1
V l á d n í n á v r h
ZÁKON
ze dne …………… 2019,
o lobbování
Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky:
§ 1
Předmět úpravy
Tento zákon upravuje
a) podmínky lobbování,
b) povinnosti lobbistů, lobbovaných a lobbujících prostředníků a
c) působnost orgánů veřejné moci v oblasti lobbování.
§ 2
Lobbování
(1) Lobbování je soustavná činnost spočívající v komunikaci, uskutečňovaná lobbistou
za účelem ovlivnění jednání lobbovaného při přípravě, projednávání nebo schvalování
a) právního předpisu, který schvaluje Parlament nebo vydává vláda, ústřední správní úřad, správní
úřad s celostátní působností nebo Česká národní banka (dále jen „předpis“), nebo
b) dokumentu obsahujícího koncepci rozvoje odvětví svěřeného ústřednímu správnímu úřadu, který
schvaluje vláda nebo vedoucí ústředního správního úřadu (dále jen „koncepční dokument“).
(2) Za lobbování podle tohoto zákona se nepovažuje
a) plnění úkolů vyplývajících z pracovněprávního, služebního nebo obdobného vztahu fyzické osoby
k České republice nebo souvisejících s výkonem funkce takové osoby v orgánu České republiky,
b) komunikace na jednání komor Parlamentu a jejich orgánů,
c) komunikace v politických stranách a politických hnutích,
d) komunikace prostřednictvím hromadných sdělovacích prostředků,
e) uplatnění připomínky k návrhu předpisu nebo koncepčního dokumentu a komunikace týkající se
vypořádání takové připomínky podle pravidel pro přípravu předpisů nebo koncepčních
dokumentů,
f) komunikace na jednání poradního orgánu vlády nebo ústředního správního úřadu, jsou-li zápisy
nebo závěry z těchto jednání v písemné podobě a jména účastníků zpřístupněny veřejnosti,
g) komunikace s orgánem nebo představitelem cizího státu nebo mezinárodní organizace a
h) komunikace v rámci Rady hospodářské a sociální dohody a jejích orgánů.
2
§ 3
Lobbista
Lobbistou se podle tohoto zákona rozumí osoba, která splňuje podmínky podle § 6 odst. 2
a učiní ohlášení o tom, že hodlá lobbovat
a) v zájmu konkrétní třetí osoby, nebo
b) ve vlastním zájmu, kterým se rozumí,
1. jde-li o právnickou osobu, též zájem jejích společníků nebo členů, nebo
2. jde-li o fyzickou osobu, majetkový zájem, který není obecně zřejmý.
§ 4
Lobbovaný
Lobbovaným se podle tohoto zákona rozumí
a) poslanec Poslanecké sněmovny Parlamentu,
b) senátor Senátu Parlamentu,
c) člen vlády a vedoucí ústředního správního úřadu, v jehož čele není člen vlády,
d) náměstek člena vlády,
e) náměstek pro řízení sekce v ministerstvu nebo v Úřadu vlády České republiky,
f) zástupce vedoucího a ředitel sekce ústředního správního úřadu, v jehož čele není člen vlády,
g) národní protidrogový koordinátor, je-li tato funkce vládou podle zákona o ochraně zdraví
před škodlivými účinky návykových látek1)
zřízena,
h) vedoucí Kanceláře Poslanecké sněmovny a jeho zástupce, vedoucí Kanceláře Senátu a jeho
zástupce a vedoucí Kanceláře prezidenta republiky a jeho zástupce,
i) člen bankovní rady České národní banky,
j) člen Rady Českého telekomunikačního úřadu,
k) člen Rady Energetického regulačního úřadu,
l) člen Rady pro rozhlasové a televizní vysílání,
m) fyzická osoba vykonávající odborné nebo administrativní práce (dále jen „asistent“) pro poslance
nebo senátora,
n) poradce člena vlády,
o) zaměstnanec zařazený v kabinetu člena vlády.
§ 5
Registr lobbistů a lobbovaných
(1) Zřizuje se registr lobbistů a lobbovaných (dále jen „registr“) jako informační systém
veřejné správy.
(2) Správcem registru je Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických
hnutí (dále jen „Úřad“). Úřad zajistí možnost veřejného nahlížení do registru prostřednictvím svých
internetových stránek v rozsahu údajů uvedených v § 6 odst. 3 písm. a) až d) a f), § 7 odst. 2 písm. a) a
c) až e), § 8 odst. 1 písm. a) a c), § 12 a § 14.
1)
§ 28 odst. 3 zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, ve znění
pozdějších předpisů.
3
§ 6
Ohlášení a zápis lobbisty
(1) Osoba, která hodlá lobbovat, je povinna učinit ohlášení Úřadu prostřednictvím registru
a v ohlášení uvést údaje podle odstavce 3 písm. a) až e).
(2) Oprávnění k lobbování vzniká dnem ohlášení podle odstavce 1, je-li osoba, která hodlá
lobbovat, svéprávná a bezúhonná. Za bezúhonnou se pro účely tohoto zákona nepovažuje osoba, která
byla pravomocně odsouzena pro úmyslný trestný čin spáchaný v souvislosti s lobbováním, pokud se
na ni nehledí, jako by nebyla odsouzena. Oprávnění nevzniká osobě, která je ve výkonu správního
trestu nebo trestu zákazu činnosti spočívajícího v zákazu lobbování.
(3) Úřad na základě ohlášení podle odstavce 1, jsou-li splněny podmínky podle odstavce 2,
zapíše o lobbistovi do registru
a) obchodní firmu, název nebo jméno, popřípadě jména, a příjmení,
b) právní formu,
c) adresu sídla nebo místa pobytu,
d) identifikační číslo osoby,
e) datum narození a
f) den zápisu do registru.
(4) Úřad lobbistu zapíše do registru do 10 dnů ode dne ohlášení a zašle mu přístupové údaje
do registru. Neprovede-li Úřad zápis do registru z důvodu, že lobbista nesplňuje podmínky pro výkon
lobbování podle odstavce 2, je povinen vyrozumět o tom lobbistu do 10 dnů ode dne ohlášení.
§ 7
Evidence lobbovaného v registru
(1) Lobbovaný musí být zapsán do registru do 15 dnů ode dne získání postavení lobbovaného
podle § 4.
