lÉlIlllP^
Právník®
TEORETICKÝ ČASOPIS
PRO OTÁZKY
STÁTU A PRÁVA
"THE LAWYER"
SCIENTIFIC REVIEW
FOR PROBLEMS OF STATE
AiND LAW
«L£ JURISTE» REVUE SCtENTIflQUE CONSACRÉE AUX PROBLEMES DE L'ETAT ET DU DROIT „DER JURIST-ZEITSCHRIFT FÜR STAATSUND RECHTSWISSENSCHAFTEN »IOPHCT*
HAyHHO-TEOPETHMECKTÍH JOTHAJI nOCBSßHEHHLIH
BonpocAM rocyflAPCTBA
H nPAEA
6
CXLVI 07
Vedoucí redaktor JUDr. Milan Kindl, CSc. Redakční" rada:
Prof. JUDr. PhDr. Karolina Adamová, CSc.
JUDr. Vladimír Balaš. CSc.
JUDr. Josef Baxa
Doc. JUDr. Josef Blahož, DrSc.
JUDr. FranüJek Cvrček, CSc.
JUDr. Kare! Čermák
Prof. JUDr. Karel Eliáš, Dr.
Prof. JUDr. Petr Hajn, DrSc.
Prof. JUDr. Pavel Holländer, DrSc.
Doc. JUDr. Ignác A. Hrdina, DrSc,
O. Praem. Prof. Dr. Alexandre Kiís (Štrasburg) Prof. JUDr. Jiří Malenovský, CSc. JUDr. Ján Matějka, Ph.D. JUDr. Otakar Mote.il Prof. JUDr. Olga Ovečková, DrSc.
(Bratislava) Prof. JUDr. Monika Pauknerová, CSc. Doc. JUDr. Jiří Pipek, CSc. JUDr. Josef Skala, CSc. (Lausanne) Prof. JUDr. Wojdech Sokotewicz
(Varšava) Prof. JUDr. Jozef Suctaoža, DrSc. (Košice)
Prof. JUDr. PhDr. Michal Tomášek, DrSc.
JUDr. Jaroslav Zacharias, CSc. Výkonný redaktor:
JUDr. PhDr. Zdenek Masopust, DrSc. Tajemnice redakce: Hana Cihelková
OBSAH
STATI :-i S
Jana Osterkamp: Ústavní soudnictví v meziválečném Českosloveasku - SS Tatiana Machalová, Lukáš Hlouch: Aktuální význam a funkce Rad- : :-
bruchovy formule   .........................61 \
Miroslav Růžička: Zákaz diskriminace podle Evropské tíraluvv na . . t
ochranu lidských práv a základních svobod ........... 62 ;
Josef Bejček: Cílové konflikty v soutěžním právu.........: 66
František Novák: Legislativní dokument, jeho vnitřní struktura, kon- ■:■:
textové okolí a možnosti statistické analýzy ............69 i
GLOSY
Alexander Šíma: Malé zamyšlení o úrocích z prodleni u občanskopráv-    ~ , nich závazků........................ 70 |
RECENZE A ANOTACE
Karolina Adamová: Zusammengesetzte Staatlichkeit in der Euro-, páischen Verfassungsgeschichte Hrsgb. Harvs-Jüigcn Becker. Der Staat, Zeitschrift für Staatslehre und Verfassungsgeschichte, Deutsches und Europäisches Öffentliches Recht, Beiheft 16, Duncker & ■• .; -
Humblot, Berlin 2006, 297 s...................>:•» |
Karolina Adamová: Alexandr Ort: Střípky vzpomínek jednohočecha ||
na sloiilé 20. století, Plzeň: Aleš Ceník, 2006, 463 s........•«■%
Renáta Ježková: Čierná-Lantayová, D., Štefanovič, M+, Šutaj, Š , Šte-
fanský, M., Zavacká, K.: Slovensko a dekrety prezidenta ČSR ■::.:•■ || Edvarda BeneSa v kontexte nariadení Slovenskej národnej rady. :,. Vnitropolitické a zahraničněpolitické súvislosti. VEDA, vydavatel- á stvo SAV Bratislava 2006,12S s.................»706 -
Z VĚDECKÉHO ŽIVOTA §§
Karel Schelle: Mezinárodní vědecká konference „Symbol asymboluta
v právu - 2006" ........................
Karel Schelle: Mezinárodní vědecká konference GEMAN 06   . . . v7Q ^
AUTOŘI:
prof. JUDr. PhDr. Karolina Adamová, CSc, Ústav státu a práva AV ČR,.
v. v. i., Právnická fakulta UK, Praha, Právnická fakulta ZČU, Plzeň prof. JUDr. Josef Bejček, CSc, Právnická fakulta MU, Brno JUDr. Lukáš říloueh, Právnická fakulta MU. Brno
Mgr. Ing. Renáta Ježková, Ph.D., Bratislavská vysoká škola práva, Brabsla-.:, va, SR '::"i
JUDr. PhDr. Tatiana Machalová, Právnická fakulta MU, Brno JUDr. František Novák, CSc, Ústav státu a práva A V ČR, v. v. i., Právnická.;
fakulta ZČU, Plzeň Dipí. jur. Jana Osterkamp, Max-Planck-Institut, Fraqkfurt nad Mohanem;* SRN § Mgr. Miroslav Ružička, Advokátní kancelář, Praha doc. JUDr. Karel Schelič, CSc., Právnická fakulta MU, Brno JUDr. Alexander Šíma, Krajský soud v Plzni, Právnická fakulta ZČU. Plzeň «
■
Šil
Právník
ROČNÍK CXLVI • ČÍSLO 6
JANA OSTERKAMP1)
ÚSTAVNÍ SOUDNICTVÍ V MEZIVÁLEČNÉM ČESKOSLOVENSKU
Československo meziválečného období je často považováno za jedinou zemi ve střední Evropě, která si zachovala demokratickou povahu až do konce třicátých let.2) Dějiny pozitivního ústavního práva utvrzují tento obraz. Až do mnichovské dohody v říjnu 1938 nebyl původní text ústavy z roku 1920 změněn. Tomuto obrazu vzorné demokracie neodpovídají výtky soudobých právníků a politiků, kteří neviděli v československé politické skutečnosti nic jiného než bezohlednou vládu parlamentní většiny. Podobné protiparlamentní projevy patřily k bontonu také v jiných mladých demokraciích, jejichž klíčové slovo bylo „parlamentní absolutismus". V Československu měly kvůli národ-■nostnímu složení republiky zvláštní příchuť. Do jaké rriíry byly oprávněné, se dá zjistit z toho, jak byla parlamentní většina ústavou omezena a kontrolována. Snaha československých právníků při tvorbě ústavy se zaměřila na to, aby vytvořili pevný a pokud možno nepřekročitelný právní rámec pro jednám státních orgánů. Na dodržování ústavních zásad měl dbát v první řadě ústavní soud.3) První republika byla založena totiž nejen na demokratických zásadách, nýbrž kladla rovněž důraz na instituce právmho státu.
„Ústavnílistina [vytvořila] z ústavního soudu instituci ke kontrole toho, aby při zákonotvorné činnosti zachovávány byly zásady zákonů ústavních. Posa-vadní právní řád neznal instituce, která by mohla zkoumati platnost norem usnesených sbory zákonodárnými a hlavou státu potvrzených.1'4) Těmito slovy zahájil v listopadu 1922 Karel Baxa rozhodovací činnost ústavního soudu jako
l) Autorka děkuje Dr. Marku Gillísovi, doc. Dr. Janu Kyselovi a Dr. Janu Wintrovi. . ^) Názor byl vyjádřen současníky jako Emil Sobota, tajemník kanceláře prezidenta první republiky, ještě v roce 1938: Memo o národnostní politice, fol. 12, in: Archív TGM, fond EB IV M l/3b (R 269/1, R 251/1/3). K demokracii a její krizi ve druhé polovině třicátých let viz dopodrobna: Eva Broklová, Československá demokracie. Politický systém ČSR 1918-193S, Praha 1992, str. 100 násl.
3) K zařazení této instituce do typologie ústavního soudnictví viz Josef Blahož, Soudní kontrola ". ústavnosti. Srovnávací pohled, Praha 2001, především str. 55 násl.
4) Typoskript projevu Karla Baxy 7. 11. 1922 „Dnešním dnem", Národní Archiv fond Ústavní soud (dále jen: NA ÚS) kartón 6 obal 2, za č.j. úst. 109/22 2/9, také v kartónu 1 obal PRES 1
jeho první předseda. Ani severoamerická, ani výmarská, ba ani francouzská ústava v té době neznaly podobné zařízení. Neustanovily soud, který by byl o výlučně povolán k tomu, aby přezkoumával platnost zákonů. Pouze v sousední: 2emi, v nové rakouské demokracii, bychom našli ústavní soudní dvůr. vídenský „Verfassungsgerichtshof.
Ústavní soud byl součástí komplikovaného systému ústavních záruk. Jeho fungování či nefungování je třeba prozkoumat v kontextu jiných kontrolních;; mechanismů, protože „ústavní soud může splniti svoji úlohu strážce ústavy ]em tehdy, bude-li podporován též všemi činiteli jimž zákonem byla uložena společná povinnostpečovati o ústavnost našeho právního řádu."5)
A. ÚSTAVNÍ ZÁKLADY: ČSL. SYSTÉM KONTROLY PARLAMENTU
Článek rozdělený do dvou částí nejdříve naskicuje hlavní právní základy?}; ústavní kontroly parlamentu. V druhé části poukáže na tři politické protiproudy, které kontrolu částečně znemožnily: stranický stát, období zmocňovacích zákonů a národnostní konflikt.
I. Parlamentní či prezidiální demokracie?
Československá ústava roku 1920 zavedla parlamentní vládní systém podle H vzoru Třetí francouzské republiky. Přední roli v politickém procesu měl hrát ;:: parlament. Zatímco se francouzská parlamentní demokracie opírala o dost ■/ neúplný ústavní dokument, čsl. ústava dala tomuto systému psanou formu - : podle Franze Adlera dokonce poprvé ve středoevropském kontextu.6) Parlamentní vládní systém zakotvil odpovědnost vlády vůči parlamentu.
Jedním z hlavních konkurentů přednosti parlamentu jak v ústavě, tak v každodenním politickém životě byl prezident republiky.7) Prezident byl zvolen parlamentem, potom se ale nacházel mimo veškerou kontrolu a mohl být volán k odpovědnosti jenom za velezradu.8) Prezident měl právo svolávat,
ř) Typoskri.pt projevu Karla Baxy, viz výše.
*) Srov. Franz Adler, Die Grundgedanken der tschechoslowakischen Verfassuugsurkunde in der Entwicklungsgeschichte des Verfassungsrechts, Berlin 1927, 100 násl. a týž, Das parlamentarische Regierungssystem in der tschechoslowakischen Verfassung, in: Prager Juristische Zeitschrift 10 (1930), Sl. 297-306 (299).
') Souhrn protokolů ústavního výboru Revolučního národního shromáždění (RNS) týkajících se postavení prezidenta se nachází v knize Evy Broklové, Prezident Republiky československé. Instituce a osobnost T. G. Masaryka, Praha 2001, str. 37 násl.
8) Odpovědni byli pouze ministři. Kriticky se k tomu vyjádřili Bohumil Baxa, Deset let ústavy republiky československé, in: Moderní stát 3 (1930), str. 33-42 (35); Jaroslav Krejčí. O zodpovědnosti a nezodpovědnosti (???) hlavy republikánského státu, in: Parlament 1 (1921/22), str. 92-94 (92); František Weyr, Československé právo ústavní, Praha 1937, str. 182 násl.: týž, Die sog. politische Ministerverantwortlichkeit nach tschechoslowakischem Verfassungsrecht, in: Prager Juristische Zeitschrift 1 (1921), 4-5 (5).
ü
odročovat a rozpouštět Národní shromáždění.9) Parlamentem usnesené zákony mohl vracet s připomínkami a tímto způsobem vykonávat suspensivní .veto. Mimoto také podepisoval zákony Národního shromáždění.10) T. G. Ma-saryk opakovaně používal prezidiálm suspensivní veto a právo rozpouštět komory.11) Na funkci pouze reprezentativní se rozhodně neomezil. Vláda proto Své předlohy zákonů pravidelně předkládala nejdříve prezidentovi a až poté je postoupila parlamentu.12) Antagonismus mezi parlamentem a prezidentem měl nejen za důsledek, že Bohumil Baxa koncem třicátých let mluvil o pře-' chodu od parlamentní k prezidiální demokracii amerického vzoru,13) ozývaly : se také hlasy, které si hrály s myšlenkou „prezidiální diktatury"14) s demokratickou tváří. Jaroslav Krejčí si přál pro čsl. prezidenta „diktátorské postavení" ■amerického typu, aby mohl čelit diktaturám soudobé Evropy.15)
Politický konflikt mezi parlamentem a prezidentem se odrážel v právnických debatách. Sporná byla otázka, jakou funkci prezident vlastně vykonává sus-pensivrúm vetem a svojí pravomocí podepisovat zákony před jejich publikací. Mohl vracet zákony parlamentu jenom kvůli politickým úvahám či mohl kritizovat i jejich domnělou neústavnost? Byl by nucen podepsat také domnělý
•*) § 25, 31, 64 odst. 1 £. 4 ústavní listiny. Jinak než jeho francouzský protějšek neměl právo nařizovací a nemohl parlamentu předložit vlastní předlohy zákonů. Po intervenci Masarykem byly už v 1.1919 zavedeny Amerikou inspirované kompetence jmenovat a propouštět členy vlády. Viz k tomu: Jaroslav Krejčí, Právní odpovědnost hlavy státu a její francouzský vzor, in: Parlament (1) 1921/22, str. 279-283; srovnávací přehled u Emila Soboty, Jaroslava Vorla aj., Československý president republiky, Praha 1934, a nyní Eva Broklová, Prezident Republiky Československé. Instituce a osobnost T. G. Masaryka. Praha 2001, str. 14 násl
10) §§ 47, 64 odst. 1 č. 5 ústavní listiny.
1') Ludwig Spiegel, Die Parlamentsauflösung in der Tschechoslowakei, in: Zeitschrift für öffentliches Recht 5 (1926), 337-356 (340); Franz Adler, Der Präsident der Tschechoslowakischen Republik, in: Juristen-Zeitung für das Gebiet der Tschechoslowakischen Republik 14 (1933), 1-4, 17-20, 59-62, 137-139,146-14S (147).
,z) Emil Sobota aj., Československý president republiky, str. 160 násl.; Eduard Táborský, Naše nová ústava, Praha 1948, str. 95. Údaje ve výročních publikacích Národní shromáždění v r. 1928 a 1938, které dokládají použití veta pouze čtyřikrát, tuto skutečnost neodrážely.
i3) Bohumil Baxa, Deset Jet ústavy republiky československé, in: Moderní stát 3 (1930), str. 33-42 (38).
■J) Se sympatií pro postavení prezidenta ve Vymam viz Fritz Sander. Bietet die Verfassungsurkunde der Tschechoslowakischen Republik Grundlagen für eine Diktatur des Präsidenten der Republik?, in: Prager Juristische Zeitschrift 12 (1932), SÍ. 717-734, 755-773 (719).
5S) Jaroslav Krejčí, Prezidentský režim, parlamentní režim a právo soudů zkoumati ústavnost zákonů, in: Moderní stát 8 (1935), str. 193-197.
