Michal Barton Postavení a charakteristika Rady pro rozhlasové a televizní vysílání 1. Obecná charakteristika mediálního regulačního orgánu V souvislosti se vznikem televizního a rozhlasového vysílání v průběhu 20. století začaly jednotlivé státy konstituovat orgány dohlížející, na sektor vysílání, af již šlo o vysílání veřejnoprávních či soukromých provozovatelů. Na rozdíl od tištěných médií, kde právní řády zpravidla nezakotvují specifické regulační orgány, u vysílacích médií je tak situace - zejména s ohledem na omezenost kmitočtového spektra - poněkud odlišná. Pojem mediální regulační orgán11 zde používáme jako zastřešující obecný pojem pro státní orgán, jehož působnost je'z věcného hlediska specializovaná pouze na regulaci určitých aspektů činnosti sdělovacích prostředků.*' Tato specializovaná působnost je zpravidla patrná již z názvu tohoto orgánu. K problematice názvu mediálního regulačního orgánu je třeba dodat, že pozitivněprávní terminologie se v jednotlivých státech odlišuje, nejčastěji je používán název „rada", „komise" či „úřad".31 Konkrétní vymezení věcné působnosti (a tedy i rozsahu regulace) se však v jednotlivých státech může odlišovat (srov. dále). Stejně tak se uvedené orgány mohou odlišovat pokud jde o pravomoci jim přiznané - zpravidla disponují tzv. aplikační pravomocí - tj. mohou vydávat individuální správní akty, lze se však setkat i se zakotvením pravomoci normotvorné, tedy s možností vydávat právní předpisy (Polsko). Pokud jde o způsob právního zakotvení regulačních orgánů, byl podle F. Hurarda vytvořen „speciální právní rámec bližší tradicím práva anglosaského než 11 Jde o zkrácený ekvivalent anglického termínu „regulatory autority for the broadcasting sector" (regulační orgán pro vysílací sektor) používaný v evropském právu, srov. např. Doporučení Rady ministrů REC 2000 (23), o nezávislosti a funkcích regulačních orgánů pro vysílací sektor - Recommendation REC (2000) 23 of the committee of ministers to member states on the independence and functions of regulatory authorities for the broadcasting sector. * Státních orgánů, které mohou v rámci své působnosti též rozhodovat o některých aspektech činnosti médií je samozřejmě více, jejich působnost se však netýká výlučně sdělovacích prostředků (např. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, ministerstvo kultury či živnostenské úřady). 11 V evropských zemích se lze setkat např. s názvy „counsil", „conseil", „rat", „commission", „commissariat", „autoridade", „autority", „board". STRANA 16 práva římského", totiž „delegace specifické regulační pravomoci v konkrétní oblasti na orgán nezávislý na exekutivě".41 „Není náhodné", uvádí v této souvislosti dále F. Hurard, že „regulace byla zavedena nejprve v severní Evropě (ve Velké Británií na konci 50. let, kdy vznikla komerční televize) a teprve později na jihu Evropy".5* Modely regulačních orgánů se mohou značně odlišovat. Může jít o orgány s rozhodovacími pravomocemi,61 či jen orgány poradní.71 Dále může jít o rozdělení působnosti mezi více regulačních orgánů, např. orgány pro soukromé provozovatele a orgány pro veřejnoprávní provozovatele. Tak vedle sebe existuje „vnitřní" kontrola vykonávaná orgány fungujícími v rámci veřejnoprávních provozovatelů vysílání a „vnější" kontrola vykonávaná orgány stojícími mimo veřejnoprávní i privátní média.8' To je např. model zvolený i v České republice (Rada České televize, Rada Českého rozhlasu, popř. i Rada ČTK na straně jedné a Rada pro rozhlasové a televizní vysílání jako zastřešující mediální regulační orgán na straně druhé). Může též existovat pouze jeden regulační orgán bez toho, že by pro veřejnoprávní média byly zřizovány specifické regulační orgány.9' Stejně tak může být činnost rozdělena mezi regulační orgány zabývající se pouze rozhlasovým vysíláním a pouze televizím vysíláním. Dále mohou vedle sebe existovat regulační orgány, přičemž každý z nich se zabývá jinými aspekty regulace vysílacího sektoru (např. orgán pro udělování licencí, orgán pro dozor nad programem a pro řešení stížností apod.).,0) 41 Hurárd, F.: Regulation of the broadcasting sector: the regulatory authorities, in: Media & democracy, Council of Europe Publishing, 1998, str. 139 - 140. " Hurard, F.: op. cit., str. 140. s| Vedle Rady pro rozhlasové a televizní vysílání v ČR jde např. o britskou Nezávislou televizní komisi (ITC - Independent Television Commission) či polskou Národní radu pro rozhlasové a televizní vysílání (Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji); srov. Hurard, F.: op. cit., str. 141. 71 Např. ve francouzsky mluvící části Belgie jde o Radu pro audiovizi - CSÄ (Conseil supé-rieur de ľaudiovisuel); blíže srov. Hurard, F.: op. cit., str. 141. 51 Historicky byla průkopníkem tohoto duálního regulačního modelu Velká Británie, kde byl v rámci veřejnoprávní BBC (British Broadcasting Corporation) zřízen v 50, letech 20. století regulační orgán nazvaný Board of Governors. Německo např. vytvořilo dva regulační orgány pro veřejnoprávní média, a to Rundfunkrat pro ARD a Fernsehrat pro ZDF (Hurard, F: op. cit., str. 142). " Např. Conseil supérieur de ľaudiovisuel ve Francii, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji v Polsku, Alta Autoridade para a Comunicacäo Social v Portugalsku či Commissariat voor de Media v Nizozemí (Hurard. F, op. cit. str. 142). Poměrně novým problémem je regulace veřejnoprávního i soukromého vysílání v Rakousku, kde teprve v důsledku rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva v případu Informationsverein Lentia a další v. Rakousko (1993), které se týkalo monopolu veřejnoprávní ORF, bylo započato s privatizací vysílání. „Řada zainteresovaných institucí v Rakousku naléhá, aby se udělal velký krok ke komplexní regulaci tohoto problematického sektoru. Požadavkem je zřízení nového regulačního orgánu pod názvem .mediální instituce' (Medienanstalt), který by měl regulovat celý sektor elektronických médií, tzn. komerčních rozhlasových stanic, komerčních televizních stanic a provozovatele veřejnoprávního vysílání ORF." (Rozehnal, A.: Právní úprava rozhlasového a televizního vysílání -Rakousko, Francie, Nizozemsko a Velká Británie, Právní rádce, 4/2001, str. 22). 101 Ve Velké Británii bylo možno nalézt nejméně pět různých orgánů, regulujících audiovizuální sektor: již zmiňované Board of Governors pro BBC a Independent Television Commission STRANA 17 Většinou ie regulační orgán kolegiálního charakteru, lze však v Evropě nalézt výjimkú kdy je regulační orgán tvořen jednou osobou. Tento monokraticky regulační orgán existuje v Itálii s názvem II Garante.1" Jak uvádí dále F. Hurard, „význam p0Jmu .regulace' postupně ^fná^ápán nikoli jako normování či regulace politiky médií v uzsím slova smyslu, nybrz spise jako pokus o dosažení určité rovnováhy ve vysílacím sektoru . 2. Obecné požadavky na mediální regulační orgán Požadavky formulované obecně na mediální regulační orgán f™«* ™j* Parlamentní shromáždění Rady Evropy ve svém Doporučeni 6.1147 1991) o parlamentní odpovědnosti za demokratickou reformu vysílání13' tak, ze „pn plněni svých clu by měly být rozhlas a televize odpovědné orgánu nezávislému na vysílaní a nezávislému na vládě, ve kterém by byly zastoupeny relevantní regionální, politické soc.aln, a kulturní proudy, a který by sám byl odpovědný (ovšem nepřímo) parlamentu . Pokud jde o samotnou náplň činnosti regulačního orgánu, tento orgánty měl podle uvedeného doporučení zajistit „transparentnost vlastnických pomeru a rozhodování ve vysílání a měl by bránit škodlivé koncentraci médií",15» dale zajistit „pluralismus přinejmenším na úrovni celkového-mediálního prostředí"161 a take „sledovat programové standardy".,7) V dnešní době je v Evropě", podle F. Hurärda, „téměř čtyřicet regulačních orgánů pro vysílání (některé státy mají více než jeden), každý s odlišnými pravomocemi, formou, posláním a strukturou, ale všechny jsou ustaveny proto, aby podporovaly a garantovaly svobodu komunikace a rozvoj audiovizuálních služeb ve veřejném zájmu."18 Náplň činnosti regulačních orgánů je v obecné rovině definována čtyřmi základními úkoly:191 _______ (ITC) pro soukromé televize, dále potom Radio Authority pro soukromá rádia, Broadcasting Standards Council (BSC), která odpovídá za etickou stránku programů, a Broadcasting Complaints Commission (BCC), která se zabývá např. právem na odpoved apod (Hurard F.: op cit., str. 142 - 143). Aktuálně lze dodat, že na sklonku roku 2003 začal v Británii pracovat úřad nazvaný Office of communications (tzv, Ofcom), který nove nahrazuje činnost zmiňovaných ITC, BSC a Radio Authority. --Hurard, F.: op. cit., str. 143. Hurard, F.: op. cit., str. 139. Recommendation No. 1147 (1991) on parliamentary responsibility for the democratic reform of broadcasting. ČI. 7 bod IV. Doporučení č. 1147 (1991). ČI. 7 bod V. Doporučení č. 1147 (1991). ČI. 7 bod VI. Doporučení č. 