Úvod do managementu veřejné správy Management veřejné správy – NP203Zk Blok 1 Témata dnešního bloku •Oblast I – Prostředí veřejného sektoru •V této oblasti se budeme zabývat prostředím, v němž organizační jednotka funguje •Základní pojmy •Soukromý sektor vs. veřejný sektor •Trh vs. veřejný zájem • •Oblast II - Státní hospodářské politiky •V této oblasti se zaměříme na vybrané činnosti, kterými stát dosahuje svých cílů •Fiskální politika •Měnová politika Ekonomické instituty a právo •Ekonomické instituty vznikají často v důsledku lidského jednání •Právo je teprve následně „dohání“ svojí regulací • •Příkladem např. účetnictví a jeho faktický vznik dávno před tím, než začalo být regulováno právními normami • •Regulace jako mantinely pro „živé“ ekonomické vztahy •Vnímání ekonomické podstaty vztahů nutné pro chápání regulace • • Část první – Prostředí veřejného sektoru •Statky – zboží (produkty) a služby •Volné zdroje – zdroje, které jsou využívány bezplatně (většinou ve veřejném vlastnictví, výjimečně v soukromém) •Pokud jsou „vzácné“ zájemci si navzájem konkurují •Soukromí vlastník „vtělí“ vzácnost do ceny •Pro veřejného vlastníka to může být více problematické (nepřináší-li užívání mimořádné náklady) •např. parkování na soukromém pozemku vs. obecním pozemku • •Volnost zdroje obvykle vede k jeho nedostatku •parkování na obecním pozemku • • • • Několik pojmů na úvod •Volné statky – statky, za které spotřebitelé „přímo“ neplatí; míra spotřeby není závislá na výši platby •rozdělování se neřídí zákony nabídky a poptávky •Počáteční „platba“ je konstantní, nezvyšuje se se spotřebou (utopený náklad) •např. zdravotní péče hrazená veřejným zdravotním „pojištěním“ •voda v bytech bez měřičů spotřeby vody v jednotkách •Plýtvání, nedostatek, zbytečné náklady poskytovatele takových služeb • • • Několik pojmů na úvod •Veřejné statky – nejsou přímo zpoplatněny, z podstaty jsou nabízeny bezplatně •veřejné osvětlení •armáda •„neplatící“ nelze vyloučit ze spotřeby (problém černých pasažérů) •O množství veřejného statku nerozhodují spotřebitelé přímo projevením svých preferencí (poptávky) na trhu, určuje je obec (stát) •Výpočet poptávky po veřejných statcích je problematický •Jsou financovány z veřejných fondů •Poskytování veřejných statků je závislé na rozhodování voličů, politiků, úředníků, apod. • • • • Zdroj: HOLMAN, R. Ekonomie, 2008 Právo veřejné – právo soukromé •Dělení typické pro kontinentální systém práva •Různé teorie dělení •Zájmová (římské právo); zájem jednotlivce či státu •Subordinační (19. stol.); vztah mezi subjekty právního vztahu, atd. • •Veřejné právo: •Ústavní právo, trestní právo, finanční právo, správní právo … •Soukromé právo: •Občanské právo, obchodní právo, rodinné právo, pracovní právo … Tržní mechanismus I •Interakce mezi subjekty trhu •Nabízejí – poptávající •Usilování o uspokojování potřeb • • •Friedman (L.E. Read) •I, Pencil • • • • • https://www.youtube.com/watch?v=QJ4Z9iYA2F0 13:20 – 16:05 Tržní mechanismus II •Tržní mechanismus •Nabídka •Poptávka •Cena • • • Zdroj: Economics Stack Exchange Soukromý sektor – veřejný sektor •Soukromý sektor •Subjekty, které primárně sledují vlastní ekonomické zájmy •Soukromé společnosti, jednotlivci •„neviditelná ruka trhu“ – A. Smith • •Veřejný sektor •Hlavním kritériem není „zisk“, činnost ve veřejném zájmu •Financování z veřejných rozpočtů •Řízen a spravován veřejnou správou •Větší či menší míra veřejné kontroly • • • • Role státu a veřejné finance •Různé stupně mezi minimálním státem (stát „noční hlídač“) a sociálním státem (welfare state) •S rostoucími státním výdaji (přerozdělováním) roste i potřeba státu získávat více peněžních prostředků •Financování schodkových rozpočtů zejména prostřednictvím emise veřejných dluhopisů • • Veřejná správa • •Klíčové znaky: •Veřejné služby •Veřejné záležitosti •Veřejný zájem • •Absence „tržních