Pl.ÚS 15/96 ze dne 09.10.1996
280/1996 Sb.
N 99/6 SbNU 213
Prodej bytů ozbrojených složek v domech ve vlastnictví města Kroměříž

Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky

USPrVlM

   Právo vlastnit majetek, nabývání majetku

                                                      Pl. ÚS 15/96

 

>
     1.  Při dodržení  jednoroční lhůty,  vyžadované ustanovením §
75 odst. 2  písm. a) zákona č. 182/1993  Sb., podmínkou druhou pro
přijetí    ústavní   stížnosti,    která   nesplňuje   předpoklady
přípustnosti   podle   odstavce   1.   citovaného  ustanovení,  je
skutečnost,  že svým  významem podstatně  přesahuje vlastní  zájmy
stěžovatele. Tuto skutečnost nutno  spatřovat v požadavku obecného
dosahu rozhodnutí  v dané věci, přičemž  sama obecnost dosahu není
podmínkou  dostatečnou.  V  zákonné  skutkové  podstatě,  obsažené
v ustanovení  § 75  odst. 2  písm. a)  zákona o  Ústavním soudu je
zakotven  i znak  podstatného přesahování  svým významem vlastních
zájmů stěžovatele. Posouzení jeho naplnění závisí na akcentu, jejž
Ústavní  soud  klade  na  obecné  důsledky  rozhodnutí  o dotčeném
základním právu či svobodě.

      2. Ústavní úprava postavení  jedince ve společnosti obsahuje
ochranu individuálních  práv a svobod,  jakož i ochranu  veřejných
statků. Rozdíl  mezi nimi spočívá  v jejich distributivnosti.  Pro
veřejné  statky  je  typické,  že  prospěch  z nich je nedělitelný
a lidé nemohou  být vyloučeni z jeho  požívání. Příklady veřejných
statků  jsou národní  bezpečnost, veřejný  pořádek, zdravé životní
prostředí.  Veřejným   statkem  se  tudíž   určitý  aspekt  lidské
existence  stává za  podmínky, kdy  není možno  jej pojmově, věcně
i právně  rozložit  na  části  a  tyto  přiřadit jednotlivcům jako
podíly. Pro  základní práva a  svobody je, na  rozdíl od veřejných
statků, typická jejich  distributivnost. Aspekty lidské existence,
jakými   jsou  např.   osobní  svoboda,   svoboda  projevu,  účast
v politickém  dění a  s tím  spjaté volební  právo, právo zastávat
veřejné funkce,  právo sdružovat se  v politických stranách  atd.,
lze  pojmově,  věcně  i  právně  členit  na  části a tyto přiřadit
jednotlivcům.  V případě  kolize  je  nutné stanovit  podmínky, za
splnění kterých má prioritu jedno  základní právo či svoboda, a za
splnění  kterých jiné,  resp. určitý  veřejný statek.  Základní je
v této souvislosti  maxima, podle které základní  právo či svobodu
lze omezit pouze  v zájmu jiného základního práva  či svobody nebo
veřejného statku.

    3. Omezení  vlastnického práva podle  ustanovení § 22  odst. 4
zákona  č. 72/1994  Sb., ve  znění zákona  č. 273/1994  Sb., a § 7
odst. 3 zákona  č. 102/1992 Sb. není spjato se  stavem nouze a jím
zamýšlený  účel zabezpečení  veřejného zájmu  nelze posuzovat jako
naléhavý.  Tento  účel  dále  není  shodný  s  účely  vyvlastnění.
Z uvedených   důvodů  nelze   omezení  vlastnického   práva  podle
ustanovení § 22 odst. 4 zákona  č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č.
273/1994  Sb., a  § 7  odst. 3  zákona č.  102/1992 Sb.  posuzovat
z pohledu  čl.  11  odst.  4  Listiny  (a  tudíž  v něm obsažených
podmínek) a nutno je  kvalifikovat z hledisek přípustnosti omezení
základního  práva,  resp.  svobody,  v  případě  jeho, resp. její,
kolize s  jiným základním právem, resp.  svobodou, nebo s veřejným
statkem.
<

     Plénum Ústavního soudu České  republiky

 rozhodlo dne 9. října
1996 ve věci  návrhu na zrušení ustanovení § 22  odst. 4 zákona č.
72/1994 Sb.,  ve znění zákona č. 273/1994 Sb.,  a ustanovení §  7
odst.  3 zákona  č. 102/1992  Sb., podaného  podle §  74 zákona č.
182/1993  Sb. navrhovatelem  městem K.  spolu s  ústavní stížností
proti rozhodnutí  Ministerstva obrany České  republiky ze dne  15.
11. 1995, čj. 316/4-60/Kr, kterým  byla zamítnuta žádost o udělení
souhlasu  s   prodejem  bytů  ozbrojených   složek  v  domech   ve
vlastnictví města K.,  t a k t o :

     1. Dnem 1.  listopadu 1997 se  z r u š u j e ustanovení § 22
odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb.

     2.  Návrh  na  zrušení  ustanovení  §  7  odst.  3  zákona č.
102/1992 Sb.  se  o d m í t á .

                       O d ů v o d n ě n í

                               I.
     Navrhovatel   podal   ústavní   stížnost   proti   rozhodnutí
Ministerstva  obrany  České  republiky  ze  dne  15. 11. 1995, čj.
316/4-60/Kr,  kterým  byla  zamítnuta  žádost  o  udělení souhlasu
s prodejem bytů  ozbrojených složek v domech  ve vlastnictví města
K. V odmítnutí souhlasu Ministerstvem  obrany (§ 22 odst. 4 zákona
č. 72/1994 Sb.,  ve znění zákona č. 273/1994  Sb.) spatřuje jednak
porušení  ústavního práva  na samosprávu   podle čl.  8 a  čl. 104
Ústavy České republiky a  jednak práva vlastnického, garantovaného
čl. 11  Listiny základních práv a  svobod. Požádal zároveň Ústavní
soud,  aby neodmítl  ústavní stížnost  z důvodu  nevyčerpání všech
procesních prostředků,  jež zákon k ochraně  práva poskytuje, a to
ve smyslu  § 75 odst.  2 písm. a)  zákona č. 182/1993  Sb. Uvedený
návrh stěžovatel zdůvodňuje tím, že  tato stížnost se svým obsahem
a návrhem  na  zrušení  ustanovení  citovaných  zákonů dotýká práv
všech  obcí v  České republice,   jež jsou  vlastníky domů  s byty
ozbrojených  složek,  v  důsledku  čehož  svým  významem podstatně
přesahuje vlastní zájmy stěžovatele.