1147 (1991). ČI. 7 bod Vil. Doporučení č. 1147 (1991). Hurard, F: op. cit., str. 140. Hurard, F.: op. cit., str. 140 - 141. STRANA 18 - spravuje kmitočtové spektrum (zejména jde o přidělování frekvencí soukromým provozovatelům), - dbá na to, aby provozovatelé (vysílatelé) plnili své právní povinnosti, - hraje roli mediátora mezi posluchači či diváky a provozovateli, a dále mezi provozovateli a státními orgány (regulační orgán odpovídá za stav vysílacího sektoru a jeho rozvoj, a za kvalitu a rozmanitost programů), - dbá na zachování soutěže a dodržování antimonopolních opatření tak, aby žádný provozovatel či jejich skupina nezískaly dostatečný vliv na to, aby ohrozili svobodný přístup k informacím. Regulační orgány v Evropě plní jeden či více uvedených úkolů, přičemž způsoby naplňování těchto úkolů se stát od státu liší. Některé úkoly zejména v souvislosti se správou kmitočtového spektra plní telekomunikační úřady (y Česk-? republice Český telekomunikační úřad). Základní charakteristické rysy mediálního regulačního orgánu lze die našeho názoru vymezit takto: - jde o státní.orgán (stát je odpovědný za regulaci vysílacího sektoru),201 - nezávislost (jde o nezávislost v rozhodovací činnosti) jak na vlivech politických, tak ekonomických, - odbornost, profesionalita, - proporcionalita složení, - určitá forma odpovědnosti veřejnosti. 3. Modely zřízení a ustavení mediálního regulačního orgánu Pokud jde o zřízení mediálního regulačního orgánu, mohou obecně existovat dva modely: zřízení zákonem nebo přímo ústavou.211 Ve většině evropských zemí je mediální regulační orgán zřízen pouze zákonem, ústavní zakotvení lze nalézt v Polsku a Portugalsku. V Polsku je v či. 213-215 Ústavy zakotvena Národní rada pro rozhlasové a televizní vysílání (Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji), v Portugalska je v či. 39 Ústavy zakotven tzv. Vysoký úřad pro hromadnou komunikaci (Alta Autoridade para a Comunicacáo Social). Pokud jde o ustavení mediálního regulačního orgánu, to je prováděno volbou či jmenováním. 201 Existuje samozřejmě i řada jiných institucí regulujících různé aspekty činnosti médií, které však pod pojem „mediální regulační orgány" řadit nebudeme, neboť zmíněné instituce nejsou orgány veřejné moci (např. různé syndikáty novinářů, sdružení vydavatelů apod.). Jimi stanovená pravidla chování nemají charakter právních norem, jde tak o pouhou autoregulaci založenou na dobrovolném respektování norem a rozhodnutí těchto institucí. To však neznamená, že takto prováděna regulace nemůže být v některých případech účinnější, než regulace prováděná pomocí práva, resp. orgánů veřejné moci. 2,1 Zřízení orgánu veřejné moci pouze podzákonným předpisem by bylo v rozporu s principy právního státu. STRANA 19 Jako vhodný model se jeví ustavování mediálního regulačního orgánu z více mocenských míst, které eliminuje závislost tohoto orgánu pouze na jedné ze složek státní moci (srov. příklady níže). Stejně tak je žádoucí zakotvit možnost parciální časové obnovy mediálního regulačního orgánu (výměna pouze části členů vždy po určité době), která zajistí kontinuitu jeho činnosti nejen z hlediska časového, ale též odborného. - . V obou výše zmiňovaných zemích (Polsko, Portugalsko) je zvolena forma děleného ustavování orgánu z různých mocenských míst. V Polsku se na ustavení rady podílejí obě komory parlamentu, tedy Sejm a Senát, a prezident republiky. Ústava však nezakotvuje ani počet členů rady, ani jejich funkční období, ani to, kolik členů bude ustavováno do funkce každým ze tři zmiňovaných ústavních orgánů. To je věcí prováděcího zákona. Podle něj má polská mediální rada devět členů, z nichž čtyři volí Sejm, dva Senát a tři jmenuje prezident. Jejich funkční období je šest let. Každé dva roky se obměňuje třetina členů.221 Portugalská ústava stanoví pravidla podrobněji. Vychází taktéž z vícezdrojové-ho ustavování kandidátů. Mediální rada má v Portugalsku jedenáct členů, přičemž v jejím čele stojí soudce jmenovaný Nejvyšší soudcovskou radou, dalších pět členů volí Parlament poměrným systémem podle d'Hondtovy metody, jeden člen je jmenován vládou a čtyři členové mají reprezentovat „veřejné mínění, masová média a umění".231 Bližší podrobnosti ustavování stanoví zákon. Ústava tak vedle moci zákonodárné a výkonné zapojuje do procesu ustavování rady též soudní moc a představitele občanské společnosti. Zvláštností je obligatórni členství jednoho soudce, který je vždy z ústavy předsedou rady. I v Rusku je zakotveno jmenování mediální rady z více mocenských míst, dokonce ze čtyř, když osmičlennou radu ustavují vždy po dvou členech prezident, vláda a každá z komor parlamentu.241 Ve Francii je regulačním orgánem již zmiňovaná CSA (Conseil supérieur de ľau-diovisuel), která má devět členů. Tři jmenuje prezident, tři předseda Národního shromáždění a tři předseda Senátu. Funkční období členů rady je šest let a stejně jako v Polsku se každé dva roky obměňuje jedna třetina členů.251 Na Slovensku byl zvolen systém ustavování mediální rady pouze z jednohp mocenského místa, a to volbou parlamentem. Rada pre vysielanie a retransmisiu n) Podrobnosti upravuje či. 7 zákona o vysílání z 29. 12. 1992 (Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r., o radiofonii i telewizji) - k podrobnostem o historii a činnosti polské mediální rady srov. blíže http://www.krrit.gov.pl/. 231 Srov. či. 35 odst. 3 Ústavy Portugalska. Dále srov. http://www.aacs.pt. "' Srov. Moravec, V.: Česká audiovizuální média na rozcestí, Parlamentní zpravodaj, č. 1/2001, str. 7. 251 Blíže srov. http://www.csa.fr. STRANA 20 má devět členů a je volena i odvolávána Národní radou SR. Funkční období člena rady je šest let. Každé dva roky se obměňuje jedna třetina členů rady.26' Z neevropských úprav lze zmínit USA, kde je regulačním orgánem FCC (Federal Communications Commission), která má pět členů, kteří jsou jmenováni prezidentem se souhlasem Senátu. Funkční období jednotlivých členů je pět let.27' 4. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání Nyní se podrobněji zaměříme na charakteristiku a právní zakotvení Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (dále „Rada") v České republice. 4.1. Charakteristika Rady Postavení Rady pro rozhlasové a televizní vysílání mezi státními orgány je poněkud specifické. Radu lze označit za vykonavatele státní správy stojící však mimo organizační soustavu státní správy.2e) Vzniká tak ústavně poněkud zvláštní situace, kdy Rada svou povahou a předmětem činnosti spadá pod moc výkonnou, ustavní podklad pro existenci takového typu orgánu však nenajdeme, neboť dle či. 67 odst. 1 Ústavy České republiky je vrcholným orgánem výkonné moci vláda. Rada však vládě ani žádnému ministerstvu podřízena není, naopak hlavním principem její činnosti má být nezávislost. ' Jak poznamenává D. Hendrych, jsou zde v případě vykonavatelů státní správy stojící mimo organizační soustavu státní správy spojeny „dva zdánlivě protikladné prvky: nezávislost a výkon státní správy".291 Tyto nezávislé orgány tak stejně jako vláda odpovídají Poslanecké sněmovně. Ústavně tedy vedle vlády a prezidenta vzniká jakási další „složka" výkonné moci, se kterou Ústava nepočítá. Názory na význam a opodstatněnost existence nezávislých regulačních orgánů (nezávislých správních úřadů) se liší. „Mnohdy jde o nové přístupy k výkonu státní správy, zejména v ochraně práv občanů nebo zabezpečení kontrolních a rozhodovacích funkcí vůči veřejnoprávním subjektům provozujícím určitá zařízení", uvádí D. Hendrych.30' V souvislosti s potřebou existence nezávislých regulačních orgánů (v tomto pří-padě pro finanční a kapitálové trhy) uvedl T Ježek: „studujeme-li strukturu institucí 261 Srov. § 6 - 8 zákona č. 308/2000 Z. z., o vysielaní a retransmisii (zákon o vysielaní), v platném znění. '"' Blíže srov. http://wiww.fcc.gov. Jak poznamenává V. Moravec,.„je obtížně představitelné, že by prezident Spojených států jmenovaf do FCC nikoli uznávané odborníky, ale politické figury, což samozřejmě souvisí s kvalitou politické kultury v USA." - Moravec, V.: op. cit., str. 6. 