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Strasbourg, le 17 mars 2004
Etude n° 289/ 2004
CDL-AD(2004)011
Or. angl.
COMMISSION EUROPÉENNE POUR LA DÉMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
AVIS AMICUS CURIAE
SUR LE RAPPORT ENTRE LIBERTE ĎEXPRESSION
ET DIFFAMATION
EN CAS ĎIMPUTATIONS DIFFAMATOIRES DE FAITS NON
AVERES,
DEMANDE PAR LE TRIBUNAL CONSTITUTIONNEL
GEORGIEN
fondé sur les commentaires de
M. Georg NOLTE
(Membre suppléant, Allemagne)
CDL-AD(2004)011 - 2 -
1. Le 4 février 2004, le Tribunal constitutionnel géorgien a demandé  la Commission de
Venise, par ľentremise de son agent de liaison, M. Bodzashvili, de formuler un avis sur le
rapport entre la liberté ďexpression et la diffamation (notamment au titre de ľarticle 19.2 de
la Constitution géorgienne et de ľarticle 18.2 du Code civil). La Commission comprend qu'il
s'agit l ďune demande ďévaluation ďune question juridique abstraite qui a été portée 
ľattention de la Cour eu égard aux normes européennes, évaluation qui évitera de tenter
ďinterpréter les dispositions particulires au droit géorgien.
2. La Commission a invité M. Nolte  rédiger des commentaires relatifs  cette question. Le
présent avis amicus curiae a été adopté par la Commission de Venise le 12 mars 2004, lors
de sa 58me
session plénire.
I. La requte
3. Le Tribunal constitutionnel géorgien a demandé  la Commission de Venise de formuler un
avis concernant ľarticle 19 de la Constitution géorgienne. Cette disposition stipule ce qui suit:
1. La liberté de parole, ďopinion, de conscience, de croyance et de conviction est garantie
 chaque personne.
2. Il est interdit de poursuivre une personne parce qu'elle utilise la liberté de parole,
ďopinion, de conscience, de croyance et de conviction ainsi que de contraindre une
personne  exprimer son opinion en se fondant sur ces libertés.
3. Il est interdit de limiter les libertés énumérées au présent article, si leur manifestation ne
lse pas les droits et libertés ďautres personnes.
4. Dans une affaire pendante devant le Tribunal constitutionnel géorgien, le requérant allgue
que ľarticle 18 (2) du Code civil de Géorgie est inconstitutionnel en ce qu'il constitue une
violation de ľarticle 19 (2) de la Constitution géorgienne. Ľarticle 18 par. 2 du Code civil se lit
comme suit:
Chacun a le droit ďexiger en justice le retrait ďune information qui porte atteinte  son
honneur, sa dignité, sa vie privée, son intégrité personnelle ou sa réputation
professionnelle,  moins que la personne ayant divulgué cette information puisse prouver
qu'elle correspond  la réalité des faits. La mme rgle s'applique  la diffusion
incomplte des faits si celle-ci entache ľhonneur, la dignité ou la réputation
professionnelle ďune personne.
II. Avis
5. La requte formulée par le Tribunal constitutionnel géorgien a trait  un point du droit
géorgien, lequel n'en soulve pas moins une question plus générale sur laquelle se sont
prononcés les tribunaux ďautres Etats membres du Conseil de ľEurope, ainsi que la Cour
européenne des droits de ľHomme.
6. Il nous paraît nécessaire de déclarer ďemblée que la question du Tribunal constitutionnel
géorgien ne semble pas concerner ľintégralité de la question générale du rapport entre liberté
ďexpression et diffamation. Au contraire, la question du Tribunal constitutionnel géorgien se
limite  la manire dont traiter les propos diffamatoires. Ceci s'explique par le fait que ľarticle
18 (2) du Code civil géorgien parle ď"information" et de "charge de la preuve". Ce sont l deux
CDL-AD(2004)011- 3 concepts
qui présupposent une affirmation des faits. C'est pourquoi la question de savoir dans
quelle mesure les jugements de valeur diffamatoires sont protégés par la liberté ďexpression n'a
pas lieu ďtre dans le présent avis.
7. De mme, il importe de noter que le Tribunal constitutionnel géorgien soulve une question
abstraite, celle de la compatibilité ďune disposition du droit commun (Article 18 (2) du Code
civil) avec la Constitution (Article 19 (2)). La Commission de Venise n'a pas été informée des
circonstances particulires de la cause sur laquelle le Tribunal constitutionnel géorgien est
appelé  statuer et n'a exprimé aucun avis sur ce sujet.
8. La question de la compatibilité ďune disposition du droit commun avec la Constitution n'est
pas toujours facile  trancher. Une disposition peut tre constitutionnelle si elle s'applique 
certaines situations concrtes mais elle peut aussi tre inconstitutionnelle dans ďautres situations.
Dans ce cas, il convient soit ďinterpréter la disposition de façon restrictive (en se limitant
uniquement aux situations dans lesquelles elle peut s'appliquer sans tre contraire  la
Constitution), soit de la déclarer partiellement inconstitutionnelle.
9. Ľexpérience ďautres tribunaux en Europe qui se sont prononcés sur une question de mme
ordre que celle que pose le Tribunal constitutionnel de Géorgie laisse  penser que ladite
disposition (Article 18 (2) du Code civil) doit tre interprétée de manire restrictive pour ne
s'appliquer que dans les situations o elle est compatible avec la liberté ďexpression (Art. 19 (2)
de la Constitution géorgienne et Art. 10 de la Convention européenne des droits de ľHomme):
10. Ľexpérience ďautres instances européennes qui ont d décider si une personne devait
prouver la véracité de ses allégations diffamatoires - et dans quelles circonstances - est
abondamment commentée dans ľarrt rendu par ľinstance suprme du Royaume-Uni, la
Chambre des Lords, en ľaffaire Reynolds c. Times Newspapers Limited du 28 octobre 19991
.
Cet arrt contient non seulement un exposé précis des considérations juridiques générales
applicables, mais également une vue globale de la jurisprudence des principales juridictions du
monde anglophone, ainsi que les arrts pertinents de la Cour européenne des droits de ľHomme.
Les parties essentielles dudit arrt figurent en anglais dans ľAnnexe au présent avis. Les
éléments clés du jugement rendu par la Cour européenne des droits de ľHomme le 20 mai 1999
en ľaffaire Bladet Troms et Stensaas c. Norvge2
figurent également dans ľAnnexe, tout
comme ľarrt de principe rendu par le Bundesverfassungsgericht allemand (Cour
constitutionnelle fédérale), en ľaffaire Böll (en anglais).3
11. En résumé, tous les jugements repris dans ľAnnexe, ainsi que nombre ďautres décisions
rendues par les plus hautes instances européennes4
, reprennent les principes européens communs
1
Disponible sur http://www.parliament.the-stationery-office.co.uk/pa/ld199899/ldjudgmt/jd991028/rey01.htm.
2
Requte n° 21980/93, Reports 1999-III disponible sur http://hudoc.echr.coe.int.
3
Jugements du Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle fédérale), République fédérale allemande /
publiés par les membres de la Cour, Baden-Baden (Nomos), 1992, Vol. 2. Liberté ďexpression (liberté
ďopinion et ďexpression artistique, liberté de radiodiffusion et de communication, liberté de la presse, liberté de
réunion) 1958 ­ 1995, 1re
éd. 1998, pp. 189-198). Il faut toutefois noter que ľaffaire Böll porte sur la question
assez spécifique des fausses citations. La partie pertinente de ľarrt figure en p. 196 sous a).