     Ústavní   soud  dne   21.  února   1996  vyzval  navrhovatele
k doplnění   ústavní  stížnosti   ve  smyslu   naplnění  podmínek,
vyžadovaných ustanovením § 75 odst.  2 písm. a) zákona č. 182/1993
Sb.  V  příloze  svého  podání  ze  dne  22.  března 1996 město K.
předložilo  Ústavnímu  soudu  přípis  náčelníka Vojenské ubytovací
a stavební  správy  Brno,  čj.  55911,  ze  dne  23.  ledna  1995,
adresovaný  Městskému  úřadu  v  K.,  ve  kterém  se  sděluje,  že
Ministerstvem  obrany  bylo  přijato  opatření,  omezující  vydání
souhlasu  k  uzavření  smlouvy   o  převodu  vlastnictví  k  bytům
ozbrojených složek, s výjimkou posádek,  které se ruší a byty jsou
uvolňovány ve  prospěch civilního sektoru.  K uvedenému podání  ze
dne 22. března 1996 stěžovatel dále přikládá vyjádření města V. ze
dne 19. března 1996, podepsané  starostou, a vyjádření města P. ze
dne  21. března  1996, podepsané  starostou. Vyjádření  obou měst,
vlastnících rovněž  domy s byty  ozbrojených složek, poukazují  na
zásadní význam  vyřešení možnosti dispozice s  těmito byty v další
správě  bytového  fondu  obce.  K  doplnění  ústavní  stížnosti je
konečně přiloženo  i sdělení zástupkyně starosty  města H., ze dne
20.  března  1996,  ve  kterém   je  obsažen  názor,  podle  něhož
kvalifikace bytů podle § 8  zákona č. 102/1992 Sb. umožňuje jejich
privatizaci bez souhlasu  Ministerstva obrany (citované ustanovení
upravuje  právní režim  bytů, jež  mají charakter  služebních bytů
přechodně).

     Ústavní soud si k ústavní  stížnosti vyžádal podle § 42 odst.
3 zákona  č.  182/1993  Sb.  i  vyjádření  ministra  obrany  České
republiky.

     Ministr obrany  České republiky ve svém  vyjádření ze dne 26.
března  1996 v  první řadě  zaujal odmítavé  stanovisko k možnosti
interpretovat souhlas nebo nesouhlas  s prodejem či pronájmem bytů
ozbrojených složek  podle zákona č. 102/1992  Sb., resp. zákona č.
72/1994  Sb., ve  smyslu zásahu  orgánu veřejné  moci. V  uvedeném
konání  spatřuje  dispozitivní   chování  adresáta  právní  normy,
předvídané zákonem,  přičemž poukazuje na  čl. 11 odst.  3 Listiny
základních práv a svobod,  podle něhož vlastnictví zavazuje, jakož
i na  §  128  o.  z.,  upravující  podmínky zásahů do vlastnického
práva.  Souhlas s  převodem, resp.  s pronájmem,  bytu ozbrojených
složek  se  ve  vyjádření  považuje  za  zákonem stanovené omezení
vlastnického práva  ve veřejném zájmu (jímž  je zabezpečení obrany
státu), přičemž je upozorňováno na skutečnost, že se tak neděje za
náhradu.  V souvislosti  s naplněním  podmínek, obsažených  v § 72
odst.  1 písm.  a) zákona   č. 182/1993  Sb. tudíž  ministr obrany
dochází ke stanovisku negativnímu,  tj. ke stanovisku, podle něhož
podmínky  uvedeného ustanovení  v dané  věci splněny  nejsou. Dále
poukazuje na skutečnost, že v případě úspěšnosti návrhu na zrušení
ustanovení § 22 odst. 4 zákona  č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č.
273/1994 Sb., a ustanovení § 7  odst. 3 zákona č. 102/1992 Sb. bez
odpovídající kompenzace  právní a ekonomické mizí  z právní úpravy
možnost  zajistit vojákům  z povolání  (a občanským  zaměstnancům)
odpovídající bytový standard (přičemž  vůči vojákům z povolání jde
o povinnost vojenské  správy, upravenou v  § 28 odst.  3 zákona č.
76/1959 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Ve stanovisku ministra
obrany   je   odmítána    argumentace   navrhovatele,   spatřující
v nesouhlasu s  převodem bytů ozbrojených složek  omezení práva na
samosprávu obcí podle  čl. 100, 101 a 104  Ústavy České republiky,
a je   akceptováno   pouze   nahlížení   na  poskytování  souhlasu
s převodem bytů ozbrojených složek  ve smyslu omezení vlastnického
práva. Ministr  obrany na výslovný  dotaz Ústavního soudu  ve svém
vyjádření  uvádí,  že  podobné  žádosti  obcí  a  měst  o povolení
privatizace  služebního  bytového  fondu  nebyly  na  Ministerstvo
obrany České republiky předloženy.

                               II.
     Ústavní stížnost města K. byla podána s odkazem na § 72 odst.
1 písm. a) zákona  č. 182/1993 Sb., přičemž v  jejím odůvodnění je
namítáno  kromě  jiného  i  porušení  práva územního samosprávného
celku na samosprávu. Z hlediska obsahu ústavní stížnosti lze tudíž
dovodit, že  byla podána i  s poukazem  na  § 72 odst.  1 písm. b)
zákona č. 182/1993 Sb.

     Podmínkou  ústavní stížnosti,  uplatněné podle  § 72  odst. 1
písm.  a) zákona  č. 182/1993  Sb., je  zásah orgánu veřejné moci,
porušující základní právo nebo  svobodu. Otázkou je, zdali souhlas
nebo   nesouhlas  příslušného   orgánu  ozbrojených   složek  nebo
příslušného ministerstva  s převodem vlastnictví  bytu ozbrojených
složek  podle  §  22  odst.  4  zákona  č.  72/1994  Sb., ve znění
pozdějších předpisů,  lze považovat za  zásah orgánu veřejné  moci
podle čl. 87 odst. 1 písm. d)  Ústavy České republiky a podle § 72
odst. 1 písm. a) zákona č.182/1993 Sb.