2<" Srov. Hendrych, D. a kol.: Správní právo -■ Obecná část, 4. vydání, C. H. Beck. 2001, str. 280-281, 291. *" Hendrych, D. a kol.: op. cit., str. 280. "> Hendrych, D. a kol.: op. cit., str. 280. STRANA 21 států sdružených v Evropské unii, nemůže nám uniknout, že počet nezávislých správních orgánů.je tam mnohem vyšší než v České republice. A nejen to, zejména v posledních letech tam počet nezávislých správních orgánů rychle vzrůstá. Princip nezávislosti se tam ctí, i když různou měrou s ohledem na různé tradice politické kultury a s ohledem na to, že i v Evropské unii samotné jde o princip poměrně nový".3'' Poměrně kriticky se k jejich existenci v kontextu Ústavy České republiky staví V. Pavlíček, když uvádí, že „v poslední době je novou bludnou ideou teorie tzv. nezávislých správních úřadů. Je nepochybně v rozporu s či. 67 odst. 1 Ústavy, podle kterého má vláda všechny výkonné orgány završovat. Z teoretického hlediska tato idea neodpovídá na otázku, na kom jsou tyto orgány nezávislé - na suverénní vůli lidu, jak se požaduje v článku 2 odst. 1 Ústavy, která se v reprezentativní demokracii vyjadřuje odpovědností vůči parlamentu? Logickým důsledkem je otázka, na kom jsou závislé, komu mají sloužit a komu odpovídají".32' Podle T. Ježka „zakládání nezávislých správních orgánů reaguje na tři současné potřeby: na potřebu nestranných zásahů státu, na potřebu zapojit do řešení nějakého citlivého problému odborníky a na potřebu efektivnosti samotného zásahu státu ... Prudký růst počtu nezávislých správních orgánů vede k živým diskusím o způsobech jejich organického začlenění do stávající soustavy orgánů státní správy a vnějšího okolí ^ a o způsobech řešení jejich zodpovědnosti. Pochyby o jejich užitečnosti však nejsou".331 Zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů341 (dále jen „zákon o vysílání") charakterizuje Radu v § 4 odst. 2 jako správní úřad, který vykonává státní správu v oblasti rozhlasového a televizního vysíláni a převzatého vysílání a dohlíží na zachovávání a rozvoj plurality programové nabídky a informací v oblasti rozhlasového a televizního vysílání a převzatého vysílání, dbá na jeho obsahovou nezávislost a plní další úkoly stanovené zákonem o vysílání a zvláštními právními předpisy. Rada sídlí v Praze,35' má třináct členů,361 přičemž funkční období člena Rady je šest let.37' Zákon nestanovuje funkční období Rady jako celku, nýbrž jednotlivých členů, tudíž počátek a konec mandátu se u jednotlivých členů Rady může lišit. V Evropě je pravidlem, že funkční období členů regulačních orgánu bývá pět let a více.381 3,1 Ježek, T.: Nezávislé správní orgány - žádoucí směr inovace Ústavy ČR, in Kysela. J. (ed.): Deset let Ústavy ČR, Eurolex Bohemia, 2003, str. 347 - 348. 321 Pavlíček, V.: Teoretická koncepce Ústavy ČR, in Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy ČR, Eurolex Bohemia, 2003, str. 80-81. 331 Ježek, T.: op. cit., str. 348. 341 Zákon je účinný od 4. 7. 2001 (ode dne vyhlášeni), byl zatím jedenkrát novelizován (zákonem č. 309/2002 Sb.). 351 § 4 odst. 1 zákona o vysílání. .. M1 § 7 odst. 1 zákona o vysílání. 371 § 7 odst. 2 zákona o vysílání. 381 Hurard, F.: op. cit., str. 145. STRANA 22 V čele Rady stojí předseda, kterého Rada volí a odvolává, přičemž základní povinností předsedy Rady je řídit její činnost a jednat jejím jménem.391 Rada dále volí a odvolává tři místopředsedy Rady.40» Pokud jde o působnost Rady, lze ji v zásadě rozdělit na několik obecnějších forem činnosti: - rozhodování o vzniku či zániku oprávnění vysílat,4" - ukládání sankcí, - evidenční a informační činnost,42' - dozorová a monitorovací činnost,431 - rozhodování o vnitřních záležitostech Rady,44' - plánovací a poradní činnost,451 - některé další činnosti související s úkoly Rady.46' Pokud jde o dohled Rady nad obsahem vysílání, je zde třeba připomenout v prvé řadě ústavní zákaz cenzury (či. 17 odst. 3 Listiny základních práv a svobod), který znemožňuje jakoukoli předběžnou kontrolu obsahu vysílání. S tím koresponduje též požadavek uvedený v bodě 19 Doporučení REC (2000) 23, o nezávislosti a funkcích regulačních orgánů pro vysílací sektor, aby regulační orgány nepro- 391 § 9 odst. 1 a 2 zákona o vysílání. 401 § 9 odst. 1 zákona o vysílání. 4" Podle § 5 písm. b) a c) Rada uděluje, mění a odnímá licence k provozování rozhlasového a televizního vysílání a vydává, mění a zrušuje rozhodnutí o registraci k provozování převzatého vysílání. 421 Rada vede evidenci provozovatelů vysílání a provozovatelů převzatého vysílání (§ 5 písm. d)), pravidelně uveřejňuje způsobem umožňujícím dálkový přístup přehled žádostí o licenci a registrácia přehled udělených licencí a jejich změn, registrací a jejich změn a přehledy využívání kmitočtů kmitočtového spektra určeného pro rozhlasové a televizní vysílání (§ 5 písm. e)), zveřejňuje usnesení Rady, výroční zprávu Rady, zápisy z jednání Rady, nebrání-li tomu zvláštní právní předpisy, a případně další informace způsobem umožňujícím dálkový přístup (§ 5 písm. n)), zveřejňuje rozhodnutí soudu o opravném prostředku a žalobě proti rozhodnutí Rady (§ 5 písm. o)). 431 Rada dohlíží na dodržování právních předpisů v oblasti rozhlasového a televizního vysílání a podmínek stanovených v rozhodnutí o udělení licence či v rozhodnutí p registraci (§ 5 písm. a)), monitoruje vysílání (§ 5 písm. g)). 441 Rada vydává statut a jednací řád Rady a organizační řád Úřadu Rady (§ 5 písm. I), předkládá návrh svého rozpočtu a závěrečného účtu Ministerstvu financí a příslušnému orgánu Poslanecké sněmovny (§ 5 m), volí a odvolává předsedu a místopředsedy Rady (§ 9 odst. 1). 451 Rada zpracovává v součinnosti s Českým telekomunikačním úřadem část plánu přidělení kmitočtového spektra určeného pro rozhlasové a televizní vysílání (§ 5 písm. i)), podílí se svými stanovisky a návrhy na vytváření zásad státní politiky České republiky ve vztahu k vysílání a koncepci jeho rozvoje (§ 5 písm. k)). 4<' Rada uděluje souhlas Českému telekomunikačnímu úřadu k vydávání povolení k provozování vysílačů pro jiné radiokomunikační služby v části kmitočtového spektra určené pro rozhlasové a televizní vysílání (§5 pism. h)), stanoví soubor technických parametrů, které jsou součástí oprávnění k provozování vysílání pro provozovatele vysílání (§ 5 písm. j)). STRANA 23 váděly „kontrolu tvorby programů předem; monitorování pořadů by se tudíž mělo uskutečňovat vždy až po jejich odvysílání". Tomu též korespondují povinnosti provozovatelů dle § 32 odst. 1 písm. j) zákona o vysílání archivovat po stanovenou dobu záznamy pořadů, popř. je na vyžádání poskytnout. 4.2. Záruky nezávislosti Rady Základním rysem postavení Rady by měla být její nezávislost. Hovoříme-li o nezávislosti, máme na mysli nezávislost při rozhodovací činnosti Rady.47> Zásadní pravidla pro nezávislost mediálního regulačního orgánu obsahuje zmíněné Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy REC (2000) 23. Podle bodu 3 Doporučení REC (2000) 23 „pravidla vztahující se na orgány regulace pro sektor vysílání, zejména na jejich složení, jsou klíčovým prvkem z hlediska jejich nezávislosti. Měla by proto být koncipována tak, aby je chránila proti jakémukoli zasahování, zejména ze strany politických sil nebo ekonomických zájmů". Právní prostředky, kterými je zaručována nezávislost regulačního orgánu se v jednotlivých zemích liší. Lze však nalézt shodné rysy. Jak uvádí F. Hurard, „právní záruky se netýkají pouze postavení těchto orgánů, ale též členství v nich, způsobů ustavení do funkcí, funkčních období, způsobu uspořádání a řečeno obecněji vztahů se státními orgány a různými subjekty angažujícími se ve vysílacím sektoru (provozovatelé, obchodní koncerny, lobby, různé svazy atd.)".4B) Prakticky všechna, ustanovení dotýkající se činnosti Rady mají vliv na její nezávislé postavení. Proto vedle zde popsaných záruk nezávislosti jako jsou instituty neslučitelnosti funkcí, vyloučení střetu zájmů, principu volného mandátu, vyloučení pro podjatost či vhodná forma financování, též samotný způsob ustavování či odvolání Rady, resp. jejich členů musí zohledňovat požadovanou nezávislost (srov. dále). 4.2.1. Neslučitelnost funkcí, vyloučení střetu zájmů Podle uvedeného Doporučení REC (2000) 23 by za účelem zajištění nezávislosti „měla být stanovena konkrétní pravidla ohledně neslučitelnosti funkcí s cílem zabránit tomu, aby regulační orgány byly pod vlivem politické moci...".451 "> Absolutní nezávislost v širokém smyslu slova je u jakéhokoli státního orgánu nemožná a v tomto širokém slova smyslu není většinou pojem nezávislost používán. Každý státní orgán je finančně závislý na zdroji financí, kreačně závislý na tom, kdo jmenuje či volí tento orgán apod. Např. Rada je kreačně závislá na Poslanecké sněmovně Parlamentu a předsedovi vlády, finančně potom na zdrojích ze státního rozpočtu. M1 Hurard. F.: op. cit., str. 144. "' ČI. 4 Doporučení REC (2000) 23. STRANA 24 Konkrétní pravidla inkompatibility zaručuje zákon o vysílání tak, že s funkcí člena Rady je neslučitelná funkce prezidenta České republiky, poslance, senátora, člena vlády, soudce, státního zástupce, člena Nejvyššího kontrolního úřadu, člena bankovní rady České národní banky, funkce člena Rady České tiskové kanceláře, člena Rady České televize, člena Rady Českého rozhlasu.50' Osoba zastávající některý z uvedených postů tedy nemůže být do funkce jmenována, pokud k danému okamžiku nepozbude své původní funkce (tj. např. za situace, kdy by se vznikem funkce člena Rady byl automaticky spojen zánik funk-' ce neslučitelné). Tento případ automatického zániku nastává u poslanců a senátorů, kdy či. 22 odst. 2 Ústavy stanoví, že „dnem, kdy se poslanec či senátor ujal neslučitelné funkce zaniká jeho mandát". V případě ostatních uvedených funkcí Ústava automatický zánik funkce získáním funkce neslučitelné nezakotvuje. V prováděcích zákonech však lze nalézt tento způsob zániku funkce u státních zástupců, kdy podle § 21 odst. 1 písm. e) zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, „funkce státního zástupce zaniká dnem k němuž státnímu zástupci vznikla funkce ve veřejné správě".5" Poněkud jiná je situace, kdy člen Rady získá některou z uvedených neslučitelných funkcí. Tuto situaci zákon o vysílání nijak výslovně neřeší a se získáním neslučitelné funkce nespojuje automaticky zánik funkce člena Rady. Potom by bylo na místě užít ustanoveni" § 7 odst. 7 písm. b) zákona o vysílání hovořící o tom, že Poslanecká sněmovna může navrhnout předsedovi vlády odvolání člena Rady z funkce z důvodu, že nesplňuje podmínky pro výkon funkce uvedené v zákoně o vysílání. Jako podmínku pro výkon funkce je třeba chápat též to, že člen Rady nezastává neslučitelnou funkci.