Exekutívno-legislatívne vzťahy Komparatistika 2018/2019 Doc. Marek Rybář, PhD. Normatívne základy dem. vlády lnormatívne základy demokratickej vlády stoja na dvoch základných predpokladoch: l1. vládnutie musí byť prepojená s voľbami a l2. musí prebiehať v rámci ústavných obmedzení lorganizácia vládnutia môže mať viacero podôb, z ktorých najbežnejšie sú parlamentarizmus, prezidencializmus a semiprezidencializmus l Parlamentarizmus l1. popri sebe existujú hlava štátu a šéf exekutívy, pričom šéf exekutívy je volený parlamentom a zodpovedá sa mu, a l2. funkčné obdobia vlády a parlamentu nie sú pevne dané a navzájom sa podmieňujú Parlamentarizmus lv parlamentarizme vláda bez podpory parlamentu rezignuje, zároveň má často právomoci v oblasti rozpustenia parlamentu a vypísania nových volieb; l"takmer kompletná fúzia exekutívnej a legislatívnej moci"; členmi vlády sú typicky poslanci, ktorý súbežne vykonávajú funkciu ministra i poslanca l Prezidencializmus lje systém, v ktorom l1. prezident je súčasne hlavou štátu aj šéfom vlády, pričom je priamo volený (zborom voliteľov); l2. funkčné obdobie prezidenta aj legislatívy sú pevne stanovené a navzájom sa nepodmieňujú Prezidencializmus lv prezidencializme vláda nemôže rozpustiť parlament a vyhlásiť voľby a parlament nemôže prezidenta odvolať lprezidencializmus je systém vzájomnej nezávislosti legislatívy a exekutívy, lv prezidentských systémoch je prakticky nemožné, aby členovia vlády zároveň vykonávali funkciu poslancov l l Semiprezidencializmus lje usporiadanie, v ktorom existuje priamo volený prezident s fixným časovým mandátom a zároveň aj premiér a vláda, ktorí sa zodpovedajú parlamentu (Elgie) lodklon od pôvodnej klasickej definície Duvergera (1980), vypustenie požiadavky na "dosť značné" právomoci l Direktoriálna forma vlády lďalší model existuje vo Švajčiarsku (niekedy sa nazýva direktoriálna forma) lvláda (Federálna rada) zložená zo siedmych osôb, ktoré sú individuáne zvolené spoločným hlasovaním oboch komôr parlamentu ljej funkčné obdobie sa prekrýva s funkčným obdobím parlamentu, nie je mu zodpovedná a nemôže byť odvolaná l Priama voľba premiéra lposledným variantom je systém s priamo voleným premiérom, ktorý sa používal v Izraeli medzi rokmi 1996 a 2003 lpremiér bol volený priamo občanmi (v dvojkolovej väčšinovej voľbe) súčasne s parlamentnými voľbami lcieľom bolo posilniť pozíciu premiéra voči menším stranám l Priama voľba premiéra lzvolený premiér nominoval členov svojej vlády, ale vláda potrebovala schválenie/dôveru parlamentu lpremiér sa zodpovedal parlamentu, v prípade vyslovenia nedôvery sa rozpúšťal aj parlament a boli predčasné voľby l Minimalistická inštitucionálna definícia lprez: oddelená voľba šéfa exekutívy a parlamentu, systém vzájomnej nezávislosti lparl: prepojená voľba exekutívy a parlamentu, systém vzájomnej závislosti lsemiprez: priamo volený prezident a samostatná voľba parlamentu a od neho odvodenej exekutívy ljednotlivé typy nefungujú rovnako, pretože rolu hrá celý rad ďalších faktorov Rôznorodosť fungovania parlamentarizmov lzávisí od miery “racionalizácie” parlamentu: lŤažká odvolateľnosť vlády parlamentom lVláda kontroluje parlamentnú agendu (témy a poradie rokovania) lObmedzenie možnosti predkladať a presadiť poslanecké návrhy zákonov lkľúčová je rola disciplinovaných strán l Rôznorodosť fungovania prezidencializmov lkontrastný prípad preziencializmu v USA a mnohých latinskoamerických krajinách ldvojstranícky versus multistranícky formát lvýznamné ústavné právomoci prezidenta