3. Problém zvyšovaní efektivity
státních byrokratických organizací
Bohuslav Binka
Uvod
Každý z čtenářů následující studie jistě přišel do styku se státní byrokratickou organizací a lze předpokládat, že většina pocítila nějakou formu jejího neefektivního fungování. Ti úspěšnější z nás st jistě vzpomenou na neschopnost zvládat jednoznačně předpověditelné události (podání daňového přiznání k určitému datu a stále se opakující fronty), ti méně úspěšní na neschopnost interpretovat zákony týkaj íei se bezprostředního úkolu úředníka (lze přiznat tuto dávku či nikoliv, mohu této žádosti vyhovět či nikoliv). Zarážející není tento všeobecně uznávaný a mnohými studiemi potvrzený fakt, ale skutečnost, že ani politická nabídka řešení variujíci dle pravolevé škály, ani politickými hodnotami nezatížený vědecký výzkum nejsou schopny nabídnout nápravu.
Řešení nabízená pravicovými politiky vycházejí z předpokladu, že fungováni státních byrokratických organizaci není principiálně možno zlepšovat a jejich návrh spočívá pouze v radikálním omezení počtu takových organizací a jejich příslušníků. Takový přistup je jednak teoreticky zastaralý, neboť vychází ze studiji manažerské literatury první poloviny 60. leť a ze Studiji teorie byrokracie let 50." (v horším případě pak z radikálnějších děl Roberta Nožička3 či M. Friedmana), jednak pragmaticky nepoužitelný, neboť druhá polovina 20. století znamená významnou multi-úrovňovou byrokratizaci našeho života-1.
: A tudíž nepřipouští v odborné HRM literatuře v 70. letech minulého století prokázaný fakt, íé každá organizace vyžaduje specializovaný, ad hoc vytvořený mix hodnotících a motivačních postupů, který' variuje nejen vzhledem k danému kulturnímu rámci, ale také vzhledem k typu a části struktury organizace. Za paradoxní můícme považovat, že tyto "manažerské" výzkumy proběhly na základe teoretických prací zásadních kritiků efektivnosti hyrokracie (Simon, Olson) a nepf ímo též na základe prací "duchovních" oleů dnešních pravicových síran (Hayek). Viz Simon, H. A. Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization. New York: A Division of Macmillan Publishing Co. 1976; Olson, M. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. London, Harvard University Press 2000; Hayek, F. A. Osudná domýšlivost: omyly socialismu. Praha: Sociologické nakladatelství 1995. 2 Což znamená, že opomíjí všechny významné klasiky teorie organizace počínajíc Šestou dekádou minulého století.
' Viz Nozick, R. Anarchy, State and Utopia. New York: Basic Books 1977. Nozick je v mnohém (např. názory na armádu či policii) ježte radikálnejší, a v jistém slova smyslu fundamentalističtější než Hayek. Snad proto je jednoznačné deduktivně-spekulativním autorem a realita - ani realita byrokratických slátních organizací - jej v podstate nezajímá. Do reality - či spíäe k autorům vycházejícím z empirických výzkumů - vstupuje proto, aby si potvrdil své názory, nikoliv proto, aby je na základě empirických faktů korigoval. To je jeden z typických znaků tu n da i n e n t a I i st i c k éh o myäl e ní.
J Viz Binka, B. Margaret Thatcher's Spectres. In V. International Conference of Doctoral Students. Toruň 2001, s. 265-267. Tento článek je shrnutím A) Popisu byrokratizace našeho sociálního í/vatojak jej podává Charles Murray ve své knize Losing Ground: American Social Policy - viz Murray, Ch. Losing Ground: American Social Policy 1950- 19S0. New York: Basic Books 1993: viz česky Murray, Ch. Příliš mnoho dobra: americká sociální politika 195O-19S0. Praha: Slon 1998. B) Popisu byrokratizace nestátních neziskových organizacljsikffl skvéle popsal - a mimo jiné pfedpovčdčl jeho dalsi expanzi - Mancur Olson, viz Olson, M. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. London, Harvard University Press 2000, s. 66-97. (argumentace Olsona je zde založena především na rozboru vzniku a vývoje odborů); C) Popisu byrokratizace státních byrokratických ofgofi/?nc/jakjej dokumentuje LaPalombara viz LaPalombara, J. ed. Bureaucracy and Political Development. Princeton: New Jersey Princeton University Press 1971, A konečné za O) popisu byrokratizace vedeckých instituci, jak jej můžeme pozorovat ve svých vlastních institucích (např. jazyk používaný v podávaných grantech, stále intenzivnější instilucionalizace výuky ap.).
Levicové návrhy řešení založené na posilování vlivu byrokratických organizací a - slovy HRM - na zakonzervování jejich struktury jsou z hlediska teoretického ukotvení ještě archaičtější" a z hlediska praktických dopadů nebezpečnější - neboť faktickou neefektivnost uvnitř slátních byrokratických organizací - na rozdíl od spokojenosti byrokratů - neřeší. Nejvíce překvapivá je pak jistá rezignace na úrovni politicky nezatíženého výzkumu sociálních vědců. To v žádném případě neznamená, že sociální vědci byrokracii nestudují. Od počátku 20. století existuje bohatá - a samotnými sociálními vědci zmapovaná - genealogie spekulativních, na vysoké míře obecnosti založených, idealizujících koncepcí byrokracie počínající Weberem a Fayolem přes Simona, Merlona a Olsona až k Beckovi, Marxovi. Crozierovi či Murrayovi, a na druhé straně nespočetné množství aplikovaných studií (jejichž počet výrazně stoupl zejména od 70. let minulého století)6 jednotlivých empiricky měřitelných dysfunkcí byrokratických organizací (viz např. Braibanti , Sharp či Kttzmits). Nicméně metodická (i faktická) syntéza obou přístupů směřující k návrhům praktického charakteru na rozdíl od literatury manažerské takřka naprosto chybí.8 Naše studie samozřejmě nemůže usilovat o teoretické - či dokonce praktické - vyřešení problému faktické neefektivnosti byrokratických organizací, nebudeme také hledat univerzálně úspěšné postupy zvyšování efektivity. Pokusíme se ale zjistit, zda je možné efektivnost uvnitř jistého typu byrokratické organizace měřit, porovnat různé typy tohoto měření a konečně odpovědět na otázku, proč nebyla úspěšně aplikovaná měření použita také ve státních byrokratických organizacích. Začněme metodickým ukotvením práce.