(2) Do registru se o lobbovaném zapíše
a) jméno, popřípadě jména, a příjmení,
b) datum narození,
c) orgán veřejné moci nebo organizační složka státu, ve které lobbovaný působí,
d) funkce nebo zařazení a
e) den zápisu do registru.
(3) Údaje podle odstavce 2 do registru zapisují
a) Kancelář Poslanecké sněmovny, jde-li o poslance, vedoucího Kanceláře Poslanecké sněmovny
nebo jeho zástupce nebo asistenta poslance,
b) Kancelář Senátu, jde-li o senátora, vedoucího Kanceláře Senátu nebo jeho zástupce nebo asistenta
senátora,
c) Kancelář prezidenta republiky, jde-li vedoucího Kanceláře prezidenta republiky nebo jeho
zástupce,
d) ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad, kde lobbovaní uvedení v § 4 písm. c) až g), j) až l),
n) a o) působí,
e) Česká národní banka, jde-li o lobbované uvedené v § 4 písm. i).
4
(4) Orgán veřejné moci nebo organizační složka státu příslušná k zápisu podle odstavce 3
zapíše lobbovaného do registru a zašle mu přístupové údaje do registru.
§ 8
Lobbující prostředník
(1) Hodlá-li lobbista lobbovat prostřednictvím fyzické osoby (dále jen „lobbující
prostředník“), zapíše o ní do registru
a) jméno, popřípadě jména, a příjmení,
b) datum narození a
c) den zápisu do registru.
(2) Lobbista je povinen provést v registru změnu údajů uvedených v odstavci 1 písm. a) nebo
výmaz údajů o lobbujícím prostředníkovi do 10 dnů ode dne, kdy se o změně údajů dozvěděl, nebo
ode dne, kdy přestal lobbovat prostřednictvím lobbujícího prostředníka.
§ 9
Zánik a zrušení oprávnění k lobbování
(1) Ukončení lobbování je lobbista povinen oznámit Úřadu do 10 dnů ode dne, kdy k této
skutečnosti došlo. Dnem oznámení podle věty první zaniká oprávnění lobbisty k lobbování. Úřad na
základě oznámení podle věty první bezodkladně vyznačí ukončení lobbování v registru.
(2) Dozví-li se Úřad, že lobbista přestal splňovat podmínky nutné ke vzniku oprávnění
k lobbování podle § 6 odst. 2, bezodkladně zruší jeho oprávnění k lobbování. Lobbista je povinen
oznámit takovou skutečnost Úřadu do 10 dnů ode dne, kdy k ní došlo.
(3) Oprávnění k lobbování kromě případů podle odstavce 1 a 2 zaniká také smrtí nebo
zánikem lobbisty.
§ 10
Výmaz z registru
(1) Dozví-li se Úřad, že odpadl důvod k zápisu lobbujícího prostředníka podle § 8 odst. 1
a lobbista nesplnil svou povinnost podle § 8 odst. 2, provede bezodkladně výmaz údajů o lobbujícím
prostředníkovi z registru.
(2) Orgán veřejné moci nebo organizační složka státu podle § 7 odst. 3 vyznačí bezodkladně
v registru pozbytí postavení lobbovaného. Dozví-li se Úřad, že lobbovaný pozbyl postavení
lobbovaného a orgán veřejné moci nebo organizační složka státu nesplnily svou povinnost podle věty
první, bezodkladně v registru pozbytí postavení lobbovaného vyznačí.
(3) Úřad z registru vymaže údaje o lobbovaném nebo lobbistovi bezodkladně
po uplynutí 5 let ode dne, kdy došlo k vyznačení údaje podle odstavce 2 nebo podle § 9 odst. 1.
5
§ 11
Využívání údajů z informačních systémů veřejné správy
(1) Úřad při výkonu působnosti podle tohoto zákona využívá ze základního registru obyvatel2)
údaje v rozsahu
a) příjmení,
b) jméno, popřípadě jména,
c) adresa místa pobytu,
d) datum, místo a okres narození, nebo u subjektu údajů, který se narodil v cizině, datum, místo
a stát, kde se narodil,
e) datum úmrtí; je-li vydáno rozhodnutí soudu o prohlášení za mrtvého, den, který je
v rozhodnutí uveden jako den smrti nebo den, který subjekt údajů prohlášený za mrtvého nepřežil,
a datum nabytí právní moci tohoto rozhodnutí a
f) státní občanství, popřípadě více státních občanství.
(2) Úřad při výkonu působnosti podle tohoto zákona využívá z informačního systému
evidence obyvatel údaje v rozsahu
a) jméno, popřípadě jména, a příjmení,
b) datum narození,
c) místo a okres narození, v případě narození v cizině místo a stát,
d) státní občanství, popřípadě více státních občanství,
e) adresa místa trvalého pobytu, včetně předchozích adres místa trvalého pobytu, popřípadě též
adresa, na kterou mají být doručovány písemnosti,
f) omezení svéprávnosti,
g) datum úmrtí a
h) den, který byl v rozhodnutí soudu o prohlášení za mrtvého uveden jako den smrti, popřípadě jako
den, který subjekt údajů prohlášený za mrtvého nepřežil.
(3) Úřad při výkonu působnosti podle tohoto zákona využívá z informačního systému cizinců
údaje v rozsahu
a) jméno, popřípadě jména, a příjmení,
b) datum narození,
c) místo a stát narození; v případě, že se cizinec narodil na území České republiky, místo a okres
narození,
d) státní občanství, popřípadě více státních občanství,
e) druh a adresa místa pobytu na území České republiky,
f) omezení svéprávnosti,
g) datum úmrtí a
h) den, který byl v rozhodnutí soudu o prohlášení za mrtvého uveden jako den smrti, popřípadě jako
den, který subjekt údajů prohlášený za mrtvého nepřežil.
(4) Úřad při výkonu působnosti podle tohoto zákona využívá ze základního registru
právnických osob, podnikajících fyzických osob a orgánů veřejné moci kromě veřejně
přístupných údajů údaje v rozsahu
a) jméno, popřípadě jména, a příjmení podnikající fyzické osoby nebo zahraniční osoby,
2)
§ 3 zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů.
