schengenský pro-;■ stor (území) nebo Schengenský systém, které jsou v rámci Evropské unie již { rutinně používány jak v odborných, tak i politických textech.
Termínu Schengen se dosud obvykle užívalo při popisu samostatného mezivládního rámce spolupráce, který se rozvinul mimo rámec Smlouvy o za-l ložení ES a Smlouvy o EU. Zde je třeba vidět, že ne všechny státy Unie jsou / stranami tzv. Schengenských dohod, a nejsou proto jimi přímo vázány. \ Z tohoto důvodu převzetí schengenského acquis do Smluv ES/EU neplatí \ pro Společenství jako takové, nýbrž pouze pro členské státy, které jsou nyní 1':. stranami tzv. Schengenských dohod z roku 1985 a 1990 a v případě nových členských států se bude jednat o státy aplikující schengenské acquis.
První schengenská dohoda o postupném odstraňování kontrol na spo-l léčných hranicích některých států Společenství byla sjednána 14. červ-i: -na 1985l53) s tím, že nevyžadovala ratifikaci a prováděla se na prozatímním £ základě. K jejímu provedení pak byla v červnu 1990 sjednána prováděcí do-■■' hoda („Schengenská prováděcí úmluva"),l54) která již vyžadovala ratifika-
Dohoda podepsaná 14. června 1985 v Schengenu mezi vládami států Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francie o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (4200OA0922(0l).
Dohoda podepsaná 19. června 1990 v Schengenu mezi Belgickým královstvím, Spolkovou republikou Německo, Lucemburským velkovévodstvím a Nizozemským královstvím k provedení dohody podepsané 14. června 1985 o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (42000A0922(02).
191
X. SCHENGEN
ci parlamenty států smluvních stran Schengenu. Schengenská prováděcí úmluva poměrně detailním způsobem (142 článků) zakotvuje potřebné podmínky a garance pro nezbytnou materializaci tzv. Schengenského prostoru, zvláště poté, co byly formálně zrušeny (ostrahy) vnitřní hranice v rámci Evropské unie.
Původ Schengenskych dohod lze odvodit od tzv. Saarbruckenské dohody sjednané mezi SRN a Francií 13. června 1984 v důsledku zmobilizování evropských řidičů vozidel pro dálkovou silniční přepravu proti velkým zdržením na hranicích obou států. Obsahem této dohody bylo postupné rušení kontrol na francouzsko-německých hranicích a kromě volného pohybu zboží také zavedení volného pohybu osob. Následovalo jednání o obdobných opatřeních se zeměmi Beneluxu, které vyústilo v podpis první Schengenské dohody 14. června 1985. Někdy jsou tyto dohody posloupné označovány jako Schengen I a Schengen IL
Jedním z konkrétních spouštěcích mechanismů pro uzavření Schengenskych dohod byla myšlenka vytvoření „Evropy občanů" v takovém pojetí, aby se stala geograficky a fyzicky hmatatelnou. S touto myšlenkou přišly jako první SRN a Francie a jejím předchůdcem byl záměr obsažený v Jednotném evropském aktu z roku 1986. Dalším nezanedbatelným aspektem bylo to, že účastnické státy pochopily a návazně na to i „předložily" pro svá jednání dostatečný počet závažných styčných bodů, jejichž řešení je jim společné a současně i předpokládá co možná nej integrovanější společný postup při respektování určité citlivosti v přístupu k těmto otázkám z hlediska tradičního pojetí státní suverenity.
Cílem sledovaným státy Schengenu bylo vytvoření zóny volného pohybu se zrušením kontrol na společných hranicích (tzv. Schengenský prostor) za paralelního přijetí série mechanismů a konkrétních opatření sledujících udržení a současně i zvyšování úrovně veřejné bezpečnosti v členských státech. Tento systém měl přitom posloužit jako jakási „laboratoř integrace", označovaná taktéž jako „schengenská laboratoř Evropy" v oblasti volného pohybu osob. Získané zkušenosti měly být využity pro zavedení téhož režimu v rámci celého Společenství. Tato intence se podařila materiálně zakotvit do Amsterodamské smlouvy s orientační lhůtou realizace pěti let.
Z hlediska bezpečnostního je zřetelné, že přijatá opatření mají současné ztížit možnosti zneužívání svobody pohybu ke kriminálním aktivitám. Schengenská prováděcí úmluva zakotvuje zejména otázky překračování vnitřních a vnějších hranic a navazující problematiku vízovou, dále policejní spolupráci, právní pomoc ve věcech trestních a důležitá ustanovení o fungování
192
1. VZNIK SCHENGENSKÉHO SYSTÉMU SPOLUPRÁCE
tzv. Schengenského informačního systému („SIS") včetně otázky ochrany osobních údajů. Původně komplexně zakotvená úprava problematiky zbraní a střeliva, azylu a některé další se nyní řídí zvláštními instrumenty, jak bude pojednáno dále.
Samotná materie Schengenu spadá hlavně do kompetence Ministerstva vnitra, Ministerstva spravedlnosti, Ministerstva financí (Generální ředitelství cel), Ministerstva zahraničních věcí a dotýká se rovněž dalších resortů a ústředních orgánů.
Schengenská prováděcí úmluva podepsaná v roce 1990 vstoupila v platnost po určitém odkladu 26. března 1995. Sjednaly ji země Beneluxu (Belgie, Nizozemsko, Lucembursko), Francie a SRN. Později k úmluvě přistoupily Itálie (1990), Španělsko a Portugalsko (1991), Řecko (1992) a Rakousko (1995). V prosinci 1996 přistupují členové Severské pasové unie Dánsko, Finsko a Švédsko. Souběžně i Norsko a Island, státy, které jsou taktéž členy Severské pasové unie, avšak nikoli členy Evropské unie, podepisují smlouvy o spolupráci se státy Schengenu. Po Amsterodamu byly sjednány smlouvy nové, které odrážejí novou právní situaci určovanou začleněním schengenského systému do rámce Evropské unie.I55) Tyto smlouvy jim dávají fakticky stejná práva a povinnosti jako plnoprávným členům Schengenu, avšak s výjimkou práva hlasovat o přijímaných opatřeních.
Do schengenské spolupráce je nyní zapojeno třináct členských států Evropské unie (Spojené království a Irsko nejsou členy Schengenu). Tyto dva státy však podnikají příslušné kroky k tomu, aby se do tohoto systému zapojily a naplňovaly tak cíl Unie vybudovat prostor svobody, bezpečnosti a práva.I56) Přidružené země Island a Norsko rovněž přijaly konkrétní opatření k aplikaci schengenského acquis.]51) Daný systém do velké míry efektivně funguje a při jeho rozvoji a implementaci bylo mnohého dosaženo.
Zásadní změnu pro celý schengenský systém a jehoacquis znamenal vstup Amsterodamské smlouvy v platnost a jejich začlenění do rámce Evropské
IJ!| Rozhodnutí Rady č. 439 z 17. května 1999 o uzavření dohody s Islandskou republikou a Norským královstvím o přidružení těchto států k provádění, uplatňování a rozvoji schengenského acquis (1999/439/ES).
I56) Viz např. rozhodnutí Rady č. 365 z 29. května 2000 o žádosti Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, aby se na ně vztahovala některá ustanovení schengenského acquis (2000/365/ES).
,57) Viz např. rozhodnutí Rady č. 1999/437/ES z 17. května 1999 o některých opatřeních pro uplatňování dohody uzavřené mezi Radou Evropské unie a Islandskou republikou a Norským královstvím o přidružení těchto dvou států při provádění, uplatňování a rozvoji schengenského acquis (399D0437).
193
X. SCHENGEN
unie. Vzhledem k tomu, že ne všechny státy Evropské unie jsou zároveň členy Schengenu, představuje schengenský systém typickou diferencovanou integraci. Proto také ty části (politiky) schengenského acquis, které byly přeneseny do komunitámího práva (hlava IV Smlouvy o založení ES), neplatí pro Společenství jako takové, ale zavazuje pouze státy, které jsou členy Schengenu (s výjimkou Dánska). Schengen současně představuje zvláštní formu posílené spolupráce (flexibility). Schengenské dohody jsou přístupné kterémukoliv z členských států Evropské unie, přičemž nezávisle na přístupu k nim využívají výhody plynoucí z těchto dohod rovněž občané všech Členských států Unie.
I přes některé problémy při spolupráci v rámci Schengenu vyjádřily členské státy Unie Amsterodamem zájem na tom, aby se jejich spolupráce dostala do právního a institucionálního rámce Smluv ES/EU a byla tak posunuta na kvalitativně vyšší stupeň. Tento výsledek zapracovaný do Amsterodamské smlouvy lze interpretovat jako faktický odraz objektivních tendencí směrem k postupné komunitarizaci celého schengenského systému.
2. Mechanismy Schengenu
Schengen vlastně představuje právní instrument zakotvující hlavně volný pohyb osob v plném významu této zásady ES na území Schengenu, který do této doby nebyl hmatatelněji a účinněji právně ošetřen. Schengenský systém tak posloužil jako model pro celou významnou oblast Společenství s tím, že kontroly osob na vnitřních hranicích byly postupně zrušeny a těžiště přesouváno na kontroly vnějších hranic.
V souvislosti s naším výkladem by se dalo říci, že jedním z klíčových pojmů Smlouvy o založení ES je volný pohyb osob, od kterého se odvíjí další důležité aspekty realizace této smlouvy. Naplnění tohoto pojmu však bylo po dosti dlouhou dobu v jistém slova smyslu v ústraní, i když lze vysledovat postupné kroky v zavádění určitých elementů, jejichž základ byl poprvé zakotven v ustanovení o zrušení kontrol na vnitrních hranicích v Jednotném evropském aktu z roku 1986.
Tento ambiciózní záměr se však pouze na základě tohoto aktu naplnit nepodařilo. Bylo zapotřebí dalších opatření přes Maastricht a Amsterodam, zejména pak přijetí zvláštního instrumentu, který představovaly právě Schengenské dohody, jejichž hlavním cílem bylo nastolit volný pohyb osob jako každodenní, běžnou realitu. Nyní po Amsterodamu a Nice je problematika
194
2. MECHANISMY SCHENGENU
zrušení kontrol na vnitřních hranicích (článek 14) jako záležitost Společenství (komunitami) zakotvena a rozvedena v článku 62 Smlouvy o založení ES.
Schengenskou prováděcí úmluvu lze ve vztahu k první dohodě z roku 1985 označit jako její realizační dokument. Tato první Schengenská dohoda z roku 1985 představovala z právního pohledu vlastně (kromě tzv. krátkodobých opatřenO hlavně závazek realizovat do 1. ledna 1990 „akční program" pro její realizaci, čehož výsledkem a formou je Schengenská prováděcí úmluva.158»
Lze konstatovat, že výsledný efekt schengenské spolupráce ve vztahu k Unii byl současně určován komunitárním závazkem ohledně zrušení vnitřních hranic obsaženým již v Jednotném evropském aktu z roku 1986, který byl zakotven přímo do Smlouvy o založení ES v článku 14 (ex-článek 7a). O těžkostech vypovídá i fakt, že závazek či slib vytvořit Unii bez vnitřních hranic byl několikráte oddálen včetně platnosti Schengenské prováděcí úmluvy. Blíže k této problematice viz kapitolu II část Volný pohyb osob, výjimky a kompenzační opatření.