586
PRÁVNÍK 6/2007
PRÁVNÍK 6/2007
587
neústavní zákon? Odpovedi na tyto otázky byly rozmanité.16) Někteří autori; vymezovali suspensivní veto velkoryse, podpis prezidenta však interpretovali;: velice úzce jako formální akt. Jiní autoři naopak omezovali suspensivní veto.; pouze na úvahy politické účelnosti, zatímco podpis prezidenta měl dosvědčit; ústavnost parlamentem usneseného zákona. Podle nich mohl prezident odepřít;, podpis, dokud nebyla očividná chyba odstraněna. Vzhledem k pravomoci ústavního soudu byly kontrolní pravomoci prezidenta občas omezené na for-mální stránku ústavnosti zákona.17)
Tyto debaty ale byly čistě teoretického rázu. V každodenních politických i konfliktech se bezesporu uplatnil vliv prezidentské kanceláře.is) Neformální i zabezpečení demokratických základů státu například osobností Masarykovou bylo mimo právní možnosti ústavy. Masaryk se přitom nezasloužil vždy o za- J bezpečení ústavy: výmluvné je jeho chování při usnesení zákona o ochraně;; republiky, jehož ústavnost byla velice sporná. ) Masarykův vliv na parlament.; byl přesto považován vesměs za kladný.20) Suspensivní veto prezidenta bylo ;; zmírněno tím, že ústavní výbor zřídil další korektiv legislativy. . ;:=
H. Dvoukomorový systém
Československý ústavní systém mimoto přenechal oběma parlamentním ko- ■ morám možnosti, aby se kontrolovaly navzájem. Přenechat kontrolu zákonů ; parlamentu samotnému je abstraktně vzato nejhorší řešení. Jiné je to v případě : dvoukomorového systému, kde obě parlamentní komory jsou politickými sou- :: peři.
té) Viz jenom: Franz Adler, Promulgation der Gesetze und richterliches Priifurigsrecht, in: Prager Juristische Zeitschrift 9 (1929), Sl. 263-276; Jiří Hoetzel, Promulgace zákonů, in: Právník 65 (1926), Str. 300 násl.; Jaroslav Krejčí, Promulgace, Praha 1926; týž, K otázce promulgace zákonů, in: Modernístát3 (1930), Str. 169-179; Fritz Sander, Die Gültigkeit der Gesetze nach der Verfassungsurkunde der tschechoslowakischen Republik, in: Zeitschrift für öffentliches Recht 9 (1930), 542-576 (571): Evžen Tarabrin, Promulgace zákonu v právu československém, in: Moderní stát 1 (1928), sír. 67-72; František Weyr, Promulgace, m: Vědecká ročenka (5) 1926, str. 27-62.
*') K vztahu mezi prezidentem a ústavním soudem srov. Franz Adler, Promulgation der Gesetze und richterliches Prüfuiigsrecbt, in: Prager Juristische Zeitschrift 9 (1929), Sl. 263-276 (275); Paul Hartmann, Die Überprüfung der Gesetze nach tschechoslowakischem Rechte, Praha 1928,22; Jaroslav Krejčí, K otázce promulgace zákonů, in: Moderní stát 3 (1930), Str. 169-179 (170).
!S) Viz Franz Adler, Der Präsident der Tschechoslowakischen Republik, in: Juristen-Zeitung für das Gebiet der Tschechoslowakischen Republik 14 (1933), l^t, 17-20, 59-62, 137-139, 146-148 (148).
!9) Zákon č. 50/1923 Sb. z. a n. Odkazy u Franze Adlera, Verfassung und Richteramt. Ein Beitrag zur Frage des richterlichen Prüfungsrechtes, in: Zeitschrift für öffentliches Recht 10 (1931), 103-122 (109 porn. 2).
20) O tom svědčí výrok Adlera, který si přeje, „daß auch hinsichtlich der [...] Ausübung dieser höchsten Staatsfunktkm jene Traditionen erhalten werden, mit weichen sie Masaryk erfüllt hat", in: Verfassungsrechtliche Betrachtungen anlässlich des Präsidentenwechsels, in: Prager Juristische Zeitschrift 16 (1936), Sl 193-200 (200).
Dvoukomorový model meziválečného období v Československu byl politic-ským kompromisem. Ustavní výbor se nevyslovil ani pro federatívni státní zřízení, jak si to přáli němečtí a slovenští politikové, ani pro senát jako komoru specialistů či reprezentantů různých profesí a korporací, jak si to představovali národní demokraté nebo Masaryk.21) Čemu dvoukomorový systém měl ; vlastně sloužit, je nejasné. Zdá se, že se ústavodárci chtěli jednak symbolicky poklonit francouzskému vzoru ústavy Třetí republiky. Zajisté však druhá komora měla být protiváhou prezidentovy moci.22) Obě komory se odlišovaly jenom pasivním volebním věkem, volebním obdobím a velikostí volebních rokresů. Senát se nevyvíjel v opravdový korektiv poslanecké sněmovny jako ...podobné instituce v Německu nebo v Rakousku. Že nedošlo k produktivní ■;konkurenci mezi komorami v Československu, mělo jeden hlavní důvod: obě komory byly co do politického složení identické. Politická homogenita komor stkvěla ve volebním systému a byla zachována tím, že je prezident rozpouštěl ;; obvykle současně. Volby do komor se konaly proto vždy v téže době a pozvolná zrněna politického veřejného mínění se nemohla odrážet v různém ;. složení komor. Později byly volby do parlamentu dokonce stanoveny zákonem ■ na týž den.23) Větší politická váha poslanecké sněmovny vedla k tomu, že ■senát sloužil starším pohtikům údajně jako příjemný odpočinek.24)
Za takových okolností nemohly fungovat vnitřní ani vnější kontroly parlamentních komor. Senát zřídka použil vůči sněmovně svého suspensivního ;■■ veta.25) Obě komory se také nikdy neobrátily na ústavní soud v pochybnostech o ústavnosti některého zákona. To neznamenalo, jak svědčí parlamentní protokoly, že by se takové pochyby neozývaly.26) To, že se neuplatnily, bylo zapříčiněno podobným poHtickým složením komor a faktem, že ústava neznala práva parlamentní menšiny. Při porovnání se sousedními zeměmi zjistíme, že
21) Masarykův názor tlumočil ústavnímu výboru František Weyr, Protokol ústavního výboru ze dne 3. července 1919, in: Parlamentní Archiv fond RNS kartón 29 spis 1174, str. 34. K diskusi o funkci senátu viz diskusi tamtéž a shrnutí v monografii Jana Kysely, Dvoukomorové systémy, Praha 2004, str. 363 násl.
^) Protokol ústavního výboru ze dne 3. července 1919, in: Parlamentní Archiv fond RNS kartón 29 spis 1174; František Veselý, Poslanecká sněmovna a senát, in: Pariament 1 (1921/22), str. 238-239 (238).
") K volbám viz § 14 zákona č. 205/1925 Sb. z. a n. a § 6 zákona č. 206/1925 Sb. z. a n. K roli prezidenta jen Adier, Der Präsident der Tschechoslowakischen Republik, in: Juristen-Zeitung für das Gebiet der Tschechoslowakischen Republik 14 (1933). 1-4, 17-20, 59-62,137-139, 146-148 (19).
24) Bohumil Baxa, Deset let ústavy republiky československé, in: Moderní stát 3 (1930), str. 33-42 (42).
Do 15. července 1925 senát zamítl jenom jednu z 466 předloh, zatímco ve federativmm Rakousku Spolková rada odmítla v téže době 3,5 % předloh. Viz srovnávací článek Karla HugeSmanna, Der österreichische Bundesrat und seine Tätigkeit während der ersten Gesetzgebungsperiode des Nationalrates, in: Zeitschrift für öffentliches Recht 6 (1927). 259-303 (290 násl.).
26) Například tisk senátu 1483/1922: Návrh prof. Ludwiga Spiegela, aby senát předložil ústavnímu soudu zákony č. 325 a 326/1920 Sb. z. a n., o jednacím řádu obou parlamentních komor.
588
PRÁVNÍK 6/2007
PRÁVNÍK 6/2007
589
ani parlamentní menšina neměla před rakouským ústavním soudem žádná, návrhová oprávnění, i když o tom Georg Jeilinek a Hans Kelsen už záhy uvažovali.2') Soudobé výmarské snahy zřídit ústavní soudnictví s návrhovým oprávněním menšiny zůstaly v parlamentu pouze osnovou.28) Československý právní systém sice neznal před ústavním soudem menšinová práva parlamentní, ale do jisté míry uznával menšinová práva národnostní, vztahující se výlučně na Podkarpatskou Rus.29) Možnost podkarpatského sněmu obrátit se kvůli neústavnosti toho či onoho zákona na ústavní soud zůstala ale jenom na papíře, protože sněm nikdy ustaven nebyl.
m. Volební sond
Jak právní, tak i politickou kontrolu legislativy měl zajistit také českosloven- ■ ský volební soud. Z jedné strany měl podobně jako parlamentní komory a Pod-: karpatský sněm návrhové oprávnění před ústavním soudem a mohl mu před-; ložit zákony, které považoval za protiústavní. Tímto právem měl vykonávat ■ nepřímou právní kontrolu. Kontrola nejen právního, ale i politického rázu; spočívala v kompetenci rozhodovat o platnosti voleb do obou parlamentních komor. Právo na zkoumání voleb bylo původně považováno za součást auto-;. nomní působnosti parlamentu, tehdy byío přeneseno na mimoparlamentní a právní grémium.30) Ústavní listina chtěla zaručovat neutrální zkoumání vo-', leb. Strážcem měl být zvláštní soud, vzdálený jakýchkoliv politických vlivů.; Členství ve volebním soudu a v některé z parlamentních komor bylo nesluči- ■ telné. Předsednictvo volebního soudu tvořili dva soudci Nejvyššího správního soudu, ostatní soudci byli voleni poslaneckou sněmovnu, nikoliv senátem.. Podle zákona o volebním soudu mohl rozhodovat také o ztrátě poslaneckého mandátu. V soudobém Rakousku byl zřízen podobný zvláštní volební soud,. jehož úlohu plnil později ústavní soudní dvůr.31) Zřízení volebního soudu v Československu mělo v zahraničí kladnou odezvu.32) V politické praxi se : však volební soud nemohl vymanit ze značného vlivu politických stran. Svoji roli neutrálního kontrolora parlamentu nehrál příliš přesvědčivě.
27) Georg Jeilinek, Das Recht der Minoritäten, Vídeň 1898, Str. 28 násl.; Hans Kelsen, Wesen und Wert der Demokratie, Tübingen 1929, str. 75 násl.
28) Franz Adler, Verfassimg und Richteramt. Ein Beitrag zur Frage des richterlichen Prüfungsrechtes, in: Zeitschrift für öffentliches Recht 10 (1931), 103-122 (IIS); Richard Grau, Zum Gesetzentwurf über die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Reichsgesetzen und Reichs-Verordnungen, Archiv des öffentlichen Rechts, N. F. 11 (1926), 2S7-334 (294).
29) § 9 zákona č. 162/1920 Sb. z. a n., o ústavním soudä.
30) Franz Adler, Grundriß des tschechoslowakischen Verfassungsrechtes, LibeTec 1930, 44. n) Zákon 90/1919 BGB), a později čl. 141 spolkové ústavy. Vzorem byla anglická úprava, srovnej
Ludwig Adamovich, Zuř Judikatur des Verfassiingsgerichtshofes, in; Zeitschrift für öffentliches Recht 4 (1925), 367-444 (413 násl.). 32) Boris Mirkin-Getzewitsch, Die Rationalisierung der Macht im neuen Verfassungsrecht, in: Zeitschrift für öffentliches Recht 8 (1929), 161-187 (176).
TV. Ústavní soud
Nejdalekosáhleji! právní kompetence vůči zákonodárci měl ústavní soud.33) Býval označován jako „negativní zákonodárce", protože byl oprávněn prohlašovat neústavní zákony za neplatné. Soudcovskou moc zkoumat platnost zákonů najdeme v judikatuře amerického Nejvyššího soudu z roku 1803, kdy deklaroval ve věci Marbury vs. Madison přednost ústavy. Pokusy o zakotvení : ústavního soudnictví ve frankfurtské a v kroměřížské ústavě kolem r. 1849 zůstaly bez praktického významu. Zřízení zvláštního ústavního soudu v roce 1920 jak v Československu, tak v Rakousku představovalo značnou novinku. Výrazně se odlišoval od amerického modelu, protože odmítal všeobecné soudcovské přezkoumávací právo. Nikoliv každý soudce jako v Spojených státech amerických, nýbrž jen ústavní soudce byl povolán k tomu, aby přezkoumal . platnost zákona. Jiní soudci měli jen právo přezkoumat, jestli byl zákon řádně vyhlášen. Objevuje se tu onen typologický rozdíl mezi kontinentálním a americkým modelem ústavního soudnictví: československá a rakouská ústava koncentrovaly právo zkoumat zákony u jednoho orgánu (koncentrované ústavní soudnictví), kdežto v Americe byla tato kompetence přidělena každému jednotlivému soudci (difúzni ústavní soudnictví).34) Tzv. všeobecné soudcovské právo zkoumání zákonů měio také kontinentální tradicí, uplatnilo se například ve dvacátých letech ve výmarské republice. Jak v Československu, tak v Rakousku bylo zkoumání zákonů odloučeno od jednotlivých konkrétních právních věcí (abstraktní kontrola norem). Oproti rakouské ústavě mělo Československé zřízení na papíře časový náskok půl roku. Svoji činnost zahájil rakouský ústavní dvůr dříve než československý a prozatímně působil už v roce 1919.35)
IV. I Integrační funkce listovního soudnictví
Oproti parlamentu měl ústavní soud z teoretického hlediska právně integrační funkci. Zabezpečoval tři pilíře moderního konstitucionalismu: závaznost, přednost a jednotu ústavy. Právní závaznost ústavního textu nebyla v dvacátých letech samozřejmostí. Každá ústava zůstává pouhým nezávazným programem, dokud ji zákonodárce může změnit prostou majoritou. Tato doktrína
J3) K ústavnímu soudu za první republiky viz např. Josef Blahoz, Soudní kontrola ústavnosti. Srovnávací pohled, Praha 2001, str. 55 násl.; Georg Brunner/Mahulena Hofmann/Pavel Holländer, Verfassungsgerichtsbarkeit in der Tschechischen Republik, Baden-Baden 2001, str. 14 násl.; Vladimír Siádeček, Ústavní soudnictví, Praha 72003, str. 23. Hlavní soudobé monografie jsou: Otakar Flanderka, Le controle de la constitutionaiité des lois en tcheco-slovaquie, Paris 1926;Paul Hartmann, Die Überprüfung der Gesetze nach tschechoslowakischem Rechte, Praha 1928; Jaroslav Krej čí, Principy soudcovského zkoumání zákonů v právu československém, Praha 1932.
M) Josef Blahož, Soudní kontrola ústavnosti. Srovnávací pohled, Praha 2001, str. 62.
35) Kompetence zkoumat platnost zákona mu byla přidělena až Spolkovou ústavou koncem roku 1920.
590
PRÁVNÍK 6/2007
PRÁVNÍK 6/2007
591
flexibilní čili nezávazné ústavy se tehdy ještě propagovala v Itálii a v Německu: Československý systém měl ústavu rigidní. Pro zákony měnící ústavu bylo třeba kvalifikované majority, zákony doplňující ústavu musely být označené: jako ústavní zákony. Důsledná idea, že i demokraticky legitimovaný zákonodárce musí být vázán ústavou a její zásadami se projevila hned v prvním článku uvozovacího zákona k ústavní listině: „Zákony odporující ústavní listině [...] jsou neplatné."
Myšlenka o přednosti ústavy může být nejlépe uskutečněna ústavním soud-: nictvím. Je zabezpečena jednak tím, že jsou protiústavní zákony deklarovány, za neplatné, jednak tím, že jsou sporné zákony a jejich součástky vykládány: v duchu ústavy. Ústavní soud měl sledovat slučitelnost zákonů s ústavou a pří-; padne vyloučit protiústavní části. Při interpretaci zákonů mohl přispívat k jed-; notnému právnímu systému tím, že objasňoval vzájemné vztahy mezi ústavou, a jednotlivými zákony. Vedle této právně integrační funkce nevykonával; československý ústavní soud žádnou politicky integrační funkci. Nebyl zodpovědný za řešení federativních, národnostních či sociálních konfliktů společ-;. nosti.