4
Cour constitutionnelle de la République tchque, Jugement I. US 156/99 du 8.2.2000, CODICES: CZE-2000-
1-005; Cour constitutionnelle fédérale ďAllemagne, Jugement 1 BvR 1531/96 du 10.11.1998, CODICES: GER-
1999-1-005; Cour suprme de Norvge, Jugement 2001/19 du 20.11.2001, CODICES: NOR-2001-3-007;
CDL-AD(2004)011 - 4 suivants
quant  la manire de traiter la question soulevée par le Tribunal constitutionnel
géorgien: en rgle générale, le principe selon lequel ľauteur des imputations diffamatoires doit
en prouver la véracité est acceptable. La raison en est que la réputation ďautrui est une
restriction légitime  la liberté ďexpression. Il n'en est pas moins certaines situations dans
lesquelles il est dans ľintért légitime du plaignant ou de son public de faire valoir ces
allégations mme s'il ne peut en établir la véracité, surtout lorsqu'il s'agit ďune déclaration
ďintért général. La liberté ďexpression exige alors que les allégations fassent ľobjet ďun
débat public quand bien mme leur teneur ne peut tre totalement avérée. Ceci ne signifie pas
pour autant que des allégations douteuses sur des questions ďintért général puissent toujours
tre exprimées librement. Il s'agit plus de peser les éventuels arguments juridiques pour établir
si, en ľespce, la liberté ďexpression doit primer sur la protection ďune réputation. Ceci est
notamment fonction de la bonne foi du plaignant et du soin qu'il a apporté  vérifier la véracité
de ses allégations.
12. Les arrts repris dans ľAnnexe donnent des exemples de la manire dont les tribunaux
européens psent ľensemble des facteurs ďune affaire donnée pour déterminer si ľauteur ďune
imputation diffamatoire qu'il ne peut prouver est libre ďagir ainsi. Il convient ďaccorder une
attention particulire  la liste de facteurs pris en compte dans ľarrt Reynolds rendu par la
Chambre des Lords britannique (en Annexe,  la fin de ľavis de Lord Nicholls de Birkenhead):
1. La gravité de ľallégation. Plus ľaccusation est grave, plus grands sont la
désinformation du public et le tort causé  ľindividu si ľallégation est mensongre.
2. la nature de ľinformation et la mesure dans laquelle son contenu est ďintért
général.
3. La source de ľinformation. Certains informateurs n'ont pas connaissance directe des
événements et ďautres n'ont en vue que leur propre intért ou encore sont payés pour
livrer leur version des faits.
4. Les mesures adoptées pour vérifier ľinformation.
5. La valeur de ľinformation. Ľallégation peut déj avoir fait ľobjet ďune enqute audessus
de tout soupçon.
6. Ľurgence de la question. Ľactualité est souvent une denrée périssable.
7. A-t-on demandé au plaignant de formuler des commentaires ? Il peut disposer
ďinformations que ďautres ne possdent pas ou n'ont pas révélées. Il n'est pas
systématiquement nécessaire de consulter le plaignant.
8. Ľarticle contenait-il ľessentiel de la version du plaignant ?
9. Le ton de ľarticle. Un journal peut émettre des doutes quant  son objectivité ou
solliciter une enqute. Il n'est pas tenu ďaccepter les allégations comme des déclarations
de fait.
10. Les conditions de publication de ľarticle, dont la date retenue pour ce faire.
13. Un commentaire distinct sur la deuxime phrase de ľarticle 18 (2) du Code civil géorgien
peut tre recevable. En voici les termes:  La mme rgle s'applique  la diffusion incomplte de
faits si celle-ci porte atteinte  ľhonneur,  la dignité ou  la réputation professionnelle ďune
personne. Il convient de noter que cette phrase doit tre interprétée avec le plus grand soin. Elle
serait constitutive ďune violation de la liberté ďexpression si elle signifiait que tout auteur
ďune allégation diffamatoire est susceptible de sanctions s'il ne peut évoquer tous les aspects
Tribunal constitutionnel ďEspagne, Jugement 144/1998 du 30.6.1998, CODICES: ESP-1998-2-014 et Jugement
28/1996 du 6.2.1996, CODICES: ESP-1996-1-005.
CDL-AD(2004)011- 5 envisageables
ďune situation donnée. Ľarticle 18 (2) doit donc se restreindre aux situations
dans lesquelles le caractre incomplet des faits diffusés constitue un élément essentiel de la
nature diffamatoire de ľallégation.
III. Conclusion
14. Les arrts rendus par la Cour européenne des droits de ľHomme, la Chambre des Lords
britannique et le Bundesverfassungsgericht allemand, ainsi que ceux de nombreux autres
tribunaux européens, illustrent tous le mme principe communément admis. La principale
difficulté n'est pas ďétablir ľexistence dudit principe mais de ľappliquer  bon escient dans une
affaire donnée. C'est au Tribunal constitutionnel géorgien qu'il incombe ďinterpréter
correctement ľarticle 18 (2) du Code civil géorgien en rapport avec la liberté ďexpression (art.
19 (2) de la Constitution géorgienne et article 10 de la Convention européenne des droits de
ľHomme). Cette interprétation peut parfois amener  conclure que ľarticle 18 (2) du Code civil
doit tre interprété de façon restrictive et ne peut tre appliqué. Cela vaut notamment dans
certaines affaires o les allégations soulvent des questions ďintért général.
CDL-AD(2004)011 - 6 III.
Annexe
Cour européenne des Droits de ľHomme
AFFAIRE BLADET TROMS ET STENSAAS c. NORVGE
(Requte n° 21980/93)
ARRT, 20 mai 1999
En ľaffaire Bladet Troms et Stensaas c. Norvge,
La Cour européenne des Droits de ĽHomme, constituée, conformément  ľarticle 27 de
la Convention de sauvegarde des Droits de ľHomme et des Libertés fondamentales ( la
Convention ), telle qu'amendée par le Protocole n° 115
, et aux clauses pertinentes de son
rglement2
, en une Grande Chambre composée des juges dont le nom suit :
M.L. WILDHABER, président, Mme
E. PALM, MM.A. PASTOR RIDRUEJO,, G. BONELLO,, J.
MAKARCZYK,, R. TÜRMEN,, J.-P. COSTA,, Mmes
F. TULKENS,, V. STRÁŽNICKÁ,, MM.W.
FUHRMANN,, M. FISCHBACH,, V. BUTKEVYCH,, J. CASADEVALL,, Mme
H.S. GREVE,, MM.A.B.
BAKA,, R. MARUSTE,, Mme
S. BOTOUCHAROVA, ainsi que de Mme
M. DE BOER-BUQUICCHIO,
greffire adjointe,
Aprs en avoir délibéré en chambre du conseil les 27 et 28 janvier et 21 avril 1999,
Rend ľarrt que voici, adopté  cette dernire date :
.....
B. Appréciation de la Cour
1. Principes généraux
15. Selon la jurisprudence constante de la Cour, la condition de  nécessité dans une
société démocratique  commande  la Cour de déterminer si ľingérence incriminée
correspondait  un besoin social impérieux, si elle était proportionnée au but légitime
poursuivi, si les motifs fournis par les autorités nationales pour la justifier sont pertinents et
suffisants (arrt Sunday Times (n° 1) c. Royaume-Uni du 26 avril 1979, série A n° 30, p. 38,
§ 62). Pour déterminer s'il existe pareil  besoin  et quelles mesures doivent tre adoptées
pour y répondre, les autorités nationales jouissent ďune certaine marge ďappréciation. Celleci
n'est toutefois pas illimitée mais va de pair avec un contrôle européen exercé par la Cour,
qui doit dire en dernier ressort si une restriction se concilie avec la liberté ďexpression telle
que la protge ľarticle 10.
16. Pour se prononcer en ľespce, la Cour doit tenir compte ďun élément
particulirement important : le rôle essentiel que joue la presse dans une société
démocratique. Si la presse ne doit pas franchir certaines limites, notamment quant  la
réputation et aux droits ďautrui et  la nécessité ďempcher la divulgation ďinformations
confidentielles, il lui incombe néanmoins de communiquer, dans le respect de ses devoirs et
de ses responsabilités, des informations et des idées sur toutes les questions ďintért général
Notes du greffe
5
-2. Entré en vigueur le 1er
novembre 1998.