     Zásah orgánu veřejné moci  podle citovaného ustanovení zákona
o Ústavním soudu může mít  podobu rozhodnutí, opatření nebo jiného
zásahu orgánu veřejné moci.  Ministerstvo obrany je orgánem státní
správy (čl. 79 Ústavy České republiky,  § 16 zákona č. 2/1969 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů), a  jako takové orgánem veřejné moci
(usnesení Ústavního soudu ČSFR, sp. zn. I. ÚS 191/92, publikované
pod  č. 3  Sbírky usnesení  a  nálezů,  1992). Podle  § 244  odst.
3 o.  s. ř.  se rozhodnutími  správních orgánů  rozumí rozhodnutí,
vydaná jimi  ve správním řízení,  jakož i další  rozhodnutí, která
zakládají, mění  nebo ruší oprávnění  a povinnosti fyzických  nebo
právnických osob. Doktrinární výklad uvedeného ustanovení o. s. ř.
v této  souvislosti  zdůrazňuje,  že  "není  důležité,  jak je akt
správního   orgánu   označen   (rozhodnutí,   jmenování,  udělení,
opatření,  dohoda,   usnesení,  výměr,  rozkaz,   zřízení,  výnos,
potvrzení, oběžník, upozornění,  výzva, příkaz, výpověď, oznámení,
souhlas, stvrzenka, výmaz a jiné).  Podstatné je, zda správní úřad
takovým  aktem  autoritativním  a  právní  moci  schopným způsobem
zasáhl  do  právní  sféry  fyzické  nebo  právnické osoby. Vždy je
rozhodující věcný obsah aktu a nikoli jeho formální označení." (J.
Bureš, L.  Drápal, M. Mazanec,  Občanský soudní řád.  Komentář. 2.
vydání, Praha 1996, s. 661)

     V  předmětné  věci  došlo  vyjádřením nesouhlasu Ministerstva
obrany ze dne  15. 11. 1995, čj. 316/4-60/Kr,  kterým byla podle §
22 odst.  4 zákona č.  72/1994 Sb., ve  znění pozdějších předpisů,
zamítnuta žádost  o udělení souhlasu  s prodejem bytů  ozbrojených
složek v domech  ve vlastnictví města K., k  vydání aktu správního
orgánu, jímž  bylo autoritativním a právní  moci schopným způsobem
omezeno vlastnické právo města K.  Z hlediska svého předmětu tudíž
ústavní  stížnost splňuje  podmínku,  vyžadovanou  čl. 87  odst. 1
písm. d)  Ústavy České republiky  a § 72  odst. 1 písm.  a) zákona
č.182/1993  Sb.,  protože  směřuje  proti  pravomocnému rozhodnutí
správního orgánu.

     Podle  §  75  odst.  1  zákona  o  Ústavním  soudu je ústavní
stížnost  nepřípustná,  jestliže   stěžovatel  nevyčerpal  všechny
procesní prostředky, které mu zákon  k ochraně práva poskytuje. Za
takové v předmětné věci nutno  považovat rozklad podle § 61 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení, a až následně (§ 247 odst. 2 o.
s. ř) žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 247 a násl.
o. s. ř.

     Stěžovatel  však  ústavní  stížnost  opírá  o  §  75  odst. 2
písm.a) zákona č. 182/1993 Sb.

     Rozhodnutí  ministerstva  obrany  ze  dne  15.  11. 1995, čj.
316/4-60/Kr, kterým byla podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů,  zamítnuta žádost o udělení souhlasu
s prodejem bytů  ozbrojených složek v domech  ve vlastnictví města
K., bylo  doručeno dne 21.  listopadu 1995, přičemž  nabylo právní
moci marným uplynutím 15 denní  lhůty pro podání rozkladu. Ústavní
stížnost byla Ústavnímu soudu podána osobně dne 16. ledna 1996.

     Při  dodržení jednoroční  lhůty, vyžadované  ustanovením § 75
odst.  2 písm.  a) zákona  č. 182/1993  Sb., podmínkou  druhou pro
přijetí    ústavní   stížnosti,    která   nesplňuje   předpoklady
přípustnosti   podle   odstavce   1.   citovaného  ustanovení,  je
skutečnost,  že svým  významem podstatně  přesahuje vlastní  zájmy
stěžovatele. Tuto skutečnost nutno  spatřovat v požadavku obecného
dosahu rozhodnutí  v dané věci, přičemž  sama obecnost dosahu není
podmínkou  dostatečnou.  V  zákonné  skutkové  podstatě,  obsažené
v ustanovení  § 75  odst. 2  písm. a)  zákona o  Ústavním soudu je
zakotven  i znak  podstatného přesahování  svým významem vlastních
zájmů stěžovatele. Posouzení jeho naplnění závisí na akcentu, jejž
Ústavní  soud  klade  na  obecné  důsledky  rozhodnutí  o dotčeném
základním právu či svobodě.

     V posuzovaném případě dospěl Ústavní soud k závěru o naplnění
uvedených  znaků  ustanovení  §  75  odst.  2  písm.  a) zákona č.
182/1993 Sb.