Již při svém vzniku Schengen představuje jak v právním, tak i věcném slova smyslu možnost postupného „přemostění" některých politik justice a vnitřních věcí z oblasti mezivládní do oblasti komunitami. Dalo by se říci, že sázka na tuto kartu vyšla, což bylo potvrzeno i Amsterodamem ve formě nové hlavy IV Smlouvy o založení ES. Toto zakotvení představuje právní fixaci dosaženého pokroku s perspektivou rozšíření schengenské metody a jejího faktického včlenění do metody komunitami. Pojetí postupné komu-nitarizace problematik Schengenu mělo jasně ohraničený rámec článkem 134 Schengenské prováděcí úmluvy, který podmiňoval použitelnost (aplikaci) jednotlivých ustanovení této dohody jejich slučitelností s právem ES.
Znamená to, že do oblasti Schengenu nemělo Společenství právo nijak zasahovat, přičemž realizace ustanovení Schengenu byla přípustná, jen pokud byla slučitelná s právem ES. Mezivládní postupy zakotvené v Schengenu mohly být tedy aplikovány tam, kde neexistovala úprava komunitami. Na druhé straně lze říci, že Amsterodam fakticky potvrdil úspěšnost metody Schengenu, která znamenala vytváření vhodného prostředí pro postupnou
Blíže k této Části srov. THYES, M. Schengenské dohody o svobodě pohybu osob v Evropské unii. Historický přehled a význam. Brusel: Evropská komise, únor 1995 (anglická verze). Dále viz POMÁHAČ, R. Evropské právo (stručný přehled), Praha: Karolinum, 2003, s. 184-188.
195
X. SCHENGEN
komunitarizaci některých důležitých materií Schengenu (azyl, zbraně a stře-í livo a další), jak již bylo zmíněno. Na druhé straně výrazem nezdaru této metody byl neúspěch v případě návrhu Úmluvy o vnějších hranicích Spole* čenství, který ztroskotal na vetu Španělska v návaznosti na spor se Spojeným královstvím ohledně Gibraltaru.
Z jiné stránky pohledu na věc nebudeme jistě daleko od pravdy při konstatování, že i obecně „retardační" role jednomyslnosti při rozhodování jako pracně dosahovaného konsensu všech členských států Schengenu měla i pr>; zitjvní stránku, kterou byl příklad států, které vsadily na rychlejší integrační? postup v dané oblasti. Šlo často o doslova magnetizující příklad pro ostatní,; kteří se postupně přesvědčovali o realizovatelnosti schengenské myšlenky; Přitom tato idea představovala pouze reálnější a zhmotnělé vyjádření téhož. cíle již obecně zakotveného ve Smlouvách ES/EU. V neposlední řadě posky--toval tento vývoj i možnost k přehodnocení některých politických přístupů ze strany některých států Schengenu a potažmo i ostatních států Evropské; unie, spojených s tímto procesem. Do tohoto vývoje bychom mohli řadit-například i některá počáteční „zdůvodnění" ohledně technických potíží ser zaváděním Schengenu, což vlastně představovalo někdy prosté zakrýván' politické nejistoty a ve svém důsledku mělo za následek oddálení vstup1 Schengenské prováděcí úmluvy v platnost.1591
Pokud jde o zařazení acquis Schengenu do rámce Evropské unie Arm sterodamskou smlouvou, lze toto legislativní opatření označit za prosaze-myšlenky, že určité nazrálé politiky je vhodné začlenit nebo postupně začleň: vat v přechodném období pěti let hlavně do rámce a mechanismu komunitár ního (prvního pilíře), neboť jiný přístup - tzv. unijní, mezivládní - by vlastn: znamenal faktické promarnění toho, co bylo investováno do schengenskéh procesu. Tento přístup je zřetelný i z rozhodnutí Rady EU ohledně urče" právního základu schengenského acquism již z toho důvodu, že začlenění dokumentů a ustanovení acquis Schengenu do pouhého unijního rámce m z legislativního hlediska spíše podpůrný charakter.
is« podrobněji k této části vykladu viz PIKNA, B. Evropské právo se zaměřením justici a vnitrní věci. Praha: Policejní akademie ČR, s. 94-99.
,60) Rozhodnutí Rady z 20. května 1999, které určuje právní základ všech ustanove" nebo rozhodnutí, jež tvoří schengenské acquis, v souladu s příslušnými ustanov nimi Smlouvy o založení Evropského společenství a Smlouvy o Evropské uc (1999/436/ES) (42000A0922(02).
196
3. SCHENGENSKÁ PROVÁDĚCÍ ÚMLUVA
3. Schengenská prováděcí úmluva
.1. Obecná charakteristika
■„. V další části výkladu se budeme zabývat pouze Schengenskou prováděcí luvou, zkráceně též označovanou jako Schengen, s přihlédnutím k tomu, základní dohoda z roku 1985 je realizována právě touto úmluvou. Účinná realizace Schengenu předpokládá nezbytnou harmonizaci práv-'ch řádů Členských států Evropské unie, mj. v souladu s úkoly vytyčenými ísterodamskou smlouvou včetně zavedení jednotných standardů činnosti ''slušných výkonných orgánů státní správy.
Schengenská prováděcí úmluva měla za cíl, kromě eliminace vnitřních lie, hlavně zabezpečit: posílení kontrol na vnějších hranicích,
zlepšení organizace spolupráce mezi národními systémy soudními (justičními), policejními, celními a dalšími správními orgány, postupnou harmonizaci některých důležitých postupů týkajících se hlavně víz (společné vízové politiky), problematiky azylu, zbraní a střeliva, soudní spolupráce v trestních věcech a další, ^Původní ustanovení Schengenské prováděcí úmluvy jsou uspořádána do mi hlav s tímto označením: I. Definice, li. Zrušení kontrol na vnitřních hranicích a pohyb osob.
(včetně problematik překračování vnějších hranic, vízové, podmínek pro pohyb cizinců a povolení k pobytu nebo příslušnosti k projednání žádostí o azyl)
III.  Policie a bezpečnost, (mj. včetně vzájemné pomoci v trestních věcech a problematiky střelných zbraní a střeliva)
IV.  Schengenský informační systém (SIS). V. Přeprava a pohyb zboží.
VI.  Ochrana osobních údajů.
VII.  Výkonný výbor.
\, VIII. Závěrečná ustanovení.
:K úmluvě jsou připojeny Závěrečný akt, Zápis, Společné prohlášení mistrů a státních tajemníků a Prohlášení ministrů státních tajemníků.160
,'> Blíže srov. BALGA, J., ODLER, R., SLOBODOVÁ, S. Acquis Schengen. Bratislava: Akadémia Policajného zboru v Bratislave, 2001.
197
X. SCHENGEN
3.2. Zrušení kontrol na vnitřních hranicích a vnější hranice
Úvodní část úmluvy obsahuje definice nejdůležitějších pojmů, jako jsou např. vnitřní a vnější hranice, cizinec, třetí stát a další.
Vnitřní hranicí se rozumí společné pozemní hranice smluvních stran Schengenu, jakož i jejich letiště pro vnitřní lety a jejich námořní přístavy ; pro pravidelná trajektová spojení výhradně z přístavů a do přístavů na území v smluvních stran, bez přerušení plavby v přístavech ležících mimo toto území. Touto definicí je určena i charakteristika vnější hranice, pod kterou se rozumí hranice států Schengenu na zemi i na moři, jakož i letiště a námořní přístavy, pokud nejsou vnitřními hranicemi.
Pro realizaci základního cíle Schengenu, kterým je zabezpečení svobody pohybu osob a zboží na území států schengenského prostoru, je však ne-  j zbytné přijmout taková společná opatření, která by odstraňovala překážky bránící tomuto svobodnému pohybu.
Základním cílem Schengenu je tedy maximální liberalizace pohybu osob -přes vnitřní hranice států Schengenské dohody, což ovšem předpokládá pa- ; ralelní přijetí takových společných opatření, která by zabraňovala ohrožení s vnitřní bezpečnosti členských států v návaznosti na možnost zneužívání toho- : to volného přeshraničního pohybu ke kriminálním aktivitám. Tato opatření i jsou označována jako kompenzační bezpečnostní opatření.
Základní podmínkou pro zabezpečení tohoto úkolu je přijetí nezbytných ; opatření hlavně na vnějších hranicích Schengenského prostoru, ke kterým l v souladu se Schengenskou prováděcí úmluvou zejména patří:
•   vnější hranice, na rozdíl od vnitřních hranic, lze zásadně překračovat pouze na hraničních přechodech a ve stanovené provozní době s tím, že ■ proti nedovolenému překračování vnějších hranic zavádějí smluvní stra- ;; ny příslušné sankce (článek 3);
•   vstup cizinců, občanů třetích zemí, na území Schengenu, který nemá ,' být delší než tři měsíce, je podmíněn splněním vymezených předpo- [ kladů, kterými jsou kromě příslušných cestovních dokladů a event, plat- . ného víza zejména finanční prostředky na pobyt nebo podmínka, že cizinec nesmí být uveden na seznamu osob, kterým má být odepřen • vstup, nebo že tato osoba nesmí představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, bezpečnost státu nebo mezinárodní vztahy žádné ze smluvních stran Schengenu (článek 5);
•   cizinci ze třetí země, který nesplňuje všechny tyto podmínky, musí být vstup na území Schengenu odepřen, ledaže stát, který o záležitosti
198
3. SCHENGENSKÁ PROVÁDĚCÍ ÚMLUVA
rozhoduje, pokládá z humanitárních důvodů nebo z důvodů národního zájmu nebo na základě mezinárodních závazků za žádoucí se od této zásady odchýlit (článek 5 odst. 2). V tomto případě ovšem bude vstup omezen pouze na území dotyčného státu, který o tom musí uvědomit ostatní státy Schengenu;
•   kontrola na vnějších hranicích se provádí podle jednotných zásad (standardů), které představují rovněž i techniku postupů a prověřovacích opatření (článek 6), které jsou pak blíže specifikovány ve Společné příručce pro kontrolu na vnějších hranicích;
•   příslušné orgány členského státu Schengenu zabezpečují pomocí mobilních hlídek střežení vnější hranice mimo hraniční přechody a rovněž i hraničních přechodů mimo stanovené provozní doby.
Za účelem účinného plnění úkolů spojených s kontrolou a ostrahou hranice státy Schengenu úzce spolupracují různými formami, jako jsou výměna informací, zajišťování společného výcviku a školení hraničního personálu, kompatibilnost technického vybavení apod. Důležitou součástí této spolupráce je výměna styčných důstojníků.