3. Depuis ľentrée en vigueur du Protocole n° 11, qui a amendé cette disposition, la Cour fonctionne de manire
permanente.
CDL-AD(2004)011- 7 (arrts
Jersild c. Danemark du 23 septembre 1994, série A n° 298, p. 23, § 31, et De Haes et
Gijsels c. Belgique du 24 février 1997, Recueil des arrts et décisions 1997-I, pp. 233-234, §
37). En outre, la Cour est consciente de ce que la liberté journalistique comprend aussi le
recours possible  une certaine dose ďexagération, voire mme de provocation (arrt Prager
et Oberschlick c. Autriche du 26 avril 1995, série A n° 313, p. 19, § 38). Dans des affaires
comme celle-ci, la marge ďappréciation des autorités nationales se trouve circonscrite par
ľintért ďune société démocratique  permettre  la presse de jouer son rôle indispensable de
 chien de garde  en fournissant des informations sur des questions sérieuses ďintért
général (arrt Goodwin c. Royaume-Uni du 27 mars 1996, Recueil 1996-II, p. 500, § 39).
17. En somme, la Cour n'a point pour tâche, lorsqu'elle exerce ce contrôle, de se
substituer aux juridictions nationales, mais de vérifier sous ľangle de ľarticle 10,  la lumire
de ľensemble de ľaffaire, les décisions qu'elles ont rendues en vertu de leur pouvoir
ďappréciation (voir, parmi maints autres, ľarrt Fressoz et Roire c. France [GC], n°
29183/95, § 45, CEDH 1999-I).
2. Application en ľespce des principes susmentionnés
18. Dans la présente affaire, le tribunal de district de Nord-Troms a estimé que deux
déclarations parues dans Bladet Troms le 15 juillet 1988 et quatre autres publiées le 20
juillet étaient diffamatoires,  illicites  et que la véracité n'en avait pas été établie. Une
affirmation ­  Des phoques dépecés vivants  ­ donnait  entendre que des chasseurs de
phoques avaient commis des actes de cruauté envers les animaux. Une autre déclaration
impliquait que les chasseurs de phoques s'étaient livrés  des voies de fait sur ľinspecteur de
la chasse et ľavaient menacé. Ďaprs ďautres assertions, certains chasseurs (dont le nom
n'était pas divulgué) avaient tué quatre phoques du Groenland alors que la chasse en était
illégale en 1988. Le tribunal de district a annulé les déclarations et, considérant que le journal
avait commis une faute, condamna les requérants  verser une réparation aux dix-sept
plaignants (paragraphe 35 ci-dessus).
La Cour juge que les motifs invoqués par le tribunal de district se conciliaient avec le but
légitime de protéger la réputation ou les droits des membres de ľéquipage.
19. Quant  savoir si ces motifs étaient suffisants aux fins de ľarticle 10 de la Convention,
la Cour doit tenir compte de ľensemble du contexte dans lequel les déclarations litigieuses
ont été formulées. C'est ainsi que ľon ne peut envisager la teneur des articles mis en cause
indépendamment de la controverse que la chasse aux phoques suscitait  ľépoque en
Norvge et  Troms, centre de cette activité en Norvge. Il convient de rappeler ďailleurs
que ľarticle 10 vaut non seulement pour les informations ou idées accueillies avec faveur ou
considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent,
choquent ou inquitent ľEtat ou une fraction quelconque de la population (arrt Handyside c.
Royaume-Uni du 7 décembre 1976, série A n° 24, p. 23, § 49). De plus, si les médias ne
doivent pas franchir les bornes fixées en vue de la protection de la réputation des particuliers,
il leur incombe de communiquer des informations et des idées sur des questions ďintért
général. A sa fonction qui consiste  en diffuser s'ajoute le droit, pour le public, ďen
recevoir. Partant, pour déterminer si ľingérence reposait sur des motifs suffisants qui la
rendaient nécessaire, il faut prendre en compte ľaspect ďintért général que revtait ľaffaire.
20. La Cour note  cet égard ľargument, sur lequel s'est appuyé le tribunal de district
(paragraphe 35 ci-dessus), ďaprs lequel la manire dont Bladet Troms a présenté ľaffaire,
en particulier dans ľarticle du 15 juillet 1988 (paragraphe 12 ci-dessus), donne  penser
qu'avant de chercher  favoriser un débat sérieux, le quotidien visait, afin de faire sensation, 
mettre en lumire des allégations spécifiques ďactes criminels et  tre le premier journal 
parler de cette histoire.
CDL-AD(2004)011 - 8 Selon
la Cour, le mode de compte rendu litigieux ne doit pas s'envisager uniquement par
rapport aux articles contestés parus dans Bladet Troms les 15 et 20 juillet 1988, mais dans le
contexte plus large de la couverture médiatique accordée  la question de la chasse aux
phoques (paragraphes 8-9, 12-19, 21-24 ci-dessus). Du 15 au 23 juillet 1988, Bladet Troms,
quotidien local au lectorat sans doute assez stable, a publié pratiquement chaque jour les
différents points de vue, y compris ses propres commentaires, ceux du ministre de la Pche,
de la Fédération des marins norvégiens, de Greenpeace et, surtout, des chasseurs de phoques
(paragraphes 12-19, 21-24 ci-dessus). Mme si ces derniers commentaires ne furent pas
publiés en mme temps que les articles prtant  controverse, leur parution en a été trs
rapprochée, ce qui donne ľimpression ďensemble que les reportages furent équilibrés. Cette
manire de procéder ne fut pas trs différente de celle adoptée trois mois plus tôt pour la
premire série ďarticles sur les accusations initiales de M. Lindberg qui n'ont semble-t-il pas
valu de critiques au journal. Comme la Cour ľa relevé dans un arrt antérieur, un compte
rendu objectif et équilibré peut emprunter des voies fort diverses en fonction entre autres du
moyen de communication dont il s'agit ; il n'appartient pas  la Cour, ni aux juridictions
nationales ďailleurs, de se substituer  la presse pour dire quelle technique de compte rendu
les journalistes doivent adopter (arrt Jersild précité, p. 23, § 31).
Cela étant, il semble que les articles querellés n'aient pas eu pour finalité premire
ďaccuser certains individus ďinfractions au rglement sur la chasse aux phoques ou de
cruauté envers les animaux. Au contraire, le 18 juillet 1988 (paragraphe 16 ci-dessus), le
quotidien en a appelé aux autorités de la pche pour qu'elles  utilisent de manire
constructive  les conclusions du rapport Lindberg afin ďaméliorer ľimage de marque de la
chasse aux phoques ; on peut raisonnablement y voir un objectif sous-tendant les divers
articles que Bladet Troms a publiés sur le sujet. Les articles litigieux s'inscrivaient dans le
cadre ďun débat présentant  ľévidence un intért pour la population locale, nationale et
internationale, au cours duquel on rendait compte des vues ďun vaste échantillon ďacteurs
concernés.
21. La Cour doit faire preuve de la plus grande prudence lorsque, comme en ľespce, les
mesures prises ou sanctions infligées par ľautorité nationale sont de nature  dissuader la
presse de participer  la discussion de problmes ďun intért général légitime (arrt Jersild
précité, pp. 25-26, § 35).