     Obecnost dosahu posuzovaného případu  vyplývá jednak z návrhu
na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění
zákona  č.  273/1994  Sb.,  a  ustanovení  §  7  odst. 3 zákona č.
102/1992 Sb., a jednak z  příloh doplnění ústavní stížnosti ze dne
22.  března 1996.  Vzhledem  k  vydání přípisu  náčelníka Vojenské
ubytovací  a  stavební  správy  Brno,  čj.55911,  ze dne 23. ledna
1995, ve kterém je sdělováno, že Ministerstvem obrany bylo přijato
opatření, omezující  vydání souhlasu k uzavření  smlouvy o převodu
vlastnictví k bytům ozbrojených  složek, s výjimkou posádek, které
se  ruší a  byty jsou  uvolňovány ve  prospěch civilního  sektoru,
neodůvodňuje konstatování ministra obrany  ve vyjádření ze dne 26.
března  1996,  že  žádosti  obcí  a  měst  o  povolení privatizace
služebního  bytového  fondu  nebyly  na  Ministerstvo obrany České
republiky   předloženy,   závěr    opačný.   Konečně   podstatnost
přesahování  ústavní  stížnosti  svým  významem  zájmů stěžovatele
spatřuje Ústavní  soud ČR v  důležitosti stanovení hranic  ústavně
přípustného  omezení  vlastnického  práva  v demokratickém právním
státě,  založeném na  úctě k  právům a  svobodám člověka a občana,
a tím v oblasti ekonomické na principu tržního hospodářství.

     Vzhledem  k  uvedeným  závěrům,   k  nimž  Ústavní  soud  při
posuzování předmětné  ústavní stížnosti dospěl, jakož  i s ohledem
na  skutečnost, že  spolu  s  ústavní stížností  byl navrhovatelem
podán, v souladu s § 74 zákona č. 182/1993 Sb., i návrh na zrušení
ustanovení  právního předpisu,  Ústavní soud  podle §  78 odst.  1
citovaného zákona usnesením ze dne 24. dubna 1996 řízení o ústavní
stížnosti přerušil.

                              III.
     Podle  § 42  odst. 3  a §  69 zákona  č. 182/1993  Sb. zaslal
Ústavní soud České republiky  předmětný návrh Poslanecké sněmovně.
Ve svém vyjádření ze dne 4. června 1996 (Ústavnímu soudu doručeném
dne 10. června 1996) předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky  potvrdil,  a  to  v  souladu  s  požadavky,  obsaženými
v ustanovení § 68 odst. 2 zákona  č. 182/1993 Sb., že oba napadené
zákony  byly schváleny  potřebnou většinou  poslanců České národní
rady, resp. Poslanecké sněmovny  Parlamentu České republiky (zákon
č. 102/1992  Sb. dne 5. března  1922, zákon č. 72/1994  Sb. dne 1.
května  1994),  byly   podepsány  příslušnými  ústavními  činiteli
a řádně  vyhlášeny.  Ve  vyjádření  předsedy  Poslanecké  sněmovny
Parlamentu České republiky je  obsaženo stanovisko, že zákonodárný
sbor při přijímání napadených zákonů jednal v přesvědčení o jejich
souladu  s  Ústavou  a  právním  řádem.  Dále  se  v něm uvádí, že
zmíněnými  zákony nedošlo  k neoprávněnému  zásahu do vlastnického
práva   již  proto,   že  podmínku   písemného  doporučení  orgánů
ozbrojených složek  a příslušných ministerstev  k uzavření smlouvy
o nájmu  a   podmínku  předchozího  souhlasu   příslušných  orgánů
ozbrojených  složek  nebo   příslušných  ministerstev  k  uzavření
smlouvy o převodu vlastnictví stanovil  zákon, což je ve vyjádření
považováno za stojící v souladu s ústavou a právním řádem.

                               IV.
     Návrhem  napadená  ustanovení  obou  zákonů zakotvují omezení
vlastnického   práva  k   bytům  ozbrojených   složek  za   účelem
zabezpečení   bytových  potřeb   osob,  působících   v  rezortech,
garantujících obranu státu a  ochranu veřejného pořádku. Tak podle
§ 22  odst. 4  zákona č.  72/1994 Sb.,  kterým se upravují některé
spoluvlastnické  vztahy  k  budovám  a  některé  vlastnické vztahy
k bytům  a nebytovým  prostorům a  doplňují některé  zákony (zákon
o vlastnictví  bytů), ve  znění  zákona  č. 273/1994  Sb., smlouvu
o převodu  vlastnictví  bytu  ozbrojených  složek  lze uzavřít jen
s předchozím souhlasem příslušných  orgánů ozbrojených složek nebo
příslušných  ministerstev. Dle  ustanovení §  7 odst.  3 zákona č.
102/1992  Sb.,  kterým  se  upravují  některé  otázky  související
s vydáním  zákona  č.  509/1991  Sb.,  kterým  se  mění,  doplňuje
a upravuje  občanský  zákoník,  smlouvu  o  nájmu bytu ozbrojených
složek  lze uzavřít  jen  na  základě písemného  doporučení orgánů
ozbrojených složek a ministerstev, uvedených v odstavci 1 písm. c)
a v § 8 tohoto zákona.

     Jak bylo již uvedeno, návrh  na zrušení ustanovení § 22 odst.
4 zákona č.  72/1994 Sb., ve znění  zákona č. 273/1994 Sb.,  a § 7
odst.  3  zákona  č.  102/1992  Sb.,  se  opírá o námitku porušení
ústavního práva na  samosprávu podle čl. 8 a  čl. 104 Ústavy České
republiky  a  práva  vlastnického,  garantovaného  čl.  11 Listiny
základních práv a svobod.
     Protože  podle čl.  11 odst.  1 Listiny  má vlastnické  právo
všech  vlastníků  stejný  zákonný  obsah  a  ochranu,  v  kontextu
s napadenými zákonnými ustanoveními  byla argumentace navrhovatele
ohledně dotčení práva  na samosprávu podle čl. 8  a čl. 104 Ústavy
České republiky shledána Ústavním soudem za irelevantní.

     Ústavní rámec  možného omezení vlastnického  práva je obsažen
v ustanovení čl. 11 odst. 3 až 5 Listiny základních práv a svobod.
Omezení  dispozičního  oprávnění   vlastníka  uvedenými  zákonnými
ustanoveními  nelze  podřadit  pod   odstavce  3  a  5  citovaného
ustanovení Listiny,  jelikož se nejedná  o úpravu daní  a poplatků
a ani o  ochranu zákonem chráněných obecných zájmů před zneužitím
vlastnického práva. Ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb.,
ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a  § 7 odst. 3 zákona č. 102/1992
Sb. je tudíž  nutno posuzovat s ohledem na čl.  11 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod.
     K  omezení  základního  práva  nebo  svobody  v demokratickém
právním státě  může dojít ve  dvou případech (viz  nález Ústavního
soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/94).