principů“ v činnosti veřejné správy? • • Uspořádání veřejné správy • •Tři základní systémy uspořádání: •Anglo-americký systém – na místní úrovni jen samospráva •Francouzský systém – na místní úrovni odděleně samospráva i místní státní správa •Smíšený systém – na místní úrovni samospráva a státní správa vykonávány společně (samostatná a přenesená působnost) - ČR • • Úkol 1 •Vyberte si jakoukoli oblast veřejné správy s níž máte zkušenost ať již jako zaměstnanci veřejné správy či jako příjemci veřejných služeb. Zkuste v několika větách shrnout Vaši zkušenost. Je pozitivní či negativní? Proč? • • • Pár dalších pojmů ... •Tzv. byrokratické řízení •Klasický model managementu veřejné správy •Za autora pojmu „byrokracie“ považován Max Weber (1864-1920): pevná pravidla, jasné kompetence, princip hierarchického uspořádání, odborné vyškolení, atd. •Ve 20. letech 20. století se objevuje pojem „bureaucratic management“ •Kritika: údajný nehospodárnost, neefektivnost, pomalost • • • Pár dalších pojmů ... •New Public Management •VB, Australie, 80./90. léta 20.st. •Margaret Thatcherová, zavádění tržních principů do veřejné správy •Globální rozpočet (flexibilní přidělování k jednotlivým položkám) •Snahy o: •Decentralizaci veřejné správy •Konkurenční prostředí •Snižování nákladů •Kontrola výstupů Pár dalších pojmů ... •New Public Service •USA, reakce na NPM (kritika příliš tržního prostředí) •veřejná správa blíže občanům •nejedná se o určité principy řízení, ale obecný koncept veřejné správy •Tendence spíše „sloužit, než řídit“ • • Úkol 2 •Zauvažujte nad tím, jak dle Vašeho názoru vnímá veřejnou správu veřejnost a proč. • Smart Administration •Pojem se objevuje v EU v dokumentech z let 2007 – 2013 •Snaha odpovídat podmínkám kontinentální Evropy •Cílem efektivní fungující veřejná správa • • • Směřování veřejné správy I •7. července 2016 vláda schválila Metodický pokyn CHJ č. 3, kterým je Metodika veřejného nakupování: Naplňování principů 3E v praxi veřejného zadávání. •Metodický pokyn CHJ č. 3, který se zaměřuje na oblast naplňování principů hospodárnosti, efektivity a účelnosti (tj. „principy 3E“) v praxi veřejného zadávání. Jedná se o dokument doporučujícího charakteru. •Dokument představuje metodickou pomůcku ve vztahu k naplňování principů 3E v procesu veřejného zadávání. Rozpracovává principy upravené č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů, jehož je Ministerstvo financí gestorem. • • Zdroj: Metodický pokyn CHJ č. 3 •Povinnost zajistit hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy stanovuje zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě •v § 4 uvádí, že hlavními cíli finanční kontroly je prověřovat: •b. zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou činností •d. hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy. • Zdroj: Metodický pokyn CHJ č. 3 Směřování veřejné správy II •Principy účelnosti, hospodárnosti a efektivity zakotveny rovněž v zákoně č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu • •v § 4 stanovuje, že „při kontrole Úřad prověřuje, zda kontrolované činnosti jsou v souladu s právními předpisy, přezkoumává jejich věcnou a formální správnost a posuzuje, zda jsou účelné, hospodárné a efektivní.“ Zdroj: Metodický pokyn CHJ č. 3 Směřování veřejné správy III •Požadavky hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti lze nalézt i v zákoně č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů • •v § 39 stanovuje, že „správce kapitoly soustavně sleduje a vyhodnocuje hospodárnost, efektivnost a účelnost vynakládání výdajů ve své kapitole. Je-li zřizovatelem organizační složky státu nebo příspěvkové organizace nebo funkci zřizovatele vykonává, působí při jejím řízení k tomu, aby vynakládání výdajů bylo co nejhospodárnější, nejefektivnější a nejúčelnější“ Zdroj: Metodický pokyn CHJ č. 3 Směřování veřejné správy IV