22. Ľarticle 10 de la Convention ne garantit toutefois pas une liberté ďexpression sans
aucune restriction mme quand il s'agit de rendre compte dans la presse de questions
sérieuses ďintért général. Le paragraphe 2 de cet article précise que ľexercice de cette
liberté comporte des  devoirs et responsabilités , qui valent aussi pour la presse. Ces
 devoirs et responsabilités  peuvent revtir de ľimportance lorsque, comme en ľespce,
ľon risque de porter atteinte  la réputation de particuliers et de mettre en péril les  droits
ďautrui . Comme le relve le Gouvernement, le droit des chasseurs de phoques  la
protection de leur honneur et de leur réputation est reconnu en soi au plan international par
ľarticle 17 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Pour trouver un
équilibre entre les intérts concurrents, la Cour doit aussi prendre en compte le fait qu'en
vertu de ľarticle 6 § 2 de la Convention, les chasseurs de phoques avaient le droit ďtre
présumés innocents de toute infraction pénale jusqu' ce que leur culpabilité ait été établie.
En raison des  devoirs et responsabilités  inhérents  ľexercice de la liberté ďexpression, la
garantie que ľarticle 10 offre aux journalistes en ce qui concerne les comptes rendus sur des
questions ďintért général est subordonnée  la condition que les intéressés agissent de bonne
foi de manire  fournir des informations exactes et dignes de crédit dans le respect de la
déontologie journalistique (arrt Goodwin précité, p. 500, § 39 ; et arrt Fressoz et Roire
précité, § 54).
CDL-AD(2004)011- 9 -
23. La Cour note que les modes ďexpression en cause consistaient en déclarations
factuelles, non en jugements de valeur (comparer, par exemple, ľarrt Lingens c. Autriche du
8 juillet 1986, série A n° 103, p. 28, § 46). Elles n'émanaient pas du journal lui-mme mais
reposaient sur le rapport Lindberg ou en étaient des citations directes, que le journal n'avait
pas vérifiées au moyen ďune enqute indépendante (arrt Jersild précité, pp. 23 et 25-26, §§
31 et 35). La Cour se doit donc de rechercher s'il existait en ľespce des motifs particuliers
de relever le journal de ľobligation qui lui incombe ďhabitude de vérifier des déclarations
factuelles diffamatoires pour des particuliers. Selon la Cour, entrent particulirement en jeu la
nature et le degré de la diffamation en cause et la question de savoir  quel point le journal
pouvait raisonnablement considérer le rapport Lindberg comme crédible pour ce qui est des
allégations litigieuses. Ce dernier problme doit s'envisager sous ľangle de la situation telle
qu'elle se présentait  Bladet Troms  ľépoque (paragraphes 7-19, 25-26 ci-dessus), et non
avec le recul,  partir des constatations auxquelles la commission ďenqute est parvenue
longtemps aprs (paragraphe 31 ci-dessus).
24. Quant  la nature et au degré de la diffamation, la Cour observe que les quatre
déclarations (points 1.1, 1.2, 1.3 et 1.6) ďaprs lesquelles certains chasseurs auraient abattu
des femelles phoques du Groenland, ont été jugées diffamatoires non parce qu'elles
impliquaient que les chasseurs avaient commis des actes de cruauté  ľégard des animaux,
mais parce que la chasse aux phoques de cette espce était illégale en 1988, alors qu'elle ne
ľétait pas ľannée précédente (paragraphes 13 et 35 ci-dessus). Selon le tribunal de district,
 les assertions ne se distingu[ai]ent pas de celles relatives  la chasse illégale en général 
(paragraphe 35 ci-dessus). Ces allégations impliquaient qu'il y avait eu une conduite
répréhensible, mais n'étaient pas particulirement graves.
Les deux autres allégations ­ des phoques auraient été dépecés vivants et des chasseurs
furieux auraient donné des coups  M. Lindberg et ľauraient menacé de le frapper  ľaide
ďun harpon (points 2.1 et 2.2) ­ étaient plus graves mais étaient formulées en termes assez
larges et les lecteurs pouvaient y voir une certaine exagération (paragraphe 12 ci-dessus).
Qui plus est, si Bladet Troms a publié le nom des dix membres de ľéquipage que M.
Lindberg avait disculpés, il ne donnait le nom ďaucun de ceux accusés ďactes répréhensibles
(paragraphes 13 et 18 ci-dessus). Tous les plaignants ont plaidé leur cause devant le tribunal
de district  partir des mme faits et le tribunal les a semble-t-il tous considérés comme
victimes ďune diffamation de mme ampleur, ainsi qu'en témoigne la circonstance qu'il leur
a octroyé la mme réparation  chacun (paragraphe 35 ci-dessus).
Donc, si certaines des accusations étaient relativement sérieuses, ľeffet préjudiciable  la
réputation ou aux droits de chacun des chasseurs de phoques, que les déclarations litigieuses
pouvaient avoir, s'est trouvé sensiblement atténué par plusieurs facteurs. En particulier, les
critiques ne visaient pas tous les membres de ľéquipage ou un membre donné (arrt Thorgeir
Thorgeirson c. Islande du 25 juin 1992, série A n° 239, p. 28, § 66).
25. Quant  la seconde question ­ la crédibilité du rapport Lindberg ­ il y a lieu de relever
que M. Lindberg avait établi celui-ci en sa qualité officielle ďinspecteur chargé par le
ministre de la Pche de surveiller la chasse aux phoques  laquelle ľéquipage de ľHarmoni
se livrerait pendant la saison de 1988 (paragraphe 7 ci-dessus). Pour la Cour, lorsqu'elle
contribue au débat public sur des questions suscitant une préoccupation légitime, la presse
doit en principe pouvoir s'appuyer sur des rapports officiels sans avoir  entreprendre des
recherches indépendantes. Sinon, la presse pourrait tre moins  mme de jouer son rôle
indispensable de  chien de garde  (voir, mutatis mutandis, ľarrt Goodwin précité, p. 500,
§ 39).
26. La Cour n'accorde pas ďimportance aux divergences, que relve le Gouvernement,
entre le rapport et les articles que M. Lindberg avait publiés dans Bladet Troms un an
auparavant en une toute autre qualité, celle de journaliste indépendant et ďécrivain.
CDL-AD(2004)011 - 10 -
27. Le journal savait déj, c'est vrai, de par les réactions qu'avaient suscitées les
déclarations de M. Lindberg en avril 1988, que ľéquipage contestait la compétence de celuici
et ľexactitude des allégations de  méthodes ďabattage cruelles  (paragraphe 9 cidessus).
Le journal ne pouvait ignorer que le rapport Lindberg risquait de susciter la
controverse des membres de ľéquipage. Cet élément ne saurait  lui seul passer pour
déterminant quant  la question de savoir si le quotidien était tenu de vérifier le bien-fondé
des déclarations factuelles critiques figurant dans le rapport avant ďexercer la liberté
ďexpression garantie par ľarticle 10 de la Convention.
28. Un autre facteur revt une importance beaucoup plus grande  cet égard : ľattitude du
ministre de la Pche, qui avait chargé M. Lindberg ďeffectuer ľinspection et ďen rendre
compte (paragraphe 7 ci-dessus). Le 15 juillet 1988, Bladet Troms savait que le ministre
avait décidé de ne pas publier le rapport en raison de la teneur des allégations comportement
criminel ­ et de la nécessité ďoffrir un droit de réponse aux personnes
nommées dans ce document (paragraphe 11 ci-dessus). Nul n'a fait valoir qu'en publiant les
informations en cause le quotidien ait agi au mépris de la loi sur la confidentialité. Il ne
semble pas davantage qu'avant la publication contestée du 15 juillet 1988, le ministre ait
publiquement exprimé des doutes quant au bien-fondé des critiques ou  la compétence de
M. Lindberg. Au contraire, ďaprs une dépche du mme jour de ľAgence de presse
norvégienne, le ministre aurait déclaré qu'il était possible qu'on se ft livré  une chasse
illégale (paragraphe 25 ci-dessus).