6
b) adresa místa pobytu v České republice, popřípadě bydliště v zahraničí podnikající fyzické osoby
nebo zahraniční osoby,
c) obchodní firma nebo název právnické osoby,
d) adresa sídla právnické osoby a
e) identifikační číslo právnické osoby.
(5) Úřad při výkonu působnosti podle tohoto zákona je oprávněn vyžádat si výpis
z evidence Rejstříku trestů podle jiného právního předpisu3)
. Žádost o vydání výpisu
z evidence Rejstříku trestů a výpis z evidence Rejstříku trestů se předávají v elektronické podobě, a to
způsobem umožňujícím dálkový přístup.
(6) Z údajů podle odstavců 1 až 5 lze v konkrétním případě použít vždy jen takové údaje, které
jsou nezbytné ke splnění daného úkolu. Údaje, které jsou vedeny jako referenční údaje v základním
registru obyvatel, se využijí z informačního systému evidence obyvatel nebo informačního systému
cizinců, pouze pokud jsou ve tvaru předcházejícím současný stav.
§ 12
Zpráva lobbisty
(1) Lobbista je povinen do registru uložit v elektronické podobě zprávu lobbisty o lobbování
za uplynulé kalendářní čtvrtletí (dále jen „zpráva lobbisty“).
(2) Ve zprávě lobbisty lobbista uvede
a) jméno, popřípadě jména, a příjmení lobbovaného, u kterého lobboval,
b) orgán veřejné moci nebo organizační složku státu, ve které lobbovaný působí, a funkci nebo
zařazení lobbovaného,
c) jméno lobbujícího prostředníka, prostřednictvím kterého lobboval,
d) obchodní firmu, název nebo jméno, popřípadě jména, a příjmení osoby, v jejímž zájmu lobbista
lobboval,
e) přesné vymezení, kterých věcí v předpisu nebo koncepčním dokumentu nebo jejich návrhu se
lobbování týkalo, a toho, co lobbista navrhoval nebo požadoval, a
f) datum, kdy k lobbování došlo.
(3) Nedošlo-li v uplynulém kalendářním čtvrtletí k lobbování, uvede to lobbista
ve zprávě lobbisty namísto informací podle odstavce 2.
(4) Zprávu lobbisty je lobbista povinen uložit do registru do 30 dnů po
a) uplynutí kalendářního čtvrtletí, za které se zpráva lobbisty podává, nebo
b) oznámení o ukončení lobbování.
(5) Lobbovaný je po dobu své evidence v registru oprávněn podat v elektronické podobě
prostřednictvím registru námitku pro
a) nepravdivost údaje obsaženého ve zprávě lobbisty, pokud se tento údaj lobbovaného týká, nebo
b) skutečnost, že lobbista ve zprávě lobbisty neuvedl lobbování, které vůči němu tento lobbista
v období, za které je zpráva podávána, uskutečnil.
(6) Úřad na základě podnětu třetí osoby odstraní z textu zprávy lobbisty nebo námitky podle
odstavce 5 údaje o této třetí osobě, nejde-li o údaje podle odstavce 2.
3
Zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů.
7
(7) Zprávy lobbistů se v registru uchovávají po dobu 5 let; poté Úřad provede jejich výmaz.
§ 13
Další povinnosti lobbisty
(1) Lobbista lobbuje osobně nebo prostřednictvím lobbujícího prostředníka.
(2) Lobbista, který hodlá u lobbovaného lobbovat, je povinen lobbovaného upozornit na to, že
je lobbistou ve smyslu tohoto zákona, a uvést, v zájmu koho lobbuje; to platí obdobně pro lobbujícího
prostředníka. Takové upozornění musí být učiněno na počátku komunikace, která se podle tohoto
zákona považuje za lobbování.
(3) Pokud o to lobbovaný požádá, je lobbista povinen lobbovanému obsah upozornění podle
odstavce 2 potvrdit písemně, a to bezprostředně poté, kdy byl o potvrzení lobbovaným požádán; to
platí obdobně pro lobbujícího prostředníka.
§ 14
Zpráva lobbovaného
(1) Lobbovaný je povinen do registru uložit v elektronické podobě zprávu lobbovaného
o lobbování, které vůči němu bylo uskutečněno v uplynulém kalendářním čtvrtletí (dále jen „zpráva
lobbovaného“).
(2) Ve zprávě lobbovaného lobbovaný uvede
a) obchodní firmu, název nebo jméno, popřípadě jména, a příjmení lobbisty, který u něj lobboval,
b) jméno, popřípadě jména, a příjmení lobbujícího prostředníka,
c) obchodní firmu, název nebo jméno, popřípadě jména, a příjmení osoby, v jejímž zájmu lobbista
lobboval,
d) přesné vymezení, kterých věcí v předpisu nebo koncepčním dokumentu nebo jejich návrhu se
lobbování týkalo, a toho, co lobbista navrhoval nebo co požadoval, a
e) datum, kdy k lobbování došlo.
(3) Nedošlo-li v uplynulém kalendářním čtvrtletí k lobbování, uvede to lobbovaný ve zprávě
lobbovaného namísto informací podle odstavce 2.
(4) Zprávu lobbovaného je lobbovaný povinen uložit do registru do 30 dnů po
a) uplynutí kalendářního čtvrtletí, za které se zpráva lobbovaného podává, nebo
b) pozbytí postavení lobbovaného.
(5) Lobbista je po dobu své evidence v registru oprávněn podat v elektronické podobě
prostřednictvím registru námitku pro
a) nepravdivost údaje obsaženého ve zprávě lobbovaného, pokud se tento údaj lobbisty týká, nebo
b) skutečnost, že lobbovaný ve zprávě lobbovaného neuvedl lobbování, které vůči němu tento
lobbista v období, za které je zpráva podávána, uskutečnil.
(6) Úřad na základě podnětu třetí osoby odstraní z textu zprávy lobbovaného nebo námitky
podle odstavce 5 údaje o této třetí osobě, nejde-li o údaje podle odstavce 2.
(7) Zprávy lobbovaných se v registru uchovávají po dobu 5 let; poté Úřad provede jejich
výmaz.
8
§ 15
Dohled
Dohled nad plněním povinností podle tohoto zákona vykonává Úřad.