IV.2 Kompetence
Právě svou čistě právní funkcí se odlišoval československý ústavní soud od svých tehdejších protějšků. Jak americké, tak rakouské ústavní soudnictví čer-: palo ve své judikační činnosti z nepřeberného množství kompetenčních kon-; fiiktů mezi státním spolkem a zeměmi, které mu poskytoval federatívni systém: Československý ústavní soud byl dlouho jediným ústavním soudem v unitárním státě, zatímco právníci například v Německu dlouhou dobu spojovah ideji ústavního soudnictví s federalismem. Nezkoumal ani jiné politicky laděné věci, jako případy vyvolané národnostními či sociálními konflikty. Žalobami jednotlivců na porušení politických práv se zabýval československý Nejvyšší správní soud. Zatímco ústavní soudnictví v Spojených státech a v Rakousku bylo motorem pro vývoj základních práv. takový vývoj byí v Československu nemyslitelný. I když Karel Baxa vzhledem k ústavnímu soudu vyslovil názor, že ..naše demokratická ústava zavedla takovou instituci v zájmu bezpečnosti právního řádu, a tím také v zájmu občanstva, aby poskytovala záruku, že základní zákony státu nebudou měněny bez kautel předepsaných ústavní listinou"?6) „zájem občanstva" se neinterpretoval jako subjektivní právo obrátit se na ústavní soud. Ani další významný obor veřejného práva s politickou složkou nebyl vyhrazen ústavnímu soudu: nemohl zkoumat platnost nařízení. Nařízení směl přezkoumávat každý soudce a hlavně Nejvyšší správní soud zde vyvíjel značnou činnost/') Tento prvek obecného přezkumného práva soudců ome-
^) Typoskript projevu Karla Baxy, viz výše.
"7) Vratislav Kalousek, Judikatura nejvyššídi soudů o platnosti nařízení, in: Věstník ministerstva vnitra S (1926), str. 505-513
:zila judikatura Nejvyššího správního soudu, který odmítal přezkoumávat ústavnost nařízení.38) Ve srovnání s jinými ústavními soudy tak byla kompetence československého ústavního soudu omezená.
Jeho hlavní úlohou měla být abstraktní kontrola zákonů, které mu předkládali vybraní ústavní činitelé. Těmito orgány byly Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud, volební soud, obě parlamentní komory a sněm Podkarpatské Rusi. I když musely svůj návrh odůvodňovat, nebyl ústavní soud při rozhodování vázán argumenty mu předloženými. Nehledě na právní věc mohí přezkoumat zákon z každého možného hlediska.
Mimoto měl z úřední povinnosti rozhodovat o ústavnosti tzv. prozatímních opatření Stálého výboru. Prozatímní opatření vydával Stálý výbor v neodkladných věcech, kde by jinak bylo třeba zákona, a to v případě, když Národní shromáždění nerokovalo, například po jeho rozpuštění. Prozatímní opatření byla svým způsobem nouzovými opatřeními. Není proto překvapující, že byla vydávána hlavně v politicky napjaté době těsně po revoluci a za hospodářské krize třicátých let. Ústavní soud zkoumal, zda opatření nemění ústavní zákony nebo příslušnost úřadů, leč by šlo o rozšíření působnosti už zřízených úřadů novými úkoly.39) Při zkoumám opatření byl soud omezen na právní otázky a nemohl se zabývat politickou otázkou „neodkladnosti" opatření.
IV.S Judikatura
Ústavní soud se často nestával protipólem parlamentu. Vyslovil se pouze ve dvou případech o domnělé neústavnosti zákona a v jednom případě zákon zrušil. Zhruba 30 ostatních věcí se týkalo opatření Stálého výboru. Většinou je schválil, jedno opatření interpretoval v duchu ústavy, později i jedno částečně zrušil. V porovnám' s více než 3000 věcmi před soudobým rakouským ústavním soudem to bylo poměrně málo, což souviselo částečně s jeho kompetenčním vymezením. Rakouský ústavní soudní dvůr rozhodoval ve věcech platnosti zákonů jenom v 17 případech. I když nebyl objem Činnosti ústavního soudu velký, právní hodnota jeho rozhodnutí byla částečně velice vysoká. Ústavní soud sice nefungoval jako „smírčí soud" pro politické otázky federa-tivního, národnostního či sociálního rázu a byl ustaven pro výlučně právní věci, ale nevyhýbal se politickým konfliktům. Zejména první dvě rozhodnutí vyvolala velký rozruch v právnickém a politickém světě.
První nález ústavního soudu ze dne 7. listopadu 192240) se věnoval zásadním politickým a ústavněprávním otázkám. Ozvěna tohoto rozhodnutí o vztahu mezi parlamentem a vládou vedla dokonce k tomu, že si časopis „Parlament" vyžádal krátké dobrozdání od tří mezinárodně známých ústavních právníků,
is) Odkazy u Josefa Blabože, Soudní kontrola ústavnosti. Srovnávací pohled. Praha 2001, str. 57.
!9) § 54 odst. 8 písm. b ústavní listiny, § 7 písm. b zákona o ústavním soudě. 40) Nález ústavního soudu č. 120/1922, Bohuslav adm. roč. 1922, dodatek III, 1.
592
PRÁVNÍK 6/2007
PRÁVNÍK 6/2007
593
od Francouzů Maurice Haurioua a Leona Duguiía a od tvůrce rakouské ústavy ■< Hanse Kelsena. Věc se týkala opatření Stálého výboru z 23. července 1920 o inkorporaci Vitorazska a Valčicka. Nadhodila právní otázky jak mezinárodní j zda ke změně státní hranice vystačí pouhé opatření, tak státoprávní - do jaké; míry je přípustná delegace nařizovací moci na vládu. V centru všeobecného;: zájmu stála druhá část rozhodnutí, a to § 4 opatření, jenž zmocňoval vládu, aby: provedla „všechna opatření, potřebná k zachování právního řádu, k zavedení', řádné správy a řádného soudnictvŕ. Z důvodové zprávy vyplývalo, že zmocněni' mělo zahrnovat i taková vládní nařízení,41) kde by jinak bylo třeba zá- .■ kona.
Ústavní soud vyvodil z předního postavení parlamentu v demokracii zákaz tzv. zmocňovacích zákonů. Opatření bez zákonného základu může podle ústavy vydávat jen Stálý výbor, vláda je zmocněna vydávat jen nařízení na : základě zákona a navíc v mezích určených zákonem. Z archivních materiálů je zjevné, že se autor osnovy nálezu Bedřich Bobek opíral hlavně o francouz^ skou státovědu a její autory, jako byli Esmein, Duguit a Barthélemy. K odůvodnění svého názoru používal jejich argumenty ke všeobecnému problému moci nařizovací.
Rozhodnutí se příčilo politickým zájmům vlády, které vyslovila ve veřejném líčení před ústavním soudem. Jiří Hoetzel jako zástupce vlády odůvodnil šíře svůj názor, opíraje se o německou státovědu, a to tak, že přípustnost delegace moci zákonodárné je nutné uznat. Ústava prý nemůže suverénně vládnout hranicemi mezi mocí nařizovací a mocí zákonodárnou.
Ústavní soud svým rozhodnutím však neposílil postavení vlády, ale chtěl povzbudit parlament k odpovědnému splnění jeho ústavních úloh. Považoval § 4 opatření za neslučitelný s § 54 a 55 ústavní listiny. Opatření přesto nezrušil. Prostá většina ústavních soudců se vyslovila pro neústavnost opatření. Nebylo tím ale dosaženo předepsané většiny pěti z celkem sedmi hlasů, aby se opatření dalo prohlásit za neplatné. Nálezem bylo ale stanoveno, že opatření a hlavně jeho § 4 je nutné vykládat tak, že vláda není oprávněna vydávat nařízení, kde by jinak bylo třeba zákona. Tato interpretace byla pro jiné ústavní činitele závazná.42)
Tento nález měl důsledek, že ačkoli kritizoval nepřímo tento quasiparla-mentní akt, přesto posílil pozici parlamentu. Opatření byla svým způsobem parlamentarmi akty proto, že Stálý výbor podle představ ústavodárců měl být 24členný orgán, jehož členy volily ze sebe jak poslanecká sněmovna, tak senát. Právo Stalého výboru vydávat neodkladná opatření měl vystřídat staré moc-náxské právo vydávat nouzová opatření. Ve skutečnosti se převod nařizovací morí z exekutivy na legislativní orgán v neodkladných případech nezdařil. Stálý výbor byl vysoce závislý na vládě. Málokdy jí osnovy opatření odmítal. Jak to popsal před ústavním soudem člen Stálého výboru Cyril Horáček:
^) Pojem „opatření'' v zákonu byl prý omylem zákonodárce. ) § 20 zákona o ústavním soudě, č. 162/1920 Sb. z. a n.
594
PRÁVNÍK 6/2007
'„Musí se vzíti v úvahu politický moment, že vláda jest exponentem majority parlamentu a že i Stálý výbor jest exponentem majority parlamentu. A jaké by to mělo politické důsledky, kdyby najednou Stálý výbor dělal vládě oposici a řekl, že to které opatření neschválí."43) Ústavní soud tuto praxi poněkud zmařil. Vymezil kompetence jednotlivých ústavních orgánů podle ústavy a nenechal se přitom vyvést z míry politickými úvahami. Zákaz zmocňovacích zá-
- konů sice pro politickou praxi později nehrál očekávanou roli, právníci ho ale vesměs uvítali. Polemickou výjimkou byl hlavně Jiří Hoetzel. Jak k tomu podotkl Josef Blahož: „Pro přesnost právnické argumentace Je možno toto roz-
uhodnutí povalovat za přímo klasické zdůvodnění neústavnosti delegace zákonodárné moci, která se právě v této době počíná projevovat v ústavním vývojů"44) Všichni tři zahraniční vědci se shodli ostatně v anketě časopisu „Par-
■■ lament" na tom, že ústavní soud správně respektoval ústavou právně vymezené kompetenční hranice a že bylo nutné je dodržovat. Druhý nález z téhož dne byl neméně zajímavý. Z hlediska dělby moci
■ ústavní soud objasnil vzájemný vztah kontrolních práv jak svých vlastních,
■-. tak i parlamentních. Opatření č. 480/1920 Sb. z. a n., o změně některých ustanoveních trestního práva, vyvolalo v první řadě pochybnosti o tom, zda jím nebyla změněna věcná příslušnost trestních soudů. Podle § 54 odst. 8 b ústavní listiny opatření Stálého výboru nesměla změnit příslušnost úřadů. Ústavní soud nejdříve uvažoval o tom, jestli je nutné pod pojem úřadů zahrnovat i soudní instituce. Na tuto otázku odpověděl kladně,45) i když pak v konkrétní věci protizákonný zásah do příslušnosti soudů nespatřoval.
Ještě zajímavější byla jeho odpověď na argument vlády, že ústavní soud by již nesměl rozhodovat o opatřeních, která byla schválena oběma komorami parlamentu. Ústavní soud vůči vládě hájil stanovisko, že ústava zakotvuje dvojí kontrolu. Snad nevědomky převzal onu teorii o dělbě moci. která přiděluje jednu státní funkci nejenom jednomu, ale více orgánům zároveň: „ Tato kontrolní povinnost jest u každého z těch tří činitelů samostatná a nezávislá jak co do svého výkonu, tak co do svého výsledku na kontrolním právu a kontrolní povinnosti činitelův ostatních. Neplatí zde zásada předstižení, a to ani ve vzájemném poměru obou sněmoven, ani v poměru jedné neb obou sněmoven k ústavnímu soudu-"46) Takovým vyvažovámm mocí měl být zabezpečen výkon kompetencí v mezích stanovených ústavou. Tímto nálezem ústavní soud také zabezpečil své vlastní postavení. Nemohlo se potom stát, že by se opatření stala
43) Stenografický protokol ústavního soudu ze dne 7. 11. 1922, NA fond ÚS karton 2 obal PRES 7.
u) Josef Biahož, Soudní kontrola Ústavnosti. Srovnávací pohled, Praha 2001, str. 60.
A5) Vyslovuje se takto: příslušnost řádných soudů musí stanovena bjti zákonem, dávaje tím na srozuměnou, jakou zvláštní váhu klade [ústavní listina] na pevné vymezení soudní pravomoci oproti oboru působnosti úřadu správních." Zápis o veřejném lícem' ze dne 7. 11. 1922 str. 5, NA fond ÚS kartón 6 obal 3 č. Úst. 110/22-3/3.
46) Odůvodnění nálezu ze čine 7. 11.1922, sír. 2, NA fond ÚS kartón 6 obal 3 č. Úst. 120/22-3/5.
PRÁVNÍK 6/2007
595
nepřezkoumatelnými, protože je parlament schválil předtím, než mohl ústavní: soud rozhodnout.
Návrhy na přezkoumání zákonů nebyly podány až do roku 1936. V období; od roku 1931 do roku 1938 se ústavní soud nesešel vůbec. Mezi nejzajímavějšíj rozhodnutí patřila poslední rozhodnutí ústavního soudu z roku 1939 za protektorátu. Po uplynutí skoro 17 let jsou zrcadlem prvního nálezu ústavního -soudu. Týkala se neústavnosti zmocňovacích zákonů z počátku třicátých let. ] Návrh na přezkoumání zmocňovacích zákonů č. 147/1933 Sb. z. a n. a č. 109/ ■• 1934 Sb. z. a n. podaly k ústavnímu soudu oba nej vyšší soudy. V případě ; zákona č. 109/1934 Sb. z. a n. ústavní soud původnímu návrhu nevyhověl, i Nejvyšsí správní soud odůvodnil neústavnost zákona tím, že zákon umožňuje ■ úpravu služebních poměrů soudců vládním nařízením, kdežto ústava vyžaduje r zvláštní zákon. Ústavní soud sice sdílel stejný názor, ale mezitím byl ve formě ústavního zákona vydán další zmocňovací zákon č, 330/1938 Sb. z. a n., podle něhož všechna nařízení vydaná na základě zmocňovacího zákona měla platit jako zákony. Soud proto už věcně nerozhodoval o neústavnosti zákona, protože teď nařízení měla působnost jako zákony a služební poměry se zákonem opravit daly. O ústavností nového zmocňovacího zákona rozhodovat nemohl, protože měl formu ústavního zákona.
V druhém případě však příslušný zákon rušil jako protiústavní. Zákon č. 147/ , 1933 Sb. z. a n. mj. reguloval stíhání protistátní činnosti státních zaměstnanců a přeložení soudců na jiná místa proti jejich vůli. Nejvyšsí soud považoval tento :: zákon za protiústavní proto, že umožňoval kámé stíhání soudců, aniž by o tom bylo rozhodováno soudci z povolání. Měl za to, že se zákon příčil ustanovení ústavy o nezávislosti soudců. Ústavní soud tuto argumentaci převzal a dále ji vypracoval do detailů. Přes námitky vlády, že nezávislost soudců se musí vykládat restriktivně, odůvodnil tak svůj nález ze dne 28. 6. 1939, který byl schválen všemi hlasy. Definitivní písemná verze tohoto nálezu už nebyla z politických důvodů řádně vydána. Byl to první a poslední případ, kdy soud zrušil zákon kvůli jeho neústavnosti. Ještě téhož roku také zrušil ustanovení jednoho opatření, které by vládě umožňovalo rozšířit nebo změnit podle potřeby úřední řízení a příslušnost v oblasti vyvlastnení. Ústavní soud zde spatřoval rozpor s ústavní zásadou o zákonnosti správy, podle níž nařízení je třeba vydávat jen k provedení určitého zákona a v jeho mezích.