1. Cíle, metody, předmět
Vzájemný vztah cílů, použitých metod a předmětu studie je vždy komplementární (cíle ovlivňují předmět i použité metody, předmět determinuje metody a nepřímo ovlivňuje cíle atd.) a z tohoto důvodu je obtížné rozhodnout, kterou z částí této kapitoly začít - logická
; V podstatě vycházejí z předpokladů Maxe Webera na straně jedné a Eltona Maya na strana druhé. To lze považovat za velmi zvláštní paradox, neboť Mayo je svým způsobem manažerské popření Webera. Weber považuje byrokratické organizace za účinné, protože hierarchicky (mocensky) uspořádané a fungující na základě racionálních (odlídštěných), pevně daných pravidel. Z tohoto hlediska je pro Webera úředník pouhým kolečkem stroje, které v zájmu hladkého fungování potlačuje svoji osobnost. Ale Mayo na základě empirických a "manažerských" výzkumů prokázal, Že takto fungující organizace nedosahuje nejlepšich výsledků, a to hned ze dvou důvodů. I. Neboť zaměstanance nelze dlouhodobě motivovat bez ohledu na jejich faktické sociální vazby s ostatními zaměstnanci. 2. Funkčnost přísně hierarchického uspořádáni organizace je sporná, resp. existují organizace, ve kterých prokazatelně hierarchické uspořádáni vysoké výkonnosti nedosahuje. Víz Weber, M. Metodologie, sociologie a politika. Praha, Oikoymenti 1998. Mayo, R. Sociál Problems ofan Industrial Civilization: Work, lts Rewards and Discontents. Manchester: AyerCompariy Publisliers 1977. Zdá se tedy, že levicová řešeni přijímají předpoklad nutnosti centrálního, jednotného řízení státních organizaci, který se snaží (ovsem jak prokázal H. A. Simon nesmyslně) kombinovat se vzdělanostnimi kritérii a pocitem souznění s organizací. To je ale přesným opakem přístupu, ke kterému dospěla a který- přijala „manažersky" aplikovaná věda; centrální (a zároveň funkční) hodnotící a motivační mixy neexistuji -jejich kombinace s „lidským přístupem" přináší přinejlepším spokojenou neefektivnost^ nikoli spokojenou efektivnost. * Vyslovme na tomto místě nepotvrzenou hypotézu, podle které nesouvisí nárůst počtu studií - lak jak tvrdí Keller ve své knize Sociologie byrokracie a organizace, s důsledky rozsáhlejší změny paradigmatu nahlíženi byrokratických organizaci, ale s jednoduchým faktem úspěchu aplikované "nové syntézy" v HRM tržních subjektů.
7 Viz Braibantiho vynikající studie rozvoje, a zejména dysfunkci byrokracie v Pákistánu. Braibanti, R. Public Bureaucracy and Judiciary in Pakistan. In liurcaucracy tnulPolitical Devetopment. Princeton: New Jersey Princeton University Press 1971.
1 Existuji samozřejmě výjimky, viz významná část studie Carrella, Kuzmitse a Libertu. Carrell, R. M., Kuzmits, F. E.. Elbert. F, N. Personnel/Human Resource Management. New York; Macmillan Publisbing Company 1992. s, 11-28,-15-09.
22
23
konzistence (je-li jaká) je zřejmá až z kombinace cílů, metod a předmětu. Začněme tedy podle tradice cíly,
Cílem následující studie je:
I. Zjistit, zda jc možné měřit efektivnost uvnitř jistého typu byrokratických organizací .1 na základě tohoto měření (a ve spojení s motivačními metodám i) efektivnost zvyšovat.
II. Prozkoumat genealogii různých typů přístupu k měření efektivnosti z hlediska „soeíologizujících" a „manažerských" přístupů.9
III. V případě, že bod I. bude zudpovězen kladně, nalézt - na základě testování důsledků hypotéz vytvořených v souvislosti s bodem II. (s důsledky hypotéz prozatímně ověřenými manažerskou praxí spotu s přímým testováním v několika vybraných organizacích) - vhodný mix nástrojů - hodnotících a navázaných motivačních -zvyšujících efektivnost vybraných byrokratických organizací.
I.
V souvislosti s cílem číslo jedna předpokládáme, že existují metody hodnocení výkonu (a tedy měření efektivity) zaměstnanců subjektů tržní ekonomiky10 a zároveň, že tyto metody jsou používány ad hoc daným pozicím, útvarům (částem organizační struktury), kulturním podmínkám" atd. Přestože existují významné rozdíly mezi státně byrokratickými organizacemi a organizacemi tržního prostředí12 - například v určení cílů obou typů organizací (v prvním případě téměř vždy do určité míry vágni a diskutabilní, v druhém jasný a daný), ve zdroji imputů a outputů (v prvním případě stálý, v druhém nejistý) - existují (zcela v duchu kontingenčního paradigmatu) složky byrokratických a tržních organizaci se stejným nebo velmi podobným inputem i outputem, organizační strukturou i cílem. A jestliže bylo možné pro tyto složky tržních subjektů vytvořit funkční mix hodnotících (a motivačních) metod, mělo by být možné vytvořit stejný mix hodnotících metod také pro jím podobné složky organizací státně-byrokralických. A nejen to: dokázal-li tržní subjekt vytvořit hodnotící metody pro své části fungující' byrokraticky - což vyplývá z předešlého - mělo by být možné vytvořit adekvátní mix hodnotících metod i pro ty části státního byrokratického aparátu, které svojí paralelní část v organizacích tržních nemají.