Pokud jde o vnitřní hranice Společenství, smějí být překračovány na libovolném místě, aniž by se prováděla kontrola osob. Toto platí rovněž pro cizince z třetích zemí. Pokud to však vyžaduje veřejný pořádek nebo bezpečnost státu, může smluvní strana po konzultaci s ostatními smluvními stranami rozhodnout, že po omezenou dobu budou na vnitřních hranicích prováděny jednostranné kontroly přiměřené dané situaci (článek 2). Paralelně je informována Rada EU pro justici a vnitřní věci. Nejde o uzavření hranice ve vlastním slova smyslu, ale pouze o zavedení kontrol po určitou dobu.162»
Výkonný výbor přijal řadu rozhodnutí k jednotlivým ustanovením Schengenské prováděcí úmluvy tvořící součást acquis Schengenu. Kromě toho rozhodl o třech důležitých dokumentech, o Společné příručce pro kontrolu na vnějších hranicích, Společné konzulární instrukce o vízech pro diplomatické mise a konzulární úřady a o příručce SIRENE.
Srov. Joint answer to Written Questions P-1975/02 and P-1987/02 given by Mr Vitorino on behalf of the Commission (25 July 2002) (Úřední věstník ES č. C92E/ 125, 17. 4. 2003). K volnému pohybu osob uvnitř Schengenského prostom srov. Written Question P-1987/02 by Carlos Lage (PSE) to the Commission. Subject: Free monement of persons within the Schengen area (1 July 2002) (2003/C92L7 173) (Úřední věstník ES č. C92E/124, 17. 4. 2003).
199
X. SCHENGEN
Společná příručka pro kontrolu na vnějších hranicích („Společná pří-ručka"),161' má zajistit pro účely kontroly na vnějších hranicích tzv. Schengenského prostoru kontrolní postup podle jednotných zásad, jak je požadováno v článku 6 odst. 1 Schengenské prováděcí úmluvy. V příručce j sou uvedeny a osvětleny podmínky pro vstup, obsahuje všeobecné pokyny pro kontrolní metody, upravuje zvláštnosti kontroly v silniční, železniční, letecké a námořní dopravě a ve vnitrozemské plavbě. Je zde stanoven postup při udělování víz na hranici a přístup k zvláštním kategoriím cizinců (diplomaté, občané Unie, pracovníci z příhraničních oblastí, osoby se statutem uprchlíka a pod.). V přílohách jsou pak uvedeny další pokyny a informace. Dále sem patří průběžně aktualizovaný přehled oficiálních hraničních přechodů, seznam platných cestovních dokumentů, seznam států, jejichž státní příslušnici mají vízovou povinnost, technické znaky víza a sbírka vzorů víz a národních povolení k pobytu.
Pro zahraniční zastoupení států Schengenské dohody jsou stanoveny předpoklady a modality pro udělování tzv. schengenského víza ve Společné konzulární instrukci o vízech pro diplomatické mise a konzulární úřady („Společná konzulární instrukce").,64) Účelem je zajistit jednotné uplatňování vízových ustanovení na všech zahraničních zastoupeních států Schengenské dohody. V tomto pokynu jsou stanoveny kategorie víz (typ A, B, C, D, D+C) a rozsah oprávnění, která poskytují. Dále jsou zde blíže specifikovány pravomoci zahraničních zastoupení pro udělování víz, osvětleny předpoklady, postupy a technické modality pro udělení víza. K pokynu jsou připojeny přílohy, které z velké části odpovídají přílohám ve shora uvedené Společné příručce.1651
Kontrola osob na vnějších hranicích je ale odstupňována. Všechny osoby podléhají alespoň minimální kontrole, která spočívá ve zjištění jejich totož-
l63) Společná příručka pro kontroly na vnějších hranicích z 16. ledna 1999 (8205/99). Společná příručka byla revidována rozhodnutím Rady č. 2002/352/ES z 25. dubna 2002; rozhodnutím Rady č. 2002/587/ES z 12. července 2002; rozhodnutím Rady č. 2001/420/ES. Dalšími rozhodnutími Rady bylo rozhodnuto o odtajnění jejích některých částí.
1541 Společné konzulární pokyny o vízech pro diplomatické mise a konzulární úřady z 10. června 1999 (8698/99). Tyto byly aktualizována a doplněny několika rozhodnutími Rady č. 2001/329/ESW z 24. dubna 2001, č. 2002/44/ES z 20. prosince 2001, č. 2002/585/ES z 12. července 2002, č. 2002/586/ES z 12. července 2002; č. 2002/354/ES z 25. dubna 2002, jako ž i dalšími předpisy ES.
I65) Blíže srov. KURŽEJA, J. Cizinecká a pohraniční policie II. Praha: Policejní akademie ČR, 2003.
200
3. SCHENGENSKÁ PROVÁDĚCÍ ÚMLUVA
nosti. Občané EU-EHP (Evropsky hospodářský prostor) mohou být podrobeni důkladné kontrole v ojedinělých případech, pokud pro zvláštní postup existují důvody ohrožení veřejného pořádku, bezpečnosti nebo zdraví. Zvýhodněny jsou osoby, které požívají určitá privilegia a imunity. Těžiště spočívá v důkladné kontrole cizince ze třetích zemí, která je zaměřena hlavně na:
•   prověrku dokladů pro překročení hranice,
•   prověření dalších předpokladů pro vstup, pobyt, práci a vycestování,
•   prověření, zda se nejedná o hledanou osobu,
•   odvrácení nebezpečí pro národní bezpečnost a veřejný pořádek všech států Schengenské dohody.
Kontrola se vztahuje i na motorová vozidla a převážené věci, přičemž se postupuje podle národního (vnitrostátního) práva.
3.3. Vízová politika
Výrazem harmonizace vízové politiky států Schengenského prostoru, ke které se zavázaly (článek 9), je zavádění systému společných víz ve formě jednotného schengenského víza („Schengenské vízum"), které opravňuje držitele v zásadě k volnému pohybu po celém Schengenském prostoru. Přitom však existuje možnost omezení platnosti Schengenského víza pouze na některé členské státy, přičemž použitelnost tohoto víza je v rozmezí 1-6 měsíců, v určitých případech i déle. Délka povoleného pobytu se pak dělí mezi počet povolených vstupů.
Zapracování schengenského víza do národních právních předpisů týkajících se cizinců je různorodé. Bezvízový styk podle Schengenské prováděcí úmluvy je možný tehdy, pokud cizinec ze třetí země je zproštěn vízové povinnosti. Úmluva rovněž upravuje krátkodobé právo na tranzit pro držitele národního povolení k pobytu a pro držitele národního víza.
Udělování víz je výhradně v kompetenci diplomatických misí a konzulárních úřadů států Schengenské dohody, přičemž ve výjimečných případech je mohou také udělit pohraniční orgány (článek 12). Podle článku 15 může být cizinci ze třetí země uděleno schengenské vízum:
•   pokud má platný cestovní doklad,
•   prokáže účel a podmínky předpokládaného pobytu a má zajištěny dostatečné finanční prostředky,
•   nemá v SIS záznam o odepření vstupu,
•  jeho pobyt nepředstavuje nebezpečí pro veřejný pořádek, bezpečnost státu nebo mezinárodní vztahy některého ze států Schengenské dohody.
201
X, SCHENGEN
Pro statní příslušníky určitých tzv. problémových zemí, u nichž se obecně^ předpokládá zvýšené ohrožení národní bezpečnosti nebo ilegální imigrace^ je předepsáno tzv. konzultační řízení (článek 17 odst. 2). Udělení víza pak. závisí na souhlasu ústředních orgánů příslušných států Schengenské dohody* které tuto konzultaci požadují. Vízum se uděluje na jednotném vízovém štít-1 ku. Významným praktickým pomocníkem je existence obdobné struktury kanceláří VISION pro konzultaci centrálních orgánů EU - VISION (Visa Inquiry Open-Border Network - Síť vízových informací otevřené hranice). Připravuje se rozšíření těchto koordinačních služeb o nový celoevropský sy- -stém VIS (vízový informační systém).
Schengenské vízum se zásadně uděluje pro všechny státy Schengenské-dohody. Pokud cizinec ze třetí země nevlastní cestovní doklad uznávaný všemi státy Schengenské dohody, smí být vystaveno vízum pouze s územním omezením na státy, které tento cestovní doklad uznávají (článek 14 odst. 1).
Rozeznáváme tyto kategorie schengenského víza:
•   typ A - vízum pro letištní tranzit, které opravňuje držitele zdržovat se při mezipřistání v tranzitu letiště a neopravňuje ho ke vstupu na území příslušného státu,                                                                           ,j
•   typ B - průjezdní vízum (tranzitní), které opravňuje k průjezdu úzfr5' mim Schengenského prostoru za účelem dosažení jiného třetího státu: uděluje se pro jednorázový, dvojnásobný nebo výjimečně také několi! kanásobný tranzit, přičemž doba každého průjezdu nesmí překročit p" dní,
•   typ C -krátkodobé vízum, které opravňuje ke vstupu na území Schem genského prostoru za účelem nepřerušeného pobytu nebo různé, po so' následující pobyty v celkové délce maximálně tři měsíce, a to běhei půl roku od data prvního vstupu, pro jeden nebo více vstupů,
•   typ D+C - dlouhodobé národní vízum platící současně jako krátk dobé schengenské vízum.
Držitel neomezeného schengenského víza je oprávněn pohybovat se vol ně na území všech států Schengenského prostoru, pokud splňuje shora zmi ňované předpoklady. Je-li vízum územně omezeno, smí se zdržovat pouze ^ státech, pro něž je vízum platné. Platnost schengenského víza zaniká:
•   pokud skončí platnost víza (článek 19 odst. 1),
•   vyprší platnost cestovního dokladu [článek 5 odst. 1 písm. a)],
•   cizinec vyčerpá finanční prostředky pro další pobyt [článek 5 odst. písm. c)],
202
3. SCHENGENSKÁ PROVÁDĚCÍ ÚMLUVA
v mezidobí bude proveden záznam v SIS o odepření vstupu [článek 5 odst. 1 písm. d)],
proviní-H se zejména proti veřejnému pořádku nebo bezpečnosti státu [článek 5 odst. 1 písm. e)]. Shrnuté řečeno, cizinci ze třetích zemí bez vízové povinnosti se mohou lně pohybovat na území Schengenu, maximálně však tři měsíce v rámci stiměsíční lhůty od data prvního vstupu a pokud splňují vpředu uváděné předpoklady podle článku 5 odst. 1. Úmluva však nestanoví, kteří cizinci ze stich zemí mají vízovou povinnost. Tato povinnost vyplývá z vnitrostát-. hích předpisů, které přitom musí zohledňovat společnou vízovou politiku.166' ■ Státy Schengenu zakotvily do svých právních předpisů rovněž opatření "roti dopravcům (letecké společnosti, rejdařství, železnice atp.) převzít zpět ^izince ze třetích zemí, kteří byli letecky, po vodě či souši přepraveni na íější hranici a zde jim byl odepřen vstup. Přitom dopravce musí na základě rozhodnutí pohraničních orgánů dopravit tohoto cizince do třetí země, z níž byl dopraven, nebo do třetí země, která vystavila cestovní doklad (příp. do ití země, kde má zaručeno povolení vstupu). Dopravci jsou povinni učinit všechna nezbytná opatření, aby se ujistili, že cizinec ze třetí země má po-ebné doklady nutné pro vstup na území Schengenu, přičemž dopravci, 3ří tuto povinnost poruší, mohou být sankcionováni (Článek 26).l67) :" Účelem úpravy institutu povolení k pobytu podle úmluvy je poskytnout *~inci ze třetí země, který žije legálně s povolením k pobytu jakéhokoliv ihu ve státě Schengenské dohody, volnost cestování v rámci území Schen-íského prostoru. K povolením k pobytu proto nepatří pouze povolení jpobytu vystavená na základě úředního rozhodnutí (zpravidla správního i), nýbrž také právo na pobyt vyplývající přímo z právního předpisu, po-.'d to není výslovně nebo ze smyslu úmluvy vyloučeno. Nějaké „předběž-'" právo na pobyt pro žadatele o azyl a pro cizince, kteří požádali o udělení bo prodloužení národního povolení k pobytu, je však podle článku 1 úmlu-' vyloučeno.