Le 18 juillet 1988, ľAgence de presse norvégienne rapporta que le ministre aurait déclaré
que des experts vétérinaires avaient examiné le rapport Lindberg controversé et que le
ministre rendrait compte de leurs résultats ainsi peut-tre que des circonstances dans
lesquelles M. Lindberg avait été recruté comme inspecteur ; qu'en outre le ministre ne ferait
pas ďautres observations tant qu'il n'aurait pas recueilli de plus amples renseignements
(paragraphe 26 ci-dessus). Le 19 juillet, ľAgence de presse signala que le ministre avait cru,
sur la base des informations que M. Lindberg lui-mme lui avait fournies, que celui-ci avait
effectué des recherches beaucoup plus étendues que ce n'était le cas en réalité. C'est le 20
juillet, date de parution du dernier des articles litigieux, que le ministre exprima des doutes
sur la compétence de M. Lindberg et la qualité de son rapport (paragraphe 20 ci-dessus).
Pour la Cour, la position exprimée par le ministre avant le 20 juillet 1988 ne permet pas
de considérer que le journal n'avait pas de raison ďajouter foi aux informations figurant dans
le rapport, dont les quatre déclarations parues le 20 juillet ďaprs lesquelles certains
chasseurs de phoques, non désignés toutefois, avaient abattu des femelles phoques du
Groenland (paragraphe 13 ci-dessus). Ďailleurs, le tribunal de district a constaté par la suite
que la véracité de ľune de ces allégations (point 1.5) avait été établie (paragraphe 35 ci-
dessus).
29. Vu les divers éléments limitant le préjudice que risquait de subir la réputation des
différents chasseurs de phoques et la situation telle qu'elle se présentait  Bladet Troms 
ľépoque, la Cour estime que le journal pouvait raisonnablement s'appuyer sur le rapport
Lindberg officiel, sans avoir  vérifier lui-mme ľexactitude des faits qui y étaient consignés.
Elle n'aperçoit aucune raison de douter que le journal ait agi de bonne foi  cet égard.
30. Au vu des faits de ľespce, la Cour ne saurait conclure que ľintért incontesté des
membres de ľéquipage  ce que leur réputation ft protégée ľemportait sur ľintért général
essentiel qu'il y avait  ce que se tînt un débat public bien documenté sur une question
importante au plan local, national aussi bien qu'international. En bref, mme si les raisons
invoquées par ľEtat défendeur sont pertinentes, elles ne suffisent pas  démontrer que
ľingérence dénoncée était  nécessaire dans une société démocratique . Nonobstant la
marge ďappréciation des autorités nationales, la Cour considre qu'il n'existait pas un
rapport raisonnable de proportionnalité entre les restrictions imposées  la liberté
CDL-AD(2004)011- 11 ďexpression
des requérants et ľobjectif légitime poursuivi. Elle estime ds lors qu'il y a eu
violation de ľarticle 10 de la Convention.
CDL-AD(2004)011 - 12 HOUSE
OF LORDS, UNITED KINGDOM
Lord Nicholls of Birkenhead, Lord Steyn, Lord Cooke of Thorndon,Lord Hope of Craighead,
Lord Hobhouse of Woodborough
OPINIONS OF THE LORDS OF APPEAL FOR JUDGEMENT IN THE CAUSE
REYNOLDS (RESPONDENT)
v.
TIMES NEWSPAPERS LIMITED AND OTHERS (APPELLANTS)
on 28 OCTOBER 1999
http://www.parliament.the-stationery-office.co.uk/pa/ld199899/ldjudgmt/jd991028/rey01.htm
LORD NICHOLLS OF BIRKENHEAD
My Lords,
This appeal concerns the interaction between two fundamental rights: freedom of expression and
protection of reputation. The context is newspaper discussion of a matter of political importance.
Stated in its simplest form, the newspaper's contention is that a libellous statement of fact made
in the course of political discussion is free from liability if published in good faith. Liability arises
only if the writer knew the statement was not true or if he made the statement recklessly, not
caring whether it was true or false, or if he was actuated by personal spite or some other improper
motive. Mr. Reynolds' contention, on the other hand, is that liability may also arise if, having
regard to the source of the information and all the circumstances, it was not in the public interest
for the newspaper to have published the information as it did. Under the newspaper's contention
the safeguard for those who are defamed is exclusively subjective: the state of mind of the
journalist. Under Mr. Reynolds' formulation, there is also an objective element of protection.
...
The jury verdict took the form of answers to questions. The jury decided that the defamatory allegation
of which Mr. Reynolds complained was not true. So the defence of justification failed.
The jury decided that Mr. Ruddock was not acting maliciously in writing and publishing the
words complained of, nor was Mr. Witherow. So, if the occasion was privileged, and that was a
question for the judge, the defence of qualified privilege would succeed.
....
Defamation and truth
The defence of qualified privilege must be seen in its overall setting in the law of defamation.
Historically the common law has set much store by protection of reputation. Publication of a
statement adversely affecting a person's reputation is actionable. The plaintiff is not required to
prove that the words are false. Nor, in the case of publication in a written or permanent form, is
he required to prove he has been damaged. But, as Littledale J. said in McPherson v. Daniels
(1829) 10 B. & C. 263, 272, 'the law will not permit a man to recover damages in respect of an
injury to a character which he does not or ought not to possess'. Truth is a complete defence. If
the defendant proves the substantial truth of the words complained of, he thereby establishes the
CDL-AD(2004)011- 13 defence
of justification. With the minor exception of proceedings to which the Rehabilitation of
Offenders Act 1974 applies, this defence is of universal application in civil proceedings. It avails
a defendant even if he was acting spitefully.
The common law has long recognised the 'chilling' effect of this rigorous, reputation protective
principle. There must be exceptions. At times people must be able to speak and write freely,
uninhibited by the prospect of being sued for damages should they be mistaken or misinformed.
In the wider public interest, protection of reputation must then give way to a higher priority.
Honest comment on a matter of public interest
One established exception is the defence of comment on a matter of public interest. This defence
is available to everyone, and is of particular importance to the media. The freedom of expression
protected by this defence has long been regarded by the common law as a basic right, long
before the emergence of human rights conventions. In 1863 Crompton J. observed in Campbell
v. Spottiswoode (1863) 3 B. & S. 769, 779, that 'it is the right of all the Queen's subjects to
discuss public matters'. The defence is wide in its scope. Public interest has never been defined,
but in London Artists Ltd. v. Littler [1969] 2 Q.B. 375, 391, Lord Denning M.R. rightly said that
it is not to be confined within narrow limits. He continued:
'Whenever a matter is such as to affect people at large, so that they may be legitimately interested
in, or concerned at, what is going on; or what may happen to them or others; then it is a
matter of public interest on which everyone is entitled to make fair comment.'
....
It is important to keep in mind that this defence is concerned with the protection of comment,
not imputations of fact. If the imputation is one of fact, a ground of defence must be sought
elsewhere. ...
Privilege: factual inaccuracies
The defence of honest comment on a matter of public interest, then, does not cover defamatory
statements of fact. But there are circumstances, in the famous words of Parke B. in Toogood v.
Spyring (1834) 1 C.M. & R. 181, 193, when the 'common convenience and welfare of society'
call for frank communication on questions of fact. In Davies v. Snead (1870) L.R. 5 Q.B. 608,
611, Blackburn J. spoke of circumstances where a person is so situated that it 'becomes right in
the interests of society' that he should tell certain facts to another. There are occasions when the
person to whom a statement is made has a special interest in learning the honestly held views of
another person, even if those views are defamatory of someone else and cannot be proved to be
true. When the interest is of sufficient importance to outweigh the need to protect reputation, the
occasion is regarded as privileged.
Sometimes the need for uninhibited expression is of such a high order that the occasion attracts
absolute privilege, as with statements made by judges or advocates or witnesses in the course of
judicial proceedings. More usually, the privilege is qualified in that it can be defeated if the
plaintiff proves the defendant was actuated by malice.