zaručujúce politickú autoritu lmiera horizontálnej zúčtovateľnosti Rôznorodosť fungovania semiprezidencializmov lShugart a Carey (1992), Elgie a ďalší: lPremiérsko-prezidentský vs. prezidentsko-parlamentný typ lPrezidentsko-parlamentné systémy (napr. Chorvátsko 1992-2000, Rusko 1991- menej demokratické než premiérsko-prezidentské (napr. Litva, Rumunsko) lKľúčom je závislá a neistá pozícia vládneho kabinetu medzi prezidentom a parlamentom l l l l Prezidentské režimy a demokracia lNevhodnosť prezidentských režimov (Linz, Stepan, Mainwaring) pre nové demokracie: l1. podporujú „zero-sum politics“ a vylučujú menšiny l2. vedú k politickej polarizácii a patovým situáciám lPodnecujú personalizmus a demagogické sklony jednotlivcov lKoncentrácia moci = pokušenie ignorovať obmedzenia právomocí Empirické testovanie lKapstein a Converse 123 prípadov demokratizácie v rokoch 1960-2004: parlamentarizmus je nebezpečnejší lMaeda 135 demokracií v rokoch 1800-2004: prezidencializmus je nebezpečnejší lSing 85 krajín (1946-2002): žiadny vplyv prez alebo parlam. na prežitie demokracie ldnes konsenzus: prežitie demokracie závisí aj od iných faktorov než len ústavného rozdelenia moci l Empirické testovanie lCheibub a Limongi (2002): lrozdiely v prežívaní prezidentských a parlamentných systémov nie je možné odvodiť od spôsobu ich konštituovania l“pat” nie je až taký častý v prezidentských systémoch, existuje aj v parlamentarizme l koaličné vlády existujú aj v prezidencializme lvýskyt “patu” zrejme súvisí s vysokou decentralizáciou rozhodovania l Empirické testovanie lkľúčom k efektívnemu vládnutiu je centralizácia rozhodovacieho procesu a monopolizácia legislatívnej agendy, inak hrozí nedostatok koordinácie a „pat“ lcentralizované rozhodovanie častejšie v parlamentarizme, ale nie vždy (v minulosti Francúzsko a Taliansko ako neefektívne parlamentarizmy a naopak Brazília ako príklad na efektívny prezidencializmus) Dôsledky parlamentarizmu a prezidencializmu lústavné rozdelenie mocí jasne odlišuje prezidentské a parlamentné fory vlády, ale l1. Ako tieto rozdiely ovplyvňujú proces fungovania vlády? l2. Je pravda, že parlamentarizmus vždy produkuje väčšinové vlády? l3. Ako často vládnu prezidenti s väčšinovou podporou parlamentov? Dôsledky parlamentarizmu a prezidencializmu lv prezidencializme nie sú záruky, že prezident bude mať podporu väčšiny parlamentu lparlamentarizmus je systém, v ktorom je vznik a pretrvanie vlády podmienený súhlasom parlamentu lako ale dokumentuje Strom (1990), menšinové vlády sú v parl. systémoch bežné l Menšinové vlády v parlamentných systémoch lparlamentné strany niekedy nevstupujú do vlády, ale tolerujú menšinovú vládu lich tolerancia je zvyčajne výsledkom racionálnej kalkulácie, ktorá berie do úvahy: l1. mieru vplyvu takejto strany na vládne rozhodnutia a l2. očakávané zisky v budúcich voľbách Menšinové vlády v parlamentných systémoch lmenšinové vlády často fungujú lepšie než koaličné väčšinové vlády lnajvyššie percento legislatívneho úspechu majú jednofarebné väčšinové vlády a hneď po nich nasledujú menšinové vlády (jednofarebné aj koaličné), ktoré sú obe úspešnejšie než väčšinové koaličné vlády l Menšinové vlády v parlamentných systémoch lstrany, ktoré vstupujú do volieb z pozície vládnej strany v menšinových vládach majú lepšie výsledky než vládne strany v iných typoch parlamentných vlád lfiskálne nie sú menšinové vlády ne/zodpovednejšie než iné typy parlamentných vlád l Menšinové vlády v parlamentných systémoch lsituácie, v ktorých prezidentova