Principy 3 E •Definice principů 3E je v odborné literatuře různá (často ne zcela jednoznačná) •metodika pracuje s definicí pojmů převzatou přímo z nařízení Evropského Parlamentu a Rady, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie (Nařízení (EU, EURATOM) č. 966/2012) • Zdroj: Metodický pokyn CHJ č. 3 Principy 3 E - Účelnost •Účelnost (Effectiveness) • •Účelným nakládáním s veřejnými prostředky se rozumí, že dosažené výsledky odpovídají stanovené a prokázané potřebě •jedná o naplnění cílů organizace, kvůli kterým daná potřeba vznikla •účelnost se váže na to, jak užitečná (přínosná) je daná veřejná zakázka ve vztahu k dosažení požadovaných výsledků, tedy naplnění cílů organizace. •v praxi veřejného nakupování se tedy primárně jedná o to, jestli je poptávána správná věc (zboží či služba) Zdroj: Metodický pokyn CHJ č. 3 Principy 3 E - Hospodárnost •Hospodárnost (Economy) •Hospodárným nakládáním s veřejnými prostředky se rozumí, že zdroje jsou k dispozici ve správnou dobu, v dostatečném množství, v přiměřené kvalitě a za co nejvýhodnější cenu • •jedná se o minimalizaci nákladů na zdroje použité k dosažení plánovaných výkonů nebo výstupů nějaké činnosti při zohlednění řádné kvality takových výstupů nebo výkonů Zdroj: Metodický pokyn CHJ č. 3 Principy 3 E - Efektivita •Efektivita/účinnost (Efficiency) •Efektivním nakládáním s veřejnými prostředky se rozumí, že je dosahováno co nejlepšího vztahu mezi použitými prostředky a dosaženými výsledky. • •Jedná o maximalizaci přínosů, kterých lze vynaložením veřejných prostředků dosáhnout. Efektivita se váže na to, jak byla daná potřeba zajištěna. Zdroj: Metodický pokyn CHJ č. 3 Principy 3 E – Celkový pohled •Dodržování principů 3E by mělo být vždy posuzováno jako celek, nikoliv jako jednotlivé dílčí aspekty. • • •Optimum je tedy dosaženo pouze při uplatnění všech tří principů současně. Zdroj: Metodický pokyn CHJ č. 3 Část druhá – Státní hospodářské politiky •Hospodářská politika = přístup státu k vlastní ekonomice •Proklamovaným cílem většinou maximalizace veřejného blahobytu • •Subjekty hospodářské politiky: •Zákonodárné orgány, vláda, centrální banka, atd. • •Různé druhy politik: •fiskální politika •měnová politika •další (např. makroobeřeztností politika, důchodová politika, atd.) • Fiskální politika •Dílčí oblast hospodářské politiky •Spočívá v ovlivňování ekonomiky změnami na příjmové i výdajové straně státního rozpočtu (daně, cla, sociální výdaje) •Expanzivní, neutrální, restriktivní • •Provádí vláda, ministerstva •Do některých opatření vstupuje i zákonodárný orgán Fiskální politika • Zdroj: MFČR https://www.google.com/publicdata/explore?ds=ds22a34krhq5p_#!ctype=l&strail=false&bcs=d&nselm=h&met _y=gd_pc_gdp&scale_y=lin&ind_y=false&rdim=country_group&idim=country_group:eu&ifdim=country_group&h l=cs&dl=cs&ind=false Obecně k měnové politice – peníze a měna •Penězi může být v obecné rovině vše, co je obecně přijímáno, jako prostředek směny (Mishkin, 2004) • •Základní funkce peněz: 1.Prostředek směny 2.Účetní jednotka 3.Uchovatel hodnoty • • • • • • Peníze a měna •Měnou „ „rozumíme onen druh peněz, který v jednotlivém státě ve smyslu právním za peníze platí“ (Bráf, 1888) • •Měna je „ druh peněz, který je v daném státě každý povinný přijímat jako platidlo, a který je současně i určitým kriteriálním nástrojem kvantifikace všech jevů a procesů probíhajících v národním hospodářství“ (Grůň, 1996) • •Měna jako zákonné platidlo (legal tender, gesetzliches Zahlungsmittel) • • • • • „Kryptoměny“ •Nejedná se o měnu - není zákonným platidlem •Různé druhy: •Bez emitenta •Emitované •Emitované soukromou institucí •Emitované veřejnou institucí • •Splňují v současné době kryptoměny výše vymezené funkce peněz? •Jsou spíše penězi nebo „investičními“ (spekulativními) instrumenty? • • • • • • • Cena a hodnota •Nejsou synonyma •Cena vzniká na trhu či je uměle dána cenovým předpisem • •„ Zatímco hodnota nemovitosti (či obecně jakéhokoliv ekonomického statku) je podložena dlouhodobými vnitřními fundamenty, cena je vždy průsečíkem poptávky a nabídky v daném konkrétním čase. Může se proto změnit velmi rychle.