Uvedené nálezy nejsou pro činnost ústavního soudu nijak reprezentativní. Svědčí však o jeho úmyslu najít pevné a politicky nezávislé postavení. Jejich počet nedostačoval, aby jimi mohl ústavní soud zasáhnout do vývoje první republiky. Jak to formuloval Vlastimil Ševčík: „Přirozeně nijakou tradici založit ani nemohl, ba nemohl ani naznačit směr, jímž by se tento vývoj do budoucna měl ubírat"47) Většina rozhodnutí se týkala prozatímních opatření, která ústavní soud přezkoumával z úřední povinností. Tyto nálezy zpravidla
') Vlastimil Ševčík, Výhledy ústavnosti v novém státě -133 (1994), str. 1011-1027 (1022).
pokus o analyzující sondu, in: Právník
/neobsahovaly žádné věcné argumenty a konstatovaly jenom legalitu příslušného opatření.48) Z onoho mála rozhodnutí, která měla zásadní právní význam, se dá vyvodit kladný obraz o činnosti soudu: alespoň vzhledem k zmocňovacím zákonům dal ústavní soud své mínění jasně najevo a naznačil ústavní cestu, kterou měly vláda i parlament následovat, ale nečinily tak.49)
IV.4 Právní důvody nečinností, ústavního soudu
Pasivita ústavního soudu v oblasti kontroly zákonů byla překvapující v době, ■ kdy se nezřídka ozývaly výtky neústavnosti toho či onoho zákona v denním tisku, v právnických časopisech nebo na parlamentních zasedáních. Pasivita měla tři důvody, které tkvěly v právní úpravě ústavního soudu. První články uvozovacího zákona k ústavní listině naznačovaly rozsah kompetence ústavního soudu, zmiňovaly myšlenku o přednosti ústavy a ustanovovaly ústavní soud jako strážce této zásady. Úpravu podrobností přenechaly zvláštnímu zákonu. Zákon o ústavním soudě zaváděl několik omezení a vymezoval jeho kompetence. Omezil ústavní soud tím, že mohl rozhodovat o zákonech pouze na základě návrhu jiných ústavních orgánů a že tento návrh musel být vznesen do tří let od vyhlášení zákona.50) Ústavní soud už poté nemohl prohlásit takový neústavní zákon za neplatný. Dalším důvodem bylo obecné mínění, že nálezy ústavního soudu by měly působit pouze do budoucnosti - pro futuro.51) Uplatnila se rovněž jistá zdrženlivost vůči nové, dosud neznámé instituci.
: IV.4.1 Činitelé před ústavním soudem: návrhové oprávnění
Za těmito omezeními stála snaha zákonodárce zabezpečit právní jistotu i přes silné postavení tohoto soudu v ústavě.52) Kombinace koncentrovaného . ústavního soudnictví s návrhovým oprávněním je z toho hlediska nevyhnutelná. Pokud činnost ústavního soudu není závislá na konkrétní právní věci jako v americkém modelu difúzni kontroly norem, potřebuje právní systém jiné řízení. Jinak by přední postavení parlamentu bylo ohroženo, kdyby mohl „negativní zákonodárce" jednat úplně podle své vůle. Jak československý, tak i rakouský právní řád činily proto ústavní soud závislým na vnějších popudech jiných státních orgánů. Zvláštní návrhové oprávnění se stálo typologickým znakem pro evropský model koncentrovaného ústavního soudnictví. Možná
**} Soud používaj formuli: „Poněvadž ani ústavní soud ani příslušní činitelé nevyslovili při veřejném líčení po rozumu čL 57 a 60 jedn. řádu pochybnosti, bylo [opatření] uznáno právem, jak shora uvedeno."
49) Přehled u Jaroslava Krejčího, Zmocňovací zákon a ústavní soud. Studie z československého
práva ústavního, Praha 1939. so) § 9,12 zákona o ústavním soudě, č. 362/1920 Sb. z. a n.
51) Opíralo se o g 18, 20 zákona o ústavním soudě, č. 162/1920 Sb. z. a n.
52) Zpráva ústavního výboru k osnově zákona o ústavním soudě, tisk Národní shromáždění československé č. 2426, str. 1.
596
PRÁVNÍK 6/2007
PRÁVNÍK 6/2007
597
I
není přehnané považovat tuto úpravu za rozhodující pro fungování či nefun;: gování ústavního soudu.
Návrhové oprávnění před československým ústavním soudem měl nejvyšší soud a nejvyšší správný soud, volební soud, poslanecká sněmovna a senát nebo sněm Podkarpatské Rusi. Oproti rakouské verzi, která přiznávala právo ini-ciovat řízení ke kontrole zákonů pouze spolkové vládě či zemským vládám, mělo československé ustavní soudnictví nespornou výhodu, že návrhové oprávnění měly rovněž justiční orgány. Rakouská ústavní reforma tuto výhodu uznala a v r. 1929 zařadila jako k návrhu oprávněné také nejvyšší soudy.53): Podle Franze Adlera československé zřízení zde sloužilo jako vzor.54) V Česko-1 slovensku byl tento okruh fakticky pěti ústavních orgánů (Podkarpatský sněnr nikdy ustaven nebyl) ovšem kritizován jako příliš malý.
Systém návrhových opravném' měl své vady. Bylo iluzorní počítat s tím, že parlamentní komory dávají podněty na zkoumání zákonů. Parlamentní většina nemohla mít zájem na tom, aby předložila právě jí schválené zákony ústavnímu soudu. Ústavodárci sice počítali s ochotou parlamentu obrátit se na ústavní soud při pochybnostech o ústavnosti toho či onoho zákona, ale jak se vyjádřil Jaroslav Krejčí: „názor, jako by sám parlament mohl býti v demokracii vhodným garantem ústavnosti státních činností, zvláště však Činnosti zákonodárné, náleží už zcela minulosti".53) Tomu, že by si obě sněmovny kon-: kurovaly díky ústavnímu soudnictví, bránilo nešťastné zřízení dvoukorooro-: vého systému. Parlamentní menšina žádné návrhové oprávnění neměla. Také volební soud nebyl politicky tak nezávislý na vládnoucí politické většině, že by se obrátil sám od sebe na ústavní soud. Naděje tak byla vkládaná do podnětů nejvyšších soudů.
Nejvyšší soudy však byly vůči ústavnímu soudu zdrženlivé. Prezident senátu nejvyššího soudu a zároveň viceprezident ústavního soudu František Vážný to odůvodnil slovy: „jest sotva myslitelno, že by nejvyšší soudy činily návrh na ústavní soud, neboť by se vystavovaly nebezpečí, že budou ústavním soudem desavuovány."56) Tato „ješitnost"57) nejvyšších soudů měla své kořeny jednak v tradicích obou nejvyšších soudů ještě z dob monarchie, jednak v profesionálním sebevědomí soudců z povolání, jímž se dívali spatra na ústavní soudce, kteří rokovali pouze nepravidelně podle potřeby a prý neměli stejnou úroveň
53) § 140 spolkové ústavy, § 60 druhé novely o spolkové íistavé 392/1929 BGBl.
5") Franz Adler, Verfassung und Richteramt. Ein Beitrag zur Frage des richterlichen
Prüfungsrechtes, in: Zeitschrift für öffentliches Recht 10 (1931), 103-122 (116 pozn. 1). í5) Jaroslav Krejčí, Principy soudcovského zkoumání zákonů v právu československém, Praha
1932, str. 14.
5S) Protokol neveřejné schůze ústavního soudu se dne 19.10.1923. NA fond ÚS kartón 1 oba! PRES 1 č. Úst. 102/23 pres. 1/15, str. 1.
57) Takto Jaroslav Krejčí, Die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen in der Tschechoslowakischen Republik, in: Zeitschrift für Ostrecht 3 (1929), 38-47 (43).
právnického vzdělání v oblasti veřejného práva. ) Ke zdrženlivosti přispěla další omezení kompetence ústavního soudu.
TV.4.2 Tříletá lhůta na podání návrhu
Tříletá lhůta na podání návrhu k ústavnímu soudu sloužila právní jistotě. Platnost zákona aplikovaného po dlouhá léta neměla být už zpochybňována, když už byla na jeho základě vydána nařízení, administrativní akty apod. Ústavodárci počítali s tím, že „doba vyměřena jest tak, že nelze se nadití, že by zmíněné soudní tribunály v ní neměly ve své praxi dostatečně příležitosti seznati případnou vadnost zákonů.".59)
Zpravodaj zákona o ústavním soude a profesor ústavního práva František Weyr se v tom zmýlil. Bylo známo několik případů, ve kterých soudní tribunály nepředložily ústaraímu soudu sporné zákony pouze proto, že tříletá lhůta od vyhlášení zákona už vypršela.60) Zřízení této promlčecí lhůty pouze na úrovni prostého zákona a ne na úrovni ústavy vedlo k tomu, že nemálo československých právníků považovalo lhůtu za protiústavní.61) Argumentovali tím, že dokud ústava neurčí pro přezkoumací právo ústavního soudu žádné Časové meze, tak to vůbec nemůže učinit prostý zákon. Navíc se prý neplatný zákon nemůže stát platným jenom tím, že vyprší lhůta. Paul Hartmann jako jeden z mála hájil opačné hledisko názorem, že zákonodárci musí být dovoleno stanovit ústavnímu soudu určité hranice, ale jen za podmínky, že zcela neznemožní jeho činnost.62)
Je málo známo, že i zahraniční právníci uvažující o reformě ústavního soudnictví ve výmarské republice se výslovně odvolávali na tuto tříletou lhůtu v československém řízení před ústavním soudem.6j) V roce 1929 doporučil
s) Dobrozdání Vážného jako příloha 1 k dokumentu v NA fond ÚS kartón 1 obal PRES 1 č. Úst. 40/24 pres. 1/21.
ís) Tisk 2426/1920, Důvodová zpráva k zákonu o íístavnfm soudě, č. 162/1920 Sb. z. a n.
^ Příklady u Jaroslava Krejčího, Die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen in der Tschechosiovakischeii Republik, in: Zeitschrift für Ostrecht 3 (1929), 38-47 (41); týž, Principy soudcovského zkoumám zákonů v právu československém, Praha 1932, str. 117, a Harry Klepetář, Die Verfassungswidrigkeit des § 12 des Gesetzes 162/1920 über das Verfassungsgericht, in: Prager Juristische Zeitschrift 10 (1930), SI. 48CM84.
61) Jaroslav Krejčí, Principy soudcovského zkoumání zákonů v právu československém, Praha 1932, str. 117; Adamovich, Grundriss des tschechoslowakischen Staatsrechtes, 244 Fn. 1; Adler, Promulgation der Gesetze und richterliches Prüfungsrecht, Sl. 2741; Fritz Sander, Verfassungsurkunde und Verfassungszustand der tschechoslowakischen Republik, Brno 1935, 93; Harry Klepetář, Die Verfassungswidrigkeit des § 12 des Gesetzes 162/1920 über das Verfassungsgericht, in: Präger Juristische Zeitschrift 10 (1930), Sl. 480-484.
6i) Paul Hartmann, Die Oberprüfung der Gesetze nach tschechoslowakischem Rechte, Praha 1928, 35.
63) Richard Grau, Zum Gesetzentwurf über die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Reichsgesetzen und Reichsverotdnungen, Archiv des öffentlichen Rechts, N. F. 11 (1926), 287-334 (322); Leo "Witimayer, Die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen ais Problem der Rechtsannäherung, in: Zeitschrift für öffentliches Recht 6 (1927), 55-72 (72).
598
PRÁVNÍK 6/2007
PRÁVNÍK 6/20O7
599
také Hans Kelsen ve svém slavném referátu o ústavním soudnictví před ně-, meckými státovědci omezení kontroly norem pomoci promlčecí lhůty, aby byla právní jistota více zabezpečena.64)
JV.5 Účinky nálezu, ústavního soudu
Pasivita nejvyšších soudů co do podávání návrhů na přezkoumávání zákonů, která především zapříčinila pasivitu ústavního soudu, netkvěla jenom v jejich domnělé ješitnosti. Soudním íribunálům scházela motivace obrátit se na \ ústavní soud také z čistě právního důvodu. Nálezy ústavního soudu měly podia;; většiny československých autorů účinek pouze do budoucnosti a neaplikovaly se na konkrétní právní případ, ve kterém ten či onen nejvyšší soud na oeú-stavnost zákona narazil. I když pak ústavní soud s navrhujícím soudem sou- ■ hlásil a příslušný zákon zrušil, tento zákon se přesto uplatnil v konkrétní roz-,: jednané právní věci- Jako opak se dá uvést praxe rakouského ústavního soudního dvora. Nález zde měl všeobecný účinek pouze do budoucnosti, výjimka ale byla vyhrazena konkrétní právní věci, která otázku ústavnosti či neustav-" nosti zákona nadhodila.65)
Právnická debata o účincích nálezů ústavního soudů vykresluje podobiznu tehdejší ústavní vědy. Doslovné znění zákona problém účinku nálezů nevyřešilo. Zákon o ústavním soudě stanovil, že prohlásí-li ústavní soud nějaká > zákonná ustanovení za protiústavní, „jsou tudíž neplatná". Po uveřejnění rozhodnutí ve Sbírce zákonů jsou nálezem určití ústavní činitelé jako sněmovny | a soudy vázáni.66) Jenom v materiálech k zákonu o ústavním soudě se přímo | mluvilo o účinku nálezu ex nunc. Taková interpretace však by vyvolala ústavní ' problémy, poněvadž ústava prohlásila všechny zákony v rozporu s ní za neplatné. Nález ústavního soudu by podle toho měl ryze deklaratoraí podobu, účinek měl proto být ex tunc.
Rada autorů řešila věc tím, že popírala dogma neplatnosti zákona a stáno- ; vila. že ústava mluví o vadnosti zákona a nikoliv o neplatnosti: vadný zákon je platný, pokud ústavní soud nestanoví nic jiného. Nález ústavního soudu měl
M) Nedá se ovšem zjistit, zda byl inspirován československým zřízením. Viz Hans Kelsen,.-: Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit, in: WDStRL 5 (1929), 30-84 (71): „Im : Interesse der Rechtssicherheit ist zu erwägen, ob die Möglichkeit einer Kassation insbesondere genereller Rechtsnormen und vor allem der Gesetze [...] nicht an eine in der Verfassung bestimmte Frist von etwa drei bis fünf Jahren, gerechnet vom Zeitpunkt des Inkrafttretens der aufzuhebenden Norm, geknüpft werden soll Es ist gewiß im höchsten Maße bedenklich, ein . Gesetz f...] wegen Verfassungswidrigkeit zu kassieren, wenn es sich um Normen handelt, die schon viele Jahre unangefochten in Geltung gestanden sind."
6!) Praxe se mohla vyvíjet až po zakotvení návrhového práva nejvyšších soudů. Příklady tzv. ; „Anlassfalle" u Ludwíga Adamoviche, Grundriß des österreichischen Staatsrechtes, Vídeň . 2Í93Z. 316: Herberta Hallera, Die Prüfung von Gesetzen. Ein Beitrag zur verfassungsge- -i richtlichen Normenkonirolle, Vídeň 1979, 277 násl.