strana nekontroluje väčšinu kresiel v legislatíve lv takom prípade buď žiadna strana (ani prezidentova) nekontroluje väčšinu (časté v Latinskej Amerike), lalebo iná než prezidentova strana disponuje parlamentnou väčšinou (divided government v USA) l Vlády v demokraciách 1975-2012 Legislatívna úspešnosť vlád lvyššia úspešnosť v parlamentných než prezidentských systémoch lzaujímavý je aj pohľadna legislatívnu úspešnosť vzhľadom na stranícke rozdelenie parlamentu (a bez ohľadu na systém vlády): l78,5% úspešnosť väčšinových vlád l72,7% úspešnosť menšinových vlád l Legislatívna úspešnosť vlád lv parlamentarizme majú väčšinové aj menšinové vlády zhruba rovnakú legislatívnu úspešnosť okolo 83%, lzatiaľ čo prezidenti vládnuci väčšinovo majú úspech v 67,5% la prezidenti vládnuci menšinovo 62,2% Legislatívna úspešnosť vlád Prezidenti a multipartizmus lv Latinskej Amerike 1979 - 2006 len dva prezidencializmy so systémom dvoch strán - Mexiko a Kostarika, ostatné multipartizmy lkoalície nutné pre fungovanie systému lkoalície v prezidencializme sú odlišné od parlamentarizmu: prezident je tu de facto permanentný formateur, ktorý sa snaží dať dokopy koalície na presadenie legislatívnych návrhov l Prezidenti a multipartizmus lposty vo vláde a ďalšie menovacie právomoci l"pork" a lústupky v oblasti policy lčasto dôležitejšie než ideológia a stranícka identita poslancov, ktorý prezidenta podporujú Prezidenti a multipartizmus llatinskoamerická skúsenosť hovorí, že ústavne slabý prezidenti nedokážu efektívne vládnuť v prostredí multipartizmu lsilné ústavné právomoci prezidenta, aby dokázal udržať iniciatívu a odvrátil protinávrhy oponentov lto ale neznamená bianko šek od parlamentu ani uzurpáciu právomocí prezidentom Prezidenti a multipartizmus lexistujú zároveň silné kontrolné mechanizmy parlamentu, súdov, prokuratúry atď., aj voči prezidentovi lvšetky zložky moci musia byť efektívne a silné lBrazílsky prípad zároveň ukazuje, že dôsledkom môže byť korupcia a prepad dôvery v politickú elitu l l Semiprezidencializmus lpo roku 1990 najčastejší systém vlády v nových demokraciách lčasto považovaný za málo vhodný pre konsolidáciu demokracie vzhľadom na svoj inherentný sklon ku kohabitácii lkohabitácia je stav, keď je prezident z jednej politickej strany a premiér z konkurenčnej strany A prezidentova strana nie je zastúpená vo vláde l Semiprezidencializmus lpredpoklad je, že kohabitácia je problematická pre nové demokracie, pretože ako prezident tak aj vláda majú priamy demokratický mandát lElgie: v období 1990-2008 nastal iba jeden prípad, kedy kohabitácia viedla k pádu demokratického režimu (Niger 1996) la len v jednom ďalšom prípade (Guinea-Bissau 2003) je možné nájsť spojenie medzi hrozbou kohabitácie a pádom demokracie Policy dôsledky systémov vlády lGerring et al (2009): parlamentné systémy majú viditeľné výhody oproti semi/ prezidentským v celom rade aspektov lskúma len demokratické režimy a ich dopad: lpolitický rozvoj (korupcia, kvalita byrokracie, politická stabilita, vláda zákona) lhospodársky rozvoj (HDP percapita, infraštruktúra, miera investícií) Policy dôsledky systémov vlády lľudský rozvoj (detská úmrtnosť, očakávaná dĺžka života, gramotnosť) lparlamentarizmus má asi lepšiu schopnosť fungovať ako nástroj na koordináciu (vzhľadom na to, že je častým javom, keď individuálne presadzovanie agendy vedie ku kolektívne suboptimálnemu výsledku) lparlamentarizmus pozitívne súvisí s celým radom výsledných ukazovateľov, čo naznačuje jeho kumulatívny efekt na vládnutie