“ (Tomšík, 2016) • •Bubliny na trhu •Loan – to - value • • • • • • • • Měnová politika •Cílem v součastné době péče o cenovou stabilitu •V ČR provádí ČNB • •Měnově politické režimy 1.Cílování měnové zásoby 2.Cílování měnového kurzu 3.Cílování inflace •Cílování inflace se objevuje až v době plovoucích kurzů •První použití začátek 90. let 20. stol. Nový Zéland •V ČR od roku 1998 • • • • • Měnová politika •Cíl: Cenová stabilita •ústava čl. 98 – „péče o cenovou stabilitu“ •zák. č. 6/1993 Sb., o ČNB, § 2 •„Hlavním cílem České národní banky je péče o cenovou stabilitu. Česká národní banka dále pečuje o finanční stabilitu a o bezpečné fungování finančního systému v České republice. Pokud tím není dotčen její hlavní cíl, Česká národní banka podporuje obecnou hospodářskou politiku vlády vedoucí k udržitelnému hospodářskému růstu a obecné hospodářské politiky v Evropské unii se záměrem přispět k dosažení cílů Evropské unie. Česká národní banka jedná v souladu se zásadou otevřeného tržního hospodářství.“ • •„ČNB určuje měnovou politiku“ • • • • Měnově politický režim – cílování inflace •ČNB si určila tzv. inflační cíl ve výši 2% (od roku 2010) •ČNB se snaží nepřímo ovlivnit výši inflace • • • Jakým způsobem může ČNB ovlivňovat výši inflace? • • • • • Klíčové pojmy •Hotovost •Bezhotovostní (účetní) depozitní peníze •Rezervy • •Povinné minimální rezervy •Mezibankovní trh •Klíčové sazby • • Měnověpolitické nástroje •V moderních ekonomikách zásadně nepřímé nástroje! • •Standardní •Povinné minimální rezervy (ustupují do pozadí) •Operace na volném trhu •Automatické nástroje (depozitní a úvěrové facility) • • • • • • Měnověpolitické nástroje • •Většinou tři klíčové sazby – v různých státech různé názvy •V ČR: 1.Repo sazba 2.Diskontní sazba 3.Lombardní sazba • • • • • • Automatické nástroje •Dodávání likvidity (rezerv) •ČNB půjčuje nové rezervy, většinou over-night •Lombardní sazba •V praxi ČR v současné době spíše výjimečné • • • • • Automatické nástroje •Dodávání likvidity (rezerv) •ČNB půjčuje nové rezervy, většinou over-night •Lombardní sazba •V praxi ČR v současné době spíše výjimečné • •Stahování likvidity (rezerv) •ČNB umožňuje bankám „odložit“ přebytečné rezervy, over-night •Diskontní sazba • • • Operace na volném trhu •Dodávání vs. stahování rezervy (likvidity) • •Dodávání – ČNB půjčuje bankovnímu sektoru nové rezervy •Stahování – ČNB stahuje („půjčuje si od bankovního sektoru“) přebytečné rezervy • •Půjčování či stahování se děje vždy na předem stanovenou dobu (většinou 2 týdny), tj. tzv. repo tendry •Zajištění kolaterálem (cenný papír vysoké kvality, zejm. státní dluhopisy) • • • • • Aktuální výše sazeb a PMR v ČR (02/2019) •Základní sazby ČNB •2T Repo sazba:1,75 % •Diskontní sazba:0,75 % •Lombardní sazba: 2,750 % • •PMR: 2,00 % • • Transmisní mechanismus •Řetězec ekonomických vazeb •Příklad (úrokový kanál): 1.Zvýšení repo sazby 2. 2.Zvýšení sazeb u komerčních bank 3. 3.Snížení poptávky 4. 4.Pokles růstu cen • • • • • l l l Nestandardní měnověpolitické nástroje •Devizové intervence •V ČR prováděny od 2013 do 2017 •Repo sazba a diskontní sazba na „technické nule“ •Inflace stále příliš nízká •Snaha o navýšení inflace blíže k inflačnímu cíli • •Přistoupeno k „oslabování“ koruny •Nákup EUR za CZK • • Některé další měnověpolitické nástroje - v ČR nevyužívané • •Kvantitativní uvolňování •Negativní sazby • •V teoretické rovině uvažováno o: •tzv. helicopter drops •novém druhu bezhotovostních (účetních) peněz (s úročením stanoveným centrální bankou) • Otázky? • •Děkuji za pozornost • • •JUDr. Johan Schweigl, Ph.D. •Johan.Schweigl@law.muni.cz