66) § 18, 20 zákona o ústavním soudě.
m
pak docela logicky důsledek ex nunc67) Jiní připustili jak dogma neplatností „zmíněné ústavou, tak mnohoznačnost znění zákona o ústavním soudě. Na základě důvodové zprávy došli přesto k závěru, že nálezy mají účinek jen pro TTírurc.68) Opírajíce se o rozpor s ústavou však prohlásili § 18 a 20 zákona O ústavním soudě za protiústavní.69) Jen málokdo se nechal vést pouze ústavou ä odmítal uplatňovat úvahy zákonodárce, které zřejmě byly v rozporu ústavou. Tito autoři stanovili účinek nálezů ex tunc.'0) Jejich názor shrnul stručně Evžen Tarabrin: „Chápajíce právní řád jako logický celek, musíme hledati v každém jeho ustanovení takový smysl, který není v rozporu s jeho ostatními ..eástkami [...]. Proto trvám na tom. že byt i zákonodárce chtěl stanovia působnost nálezu ústavního soudu ex nunc, tento svůj úmysl v předpisech zákona .samého jasně neprojevil."71)
Váhu, kterou většina právníků kladla víc na důvodovou zprávu než na interpretaci opírající se o znění ústavy, dá se považovat za pozdní dědictví 3ega-lismu 19. století. Státovědci nedbali přednosti ústavy a ponechávali ji stranou ve prospěch zákonodárných úmyslů. Přispěli tím také k nefungování ústavního soudu: jeho kompetence byly omezeny i tam, kde to nebylo třeba z ústavního hlediska, a to tolik, že prostor pro jeho úspěšnou činnost byl příliš malý.
B. POLITICKÉ PROTIPROUDY
■■  Pasivita československého ústavního soudu se nedá vysvětlit jen právními "důvody. Jeho neúspěch spočíval rovněž v politických okolnostech. Z politických protiproudů, které částečně znemožnily, částečně změnily ústavní usta-
w) Jiří Hoetzel, Ústava, in: Qialupný, Slovník národohospodářský, sociální a politický, Praha 1929, str. 473-484 (475); Fritz Sander, Die Gültigkeit der Gesetze nach der Verfassungsur-kunde der Tschechoslowakischen Republik, in: Zeitschrift für öffentiiehes Recht 9 (1930), 542-576 (547); týž, Zur Frage der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Tschechoslowakischen Republik, in: Prager Juristische Zeitschrift 10 (1930), SI. 272-2S2 (279): František Weyr, Soustava československého práva státního, Praha 21924, str. 84.
^ M. Hlavička. Několik slov o ústavním soudě, in: Věstník ministerstva vnitra 2 (1920), str. 49-52 (51); Jaroslav Krejčí, Principy soudcovského zkoumání zákonů v právu československém, Praha 1932, str. 97.
w) Viz ještě Ludwig Adamovich, Grundriß des tschechoslowakischen Staatsrechts, Vídeň 1929, 244; Harry Klepetář, Die Verfassungswidrigkeit des § 12 des Gesetzes 162/1920 über das Verfassungsgericht, in: Prager Juristische Zeitschrift 10 (1930), Sp. 480-484 (4SI). Nejdřív také Franz Adier, Die Grundgedanken der tschechoslowakischen Verfassungsurkunde in der Entwicklungsgeschichte des Verfassungsrechts, Berlin 1927, 110 násl.
7B) Evžen Tarabrin, Právní účinky nálezu ústavního soudu, in: Parlament 6 (1927). str. 74-75: Paul Hartmann, Die Überprüfung der Gesetze nach tschechoslowakischem Rechte, Praha 1928, 42 násl.: k němu se připojil Franz Adler, Promulgation der Gesetze und richterliches Prüfungsrecht, Prager Juristische Zeitschrift 10, Si. 263-276 (274). Bez odůvodnění také tak Otakar Flanderka, Le contróle de la constitutionnalité des lois en Tchécoslovaquie, Paříž 1926, 83.
: 71) Evžen Tarabrin, Právní účinky nálezu ústavního soudu, in: Parlament 6 (1927). str. 74-75 (75).
600
PRÁVNÍK 6/2007
PRÁVNÍK 6/2007
601
novení, vybíráme pouze tři: vývoj stranického státu, dobu zmocňovacích zá-í konů a doutnající národnostní konflikt. Byly rozhodující také pro jiné ústavní ■ činitele, kteří byli ústavou povoláni ke kontrole parlamentu.
I. Stranický' stát
Československá ústava jako jiné soudobé ústavy víceméně ignorovala existenci politických stran. V českých zemích byla síť různých politických stran ; a skupin už v 19. století dalekosáhlá a rozmanitá. Působení jednotlivých poli-; tiků se zakládalo, nehledě ke korporační povaze stran, na tzv. „svobodném-.; mandátu".72) Československá ústava tuto individualistickou instituci pak vy-.' sloveně převzala od svého francouzského vzoru,73) kolektivistický a korporační, aspekt zanedbala. „Svobodný mandát" měl zabezpečit nezávislost poslanců na :■; politických vlivech.74) Skutečnost ve dvacátých letech byla však jiná. Česko- ' slovenská společnost byla stále ještě vysoce politizovaná, československé strany se ale organizovaly pevněji a zvýšily vnitřní tlak. Prostřea^ctvím svých : statutů, jednacích řádů parlamentních klubů a osobních reversů vyvíjely na své členy extrémní politický nátlak.75) Vnitřní organizace stran nebyla vždy prů- . hledná, demokratická, liberální a hlavně nebyla závislá na právních předpisech. Příkladem jsou zmíněné osobní reversy. Kandidáti strany podepsali do- . kument, že se vzdají svého poslaneckého mandátu, jakmile ztratí důvěru své strany.76) Jako důvod stačilo, že hlasování v parlamentních komorách nepro- \ bíhalo podle příkazů stranického vedení. Tyto reversy byly zpravidla podmínkou pro to, aby se kandidát dostal na volební listinu strany. Obejít je se nedalo.
Tuto stranickou disciplínu v parlamentu sankcionoval volební soud. Judikatura volebního soudu patřila k „nejsmutnějším zjevům našeho právního života", zklamaně se o ní zmínil tvůrce osnovy ústavní hstiny Jiří Hoetzel.77) Volební soud neprosadil onu ústavněprávní nezávislost poslanců na vnějších vlívch, nýbrž praxi politických stran. V několika případech strany zbavily poslance nedbající disdplíny parlamentního klubu jejich stranického mandátu.
72) Robert Luft, Parlamentarische Fühnmgsgruppen und politische Strukturen in der tschechischen Gesellschaft 1907-1914. Zu Interessen und Organisation von tschechischen Parteien. Abgeordneten und Fraktionen im österreichischen Reichsrat, Díl 1, 196, 205 (manuskript].
73) Václav Joachim; Volič - strana - poslanec (Dává mandát strana?), in: Moderní stát 1 (1928), str. 163-174 (164).
74) Nehledě na ústavní text § 22 odst. 1 ústavní listiny, „Členové Národního shromáždění vykonávají svůj madát osobně; nesměji od nikoho přijimaú příkazů", někteří právníci zastávali také názor o existenci imperativního mandátu, viz: Bohumil Baxa, Parlament a parlamenta-rism, Praha 1924, str. 252.
'J) Paul Hartmann, Die Politische Partei in der Tschechoslowakei, Brno 1931, Str. 162 násl. '*) František Weyr, Československé právo ústavní, Praha 1937, str. 138; revers Ssl. národních
socialistů je otištěn u Fritze Sandera, Verfassungsurkunde und Verfassungszustand der
tschechoslowakischen Republik, Brno 1935, str. 110 násl. 77) Jiří Hoeízei, Ústava, in: Chalupný, Slovník národohospodářský, sociální a politický, Praha
1929, sir. 473-484 (479).
IP
mm
602
PRÁVNÍK 6/2007
Volební soud je pak zbavil také jejich parlamentních mandátů, ačkoliv zákon o volebriím soudě znal jen ztrátu mandátu v případě, když poslanec přestal být členem strany „z důvodů nízkých nebo nečestných"76). Že tomu Často tak nebylo, ukázal už precedent žaloby Vrbenského a jiných. Ztratili stranický mandát poté, co hlasovali mimo stranickou disciplínu proti obnovení trestu smrti v rámci zákona o ochraně republiky.79) Volební soud přiznal osobním
ŕ reversům právní závaznost a vysloví] ztrátu poslaneckého mandátu.80)
Závislost volebního soudu na politických stranách spočívala v jeho složení. Soudci volebního soudu sice nesměli být příslušníky Národního shromáždění, svého členství v stranách se však zbavit nemuseli. Navíc volba většiny volebních soudů ležela v rukou politických stran a byla domluvena podle stranic-
s kého klíče.si) I přes neslučitelnost mandátu soudce volebního soudu a poslance parlamentu zůstaly zachovány úzké vztahy mezi tímto soudem a politickými stranami.
Stranická disciplína byl jedním z hlavních politických důvodů, proč česko-;' .slovenský dvoukomorový systém nefungoval. Obě komory si nemohly konku-. rovat nejenom kvůli právní úpravě voleb, protože byly založeny na téměř stejných volebních okresech, ale také proto, že jejich složení (proporcionální :. rozdělení hlasů) bylo víceméně totožné. Moderní československý stranický stát .. převálcoval poslední zbytky odlišnosti komor. Politické vedení stran řídilo pomocí stranické disciplíny a judikatury volebního soudu jak hlasování v poslanecké sněmovně, tak v senátu. Silné postavem politických stran tak pozvolna změnilo dvoukomorový systém a přiblížilo jej k systému fakticky jed-nokomorovému.
Problematický přitom nebyl vznik stranického státu sám o sobě. Závažné bylo, že se tento vývoj odehrával mimo výraznější právní meze. Postavem politických stran daleko zasáhlo do ústavněprávně zaručených mechanismů dělby moci. Kontrola parlamentu volebním soudem se nemohla uskutečňovat tak, jak byla ústavou stanovena. Kontrola parlamentu ústavním soudem se rovněž nekonala podle představ ústavodárců. Bylo sotva myslitelné, že by parlamentní komory a volební soud usměrňované stranickou disciplínou podaly návrh ústavnímu soudu, aby se vyslovil o ústavnosti některého zákona. Československý právní systém nepřipravil nadměrnému vlivu stran žádnou ochranu: kontrola parlamentu nebyla dostatečně doplněna kontrolou politických stran.
7S) § 13 písm. b zákona o volebím soudě č. 125/1920 Sb. z. a n., novelován zákonem č. 145/1924 Sb. z. a n.
T5) Po ztrátě stranického mandátu chtěli však zůstat členy poslanecké sněmovny.
^ Viz k tomu: Paul Hartmann, Die Politische Partei in der Tschechoslowakei, Brno 1931, str. 224 násl.; Jiří Hoetzel, Soudní kontrola veřejné správy, Praha 1924, str. 52: Váciav Joachim, Volič strana poslanec (Dává mandát strana?), in: Moderní stát 1 (1928), str. 163-174 (165 násl.) a Fritz Sander, Verfassungsurkunde und Verfassungszustand der Tschechoslowakischen Republik, Brno 1935, str. 109 násl.
81) František Vavřínek, Základy práva ústavního, Díl 1, Praha 1920, str. 188.
PRÁVNÍK 6/2007
603
U. Svetová hospodářská krize, zmocňovací zákony a ústavní soudnictví
Vedle vnitrostátních záležitostí ovlivňovala začátkem třicátých let ústavně-; právní poměry v Československu také světová hospodářská krize. Období politické nouze vzdalovalo zákonodárství a příslušné kontrolní mechanismy ještě více od ústavou narýsovaného rámce. Politická váha se mnohem zjevněji:: než předtím přesunula od parlamentu k vládě. Vrcholem byly zmocňovací ■ zákony. Parlament zmocňoval vládu po určitou dobu k nouzovým nařízením. v oblasti hospodářství. První rozhodnutí ústavního soudu z roku 1922, v němž ■ vyslovil, že zmocňovací zákony jsou v rozporu s ústavou, bylo zřejmě zapo-: menuto. Ústavní soud sám na tento vývoj nereagoval. Začátkem třicátých let; zmizel na sedm let z veřejného života. Bylo náhodou, že tím zmizel i jediný ž potenciální protihráč vlády?
Koncem roku 1931 uplynulo první funkční období ústavních soudců a až : v polovině roku 1938 byli noví soudci zvoleni pro druhé funkční období. Roku 1937 vyslovil poslanec nacionalistického křídla Národní ligy František Schwarz podezření, že mezi nefungováním ústavního soudu a zmocňovacími zákony.: existuje politická souvislost:82) „vláda systematicky sabotuje možnost aby : ústavní soud vůbec mohl vysloviti svoje mínění o tomto hospodářství podle ; zmocňovacího zákona, že se prostě ústavní soud neustavme. (Tvíinistr dr. Dérer: < Ale už je ustavený!) Nu, až po kolika letech, pane ministře? (Výkřiky.) Tato ; věc je přímo křiklavým obviněním vlády. Pánové se rozkolébali teprve tehdy, když už platnost zmocňovacího zákona vypršela, v předpokladu, že zrušení : nějakých zákonů a nařízení platí jen do budoucnosti. Tedy to znamená, dokud zmocňovacího zákona potřebovali, ústavní soud znemožňovali. Když už nyní zmocňovací zákon nemají, tak se může i ústavní soud zase obnovit."83) Schwarzovi šlo ovšem více o kritiku hospodářské politiky vlády než o vyjasnění kauzy kolem ústavního soudu. Srovnání jednotlivých dat ukazuje, že zmocňovací zákony tenkrát ještě nemohly být důvodem pro nefunkčnost ústavního soudu. První zmocňovací zákon č. 95/1933 Sb. z. a n. byl vydán až půldruhého roku po vypršení prvního funkčního období ústavního soudu. Věc byla komplikovanější.
V rámci zkoumání „nefunkčního období" ústavního soudu se dají rozlišit tři motivy. Prvním důvodem neobsazení ústavního soudu byly stranické hádky. Ústavní soud se skládal ze sedmi členů a ze sedmi náhradníků. Dva byli vysíláni jak nejvyšším soudem, tak nejvyšším správním soudem. Tři ostatní určovaly parlamentní komory a prozatímně za Podkarpatský sněm vláda. Na základě těchto navrhovacích teren soudce jmenoval prezident Stejným způso-
) K politické orientace Schwarze a jeho autoritářskému programu viz Josef Harna, Českí národní socialismus, a Libor Vykoupil, Národní Liga, oba in: Jiří Malíř/ Pavel Marek Politické strany. Vývoj politických síran a hnutí v českých zemích a Československu 1861-
_  20O4, 1. svazek Brno 2005, str. 763-780 (772), resp. str. 781-791 (783, 786).
") Stenografický protokol 119. zasedání poslanecké sněmovny ze dne Z. 12. 1937.
604
PRÁVNÍK 6/2007
■ bem byli zvoleni náhradníci. Funkce ústavního soudce byl čestný úřad. Čtyři soudci zůstali proto soudci z povolání na nejvyšším soudu a na nejvyšším správním soudu. Tři ostatní byly osoby práva znalé, byli to jak politici, tak
sadvokáti. Na rozdíl od rakouského zřízení byla funkce ústavního soudce neslučitelná s poslaneckým mandátem. Před vypršením prvního funkčního období dne 17. listopadu 1931 předložily
,:svoje navrhovací terna pouze nejvyšší soudy.84) Předložení teren ze strany legislativních orgánů se značně protáhlo. V agendě sněmovny se volba teren do ústavního soudu objevila až v lednu 1932, byla odročena a pak už se nezjevila. Jako v soudobém Rakousku a později i ve Spolkové republice Ně-mecko byl pro obsazení „politické části" ústavního soudu rozhodující stranický klíč. Česká sociálně demokratická strana a národní socialistická strana se prý v třicátých letech nemohly shodnout na jednom kandidátu.83) Kvůli vysokým
. každoročním paušálům, které ústavní soudci dostávali jako úhradu pro svou činnost, sloužil tento úřad zřejmě jako vítaná odměna pro zasloužilé stranické kádry.86) Strany se shodly pouze na tom, že prozatím žádná terna nepředloží. Jak soudil Heinrich Rauchberg: „Politická závist byla silnější než respekt před ústavou."*7)
Finanční vybavení ústavních soudců bylo druhým důvodem pro průtahy jeho obsazení. Roční paušály byly vysoké, aniž by tomu odpovídalo postavení a role ústavního soudu. Na poslední plenární schůzi se ústavní soudci vyslovili jednomyslně pro to, aby zůstali v úřadu do jmenování nových ústavních soudců.88) Z hlediska státního hospodářství existoval ústavní soud ještě po roce 1931. Protest nejvyššího finančního úřadu89) neměl zprvu důsledky. Soudci dostávali své roční paušály až do roku 1934.90) V roce 1934 je vládní nařízení zrušilo a omezilo na paušály pro jednotlivá zasedání.91)
Kancelář prezidenta ve věci ústavního soudu několikrát urgovala u vlády. Po publikaci nařízení o finanční úhradě se prezident znovu obrátil na vládu se
**) Jaroslav Krejčí, Principy soudcovského zkoumání zákonů v právu československém. Praha 1932, str. 73.
&) Záznam Kanceláře prezidenta ze dne 11. 4. 1935, Archiv Kanceláře presidenta republiky (KPR), Ústavní soud, P I, kartón 39, Jmenování členů a předsedy, j.č. L 435/35.