The classic exposition of malice in this context is that of Lord Diplock in Horrocks v. Lowe
[1975] A.C. 135, 149. If the defendant used the occasion for some reason other than the reason
for which the occasion was privileged he loses the privilege. Thus, the motive with which the
CDL-AD(2004)011 - 14 statement
was made is crucial. If desire to injure was the dominant motive the privilege is lost.
Similarly, if the maker of the statement did not believe the statement to be true, or if he made the
statement recklessly, without considering or caring whether it was true or not. Lord Diplock. at
p. 150, emphasised that indifference to truth is not to be equated with carelessness,
impulsiveness or irrationality in arriving at a positive belief that it is true:
'In ordinary life it is rare indeed for people to form their beliefs by a process of logical
deduction from facts ascertained by a rigorous search for all available evidence and a
judicious assessment of its probative value. In greater or in less degree according to their
temperaments, their training, their intelligence, they are swayed by prejudice, rely on
intuition instead of reasoning, leap to conclusions on inadequate evidence and fail to
recognise the cogency of material which might cast doubt on the validity of the conclusions
they reach. But despite the imperfection of the mental process by which the belief is arrived
at it may still be 'honesť, that is, a positive belief that the conclusions they have reached are
true. The law demands no more.'
Over the years the courts have held that many common form situations are privileged. Classic
instances are employment references, and complaints made or information given to the police or
appropriate authorities regarding suspected crimes. The courts have always emphasised that the
categories established by the authorities are not exhaustive. The list is not closed. The
established categories are no more than applications, in particular circumstances, of the
underlying principle of public policy. The underlying principle is conventionally stated in words
to the effect that there must exist between the maker of the statement and the recipient some
duty or interest in the making of the communication. Lord Atkinson's dictum, in Adam v. Ward
[1917] A.C. 309, 334, is much quoted:
'. . . a privileged occasion is . . . an occasion where the person who makes a communication
has an interest or a duty, legal, social, or moral, to make it to the person to whom it is made,
and the person to whom it is so made has a corresponding interest or duty to receive it. This
reciprocity is essentiaľ.
The requirement that both the maker of the statement and the recipient must have an interest or
duty draws attention to the need to have regard to the position of both parties when deciding
whether an occasion is privileged. But this should not be allowed to obscure the rationale of the
underlying public interest on which privilege is founded. The essence of this defence lies in the
law's recognition of the need, in the public interest, for a particular recipient to receive frank and
uninhibited communication of particular information from a particular source. That is the end
the law is concerned to attain. The protection afforded to the maker of the statement is the means
by which the law seeks to achieve that end. Thus the court has to assess whether, in the public
interest, the publication should be protected in the absence of malice.
In determining whether an occasion is regarded as privileged the court has regard to all the circumstances:
see, for example, the explicit statement of Lord Buckmaster L.C.in London
Association for Protection of Trade v. Greenlands Ltd. [1916] 2 A.C. 15, 23 ('every
circumstance associated with the origin and publication of the defamatory matter'). And
circumstances must be viewed with today's eyes. The circumstances in which the public interest
requires a communication to be protected in the absence of malice depend upon current social
conditions. The requirements at the close of the twentieth century may not be the same as those
of earlier centuries or earlier decades of this century.
CDL-AD(2004)011- 15 Privilege
and publication to the world at large
Frequently a privileged occasion encompasses publication to one person only or to a limited
group of people. Publication more widely, to persons who lack the requisite interest in receiving
the information, is not privileged. But the common law has recognised there are occasions when
the public interest requires that publication to the world at large should be privileged. In Cox v.
Feeney (1863) 4 F. & F. 13, 19, Cockburn C.J. approved an earlier statement by Lord Tenterden
C.J. that 'a man has a right to publish, for the purpose of giving the public information, that
which it is proper for the public to know'. Whether the public interest so requires depends upon
an evaluation of the particular information in the circumstances of its publication. Through the
cases runs the strain that, when determining whether the public at large had a right to know the
particular information, the court has regard to all the circumstances. The court is concerned to
assess whether the information was of sufficient value to the public that, in the public interest, it
should be protected by privilege in the absence of malice. ....
In other countries
Before turning to the issues raised by this appeal mention must be made, necessarily briefly, of
the solutions adopted in certain other countries. As is to be expected, the solutions are not uniform.
As also to be expected, the chosen solutions have not lacked critics in their own countries.
In the United States the leading authority is the well-known case of New York Times Co. v. Sullivan
376 U.S. 254. Founding itself on the first and fourteenth amendments to the United States
Constitution, the Supreme Court held that a public official cannot recover damages for a
defamatory falsehood relating to his official conduct unless he proves, with convincing clarity,
that the statement was made with knowledge of its falsity or with reckless disregard of whether
it was false or not. This principle has since been applied to public figures generally.
In Canada the Supreme Court, in Hill v. Church of Scientology of Toronto (1995) 126 D.L.R.
(4th) 129, rejected a Sullivan style defence, although that case did not concern political discussion.
The Supreme Court has not had occasion to consider this issue in relation to political
discussion.
In India the Supreme Court, in Rajagopal v. State of Tamil Nadu (1994) 6 S.C.C. 632, 650, held
that a public official has no remedy in damages for defamation in matters relating to his official
duties unless he proves the publication was made with reckless disregard of the truth or out of
personal animosity. Where malice is alleged it is sufficient for the defendant to prove he acted
after a reasonable verification of the facts.
In Australia the leading case is Lange v. Australian Broadcasting Corporation (1997) 189
C.L.R. 520. The High Court held unanimously that qualified privilege exists for the
dissemination of information, opinions and arguments concerning government and political
matters affecting the people of Australia, subject to the publisher proving reasonableness of
conduct. The High Court regarded its decision as an extension of the categories of qualified
privilege, and considered that the reasonableness requirement was appropriate having regard to
the greater damage done by mass dissemination compared with the limited publication normally
involved on occasions of common law qualified privilege. As a general rule a defendanťs
conduct in publishing material giving rise to a defamatory imputation would not be reasonable
unless the defendant had reasonable grounds for believing the imputation was true, took proper
CDL-AD(2004)011 - 16 steps,
so far as they were reasonably open, to verify the accuracy of the material and did not
believe the imputation to be untrue. Further, the defendanťs conduct would not be reasonable
unless the defendant sought a response from the person defamed and published the response,
except where this was not practicable or was unnecessary.
In South Africa the issue has not been considered by the Constitutional Court. In National
Media Ltd. v. Bogoshi 1998 (4) S.A. 1196, 1212 the Supreme Court of Appeal broadly followed
the approach of the Court of Appeal in the present case and the Australian High Court in the
Lange case. Press publication of defamatory statements of fact will not be regarded as unlawful
if, upon consideration of all the circumstances, it is found to have been reasonable to publish the
particular facts in the particular way and at the particular time. In considering the reasonableness
of the publication account must be taken of the nature, extent and tone of the allegations. Greater
latitude is usually to be allowed in respect of political discussion.
In New Zealand the leading case is the Court of Appeal decision in Lange v. Atkinson [1998] 3
N.Z.L.R. 424. The Court of Appeal held that members of the public have a proper interest in
respect of statements made about the actions and qualities of those currently or formerly elected
to Parliament and those seeking election. General publication of such statements may therefore
attract a defence of qualified privilege. The exercise of reasonable care by the defendant is not a
requirement of this defence. This decision is currently under appeal to the Privy Council. The
Judicial Committee heard this appeal shortly before the Appellate Committee of your Lordships'
House, similarly constituted, heard the parties' submissions on the present appeal.
A new category of privileged subject-matter?