-Neslučitelnost funkcí je též zakotvena v případě člena Rady a funkcionáře politické strany.521 Šlo by tedy o situaci obdobnou jaká byla výše naznačena. Zákon nezakazuje členům Rady členství v politických stranách, pouze zastávání funkcí v těchto stranách. Zatímco uvedené požadavky na neslučitelnost funkcí jsou charakteru objektivního a formálního a neměly by tedy nastat pochybnosti o tom, zda je v konkrétním případě neslučitelnost dána, v případě dalšího požadavku týkajícího se výše uvedeného „zabránění vlivu politické moci", mohou být již kritéria značně subjektivní. Podle zákona totiž Členové Rady nesmějí též vystupovat ve prospěch politických stran nebo hnutí.531 Pojem „vystupovat" nelze chápat pouze jako veřejné vystupo- 501 § 7 odst. 9 zákona o vysílání. 5,1 V ostatních případech nejde o automatický zánik funkce, ale bud je zastávání neslučitelné funkce důvodem pro odvolání z funkce nebo není výslovně tato situace řešena vůbec. Např. v případě ČNB platí, že ujme-li se člen bankovní Rady neslučitelné funkce, prezident člena bankovní Rady odvolá (blíže srov.'§ 6 odst. 11 písm. a) a § 6 odst. 6 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance). Podobně je zastávání neslučitelné funkce důvodem pro odvolání členů tří uvedených rad veřejnoprávních médií Poslaneckou sněmovnou. Srov. § 6 odst. 2 písm. a) zákona o ČR, § 6 odst. 2 písm. a) zákona o ČT a § 6 odst. 2 písm. a) zákona o ČTK. 521 § 7 odst. 11 zákona o vysílání. 531 § 7 odst. 11 zákona o vysílání. STRANA 25 vání, nýbrž jako jakékoli jednání, které by mohlo příslušné straně či hnutí přinést prospěch v souvislosti s rozhlasovým či televizním vysíláním. Prokázat však v konkrétním případě takovéto porušení zákona ze strany člena Rady bude vždy velmi obtížné, neboť každý člen Rady má jisté světonázorové či politické přesvědčení, které se bude více či méně vždy blížit politickému zaměření některé strany či hnutí. Jinou věcí jistě bude vyjadřování otevřené podpory určitému politického subjektu či propagace tohoto subjektu. Nezávislost a nestrannost členů Rady ať již ve vztahu k politickým subjektům, jiným názorovým skupinám či subjektům ekonomickým, bude vždy v první řadě věcí osobnostních a morálních kvalit člena Rady a obecné úrovně politické kultury, nikoli zákonného zákazu,, který svou obecností a z povahy věci danou vágností může působit spíše jako určitý apel na členy Rady, než reálně verifikovatelná povinnost. Pokud jde o nezávislost na-ekonomických subjektech či určitých ekonomických zájmech, uvádí Doporučení REC (2000) 23, že by měla být přijata opatření zabraňující tomu, aby „členové regulačních orgánů vykonávali funkce či měli zájmy v podnikatelských subjektech či jiných organizacích v oblasti médií nebo v oblastech s ní spjatých, což by mohlo vést ke konfliktu zájmů ve vztahu k členství v regulačním orgánu".54' Výše požadované zabránění střetu zájmů se v ČR týká nejen členů Rady, nýbrž i osob jim blízkých.551 Podle zákona o vysílání nesmějí členové Rady ani osoby jim blízké zastávat ani neplacené funkce v jakýchkoliv orgánech společností, které podnikají v oblasti hromadných sdělovacích prostředků, audiovize a reklamy. Dále platí, že členové Rady ani osoby jim blízké se nesmějí podílet na podnikání obchodních společností, které působí v oblasti hromadných sdělovacích prostředků nebo v oblasti audiovize a reklamy, a poskytovat přímo nebo zprostředkovaně za úplatu poradenskou nebo obdobnou pomoc provozovatelům vysílání a provozovatelům převzatého vysílání.561 Uvedené Doporučení REC (2000) 23 uvádí, že členové regulačního orgánu „nebudou činit žádné prohlášení a nepodniknou žádný krok, který by mohl poškodit nezávislost jejich funkcí, ani nebudou ze svých funkcí získávat výhody".571 Možnému získávání výhod má zabránit právě výše zmíněné opatření proti střetu zájmů. Pokud jde o jednání narušující „nezávislost funkcí", stanoví zákon další omezení.. 541 ČI, 4 Doporučení REC (2000) 23. 551 Pojem osoby blízké je třeba vykládat v souladu s definicí v § 116 zákona č. 40/19.64 Sb., občanský zákoník, v platném znění, tedy že osobou blízkou je příbuzný v řadě přímé, sourozenec a manžel; jiné osoby v poměru rodinném nebo obdobném se pokládají za osoby sobě navzájem blízké, jestliže by újmu, -kterou utrpěla jedna z nich, druhá důvodně pociťovala jako újmu vlastní. 581 § 7 odst. 12 zákona o vysílání. 5r' Bod 5 Doporučeni REC (2000) 23. STRANA 26 Další zárukou nezávislosti a nestrannosti je tak omezení způsobu výkonu dalších aktivit, které samotné zákon nezakazuje. Členové Rady 'edy mohou vykonávat výdělečnou činnost, jsou však povinni činit tak způsobem, Který neohrozí řádný výkon funkce člena Rady.581 Další omezení spočívá v tom, že při výkonu vědecké, pedagogické, literární, publicistické a umělecké činnosti (zde bez ohledu na to, zda tak činí úplatně) nesmějí vykonávat uvedené činnosti způsobem, jímž by mohli narušit nebo ohrozit důvěru v nezávislost a nestrannost Rady. Obdobnou formulaci lze nalézt např. u omezení výše uvedených činností v případě soudců či státních zástupců taktéž v zájmu zachování jejich nestrannosti. Zde je třeba připomenout, že pro zachování nestrannosti není podstatná jen rovina objektivní, tj. zda nestrannost byla či nebyla narušena, ale též rovina subjektivní, tj. jak je zachování nestrannosti vnímáno veřejností, zejména účastníky konkrétního řízení. Proto zákon hovoří o „narušení či ohrožení důvěry v nezávislost a nestrannost", nikoli o narušení či ohrožení nezávislosti či nestrannosti samé. Opět, tak jako v případě působení ve prospěch politických stran, zde bude klíčový úsudek a vhodná míra zdrženlivosti každého z členů Rady při jednání, které by navenek mohlo vzbuzovat dojem narušení nestranného či nezávislého působení Rady. V konkrétním případě by se mohlo jednat i o podjatost člena Rady a tedy o důvod pro jeho vyloučení z rozhodování věci (srov. dále). . V konečném důsledku bude jednání člena Rady v uvedených souvislostech hod- • notit Poslanecká sněmovna, neboť ta má právo navrhnout předsedovi vlády odvolání člena Rady z funkce z důvodu, že se dopustil takového jednání, které zpochybňuje jeho nestrannost, nezávislost nebo nestrannost Rady591 a také z důvodu, že nevykonává řádně svoji funkci601 (k zániku funkce člena Rady srov. dále). 4.2.2. Vyloučení pro podjatost Podle § 8 odst. 3 zákona o vysílání jsou z rozhodování Rady vyloučeni členové Rady, u nichž se zřetelem na jejich poměr k věci nebo k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům jsou důvodné pochybnosti o jejich podjatosti. Člen Rady je sám povinen oznámit Radě skutečnosti.nasvědčújící svému vyloučení z projednávání a rozhodování věci, jakmile se o nich dozví. O námitce podjatosti potom rozhodne Rada bez zbytečného odkladu. Zákon výslovně v první větě § 8 odst. 3 nestanoví, že je člen Rady vyloučen i z projednávání věci (pouze z „rozhodování"). V druhé větě však již hovoří o oznámení skutečností nasvědčujících vyloučení „z projednávání a rozhodování věci". Při M| § 7 odst. 13 zákona o vysílání. 5,1 § 7 odst. 7 písm. c) zákona o vysílání. 