8S) Prezident ústavního soudu dostal 24.000 Kč, viceprezident půlku toho a jiní soudci 9.000 Kč. K tomu dostali ještě náhradní paušál pro jednotlivé zasedání.
^j Heinrich Rauchberg, Das Verfassungsgericht, Prager Tagblatt ze dne 10. 4. 1935.
**) Protokol plenární schůze ze dne 14.10.1931 in: NA ÚS kartón 1 obal PRES 1 č. Úst. 75/31 pres. 1/37.
**) Tak to vyprávěl Jaroslav Krejčí v protokolu ustavující schůze ze dne 10. 5. 1938. in: NA ÚS
kartón 1 obal PRES 1 č. Úst. 61/38 pres. 1/40, str. 4. m) NA ÚS kartón 3 obal SPR č. 37/34 spr. 4/161.
M) Vládní nařízení č. 138/1934 střídal staršího nařízení č. 159/1923 Sb. z. a n.
PRÁVNÍK 6/2007
605
slovy: „Předpokládajíce, že vydáním vládního nařízení odpadla hlavní příčina t skoro tříletého průtahu, žádáme o laskavé opatření, aby byly co nejdříve sem zaslány návrhy podle § 1 odst. 2 a 3 zákona o ÚS [ústavním soudě]"92) Ani: vláda, ani parlamentní komory však prezidentovi terna do roku 1937 nepředa ložily. K vnitrostranickým a k finančním motivům neobsazení ústavního soudu; se připojily politické zmatky v období zmocňovacích zákonů.
Zmocňovací zákony byly třetím a rozhodujícím důvodem pro nečinnost ústavního soudu v letech od roku 1931 do roku 1938. Tehdejší vláda jakoukoli i souvislost vždy popírala, dokumenty v Kanceláři prezidenta republiky však poskytují jiný obraz. Vzhledem k tvrzení ústavních soudců z října roku 1931, že zůstanou ve funkci, dokud nebudou noví členové jmenováni, bylo překvapující, že prezident ústavního soudu Karel Baxa nesvolal schůzi, když nejvyšší « soudy roku 1936 podaly ústavnímu soudu návrhy na přezkoumání ústavností. dvou zmocňovacích zákonů. Baxa podle zprávy Jaroslava Krejčího93) prý odmítl přezkoumání těchto zákonů z toho důvodu, že soudci zastávaná kontinuita ústavního soudu byla ve vědecké literatuře sporná.94) Je ovšem pozoruhodné, . že ani Baxa, ani o názoru soudců informovaná vláda neformulovali tyto námitky už v roce 1931. Z archivních dokumentů vyplývá, že vláda dokonce vyžadovala právní dobrozdání o této otázce od tvůrců zákona o ústavním ž soudě Jiřího Hoetzla a Václava Joachima. Oba sdíleli mínění ústavního soudu. ; Ani názor ústavního soudu, ani obsah obou dobrozdání se nedostaly na veřejnost. Mnohé svědčí pro to, že prezident ústavního soudu Karel Baxa ne- y svolal schůzi ústavního soudu ne kvůli ústavněprávním pochybnostem, nýbrž | kvůli úvahám politického rázu. Baxa byl poslancem českých národních socia- í listů v předválečném Českém zemském sněmu, byl tudíž členem Benešovi, a vládě blízké strany.95) Vláda neměla rozhodně zájem být ústavním soudem xi. omezována ve své hospodářské politice na základě zmocňovacích zákonů.;:, Baxa zřejmě těmto potřebám vyhověl, a to už předtím, když byly ústavnímu .:: soudu podány návrhy na kontrolu zmocňovacích zákonů. Vláda se totiž obá» vala také toho, že by se ústavní soud mohl odhodlat k přezkoumání prozatím- ■ nich opatření Stalého výboru, která byla vydána v době, kdy parlament ne- V fungoval, a která se rovněž týkala hospodářské politiky. Všechny tyto úvahy jsou v kostce shrnuté v záznamu z Kanceláře prezidenta republiky:
M) Dopis ze dne 15.6.1935, Archiv KPR, Ústavní soud, PI, karton 39, Jmenování členů a předsedy, j.č. D 995/33, L 1521/34.
9J) Protokol ustavující schůze ze dne 10. 5. 1938, in: NA ÚS kartón 1 obal PRES 1 č. Úst. 61/3S pres. 1/40, str. 4 násl.
9") Jaroslav Krejčí, Principy soudcovského zkoumání zákonů v právu československém, Praha 1932, str. 73 násl.
s5) Josef Harna, Český národní socialismus, in: Jiří Malíř/ Pavel Marek, Politické strany. Vývoj politických stran a hnutí v českých zemích a Československu 1861-2004,1. díl Brno 2005, str. 763-780 (772).
>„Dnes sdělil mí seká šéf [kanceláře Ministerské rady] Bartoš toto: [...] Pokud pák jde o právní otázku existence ústavního soudu, upozornil, že ústavní soud sám zabýval se touto otázkou v plenární schůzi a usnesl se jednomyslně, že fitnkce členů trvají tak dlouho, dokud noví nejsou jmenováni. Vláda vyžádala si o této věci také ještě dobré zdání pro f. Hoetzla a dr. Joachima. Oba se vyslovili . sv temže smyslu. Vláda však hodlá se vyhnout tomu, aby ústavní soud měl příležitost rozhodovat, a sice tím způsobem, že majíc zmocňovací zákon nepředloží ústavnímu soudu nic, co by vyžadovalo jeho rozhodovali. Naléhavými mohou býti právě jen otázky hospodářské a ty lze řešit zákonem zmocňovacím."^)
Tragikomedie opožděného jmenování ústavních soudců měla ještě o jedno jednání víc. List se jmény nových soudců došel prezidentovi v květnu 1937, prezident jej podepsal v červnu. Nyní se čekalo už jen na kontrasignaci Ministerskou radou. Věc se znova začala protahovat. Ředitel právního odboru : v Kanceláři prezidenta Schieszl předal Benešovi důvěrný záznam v srpnu 1937: Jmenovací dekrety „nebyly do dneška kontrasignovány a expedovány, leží na stole referenta v presidiu ministerské rady, kde je posluhovačky při čištění stolu každého dne musejí brát do rukou. Říká se, že spis zůstal ležet s vědomím pana presidenta, ba že bylo ujednáno mezi panem prezidentem a panem ministerským předsedou, že pan prezident sice dekrety podepíše, ale že zůstanou ležet. Ve věci by se měl zjednat pořádek" V poznámce Beneš se závěrem souhlasil a prosil o vyřešení věci.97) Na domluvy s ministerským předsedou Hodžou se nepamatoval98)
Nejen posluhovačky utíraly prach ze jmenovacích spisů. Ukázalo se krátce potom, že také vláda chtěla uklízet po době zmocňovacích zákonů. Připravila ,. tzv. zákon legalizační, na základě kterého měla být všechna nařízení vydaná na základě zmocňovacích zákonů prohlášena zákonem. Pro opožděné jmenování byla „vlastním však důvodem [...] patrně okolnost", že tento zákon „nebyl ještě pro nastalé prázdniny ani vládou NS [Národnímu shromáždění] předložen, ba. ani dosud jeho návrh schválen."")
Jednou příčinou opoždění jmenování tak byl zákon legalizační. Mimoto prý byla sporná mezi pohtickými stranami též osoba prvního a podle plánů také druhého předsedy ústavního soudu Karla Baxy. Známý advokát v době habsburské monarchie, obhájce ve slavném procesu s Omladinou, ale také odpůrce Masaryka v méně ctihodném procesu tzv. hilsneriády, se stal za první republiky nejen předsedou ústavního soudu, ale zastával také úřad primátora města
"*) Záznam ze dne 11. 4. 1935, Archiv KPR, Ústavní soud, P I, kartón 39, Jmenování členu a předsedy, j. č. L 435/35. _ ,     , „„ ,
") Tento další urgující dopis je zachován, Archiv KPR, Ustavní soud, P I, kartón 39, Jmenováni členů a předsedy, j.č. L 936/37. _ o
9S) Záznam ze dne 7. 8. 1937, Archiv KPR, Ústavní soud, P I, kartón 39, Jmenováni členu a předsedy, j. č. L 936/37. u _
") Archiv KPR, ústavní soud, P I, kartón 39, Jmenování členů a předsedy, j.c.1 995/3/.
696
PRÁVNÍK 6/2007
PRÁVNÍK 6/2007
607
Prahy. O smířeni národnostního konfliktu se pritom nezasloužil, ba ani se f nevzdal antisemitských výroků. Na půdě ústavního soudu se podle protokolů však politických sentencí úplně zdržel. Zasloužil se začátkem dvacátých let o to, Že ústavní soud získal institucionální nezávislost na ministerstvu spravedlnosti a financí a také na vládě. Baxa zemřel v lednu 1938. Následníkem se podle vůle
stran měl stát a stai se jeho stranický kolega, dlouhodobý tajemník ústavního ......
soudu a ústavní právník Jaroslav Krejčí. Byl autorem vynikajících monografií o ústavněprávních problémech. Za Beneše jednal neoficiálně se sudetskými Němci o jejich požadavcích, za Háchy se stal rnuústrem spravedlnosti a později se stal předsedou protektorátní vlády. Neangažoval se v odboji, nepřímo ho ale \ podporoval. Osvobodil svého kolegu a přítele Františka Weyra z vězení gestapa. V druhém funkčním období ústavního soudu jako ministr spravedlnosti už neřídil jednání ústavního soudu, ale předsednictví ústavního soudu samého :s ííí se nevzdal.100) Nadále byl účasten jen jako pozorovatel. 1 Poté, co byly jmenovací spisy konečně kontrasignovány a poslány novým      ' ^ ústavním soudcům, nenašla víáda termín na složení jejich slibu.101) Protahování jmenování soudců od června 1937 skončilo až v květnu 1938. Tato lhůta se dá vysvětlit tím, že prezident podporoval „uklízení" vlády po zmocňovacích '.^tm zákonech. Nabízí se však i další hypotéza. Na podzim roku 1937 už nestály zmocňovací zákony na prvním místě politické agendy. S mezinárodní tiskovou kampaní Henleinovy sudetoněmecké strany v letech 1936 a 1937 vypukl národnostní konflikt. Dá se spekulovat o tom, do jaké irríry tento konflikt ovlivňoval proces jmenování ústavních soudců. V říjnu 1937 rninisterský předseda Hodža vedl rozhovory s henleinovci, kteří požadovali také reformu ústavního soudu, jeho přebudování na národnostní soud a národnostní paritu. Pozdější jednání s nimi řídil Beneš. Mezi německými studenty pražské právnické fakulty se prý mluvilo o poradci henleinovců a profesoru ústavního práva Fritzu f Sanderovi jako o možném ústavním soudci. Tyto zvěsti se nedají objasnit archivním materiálem. Můžeme jen spekulovat o otázce, zdali vláda a prezident | při jmenování ústavních soudců chtěli vyčkat na výsledky jednáni s henleinovci | a případně už použít národnostní klíč. |
Závěr: Československý ústavní soud se za třicátá léta dostal do protiběžných politických zájmů. Přesun moci z parlamentu k vládě, jenž vyvrcholil ve zmoč- .|f novacích zákonech, tuto instituci zeslabil. Vláda získala jako orgán reprezen- i|
tace stran rozhodující převahu nad parlamentem. I když podle ústavy neměla ......||
větší podíl na jmenování ústavních soudů, složení ústavního soudu přesto čas- |l tečně řídila. Mimoto využila svého práva na kontrasignaci, aby mohla pro- ""§ tahovat jmenování. Zájmy vlády na nerušeném výkonu hospodářské politiky i pomocí zmocňovacích zákonů zatěžovaly instituci, která měla kontrolovat j
') Neslučitelnost mandátu soudce ústavního soudu s členstvím ve vládě nebyla stanovena ústavou, jak tomu bylo v Rakousku. ) Archiv KPR, Ústavní soud, P I, kartón 39, Jmenování členů a předsedy, j. č. L 995/37.
hlavně parlament. Československý systém dělby moci byl politicky přebudován ve prospěch vlády už koncem první republiky. Ústavní soud se proto stal potenciálním protihráčem nejenom parlamentu, ale také vlády. Nemohl sice zrušit vládní nařízení, ale byl ochoten zrušit zmocňovací zákony umožňující tato nařízení. Potud musíme dát poslanci Františku Schwarzovi za pravdu. Prezident ve věci ústavního soudu několikrát urgoval v kanceláři ministerské rady. Vlastní zájem na fungování soudu neměl, v interních záznamech jeho kanceláře byl větší význam této instituce popřen.102) K nefungování přispěl i ústavní soud sám: politická blízkost Karla Baxy k vládě byla překážkou, aby soud plnil kontrolní funkci, i když byli soudci ochotni fungovat dál v mezidobí funkčních period.
■DB. Národnostní konflikt
Československý ústavní systém byl částečně paralyzován také národnostním konfliktem. V poslanecké sněmovně a v senátu se hlasování o zákonech nekonala jen podle stranických skupin, ale nezřídka i podle národnostní příslušnosti. Německé aktivistické strany se podílely na vládě až po roce 1926. Ne-gativisté odmítající ústavní základ státu se projevovali do konce první republiky jak na straně německé, tak na straně slovenské, karpatoruské, polské, maďarské atd. Ústava konflikt nepředvídala a neřešila ho ani uznáním práv pro parlamentární menšiny, ani uznáním kolektivních práv národnostních. Mezi protipóly integrace a segregace národností se rozhodla pro integrační směr: podle mezinárodní úmluvy ze St. Germain uznala menšinová práva jednotlivých subjektů, nikoliv skupin. Tím zdůraznila právní rovnost všech státních občanů. Ctihodné myšlenky demokratické rovnosti občanů nebylo však dbáno při samém ústavodámém procesu v Revolučním národním shromáždění. Tato skutečnost zůstala ostnem ve vztazích mezi Čechy, Němci a Slováky.
Politické události na konci třicátých let, hospodářská krize a stoupající moc Hitlerova Německa ohrozily stabilitu Československa a vedly k tomu, že se s větším důrazem než dříve projevovala národnostní otázka. Také debata o ústavním soudnictví se dostala do kontextu národnostní politiky. Můžeme vlastně říci, že se do tohoto kontextu dostala znovu, neboť v Rakousku-Uher-sku byly požadavky na ústavní soud rovněž namířeny na řešení národnostního problému. Sociální demokrat a pozdější prezident Rakouska Karl Renner požadoval ve svých spisech, aby se národnostní menšiny mohly obrátit na Říšský soud a dále, aby se Říšský soud stal arbitrážním orgánem při konfliktech mezi říšskými a zemskými zákony.103) Měl rozhodovat „mimo ústavně-
I02) Poznámky k ročním výpravám ze strany ústavního soudu Archiv KPR, Ústavní soud, P
I, kartón 39, Výkaz činnosti, j. č. D 1132/28. ,<B) Rudolf Springer [Karl Renner], Der Kampf der Österreichischen Nationen um den Staat, 1.
díl, Leipzig, Wien 1902, 241 näsl.