     Ústavní  úprava  základního  práva  či  svobody  v  některých
případech výslovně zmocňuje zákonodárce, aby za určitých podmínek,
resp. z  hlediska ústavně vymezených cílů,  zákonem základní právo
či svobodu  omezil (např. čl. 12  odst. 3, čl. 14  odst. 3, čl. 16
odst. 4, čl. 17 odst. 4, čl.  19 odst. 2, čl. 20 odst. 3 Listiny),
nebo stanovil jeho obsah (čl. 41 odst. 1 Listiny). Ústavní prostor
tohoto  postupu  zákonodárce  je  přitom  určen požadavkem šetření
podstaty a  smyslu omezovaného nebo  vymezovaného základního práva
resp. svobody (čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod).

     K omezení  základních práv či  svobod, i když  jejich ústavní
úprava omezení  nepředpokládá, může dojít v  případě jejich kolize
nebo v případě kolize s jinou ústavně chráněnou hodnotou, jež nemá
povahu základního práva a svobody (veřejný statek).

     Ústavní  úprava  postavení  jedince  ve  společnosti obsahuje
ochranu individuálních  práv a svobod,  jakož i ochranu  veřejných
statků. Rozdíl  mezi nimi spočívá  v jejich distributivnosti.  Pro
veřejné  statky  je  typické,  že  prospěch  z nich je nedělitelný
a lidé nemohou  být vyloučeni z jeho  požívání. Příklady veřejných
statků  jsou národní  bezpečnost, veřejný  pořádek, zdravé životní
prostředí.  Veřejným   statkem  se  tudíž   určitý  aspekt  lidské
existence  stává za  podmínky, kdy  není možno  jej pojmově, věcně
i právně  rozložit  na  části  a  tyto  přiřadit jednotlivcům jako
podíly. (K pojmu veřejné statky  v ekonomické literatuře viz např.
P.A.Samuelson  - W.  Nordhaus, Ekonomie,  Praha 1991,  s. 770-771,
982; v literatuře právnické  např. J. Raz, Right-Based Moralities,
in: Theories of Rights, (Ed. J.  Waldron), Oxford 1984, s. 187; R.
Alexy,  Recht, Vernunft,  Diskurs. Studien  zur Rechtsphilosophie,
Frankfurt a. M. 1995, s. 239 a násl.)

     Pro  základní  práva  a  svobody  je,  na rozdíl od veřejných
statků, typická jejich  distributivnost. Aspekty lidské existence,
jakými   jsou  např.   osobní  svoboda,   svoboda  projevu,  účast
v politickém  dění a  s tím  spjaté volební  právo, právo zastávat
veřejné funkce,  právo sdružovat se  v politických stranách  atd.,
lze  pojmově,  věcně  i  právně  členit  na  části a tyto přiřadit
jednotlivcům.

     V  případě  kolize  je  nutné  stanovit  podmínky, za splnění
kterých má prioritu jedno základní  právo či svoboda, a za splnění
kterých  jiné, resp.  určitý veřejný  statek. Základní  je v  této
souvislosti  maxima, podle  které  základní  právo či  svobodu lze
omezit  pouze  v  zájmu  jiného  základního  práva či svobody nebo
veřejného statku.

     Vzájemné  zvažování   v  kolizi  stojících   základních  práv
a svobod nebo veřejných statků spočívá v následujících kriteriích:

     Prvním  je kriterium  vhodnosti, tj.  posuzování toho,  zdali
institut,  omezující  určité  základní  právo,  umožňuje dosáhnout
sledovaný  cíl  (ochranu  jiného  základního  práva nebo veřejného
statku).  Druhým  kriteriem  vzájemného  zvažování základních práv
a svobod  je  kriterium  potřebnosti,  spočívající  v  porovnávání
legislativního   prostředku,  omezujícího   základní  právo  resp.
svobodu,  s  jinými  opatřeními,  umožňujícími  dosáhnout stejného
cíle,  avšak nedotýkajícími  se  základních  práv a  svobod, resp.
dotýkajícími se jich v menší intenzitě.

     Třetím  kriteriem  je  porovnání  závažnosti  obou  v  kolizi
stojících  základních práv  nebo veřejných  statků. Tato  základní
práva,  resp.   veřejné  statky,  jsou   prima  facie  rovnocenná.
Porovnávání závažnosti  v kolizi stojících  základních práv, resp.
veřejných  statků (po  splnění podmínky  vhodnosti a potřebnosti),
spočívá   ve  zvažování   empirických,  systémových,  kontextových
i hodnotových   argumentů.   Empirickým   argumentem   lze  chápat
faktickou  závažnost  jevu,  jenž  je  spojen  s ochranou určitého
základního  práva.  Systémový  argument  znamená  zvažování smyslu
a zařazení  dotčeného  základního  práva   či  svobody  v  systému
základních práv a svobod. Kontextovým argumentem lze rozumět další
negativní  dopady  omezení  jednoho  základního  práva  v důsledku
upřednostnění  jiného.  Hodnotový  argument  představuje zvažování
pozitiv v kolizi stojících  základních práv vzhledem k akceptované
hierarchii hodnot.

     Součástí porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních
práv   je    rovněž   zvažování   využití    právních   institutů,
minimalizujících argumenty podložený zásah do jednoho z nich.

     V  případě  závěru  o  opodstatněnosti  priority jednoho před
druhým ze dvou v kolizi stojících základních práv, resp. veřejných
statků,  je nutnou  podmínkou konečného  rozhodnutí rovněž využití
všech možností minimalizace zásahu do  jednoho z nich. Tento závěr
lze odvodit i  z ustanovení čl. 4 odst.  4 Listiny základních práv
a svobod, a  sice v tom smyslu,  že základních práv a  svobod musí
být šetřeno  nejenom při používání ustanovení  o mezích základních
práv a  svobod, nýbrž analogicky  rovněž v případě  jejich omezení
v důsledku jejich vzájemné kolize.