501 § 7 odst. 7 písm. a) zákona o vysílání. STRANA 27 doslovném výkladu zákona se tedy člen Rady může zúčastnit projednávání věci, ačkoli by u něj byly důvodné pochybnosti o podjatosti, nemůže však v dané věci rozhodovat. Otázkou však je, jak mohou existovat „skutečnosti nasvědčující o vyloučení z projednávání věci", které je člen Rady povinen Radě oznámit, když zároveň zákon člena Rady z projednávání věci výslovně nevylučuje. Proto je zřejmě třeba vykládat větu první v kontextu celého odstavce a pojem „rozhodování Rady" vykládat extenzivně jako projednávání i rozhodování věci. Člen Rady tak bude z důvodu pochybnosti o své podjatosti vyloučen jak z projednávání, tak z rozhodování věci. V souvislosti s výše uvedenými omezeními určitých jednání členů Rady v rámci zaručení její nestrannosti je třeba uvést, že při vykonávání určité činnosti způsobem, jímž by mohl člen Rady „narušit nebo ohrozit důvěru v nezávislost a nestrannost Rady", může jít zároveň o důvod pro vyloučení z projednávání konkrétní věci pro podjatost. Zcela zjevným případem podjatosti by např. bylo, kdyby Rada rozhodovala o uděleni sankce za odvysílání pořadu, v němž některý z členů Rady jako umělec vystupuje. Jinou věcí je vystupování členů Rady ve vysílání z titulu svého členství v Radě, např. v publicistickém či zpravodajském pořadu, ve kterém člen Rady vysvětluje stanoviska či rozhodnutí Rady apod. 4.2.3. Volný mandát , Mandát člena Rady nemá podobu úplného volného mandátu, nýbrž nese též určité prvky mandátu imperativního. Povahu mandátu členů regulačních orgánů definuje Doporučení REC (2000) 23 tak, že členové těchto orgánů „nebudou moci přijmout žádný mandát (pověření -„mandate") ani přijímatžádné pokyny od kterékoli osoby či instituce".6" Tento požadavek nevázanosti jakýmikoli příkazy je typicky pro volný (svobodný) mandát. Zákon o vysílání tento požadavek naplňuje v § 7 odst. 10, podle něhož členové Rady vykonávají své funkce osobně a pro jejich výkon nesmějí přijímat žádné pokyny a instrukce. V tomto ohledu jde o obdobu volného mandátu členů Parlamentu dle či. 26 Ústavy. Tento aspekt volného mandátu má za cíl zajistit nezávislost členů Rady na jakýchkoli politických, ekonomických či jiných vlivech. Člen Rady tedy musí vždy rozhodovat osobně a podle svého vlastního uváženi. Proto je jedním z nezbytných předpokladů, byť v zákoně nevyslovených, profesionalita a odbornost členů Rady.621 Právě různý výklad zákona, jehož některá ustanoveni nejsou tak upine jasná, STRANA 28 S ohledem na svobodný charakter mandátu člena Rady je důležité, aby byly jak vyžaduje výše zmíněné Doporučení 1147 (1991) v Radě zastoupeny „relevantní regionální, politické, sociální a kulturní proudy". Proporcionalita složení Rady tedy nemůže být vykládána pouze jako proporcionalita politická. Relevantní politické proudy by měly tvořit jen jeden segment regulačního orgánu, nikoli být jediným kritériem pro stanovení proporcionálního složení Rady. Proporcionální složení však nemůže znamenat proporcionální rozhodování. Smyslem volného mandátu členů Rady je právě zaručení toho, že jakmile jsou členové Rady ustaveni do funkcí, nemohou již při svém rozhodování brát jakýkoli ohled na toho, kdo je do funkce navrhl či ustavil. Pro zajištění této nezávislosti je proto vhodné zvolit formu tajného hlasování o výběru jednotlivých osob do Rady (ke jmenování členů Rady srov. dále). I přes to, že člen Rady není vázán jakýmikoli pokyny ani příkazy, není mandát člena Rady typický volný mandát, neboť zákon stanoví možnost odvolávání členů Rady, což je rys mandátu imperativního.63' Možnost odvolání člena Rady či celé Rady je výrazem odpovědnosti Rady Poslanecké sněmovně. Tato možnost odvolání může být však potencionálním zdrojem toho, že dodržení zákazu nepřijímat „žádné pokyny a instrukce" bude pro některé členy Rady v praxi značně obtížnější než v případě úplného volného mandátu, který odvolání z funkce vylučuje (např. poslanci, senátoři). Zde je opět třeba zdůraznit význam profesionality i čistě osobnostních kvalit členů Rady. K důvodům odvolání, srov. dále. 4.2.4. Financování „Způsob financování regulačních orgánů - další klíčový prvek z hlediska, jejich nezávislosti", uvádí Doporučení REC (2000) 23, „by měl být vymezen zákonem v souladu s jasně stanoveným plánem s přihlédnutím k odhadované výši nákladů na činnost regulačních orgánů tak, aby tyto orgány mohly vykonávat své funkce v plném rozsahu a nezávisle".64' Jako ideální řešení finanční nezávislosti na státu se jeví rozpočtová samostatnost, jak uvádí F. Hurard např. financování z daní či poplatků za licence placených provozovateli vysílání (např. ITC ve Velké Británii), či jako např. v Polsku či Maďarsku financování pomocí daně z obratu provozovatelů.651_________________ provozovatelům rozhlasového a televizního vysílání v České republice. Ti sice vstupují do hry, ale s vědomím rizika, že rozhodčí během ní může měnit pravidla podle toho, jak se mu kdo libí (nebo co slíbí?), nebo jak se mu to zrovna hodí. Rada by proto neměla při svých rozhodováních používat jenom zákon, ale i zdravý rozum." (Potůček, J.: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání by se neměla řídit pouze zákonem, Parlamentní zpravodaj, č. 2/2002, str. 33). 631 K charakteristice mandátu volného a imperativního u zastupitelských sborů srov. blíže Filip, J.: Ústavní právo, Doplněk, 1999, str. 383 an. Ml Bod 9 Doporučení REC (2000) 23. ,65: Hurard, F.: op. cit, str. 145. STRANA 29 Jak již bylo výše naznačeno, každá instituce je vždy na zdroji financí závislá. Je tedy klíčové zvolit takový způsob financování, který možné vlivy eliminuje či omezí. Jak uvádí zmíněné Doporučení, „tam, kde je to vhodné, by se pro účely financování měly využívat mechanismy nezávislé na rozhodování ad hoc ze strany veřejných či soukromých institucí".661' . > V ČR Rada hospodaří s vlastním rozpočtem podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Rada má ve státním rozpočtu samostatnou kapitolu. Finanční zajištění Rady je tak stanoveno vždy na rok dopředu v rámci státního rozpočtu a není tedy závislé na financích poskytovaných ad hoc. Vzhledem k tomu, že rozpočet schvaluje Poslanecká sněmovna, je i z hlediska finančního vytvořena vazba Rady na moc zákonodárnou. 4.3. Vznik a zánik funkce členů Rady 4.3.1. Vznik funkce člena Rady Jak již bylo výše v souvislosti s jednotlivými zárukami nezávislosti Rady uvedeno, je též samotný způsob kreování Rady pro budoucí nezávislost této Rady velice podstatný, ne-li klíčový. Totéž platí o možných způsobech zániku funkce člena Rady. Pravidla pro činnost regulačního orgánu by „měla zaručovat, že členové těchto orgánů budou jmenováni demokratickým a průhledným způsobem".67' Demokratický způsob ustavení do funkce je podle zákona o vysílání realizován nejprve volbou kandidátů na členy Rady, kterou provádí Poslanecká sněmovna, přičemž samotné ustavení do funkce se děje jmenováním předsedou^ vlády právě na návrh Poslanecké sněmovny. Podle § 7 odst. 1 členy Rady jmenuje a odvolává předseda vlády na návrh Poslanecké sněmovny, a to neprodleně po obdržení návrhu. . Je otázkou, zda má být dané ustanovení, pokud jde o slova „jmenuje" a „odvolává", vykládáno jako povinnost předsedy vlády vždy navrženého kandidáta jmenovat (resp. odvolat) či zda by bylo možné, aby předseda vlády návrh neakceptoval a kandidáta nejmenoval (resp. neodvolal). Domníváme se, že dané ustanovení je třeba vykládat tak, že předseda vlády je povinen navržené kandidáty jmenovat. Zejména dikce „neprodleně po obdržení návrhu" jasně naznačuje, že předsedovi vlády není dán zákonem prostor pro jiné jednání, než jen všechny navržené kandidáty okamžitě jmenovat. Navíc by podobným „právem **> Bod 11 Doporučení REC (2000) 23. "' Bod 5 Doporučení REC (2000) 23. STRANA 30 veta" získal samotný předseda vlády značně silné postavení ve vztahu k přímo volené Poslanecké sněmovně. Toto silné postavení předsedy vlády s právem vetovat návrhy Poslanecké sněmovny by však muselo být v zákoně o vysílání výslovně stanoveno. Žádoucí by bezesporu bylo zapojit do procesu ustavování Rady více ústavních orgánů (srov. dále), současné znění zákona však odmítnutí návrhu předsedou vlády neumožňuje a prakticky tak ponechává složení Rady pouze na Poslanecké sněmovně. Stejný problém existuje v případě odvolávání členů Plady či Rady jako celku. I zde by bylo z hlediska nezávislosti Rady žádoucí nevázat rozhodnutí pouze na Poslaneckou sněmovnu, ale zákon to neumožňuje. Jediným případem, kdy by dle našeho názoru mohl předseda vlády odmítnout jmenovat navrženou osobu členem Rady by byla situace, kdy by Poslanecká sněmovna navrhla osobu nesplňující zákonné podmínky pro členství v Radě (srov. dále). Prakticky jsou tedy kandidáti vybírání volbou Poslaneckou sněmovnou, formálně jsou však jmenováni předsedou vlády. Člen Rady obdrží jmenovací dekret, přičemž členství v Radě vzniká dnem uvedeným v tomto dekretu.681 Volba kandidátů Poslaneckou sněmovnou naplňuje výše uvedený požadavek „demokratického způsobu jmenování". Požadavek „průhledného způsobu jmenování" se však dostává do jistého rozporu s principem svobody rozhodování poslanců při výběru členů Rady, která by měla být zajištěna tajným hlasováním při volbě kandidátů do Rady. Tajnost hlasování by měla bránit poslance před tlakem na dodržování „stranické disciplíny" při hlasování o konkrétních osobách. V uvede*-ném střetu dáváme přednost tajnému hlasování před transparentností rozhodování jednotlivých poslanců, a to jak v zájmu zajištění svobodného a nezávislého rozhodnutí osob, které kandidáty volí (poslanců), tak i - jak bylo již výše zmíněno -v zájmu nezávislého rozhodování zvolených členů Rady, kteří by neměli vědět, hlasy kterých poslanců (klubů) byli do funkcí