608
PRÁVNÍK 6/2007
PRÁVNÍK 6/2007
609
právní konflikty" všeobecně mezí „národem a národem, národem a státem". Tím měla být zabezpečena jak menšinová práva, tak zemské autonomie. Podobné právo navrhoval Georg Jellínek pro parlamentní, nikoliv pro národnostní menšiny.104) V pozadí stál rovněž národnostní problém. Jellinek se obával, že by „corpus germanorum" podléhal stoupající parlamentní moci:! „corpus slavorum". Zatímco se rakouští sociální demokraté jako Renner a také Otto Bauer105) vyslovili pro národnostní rovnost, Jellinek rovná práva pro! národnosti odmítal.
V Československu z konce třicátých let se o řešení národnostního problému 4 snažily především německé aktivistické strany. Snahy vyústily v dohodu mezi:-vládou a aktivisty ze dne 18. února 1937, jež zakotvila jazykovou rovnopráv-^ nost a zásadu národnostní proporcionality. Dohoda byla prováděna pouze :• vládními nařízeními, a nikoliv zákony. Nižší úřady ji aplikovaly zdrženlivé a napjatá politická atmosféra v pohraničí s Německem neprospívala tomu, i aby mezi Němci byla přijímána a uvítána jako pokrok. Ani Češi ji nepovažo- :•; valí za dostatečnou pro řešení národnostní otázky.
V téže době dne 27. dubna 1937 podala radikálně pravicová a fašistická ; sudetoněmecká strana Henleinova1 ) parlamentu šest návrhů zákonů, tzv.' zákony na ochranu národa (Volksschutzgesetze).107) V zahraničí upoutala ve-
104) Georg Jeilinek, Das Recht der Minoritäten, Wien 1898,28 násl. Ke vztahu mezi menšinami a ústavním soudnictvím u JeUinka vjz Jens Kersten, Mehrheit und Minderheit im Minori-tätenstaat, in: Der Staat 40 (2001), 221-242 (226 násl.).
105) Otto Bauer, Die Nationalitätenfrage und die Sozialdemokratie, Wien 1907, 315 násl.
m) Viz, Christoph Boyer, Raif Gebel, Wilfried Jilge, Jaroslav Kučera, Václav Ktiral a Ro-naid M. Smelser, Die Sudetendeutsche Heimatfront (Partei) 1933-1938: Zur Bestimmung ihres politisch-ideologischen Standpunktes, in: Bohemia (38) 1997, S. 357-385 und (39) 1998, 96-109; Otto Novák, Legalizace Heinlova hnutí, in: Acta Universitatis Carolinae Philoso-phica et historica 1, Studia historka XVT (1977), str. 83-104.
107) Tisk p.s. č. 892/1937 - návrh o ručení podle § 92 ústavní listiny státu a jiných veřejnoprávních svazů za škody, které způsobily jejich orgány vykonávajíce úřední působnost; tisk p.s. č. 893/ 1937 - návrh o národnostní příslušnosti státních občanů a o národnostních katastrech; tisk p. s- č- 894/1937 - návrh na ochranu proti jakémukoliv způsobu odnárodňovaní podle §§ 106, 126,128,130,131 a 134 ústavní listiny o octeaně proti jekémukoliv způsobu odnárodňovaní; tisk p. s. č. 895/1937 - návrh o změně zákona ze dne 9.3.1920, č. 162 sbírky, o ústavním soudě; tisk p. s. S. 896/1937 - návrh ku provedení vyslovených v §§ 106 a 128 ústavní listiny zásad rovnoprávnosti ve všech odvětvích veřejné služby a tisk p.s. č. 897/1937 - návrh na ochranu nírodnosrnícH práv zřízením, veřejnoprávních svazů (zákon na ochranu národností). Německy také v stranické brožuře SdP: Die Gesetzesanträge der Sudetendeutschen Partei, Karlovy Vary, Lipsko 1937. Ze soudobé sudetoněmecké nebo německé literatury Rudolf Th i e í e, Die Volksschutzgesetzanträge der Sudetendeutschen Partei vom Standpunkt der Verfassungs-grundsätze der Tschechosiowakei, in: Zeitschrift für osteuropäisches Recht (4) 1937/1938, 478-489; Ernst Swoboda, Warum Volksschutzgesetze? Eine Begründung der Anträge der Verwirklichung der nationalen Gleichberechtigung, Frank: Karlsbad Leipzig z 1937. Ze soudobé české literatury obšírně: Emil Sobota, Zákonodárné návrhy Sudetoněmecké strany s hlediska demokracie, Praha 1938.
řřejný zájem tiskovou kampaní proti Československu, kde vystoupila jako výhradní zástupce Němců a narýsovala přehnaný obraz o údajném utlačování Němců v Čechách.108) Stížnosti neodpovídaly pravdě, i když jim - jak ukázalo Machníkovo opatření - zrnko pravdy nechybělo.109) Vedlejší součástí návrhů těchto zákonů SdP byla osnova na nové řízení před ústavním soudem.110) Význam osnovy lze vysvětlit pouze širším pohledem na systém, jenž měl být těmito dalekosálilýrni návrhy nastolen. Její terminologie jednoznačně sleduje debatu národnostní otázky v předlítavské monarchii,111) aniž by se na ni vztahovala vysloveně a aniž by zachovala původní obsah jednotlivých pojmů.
Návrhy sudetoněmecké strany měly zřejmě uskutečňovat nebo alespoň připravovat národnostní autonomii. Vágně poukazovaly na národnostní boj Če-. chů v Rakousku-Uhersku, osnovy byly však výrazem maximálních politických : požadavků SdP.112) Každá národnost se měla organizovat v tzv. národnostních svazech. Svazy, uznané jako právnické osoby veřejného práva, měly auto-. nomně řídit národnostní život kulturní, sociální a hospodářský.11J) Měly autoritářskou tvář, i když byly podloženy také demokratickými argumenty. Za-stupitelé SdP se bez ustání odvolávali na demokratické právo sebeurčení a na demokratickou rovnost, avšak vnitrní organizace těchto svazů příliš demokratická nebyla.114) Rozhodující činnost v nich měl vykonávat tzv.
,08) Otto Novák, Henleinovci proti Československu, Praha 1987, str. 165.
I09) Viz dobré zdám v kanceláři prezidenta „Stížnost a jejich oprávněnost". Archiv TGM EB I fond KRA 2/4; Christoph Boyer, Die Vergabe von Staatsaußrägen in der ČSR in den dreißiger Jahren - ein Vehikel zur Ruinierung der sudetendeutschen Wirtschaft?, in: Jörg Hoensch/ Dušan Kováč, Das Scheitern der Verständigung, Essen 1994, 81-117, (llOff.); Fritz Sander, Der Machnik-Erlaß und die Verfassungsurkunde, in: Prager Juristenzeitung 16 (1936), Sl. 257-268.
ll°) Tisk poslanecké sněmovny č. 895/1937.
3n) Můžeme zde odkazovat pouze na vybrané spisy. K pojmu „národní državy": Heinrich Rauchberg, Der nationaíe Besitzstand in Böhmen, Leipzig 1905. K „národnímu katastru" a „matrikám": Otto Bauer, Die Nationalitätenfrage und die Sozialdemokratie, Wien 1907. 440; Karl Renner, Der Kampf der Österreichischen Nationen um den Staat, 1902, 67; Edmund Bernatzik, Über nationale Matriken, Vídeň 1910. Ke „kuriím": Georg Jellinek, Das Recht der Minoritäten, Vídeň 1898, 31.
112) Příkladem je odkaz Swobody na Palackého: Emst Swoboda, Warum Voiksschutzgesetze? Eine Begründung der Anträge der Verwirklichung der nationalen Gleichberechtigung, Frank: Karlsbad - Leipzig 21937, 21.
113) § 1 a 2 zákona o ochraně národa, tisk poslanecké sněmovny č. 897/1937.
ni) Mluvčí měl být zvolen parlamentním klubem národnosti ze sebe. Když to ale bylo v zájmu svazu nebo v národním zájmu, pak také z neparlamentních kruhů, § 7 zákona o ochraně národa. Demokratická legitimace proto byla velice slabá.
610
PRÁVNÍK 6/2007
PRÁVNÍK 6/2007
611
„mluvčí", jehož funkce měla být neslučitelná s parlamentním mandátem.115) Objem pravomocí mohl připomínat osobu „vůdce" v sousední zemi. Mluvčí všech národností by tvořili jakýsi stínový orgán vlády. Mluvčí by nebyl dostatečně kontrolován členy svého svazu.116) Tato demokratická vada byla o to závažnější, že příslušnost k národrrímu svazu byla povinná, výlučná a nezruši-telná. Každý občan se měl zapisovat do národního katastru, přepsání do jiného pak už možné nebylo.117) Osnovy zaváděly rovněž trestní kautely na ochranu národnostní državy, kultury, úcty atd.ns) Hospodářské spolupůsobení se mělo omezovat na styky hlavně mezi příslušníky téže národnosti.119) Objevuje se tu kromě protidemokratického také antiliberální a protiindividualistický rys návrhů. Uspořádání politického života na základě státu, národnosti a jednotlivého ' občana bylo československé ústavě cizí.120) Sudetoněmecká strana proto později vysloveně požadovala ústavní reformy.121)
Antidemokratická a protiindividualistická povaha návrhů se odrážela také v navrhovaném řízení před ústavním soudem. Soud měl dodatečně rozhodovat o návrzích na přezkoumání zákonů ze strany národností. K podám k ústavnímu soudu měl být oprávněn onen „mluvčí" národnostní skupiny.122) Podle smyslu doprovázejících článků je zřejmé, že v osnovách nešlo o ochranu základních práv jednotlivce. Ochrana byla téměř výlučně zaměřena na zájmy národnost-
'l ) § 7, 12, 19 osnovy zákona o ochraně národa. Viz také důvodovou zprávu, tisk poslanecké
sněmovny č. 897/1937,12. H6) Mluvilo se jen vágně o „odpovědnosti" mluvčího vůči „celku státních občanů téže národností". § 17 osnovy zákona o ochraně národa. ) § 1, 4, 7, 12 osnovy zákona o národních katastrech, tisk poslanecké sněmovny č. 893/1937 ) Trestní kautely obsahovala jak osnova zakosia o národních katastrech, tak osnova zákona
národní ochrany, tisk poslanecké sněmovny č. 894/1937. ) § 5 osnovy zákona národní ochrany. Nesmyslnost těchto předpisů se kritizovala také z rad Sudetoněmců, viz: Memorandum Rudolfa Lodgmana von Auen, Kritische Bemerkungen zu den sechs Entwürfen von Voiksschutzgesetzen, Str. 13. in: Archiv TGM fond EB IV K 141 M 4/10 (R 251/7).
Ií0) Protiústavnost návrhů se všeobecně kritizovala, viz kupříkladu jen Emu Sobota, Zákonodárné návrhy Sudetoněmecké strany s hlediska demokracie, Praha 1938. Ústavní analysa Emila Soboty pro Beneše se nachází v Archivu TOM, „Sudetoněmecká strana podala v poslanecké sněmovně 6 návrhů", Archiv TGM fond EB IV M 3/4 (R 255/1).
nl) Nejdřív strana odůvodnila návrhy jesíě čsl. ústavou. Ernst Swoboda, Warum Volksschutzgesetze? Eine Begründung der Anträge der Verwirklichung der nationalen Gleichberechtigung, Frank: Karlsbad - Leipzig 21937,17 nás]., 35; Rudolf Schicketanz, Die Grundgedanken der Gesetzesanträge der Sudetendeutschen Partei, Str. 1, in: NA fond SdP obal AA-RA K. 33 (česky: Základní myšlenky návrhů sudetoněmecké strany, str. 1, in: Archiv TGM fond EB IV M ? (R 255/1)]; Rudolf Th i e l e, Der „Geist" der tschechoslowakischen Verfassung, inZeitschrift für osteuropäisches Recht 4 (1937/1938), 282-292. ) Z toho vychází německý tisk: Frankfurter Zeitung ze dne 30. dubna 1937, a také Emil Sobota, Národnostní autonomie v Československu?, Praha 1938, str. 71.
nflio kolektivu.123) Osnovy zákona však nedefinovaly tyto „národní zájmy" a také v dalších bodech zůstaly příliš vágní.
Návrhy zákonů se značně oddálily od starších předloh sudetoněmecké strany. Ve stranickém archivu najdeme osnovy ústavní reformy z poloviny třicátých let, jejichž autoritativní, antiliberální a protidemokratická povaha byla méně výrazná. Autorem byl ústavní právník, profesor Pražské právnické fakulty Německé univerzity a pozdější poradce SdP Fritz Sander. Vybudoval v nich prezidentskou demokracii s prvky stavovského systému, napodobující vzor rakouské ústavy z roku 1934.124) Do centra státu postavil ústavní soud, který měl přezkoumávat ústavnost zákonů nikoliv jen na návrh národnostní menšiny, ale také na podnět parlamentní minority, prezidenta a určitého kvóra občanstva. Osnova se částečně rozloučila s parlamentním vládním systémem, zesílila postavení prezidenta a zaváděla federaci. Od jiných soudobých anti-parlamentních spisů se odlišovala tím, že nejenom posílila postavení prezidenta, ale zaváděla ústavním soudem také protipól. Kompetence ústavního soudu rozšířila o konflikty kompetenčně-federauvní, o kolektivní žalobu na
: ochranu politických a národnostních práv, o žalobu proti prezidentovi, resp. rninistrovi, o preventivní právo zkoumat zákony a také o ochranu menšinových škol. Z hlediska ústavního soudnictví zdůrazňovala nutnost národnostně proporcionálního složení; zároveň navrhovala, aby předsednictvo jednání vyko-
' nával ve věcech národnostních vždy soudce jiné národnosti než té, která k soudu podnět podala.
Zatímco tato starší osnova dbala pečlivě funkčností státu a respektovala dělbu moci a víceméně také demokratické zásady, pozdější osnovy SdP tyto myšlenky vulgarizovaly. Osnovy na ochranu národa nebraly ohled na to, jaké výsledky by mělo jejich uskutečnění pro stabilitu Československa. Jejich stylizace byla tak vágní, že se dalo jak odůvodnit jejich částečné včlenění do česko-
: slovenského ústavního systému, tak i kritizovat jejich protiústavnost Měly negativistickou tendenci už jenom proto, že postavily národ a národnostní příslušnost nad stát. Hlavně vytváření všemocných, jakýchsi státních národnostních svazů s autonomií ve všech politicky důležitých oblastech vzbuzovalo obavy, že měly de facto připravit „anšlus" oblastí s německou většinou k Hitlerově velkoříši.125) Tyto obavy se mohly opírat o několik výroků sudetoně-
123) Přednost národních zájmů před indívidualistickými v nich byla typická, viz pouze Rudolí Schicketanz, Deutsches Recht und die Gesetzesanträge der Sudetendeutschen Partei im tschechoslowakischen Parlament, typoskript str. 7; článek bez autora, Volksschutzgesetzan-träge der Sudetendeutschen Partei, str. 6, oba in: NA fond SdP dodatky, kartón 21.
w) K ní Adolf Merkl, Die ständisch-autoritäre Verfassung Österreichs. Ein kritischer systematischer Grundriss, Wien 1935.
125) O vnitřním sporu mezi sudetskýroi Němci o autonomii nebo „anšlus": Ralf Gebel, Zwischen VolkstumskampC und Naüonaisoziaüsmus, in: Bohemia 38 (1997), 376-395 (382, 384).