     Při posuzování  návrhu na kontrolu  norem nutno v  první řadě
zodpovědět   otázku,  zdali   omezení  vlastnického   práva  podle
ustanovení § 22 odst. 4 zákona  č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č.
273/1994  Sb., a  § 7  odst. 3  zákona č.  102/1992 Sb.  spadá pod
nucené omezení, k němuž zákonodárce  zmocňuje ústavní úprava v čl.
11  odst.  4  Listiny  (a  tudíž  musí  splňovat  v  něm  obsažené
podmínky),  nebo je  nutno jej  hodnotit jako  omezení na  základě
kolize s  jiným ústavou chráněným veřejným  statkem (obranou státu
a ochranou veřejného pořádku).

     Nucené omezení vlastnického práva, jež musí splňovat podmínky
čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, je dvojího druhu:

     Prvním je  povinnost strpět použití  vlastněné věci ve  stavu
nouze  nebo v  naléhavém veřejném  zájmu, a  to na  nezbytnou dobu
v nezbytné  míře,  nelze-li  dosáhnout  účelu omezení vlastnického
práva  jinak.  (Zákonná  úprava  této  první  alternativy nuceného
omezení  vlastnického práva  ve smyslu  čl. 11  odst. 4 Listiny je
obsažena v § 128 odst. 1 obč. zák.)

     Druhou z možností nuceného omezení vlastnického práva dle čl.
11 odst. 4  Listiny je takové jeho omezení,  jehož účel je totožný
s účely  vyvlastnění.  (Zákonná  úprava  této alternativy nuceného
omezení  vlastnického práva  ve smyslu  čl. 11  odst. 4 Listiny je
obsažena v  § 128 odst. 2  obč. zák. a v  § 109 odst. 1  a v § 110
odst.  3 zákona  č. 50/1976  Sb., o  územním plánování a stavebním
řádu /stavební  zákon/, ve znění  pozdějších předpisů. Podle  cit.
ustanovení  stavebního  zákona:  "cílem  vyvlastnění  je dosáhnout
přechodu,   popřípadě  omezení   vlastnického  práva   k  pozemkům
a stavbám, nebo zřízení, zrušení,  popřípadě omezení práva věcného
břemene  k pozemkům  a  stavbám",  přičemž "je-li  možno dosáhnout
účelu  vyvlastnění  pouze  omezením  práva,  nelze  právo odejmout
v plném rozsahu".)
     Omezení  vlastnického práva  podle  ustanovení  § 22  odst. 4
zákona  č. 72/1994  Sb., ve  znění zákona  č. 273/1994  Sb., a § 7
odst. 3 zákona  č. 102/1992 Sb. není spjato se  stavem nouze a jím
zamýšlený  účel zabezpečení  veřejného zájmu  nelze posuzovat jako
naléhavý.  Tento  účel  dále  není  shodný  s  účely  vyvlastnění.
Z uvedených   důvodů  nelze   omezení  vlastnického   práva  podle
ustanovení § 22 odst. 4 zákona  č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č.
273/1994  Sb., a  § 7  odst. 3  zákona č.  102/1992 Sb.  posuzovat
z pohledu  čl.  11  odst.  4  Listiny  (a  tudíž  v něm obsažených
podmínek) a nutno je  kvalifikovat z hledisek přípustnosti omezení
základního  práva,  resp.  svobody,  v  případě  jeho, resp. její,
kolize s  jiným základním právem, resp.  svobodou, nebo s veřejným
statkem.

     Kriterium  vhodnosti,  tj.  posouzení  toho,  zdali institut,
omezující určité základní právo,  umožňuje dosáhnout sledovaný cíl
(zabezpečení   bytových  potřeb   osob  působících   v  rezortech,
garantujících   obranu   státu   a   ochranu  veřejného  pořádku),
ustanovení § 22 odst. 4 zákona  č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č.
273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona č. 102/1992 Sb. splňuje.

     Kriterium    potřebnosti,     spočívající    v    porovnávání
legislativního  prostředku,  omezujícího   základní  právo,  resp.
svobodu,  s  jinými  opatřeními,  umožňujícími  dosáhnout stejného
cíle,  avšak nedotýkajícími  se  základních  práv a  svobod, resp.
dotýkajícími  se  jich  v  menší  intenzitě,  napadená  ustanovení
nesplňují.   Zabezpečení   bytových    potřeb   osob,   působících
v rezortech,  garantujících  obranu   státu  a  ochranu  veřejného
pořádku, lze dosáhnout  i jinými postupy, než postupem  podle § 22
odst. 4  zákona č. 72/1994 Sb.,  ve znění zákona č. 273/1994 Sb.,
nebo podle  § 7 odst. 3  zákona č. 102/1992 Sb.  (např. institutem
věcného   břemene,  adaptací   vhodných  nemovitostí   ve  státním
vlastnictví,  koupí bytů  do státního  vlastnictví nebo  výstavbou
bytů pro účely bydlení příslušníků ozbrojených složek, atd.).

     Jelikož  ustanovení §  22 odst.  4 zákona  č. 72/1994 Sb., ve
znění   zákona  č.   273/1994  Sb.,   nesplňuje  podmínky  omezení
základního práva,  resp. svobody, v  důsledku jeho kolize  s jiným
základním právem,  resp. svobodou, nebo  veřejným statkem, Ústavní
soud  dospěl k  závěru o  jeho rozporu  s čl.  11 odst.  1 Listiny
základních práv a svobod a rozhodl proto o jeho zrušení.

     Za účelem  poskytnout zákonodárci i  exekutivě časový prostor
pro  ústavně  konformní  řešení  problematiky  zabezpečení bydlení
příslušníků ozbrojených složek, ve shodě  s ustanovením § 70 odst.
1 zákona  č.  182/1993  Sb.,  posunul  Ústavní  soud den účinnosti
výroku, zrušujícího ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb.,
ve znění zákona č. 273/1994 Sb., na den 1. listopad 1997.

     Protože podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb. je podmínkou podání
návrhu   na  zrušení   ustanovení  zákona,   spojeného  s  ústavní
stížnosti,  jeho uplatnění,  v důsledku  něhož nastala skutečnost,
jež  je předmětem  ústavní stížnosti,  což v  případě §  7 odst. 3
zákona č.  102/1992 Sb. nebylo  splněno, nezbylo Ústavnímu  soudu,
než návrh na zrušení uvedeného ustanovení odmítnout dle § 43 odst.
1 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb. jako nepřípustný. V této situaci
je  odstranění rozporu  v právním  řádu, vzniklého  zrušením pouze
jednoho  ze   dvou  zákonných  ustanovení,   stojících  v  rozporu
s ústavnímu  zákony, resp.  mezinárodními smlouvami  podle čl.  10
Ústavy, úkolem demokratického zákonodárce.