^Nařízení Rady (ES) č. 539/2001 z 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti :•:■ osvobozeni (Úřední věstník ES č. L 81, 21. 3. 2001, s. 1). Toto nařízení bylo pozměněno nařízením č. 2414/2001 a nařízením č. 453/2003. Blíže srov. SLOBO-DOVA, S. Cudzinci z pohladu spojenej Európy. In Policajná teória a prax. Bratislava: Akadémia Policajného zboru v Bratislave, 2001, roč. 9, č. 4, s. 35-40. Směrnice Rady č. 2001/51 z 28. června 2001 doplňující ustanovení článku 26 Schengenské prováděcí úmluvy.
203
X. SCHENGEN
Vízum pro pobyt delší než tři měsíce se tedy uděluje jako národní vízum. Udělení nepodléhá (s výjimkou ustanovení článku 25) schengenské úpravě, nýbrž národnímu právu. V rámci krátkodobého pobytu je možná i výdělečná činnost (většinou na základě pracovního povolení podle národních předpisů). Je-li cizinec ze třetí země řádně a trvale zaměstnán u podniku se sídlem v jednom ze států EU - EHP, smí pracovat v rámci volného poskytování služeb přechodně (maximálně tři měsíce), bez pracovního povolení pro svou firmu v jiném státě Schengenské dohody.
Právo na tranzit pro držitele národního povolení k pobytu podle článku 5 odst. 3 má cizinec ze třetí země k návratu do státu Schengenské dohody, kde má svůj stálý pobyt. Pokud má v některém státě Schengenské dohody záznam o odepření vstupu, právo na tranzit zaniká.
Celá kapitola 7 pod názvem Příslušnost k projednávání žádosti o azyl byla nahrazena Úmluvou týkající se určení státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané v jednom z členských států Evropských společenství z 15. června 1990 (tzv. Dublinská úmluva), která vstoupila v platnost 1. září 1997. Následně tato úmluva byla nahrazena nařízením ES Č. 343/2003 -blíže viz níže Část 3.
článek 18 Schengenské prováděcí úmluvy byl nahrazen nařízením ES z 28. května 2001 o volném pohybu s vízem pro dlouhý pobyt.l68)
3.4. Policejní spolupráce
Skutečnost, že Schengenské dohody nejsou pouze instrumentem pro jednotnou politiku umožňující volný pohyb osob a zboží na území Schengenu, dokládají ustanovení o policejní spolupráci a vzájemné spolupráci v trestních věcech, které umožňují reagovat na bezpečnostní stránku realizace cílů sledovaných Schengenem.
Policejní spolupráci upravuje hlava III (články 39-47). Státy Schengenu se zavazují ke spolupráci a vzájemné pomoci při prevenci a objasňování kriminality. Tato policejní spolupráce je ovšem limitována:
•   jednak tím, že vyřízení konkrétní žádosti o spolupráci není vyhrazeno soudním orgánům;
•   jednak tím, že vyřízení žádosti nevyžaduje použití donucovacích opatření.
1681 Council Regulation (EC) No 1091/2001 z 28. května 2001 on freedom of movement with a long-stay visa.
204
3. SCHENGENSKÁ PROVÁDĚCÍ ÚMLUVA
Kontakt mezi policejními orgány je v těchto případech přímý. Důležité je, že písemná informace, kterou dožádaná smluvní strana předá, může být dožadující stranou použita jako důkazní prostředek v trestním řízení pouze se souhlasem příslušného soudního orgánu dožádané smluvní strany.
Přeshraniční (mezinárodní) policejní spolupráce představuje významný doplněk mezinárodní spolupráce justičních orgánů ve věcech trestních. Rozsah a podmínky této policejní spolupráce bývají zakotveny v mezinárodních smlouvách. Posílení policejní spolupráce patří mezi nejvýznamnější opatření kompenzující objektivní snížení vnitřní bezpečnosti a nárůst „migrující kriminality" v členských státech Unie, spojené s nelegální migrací, terorismem, obchodování s drogami a dalšími formami zvláště organizované a přeshraniční kriminality, a to v důsledku zrušení kontrol na vnitřních hranicích.
Policejní spolupráce v rámci Schengenu se uskutečňuje v pěti základních modalitách činnosti ve formách:
•   výměny styčných důstojníků,
•   výměny informací,
•   sladěnosti komunikační sítě,
•   možnosti přeshraničního sledování a pronásledování osoby.
Článek 40 umožňuje policistům smluvní strany,l69) kteří v rámci vyšetřování ve své zemi sledují osobu, která je podezřelá z účasti na trestném činu, na nějž se může vztahovat vydání osoby, jsou oprávněni pokračovat ve sledování na výsostném území jiné smluvní strany Schengenu, když tato strana svolila na základě předem podané žádosti o právní pomoc k přeshraniční-mu sledování.
Za splnění některých dalších podmínek smějí policisté pokračovat ve sledování osoby i v případě, nelze-li z důvodu zvláštní naléhavosti předem požádat o svolení. Tato výjimka se však týká pouze případů vyjmenovaných závažných trestných činů. Policisté na území druhé strany se musí rovněž bezpodmínečně řídit stanovenými limitujícími podmínkami. Pod pojem policie mohou jednotlivé státy podřadit i další donucovací orgány, jako jsou četnictvo nebo celní orgány. Specifikace těchto orgánů, jakož i dalších podmínek pro přeshraniční sledování a pronásledování osoby obsahují tzv. prohlášení smluvních stran Schengenu.
V Článku 41 je upravena možnost pro policisty (v širším významu tohoto
1691 K derogacím dalších ustanovení úmluvy viz Rozhodnutí Rady č. 586 z 28. září 2000 o postupu, kterým se mění článek 40 odst. 4 a 5, článek 41 odst 7 a článek 65 odst. 2 Úmluvy k provedení Schengenské dohody z 14. června 1985 o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (2000/5 86/J V V).
205
X. SCHENGEN
označení), kteří ve své zemi pronásledují osobu, která byla přistižena při spáchání nebo při účasti na některém závažném vyjmenovaném trestném činu, aby pokračovali v pronásledování takovéto osoby na území jiné smluvní strany za stanovených podmínek. Totéž se vztahuje na pronásledování osoby, která je zajištěna nebo zadržena, event, na uprchlého vězně. Pronásledování osoby musí být odůvodněno urgentností a nemožností předchozí notifikace příslušnému státu, musí se týkat osoby přistižené při činu nebo osoby na útěku za předpokladu, že jde o závažné vyjmenované trestné Činy.
V obou případech však existují určitá omezení, která je nezbytné na území druhého státu respektovat. Tím je zvláště možnost použití služební zbraně jen v případě nutné obrany. Další omezení se týkají možnosti dotčenou osobu zadržet nebo zatknout nebo vstupu do obydlí a na pozemek, které nejsou veřejně přístupné.
S cílem usnadnit policejní a celní spolupráci,1701 především za účelem včasného předávání informací v souvislosti s přeshraničním sledováním a pronásledováním uprchlé osoby zvláště v příhraničních oblastech, si smluvní strany zřizují rychlé komunikační kanály nebo zavádějí spolupráci ve formě styčných důstojníků a další opatření.
Důležitou úlohu hraje možnost vzájemného vysílání styčných důstojníků (článek 47). Cílem této činnosti je posílit a urychlit spolupráci zvláště ve formách výměny informací, poskytování pomoci při žádostech o policejní součinnost a při právní pomoci v trestních věcech nebo ve formě pomoci orgánům pověřeným ostrahou vnějších hranic. Nejsou však oprávněni k samostatnému provádění policejních opatření. Tito styční důstojníci jsou vysíláni na bilaterálním základě.1711
Dále je možno na tomto místě uvést závazek stran (článek 45), že zavedou příslušnou evidenci v ubytovacích zařízeních a dalších ubytovacích místech, i když tento závazek nelze zcela začlenit do oblasti výhradně policejní spolupráce.
3.5. Vzájemná spolupráce v trestních věcech
Schengenská prováděcí úmluva obsahuje rovněž soudní spolupráci v trestních věcech mezi státy Schengenu, a to vzájemnou pomoc ve věcech trest-
l70> Podrobněji viz kapitolu týkající se unijní celní spolupráce v bezpečnostní oblasti.
1711 Rozhodnutí Rady č. 2003/170/JVV z 27. února 2003 týkající se společného využívání styčných důstojníků (nahrazuje článek 47 odst. 4 Schengenské prováděcí úmluvy).
206
3. SCHENGENSKÁ PROVÁDĚCÍ ÚMLUVA
nich, zákaz dvojího trestu, vydávání osob (extradice) a předávání k výkonu trestních rozsudků.
X   Vzájemná pomoc v trestních věcech (články 48 až 53) měla doplnit Evropskou úmluvu o právní pomoci ve věcech trestních z 20. dubna 1959 a usnadnit její aplikaci členskými státy Schengenu. Tato úmluva je rovněž součástí íčeského právního řádu (sdělení FMZV č. 550/1992 Sb.) -:    Nad rámec této evropské úmluvy zakotvuje Schengenská prováděcí úmluva ^poskytování právní pomoci v případech porušení správních předpisů, v řízeních o nárocích na odškodnění za neoprávněné trestní stíhání a odsouzení, *v řízení o udělení milosti a v občanskoprávních řízeních týkajících se adhezního řízení, při doručování soudních obsílek a v dalších záležitostech. Strany si rovněž poskytují pomoc v případech porušení právních předpisů na úseku daní a cel. \    Žádosti o právní pomoc, jakož i odpovědi na ně, mohou zasílat příslušné ] justiční orgány přímo nebo prostřednictvím ministerstva spravedlnosti nebo *ii prostřednictvím národní centrály Interpol.
<■ Dalším případem justiční spolupráce je zákaz dvojího trestu (články 54 |až 58). Úmluva zakotvuje zásadu ne bis in idem tím, že osoba, která byla ^pravomocně odsouzena jednou smluvní stranou, nesmí být pro tentýž skutek istfliána jinou smluvní stranou za předpokladu, že v případě odsouzení byl itrest vykonán, nebo podle práva smluvní strany, ve které byl rozsudek vyne-^sen, nemůže být dále vykonáván.