§ 16
Přestupky
(1) Přestupku se dopustí ten, kdo vykonává činnost, která má znaky lobbování podle § 2,
bez ohlášení Úřadu.
(2) Lobbista se dopustí přestupku tím, že
a) lobbuje prostřednictvím osoby, která není zapsána v registru,
b) neoznámí Úřadu změnu v podmínkách nutných ke vzniku oprávnění k lobbování,
c) neuloží do registru ve stanovené lhůtě zprávu lobbisty,
d) uvede ve zprávě lobbisty nepravdivé nebo neúplné údaje,
e) podle § 13 odst. 2 neupozorní lobbovaného, že je lobbistou, nebo
f) podle § 13 odst. 3 nepotvrdí písemně upozornění, že je lobbistou.
(3) Lobbovaný se dopustí přestupku tím, že
a) neuloží do registru ve stanovené lhůtě zprávu lobbovaného,
b) uvede ve zprávě lobbovaného nepravdivé nebo neúplné údaje,
c) neuvede údaje pro lobbistickou stopu právního předpisu podle zákona o Sbírce zákonů
a mezinárodních smluv, nebo
d) uvede v lobbistické stopě právního předpisu podle zákona o Sbírce zákonů
a mezinárodních smluv nepravdivé nebo neúplné údaje.
(4) Lobbující prostředník se dopustí přestupku tím, že
a) podle § 13 odst. 2 neupozorní lobbovaného, že je lobbujícím prostředníkem, nebo
b) podle § 13 odst. 3 nepotvrdí písemně upozornění, že je lobbujícím prostředníkem.
(5) Za přestupek lze uložit pokutu do
a) 50 000 Kč, jde-li o přestupek podle odstavce 2 písm. b), e) nebo f) nebo odstavce 4, nebo
b) 100 000 Kč, jde-li o přestupek podle odstavce 1, odstavce 2 písm. a), c) nebo d) nebo odstavce 3.
(6) Za přestupek podle odstavce 1 nebo odstavce 2 písm. a), c) nebo d) lze uložit zákaz
činnosti do 3 let a zveřejnění rozhodnutí o přestupku.
(7) Přestupky podle tohoto zákona projednává Úřad.
§ 17
Přechodná ustanovení
(1) Osoby, které ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona naplňují znaky lobbisty podle § 3, jsou
povinny učinit ohlášení podle § 6 odst. 1 nejpozději do 30 dnů ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.
(2) Orgány veřejné moci nebo organizační složky státu uvedené v § 7 odst. 3 jsou povinny
zapsat osoby, které ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona mají postavení lobbovaného podle § 4,
do registru nejpozději do 30 dnů ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.
9
§ 18
Účinnost
Tento zákon nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2021.
10
DŮVODOVÁ ZPRÁVA
OBECNÁ ČÁST
1. Zhodnocení platného právního stavu včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu
k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Lobbování (lobbing) v České republice – na rozdíl od některých jiných států – žádnou zvláštní
právní úpravu nemá. Oblast lobbování je velmi obtížně regulovatelná kvůli neochotě mnoha fakticky
lobbujících aktérů se k lobbistické činnosti přihlásit, resp. ji za lobbování označit. To nicméně samo
o sobě nemůže být důvodem se této oblasti z hlediska její potenciální regulace vyhýbat. V posledních
letech se objevilo v souvislosti s kauzami netransparentního ovlivňování politických rozhodnutí
několik snah o regulaci tohoto fenoménu. Jednalo se jak o legislativní návrhy poslanecké, tak vládní.
Žádný z nich však nebyl přijat a styky politiků a vrcholných veřejných funkcionářů s lobbisty tak
nadále nejsou výslovně regulovány. Předchozí pokusy o regulaci jsou shrnuty v Závěrečné zprávě
z hodnocení dopadů regulace (RIA).
Vláda schválila usnesením ze dne 21. února 2018 č. 114 věcný záměr zákona
o lobbingu. Vláda tímto rozhodnutím uložila ministru spravedlnosti ve spolupráci s ministrem vnitra
zpracovat a vládě do 31. prosince 2018 předložit návrh zákona o lobbingu a návrh zákona, kterým se
mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o lobbingu, a to ve znění varianty spočívající
ve svěření správy evidence lobbistů a projednávání přestupků souvisejících s porušením povinností
podle zákona o lobbingu do působnosti Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran
a politických hnutí. V návrzích zákonů mají být zohledněny připomínky obsažené ve stanovisku
Legislativní rady vlády k věcnému záměru zákona o lobbingu.
Z platných právních předpisů s problematikou souvisí zejména
- zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů,
- zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů,
- zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů,
- zákon č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů
vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů
a mezinárodních smluv).
Změna těchto zákonů je předkládána návrhem zákona o změně některých zákonů
v souvislosti s přijetím zákona o lobbování. Zhodnocení platného právního stavu je obsaženo
v důvodové zprávě k tomuto změnovému zákonu.
Pilířem transparentnosti veřejného sektoru je zajištění přístupu k informacím; to je upraveno
především zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších
předpisů. Jeho využití však vyžaduje vynaložení určitého úsilí žadatelů o informace a kvalita
poskytovaných informací nebývá vždy dostatečná. Proto je smyslem návrhu zákona o lobbování
zavést systém zveřejňování styků lobbovaných a lobbistů, který občanům usnadní zjišťování
potřebných informací.
Jako dohledový správní orgán nad oblastí lobbování byl vybrán Úřad pro dohled
nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále „Úřad“), který byl zříźen změnou zákona
11
č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (zákon o politických
stranách), ve znění pozdějších předpisů, od 1. ledna 2017. Úřad podle zákona o politických stranách
vykonává dohled nad hospodařením politických stran, politických hnutí a politických institutů
a zkoumáním výročních finančních zpráv předkládaných politickými stranami a hnutími, nebo provádí
vlastní kontrolu jejich hospodaření a projednává správní delikty a ukládá sankce dle tohoto zákona.
Platný právní stav se nepříčí zákazu diskriminace a je ve vztahu k rovnosti žen a mužů neutrální.