Vyslovujeme tedy hypotézu: „Existttjí-li funkční13 mixy hodnotících a motivačních metod v těch částech organizační struktury tržních subjektů, které svoji povahou odpovídají strukturám státních byrokratických organizaci, lze adekvátní funkční mixy hodnotících a motivačních metod připravit i pro státní byrokratické organizace."
Výše zmíněnou hypotézu i její předpoklady se pokusíme dokázat jak v oblasti teoretické, lak v oblasti praktické.
'' Takto formulovaný cil předpokládá asistenci dvou alespoň Částeční rozdílných přístupů. Tento předpoklad se i následujíc ich pasážích také pokusíme - jakkoliv uepřimo - dokázat.
10 Tento předpoklad potvrzuje obrovské množství odborně HRM literatury a samozřejmé fungováni HRM v jednotlivých tržnici] subjektech.
" Oper přijatý předpoklad fungování HRM. Tvorba adekvátního, správného tnutu z jednotlivých hodnotících "prefabrikátů" (napr. MFJO, prosté Či komentované škály, paralelní hodnocení, párové hodnocení atp.) je v paradigmatu HRM ukotvena již vice než 20 let. Viz například Carrell, R. M., Kuzmits, F. E., Elbert, F, N. Personnel/Humnn Resource Management. New York: Macmillan Fublisliing Coinpnny 1992. ' .Samotné statky distribuované veřejným sektorem - a tedy i státními byrokratickými organizacemi - jsou nesmířili problematickým konceptem založeným na objektivním ukotveni "společného dobra". To nás ale v souvislosti s problematikou, kterou zkoumáme, nemusí zajímat - nezkoumáme totiž adekvámost, správnost cílu, ale efektivitu jejích dosahováni,
13 Výrazem funkční rozumíme prokazatelné zvyšující efektivitu činnosti organizace.
Určeni obsahu a rozsahu teoretické části první hypotézy
V oblasti teoretické budou ledy obsahem naší práce studie týkající se leeli oblastní hodnocení a motivování v rámci tržních subjektů, které se zabývají vytvářením mixů v byrokratických částech těchto subjektů. Takové studie nalézáme (zatim jako součást širších prací) v publikacích manažerského typu již od druhé poloviny šedesátých let, a to zejména v publikacích aulorů tzv. „systémového přístupu". 4 Od konce let sedmdesátých jsou pak samozřejmou součástí téměř všech HRM publikací. Za zlomové období můžeme považovat tzv. „kontingenční teorii'3". V osmdesátých letech se objevuj! specializované publikace hodnocení a motivace byrokratických částí tržních subjektů 6. Obsahem našeho teoretického zkoumání cíle 1. budou právě tyto publikace.
V praktické části našeho dokazování se zaměříme na vybranou státní byrokratickou organizaci a pokusíme se na ní aplikovat metody V teoretické části práce zhodnocené jako ad hoc k dané části organizace adekvátní. Obsahem bude tedy zkoumáni dané části vybrané státní byrokratické organizace.
Určeni použitých metod použitých při potvrzování první hypotézy
V teoretické části práce použijeme metodu logické analýzy důsledků plynoucích z HRM navrhovaných hodnotících a motivačních metod a tuto porovnáme z důsledky plynoucími z teorií zdůvodňující dysfunkčnost byrokracie (Olson, Simon, Merton). Pokud HRM metody specializované na byrokratické části tržních subjektů zodpoví reálné17 námitky těchto kritiků budeme moci v naší analýze postoupit dále a provést ověření v praktické části (viz určení obsahu).
II.
Cílem druhé části naší práce je vysvětlit prostý a zároveň jen stěží pochopitelný fakt existence rozdílu mezi nástroji zvyšujícími efektivnost fungování „uvnitř" tržních organizací a nástroji zvyšujícími efektivnost fungování organizaci veřejných (především pak státních). Jako východisko této části naší analýzy přijímáme skutečnost, že zatímco tržní subjekty -respektive jejich manažerské složky - reagovaly na zvyšující sc míru vnitřní byrokratičnosti, tvorbou a zdokonalováním nástrojů zvyšujíc! efektivnost, státní byrokratické organizace kombinovaly - jak dokazuje Simon. Olson, jinde Crozicr - lhostejnost k zvyšující se neefektivnosti a snahu léto neefektivnosti využít k osobním cílům jednotlivých aktérů státní byrokratické organizace.
Jakkoli je nám jasné, že samotná analýza a komparace vývoje teorii „manažerského" přístupu a přístupu zkoumání byrokratických organizací nevysvětlí zásadní rozdíl v praxi zvyšování
1! Mezi nejvlivněji! práce tobolo přístupu patří Kat/.ova a Kalinova kniha Social Psychology of Organizations z roku 19G6. k průkopníkům pak můžeme zařadit napr, Hcrzbergovu knihu The Motivation to Work. Viz Herzberg, F. The Motivation to Work. New York: John Wiley 1959.
13 Od původních kontingenčních teorii (pro které je typická zejména vysoká míra obecnosti) - Burns, Bennis -dospělo HRM k specializovaným - a empiricky velmi fundovaným - studiím typu "přijímači pohovor pro různé části organizace a různé organizace" či "hodnotící metody v různých kulturních okruzích Evropy" atd. Viz Still. J. D. High Impact Hiring: How to Interview and Select Outstanding Employees. Dana Point: Management Development Systems. LLC 1997, či Alles, M. A. Eltja al mejor: Como ciurevistar por Eompetencias, Buenos Aires: Ediciones Granico S.A. 1999
" Viz například vynikající llessenovy práce, eticky orientované knihy Goodpasterovi ap.
11 O lom, že námitky proti funkčnosti byrokracie, tak jak byly vzneseny Olsonem, Simonem či Mertonem jsou
námitky platné, dnes pochybuje málokdo, postudijicli J. LaPalomliary, F. M. Marxe ap. je můžeme považovat za
prokázané.
24
25
efektivnosti této dvou typů organizaci, jsme přesvědčeni, že podá správnou „strategii přístupu"' našeho tázání.
