Problémy platné právní úpravy rozlišení pravomoci civilních a správních soudů Praktický význam n správní orgány mohou rozhodovat n o veřejných subjektivních právech n ve výjimečných případech též o subjektivních právech a povinnostech soukromoprávního charakteru n v obou případech musí být zajištěna možnost dovolat se soudní ochrany n otázka, který soud ochranu poskytne: civilní anebo správní? Historický exkurs I. n čl. 15 Prosincové ústavy (č. 144/1867 ř. z.) n tam, kde podle zákona správní orgán rozhodl v soukromoprávní věci, lze proti jeho rozhodnutí brojit žalobou u civilního soudu (tzv. řádným pořadem práva) n tam, kde správní orgán rozhodl ve veřejnoprávní věci, bylo možno jeho rozhodnutí napadnout žalobou u správního soudu Historický exkurs II. n princip se uplatnil i po vzniku Československa n § 105 Ústavní listiny n zákon č. 217/1925 Sb., jímž se provádí § 105 Ústavní listiny n k opuštění uvedeného principu došlo v roce 1952 v souvislosti se zánikem správního soudnictví Historický exkurs III. n při znovuobnovení správního soudnictví v roce 1991 velkou novelou OSŘ se zákonodárce k soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaze věci, jakožto ke kritériu, podle něhož by se rozlišovala pravomoc civilních a správních soudů, již nevrátil n podle úpravy správního soudnictví účinné až do 31. 12. 2002 tak správní soudy přezkoumávaly rozhodnutí správních orgánů bez ohledu na to, zda správní orgány rozhodovaly o veřejnoprávních či soukromoprávních věcech n kritérium bylo jednoduché a srozumitelné: je-li tu rozhodnutí správního orgánu, potom jej k žalobě může přezkoumat vždy pouze soud správní a nikoliv soud civilní Historický exkurs IV. n postupně sílila snaha o svěření soukromoprávních věcí civilním soudům n motivy: n historické (SJS č. 698/2000: „stále životaschopný a evropským požadavkům vyhovující princip, vracející se k zásadám prosincové ústavy z r. 1867“) n čl. 6 odst. 1 Úmluvy Postupná přeměna koncepce n § 102 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích n § 97 energetického zákona č. 458/2000 Sb. n SŘS: návrat k prosincové ústavě Postup podle § 46 odst. 2-4 SŘS n podá-li žalobce žalobu ke správnímu soudu v soukromoprávní věci: n krajský soud rozhodující ve správním soudnictví takovou žalobu odmítne a žalobce poučí o tom, že do jednoho měsíce od právní moci rozhodnutí může podat žalobu a ke kterému soudu (srov. I. ÚS 117/05) n pokud civilní soud již předtím řízení zastavil z toho důvodu, že o věci má pro její veřejnoprávní povahu rozhodnout správní soud, správní soud žalobu neodmítne, ale věc předloží konfliktnímu senátu k rozhodnutí kompetenčního sporu Některé problémy současné koncepce I. n nejednoznačnost rozlišování soukromého a veřejného práva (absence spolehlivého kritéria; prolínání soukromého a veřejného práva atd.) n důsledkem je, že nelze jednoznačně určit správní nebo civilní pravomoc soudní (porušení právní jistoty) n pojmově v sobě obsahuje riziko vzniku zbytečných kompetenčních sporů, které by při jiné koncepci vznikat nemusely n srov. např. vývoj judikatury ohledně ochranných známek; dále: jak posoudit situaci, kdy správní orgán v soukromoprávní věci nerozhodoval meritorně, ale procesně Některé problémy současné koncepce II. n ztížení přístupu k soudu n odmítnutí žaloby, zastavení řízení n žalobce musí učinit další procesní úkony, aby se soud jeho žalobou meritorně zabýval n prodloužení délky soudního řízení n trvá řadu měsíců, než soudy popřou svou pravomoc a než konfliktní senát jejich kompetenční spor rozhodne Některé problémy současné koncepce III. n negativní dopad na náklady řízení n některé senáty nevrací soudní poplatek n žalobci nikdo neuhradí náklady zastoupení u soudu, který řízení zastavil nebo žalobu odmítl, byť by poté měl úspěch ve věci v plném rozsahu n bude nutno vynaložit další náklady např. na sepis nové žaloby apod. Některé problémy současné koncepce IV. n negativní důsledky nejednoznačné a nepředvídatelné úpravy tedy nese žalobce (pro nějž je – s ohledem na neostré hranice soukromého a veřejného práva – velmi obtížné určit pravomoc) Ústavněprávní aspekty n samotné stanovení hranic soukromého a veřejného práva postrádá ústavní rozměr (srov. usnesení ÚS ze dne 26. 