2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného
řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Hlavní principy navrhované právní úpravy vychází z vládou schváleného věcného záměru zákona
o lobbingu. Lobbování neboli prosazování zájmů představuje legitimní součást demokratického
procesu ve vyspělých zemích. Je zde vnímáno jako pozitivní a legitimní aktivita. Klíčovými aspekty
činnosti lobbisty jsou komunikace s veřejným činitelem za účelem ovlivnění přijímaných rozhodnutí.4
Lobbování je důležité především z hlediska informační výměny, jelikož přináší těm, kteří rozhodují,
data a vhled do problematiky, ale také umožňuje zájmovým skupinám a lobbistům přístup k tvorbě
a implementaci politik.5
Nejedná se pouze o vztah lobbista – lobbovaný, ale vždy existuje jako třetí
strana veřejnost (veřejný zájem), na kterou mohou mít výsledky lobbistických aktivit značné dopady, a
proto by o nich měla být informována. Kontakty mezi veřejnými funkcionáři a soukromými subjekty
mimo standardní právem předvídané procesy totiž mohou u veřejnosti vzbuzovat pochybnosti
o skutečném naplňování funkcí a poslání příslušných veřejných institucí. Systematická veřejná
kontrola těchto neformálních kontaktů přispěje k omezení nežádoucích aktivit příslušných veřejných
funkcionářů a k posílení důvěry veřejnosti, což v konečném důsledku posílí faktické naplňování
ústavních rolí příslušných veřejných institucí.
Lobbování je v právních předpisech států (i podle současné mezinárodní praxe) vymezováno jako
aktivita směřovaná především na legislativní a exekutivní složku moci. Soudní moc není v žádné
doposud platné právní úpravě zahrnuta, přestože rozhodování (zejména vyšších) soudů má zásadní
význam pro řádné fungování právního státu. Nezávislost soudní moci je ovšem garantována a nelze
z principu připustit, že by její představitelé mohli být legitimně ovlivňováni lobbisty. Obdobné platí
i v případě státních zástupců (coby součásti moci výkonné). Legitimní lobbing nepřipadá v úvahu
ani vůči zpravodajským službám.
Cílem navrhované regulace je stanovení pravidel pro lobbování a jeho vymezení coby standardní
aktivity v rámci legislativního a rozhodovacího procesu na centrální úrovni. Základními kritérii
pro podobu řešení regulace lobbování jsou zvýšení transparentnosti lobbistické činnosti ve vazbě
na přiměřenost zvoleného řešení jak z hlediska legislativního, tak celkové nákladovosti, a dále posílení
transparentnosti legislativního a rozhodovacího procesu a veřejné kontroly v této oblasti. Díky těmto
opatřením by mělo dojít především k omezení nežádoucích jevů s lobbováním často spojených, jako
jsou korupce, střet zájmů nebo klientelismus.
Základním východiskem předloženého návrhu zákona je stanovit parametry regulace lobbování,
které povedou k tomu, aby se existující, standardně fungující subjekty k takové činnosti přihlásily,
a zároveň byly postihovány ty, které lobbistickou činnost fakticky provádějí, nicméně ji realizují
záměrně netransparentně, mimo rámec stanovených pravidel. Dojde k odlišení standardního,
legitimního a přínosného lobbování coby distribuce informací a dat veřejným funkcionářům na jedné
4
Lobbying: Models for Regulation. Pross, A. P. 2007. OECD, Paris, s. 14.
5
Transparency and Integrity in Lobbying. The 10 Principles for Transparency and Integrity in Lobbying. OECD
2013, https://www.oecd.org/gov/ethics/Lobbying-Brochure.pdf.
12
straně, od zákulisního, záměrně netransparentního lobbování probíhajícího všemi možnými prostředky
na straně druhé. Regulace lobbování přispěje k odkrytí vazeb mezi lobbisty, zájmovými skupinami
a veřejnými činiteli, čímž by mělo také dojít k omezení nežádoucích jevů s lobbingem často
spojených.
Návrh zákona o lobbování definuje lobbování a stanovuje jeho rozsah pozitivním i negativním
způsobem, a dále vymezuje okruhy lobbistů a lobbovaných. Zřizuje se registr lobbistů a lobbovaných
a stanovují se postupy při zápisu do registru a při výmazu. Do registru budou zapisovány údaje
o kontaktech lobbistů a lobbovaných, a to ve čtvrtletní periodicitě. Povinnost podávat zprávy podle
zákona o lobbování se vztahuje jak na lobbisty, tak na lobbované. Smyslem registru lobbistů
a lobbovaných je v uživatelsky přívětivé formě vytvořit podmínky pro to, aby každý mohl porovnat
údaje ze zpráv lobbistů s údaji ze zpráv lobbovaných. Každý bude moci na případné nesrovnalosti
upozornit Úřad, který prověří, zda lobbisté a lobbovaní postupovali v souladu se zákonem.
Navrhované řešení nijak nerozlišuje mezi osobami účastnícími se lobbistických aktivit na základě
pohlaví, rasy, vyznání ani jiných diskriminačních důvodů a nepůsobí vůči žádné ze skupin potenciálně
zapojených do lobbistických aktivit diskriminačně.
3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Legislativní snahy o regulaci lobbování se v České republice objevují opakovaně, nicméně dosud
nevyústily v jakékoliv komplexní řešení, které by mělo ambici zvýšit transparentnost lobbistické
činnosti a legitimizovat lobbing jako činnost prospívající politickému systému. Jak bylo ve věcném
záměru zákona o lobbingu konstatováno, ke splnění cílů by bylo možné použít i nelegislativní
prostředky (etické kodexy, veřejné diáře politiků apod.), ale i přes několik pokusů v minulosti nebyla
nalezena dostatečná politická vůle k jejich realizaci. Namísto samoregulačních mechanismů tak musí
být použita forma zákona, což stvrdila vláda svým usnesením ze dne 21. února 2018 č. 114.
Působení na představitele veřejné moci s cílem ovlivnit jejich rozhodování neprobíhá vždy
transparentně a podle jasných pravidel, což přináší riziko ohrožení veřejného zájmu ve prospěch
skrytých parciálních zájmů. Lobbing tak může mít i negativní konsekvence, jako jsou nepřípustné
ovlivňování, nekalá soutěž, politická korupce ve formě tzv. „regulatory capture“ („zajetí regulátora“),
které nepříznivě dopadají na veřejný zájem, veřejné politiky a tedy i ekonomiku. I proto v očích
veřejnosti bývá lobbování často spojováno s korupcí. Další příčinnou negativního vnímání může být
např. velmi tenká hranice mezi lobbováním a trestnými činy (např. nepřímého úplatkářství).