Jinými slovy - je-li problém rozdílu v praktickém uplatňováni nástrojů zvyšování efektivnosti mezi tržními a veřejnými organizacemi založen výhradně - či především - v rozdílu správné, rozvinuté teorie oproti teorii nedokonalé, nerozvinuté (což mimochodem nepředpokládáme), stačí k zvyšování efektivnosti státních byrokratických organizací převzít, či mírně upravil již existující a prokazatelně funkční postupy známé z organizací tržních. Je-li naopak vztah teorii ..manažerského" řízení a fungování byrokratických organizací komplementární a dosažené poznatky jsou vzájemné sdíleny, pak musí existoval jiný - neleorelický důvod -neelektivnosli. A konečně za třeli: pokud nepláli vysvětlení č. 1 ani 2, je současná neefektivnost veřejně spravovaných byrokratických organizací mixem teoretické nedostatečnosti a rozdílů „praktických" či „záměrných".
V souvislosti s tímlo naším cílem předpokládáme - jak ostatně plyne zvýše uvedeného - že existují rozdílné směry zkoumání efektivnosti organizací, které můžeme rozdělit do dvou základních skupin. V první skupině nalézáme autory hledající obecná schémata fungování organizací, teoretický, velmi často spekulativní přístup, ve druhé autory aplikované a s jistým zjednodušením můžeme říci manažerské „vědy", vycházející z empirických výzkumu a požadavků praxe. První skupinu si v další části práce pracovně označíme jako „SOciologiztljicí" druhou jako „manažerskou". Zároveň - na základě předběžného zkoumáni těchto dvou směrů - předpokládáme, že existuje souvislost s prvním typem zkoumání (sociologizujícím) a jistou množinou předmětu zkoumání (netržní byrokratické organizace) a druhým typem zkoumání (manažerským) a jeho vlastní, odlišnou množinou předmětu zkoumání (tržní byrokratické organizace). Jinými slovy vycházíme z předpokladu, že jeden typ zkoumáni inklinuje spíše ke zkoumání netržních byrokratických organizací, zatímco druhý soustřeďuje svoji pozornost častěji na byrokratické organizace tržní18.
Vyslovme - vycházejíc zvýše zmíněných předpokladů - hypotézu číslo dva: Vývoj praxe v tržních .subjektech (z hlediska zvyšováni efektivity jejím měřením a následnou motivaci) nekopíruje vývoj teoretické háze „manažerské" literatury a totéž platí i pro praxi netržních byrokratických organizaci a vývoj její teoretické báze, což znamená, že neexistuje žádná souvislost - v oblasti zvyšováni efektivity - mezi kvalitnú teorie a praxi. Určeni obsahu a rozsahu druhé hypotézy
Určení obsahu a rozsahu druhé části analýzy je komplikováno dvěma fakty. První souvisí s nesmírným množstvím literatury týkající se měření efektivity organizací, druhý s nemožnosti určit přesný, formální algoritmus1'', který by z tohoto množství vybral publikace zásadního, určujícího charakteru. Zvolili jsme měřítko zásadního, paradigmatického ovlivnění zkoumáni teorie organizací (u autorů sociologizujících) a měřítko zásadního ovlivnění teorie
" Tento předpoklad je samozřejmě při pečlivějším zkoumání velmi hrubý, zjednodušený. Existují "manažersky" orientované výzkumy, které se vážou na netržní byrokratické organizace a existuji teoretické práce vycházející -mimo jiné - z průzkumu tržních subjektů. Weber napadá koncept rozdílu mezi tržními a státními organizacemi, Simon zkoumá omezenost byrokratické racionality mimo jiné na tržních subjektech, a naopak existuji "manažerské" přístupy k teorii státních byrokratických organizaci. N temeni souvislost mezi socíologizujicímí a na netržní byrokracii zaměřenými autory a naopak mezi manažerskými a na tržní subjekty zamířenými autory je jasná a to po celou historii
'" Samozřejmé si algoritmus takového typu určit můžeme (napf. takový, který- vybere autory dle počtu článků v nejdůležiléjších sbornících a časopisech jednotlivých etap spolu s kombinaci tzv. "silných" citaci a uvedením v zásadních kompilačnich dílech), ale skutečnost zda jsme vybrali správný souhrn kritérii nelze ověřit. Proto je výběr - a to principiálně - vždy subjektivní.
organizace tržního typu či metod zvyšováni efektivity v případě autorů manažerských, kombinované spolu s „otiskem", který' autoři zanechali v dalších etapách genealogie analýzy efektivity byrokratických organizací.
Určeni použitých metod použitých při potvrzováni druhé hypotézy
Metodicky budeme ve druhé části práce využívat zejména metodu klasifikace, hermeneutického výkladu a abdukce. přičemž půjde - u všech použitých metod - o práci teoretickou.
III.
Předběžná východiska související s cílem číslo tři, stejně jako hypotéza na tento cíl navázaná jsou určena faktem, že se jedná o cíl výhradně praktický. Vycházíme tedy z faktu, že v části I. a II. získáme lakové poznatky, které nám umožní dosáhnout tohoto cíle. Zároveň jsme si vědomi, že na takto formulovaný cíl můžeme navázat pouze hypotézu primitivní, výhradně pomocnou. Formulujeme jí takto: Vhodný mix nastrojit - hodnotících a navázaných motivačních - zvyšující efektivnost vybraných byrokratických organizaci existuje a může být - na základě první a druhé části práce spolu s praktickým ověřením - nalezen.
2. Teoretická analýza 1&2
Pokud chceme potvrdit hypotézy vyslovené v souvislosti s cíli jedna a dva. musíme provést „historický exkurz" manažerské a sociologizující větve leorie organizace, a to s důrazem na teorii „vnitřní" efektivity. Začněme tedy teoretickou část naši analýzy zde.
I. Historický exkurz
/. /. Zdánlivě sdílený omyl
Náš historický exkurz vývoje teorie efektivnosti byrokratických organizací začneme u prvního průsečíku manažerského a sociologizujícího přístupu zkoumání byrokratických organizací - u teorie Maxe Webera na straně jedné a F. W. Taylora"0, Franka a Lillian Gilbreth či Henryho Gantta a E. Harringtona na straně druhé. Nepůjde nám samozřejmě o popis shodných prvků obou nejvýznamějších představitelů první fáze zkoumání efektivnosti organizací, ani o prostý výčet jejich zásad, ale o přiblíženi východisek a z nich plynoucích důsledků.