: Ustanovení o vydávání osob (články 59-66) měla za cíl doplnit Evropskou úmluvu o vydávání z 13. prosince 1957 a usnadnit její aplikaci státy ^Schengenu. Citovaná úmluva je součástí českého právního řádu (sdělení ÍMZV č. 549/1992 Sb.). Vstupem v platnost rámcového rozhodnutí o evrop-|kém zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy Unie ^nahradilo toto rámcové rozhodnutí odpovídající ustanovení vyjmenovaných umluv včetně hlavy III, kapitoly 4 Schengenské prováděcí úmluvy tzn. problematiku vydávání osob. Podrobněji viz kapitolu XI. ^ Rovněž v případě předání výkonu trestních rozsudků (články 67-69) ro smluvní strany, které přistoupily k Úmluvě Rady Evropy o předávání ©dsouzených osob z 21. března 1983, platí schengenská úprava jako doplněk |éto úmluvy. Citovaná úmluva je součástí českého právního řádu (sdělení JMZV Č. 553/1992 Sb.). V praxi to rovněž znamená, že smluvní strana, na éjímž území byl pravomocně odsouzen občan jiné smluvní strany k trestu ;pdnětí svobody nebo k ochrannému opatření omezujícímu svobodu, může, jestliže se dotčená osoba útěkem do své země vyhnula výkonu tohoto trestu
207
X. SCHENGEN
nebo opatření, požádat druhou smluvní stranu, na jejímž území se uprchlá = osoba zdržuje, aby převzala provedení rozsudku. K tomu není třeba souhlasu ; dotčené osoby.
Jelikož tato část Schengenu byla zásadním způsobem modifikována Úmluvou o vzájemné pomoci ve věcech trestních mezi členskými státy Evrop- ; ské unie z 29. května 2000,1721 je třeba tuto vzájemnou pomoc ve věcech i trestních a otázky související interpretovat ve smyslu derogací a změn, které \ úmluva zakotvuje [zrušují se články 49 písm. a), 52, 53 a 73].
Spolupráce na úseku omamných a psychotropních látek je obsažena v článcích 70-76. Tato spolupráce je v souladu s tzv. drogovými úmluvami OSNm) a je zaměřena na přijímání nezbytných opatření k zamezení nedovoleného obchodu s drogami včetně posílení kontroly na vnějších hranicích. Státy se rovněž zavazují k přijetí některých legislativních opatření ve svých právních řádech, napr. také k umožnění úkonu tzv. kontrolované dodávky.    ;
Pokud jde o materii střelné zbraně a střelivo (kapitola 7), byla tato část ; Schengenu nahrazena směrnicí ES o kontrole nabývání a držení zbraní.174' V platnosti zůstávají pouze články 82 a 91 obsahující specifikaci předmětů, které nepatří mezi střelné zbraně, a dále odvolání na Evropskou úmluvu f o kontrole nabývání a držení zbraní jednotlivci z 28. června 1978,175) zvláště j, pokud jde o systém výměny informací o nabývání střelných zbraní.
1721 Úmluva vypracovaná na základě článku 34 Smlouvy o Evropské unii o vzájemné pomoci ve věcech trestních mezi členskými státy Evropské unie ze dne 29. května ■ 2000 (Úřední věstník ES č. C 197, 12. 7. 2000). Úmluva stanoví že články 49 ;; písm. a), 52, 53 a 73 Schengenské prováděcí úmluvy se zrušují. Další změna se j týká tzv. Beneluxské smlouvy.
1731 Tzv. protidrogové Úmluvy OSN jsou tyto:                                                        ;
• Jednotná úmluva o omamných látkách z roku 1961 (vyhláška MZV č. 47/1965' Sb.),                                                                                                          '<
• Protokol o změnách Jednotné úmluvy o omamných látkách z roku 1961 (sdělení', FMZVč. 458/1991 Sb.),                                                                            ~\
■ Úmluva o psychotropních látkách z roku 1971 (vyhláška MZV č. 62/1989 Sb),
• Úmluva OSN proti nedovolenému obchodu s omamnými a psychotropními látr kami z roku 1988 (sdělení FMZV Č. 462/1991 Sb.).
1741 Směrnice Rady č. 91/477/EHS z 18. června 1991 o kontrole nabývání a drženi" zbraní (91/477/EEC) (31991L0477).
m) Sdělení MZV č. 46/2002 Sb. m. s. o Evropské úmluvě o kontrole nabývání a držení střelných zbraní jednotlivými osobami (z 28. Června 1978).
208
3. SCHENGENSKÁ PROVÁDĚCÍ ÚMLUVA
3.6. Schengenský informační systém
Tato důležitá problematika je obsažena v hlavě IV. Předmětem úpravy je zřízení Schengenského informačního systému („SIS"), jeho provoz a využití a dále ochrana osobních údajů a zabezpečení dat v tomto systému a otázka úhrady nákladů. Tento společný informační systém lze charakterizovat jako komputerizovaný rejstřík poskytující určeným policejním a justičním orgánům smluvních stran vzájemný přístup k určitým druhům informací. Pod pojmem policejní orgány je třeba chápat i další orgány určené jednotlivými štáty, jako jsou orgány celní, četnictvo a další specifikované a notifikované orgány.
Schengenský informační systém tvoří v širším smyslu tyto tři základní "složky:
a)  Centrální databáze („Centrální SIS", CSIS), který má funkci technickou, podpůrnou a soustřeďuje všechny informace, které je SIS zmocněn obsahovat.'
b)  Národní informační systém SIS („Národní SIS", NSIS), který provozuje každá ze smluvních stran jako přesnou kopii CSIS, na který je napojen.
c)  Systém SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entry), který sice není zakotven v Schengenských dohodách, byl však zaveden jako systém doplňující ve smyslu technicko organizačním (článek 108).l76)
SIS má hvězdicovité uspořádání s centrálou ve Štrasburku. Národní NSIS ^komunikuje pouze s centrálou CSIS. V rámci dané země existuje možnost
přímého automatického dotazu policisty v režimu on line do národní databá-, ze NSIS s návaznou povinností policisty konat. Tato pátrací povinnost před
zavedením SIS pro policisty nebyla stanovena.
SIRENE je strukturou národních kanceláří v rámci Evropské unie, která poskytuje dodatky k informacím vyžadovaným při práci s informacemi v NSIS, přičemž každý členský stát Unie má svůj národní úřad SIRENE. Národní kanceláře SIRENE mohou mezi sebou přímo komunikovat, nejedná se tedy o hvězdicový systém. SIRENE se rovněž používá například v případě kontaktu osob pracujících v terénu r   (policie, četnictvo, celníci) s osobou, která má záznam v SIS na starost a má také „   za úkol předávat veškeré informační podklady umožňující zahájit příslušné soudní nebo správní řízem. Příručka k SIRENE obsahuje popis ohledně výměny informací s požadavkem na ochranu osobních údajů. Viz Příručka SIRENE, SCH/Com-ex ' (99) 5 z 28. dubna 1999. Určité části příručky byly odtajněny rozhodnutím Rady č 2003/19/ES z 14. října 2002.
209
X. SCHENGEN
Náklady na zřízení a provoz národních SIS hradí každý stát zvlášť, přičemž centrální SIS je financován paritně. Centrální SIS se sídlem ve Štrasburku formálně spadá do kompetence francouzského ministerstva vnitra s tím, že jeho faktická správa je v rukou stálé pracovní skupiny.
Účelem každého národního SIS je prostřednictvím poskytování informací určených zvláště k vyhledávání osob a věcí přispívat k zajištění veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, včetně bezpečnosti státu. Tyto údaje mohou sloužit jako podklad pro udělování víz, povolení k trvalému pobytu, odhalení odcizených automobilů apod. Soubor údajů každé národní NSIS slouží k automatizovanému vyhledávání na území vlastního státu, přičemž (přímé) vyhledávání dat v (identickém) souboru NSIS jiného státu není možné.
Podle Schengenské prováděcí úmluvy určí každý stát místo, které je po obsahové stránce odpovědné za národní údaje vkládané do Schengenského informačního systému. Toto místo označované zkratkou kancelář SIRENE je příslušné i pro předávání doplňujících informací o osobách a věcech evidovaných v SIS, mezi orgány Evropské unie. Plní všechny úkoly v oblasti získávání informací a jejich toku a koordinace, které souvisejí s pátráním a je kontaktním místem pro všechny ostatní národní kanceláře SIRENE. Praktická Činnost je pak pro státy Schengenské dohody upravena v příručce SIRENE. Všechny kanceláře SIRENE jsou propojeny elektronickou poštou a informace si předávají na standardizovaných formulářích.
Po obsahové stránce je Schengenský informační systém (SIS) nadnárodní počítačový policejní pátrací systém. Skládá se z centrálního počítače ve Štrasburku, tzv. Centrální Schengenský informační systém (CSIS) a z Národních Schengenských informačních systémů (NSIS). Obsahuje následující typy záznamů:
•   osoby, jejich zatčení je požadováno s cílem vydání, resp. předání (článek 95),
•   cizinci ze třetích zemí, kteří mají záznam o odepření vstupu (článek 96),
•   pohřešované osoby (článek 97),
•   svědci a osoby, předvolané k soudním orgánům v rámci trestního řízení nebo osoby, kterým musí být doručen trestní rozsudek nebo obsílka k nástupu trestu odnětí svobody, které se mají v rámci trestního řízení dostavit k soudu, jimž má být doručen rozsudek nebo výzva k nastoupení výkonu trestu, (článek 98),
•   osoby nebo vozidla, kterájsou registrována za účelem utajeného sie- : dováni nebo zvláštních kontrol (článek 99),
210
3. SCHENGENSKÁ PROVÁDĚCÍ ÚMLUVA
• věci (zvláště vozidla, zbraně, nevyplněné doklady, bankovky), které jsou hledány za účelem jejich zajištění nebo za účelem zabavení důkazů v trestním řízení (Článek 100).
Záznam o zatčení představuje žádost soudního orgánu o (předběžné) za-\ tčení za účelem vydání/ předání. Před zařazením záznamu (článek 95) se - musí prověřit, zda je zatčení přípustné podle vnitrostátních právních předpisů '>,■ dožádaných států. Z právního hlediska se zatčení musí opírat o vnitrostátní ; předpis, neboť záznam v SIS sám o sobě nemůže představovat právní podiv klad pro omezení svobody osoby. Stát, který záznam provedl, má sice větši-i nou k dispozici národní zatykač, ten ale neopravňuje k omezení svobody j;. mimo hranice státu, který záznam provedl. Záznam v SIS lze chápat jako ř základní faktické ujištění, že v případě dopadení osoby bude podána formální ní žádost o vydání.
Podle článku 5 odst. 1 Schengenské prováděcí úmluvy jsou stanoveny % předpoklady pro vstup cizincům ze třetích zemí. Pokud cizinec má záznam | v SIS o odepření vstupu (zákaz vstupu), zpravidla to vede k zamítnutí udě-";, lení víza, nebo odepření vstupu na hranici. Záznam o vstupu je rovněž důle-;; žitý pro trvalý pobyt. Podle článku 25 musí v tomto případě cizinecký úřad k po konzultaci se stranou, která záznam provedla, prověřit, zda je nutno
•  udělení požadovaného povolení k pobytu zamítnout nebo zda musí být již ; vydané povolení k pobytu zrušeno. Záznam o odepření vstupu v SIS v první l řadě předpokládá pravomoc k učinění záznamu vyplývající z národního práva. W Podle článku 96 smějí mít v SIS záznam o zákazu vstupu pouze cizinci ze ; třetích zemí. Osoby s dvojím nebo vícenásobným občanstvím, které mají ;: kromě státní příslušnosti ve státě EU - EHP také další nebo několik dalších ; stáních příslušností, jsou považovány za občany Unie, a nikoli za cizince ze ) třetích zemí.