P o u č e n í : Proti  rozhodnutí Ústavního  soudu České republiky
                se nelze odvolat.

V Brně 9. října 1996

                       ODLIŠNÉ STANOVISKO
                        soudce JUDr. I.J.
     Odlišné stanovisko,  podané k výroku nálezu,  jímž se dnem 1.
listopadu 1997 zrušuje  ustanovení § 22 odst. 4  zákona č. 72/1994
Sb., ve znění zákona č.  273/1994 Sb., se zakládá na následujících
důvodech:
     Provedeným dokazováním shledal ÚS ČR, že omezení vlastnického
práva  podle napadeného  ustanovení §  22 odst.  4 zák. č. 72/1994
Sb., ve znění zák. č. 273/1994  Sb., nelze posuzovat z pohledu čl.
11  odst.  4   Listiny  základních  práv  a  svobod   a  nutno  je
kvalifikovat  z  hlediska  přípustnosti  omezení  základního práva
v případě jeho  kolize s jiným  základním právem, nebo  s veřejným
statkem. Z tohoto  pohledu považuje ÚS ČR za  důležité, že zvolený
prostředek   omezení   nesplňuje   kritérium   potřebnosti,   když
zamýšleného  cíle bylo  možno  dosáhnout  i jinými  postupy. Podle
většinového  stanoviska ÚS  ČR je  prostředek zvolený zákonodárcem
v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny.

     Jsem přesvědčena, že napadené  ustanovení vyhovuje i kritériu
potřebnosti  v  pojetí,  jak  je  definováno  v odůvodnění nálezu.
Veřejný  zájem  na  zabezpečení  národní  bezpečnosti, obrany země
a veřejného pořádku  je natolik intenzivní,  že musí být  zajištěn
adekvátními  právními   prostředky.  Pod  uvedený   veřejný  zájem
nepochybně  spadá  i  zajištění  bytových  potřeb  osob působících
v rezortech  garantujících   obranu  státu  a   ochranu  veřejného
pořádku.

     Nález  ÚS ČR  uznává existenci  veřejného zájmu  na zajištění
bytových  potřeb pro  určitý okruh  osob, přiznává  mu však  nižší
intenzitu a navrhuje prostředky k jeho realizaci. V takové situaci
se  domnívám,  že  úloha  Ústavního  soudu  by  měla také spočívat
v hodnocení navržených opatření z ústavně právního pohledu, tj. ve
zkoumání, zda navržené způsoby  řešení nebudou znamenat zásah nebo
omezení základních práv  a svobod (ve stejné míře  nebo dokonce ve
větším  rozsahu)  a  tak  preventivně  předcházet případným dalším
podáním k  Ústavnímu soudu. Postupy navržené  v odůvodnění nálezu,
jež by měly tento veřejný  zájem realizovat, aniž by zasahovaly do
ústavně zaručených  práv, jsou zčásti  ekonomické povahy (adaptace
vhodných  nemovitostí ve  vlastnictví státu),  zčásti mají  právní
charakter  (institut věcných  břemen). Ani  tyto uvažované  právní
postupy se  svojí podstatou a  intenzitou zásahu příliš  neliší od
současného  stavu omezení  vlastnického práva.  Eventuální zákonné
věcné břemeno  by - na rozdíl  od stávajícího omezení dispozičního
oprávnění  -   představovalo  podstatně  širší   zásah,  neboť  by
znemožnilo vlastníkovi výkon práva věc  užívat v daleko větší míře
než  dosud. Většinovým  rozhodnutím Ústavního  soudu ČR  bylo sice
odstraněno  formálněprávní omezení  práva s  bytem disponovat  (ve
smyslu   prodat   dosavadnímu   nájemci   nebo   případně   jinému
kupujícímu),  nicméně  realizace  doporučeného  zákonného  věcného
břemene  by  pro  vlastníka  po  dobu  jeho  trvání  a do budoucna
redukovala  a  znesnadňovala  možnosti  byt  vlastnickým  způsobem
užívat  (např.  pokud  skončí  nájem  bytu  a  není uzavírána nová
nájemní smlouva). Právo vlastníka věc užívat je jedním z oprávnění
tvořících    vlastnickou   triádu,    jako   obsah   subjektivního
vlastnického práva.  Vyloučení kteréhokoliv z  oprávnění může vést
k narušení samotné  podstaty vlastnického práva  a v nejkrajnějším
případě až  k vytvoření tzv. holého  vlastnictví. Na druhé straně,
konstrukce, která  k realizaci jednoho z  oprávnění vyžaduje další
právní   skutečnost   (v   tomto   případě   souhlas  třetí  osoby
s dispozicemi), šetří  podstatu tohoto práva,  neboť právo zůstává
zachováno, je pouze omezena možnost jeho výkonu (udělením souhlasu
třetí osobou - přitom není  vyloučeno, aby neudělení souhlasu bylo
považováno  za výkon  práva v  rozporu s  dobrými mravy  a tím  by
neudělení souhlasu nemohlo vyvolat zákonem zamýšlené právní účinky
- § 3  odst. 1 obč. zákoníku  č. 40/1964 Sb., ve  znění pozdějších
předpisů).