V tomto slova smyslu můžeme konstatoval, že východiska sociologizujících i manažerských přístupů jsou v první fázi vývoje zkoumání efektivity byrokratických organizaci stejná. Max Weber, stejně jako F. W. Taylor či F. & L, Oilbrethovi a II. Gantt vychází z předpokladu, že zvyšování efektivity je možné pouze za předpokladu:
/. Odlidštěni, zmechanizovaní člověka, kterého se dosahuje v byrokratických organizacích zaváděním univerzálních pravidel, opakovatelnými a kontrolovatelnými
:í' Roli F. W. Taylora v manažerské větvi zkoumáni efektivity organizace můžeme jen slěži přecenit. Ať hodnotíme roli výsledku jeho prvních výzkumu (A Piece Rale System), či pozdějších, komplexnějších práci (Scientific Management) je jasné, že jeho role nejen v rámci "vědeckého řízeni" byla mimořádná. Stačí jen sledovat proměnu obsahu konferenci tykajících se problému teorie řízení v letech 1913-1914. VizTaylor. F. \V. Scientific Management. New York: Harper &. Brothers, 1947, Taylor, F. W. A A Piece Rale System, citováno dle Drury, II. B. Scientific Management. New York: Columbia Univerzity Press, 1915. (Tento Taylorův mimořádné významný článek je důležitý i tím, že v něm poprvé definoval svoji koncepci zvyšování efektivity a svoji definici téhož.)
27
rozhodnutími (zajímavý je v této souvislosti důraz, který Weber klade na písemný charakter byrokratických rozhodnutí a jeho analogii ve světě novověké vědy). V organizacích tržnícho typu Taylor navrhuje v podstatě shodné principy: atomizace práce na kvantitativně měřitelné části a odlidštění vztahů mezi zaměstnanci.
2. Přísného hierarchického uspořádání organizace, které umožňuje vyvlastnení úředníků, resp. zaměstnanců a jejich stálý dohled a na druhé straně možnost odvolat se proti rozhodnutí nadřízené instance na základě „objektivních" faktů (v případě úředníků na základě interních předpisů organizace a zápisu rozhodnutí, v případě zaměstnanců na kvantifikované a zaznamenané výkony).
3. Pravdivosti konceptu homo ecoiwmicus. tedy předpokladu, že člověk je výhradně racionální tvor, jehož jedinou motivaci je finanční příjem a jeho jistota.
Teoretické zázemí manažerského a sociologizujícího přistupuje v první fázi vývoje shodné. Zásadní rozdíly však nacházíme ve schopnosti transformovat tyto teoretické poznatky do praktických návodu zvyšování efektivity. Zatímco Taylorovská koncepce rozdělení výroby na měřitelné, opakovatelné a na základě výkonnostních norem ohodnotitelné úkony transformovaná do praktického konceptu „vědeckého řízení" v praxi bez nejmenších pochybností uspěla' , pokusy transformovat Weberovu (propracovanější) teorii do praxe státních byrokratických organizací opakovaně selhaly.22 Zdůvodnění je prosté. Zatímco typ pracovního úkonu (dělnická práce mechanického, strojního úkonu, a to strukturně schodná ve většině fungujících tržních subjektů) odpovídal Taylorovským předpokladům, práce byrokratických úředníků nebyla - z hlediska měření efektivity - kvantifikovatelná (což mimochodem právě pokusy aplikovat Weberovské poznatky prokázaly) a tedy neodpovídala webrovským teoretickým východiskům2"'. Taylora a Webera však odlišuje ještě jedna významná - a snad i podstatnější - skutečnost. Těžiště, předmět i metody Taylořovy a Webrovy práce se významné liší. Zatímco Taylor vycházel z empirických výzkumů a neustále korigoval - jakkoli v rámci neměnného paradigmatu - svoji teorii praxí, Weber postavil svůj koncept byrokracie na historickém bádání a zejména spekulativní hermeneutice tohoto bádání. Jinak řečeno Taylor své výzkumy efektivity postavil na empirickém výzkumu - a ten z hlediska pozic, které zkoumal, přinesl platné výsledky, zatímco Weber vytvořil spekulativní teorii o funkčnosti byrokracie, která nemohla platit. A to nikoliv náhodou, ale protože nebrala v úvahu skutečné fungování organizace, kterou popisovala. Taylorovský výzkum webrovského předmětu by nemohl skončit stejným neúspěchem, protože by specifika výkonu v rámci státní byrokratické organizace odhalil.
Shrňme si - Weber a Tayior sdíleli společný omyl, když postavili své teorie zvyšování efektivity na předpokladu univerzálně platné metody postavené na odlidštění, automatizaci, hierarchii a ekonomické racionalitě, nicméně rozdílná metodická východiska umožnila Taylorovi uplatnil chybnou teorii „na správném místě" a to tak, že prokazatelně přinášela výsledky. Weber - a zejména lidé, kteří se později pokusili aplikovat jeho teorie do praxe
"' V průběhu 20. let se Taylorovy metody staly béžnou součásti středních u včtäích podniků v USA. U nás je známým - a opři úspešným - průkopníkem Tomää a ppzdíji jeätfi výrazněji Jan Baťa. •" Tímto výzkumům se opakovane venovala zejména francuuzká manažerská Škola. Zarážející je především vytrvalost v důvěře Taylorovským východiskům a jejich všeobecné platnosti. To dokázali mimo jiné Kenncth Arrow či Oswyn R. Murray.