612
PRÁVNÍK 6/2007
PRÁVNÍK 6/2007
613
meckých politiků, podle nichž tzv. „Volksschutzgesetze" měly sloužit „konečnému řešent {End-Lösung) a „budovám nového uspořádání národů".126)
Mezinárodní postavení Československa zostřilo v roce 1938 vuitřm politickc konflikty. Země byla po „anšlusu" Rakouska ze třech stran obklopena němrc kým sousedem, propaganda Henleinovy strany v zahraničí měla za následek že anglická a francouzská vláda zvýšila tlak, aby československé politické vedení řešilo národnostní otázku. Sudetoněmecká strana se v listopadu 1937 podřídila tajnou smlouvou poHti.ce a okupačním plánům Třetí říše,127) do vojenských plánů přepadení celého Československa však Henlein zasvěcen nebyl.128) Jednání mezi československou vládou a sudetoněmeckou stranou byla pouhou přetvářkou.129) V této politické hře „o přežití" se v létě 1938 staly základem jednání po intervenci velmocí návrhy zákonů SdP, rozšířené ještě o požadavky tzv. Henleinova Karlovarského programu.130) Jako odpověď na karlovarský program vláda připravila tzv. národnostní statut.131) Mezi možné koncese vůči menšinám patřil také „zákon na ochranu národností před ústavním soudem".132)
Návrh k soudu na kontrolu zákonů směla podat parlamentní menšina. Kvórum bylo úmyslně stanoveno tak, že jej všechny větší národnosti lehce dosáhly. Oproti sudetoněmeckým návrhům měl statut výhodu, že lépe vyhovoval dľ-mokratickým požadavkům. Otevřel cestu k ústavnímu soudu nejen národnostními zájmy spojeným skupinám, ale každé parlamentní minoritě, která měla jakýkoliv zájem na kontrole ústavnosti toho či onoho zákona. Z archivních . "rA dokumentů vyplývá, že se o demokratickou formu této osnovy zasloužil tajemník kanceláře prezidenta republiky Emil Sobota.133) Původní osnova byla téměř identická s návrhem SdP a dala návrhové oprávnění k ústavnímu soudu
12 ) Rudolf Schicketanz, Deutsches Recht und die Gesetzesanträge der Sudetendeutschen Par- 1 tei im tschechoslowakischen Parlament, typoskript str. 6; Hanek bez autora. Die Gesetze -it-würfe der Sudetendeutschen Partei (Ihr rechtlicher Aufbau), Str. 7, oba in: NA fond SdP dodatky, kartón 21.
127) K tomu a k dohodě mezi Heinleinem a Hitlerem nechat ztroskotat jednání Zdeněk Kárník, České země v éře první republiky, 3. díl: O přežití a o život (1936-1938), Praha 2003, str 510
12B) Stephan Doležel, Grundzüge der reichsdeutschen Tschechoslowakei-Politik 1933-1938 unter besonderer Berücksichtigung der Sudetendeutschen, in: Jörg Hoensčh/ Dušan Kováč, Das Scheitern der Verständigung, Essen 1994, 71-80 (75, 79). Tyto plány byly po válce spojeny s tzv. Hossbach-protokolem.
™) Kdy přesně se sudetští Němci rozhodli konečně pro „anšlus" a proti autonomii, je stáie ' -
sporné. K jednáním s vládou viz Christpoh Boyer/Jaroslav Kučera, Alte Argumente in neuem Licht, in: Bohemia 38 (1997), 358-368 (365); Ralf Gebe), Heim ins Reich! Konrad Heinlein und der Reichsgau Sudetenland (1938-1945), Mnichov 1999,81 násl.; Otto Novák, Henleinovci proti Československu, Praha 1987, str. 156.
I3°) Protokol rozhovoru ze dne 15. června 193S mezi Hodžou a představiteli SdP Kundt, Peters, Rosche, Sebekowsky a Schicketanz, in: NA fond SdP PK kartón 53. „Národnostní statut. Obsah k statutu", in: Archiv TGM fond EB TV M 1/7 (251/1/1).
ul) „Možnost koncesí národnostních", ze záznamu ,,Kritické poznámky k návrhu SdP". in Archiv TGM fon EB I KRA 2/4.
,j3) K tomu a k následujícímu viz dokumenty v archivu TGM fond EB IV M 1/7 (251/1/1).
každé národnostní skupině. Sobota požadoval, aby bylo přiděleno nejen minoritě národní, ale každé minoritě parlamentní. K jeho námitkám bylo nakonec přihlédnuto. Závěrečná verze statutu ze dne 30. června 1938 obsahovala osnovu nového řízení před ústavním soudem v jeho smyslu, byla však sudetoněmeckou stranou dne 1. srpna 1938 odmítnuta.134)
Druhým důležitým autoritářským hnutím národnostním byla Pudová strana Hrnková. Mnohé jejich požadavky byly podobné sudetoněmeckým, i když původně sotva spolupracovaly.135) Různé slovenské osnovy autonomie načrtly splývavý obraz, kolísající mezi pouhou kulturní autonomií a konfederačním zřízením.136) V létě 1938 strana vypracovala nadměrně podrobnou osnovu zákona o „autonomii" Slovenska, která fakticky ustavovala federaci.13') O spolupráci se Sudetoněmeckou stranou v této době svědčí fakt, že se tento návrh zákona nachází v archivu SdP z doby. kdy v parlamentu podán ještě nebyl.138) Dodržení kompetencí obou zemí měl hlídat ústavní soud. Až nyní také Slováci spojovali národnostní problém s požadavkem o rozšíření kompetence ústavního soudu.
Hlinkovcům se podařilo uskutečnit své požadavky po Mnichovské dohodě. Československá vláda a Beneš předtím zmeškali příležitost vlastním velkorysým návrhem dostat iniciativu zpátky do vlastní rukou.139) Dokonce po dlouhou dobu vůbec neodpovídali na memoranda Hlinkový Slovenské ludové strany, protože strana ignorovala ve vládě slovenské aktivisty. Národnostní statut, jenž měl vyřešit také česko-slovenský konflikt, sledoval pouze minimálně politické požadavky menšin, jak to kritizoval z prezidentské kanceláře Emil Sobota.140)
Mnichovská dohoda smetla ze stolu všechny umírněné snahy. Parlamentu byla podána zmíněná autonomní osnova ludové strany dne 17. listopadu 1938141) a schválena krátce potom; totéž platí o autonomii pro Podkarpatskou Rus.142) Nová role ústavního soudu se ve federativních konfliktech ve skuteČ-
134) Václav Král, Pian Zet, Praha 1973, str. 100. Viz také propagandistický spis SdP „Das Nationaiitätenstatut Eine Losung des Nationaiitätenprobiems, Karlovy Vary 1938.
335) Slovenští luďáci na začátku odmítali návrhy sudetonětnecké strany na kooperaci, Jörg Hoensch, Dokumente zur Autanomiepoíitik der Slowakischen Volkspartei Hlinkas. Mnichov 1984, 37.
136) Přehled a dokumenty v knize Jörge Hoensche, Dokumente zur Autonomiepolitik der Slowakischen Volkspartei Hlinkas, Mnichov 1984.
137) Slovák ze dne 5. června 1938.
,3S) Verze ze dne 2. srpna 1938 se nachástí v archivu SdP, NA fond SdP kartón 22 obal 2.
139) Ladislav Lipscher, Verfassung und politische Verwaltung in der Tschechoslowakei 1918-
1939, Mnichov 1979, 178. Ul>) Emil Sobota, První poznámky k osnově národnostního statutu republiky Československé,
fol. 21; týž, II. Poznámky k osnově národnostního statutu republiky Československé, fot 101,
oba in: Archiv TGM fon EB IV M 1/7 (251/1/1). U1) Tisk poslanecké sněmovny č. 1429/1938.
"2) Ustavní zákon o autonomii Slovenska ze dne 22. listopadu 1938, č. 299/1938 Sb. z. a n., ústavní zákon o autonomii Podkarpatské Rusi ze dne 22. listopadu 1938, č. 328, 329/1938 Sb. z. a n.
614
PRÁVNÍK 6/2007
PRÁVNÍK 6/2007
615
nosti už neuplatnila. Doba pro instituce právního státu koncem roku 1938 už dávno vypršela. ÚstavnSprávní rámec se stal pro politická jednání bezvyznam-:-: ným. Slovenští politici považovali autonomii stejně jen za prozatímní ře--.; šení.143) Je ironií dějin, že sám Beneš, který se při jednáních s menšinami: bránil federativnímu zřízení, v létě 1938 žádal Hanse Kelsena, aby mu navrhl; federatívni uspořádání československého státu.144)
ZÁVĚR
Za druhé republiky byl parlament komparsem v každodenním životě repub- ■ liky. Do této role se vžil již na konci první republiky, kdy při jednám' o budoucnosti československého státu žádnou úlohu neměl a mezi 18. květnem-:; a 17. listopadem 1938 nebyl vůbec svolán. Kontrolní mechanismy se vůči parlamentu proto staly bezvýznamné. Na pozadí historických událostí byla aktivní činnost ústavního soudu mezi květnem 1938 a červnem 1939 anachronická. Je4 záhadou, jestli tím ústavní soudci chtěli zachovat zbytky právního státu, jenž.; v politice už důsledně dbán nebyl a v protektorátu pak úplně zmizel. Je to o to f záhadnější, když se podíváme na úzkou spjatost předsedy ústavního soudu \ Krejčího s vládou jak za druhé republiky tak za protektorátu. Tato ambiva- l lence byla znakem přechodné doby, když nový německý režim navenek ještě .;; dodržoval zdání „řádného" fungování státu a nechal české instituce dál pracovat. K tomuto fungování patřila také okolnost, že vláda ještě roku 1941 vy- í žadovala podpis od ústavních soudců, kterým slibovali „vůdci" Hitlerovi úctu 4 a podřízení, i když se ústavní soud po létě 1939 už vůbec nesešel.
Francouzský státovědec Maurice Hauriou napsal v dobrozdání pro časopis „Parlament" v roce 1922 k československé ústavě: „ Votre consátution est extremement intéressante et cu.ri.euse par la multipliciíé des équilibres et des ■ contregaranties qu' elle introduit entre les pouvoirs, mais on peut se demander. ]■-. si, á ľ usage, cette comptication ne sera pas génante et méme dangereuse." :: Dějiny první republiky mu daly za pravdu. Systém dělby moci v československé . ústavě měl fungovat jako pečlivá souhra různých vah a protivah mezi ústav- :. nírni činiteli. Byl postaven tak, že funkčnost jednotlivých „vah" byla vysoce závislá na funkčnosti jiných. Především byl založen na přednosti parlamentu. -Tato přednost byla ohrožena ze strany prezidenta, ze strany vlády a ze strany politických stran. Nejenže pak neměl ústavní soud příležitost plnit svou úlohu kontrolora parlamentu a strážce ústavy, ale i ústava nedostatečně čelila politickým problémům doby, v roce 1920 zřejmým, jako byla stranická moc a národnostní koriflikt, nebo nepředvídatelným, jako byla hospodářská knze a zmocňovací zákony.
■'} Jörg Hoensch, Dokumente zur Autonomiepolitik der Slowakischen Volkspartei Hlinkas Mnichov 1984, 67. iM) Hans Kelsen im Seibstzeugnis, Tübingen 2005, 90 näsä.
Zusammenfassung
Verfassungsgerichtsbarkeit in der Tschechoslowakei der Zwisclienkriegszeit
Jana Osterkamp
■".. Die Kritik an den mitteleuropäischen Demokratien entzündete sich nach 1918 am Schlüsselwort des „Parlamentsabsolutismus". So warf man den herrschenden politischen bzw. nationalen Mehrheiten eine rücksichts- und kompromisslose Machtausübung vor. Die tschechoslowakische Ver-;fassung etablierte 1920 jedoch nicht nur ein starkes parlamentarisches Regierungssystem, sondern stellte dem demokratisch legitimierten Gesetzgeber rechtsstaatliche Kontrollinstanzen gegenüber. Neben den Kontrollmöglichkeiten des Präsidenten, der zweiten Kammer und des Wahl-..genchts spielten dabei die Kompetenzen des Verfassungsgerichts eine herausgehobene Rolle. Die .rechtstheoretisch und verfassungshistorisch innovative abstrakte Normenkontrolle, die dem Verfassungsgericht die Möglichkeit gab, im Widerspruch zur Verfassung stehenden Gesetzen die Gültigkeit zu versagen, stellte dem Parlament einen „negativen Gesetzgeber" zur Seite. Seine • Hauptaufgabe war es, den verfassungsrechtlich verbürgten Vorrang der Verfassung zu verwirkli-s chen. Juristisch betrachtet konnte die parlamentarische Mehrheit in der Tschechoslowakei also -keineswegs eine entfesselte Macht ausüben.
Die verfassungsrechtliche Kontrolle des demokratischen Gesetzgebers konnte sich im politischen Leben der Zwischenkriegszeit gleichwohl nicht voll entfalten. Einzig der Präsident, nicht zuletzt aufgrund des hohen Prestiges von Masaryk, übte auf den parlamentarischen EntScheidungsprozeß entscheidenden Einfluss aus. Die zweite parlamentarische Kammer und das Wahlgericht entwickelten sich dagegen nicht zu wirksamen Gegengewichten des tschechoslowakischen Abgeordnetenhauses. Dem Zweikammersystem fehlte ein lebendiger Antagonismus, weil sich der Besetzungsmodus beider Kammern kaum unterschied. In der Praxis verstärkte sich die politische Homogenität beider Kammern noch durch den Fraktionszwang der politischen , Parteien. Der tschechoslowakische Parteienstaat, dessen Entwicklung sich außerhalb verfassungs-■ rechtlicher Bindungen vollzog, überformte dabei nicht nur das Zweikammersystem, sondern gefährdete auch die Neutralität des Wahlgerichts.
■: Das Verfassungsgericht war ebenfalls zur Untätigkeit verurteilt, wobei rechtliche und politische Grunde eine lähmende Symbiose eingingen. Das Verfassungsgericht war im Bereich der abstrak-. ten Normenkontrolle auf einen engen Kreis von Antragsberechtigten angewiesen und konnte . gegenüber dem Parlament nicht von sich aus tätig werden. Die berechtigten politischen Verfassungsorgane - die beiden parlamentarischen Kammern, das Wahlgericht und der Karpatho-russische Landtag zeigten aber kein Interesse an einer Kontrolle der Gesetze. Die obersten Gerichte nutzten den Weg vor das Verfassungsgericht nur in zwei Fällen. Da die Entscheidungen des Verfassungsgerichts nicht auf die Rechtsfälle der obersten Gerichte zurückwirkten, die den Anstoß zu einer Normenkontrolle gegeben hatten, und die Normenkontiolle zudem innerhalb von drei Jahren nach Gesetzesverkündung beantragt werden musste, fehlte den obersten Richtern die Motivation. Das Verfassungsgericht entschied daher hauptsächlich über vorläufige Verfugungen des Ständigen Ausschusses, deren Verfassungsmäßigkeit es von Amts wegen untersuchte.
Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichts darf dennoch nicht vernachlässigt werden. In einer wegweisenden Entscheidung sprach das Gericht 1922 etwa den Grundsatz aus, dass sich das Parlament seiner Aufgaben nicht durch die Delegation der Legislativgewalt an die Exekutive entledigen könne. Dieses Verbot von sog. Ermächtigungsgesetzen stieß in der Rechtswissenschaft auf ein reges Echo. In der politischen Praxis Sei die Resonanz negativ aus: der tschechoslowakischen Regierung wurden während der Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre umfangreiche Kompetenzen zu wirtschaftlichen Notverordnungen übertragen. Als die obersten Gerichte 1936 gegen die zugrunde liegenden Ermächtigungsgesetze den erforderlichen Normenkontroälantrag beim Verfassungsgericht stellten, schaltete man das Verfassungsgericht bewusst aus. um einer Oberprüfung der Ermächtigungsgesetze zu entgehen. Erst 1938/39 konnte das Verfassungsgericht entschei-
616
PRÁVNÍK 6/2007
PRÁVNÍK 6/2007
617