I turn to the appellants' submissions. The newspaper seeks the incremental development of the
common law by the creation of a new category of occasion when privilege derives from the subject-matter
alone: political information. Political information can be broadly defined, borrowing
the language used by the High Court of Australia in the Lange case, as information, opinion and
arguments concerning government and political matters that affect the people of the United
Kingdom. Malice apart, publication of political information should be privileged regardless of
the status and source of the material and the circumstances of the publication. The newspaper
submitted that the contrary view requires the court to assess the public interest value of a publication,
taking these matters into account. Such an approach would involve an unpredictable
outcome. Moreover, it would put the judge in a position which in a free society ought to be occupied
by the editor. Such paternalism would effectively give the court an undesirable and invidious
role as a censor or licensing body.
These are powerful arguments, but I do not accept the conclusion for which the newspaper contended.
My reasons appear from what is set out below.
My starting point is freedom of expression. The high importance of freedom to impart and receive
information and ideas has been stated so often and so eloquently that this point calls for no
elaboration in this case. At a pragmatic level, freedom to disseminate and receive information on
political matters is essential to the proper functioning of the system of parliamentary democracy
cherished in this country. This freedom enables those who elect representatives to Parliament to
make an informed choice, regarding individuals as well as policies, and those elected to make
informed decisions. .... Under section 12 of the Human Rights Act 1998, expected to come into
force in October 2000, the court is required, in relevant cases, to have particular regard to the
importance of the right to freedom of expression. The common law is to be developed and ap-
CDL-AD(2004)011- 17 plied
in a manner consistent with article 10 of the European Convention for the Protection of
Human Rights and Fundamental Freedoms (Cmd. 8969), and the court must take into account
relevant decisions of the European Court of Human Rights (sections 6 and 2). To be justified,
any curtailment of freedom of expression must be convincingly established by a compelling
countervailing consideration, and the means employed must be proportionate to the end sought
to be achieved.
Likewise, there is no need to elaborate on the importance of the role discharged by the media in
the expression and communication of information and comment on political matters. It is
through the mass media that most people today obtain their information on political matters.
Without freedom of expression by the media, freedom of expression would be a hollow concept.
The interest of a democratic society in ensuring a free press weighs heavily in the balance in
deciding whether any curtailment of this freedom bears a reasonable relationship to the purpose
of the curtailment. In this regard it should be kept in mind that one of the contemporary
functions of the media is investigative journalism. This activity, as much as the traditional
activities of reporting and commenting, is part of the vital role of the press and the media
generally.
Reputation is an integral and important part of the dignity of the individual. It also forms the basis
of many decisions in a democratic society which are fundamental to its well-being: whom to
employ or work for, whom to promote, whom to do business with or to vote for. Once besmirched
by an unfounded allegation in a national newspaper, a reputation can be damaged for ever,
especially if there is no opportunity to vindicate one's reputation. When this happens, society as
well as the individual is the loser. For it should not be supposed that protection of reputation is a
matter of importance only to the affected individual and his family. Protection of reputation is
conducive to the public good. It is in the public interest that the reputation of public figures
should not be debased falsely. In the political field, in order to make an informed choice, the
electorate needs to be able to identify the good as well as the bad. Consistently with these considerations,
human rights conventions recognise that freedom of expression is not an absolute
right. Its exercise may be subject to such restrictions as are prescribed by law and are necessary
in a democratic society for the protection of the reputations of others.
The crux of this appeal, therefore, lies in identifying the restrictions which are fairly and reasonably
necessary for the protection of reputation. ....
In the case of statements of opinion on matters of public interest, that is the limit of what is necessary
for protection of reputation. Readers and viewers and listeners can make up their own
minds on whether they agree or disagree with defamatory statements which are recognisable as
comment and which, expressly or implicitly, indicate in general terms the facts on which they
are based.
With defamatory imputations of fact the position is different and more difficult. Those who read
or hear such allegations are unlikely to have any means of knowing whether they are true or not.
In respect of such imputations, a plaintiff's ability to obtain a remedy if he can prove malice is
not normally a sufficient safeguard. Malice is notoriously difficult to prove. If a newspaper is
understandably unwilling to disclose its sources, a plaintiff can be deprived of the material necessary
to prove, or even allege, that the newspaper acted recklessly in publishing as it did
without further verification. Thus, in the absence of any additional safeguard for reputation, a
newspaper, anxious to be first with a 'scoop', would in practice be free to publish seriously
defamatory misstatements of fact based on the slenderest of materials. Unless the paper chose
CDL-AD(2004)011 - 18 later
to withdraw the allegations, the politician thus defamed would have no means of clearing
his name, and the public would have no means of knowing where the truth lay. Some further
protection for reputation is needed if this can be achieved without a disproportionate incursion
into freedom of expression.
This is a difficult problem. No answer is perfect. Every solution has its own advantages and disadvantages.
Depending on local conditions, such as legal procedures and the traditions and power
of the press, the solution preferred in one country may not be best suited to another country.
The appellant newspaper commends reliance upon the ethics of professional journalism. The
decision should be left to the editor of the newspaper. Unfortunately, in the United Kingdom this
would not generally be thought to provide a sufficient safeguard. In saying this I am not
referring to mistaken decisions. From time to time mistakes are bound to occur, even in the best
regulated circles.. Making every allowance for this, the sad reality is that the overall handling of
these matters by the national press, with its own commercial interests to serve, does not always
command general confidence.
As high-lighted by the Court of Appeal judgement in the present case, the common law solution
is for the court to have regard to all the circumstances when deciding whether the publication of
particular material was privileged because of its value to the public. Its value to the public depends
upon its quality as well as its subject-matter. This solution has the merit of elasticity. As
observed by the Court of Appeal, this principle can be applied appropriately to the particular
circumstances of individual cases in their infinite variety. It can be applied appropriately to all
information published by a newspaper, whatever its source or origin.
Hand in hand with this advantage goes the disadvantage of an element of unpredictability and
uncertainty. The outcome of a court decision, it was suggested, cannot always be predicted with
certainty when the newspaper is deciding whether to publish a story. To an extent this is a valid
criticism. A degree of uncertainty in borderline cases is inevitable. This uncertainty, coupled
with the expense of court proceedings, may 'chilľ the publication of true statements of fact as
well as those which are untrue. The chill factor is perhaps felt more keenly by the regional press,
book publishers and broadcasters than the national press. However, the extent of this uncertainty
should not be exaggerated. With the enunciation of some guidelines by the court, any practical
problems should be manageable. The common law does not seek to set a higher standard than
that of responsible journalism, a standard the media themselves espouse. An incursion into press
freedom which goes no further than this would not seem to be excessive or disproportionate.
The investigative journalist has adequate protection. The contrary approach, which would
involve no objective check on the media, drew a pertinent comment from Tipping J. in Lange v.
Atkinson [1998] 3 N.Z.L.R. 424, 477:
'It could be seen as rather ironical that whereas almost all sectors of society, and all other
occupations and professions have duties to take reasonable care, and are accountable in
one form or another if they are careless, the news media whose power and capacity to
cause harm and distress are considerable if that power is not responsibly used, are not
liable in negligence, and what is more, can claim qualified privilege even if they are
negligent. It may be asked whether the public interest in freedom of expression is so great
that the accountability which society requires of others, should not also to this extent be
required of the news media.'
The common law approach does mean that it is an outside body, that is, some one other than the
newspaper itself, which decides whether an occasion is privileged. This is bound to be so, if the
CDL-AD(2004)011- 19 decision
of the press itself is not to be determinative of the propriety of publishing the particular
material. The court has the advantage of being impartial, independent of government, and accustomed
to deciding disputed issues of fact and whether an occasion is privileged. No one has
suggested that some other institution would be better suited for this task.