Toto tvrzeni se samozřejmé může zdát - napr. ve srovnání s Gadamcrem tli Diltheyem - nepřiměřeně radikální, nicméně správne polarizuje tehdejší výzkumy efektivity. Weber je daleko méné spekulativní než Dilthey, ale v teoriích efektivnosti byrokracie proti nemu nestojí Dylthey, ale Taylor či Gantt, a proto je ve viíäe zmíněním zorném úhlu mimořádné spekulativním autorem.
státních byrokratických organizací - však vnitřní efektivitu fungování státních byrokratických organizací nemohl zlepšit, protože jeho metoda zkoumání chybnost svých předpokladů - a to principiálně - objevit nemohla. Weber a Taylor sdíleli společné omyly, ale zároveň se každý mýlil jiným způsobem.
1.2. Kritické období
Druhý zlomový' moment vývoje sociologizujících a manažerských koncepcí teorie efektivity přichází v období „kritik" laylorovsko-webrovských předpokladů v průběhu 30. let. Na straně jedné stojí manažerská kritika reprezentovaná zejména E. Mayem, F. J. Roethlisbcrgerem a W. J. Dicksonenr5, na straně druhé socíologizující kritika Webera reprezentovaná H. A. Simonem, R. K. Mertonem, M. Olsonem či K. E. Slromsenem26. Právě v této době, kterou ohraničují 30. a 60. léta minulého století, proběhne definitivní odštěpení manažerské a socíologizující teorie a navíc se výrazně prohloubí metodické a předmětné rozdíly ve zkoumání efektivity státní byrokracie a efektivity tržních subjektů. Začněme vývojem manažerské literatur,'.
Elton Mayo již v druhé polovině dvacátého století zjišťuje, že laylorovské předpoklady zvyšování efektivity mají významné trhliny a empirické výzkumy tyto trhliny dále prohlubuji. Zkoumaní zaměstnanci (takřka výhradně dělnických profesí) se podle taylorovských schémat nechovali: jednali na první pohled neekonomicky, zakládali si mimo jiné na „důstojnosti a solidaritě", vzájemné vztahy pro ně byly významnější než bezprostřední - finančně vyjádřený - ekonomický zisk. Mayovy (a Roethlisbergovy) výzkumy dále potvrdil a zakomponoval do manažerské teorie Chester Irving Barnard." Ten stejně jako Mayo konstatuje, že výkonost nelze zvyšovat pouhou dehumanizací a ekonomicky orientovanou motivaci, ale že je -zejména dlouhodobě - závislá na vzájemných vztazích zaměstnanců a to na vertikální i horizontální úrovni. Manažer přestává být „novodobým otrokářem dřímajícím finanční bič i cukr", ale stává se mediálorem zájmu zaměstnanců i organizace. Výzkumy hitman-relation orientovaných vědců28 však záhy ukazují, že neměl-li pravdu Taylor, nemá ji ani Mayo. Existují oblasti - např. velmi dobře odměňované, těžké manuální práce - ve kterých metody vyvinuté Taylorem fungují lépe než human-relation metody mayovské. Ty se dokonce v těchto oblastech ukazují jako kontraproduktivní, což znamená - a manažerská větev na to záhy přichází - že žádná univerzální metoda zvyšování efektivity neexistuje a že zkoumat je třeba efektivnost různých mixů neuniverzálních metod. Mayo, Roelhlisberger či Barnard tak nevyřešili Taylorovský paradox (který' ovšem řešení ani nemá), ale otevřeli dveře nové syntéze - kontingenční teorii. Zde - na neúspěchu Maya a Taylora začíná skutečná éra HRM.
Socíologizující větev - věnující se daleko větší měrou státním a neziskovým organizacím -také reaguje na praktický neúspěch aplikace weberovských teoretických schémat. Zaměřuje se však spíše na teoretické zdůvodnění selhání, než na hledání možností toto selhání překonat. H. A. Simon, M. Olson, R, K. Mertou nehledají možnosti zvyšováni efektivity byrokratických organizací, ale dokazují, proč jc jejich neefektivnost nevyhnutelná. H, A. Simon hledá příčiny neefektivnosti byrokratických organizací zejména v množství principiálně protikladných
"! Viz jedna z nejreprezativnčjSích prací Dickson, W, J.. Roethlisberger, F. J. Management and the Worker. Cambridge: Harvard University Press 1939 či samotné Mayovy práce. Viz napf. Mayo, E. Social Problems of M industrial Civilization: Work. Its Rewards and Discontents. Manchester: Aver Company Publishers 1977. M Vynikající práce prokazující - dávno před Olsonem či Crozierem - dyslunkčnosti byrokratických organizací a předjímajíc]' kontingenční teorie. Viz Slromseu, K. E. The Usefulness of Central Review of Bureau Communications, In Citj-e Reports in Public Administration, roč. 16, Č. 2., 1940.
"' Viz Barnard, Ch. 1. The Functions of the Executive. New York: Harvard University Press l%X. ISBN 067432S035
"s 'íw všechny jmenujme např. vynikající studie Likertovy.
2S
29
požadavků vyplývajících z jejich fundování. Dobře znějící slova jako specializace, jednota směřování, efektivita, racionalizace mají takřka vždy několik - protikladných výkladů -z hlediska jednotlivých částí byrokratické organizace, jejích cílů, jejích donátorů a jejích „zákazníků". Wcberovské „odlídštěni" ve jménu racionality je nemožné, protože ve změti vektorů není možné hledat jednotné optimální řešení. Změť vektorů navíc komplikují:
A) Proměny našich vlastních či organizací sdílených hodnot.
B) Nemožnost dohlédnout důsledky našich rozhodnutí.
C) Nemožnost měřit efektivitu „intelektuálních" zaměstnanců" .
Weber se tedy ve svých předpokladech mýlil a dlouhodobé zvyšování efektivity není v byrokratických organizacích možné.