dosazeni. Způsob hlasování o kandidátech však není zákonem stanoven a je tedy věcí rozhodnutí samotných poslanců'; pro jaký způsob hlasování se při volbě rozhodnou.69' Podmínky pro členství v Radě podle § 7 odst. 3 zákona o vysílání jsou: - občanství ČR, - plná způsobilost k právním úkonům, - dosažení věku 25 let, - bezúhonnost.70' "" § 7 odst. 5 zákona o vysílání. m Např. při volbě kandidátů do Rady v květnu 2003 byla prosazena volba veřejná. "" Bezúhonnost je definována v zákoně speciálně pro účely členství y Radě tak (§ 7 odst. 3 písm. d)), že za bezúhonného se nepovažuje občan, který byl pravomocně odsouzen pro trestný čin, který byl spáchán v přímé souvislosti s provozováním rozhlasového nebo STRANA 31 Jako negativní podmínku zákon stanoví, že do funkce člena Rady nemůže být navržena a jmenována osoba, která již po dvě po sobě jdoucí funkční období, popřípadě jejich části vykonávala funkci člena Rady.7'1 Zákon tedy nevylučuje členství v Radě více funkčních období než jen dvě, pokud posuzovaná funkční období nebyla po sobě jdoucí. V některých státech je možné zastávat funkci pouze jednou, což je řešení přispívající k zachování maximální nezávislosti členů regulačního orgánu při jejich rozhodování. Je tím bráněno hypotetické možnosti, aby člen regulačního orgánu ve snaze „se zalíbit" těm, kteří budou o jeho dalším.setrvání ve funkci rozhodovat, účelově přizpůsoboval své názory či rozhodnutí.721 Model zákazu opakovaného členství v mediální radě existuje např. v Polsku. . 4.3.2. Zánik funkce člena Rady Je třeba rozlišit zánik členství jednotlivého člena Rady za situace, kdy Rada dále pokračuje v činnosti na straně jedné, a zánik funkce všech členů Rady tím, že Rada je jako celek odvolána (srov. níže) na straně druhé., Pokud jde o zánik členství v Radě, může u každého jednotlivého člena Rady členství zaniknout:731 - úmrtím nebo prohlášením za mrtvého, - uplynutím funkčního období člena. Rady (Rada nemá jako celek funkční období; to mají jednotliví členové Rady,"1 počátky a konce funkčních období jednotlivých členů Rady se tak mohou lišit), - vzdáním se funkce (každý člen Rady se může dobrovolně svého členství v Radě vzdát do rukou předsedy vlády, přičemž členství zaniká dnem následujícím po doručení vzdání se funkce), - zbavením nebo omezením způsobilosti k právním úkonům (plná způsobilost k právním úkonům je podmínkou členství v Radě (srov. výše), proto dnem nabytí právní moci rozsudku jímž byl člen Rady zbaven způsobilosti k právním úkonům nebo jímž byla jeho způsobilost k právním úkonům omezena, auto- televizního vysílání nebo převzatého vysílání nebo s vydáváním periodického tisku anebo pro jiný trestný čin spáchaný úmyslně, pokud jeho odsouzení pro trestné činy nebylo zahlazeno anebo se na něj z jiného důvodu hledí, jako by nebyl odsouzen. Za bezúhonného se dále nepovažuje občan, který nesplňuje podmínky stanovené zvláštním zákonem - jde o tzv. lustrační zákon, tj. zákon č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federatívni Republiky, České republiky a Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů. 7,1 Srov. § 7 odst. 4 zákona o vysílání. 721 Jde o obdobu diskuse o možnosti opětovné nominace soudců ústavních soudů, která v souvislosti s možnými změnami Ústavy ČR je aktuální i u nás. 731 Srov. § 7 odst. 6 zákona o vysílání. '" Srov. § 7 odst. 2 zákona o vysílání. STRANA 32 maticky ze zákona pozbývá členství v Radě), - pravomocným odsouzením za některý z trestných činů, které zákon vymezuje jako podmínku bezúhonnosti (srov. výše); funkce zaniká dnem nabytí právní moci rozsudku, neboť tímto okamžikem přestává člen Rady plnit podmínku bezúhonnosti, - odvoláním z funkce (funkce zaniká buď dnem, který je v písemném rozhodnutí předsedy vlády p odvolání z funkce uveden; pokud není, pak dnem následujícím po dni doručení uvedeného rozhodnutí). Zatímco prvních pět uvedených důvodů zániku členství v Radě by .nemělo být předmětem jakýchkoli polemik, odvolání z funkce je již důvodem značně specifickým, proto je o něm níže pojednáno podrobněji. V souvislosti se zánikem funkce je třeba se ještě zmínit o institutu pozastavení členství v Radě. V souladu s principem presumpce neviny je zánik členství vázán až na právní moc případného odsuzujícího rozsudku. Pokud by však byl člen Rady v souvislosti s trestním stíháním vzat do vazby, může Poslanecká sněmovna navrhnout předsedovi vlády pozastavení výkonu funkce člena Rady.75' Na rozdíl od uvedených důvodů zániku členství v tomto případě vzetí do vazby samo o sobě pozastavení výkonu funkce neznamená, je tedy na zvážení •-Poslanecké sněmovny, zda pozastavení navrhne (což se jeví z hlediska výkonu funkce jako žádoucí). Pokud je však návrh podán, domníváme se, že je předseda vlády povinen (tak jako v případě jmenování) výkon funkce pozastavit. 4.3.2.1. Podmínky odvolání z funkce Jak bylo uvedeno, je odvolání člena Rady z funkce poměrně specifickým důvodem zániku funkce, neboť tak jako způsob ustavení do funkce je i způsob odvolání z funkce důležitým aspektem nezávislosti Rady. Proto též Doporučení REC (2000) 23 stanoví, že „přesná pravidla by měla být stanovena rovněž ohledně možnosti odvolat členy regulačních orgánů, a to tak, aby se zabránilo využívání odvolání jakožto.prostředku politického nátlaku".76' Lze se setkat i s takovým modelem nezávislosti regulačního orgánu, kdy odvolání některého ze členů je možné pouze usnesením většiny členů samotného regulačního orgánu.771 Nejen konkrétním výčtem důvodů, ale též zvolenou mírou jejich obecnosti je dán důležitý vztah mezi regulačním orgánem, resp. jeho jednotlivými členy a orgánem, který odvolávání činí. V našem případě je jím formálně předseda vlády, ovšem opět na návrh Poslanecké sněmovny. Fakticky tedy o odvolávání jednotlivých členů Rady rozhoduje opět Poslanecká sněmovna. 751 § 7 odst. 8 zákona o vysílání. 761 Bod 6 Doporučení REC (2000) 23. 771 Hurard, F.: op. cit., str. 145. STRANA 33 I Výše naznačená výjimka, kdy předseda vlády může návrh Poslanecké sněmovny nerespektovat, je podle našeho názoru uplatnitelná pouze u důvodu, kdy člen Rady „nesplňuje podmínky pro výkon funkce uvedené v zákoně o vysílání" (srov. dále), neboť zde lze jednoznačně verifikovat, zda Poslanecká sněmovna navrhuje odvolání v souladu se zákonem. Další dva níže uvedené důvody odvolání jsou již formulovány natolik obecně, že v těchto případech bude předseda vlády povinen jednat v souladu s návrhem Poslanecké sněmovny. Jinak by totiž u kteréhokoli případu odvolání mohlo být díky možné různé interpretaci vágních ustanovení zákona sporné, zda je důvod dán, a předseda vlády by tak měl vždy výše zmíněné právo veta. Jak uvádí dále zmíněné Doporučení, „konkrétně by odvolání mělo být možné pouze v případě nerespektování pravidel upravujících neslučitelnost funkcí, které • členové musí dodržovat, nebo neschopnosti vykonávat své funkce, pokud je tato neschopnost řádně konstatována, aniž by tím byla pro dotyčnou osobu dotčena možnost napadnout své odvolání u soudů. Odvolání členů z důvodu porušení zákona, ať šlo o skutek související či nesouvisející s výkonem jejich funkcí, by mělo být možné pouze v závažných případech jasně vymezených zákonem s podmínkou, že v dotyčné věci bylo vyneseno pravomocné soudní rozhodnutí."781 Důvody, pro které může Poslanecká sněmovna navrhnout předsedovi vlády odvolání člena Rady z funkce, podle zákona o vysílání79'jsou: - nevykonává-li'řádně svoji funkci, - nesplňuje-li podmínky pro. výkon funkce uvedené v zákoně o vysílání, - dopustil-li se takového jednání, které zpochybňuje jeho nestrannost, nezávislost nebo nestrannost Rady. Pokud jde o první důvod, je pojem „nevykonává rádně" značně obecnýma může tak být v případě snahy o nátlak na členy Rady snadno zneužitelným pro odvolání toho člena Rady. Jak bylo výše -uvedeno, zmíněné Doporučení konstatuje jako důvod odvolání „neschopnost vykonávat své funkce, pokud je tato neschopnost řádně konstatována". Tato formulace tak zřejmě naznačuje, že stát by měl v rámci své legislativy přesně stanovit důvody pro neschopnost vykonávat funkci a zřejmě předpokládá nějaké rozhodnutí, které konstatuje, že dané skutečnosti pro odvolání opravdu nastaly. Tak je tomu v zákoně o vysílání u automatického zániku funkce pravomocným soudním rozhodnutím bud o spáchání vymezeného trestného činu nebo o zbavení či omezení způsobilosti k právním úkonům. V případě odvolání člena Rady z důvodu, že nevykonává svou funkci „řádně", však sama Poslanecká sněmovna vyloží pojem „řádně", rozhodne zda v daném případě jde o důvod pro odvolání a o odvolání sama rozhodne (resp. navrhne ho předsedovi vlády). ' Při odvolávání pro „řádné" nevykonávání funkce jde o důvod spočívající v jednání a chování konkrétního člena Rady, nikoli o důvod spočívající v hodnocení roz- 7"> Bod 7 Doporučení REC (2000) 23. L 791 § 7 odst. 7 zákona o vysílání. STRANA 34 hodovací činnosti Rady. Radu