Neexistence podmínek zaručujících transparentnost lobbingu v České republice a z toho
vyplývající nemožnost kontroly veřejnosti na jedné straně snižuje legitimitu role lobbistů, a na straně
druhé umožňuje ohrožení veřejného zájmu, snížení legitimity veřejných rozhodnutí a upřednostnění
zájmů osobních, skrytých či parciálních. Především nízká odolnost legislativních a rozhodovacích
procesů vůči netransparentním, účelovým a zištným tlakům různorodých aktérů (lobbistických skupin)
je dlouhodobě předmětem kritiky ze strany veřejnosti, médií, ale i politiků samotných. Zákulisní a
netransparentní lobbování, které bývá rovněž spojováno s korupcí v mnoha formách (úplatky, dary,
informace, klientelismus, nepotismus, střet zájmů), vede k postupné erozi demokracie, právního státu
a zejména důvěry občanů v instituce a volené zástupce.
Bezpečnostní informační služba ve svých výročních zprávách opakovaně upozorňuje
na nežádoucí ovlivňování rozhodování veřejných činitelů lobbisty. Přestože jde zpravidla o činnost
podle platných norem legální, nemusí jít o činnost zcela legitimní, neboť výsledkem takových snah
bývá prosazení partikulárních zájmů na úkor zájmu veřejného. Takové lobbování se často týká tvorby
13
právních předpisů nebo strategických dokumentů v oblastech hazardních her, zdravotnictví, dopravy,
finančnictví, energetiky atd.
Nestátní neziskové organizace, které dlouhodobě usilují o regulaci lobbování v ČR, ji považují
za důležitý prvek v rámci boje s korupcí. Setrvání ve stávajícím stavu by také vedlo k tomu,
že nebudou zohledněna mezinárodní doporučení a návrhy aktivit v této oblasti, které byly ČR
adresovány. Rovněž přijímané právní regulace lobbování v posledních letech v jednotlivých zemích
v Evropě svědčí o relevanci a aktuálnosti problematiky.
Z mnoha důvodů lze očekávat vůči jakékoliv regulaci lobbování námitky argumentující
neúčelností zvažovaného legislativního řešení a s ním spojenými vysokými finančními,
administrativními a provozními náklady. K navrhované regulaci lobbování je proto přistupováno
racionálně tak, že bude představovat nákladově a legislativně přiměřené řešení, korespondující se
stanoveným záměrem.
4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Právní úprava je navrhována tak, aby byla v souladu se zásadami zákonnosti, legitimity cílů
a přiměřenosti zásahu do základních práv a svobod. Článek 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
stanoví, že povinnosti mohou být ukládány pouze na základě zákona a v jeho mezích.
Veřejným funkcionářům byla jejich pravomoc (veřejná moc) propůjčena lidem a lid, jako její
zdroj (čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy ČR), má právo nejenom tuto moc propůjčit, ale rovněž kontrolovat
způsob jejího výkonu. Veřejní funkcionáři a veřejné instituce jsou zde především pro službu veřejnosti
a musí podléhat veřejné kontrole, k čemuž v současné době slouží například právní úprava zákona č.
234/2014 Sb., o státní službě, zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění
pozdějších předpisů, zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, nebo
zákona č. 340/2015 Sb., o registru smluv, ve znění pozdějších předpisů.
Pokud jde o možné omezení kontaktu občana a příslušného veřejného funkcionáře, je třeba
především poukázat na to, že negativní definice lobbingu (výjimky) vyloučí z působnosti zákona
prakticky všechny ústavou a zákonem předvídané formy komunikace mezi soukromými subjekty
a veřejným sektorem (s ohledem na výkon politických práv dle čl. 17 a násl. Listiny základních práv
a svobod).
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že právní povaha mandátu poslance či senátora Parlamentu
České republiky je podle Ústavy ČR taková, že se jedná o mandát reprezentativní, což znamená,
že poslanec či senátor není vázán příkazy ani své politické strany nebo politického hnutí, ani svých
voličů. Poslanec či senátor nevykonává mandát libovolně, ale v zájmu všeho lidu, takže veřejná
kontrola lobbingu směřuje ke kontrole způsobu výkonu tohoto mandátu. Navrhovaná právní úprava
kontakt občana s veřejným funkcionářem neomezuje, neboť je zaměřena na lobbující právnické osoby
a podnikající fyzické osoby; nepodnikající fyzická osoba jí bude podléhat v případě, že je sama
lobbujícím zaměstnancem nebo lobbovaným. Dále je při vymezení lobbování nutná podmínka
soustavnosti.
Kontakt mezi lobbistou a lobbovaným je pouze spojen s určitou administrativou, přičemž
administrování určitého jednání nelze a priori považovat za omezení tohoto jednání. V neposlední řadě
lobbistický kontakt není postaven na povolovacím principu, ale na evidenčním principu, takže při
splnění všech povinností má ingerence státu pouze administrativní ráz. Teprve v případě porušení
zákona povinnými subjekty mohou být správním orgánem uloženy stanovené sankce.
14
Z pozitivní definice lobbování jasně vyplývá, že veřejné kontrole je podrobena komunikace
s veřejnými funkcionáři týkající se veřejných, nikoli soukromých záležitostí. Tím je mimo jiné zvýšen
důraz na to, aby lobbovaní při svém každodenním chování důsledně odlišovali záležitosti soukromé
a veřejné ve smyslu jejich neslučitelnosti. Pokud jde o možný střet se základními právy na ochranu
soukromí (čl. 10 Listiny) a ochranu soukromých zpráv (čl. 13 Listiny), navrhovaná úprava se
nedostává do rozporu s ústavními zárukami, neboť tato základní práva lze podle Listiny omezit
zákonem a nad to, jak bylo výše uvedeno, je lobbování definováno tak, že se dá svým obsahem
považovat spíše za součást veřejného prostoru než součást soukromí zúčastněných osob. Jinými slovy,
lobbování je navrhovaným zákonem vyzdvihováno ze soukromé sféry do veřejného prostoru právě pro
zásadní neslučitelnost veřejného a soukromého zájmu v osobě lobbovaného.