;■     Podle článku 134 lze tuto úmluvu aplikovat pouze tehdy, je-li slučitelná
* s právem ES. Mají-li cizinci ze třetích zemí podle evropského práva volnost \ pohybu, např. jako rodinní příslušníci nebo na základě dohody EHP občané /Norska, Islandu a Lichtenštejnská, je odepření vstupu možné pouze tehdy, ;■ pokud je přípustné také podle práva ES. Jedná se o případ, kdy cizinec před-; stavuje konkrétní a dostatečně závažné nebezpečí pro veřejnou bezpečnost : a pořádek, které může negativně ovlivnit základní zájem státu, jenž záznam ^provedl.
.   Záznam o zákazu vstupu podle článku 96 odst. 2 se provede u cizince ze ; třetí země v těchto případech:
211
X. SCHENGEN
•   pokud byl odsouzen pro trestný čin, na který se vztahuje trest odnětí; svobody v délce minimálně jeden rok,                                              i
•   u něhož existuje důvodné podezření, že spáchal závažné trestné Činy' (včetně těch, jež j sou uvedeny v článku 71), nebo proti kterému existují, konkrétní důkazy, že plánuje spáchání těchto činů na území některého -. ze států Schengenu.
Shora citovaná úprava podle článku 96 se ovšem nemůže vztahovat na." další či jiné případy. Pro záznam u cizinců, kteří jsou pro úřady považovány z jiných důvodů za nežádoucí, neposkytuje úmluva žádný právní základ. Není r přípustný záznam u politicky nežádoucí osoby (persona non grata) nebo, cizince pouze na základě zamítnutí udělení víza. Záznam nesmí existovat' déle, než je nezbytně nutné. Nejpozději po třech letech je třeba prověřit, zda, je záznam nutný, jinak dojde na základě naprogramování systému automat ticky k jeho vymazání. V národních záznamech mohou být ve smyslu úmliK vy evidováni také cizinci ze třetích zemí, kteří sice splňují kritéria článku 96' odst. 2 nebo 3, ale nesmějí mít záznam pro celé území Schengenskéhoi prostoru, neboť v jednom ze států Schengenu žijí na základě povolení k pobytu.
Shrnuté řečeno údaje týkající se cizinců z třetích zemí vedených v se?1 známech osob, kterým má být odepřen vstup, se zakládají na rozhodnutích: příslušných vnitrostátních orgánů a soudů a mohou spočívat v tom, že prk tomnost tohoto cizince znamená ohroženi veřejné bezpečnosti a veřejného1 pořádku nebo bezpečnosti státu (může se jednat rovněž o důvodné podezřev ní ze spáchání nebo přípravy závažného trestného činu). Těmto osobám není, dovolen vstup na území Schengenu, a nelze jim proto ani udělit vízum. V praí xi však mohou existovat výjimky z humanitárních důvodů, přičemž pohyb této osoby by měl být omezen zpravidla na stát, který povolení vydal. Dozor nad centrální SIS vykonává k tomuto účelu zřízený společný kontrolní or-> gán.
SIS představuje nejen pouhou registraci dat, ale především evidenci pro operativní účely a potřeby vyšetřování. Přístup k uloženým datům v SIS je vyhrazen výlučně orgánům státu příslušným k provádění kontrol na hranif cích nebo k provádění jiných policejních a celních kontrol ve vnitrozemi a k jejich koordinaci. Přitom uživatelé smějí vyhledávat pouze takové infor' mace, které jsou potřebné k plnění jejich úkolů. Přístup k těmto informacím; mají rovněž konzulární úřady. Jednotlivé vstupy do systému jsou rovně z tohoto důvodu monitorovány. Každý stát určuje seznam centrálně evidova,, ných kompetentních orgánů, které jsou oprávněny přímo vyhledávat da"
212
3. SCHENGENSKÁ PROVÁDĚCÍ ÚMLUVA
äv SIS, přičemž u každého z nich je uvedeno, jaké informace a pro jaké účely
íí vyhledávat.177'
Z hlediska ochrany osobních údajů může SIS obsahovat pouze taxativ-ě určené informace, které jsou chráněny vcelku podrobně stanoveným způ-
bem. V této souvislosti se Schengen odvolává na vázanost Úmluvou Rady ;vropy o ochraně jednotlivců s ohledem na automatizované zpracování osobách údajů z 28. ledna 1981,178) přičemž tuto úmluvu ještě rozšiřuje. Obdobná "hrana osobních údajů byla přijata i v rámci Evropské unie ve formě komu-'támího právního aktu.179)
Každá osoba má právo obdržet informaci o údajích evidovaných k její sobě v SIS. Poskytnutí této informace je zamítnuto, jestliže je to nezbytné provedení (legálního) úkolu v souvislosti se záznamem, nebo k ochraně íáv a svobod třetích osob. Je zamítnuto vždy, pokud u záznamu trvá účel tajeného sledování.
V případě, že by došlo k neoprávněnému vložení osobních údajů do toho-: informačního systému nebo k jejich neoprávněnému nakládání, může se
stížená osoba bránit stanovenými postupy u určených kontrolních úřadů liždé strany. V případě zjištění pochybení musí být údaje neprodleně opravny nebo vymazány, přičemž existuje odpovědnost státu za škodu způsobe-ou provozem národního SIS s právem na náhradu škody dotčené osobě. .*Pro úplnost je třeba uvést, že k pátrání v rámci SIS je možno paralelně
ížívat i pátrání prostřednictvím Interpolu, zejména v případě zemí,
ré nejsou členy Schengenu. K tomuto účelu jsou využívány rovněž mož-
sti na základě cílených žádostí o pátrání ve vztahu ke konkrétním zemím ■případech relevantních poznatků, že hledaná osoba či věc se nachází na
smí tohoto státu.
POZNÁMKA: Hlava V úmluvy Schengenské prováděcí úmluvy týkající
■přepravy a pohybu zboží byla postupně nahrazena příslušnými právní-/ předpisy ES.
-Seznam orgánů s přímým přístupem do Schengenského informačního systému (92000SCH10O02) (92000SCH10003). Sdělení MZV o přijetí Úmluvy o ochraně osob se zřetelem na automatizované
'■*. zpracování osobních dat č. 115/2001 Sb. m. s.
t. Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 95/46/ES z 24. října 1995 o ochraně
.,/jednotlivců se zřetelem na zpracování osobních údajů a o volném pohybu takových dat (395L0046).
213
X. SCHENGEN
3.7. Ochrana osobních údajů
Tato citlivá problematika je předmětem vcelku přísné úpravy v hlavě VI úmluvy s tím, že se odvolává na minimální standard, který přinejmenším ?' odpovídá úrovni ochrany obsažené v citované Úmluvě Rady Evropy o ochraně jednotlivců s ohledem na automatizované zpracování osobních údajů z 28. led- : na 1981.
Jsou stanoveny celkem podrobně zásady práce s osobními údaji a kontrolní mechanismy na jejich ochranu. Kontrola je prováděna za využití určeného orgánu. Používání osobních údajů přijímající stranou je přípustné výlučně ,; k účelům stanoveným dohodou, přičemž použití k jiným účelům je přípustné pouze po předchozím souhlasu předávající strany. Tyto údaje mohou být použity výlučně určenými (příslušnými) orgány a soudy.
Důležitá je objektivní odpovědnost členského státu Schengenu v tom smyslu, že strana (stát) se nemůže ve vztahu k poškozenému odvolávat na to, že ; jiná smluvní strana jí předala nesprávné údaje. Způsobená Škoda vyplacená ■-poškozenému se pak refunduje od státu, který škodu způsobil předáním ne-správných údajů.                                                                                      ?
Pokud jde o oblast policejní spolupráce, smluvní strany se zavazují do- ..<• držovat další stanovené podmínky a současně i zajistit standard ochrany osob- * nich údajů s přihlédnutím k Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy -. R (87) 15 z 17. září 1987 o používání osobních údajů v policejním sektoru.
Za účelem zajištění uplatňování Schengenské prováděcí úmluvy byl zří- : zen Výkonný výbor (článek 131), který byl zmocněn přijímat příslušná roz- f hodnutí. Vstupem Amsterodamské smlouvy v platnost 1. května 1999 převzala funkci Výkonného výboru Rada EU pro justici a vnitřní věci.'80 V rámci této administrativní správy byly zřízeny pracovní skupiny pro poli- ' cii a bezpečnost, víza, azyl a zpětné převzetí osob, justiční spolupráci, vnější ■ vztahy, omamné prostředky, řídící skupina pro Schengenský informační sy- • stém a kontrolní orgán pro ochranu údajů. Znamená to, že realizace Sehen- i genu je nyní zabezpečována a koordinována Radou EU za využití právních ;, nástrojů ES/EU, a to v rámci současné struktury pracovních orgánů Rady.
iao) Rozhodnutí Rady 1999/307/ES z 1. května 1999 o podrobnostech začlenění sehen-; genského sekretariátu do generálního sekretariátu Rady (Úřední věstník ES č. L 119, 7.5. 1999, s. 49).
214
4. PROTOKOL O ZAČLENĚNÍ SCHENGENSKÉHO ACQUIS DO RÁMCE EVROPSKÉ UNIE
4. Protokol o začlenění schengenského acquis do rámce Evropské unie
-4.1. Základní charakteristika
' * V souvislosti s tímto výkladem je vhodné připomenout, že Schengenské ;, dohody a navazující acquis Schengenu stanoví komplexní řadu opatření na f úsecích sledujících dosažení odstranění všech policejních a celních for-- malit u osob překračujících vnitřní hranice mezi státy Schengenu.