jako celek je možno odvolat pouze ze dvou taxativně uvedených důvodů (srov. dále). Nelze tedy při neexistenci důvodů pro odvolání Rady odvolat všechny její jednotlivé členy individuálně s odkazem na řádné nevykonávání své funkce. Je málo pravděpodobné, že by např. všichni členové Rady pravidelně nedocházeli bez důvodů na jednání Rady apod., což by bylo možno považovat za řádné nevykonávání funkce. Pokud by však „řádné nevykonávání funkce" každého ze členů Rady bylo odvozováno z rozhodovací činnosti Rady, se kterou by Poslanecká sněmovna „nesouhlasila", musí využít mechanismů stanovených pro odvolání Rady jako celku. Opačný postup by byl obcházením zákona. Pokud jde o druhý důvod („nesplňuje podmínky pro výkon funkce uvedené v zákoně'), ten je již stanoven přesněji a dopadá na případy, kdy členství v Radě nezaniká automaticky (srov. výše), ale přesto je zde dán důvod, který, členství v Radě vylučuje. Půjde již o výše zmíněnou neslučitelnost funkcí, kdy zákon neza-kotvuje automatický zánik funkce člena Rady převzetím jiné neslučitelné funkce. Z výše uvedených podmínek pro členství v Radě by se tento případ týkal ještě ztráty občanství České republiky, neboť nedostatek bezúhonnosti a způsobilosti k právním úkonům je ošetřen zánikem funkce ex lege (srov. výše). Poslední důvod je opět poněkud obecnější -jednání, které zpochybňuje nestrannost či nezávislost člena Rady nebo nestrannost Rady. Zde však na rozdíl od důvodu prvního není hodnocen jen řádný způsob výkonu funkce, nýbrž i jednání, které zvýkonem funkce nemusí souviset, ale může mít dopad na to, jak je veřejností nezávislost a nestrannost dané osoby, popř. nestrannost celé Rady vnímána. Může jít např. o nevhodné komentování probíhajících řízení, určitá forma angažovanosti ve sdělovacích prostředích, která by mohla evokovat nadstandardní vztahy člena Rady s konkrétním médiem apod. Vždy však bude věcí úvahy Poslanecké sněmovny, které jednání člena Rady překročí onu hranici, kdy již nepůjde o legitimní realizaci svobody projevu či svobody umělecké tvorby, nýbrž dojde k porušení zákona o vysílání zejména v ustanoveních týkajících se střetu zájmů a veřejného vystupování členů Rady (srov. výše). Poměrně obecné vymezení důvodu odvolání jak v tomto případě, tak v případě prvním však může být prostředkem nátlaku na jednotlivé členy Rady. Např. podle polské úpravy je možné člena mediální rady odvolat pouze z důvodu nemožnosti výkonu funkce pro nemoc, pravomocného odsouzení či porušení zákona, které musí potvrdit Státní tribunál.801 Podobné obecné důvody jako v České republice zde tedy nenajdeme. Obdobně na Slovensku jde o důvody, kdy člen rady přestal splňovat předpoklady pro výkon funkce, po dobu šesti po sobě následujících měsíců nevykonával svoji funkci, byl pravomocně odsouzen za úmyslný trestný čin, byl zbaven způsobilosti k právním úkonům nebo mu byla omezena nebo jednal v rozporu "" ČI. 7 odst. 6 zákona o vysílání z 29. 12.1992 (Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r., o radiofonii i telewizji). STRANA 35 se statutem rady.811 Pouze poslední důvod je již poněkud obecnější a záleží tak na obecnosti, resp. konkrétnosti formulací povinností členů rady uvedených ve statutu. 4.4. Odpovědnost Rady „Regulační orgány by měly být ze své činnosti odpovědné veřejnosti a měly by například vydávat pravidelné nebo příležitostné zprávy vztahující se k jejich práci nebo k plnění jejich poslání", uvádí Doporučení REC (2000) 23 v bodu 25. Odpovědnost veřejnosti je v České republice v praxi naplněna odpovědností vůči Poslanecké sněmovně. V Doporučení č. 1147 (1991) se přímo o odpovědnosti vůči parlamentu hovoří, ovšem jako o odpovědnosti „nepřímé" (srov. výše sub 2.). Odpovědnost s sebou nese potřebu transparentnosti činnosti Rady a její kontrolu. V zájmu transparentnosti činnosti Rady zákon zakotvuje povinnost uvedenou ve zmíněném Doporučení „vydávat pravidelné nebo příležitostné zprávy". Podle § 6 odst. 1 zákona o vysílání je Rada povinna předkládat Poslanecké sněmovně každoročně výroční zprávu o své činnosti a o stavu v oblasti rozhlasového a televizního vysílání („výroční zpráva").821 Výroční zpráva se dále zveřejní způsobem umožňujícím dálkový přístup (tj. prostřednictvím počítačové sítě).83' Zpráva je veřejná ode dne jejího schválení Radou. Princip odpovědnosti Rady je naplňován zejména tím, že výroční zpráva musí být schválena Poslaneckou sněmovnou, nebof opakované neschválení zprávy může mít za následek odvolání Rady. Výroční zpráva je předkládána Radou jed-811 § 9 odst. 2 zákona č. 308/2000 Z. z., o vysielaní a retransmisii (zákon o vysielaní), v platném znění. í!l Pokud jde o obsah samotné výroční zprávy, vymezuje zákon tento obsah demonštratívne (§ 6 odst. 1) tak, že zpráva obsahuje zejména: - aktuální seznam provozovatelů vysílání a provozovatelů převzatého vysílání, - informaci o situaci v rozhlasovém a televizním vysílání a v převzatém rozhlasovém a televizním vysílání, - informaci o dodržování právních předpisů v oblasti rozhlasového a televizního vysílání a o uložených sankcích, - informaci o výsledcích kontrol dodržování povinností stanovených tímto zákonem a podmínek stanovených provozovatelům vysílání a provozovatelům převzatého vysílání, - informaci o udělených licencích a kritériích, na základě kterých byly licence uděleny žadatelům o licenci a zamítnuty žádosti všech ostatních účastníků řízení, - informaci o změnách licenčních podmínek provozovatelů vysílání s licencí, - informaci o podpoře evropské tvorby a evropské nezávislé tvorby v televizním vysílání, plnění podílu evropské tvorby a nezávislé tvorby a o důvodech případného nedosahování stanovených podílů, - informaci o využívání kmitočtového spektra určeného pro rozhlasové a televizní vysílání, - návrhy opatření zohledňujících nové technologie v oblasti rozhlasového a televizního vysílání. M1 Srov. výroční zprávy Rady na http://www.rrtv.cz/zprava/. STRANA 36 nak Poslanecké sněmovně ke schválení, jednak předsedovi vlády ke stanovisku, a to nejpozději do konce února každého kalendářního roku."'" Poslanecká sněmovna je dále oprávněna vyžadovat od Rady vysvětlení a dodatečné informace k výroční zprávě a Rada je povinna tato vysvětlení a tyto informace poskytnout v přiměřené lhůtě, kterou jí Poslanecká sněmovna stanoví.85' Jak již bylo uvedeno, vztah odpovědnosti Rady vůči Poslanecké sněmovně se promítá do možnosti odvolání Rady, které Poslanecká sněmovna může předsedovi vlády navrhnout. Tak jako i v předchozích úkonech předsedy vlády vůči Radě i zde se lze domnívat, že předseda vlády je povinen Radu odvolat, je-li mu to navrženo. S ohledem na poměrně obecně stanovené důvody pro odvolání Rady tak ' platí totéž, co bylo řečeno výše v souvislosti s odvoláváním jednotlivých členů. Podle Doporučení REC (2000) 23 „v zájmu ochrany nezávislosti regulačních orgánů při současném zajištění jejich odpovědnosti ze své činnosti je třeba, aby nad nimi byl vykonáván dohled pouze z hlediska zákonnosti jejich činnosti a správnosti a průhlednosti jejich jednání ve finančních záležitostech. Pokud jde o legálnost jejich činnosti, měl by takovýto dohled být vykonáván výlučně a posteriori. Ustanovení o odpovědnosti regulačních orgánů a dohledu nad nimi by měla být jasně vymezena v zákonech, které se na ně vztahují".861 Zákon o vysílání tak zakotvuje úkoly Rady, za jejichž plnění Rada odpovídá Poslanecké sněmovně, což se projevuje právě v institutu odvolání Rady. Je zde respektován požadavek až následného dohledu, který je realizován zejména prostřednictvím předkládání uvedené výroční zprávy a jejím schvalováním Poslaneckou sněmovnou. Poslanecká sněmovna však nemůže navrhnout odvolání Rady z jakéhokoli důvodu či bez udání důvodu, nýbrž je vázána na dva zákonné důvody. Tyto dva důvody jsou však v zákoně stanoveny poměrně široce. Prvním z nich je, že Rada neplní opakovaně závažným způsobem povinnosti uvedené v § 5 a v § 6 odstavcích 1 a 2 zákona o vysílání, přičemž § 5 stanovuje v písm. a) až p) výčtem působ- , nost Rady, přičemž písmeno p) uvádí, že Rada „plní další úkoly stanovené tímto zákonem". Tak je tedy možno odvolat Radu pro neplnění jakékoli z povinností v zákoně o vysílání stanovené.87' Limitem je ovšem podmínka, že musí jít o opakovanost neplnění a zároveň zde musí jít o závažný způsob neplnění. Opakovanost se týká nejen samotného neplnění, ale i oné závažnosti. Pojem opakovanost nelze vykládat podle interpretačního ustanovení § 2 odst. 1 m Srov. § 6 odst. 1 zákona o vysílání. M> Srov. § 6 odst. 2 zákona o vysílání.' "' Bod 26 Doporučení REC (2000) 23. ,7' „I zde je možný různý výklad, a Rada se tak může právem obávat svého odvolání téměř v jakémkoli okamžiku", uvedl ještě k návrhu zákona R. Starý (Starý, R.: Bude Rada pro rozhlasové a televizní vysílání pod pantoflem?, Parlamentní zpravodaj, č. 1/2001, str. 11). STRANA 37 písm. u) zákona o vysílání, kde je definováno „opakované