Vzhledem k uvedenému je zřejmé, že návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České
republiky.
5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou
soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie
Právo EU problematiku lobbování na národní úrovni neupravuje; jedná se o právní oblast, která je
v plné kompetenci členských států.
V širších souvislostech se návrhu dotýká unijní regulace ochrany osobních údajů, zejména
nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016, o ochraně fyzických
osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení
směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů).
Ve vztahu k regulaci lobbování vůči České národní bance je nutno zmínit čl. 130 Smlouvy
o fungování Evropské unie a čl. 7 Protokolu č. 4 o statutu Evropského systému centrálních bank
a Evropské centrální banky. Tato ustanovení vzhledem k úkolům týkajícím se postavení České národní
banky v Evropském systému centrálních bank stanovují požadavky na nezávislost národních
centrálních bank, resp. zákaz, aby tyto přijímaly pokyny od jiných orgánů, institucí nebo osob.
Předložený návrh zákona nepředstavuje porušení těchto unijních regulací. Navrženou právní úpravu
není možno podřadit pod „přijímání pokynů“ ve smyslu práva EU, jejichž cílem by mohlo být
ovlivňování členů rozhodovacích orgánů centrální banky. Cílem návrhu je naopak posílení
transparentního výkonu činnosti veřejné správy v širším slova smyslu.
Právo Evropské unie požaduje v případech, ve kterých by mohly vznikat pochybnosti o zásahu
státu zejména v oblasti měnové politiky, provedení povinných konzultací s Evropskou centrální
bankou tak, aby byly případné neodůvodněné zásahy odstraněny. Tento požadavek upravuje čl. 127
odst. 4 Smlouvy o fungování EU a čl. 4 písm. a) Protokolu č. 4 o statutu Evropského systému
centrálních bank a Evropské centrální banky, který je dále specifikován v rozhodnutí Rady ze dne 29.
června 1998 o konzultacích vnitrostátních orgánů s Evropskou centrální bankou k návrhům právních
předpisů (98/415/ES). Uvedené rozhodnutí požaduje, aby členské státy konzultovaly s Evropskou
centrální bankou všechny záležitosti spadající do její působnosti, a to mj. v oblastech, které se týkají
národní centrální banky daného členského státu. Konzultovány však mají být až návrhy
(vnitrostátních) právních předpisů, kterými se dle čl. 1 rozhodnutí Rady rozumí návrhy předpisů
právně závazných a všeobecně použitelných na celém území členského státu, které stanoví pravidla
pro neurčitý počet případů a jsou směrovány k neurčitému počtu fyzických nebo právnických osob.
Ze stanoviska Evropské centrální banky ze dne 11. dubna 2019 v rámci konzultace právního
předpisu vyplývá, že „návrh zákona, včetně navrhovaných povinností členů bankovní rady ČNB, které
15
se týkají transparentnosti a jejichž cílem je boj proti korupci a zvýšení transparentnosti v kontextu
lobbingu v legislativním procesu v České republice, nenaruší nezávislé plnění úkolů ČNB, které
souvisejí s ESCB.“
Návrhem zákona není do právního řádu České republiky zapracováváno právo EU a návrh není
s právem EU v rozporu.
6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká
republika vázána
Mezinárodní smlouvy danou oblast explicitně neregulují. Problematice lobbování se v posledních
letech výrazně věnují mezinárodní organizace jako Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj
(dále „OECD“), Rada Evropy, Skupina států proti korupci při Radě Evropy (dále „GRECO“), ale
problematika se dotýká i Organizace spojených národů (dále „OSN“) a dalších mezinárodních
organizací působících v rozličných oblastech, jako je např. Světová zdravotnická organizace (dále
„WHO“). Mezi úkoly těchto organizací patří sledování praxe v jednotlivých zemích a vydávání
doporučení pro členské státy s cílem posilovat transparentnost a integritu veřejného sektoru
a rozhodovacích procesů.
OECD
Jednou z prvních mezinárodních organizací, která v roce 2013 přijala doporučení k regulaci
lobbování, je OECD, podle které je vytvoření rámce pro transparentní lobbování klíčovým opatřením
pro zajištění integrity veřejného rozhodovacího procesu6
. Cílem přijatých doporučení, která jsou
shrnuta v dokumentu „The 10 Principles for Transparency and Integrity in Lobbying“, je přispět
k „vytvoření účinného a spravedlivého rámce pro otevřenost a přístup, posílení transparentnosti,
rozvíjení kultury integrity a vytvoření mechanismů pro účinnou implementaci, dodržování
a přezkum“. V rámci OECD jsou pak tato opatření součástí strategie pro „silnější, férovější a čistší
ekonomiku“.
Regulatorní opatření by měla přinést větší transparentnost jak lobbistické činnosti, tak
legislativního a rozhodovacího procesu, a snižovat riziko nepřípustného ovlivňování7
. Státy by měly
ve veřejné sféře podporovat kulturu integrity a stanovit jasná pravidla pro chování veřejných
funkcionářů (etický kodex), např. ohledně kontaktů s lobbisty či přijímání darů. Sekundárně jsou pak
uvedená opatření navrhována za účelem rozvíjet i posilovat demokratický proces, podporovat zapojení
a zájem občanů o věci veřejné, a tím také posilovat legitimitu rozhodnutí přijímaných ve veřejném
prostoru. Posilování důvěry občanů v demokratické uspořádání je klíčové pro stabilitu systému jako
takového.
Zkušenosti s dosavadními právními úpravami v některých zemích ukazují, že efektivní regulace
lobbování spočívá v následujících prvcích:
• jasná a jednoznačná definice lobbistů a lobbistických kontaktů;
6
Transparency and Integrity in Lobbying. The 10 Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, OECD
2013 https://www.oecd.org/gov/ethics/Lobbying-Brochure.pdf
7
Nepřípustné ovlivňování nastává, pokud určití jednotlivci či skupiny získávají nespravedlivou výhodu tím,
že excesivním způsobem ovlivňují rozhodovací proces pro své vlastní cíle na úkor veřejného zájmu. EU
Legislative Footprint. Transparency International EU Office 2015, s. 5. K tomu také přispívá neprůhlednost
legislativního procesu, neetické chování veřejných funkcionářů a lobbistů, či pokud je omezen přístup
ve prospěch vybraných zájmů.