Z j iného pohledu kritizuje webrovské předpoklady Olson. Jeho rozbor omezené efektivity byrokratických organizací3" je postaven na prokázaném rozdílu mezi logikou (racionalitoti) osobní a kolektivní. Organizace, které nejsou schopny nastavit - ať již v jakékoliv formě -zpětnou vazbu své efektivity (a to způsobem, který' identifukuje neefektivní části organizace), nutně produkuji neefektivní chování svých členů, protože to je na úrovni jednotlivců racionálně nejeťektivnější. A státní - či neziskové - organizace zpětnou vazbu postrádají jak na centrální, tak na všech podřízených úrovních, a proto musí fungovat neefektivně. Posledním z velkých kritiků Webera v této fázi vývoje teorie efektivity byrokratických organizací je Robert ÍC. Merton. Mertou - na rozdíl od Simona a Olsona - přijímá některé z weberovských východisek, ale snaží se dokázat, že závěry z nich plynoucí jsou se závěry samotného Webera v příkrém rozporu. Byrokratické organizace jsou velmi dobře sestrojené stroje na řešení minulých problémů, ale za změněných podmínek - a změna podmínek je s moderní společností spjata velmi úzce - tedy v okamžiku, když mají začít řešit problémy nové - fungují neefektivně. Navíc jc neefektivnost - tentokráte z jiného než olsonovského náhledu - mimořádně výhodná, protože umožňuje odmítnout nebezpečnou zodpovědnost.
Jak je jasné z předešlé části práce, k definitivnímu rozchodu mezi sociologizujícím a manažerským přístupem dochází právě v období „kritik otců zakladatelů". Zatímco kritika vědeckého řízení umožnila vznik nové syntézy kontingenční teorie a prohloubila naše poznatky o možnostech zvyšování efektivity31, sociologizující proud sice projevil schopnost kritiky svých vlastních předpokladů, ale vznik nové - a v jistém slova smyslu i potřebnější -syntézy nezahájil. Doslova uhranut neúspěchem aplikace Webera do reálného fungování byrokratických organizací přijal tezi o principiální nemožnosti zvyšovat její efektivitu a tu pak podpořil brilantními analýzami. V tomto slova smyslu pouze prohloubil Weberův omyl.
1.3. Nová syntéza
Poslední období vývoje zkoumání efektivity byrokratických organizací klademe od konce fiO. let do konce 20. století. Jak v manažerské, tak v sociologizující větvi je to období nových syntéz postavených na důsledcích kompilace dvou předcházejících období. V manažerské literatuře dochází - v úzké návaznosti k praxi - ke vzniku „human resources" konceptu, který se pokouší vyučit různých nástrojů první i druhé éry k dosaženi tzv. ideálního schématu
:' Simon dokazuje, že měřeni efektivity na základe výsledku, času, 01 hodnocení ze sírany donátoru či "zákazníků" je nepoužitelné, protože o reálné schopnosti a pracovitosti intelektuálního zamestanance nemusí vypovídal nic.
í0 Zdařilá je zejména Olsonova kritika odborťi.
51 K čemuž ostatně využila i některé poznatky sociologizující větve tohoto období.
HRM ". Tento koncept vychází z předpokladu, že existují nástroje na zvyšování efektivity, ovšem tyto nástroje je možné používat vždy pouze ad hoc dané situaci, organizaci, typu pozice, kultuře atp. K dispozici máme jednak rezervoár metod zvyšujících efektivitu, jednak konkrétní organizaci. Naším cílem je vytvořit mix metod tak. aby se efektivita organizace a spokojenost jejích zaměstnanců zvýšila. Neexistují úspěšné a neúspěšné metody zvyšování efektivity, existují pouze správně a nesprávně použité metody vzhledem k dané situaci. Jak Taylor, tak Mayo měli i neměli pravdu. Jejich metody mohou fungovat, ale nefunguji vždy. HRM od této chvíle kumuluje nejrůznější metody měřeni elekttvity (od MBO a párového hodnocení přes hodnotící škály po prosté výkonostní normy33) a následné motivace a zkoumá, ve kterých případech tyto jednotlivé metody zvyšují efektivitu. Vznikají také specializované studie jednotlivých metod a tzv. vertikální výzkumy34. Ve většině knih manažerské literatury' je možné vysledovat úzkou návaznost na praktickou aplikaci i její ověřování, Na druhou stranu stále častěji je praktikována rezignace na leoretickoti správnost.
Zcela opačným směrem se vydává sociologizující proud. Lidé jako M. Crozier, M Foucault či Cli. Murray sice rozšiřují náš pohled na neefektivnost byrokratických organizací, ale předpoklady druhého období v podstatě nekriticky - až na podružnosti35 - přijímají. Foueaultův koncept „nádrži moci" či Crozierovo „zneužívání byrokratických dysfunkci" a Murrayovo „selhání sociálního státu" je jiné promýšlení Simonových, Olsonových či Merlonových východisek. Sociologizující proud reálnou, pragmaticky ukotvenou syntézu neprovádí.
II. Závěr a interpretace teoretické analýzy
Jak vidíme z předchozích částí naší analýzy, odlišnost teoretického zázemí manažerské a sociologizující větve v čase rostla, a to následujícím způsobem:
/. V první fázi vývoje zkoumání efektivity organizací byly východiska i předkládaná řešení manažerské a sociologizující vělve shodné. Zásadní rozdíl však nalézáme v metodické části výzkumů, a dále v předmětu. Jak sociologizující, lak manažerští autoři vycházejí z „chybného" předpokladu existence univerzálni metody zvyšování efektivity založené na měřitelném - kvantifikovalelném - výkonu a na ekonomických stimulantech. ale zatímco sociologizující proud začíná u spekulativního výkladu historických fakt, proud manažerský metodicky vychází z empirických výzkumů jistého typu „zaměstnance". Zatímco Weber vytváří idealizovaný model správného chováni byrokracie, Taylor zkoumá funkční nástroje zvyšování efektivity v jistém „pracovním zařazením, kulturou i typem organizace vytyčeném" území a nalezená řešení chybně zobecňuje. Proto se jejích omyly od sebe výrazně odlišují. Taylor chybně - stejně jako později Mayo -generalizuje reálné výsledky svých výzkumů, zatímco Weber - a zejména post-vveberovští myslitelé -hledají nástroje na zvyšování efektivity na základě idealizovaných modelů a tyto „chybně" hledané nástroje chybně generálizují. Jinak řečeno metodicky se sociologizující a manažerská větev odlišují od samého počátku!