Jak již bylo naznačeno, ustanovení o posílené spolupráci (flexibilita) í se netykají přímo Protokolu o začlenění schengenského acquis do rámce • Evropské unie, který tvoří závaznou přílohu Amsterodamské smlouvy ; („Schengenský protokol"). V daném případě je odlišována flexibilita v kon-v krétní oblasti nazývaná též diferencovanou integrací, kterou je právě Schengen. V této souvislosti je možno souhlasit s názorem, že z pohledu mezi-ř národního práva a mezinárodních vztahů patří Schengenské dohody svým \ charakterem k tzv. nástrojům sektorové integrace s tím, že v relativně úzké z sféře řeší vnitřní a vnější problémy přeshraničního režimu členských států .i Unie se zřetelem na pohyb osob na jejich území.'8"
Tato zvláštní forma flexibilní spolupráce v rámci Schengenu se po Am-t, sterodamu řídí speciální úpravou obsaženou v Schengenském protokolu, podle {jehož přílohy tzv. schengenské acquis či acquis Schengenu zahrnuje kromě v obou Schengenských dohod z roku 1985 a 1990 rovněž protokoly a dohody í o přistoupení k Schengenu a dále rozhodnutí a prohlášení výkonného výboru ; zřízeného na základě Schengenské prováděcí úmluvy, jakož i další navazujíce! sekundární akty, které byly přijaty orgány, na něž výkonný výbor přenesl ,? své rozhodovací pravomoci.
f Schengenský protokol ve svém Článku 8 stanoví, Že země ucházející se 'l o členství v Evropské unii musí acquis Schengenu a opatření učiněná v jeho v rámci převzít v plném rozsahu. Kandidátské země musí tak akceptovat příslušné acquis a další schengenská opatření fakticky již v době jednání s Ev-i ropskou unií o členství. Tento striktní požadavek na aplikaci celého acquis i však musel být modifikován tak, že schengenské acquis bylo rozděleno z hlediska povinné aplikace ze strany asociovaných zemí na tzv. schengenské .: acquis I a II. Rozdíl spočívá v tom, že acquis II budou aplikovat nové členské státy Unie až po splnění další podmínek na základě rozhodnutí Rady.
Srov. NOVÁČKOVA, D. Schengenské dimenze. Evropské a mezinárodní právo, 1999, roč. 8, č. 3, s. 29.
215
X. SCHENGEN
4.2. Poznámky k Schengenskému protokolu
Přínos Schengenského protokolu se dá krátce shrnout tak, že co již bylo . vytvořeno či schváleno v rámci Schengenu, se po Amsterodamu stává pro ; třináct signatářských států součástí Smluv ES/EU. Spojené království a Irsko, které nejsou stranami Schengenských dohod, nejsou dosavadním plat- ■ ným právním ani věcným rámcem Schengenu vázány, přičemž každý z těch- ; to dvou států je oprávněn přistoupit buď k části, nebo i ke všemu, co již bylo '■' v rámci Schengenu dosaženo. Zároveň platí, že oba státy se mohou účastnit .-přijímání jakéhokoliv nového návrhu dokumentu nebo opatření, které budou na schengenském systému stavět, a to za stanovených podmínek. Pro přidružení Norska a Islandu k Schengenu platí sjednaná zvláštní dohoda.              V
Cílem schengenské spolupráce deklarovaným v protokoluje dále prohlou- '< bit evropskou integraci a zejména umožnit Evropské unii rychleji se rozvinout , v prostor svobody, bezpečnosti a práva. K tomuto účelu umožňuje Protokol využít rovněž v rámci Schengenu možností užší spolupráce (posílené ! spolupráce) mezi některými členskými státy podle Smluv ES/EU s tím, že / tento postup má být aplikován pouze jako poslední možnost {ultima ratio). ,
Signatáři Schengenských dohod mohou tedy mezi sebou navázat posílenou spolupráci v rámci těchto dohod a navazujících dokumentů acquis Sehen- ■?■ genu, přičemž se tato spolupráce uskutečňuje v institucionálním a právním :: rámci Evropské unie a při respektování příslušných ustanovení obou smluv ' (článek 1).
Aplikace schengenského acquis či použitelnost jednotlivých dokumentů í a ustanovení jsou možné jen v té míře, v jaké jsou slučitelné s Evropskou } unií a právem Společenství, přičemž Schengenský protokol fakticky čerpá ; ze zásad flexibility. Schengenské acquis včetně rozhodnutí jeho výkonného f výboru dosud přijatých se staly součástí rámce Smluv ES/EU pro signatářské státy, přičemž funkci schengenského výkonného Výboru převzala Rada EU. -,
V souladu s protokolem Rada EU jednomyslně určila právní základ všech \ dokumentů (ustanovení dohod, rozhodnutí a dalších aktů), které tvoří sehen- * genské acquis. Za tímto účelem byla vydána dvě rozhodnutí ES z května ; 1999, přičemž druhé z nich je zaměřeno na určení právního základu acquis \ Schengenu.
1831 Rozhodnutí Rady z 20. května 1999, které určuje právní základ všech ustanovení J nebo rozhodnutí, jež tvoří schengenské acquis, v souladu s příslušnými ustanove- i\ nimi Smlouvy o založení Evropského společenství a Smlouvy o Evropské unii ■-(1999/436/ES) (31999D0436).
216
4. PROTOKOL O ZAČLENĚNÍ SCHENGENSKÉHO ACQUIS DO RÁMCE EVROPSKÉ UNIE
%fi V návaznosti na toto určení právního charakteru jednotlivých dokumentů
laustanoveníbude Evropský soudní dvůr vykonávat své pravomoci v souladu "■příslušnými ustanoveními Smluv ES/EU. Přitom je třeba zdůraznit, že Soudní dvůr nemá v žádném případě pravomoci ve vztahu k opatřením nebo rozhodnutím, které se týkají udržování veřejného pořádku a zajišťování vnitřní
^bezpečnosti členského státu (článek 2). Lze však reálně předpokládat, že 'výkladu této výjimky v rámci aplikace obecných zásad Společenství se zřej-
|řně Evropský soudní dvůr nevyhne.
Implementace acquis Schengenu je i nadále hlavně věcí států Schengen-
"'ské skupiny. Avšak byla to celá Rada EU, tj. všech patnáct členů Evropské ume, kdo jednomyslně rozhodl, co má být příslušnou právní základnou pro každý z dokumentů (rozhodnutí, ustanovení) acquis Schengenu. Stanovit právní základnu znamenalo rozhodnout, kam ve struktuře ES/EU mají být umístěna jednotlivá ustanovení a dokumenty schengenského acquis. Jinými slovy, po Amsterodamu návrhy právních aktů a iniciativy k dalšímu rozvoji schengenského acquis podléhají příslušným ustanovením Smluv ES/EU podle charakteru jejich právního základu.,83)
4.3. Výjimky pro Dánsko, Spojené království a Irsko
V návaznosti na určení právního základu acquis Schengenu má Dánsko, jakožto signatář Schengenských dohod, výjimku v tom, že pokud uplatní námitky proti začlenění kterékoliv části schengenského acquis do komuni-tárního práva (hlavy IV SES), budou ve vztahu k Dánsku tato ustanovení a dokumenty považovány za nástroje hlavy VISEU, a budou mít tudíž mezi-párodněprávní základ. Nedotčeny touto výjimkou tak přirozeně zůstávají akty ^dokumenty zařazené do oblasti třetího pilíře (článek 3).
To znamená, že v případě Dánska se jedná o právo volby neúčastnit se spolupráce v rámci nové hlavy IV SES, přičemž další práva a povinnosti Dánska ve vztahu k ostatním dvanácti zemím Schengenské skupiny zůstávají nedotčeny.
Spojené království a Irsko, které nejsou schengenským acquis vázány, ohou kdykoliv požádat, aby se na ně vztahovala některá nebo veškerá ustanovení schengenského acquis. O takové žádosti rozhoduje „Rada třinácti" a zástupce státu, který žádost podává, jednomyslně (článek 4). Toto pravidlo latí jak v případech prvního, tak i třetího pilíře.
*íKí Blíže srov. BALGA, J. Cudzinec jako personálny substrát štátu. Bratislava: Aka-í     démia Policajného zboru v Bratislave, 2002, s. 157 an.
217
X. SCHENGEN
Spojenému království a Irsku se poskytuje „rozumná doba" (reasonable, period), v níž mají sdělit předsedovi Rady, že se chtějí účastnit některého z návrhů na spolupráci na daném úseku. V tomto případě platí, že pokud toto sdě lení nebylo podáno, platí pro státy Schengenu oprávnění k posílené spoluprácí udělené předem, tj. postup podle pravidel posílené spolupráce (článek 5).
5. Etiologie právních aspektů Schengenu
5.1. Vývojová období
Pokud bychom hodnotili vývoj v rámci Společenství a Členských stát v oblasti volného pohybu osob, lze jej rozdělit do tří období - přípravné (do roku 1990), konkurenční (do roku 1999) a období sjednocování (po Amstet rodamu).
V přípravném období do roku 1990 byly přijaty dvě Schengenské doho? dy a dále byl bezpečnostní deficit kompenzován v rámci tzv. evropské pork tické spolupráce a spolupráce v rámci skupiny TREVI.184)
Ve druhém - konkurenčním období - stál schengenský systém mima struktury a systém Společenství. Lze konstatovat, že do Amsterodamu by| komunitami cíl volný pohyb osob realizován spíše mezivládními unijníi prostředky (dualita vývoje). V této souvislosti se hovoří o tzv. dvourychlostí ní Evropě vzhledem k tomu, že Schengenem se zavádějí nové struktury, kté ré sice mají s dosavadními stejný cíl, ale aplikační či realizační metoda y jiná. Rovněž integrační aspekt Schengenu je zřetelně intenzivnější a hlubŠ než většina integračních oblastí v rámci Společenství. Hovoříme zde o schengenské metodě na rozdíl od metody Společenství. Schengenská meto da měla základ typicky mezinárodněprávní na rozdíl od metody Společenstv která spočívá na komunitami (nadnárodní) bázi.
Po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost v roce 1999 nastává nov etapa, kterou lze označit jako období sjednocování. Zásadním právním ii
l84) Tzv. skupina TREV1 - zkratka „terorizmus, radikalismus, extremismus a mezin' rodní násilí" (Terrorisme, Radicalisme, Extremisme et Violence Intemationalejbyl ustavena 29. června 1976 na základě rozhodnutí ministrů členských států Spol. čenství zodpovědných za záležitosti justice a vnitřní věcí. Setkání se měla ko dvakrát v roce. TREV1 byla následně rozdělena do čtyř pracovních skupin s ozn~ cením: TREVI (I) - antiterorismus, TREVI (II) - veřejný pořádek, výcvik a vyb: vení, TREVI (III) - drogy a organizovaný zločin, TREVI (IV) - zrušení vnitřníč hranic.
218
5. ETIOLOGIE PRÁVNÍCH ASPEKTŮ SCHENGENU
íentem je zde Schengenský protokol o začlenění schengenského acquis 'rámce Evropské unie. Cenou za tento úspěch je ovšem uznání dosavadní-^tavu vztahů se Spojeným královstvím a Irskem, ale i bolestivější uznání 'imky pro Dánsko jako člena Schengenu, která vlastně stvrzuje stav, kdy sko zůstává členem Schengenu spíše politicky nežli v plném právním 'známu. Výrazem toho je hlavně možnost Dánska odmítnout spolupráci, *p. podílet se na přijímání a provádění určitých právních předpisů ES.
!. Právní charakteristika
iPřed vstupem Amsterodamské smlouvy v platnost v květnu 1999 byla ^engenská problematika upravena zmíněnými Schengenskými dohodami, ré představují úpravu na bázi mezinárodní smlouvy veřejné uzavřeného u. Na základě Schengenské prováděcí úmluvy přijímal Výkonný výbor v. Centrální skupina rozhodnutí a prohlášení tvořící součást act? w*s Schen-iu. ~aralelně legislativními opatřeními docházelo k postupné komunitari-
^ci a tím i vyčleňování (derogaci) některých důležitých Částí Schengenské
. váděcí úmluvy. Konkrétně se jednalo o vpředu zmiňované problematiky:
':•■ zbraní a střeliva.,
:« přepravy a pohybu zboží,
> příslušnosti k projednávání žádostí o azyl a další.