porušení povinnosti". Logickým výkladem lze sice dojít k tomu, že „opakované neplnění povinností" a „opakované porušení povinnosti" je co do obsahu prakticky totéž, ovšem zákon opakované porušení definuje jako „porušení povinnosti, za níž byla více než jednou uložena pokuta ve dvou po sobě jdoucích kalendářních letech". Pojem „opakované neplnění" nelze tedy vykládat pomocí definice „opakovaného porušení", neboť to je definováno mj. podmínkou uložení pokuty. Rada však pokutu nemůže obdržet a tudíž by se nikdy nemohla dopustit opakovaného neplnění svých povinností, což bezesporu nebyl úmysl zákonodárce. Proto se definice pojmu opakovanost může vztahovat pouze na jednání těch subjektů, u kterých zákon uložení pokuty vůbec umožňuje. Též historickým výkladem (zejména ze stenozáznamů diskuse v Poslanecké sněmovně při projednávání návrhu zákona o vysíláni") lze dovodit, že úmysl zákonodárce při definování pojmu opakovanost směřovalk vyjasnění tohoto pojmu v souvislosti s porušováním povinností ze strany provozovatelů vysílání, nikoli ze strany Rady.881 Opakovanost je tedy třeba gramaticky vykládat tak, že musí k danému závažnému neplnění úkolů dojít alespoň dvakrát. Ze zákona přitom nelze dovodit, že by se opakovanost neplnění týkala vždy stejné povinnosti. Zákon jasně nevymezuje, jakým způsobemmá být neplnění úkolů Rady deklarováno, aby bylo možno následně konstatovat danou opakovanost.891 V zájmu právní jistoty je žádoucí, aby Poslanecká sněmovna např. svým usnesením deklarovala, že Rada závažným způsobem některou ze svých povinností neplní, přičemž při druhém takovémto usnesení již bude podmínka opakovanosti naplněna. Opačný způsob rozhodování, kdy je Rada odvolána pouze s odkazem na to, že závažným způsobem opakovaně neplní své povinnosti, tak může být nástrojem svévole Poslanecké sněmovny vůči Radě. Druhý pojem „závažný způsob" není v zákoně vymezen a ani zákon nestanovuje žádná kritéria pro posouzení toho, které porušení povinnosti ze strany Rady je „závažné". Proto je opět věcí úvahy Poslanecké sněmovny jak budou kritéria „závažného porušen1 povinnosti" v praxi nastavena. Druhým důvodem pro možné odvolání Rady je opětovné neschválení výroční zprávy pro závažné nedostatky.*0' Jako důvod proto nestačí pouhé neschválení výroční zprávy opětovně, nýbrž důvodem musí být zároveň existence „závažných as Srov. blíže pozměňovací návrh poslance M. Kučery st. (PSP ČR, III. volební období, tisk 717/5, pozměňovací návrh pod písm. K). Ml Např. v usneseni Poslanecké sněmovny č. 368 ze dne 2. 4. 2003 se pouze konstatuje, že „Poslanecká sněmovna navrhuje předsedovi vlády, aby neprodleně odvolal Radu pro rozhlasové a televizní vysílání z důvodu opakovaného závažného neplnění povinností uvedených v § 5 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání". Předseda vlády potom v. rozhodnutí ze dne 3. 4. 2003 (čj. 3028/03-KPV) se stejnou argumentací Radu odvolal („na základě usnesení PS PČR z 2. dubna 2003 č. 368 odvolávám Radu pro rozhlasové a televizní vysílání z důvodu opakovaného závažného neplnění povinností uvedených v §_5 zákona č. 231/2001 Sb. ...". *" Srov. § 6 odst. 3 zákona o vysílání. STRANA 38 nedostatků" v této zprávě. (Jiný výklad je však i takový, že samotné neschválení zprávy je možné pouze pro závažné nedostatky). Oproti předchozímu důvodu odvolání Rady je již tento důvod vymezen přesněji, neboť pro možnost odvolání Rady se předpokládají minimálně dvě usnesení Poslanecké sněmovny o neschválení výroční zprávy pro její závažné nedostatky. Určitou míru nejistoty však do věci vnáší opět potřeba uvedené „závažnosti" zmíněných nedostatků. Ta bude opět věcí výkladu Poslanecké sněmovny při rozhodování o návrhu na odvolání Rady. Vyžadování potřebné „závažnosti" v obou uvedených případech sice do rozhodování může vnášet určitý prvek nejistoty, přesto však je tato materiální podmínka žádoucí, neboť zabraňuje účelovému odvolání Rady pouze poukazem na drobné formální chyby či vady, ať už ve výroční zprávě, či ve výše uvedeném plnění povinností Rady. Tímto je tak v konečném důsledku podpořena (resp. měla by být) potřebná nezávislost Rady při jejím rozhodování. Přesto však současným způsobem odvolávání Rady není její nezávislost v potřebné míře zajištěna, což je dáno jednostrannou vazbou pouze na Poslaneckou sněmovnu (k řešení srov. dále). Všechny podmínky pro odvolání Rady v zákoně vymezené by měly být vykládány maximálně restriktivně, neboť při jejich obecném vymezení spojeném se širokým výkladem v praxi tak může dojít k tomu, že Rada bude jednat pod trvalou hrozbou možnosti svého odvolání, což může značně ohrožovat nezávislost Rady a jejich jednotlivých členů na potencionálních politických tlacích. 5. Závěr Závěrem je třeba učinit několik poznámek týkajících se nezávislosti Rady v souvislosti se způsobem jejího ustavování. Již byly neúspěšně navrženy změny dotýkající se procesu jmenování členů Rady. Jde o jeden z klíčových předpokladů pro nezávislost a'stabilitu Rady. Lze se. domnívat, že jako žádoucí by se jevilo vytvořit systém parciálního obnovování Rady, tak jak již byl v roce 2001 přijat pro rady ČT a ČR.3'" Rada volená na šest let by se tedy každé dva roky obměnila z jedné třetiny. I při počtu členů Rady, který není dělitelný třemi (v současné době třináct členů), lze zakotvit její parciální obnovování, ovšem v jednotlivých dvouletých periodách by se neměnil stejný počet členů. Vedle parciálního obměňování Rady v čase by •" Tato změna byla v případě ČT zakotvena zákonem č. 39/2001 Sb„ kterým se mění zákon č. 483/1991 Sb., o-České televizi, ve znění pozdějších předpisů, a o změně některých dalších zákonů. V případě ČR potom zákonem č. 192/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu, ve znění pozdějších předpisů, a o změně dalších zákonů. STRANA 39 bylo vhodné zároveň rozdělit jmenování členů Rady mezi více ústavních orgánů. Byla již zvažována možnost rozdělit ustavování členů Rady mezi obě komory Parlamentu a prezidenta (vládní návrh zákona o vysílání z roku 2000).921 Ačkoli se nepodařilo v České republice uvedený způsob prosadit, je třeba tuto formu ustavování Rady považovat za vhodnější než stávající systém, neboť zajišťuje nejen kontinuitu činnosti daného orgánu, ale zároveň zabraňuje jeho závislosti pouze na jednom mocenském centru, čímž se posiluje jeho nezávislé postavení. Důležité bude v této souvislosti stanovit pravidla pro možné odvolání jak jednotlivých členů Rady, tak Rady jako celku. Otázkou je, zda když ustavení Rady bude rozděleno mezí více ústavních institucí, mělo by být takto rozděleno i možné odvolávání členů Rady či Rady jako celku. S koncepcí odvolávání jednotlivých členů Rady tím organem, který daného člena jmenoval, počítal výše uvedený vládní návrh zákona. Bylo by tedy žádoucí se do budoucna zamyslet nad již jednou navrhovaným rozdělením jmenování a odvolávání členů Rady mezi více ústavních orgánů. Zároveň je namístě zvážit, zda ponechat v zákoně možnost odvolání Rady jako celku. Jde o rozhodování obsahově poněkud odlišného charakteru - v tomto případě se'již nehodnotí chování jednotlivého člena Rady, nýbrž rozhodovací činnost Rady jako celku. Vzhledem k závažnosti tohoto rozhodnutí a k možným politickým nátlakům na Radu prostřednictvím hrozby jejího odvolání Poslaneckou sněmovnou by však bylo vhodné v případě ponechání institutu odvolání Rady jako celku vázat toto odvolání na souhlas ještě dalšího ústavního orgánu. Vhodným řešením zvyšujícím nezávislost Rady a chránící ji před momentálním rozložením politických sil v Poslanecké sněmovně se jeví podmiňovat odvolání Rady jako celku potřebou souhlasného stanoviska obou komor Parlamentu. Ještě striktnější řešení by bylo vázat odvolání též na souhlas prezidenta. Posledně uvedené řešení bylo zvoleno i v Polsku, kde mediální rada může být jako celek odvolána jen pokud obě komory - Sejm i Senát - neschválí výroční zprávu této rady a navíc s odvoláním musí vyslovit souhlas i prezident republiky.931 Jiným řešením ještě více posilujícím nezávislost Rady je vyloučit odvolání Rady jako celku vůbec, a umožňovat pouze odvolání jednotlivých členů těmi orgány, které je do funkce jmenovaly, a to pouze z taxativně vymezených důvodů spočívajících v řádném výkonu funkce, tak jak byla tato úprava koncipována ve zmíněném vládním návrhu. "• Srov. blíže vládní návrh zákona o vysíláni (PSP ČR, III. volební období, tisk 482). Zde byl v § 5 zakotven způsob ustavování členů 13 členné rady, tak že 5 členů volí a odvolává Poslanecká sněmovna Parlamentu, 5 voli a odvolává Senát Parlamentu a 3 jmenuje a odvolává prezident republiky. Takto bylo rozděleno nejen jmenování členů Rady, nýbrž i jejich možné odvolávání. Navíc návrh zákona neumožňoval odvolávat Radu jako celek a zaručoval tak Radě poměrně značnou míru nezávislosti. Navrhovaná předloha se však zákonem nestala. 831 ČI. 12 zákona o vysílání z 29. prosince 1992. STRANA 40