For the newspaper, Lord Lester's fall-back position was that qualified privilege should be available
for political discussion unless the plaintiff proved the newspaper failed to exercise reasonable
care. One difficulty with this suggestion is that it would seem to leave a newspaper open to
publish a serious allegation which it had been wholly unable to verify. Depending on the
circumstances, that might be most unsatisfactory. This difficulty would be removed if, as also
canvassed by Lord Lester, the suggested limitation was stated more broadly, and qualified
privilege was excluded if the plaintiff proved that the newspaper's conduct in making the
publication was unreasonable. Whether this test would differ substantially from the common law
test is a moot point. There seems to be no significant practical difference between looking at all
the circumstances to decide if a publication attracts privilege, and looking at all the
circumstances to see if an acknowledged privilege is defeated.
I have been more troubled by Lord Lester's suggested shift in the burden of proof. Placing the
burden of proof on the plaintiff would be a reminder that the starting point today is freedom of
expression and limitations on this freedom are exceptions. That has attraction. But if this shift of
the onus were applied generally, it would turn the law of qualified privilege upside down. The
repercussions of such a far-reaching change were not canvassed before your Lordships. If this
change were applied only to political information, the distinction would lack a coherent rationale.
There are other subjects of serious public concern. On balance I favour leaving the onus in
its traditional place, on him who asserts the privilege, for two practical reasons. A newspaper
will know much more of the facts leading up to publication. The burden of proof will seldom, if
ever, be decisive on this issue. ....
Human rights jurisprudence
The common law approach accords with the present state of the human rights jurisprudence. The
immensely influential judgement in Lingens v. Austria (1986) 8 E.H.R.R. 407 concerned
expressions of opinion, not statements of fact. Mr. Lingens was fined for publishing in his
magazine in Vienna comments about the behaviour of the Federal Chancellor, Mr. Kreisky:
'basest opportunism', 'immoraľ and 'undignifieď. Under the Austrian criminal code the only
defence was proof of the truth of these statements. Mr. Lingens could not prove the truth of
these value judgements, because Mr. Kreisky's behaviour was capable of more than one
interpretation. In a passage, often overlooked, at pp. 420-1, in para. 46 of its judgement, the
European Court of Human Rights stated that a careful distinction needs to be made between
facts and value judgements. The existence of facts can be demonstrated, whereas the truth of
value judgements is not susceptible of proof. The facts on which Mr. Lingens founded his value
judgements were undisputed, as was his good faith. Since it was impossible to prove the truth of
value judgements, the requirement of the relevant provisions of the Austrian criminal code was
impossible of fulfilment and infringed article 10 of the Convention. The court has subsequently
reiterated the distinction between facts and value judgements in De Haes and Gijsels v. Belgium
(1997) 25 E.H.R.R. 1, 54 at para. 42.
In Fressoz and Roire v. France (unreported), 21 January 1999, Case No. 29183/95, paragraph
54, the court adverted to the need for accuracy on matters of fact. Article 10 protects the right of
journalists to divulge information on issues of general interest provided they are acting in good
CDL-AD(2004)011 - 20 faith
and on 'an accurate factual basis' and supply reliable and precise information in accordance
with the ethics of journalism. But a journalist is not required to guarantee the accuracy of his
facts. Bladet Tromso and Stensaas v. Norway (unreported), 20 May 1999, Case No. 21980/93
involved newspaper allegations of fact: cruelty by seal hunters. The Court of Human Rights considered
whether the newspaper had a reasonable basis for its factual allegations. Similarly, in
Thorgeirson v. Iceland (1992) 14 E.H.R.R. 843 two newspaper articles reported widespread
rumours of brutality by the Reykjavik police. These rumours had some substantiation in fact: a
policeman had been convicted recently. The purpose of the articles was to promote an investigation
by an independent body. The court held that although the articles were framed in particularly
strong terms, they bore on a matter of serious public concern. It was unreasonable to require
the writer to prove that unspecified members of the Reykjavik police force had committed
acts of serious assault resulting in disablement.
None of these three latter cases involved political discussion, but for this purpose no distinction
is to be drawn between political discussion and discussion of other matters of public concern:
see the Thorgeirson case, at pp. 863-4, 865 para. 61, 64.
Conclusion
My conclusion is that the established common law approach to misstatements of fact remains
essentially sound. The common law should not develop 'political information' as a new 'subjectmatter'
category of qualified privilege, whereby the publication of all such information would
attract qualified privilege, whatever the circumstances. That would not provide adequate protection
for reputation. Moreover, it would be unsound in principle to distinguish political discussion
from discussion of other matters of serious public concern. The elasticity of the common
law principle enables interference with freedom of speech to be confined to what is necessary in
the circumstances of the case. This elasticity enables the court to give appropriate weight, in
today's conditions, to the importance of freedom of expression by the media on all matters of
public concern.
Depending on the circumstances, the matters to be taken into account include the following. The
comments are illustrative only.
1. The seriousness of the allegation. The more serious the charge, the more the public is
misinformed and the individual harmed, if the allegation is not true.
2. The nature of the information, and the extent to which the subject-matter is a matter of public
concern.
3. The source of the information. Some informants have no direct knowledge of the events.
Some have their own axes to grind, or are being paid for their stories.
4. The steps taken to verify the information.
5. The status of the information. The allegation may have already been the subject of an
investigation which commands respect.
6. The urgency of the matter. News is often a perishable commodity.
7. Whether comment was sought from the plaintiff. He may have information others do not
possess or have not disclosed. An approach to the plaintiff will not always be necessary.
8. Whether the article contained the gist of the plaintiff's side of the story.
9. The tone of the article. A newspaper can raise queries or call for an investigation. It need not
adopt allegations as statements of fact.
10. The circumstances of the publication, including the timing.
CDL-AD(2004)011- 21 This
list is not exhaustive. The weight to be given to these and any other relevant factors will
vary from case to case. Any disputes of primary fact will be a matter for the jury, if there is one.
The decision on whether, having regard to the admitted or proved facts, the publication was
subject to qualified privilege is a matter for the judge. This is the established practice and seems
sound. A balancing operation is better carried out by a judge in a reasoned judgement than by a
jury. Over time, a valuable corpus of case law will be built up.
CDL-AD(2004)011 - 22 Bundesverfassungsgericht,
Federal Constitutional Court, Germany
decided 3 June 1980 ­ 1 BvR 797/78 ­ Böll case (extract)
a) Misquotations are not protected by Article 5(1) Basic Law. It cannot be seen that the
constitutionally guaranteed freedom of opinion requires such protection. To the extent that value
judgements are at issue in the public clash of opinion, in the interest of the process of public
opinion-formation the presumption must be in favour of the admissibility of free speech, without
regard to the content of the judgement (BVerfGE 7, 198 [212] - Lüth, and invariable case law).
This does not apply in the same way to false factual assertions.' Wrong information is not an
object deserving of protection from the viewpoint of freedom `of opinion, since it cannot
promote the constitutionally intended objective pf proper formation of opinion (cf. BVerfGE 12,
113 [130] - Schmid-Spiegel); the point can only be not, to set the requirements on the duty of
truth so tightly `that the function of freedom of opinion is endangered or suffers thereby. An
exaggeration of the obligation to truth and the concomitant sometimes heavy penalties could
lead to restriction and crippling, particularly of the media; these could no longer catty out their
tasks, in particular that of providing a public check, if they were to be subjected. to
disproportionate risk (cf. BGH, NJW 1977, p.1288 [1289] - bribery of parliamentarians).
Neither public opinion-formation nor democratic checks can accordingly be made to suffer
under the requirement to quote accurately. The task of information set in the interest of public
opinion-formation would be missed were this not so, and the circumstances have nothing to do'
with public checks. Nor do time pressure or difficulties of verification play a part, as `may be the
case with other factual communications. Those presenting an utterance are not having any
essential or even unacceptable difficulties or risks, imposed if they are obliged to quote
correctly. If, then, the presentation adversely affects the general personality right of the person
whose statement is quoted, this interference is not covered by Article 5(1) Basic Law..
Otherwise it would be permitted for the media in particular. to be lax with the truth and leave
rights of the person concerned out of account without there being any occasion, still less need, to
do so.