2. 2004, sp. zn. IV. ÚS 349/03) n ústavní souvislosti n právní jistota n čl. 6 odst. 1 Úmluvy n čl. 11 Listiny, čl. 1 dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě Požadavky vyplývající z principu právní jistoty n právní úprava pravomoci (a věcné příslušnosti) musí být natolik jednoznačná, srozumitelná a přehledná, aby každý hned a bez dlouhého a složitého přemýšlení věděl, na který soud se má s žádostí o poskytnutí soudní ochrany obrátit n nedostatky nelze dohánět ani judikaturou; jednoznačná, přehledná a srozumitelná by měla být již právní úprava sama Čl. 6 odst. 1 Úmluvy n důvodová zpráva k zákonu č. 131/2002 Sb.: „Konečně pak v reformě správního soudnictví vyšla najevo i nutnost vyčlenit ze správního soudnictví přezkoumání rozhodnutí, jímž kompetentní správní úřad (mající pravomoc podle zákona) rozhodl o věci svou povahou soukromoprávní, jejíž řešení má náležet na pořad práva (řízení ve věcech občanskoprávních) a svěřit rozhodování o takových žalobách soudům v plné jurisdikci a instančním postupem. Touto nutností (vyvěrající zejména z požadavků Úmluvy, i z dosavadní rozhodovací činnosti Evropského Soudu pro lidská práva) se otevřela možnost dalších, a zcela zásadních konfliktů věcné příslušnosti mezi soudy správními a soudy „civilními”“ Čl. 6 odst. 1 Úmluvy II. n argumentace je účelová n „občanská práva a závazky“ a „trestní obvinění“ vykládá ESLP autonomně; s rozlišováním soukromého a veřejného práva nemá toto ustanovení souvislost (pod pojem „občanská práva a závazky“ spadají jak soukromoprávní, tak veřejnoprávní záležitosti) n správní soudy v současnosti požadavkům vyplývajícím z čl. 6 odst. 1 Úmluvy vyhovují ve stejné míře jako soudy civilní Právo na přístup k soudu I. n právo na přístup k soudu není absolutně neomezené; omezení však musí obstát v testu proporcionality n zkoumá se především, zda n omezením není dotčena samotná podstata práva n omezení sleduje legitimní cíl n k dosažení legitimního cíle nejsou použity nevhodné prostředky n je respektován princip minimalizace zásahů Právo na přístup k soudu II. n podstata práva na přístup k soudu není dotčena n legitimní cíl chybí n argumentace čl. 6 odst. 1 neobstojí n návrat ke starým pořádkům by byl legitimní pouze tehdy, pokud by byl podložen věcnými důvody n žádné jiné – skutečné – důvody nejsou; neplynou ani např. z požadavku, aby na sebe soudnictví neatrahovalo vrchnostenské pravomoci veřejné správy (tam, kde by správní soudy přezkoumávaly správní akty, v nichž rozhodl správní orgán v soukromoprávní věci, o žádné nepřípustné zasahování nejde) Právo na přístup k soudu III. n chybí též přiměřenost prostředků n odmítání žalob, zastavování řízení a poučování o možnosti podat žalobu u druhé větve soudnictví není přiměřené, už jenom proto, že n nelze jednoznačně stanovit pravomoc n vznikají kompetenční konflikty, které by za jiné úpravy nevznikaly n řízení před soudy se zbytečně prodlužuje a prodražuje n ochrana ohrožených práv se v důsledku toho oddaluje a tím i klesá její význam Právo pokojně užívat majetek n žalobci vznikají další náklady, které by mu nevznikaly, nebýt současné koncepce (soudní poplatek, náklady zastoupení, náklady na sepis nové žaloby atd.) Shrnutí n pro absenci spolehlivě fungujícího dělícího kritéria nelze vždy zcela jednoznačně určit soukromoprávní či veřejnoprávní povahu věci, a tedy jednoznačně stanovit soudní pravomoc (rozpor s principem právní jistoty) n vznik zbytečných kompetenčních konfliktů (systémová závada) n ztížení přístupu k soudu n prodloužení a prodražení řízení n snížení účinnosti poskytované ochrany Návrh de lege ferenda n jediným spolehlivým kritériem pro rozlišení pravomoci civilních a správních soudů je existence správního aktu: tam, kde je správní akt, je dána pravomoc správních soudů n problémy vyplývající ze současné úpravy jsou příliš vysokou cenou za snahu o návrat k tradici (která zdaleka není tak životaschopná, jak se o ní občas tvrdí)