     Dále je nutno vzít v úvahu, že omezení dispozičního oprávnění
vlastníka zakotvené v  § 22 odst. 4 zák. č.  72/1994 Sb., ve znění
zák. č. 273/1994 Sb. se týká pouze situace, kdy se vlastník budovy
rozhodne  prodávat jednotlivé  byty (ev.  nebytové prostory), jako
tzv. jednotky podle zák. č.  72/1994 Sb. Vlastníkovo rozhodnutí je
zcela  svobodným   rozhodnutím  (je  plně   respektován  jeden  ze
základních  principů  soukromoprávní  regulace  - autonomie vůle),
vyjma bytových  družstev neexistuje pro  vlastníka zákonem uložená
povinnost uzavírat smlouvy o převodu bytů do vlastnictví. Proto má
vlastník na výběr, zda se rozhodne disponovat s vlastnickým právem
k celé  budově, příp.  se spoluvlastnickým  podílem k  této budově
(žádné  omezení  dispozic  se  neuplatní  -  nepočítáme-li zákonné
předkupní právo  při převodu spoluvlastnického podílu),  či zda se
rozhodne prodávat  samostatně jednotky (v tomto  případě však musí
kalkulovat   se   zákonnými   podmínkami   prodeje   jednotek   do
vlastnictví,  včetně  eventuálního  omezení  vázaného  na  souhlas
třetích - dotčených subjektů).
     Veřejný zájem  považuji za natolik závažný,  že zvolená vazba
realizace  dispozičního  oprávnění  na  souhlas dotčeného subjektu
(stejně  jako v  dalších případech,  které zakotvuje  § 22 odst. 5
a odst. 7 zák.  č. 72/1994 Sb., ve znění zák.  č. 273/1994 Sb.) je
adekvátní  současné  situaci  společnosti,  která  stále  prochází
transformačním stadiem, kdy se dosud nevytvořil trh s byty a volné
byty  nejsou běžně  dostupné (ani  pro rezorty  zajišťující obranu
státu a ochranu veřejného  pořádku). Preference veřejného zájmu je
nezbytnou "daní"  spojenou s přechodem  od totalitního systému  ke
svrchovanému,   jednotnému   a   demokratickému   právnímu  státu.
Většinové  rozhodnutí,  které  od  těchto  okolností odhlíží, není
konzistentní s nálezem  ÚS ČR ve věci Pl.  ÚS 37/93 (Sbírka nálezů
a usnesení, svazek 1, Praha 1994, str. 61 a násl.).

     Za  nepřípadnou  považuji  argumentaci  spočívající v údajném
porušení čl. 11 odst. 1 Listiny. Toto ustanovení obsahuje v zásadě
tři základní práva:

a) právo každého vlastnit majetek,

b)  právo  na  zajištění   stejného  zákonného  obsahu  a  ochrany
vlastnického práva všech vlastníků,

c) právo na zaručení dědického práva.

Napadené  ustanovení  zjevně   neomezuje  právo  každého  vlastnit
majetek  a  porušení  základního   práva  uvedeného  sub  c)  také
evidentně  nepřichází   v  úvahu.  Proto  se   lze  zabývat  pouze
námitkami,  zda  omezení  dispozic  narušuje  stejný zákonný obsah
a ochranu vlastnického  práva všech vlastníků.  ÚS ČR v  nálezu ve
věci  II.   ÚS  190/94  aplikoval   konstrukci  vlastnické  triády
a poukázal  na kruciální  místo práva  vlastníka s  věcí nakládat.
Přitom správně zdůraznil, že  dispoziční právo vlastnické je možno
výjimečně omezovat  zákonem, nicméně se  takováto omezení se  musí
vztahovat  rovným  způsobem  na  všechny  vlastníky (sbírka nálezů
a usnesení,  svazek  4,  Praha  1996,  str.  317).  Konstatuji, že
omezení  dispozičního  práva  založené  napadeným  ustanovením  se
dotýká všech vlastníků, tj. jak  všech právnických osob, tak všech
fyzických  osob,  kteří  se  rozhodnou  pro  postup  podle zák. č.
72/1994  Sb.,  ve  znění  zák.  č.  273/1994  Sb. Proto v uvedeném
omezení  nespatřuji instrument,  kterým by  se vytvářela nerovnost
v obsahu  a   ochraně  vlastnického  práva.   Vzhledem  k  nastalé
historické situaci bylo třeba zdůraznit znění a smysl čl. 11 odst.
3 Listiny,  z něhož  plyne, že  vlastnictví nesmí  být zneužito na
újmu práv  druhých anebo v rozporu  se zákonem chráněnými obecnými
zájmy. Tento  princip měl být  podstatným vodítkem při  posuzování
ústavnosti napadeného ustanovení (srov. nález Pl. ÚS 37/93, Sbírka
nálezů a usnesení, svazek 1, Praha 1994, str. 65).

     Ze všech výše uvedených důvodů  měl, podle mého názoru, ÚS ČR
návrh na zrušení § 22 odst. 4 zák. č. 72/1994 Sb., ve znění zákona
č. 273/1994 Sb., zamítnout.

V Brně dne 9. října 1996

Podle  § 42  odst. 3  a §  69 zákona  č. 182/1993 Sb. zaslal Ústavní soud České republiky předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve  svém   vyjádření  ze  dne   4. června 1996  (Ústavnímu  soudu doručeném  dne  10. června 1996)   předseda  Poslanecké  sněmovny Parlamentu České republiky potvrdil,  a to v souladu s požadavky, obsaženými v  ustanovení § 68 odst. 2  zákona č. 182/1993 Sb., že oba  napadené zákony  byly schváleny  potřebnou většinou poslanců České  národní rady,  resp. Poslanecké  sněmovny Parlamentu České republiky  (zákon  č. 102/1992  Sb.  dne  5. března  1922,  zákon č. 72/1994  Sb. dne  1. května 1994),  byly podepsány příslušnými ústavními  činiteli  a  řádně  vyhlášeny.  Ve  vyjádření předsedy Poslanecké  sněmovny  Parlamentu   České  republiky  je  obsaženo stanovisko, že  zákonodárný sbor při  přijímání napadených zákonů jednal v přesvědčení o jejich  souladu s Ústavou a právním řádem. Dále se v něm uvádí,  že zmíněnými zákony nedošlo k neoprávněnému zásahu  do vlastnického  práva již  proto, že  podmínku písemného doporučení orgánů  ozbrojených složek a  příslušných ministerstev k uzavření  smlouvy  o  nájmu  a  podmínku  předchozího  souhlasu příslušných   orgánů   ozbrojených    složek   nebo   příslušných ministerstev  k uzavření  smlouvy o  převodu vlastnictví stanovil zákon,  což  je  ve  vyjádření  považováno  za  stojící v souladu s ústavou a právním řádem.