" Tzv. ideální schéma vytváří pozitivní zpětnou vazbu mezi zájmy organizace a zaměstnance - tzn. lepši výsledky organizace vedou k vyšším možnostem uspokojovat zájmy zaměstnance a naopak. Ideální schéma je nedosažitelné, aleje - alespoň podle I IRM - možné se mu - při správné aplikaci HRM metod - přibližovat. Viz např. Carrell, R. M,, Ksizmits, F. C, Eluert, F, N. PersonneĽ'l luman Resotirce Management. New York: .Vlacmillan Publishing Company 1992,
" Metod hodnoceni existuje - v odborné literatuře HRM - již více než 50.
" Viz např. již zmíněné studie přijímacího a hodnotícího pohovoru Alles, M. A. Elijaal Mejor Cómo entrevistar por Competencias: Guía para el Entrevistador. Buenos Aires: Granica 1999. ISBN 950-641-287-1 ! Jak Crozier. tak Foucault Simona i Olsona do jisté míry opravuji, protože úřednici podle nich nejsou pouhé oběti "byrokratické mašinérie", ale předpoklad neefektivnosti není zpochybněn nikde.
30
31
//. Druhá fáze vývoje je poznamenaná zmčnou struktur)' zaměstananců ve státních, a zejména pak tržních subjektech a dále - snad ještě zásadnějším - prokázáním mylných východisek obou větví prvního období. Na to reagují jak sociologizujici, tak manažerští autoři. Mayo a Roethlisberg nalézají nové funkční nástroje zvyšováni efektivity založené na human-relation východiscích, čímž z hlediska východisek popírají Taylora, ovšem metoda - empiricko-abduktivni - zůstává zachována, stejně jako omyl generalizace dosažených (pragmaticky užitečných) výsledků. Jinými slovy Mayo na základě odlišných východisek nalézá odlišné nástroje zvyšování efektivity - a to stejnými metodami. Simon či Olson také zaútočí na východiska svého předchůdce - Maxe Webera. Také oni používají při svých výzkumech podobné metody/' ovšem na rozdíl od Maya výzkumy této fáze sociologizujici literatury nedávají možnost vzniku principiálně odlišné metody. Simon, Menon či Olson nevěří v obecnou metodu zvyšující efektivitu byrokratických organizací, ovšem jejich nedůvěra v možnosti zlepšování těchto organizací není o nic méně „chybně zevšeobecňující'1.
///. Poslední úsek vývoje obou teorii znamená zároveň jejich definitivní rozchod. Manažerská větev napotřetí překovává „generalizáciu'" chybu a vytváří konlingenční teorii - která prokazatelně umožňuje dosahovat lepších výsledků než jakákoliv teorie univerzálních metod, a zároveň vytváří sekce odděleného vývoje vzhledem k jednotlivým nástrojům zvyšování efektivity, zatímco sociologizujici teorie vytváří „novou syntézu'' na základě starých - metodických i předmětových schémat. Rozdíl mezi Aliciou Alles a Mayem či Taylorem je daleko větší než mezi Simonem, Weberem a Crozierem. V této fázi se od sebe sociologizujici a manažerská větev odlišují bezpochyby nejvýznamněji. Odlišnosti v metodické části, předmětu i východiscích jsou nepřehlédnutelné.
Zdá se tedy, že zatímco se faktická zaměstananecká struktura tržních a státních subjektů v průběhu 20. století přibližovala (jak dokumentuje např. LaPalombara), teorie spjaté s jedním či druhým typem organizaci se navzájem stále více odlišovaly. Jak je to možné. Podle našeho názoru existuje jedna zásadní vnitřní a jedna-ještě zásadnější - vnější příčina. Tzv. vnitřní příčinou označujeme důraz na na spekulaci založené metodě výkladu, které se sociologizujici teorie až do dnešní doby přidržuje. Tato - podle našeho názoru metodická chyba - vyplývá z dvojího (pozitivního i negativního) přijímání Weberovských myšlenek na úrovni metodické, respektive resultativní (sociologicky orientovaní myslitelé s železnou pravidelnosti přijímají jako správná weberovská metodická východiska a jako nesprávná jeho faktická východiska, tím se ovšem hned dvakráte mýlí, neboť Weberova chyba spočívá více v metodě než ve východiscích - která s Taylorem sdílí).
Vnější pričiiui je - jak ostatně vyplývá z našeho předchozího výkladu - zásadnější povahy. Zdá se, že za nalezením metod zvyšujících efektivitu fungování organizace v oblasti tržních subjektů stoji slále přítomný zájem významného aktora, zatimco nalezení metod zvyšujících efektivitu státních byrokracií žádného takového aktora nemá. Problém nalezeni nástrojů zvyšujících efektivitu těchto organizací nevyplývá z jeho principiální nemožnosti, ale z prostého faktu, že o ně nikdo nemá zájem (či ještě lépe každý má zájem na jejich nenalezení). A) Stát - jakožto přirozený zadavatel tohoto typu studií nepotřebuje efektivní organizace, ale organizace věrné a loajální. B) Vyšší úředníci nemají na vytváření racionálně
Zde ovsem pozor - Mayo začíná své výzkumy jako typický laylorovcc a teprve výsledky jeho vlastních výzkumů jej přivedou k nutnosti odmítnout Taylorova východiska.
Toto tvrzení je mimořádní problematické, neboť Olstiovy analýzy jsou analýzami kombinující matematiku, makroekonomii a spekulace, ovsem v porovnáni s typickými představiteli manažerské větve je autorem spíäe spekulativním.
32
efektivních organizací zájem, protože v nich zanikají tzv. ,,prostory nejistoty", ve kterých je možné prosazovat své vlastní zájmy na úkor organizace. C) A konečně střední a nižší úředníci nemají na zvyšování efektivity zájem, protože to bezprostředně ohrožuje je samé.
Jsme přesvědčeni - a praktická část naší práce to má prokázat - že tyto vnější příčiny jsou příčinami primárního charakteru, zatímco příčiny vnitřní jsou spíše odrazem (či nepřímým vyjádřením) těchto příčin vnějších. Teoretická část práce to každopádně - jakkoli nepřímo -naznačuje.
33