5Y této souvislosti je třeba zmínit, že na základě ex-článku 9 původní hla-
; VI Maastrichtské smlouvy o EU za využití možnosti tzv. transferu práv-
^h aktů z třetího do prvního pilíře byla přijata na úrovni Společenství dvě ežitá nařízení týkající se určení třetích zemí, jejichž příslušníci musí být
ibaveni vízem a nařízení k jednotnému vzoru víz.l85>
1 Vstupem Amsterodamské smlouvy v platnost dochází k začlenění lengenu ve smyslu schengenského acquis, a rovněž tak i celého mecha-
Šmu Schengenu, do jednotného rámce Evropské unie, a to zejména: á) Protokolem o začlenění schengenského acquis do rámce Unie a cito-
Nařízení Rady (ES) č. 539/2001 z 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnos-
-ti osvobozeni (Úřední věstník ES Č. L 81, 21. 3. 2001, s. 1). Toto nařízení bylo -pozměněno nařízením č. 2414/2001 a nařízením č. 453/2003. Dále viz nařízení
"íRady č. 1683/1995 z 29. května 1995 stanovující jednotný vzor víz (395R1683). Toto nařízení bylo změněno nařízením č. 334/2002/ES z 18. února 2002.
219
X. SCHENGEN
vánými rozhodnutími ES o určení právního základu schengenskéh" acquis z května roku 1999,
b)  začlením konkrétních schengenských materií (problematik) do je notlivých ustanovení hlavy VI Smlouvy o EU a hlavy IV Smlouvy o z~[ ložení ES, což znamená, že další opatření schengenské problematť budou pokryta výlučně právem ES/EU,
c)  zrušením Výkonného výboru Schengenu a převzetím jeho úlohy Rai dou jako orgánem EU.                                                                    \
Pokračovalo přijímání dalších komunitárních a rovněž i unijních právnič'; aktů označovaných jako Schengengenské acquis přijaté po vstupu Amst rodamské smlouvy v platnost. K 1. květnu 1999 se u tohoto typu acqu' jednalo o více než 60 právních předpisů ES/EU jejichž seznam je uveden tzAI Implementačním dotazníku.186' Tyto předpisy ve formách nařízení, směrní a rozhodnutí ES a právních aktů třetího pilíře a zároveň i právně nezávaz ných dokumentů se týkají hlavně cizinecké a pohraniční problematiky, zrně jednotlivých ustanovení Schengenské prováděcí úmluvy včetně vzájemn pomoci ve věcech trestních, evropského zatykače, schengenského informace . ního systému (SIS) a dalších.i87)                                                            r
Pokud jde o samotnou Schengenskou prováděcí úmluvu, nebudou nov státy, které se stanou členy schengenského systému, k této úmluvě přistup"' vat. A to i přesto, že stále platí množství ustanovení této úmluvy, která dosu „odolala" komunitarizaci nebo „uniizaci" a úmluva nebyla jako mezinárod ní smlouva derogována. Budou však aplikovat stávající schengenské acqui jak bylo shora vymezeno, a podílet se na přijímání nových právních předpis ES/EU týkajících se schengenské materie se základem jak ve Smlouvác' ES/EU, tak v samotné úmluvě.                                                              *.,
Z hlediska pojetí výuky evropského práva v návaznosti na Scheng-ze shora uvedeného vyplývá, že stávající stupeň začlenění a postupné začle! ňování zbývajících politik do rámce ES/EU v právním a taktéž institutional ním slova smyslu znamená, že problematika Schengenu je nedílnou součás výuky předmětu evropské právo se zaměřením na justici a vnitřní věci, jak j obsaženo v učebnicích textech Policejní akademie ČR a potažmo celkov.' koncepci výuky evropského práva na této vysoké škole. Z didaktického přís"J
1861 Srov. seznamy acquis Schengenu v Implementačním dotazníku (verze 04/MVC. červen 2003). Část III. ledna se o součást hodnotícího materiálu pro vládu ČR n základě usnesení vlády č. 304/2001 k organizačnímu zabezpečení přebírání sehe genského acquis.
220
5. ETIOLOGIE PRÁVNÍCH ASPEKTŮ SCHENGENU
, e jedná o záležitosti výkladu teorie evropského práva a právního systému
íci Unie, posílené spolupráce, institucí a orgánů EU, volného pohybu
'b a kompenzačních bezpečnostních opatření, komunitami a unijní úpra-
blastí justice a vnitřních věcí, acqu injustice a vnitřních věcí, forem a ná-
ijů policejní a soudní spolupráce ve věcech trestních, cizinecké a azylové
^blematiky, celní spolupráce v bezpečnostní oblasti a dalších politik.
6. Začlenění nových států Unie do Schengenu
^amotný akt přistoupení k Evropské unii a realizace příslušné části schen-nského acquis ze strany nového členského státu neznamená automatické
enění této země do Schengenského prostoru v plném slova smyslu, tzn.
■iX členské státy Schengenských dohod. Nebudou tedy ihned zrušeny veš-|é hraniční kontroly na sousedících vnitřních hranicích Unie s přistupují-
'r státy. Příkladem mohou být Itálie, Řecko'881 a Portugalsko, u nichž byla 'ňnost Schengenu odložena a podmíněna vytvořením takových podmínek
ojetím takových opatření - právních, organizačních, technických, věc-ch a personálních, - která budou spolehlivě a důvěryhodně plnit funkci
~e stanovené Schengenem.'89' ÍŽrušení kontrol na vnitřních hranicích vyžaduje samostatné rozhodnutí,
. vyplývá mj. z faktu, že schengenské acquis vztahující se ke zrušení kon-na vnitřních hranicích nemůže být automaticky aplikováno při samotím přistoupení k Unii, ale až po zrušení kontrol na vnitřních hranicích. Jde ojstupňový proces, který vyžadoval i zásah ze strany Unie do upřesnění
,!.~ace acquis. To navazuje i na další opatření v této oblasti. Vzhledem
"mu, že ke dni vstupu do Evropské unie nebude technicky možné připoje-ových členských států na SIS (1+), ale až do nově vytvořeného systému
(Aktuální seznam acquis Schengenu je specifikován v Aktu o podmínkách přistou-'pení České republiky a dalších asociovaných zemí (článek 3) příloha I. ;Decisionof the Executive Committee of 16 December 1998 on bringing into force the Implementing Convention in Greece (SCH/Com-ex (98)49 rev. 3). Úřední věst-:üik ES č. 147 z 22. 9. 2000.
'Blíže srov. dokument Rady EU: Proces leading to the implementation and application of the Schengen acquis in full by the new Member States following their accession to the European Union. 14313/02. SCH-EVAL 33. COMIX 655. Brüssel, 14. listopadu 2002.
221
X. SCHENGEN
SIS II,I90) byl přijat 25. září 2001 dokument Schengen Acquis and Enlarge tnent,19') ve kterém rozděluje acquis Schengenu na dvě kategorie - Sehen gen I (ke dni vstupu) a Schengen II (ke dni připojení k SIS - připraveno" k 1. lednu 2006). I92>
Při překračování vnitřních národních hranic mezi novými a stávajícír členskými státy po vstupu do Evropské unie budou mít státní příslušníci vých členských států statut občanů Unie, a nebudou tudíž státními příslušní' ky třetích zemí.
Jak bylo uvedeno, nové členské státy Unie jsou povinny aplikovat člá? nek 8 Protokolu o začlenění schengenského acquis do rámce Evropské unie" Aktuální seznam acquis Schengenu I, který je třeba aplikovat v souvislos' se vstupem České republiky do Unie, je zakotven ve smlouvě o přistoupe České republiky a dalších asociovaných zemí do Evropské unie (Článek Aktu o přistoupení, Příloha I). K organizačnímu zajištění aplikace sehen* genského acquis přijala vláda CR řadu usnesení a navazujících organizačních opatření, jako je zvláště Schengenský akční plán.1931
K zabezpečení převzetí schengenského acquis bylo na Ministerstvu vnit ra zřízeno specializované pracoviště. Současně byla zřízena meziresor Pracovní skupina pro schengenskou spolupráci, která působí na úseku ap1 kace schengenských požadavků.
Zákonem o pobytu cizinců na území České republiky194' jsou úprave^ podmínky vyplývající ze schengenských požadavků, jako jsou hlavně třím
1901 Je připravována zásadní inovace SIS, která je označována SIS II. Nový systé' bude vést nové kategorie záznamů, budou zavedeny odkazy (vazby) mezi někte mi kategoriemi záznamů a bude mít i nové funkce. Jeho spuštění se předpoklá od 1. ledna 2006. Dále viz nařízení č. 2424/2001 a rozhodnutí č. Rady č. 200' 886/JVV - z 6. prosince 2001 o vývoji druhé generace Schengenského informa ního systému (SIS II).
191) Dokument Rady EU: Schengen Acquis and Enlargement - proceedings of Enlargement Working Group. 12148/01. ELARG 214. Brusel, 25. září 2001.
192) Neutajovane schengenské acquis v oficiálních jazycích Evropské unie je k dispozf na webových stránkách Evropské unie a jeho překlady do češtiny jsou postu"" zveřejňovány na serveru Úřadu vlády ČR v systému ISAP (www.isap.vlada.cz)'
,93) ČELIKOVSKÝ, J. Schengenské acquis a Česká republika. Integrace, 2001, č. s. 85-87. Podrobně je problematika řízení procesu plnění implementace sch" genského acquis rozpracována ve Sborníku dokumentů pro školení v oblasti sehe genské spolupráce. Praha: Ministerstvo vnitra ČR. Odbor personální, odděl" vzdělávání zaměstnanců MV (č. j. SP-35/VZ-2002), únor 2002.
mi Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, v platné znění.
222
6. ZAČLENENÍ NOVÝCH STATU UNIE DO SCHENGENU
í pobyt cizinců, možnost odepření vstupu cizinci, povinnost dopravce
ravit cizince zpět a další opatření. Ochrana osobních údajů je legislativně
avena zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, a v působnos-policie novelou zákona o Policii ČR č. 60/2001 Sb. Orgánem odpovědným ^provádění dozoru nad datovým souborem národního SIS bude Úřad pro hranu osobních údajů, který má pro tuto činnost zákonnou pravomoc vůči ~m subjektům s výjimkou zpravodajských služeb. Tento úřad bude jmeno-
zástupce do společného dozorčího orgánu.
Harmonogram úkolů k zajištění připravenosti České republiky k přečti schengenského acquis obsahuje rovněž průřezové úkoly na úseku
ělávání, které vyplývají z úvodní části Schengenského akčního plánu.
systému vzdělávání a školení v rámci Ministerstva vnitra a Policie ČR ni zapojeny tři úrovně, a to Policejní akademie ČR, střední policejní školia základní specializované školicí programy. Obdobně i resort spravedl-
ti a celní správa (GŘC) mají poměrně rozvinuté vzdělávací systémy.
223