16
• jsou poskytovány relevantní informace o lobbistech a lobbistických kontaktech, jako např.
jejich cíle, příjemci, zdroje financování;
• jsou nastavena pravidla předpokládaného etického chování, například s cílem zabránit
zneužití důvěrných informací, konfliktu zájmů nebo nastavit pravidla pro přechod lobbistů
ze soukromé do veřejné sféry a naopak (tzv. otáčivé dveře);
• dodržování pravidel je vymezeno stanovenými mechanismy, včetně monitoringu a jejich
vynucování;
• propagace kultury integrity a transparentnosti v každodenní praxi prostřednictvím
pravidelného zveřejňování informací a vyhodnocování nastavených pravidel.8
V návaznosti na výše představený dokument OECD vydalo již tři zprávy o implementaci
doporučení mezi členskými státy, které se věnují případovým studiím v jednotlivých zemích
nebo jednotlivým problémům a výzvám, kterým státy čelí při vytváření a implementaci pravidel
pro regulaci lobbingu. První z těchto zpráv o implementaci například uvádí přehled kroků, díky nimž
je možné dosáhnout dodržování zavedené regulace:
• komunikace a zvyšování povědomí o přijatých pravidlech u lobbistů, lobbovaných
i veřejnosti;
• výchova k využívání pravidel v běžném životě;
• vytvoření určité organizační kultury (princip vůdcovství), která bude podporovat
otevřenost a integritu v každodenní praxi (např. stálé ověřování registrace lobbistů
úředníky a odmítnutí komunikovat s neregistrovanými lobbisty);
• manažerské směrnice by měly veřejné funkcionáře vybízet k ověřování údajů o lobbistech,
hlášení přestupků proti stanoveným pravidlům apod.;
• dozorující odpovědný orgán by měl pravidelně vydávat zprávy o fungování pravidel
v praxi, o vykonané kontrole a své činnosti;
• zajištění koordinace a soudržnosti se souvisejícími opatřeními v oblasti posilování
transparentnosti, odpovědnosti a integrity – dosažení aplikace v jedné z nich pak povede
k vzájemnému posilování účinnosti pravidel;
• sankce by měly být účinné, přiměřené a odrazující – od finančních (pokuty),
přes administrativní (pozastavení činnosti, výmaz z registru, odnětí propustky –
znemožnění lobbovat), vnitřní disciplinární až po trest odnětí svobody při vážném
provinění. Důležitý je i vliv médií a veřejného mínění (černé listiny). Ztráta dobrého jména
a prestiže je rovněž sankcí;
• podpora prostřednictvím pozitivní motivace, tedy pobídek (např. zvýšení odměn
úředníkům, usnadnění přístupu lobbistům k dokumentům či do budov a vyhrazených
prostor, povolení účastnit se konzultací, včasné informování o chystaných iniciativách,
elektronizace registrace a podávání zpráv atd.).9
Uvedená opatření jsou navrhována za účelem rozvíjet i posilovat demokratický proces,
podporovat zapojení a zájem občanů o věci veřejné, a tím také posilovat legitimitu rozhodnutí
8
The 10 Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, OECD 2013.
9
Lobbyists, Governments and Public Trust: Building a Legislative Framework for Enhancing Transparency and
Accountability in Lobbying. Volume 1. OECD 2008.
17
přijímaných ve veřejném prostoru. Posilování důvěry občanů v demokratické uspořádání je klíčové
pro stabilitu systému jako takového.
Rada Evropy
Jedním z materiálů, který byl Radou Evropy zpracován, je tzv. Studie proveditelnosti, která
hovoří o třech nástrojích, které jsou nejčastěji v souvislosti s regulací lobbingu využívány
a diskutovány:
1. hlášení (podávání zpráv) lobbistů prostřednictvím veřejného registru a/nebo pravidelně
zveřejňovaných zpráv,
2. hlášení (podávání zpráv) veřejnými funkcionáři (např. legislativní stopa, veřejné diáře),
3. svobodný přístup k informacím (např. v ČR zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím). 10
Nejdůležitějším materiálem ze strany Rady Evropy je zejména Doporučení Rady Evropy k právní
regulaci lobbingu v kontextu veřejného rozhodování adresovaného členským státům (dále jen
„Doporučení“).11
Doporučení bylo schváleno dne 22. března 2017 Výborem ministrů při Radě Evropy,
který je rozhodovacím orgánem Rady Evropy. Doporučení je svou povahou nezávazný právní akt,
jehož cílem je vést členské státy Rady Evropy při vytváření vnitrostátní politiky v oblasti právní
regulace lobbingu a nastavuje tak minimální standard regulace v této oblasti. Rada Evropy již rovněž
avizovala, že v budoucnu na toto Doporučení bude orgány Rady Evropy odkazováno v rámci pátého
kola hodnocení členských států ze strany GRECO.
Doporučení obsahuje definice základních pojmů, cíle a rozsah (vymezení lobbistů), ustanovení
týkající se svobody projevu, politických aktivit a účasti ve veřejném životě, transparentnosti,
veřejných registrů lobbistů, standardů etického chování pro lobbisty, sankcí, standardů etického
chování pro veřejné funkcionáře (včetně opatření na ošetření otáčivých dveří), dohledu, poradenství a
zvyšování povědomí, i přezkumu.
Z Doporučení vyplývá, že státy by měly disponovat registrem lobbistů či jiným alternativním
mechanismem, který bude zaručovat veřejnosti přístup k informacím o lobbistické činnosti
a zajišťovat ekvivalentní úroveň dostupnosti a transparentnosti (bod 13 Doporučení). Tyto registry by
měly být udržovány veřejnými institucemi. V registrech by měly být minimálně zahrnuty informace
týkající se identifikace lobbisty a kontaktních údajů, oblast činnosti a zájmy, které lobbista hájí či
zastupuje, eventuálně identita klientů či zaměstnavatele. Právní regulace lobbingu je na základě
připomínek některých členských států definována velmi široce jako zákonem stanovená regulace,
systém seberegulace či kombinace obojího.
Hlavním cílem právní regulace lobbování má být podpora transparentnosti lobbistické činnosti –
informace o lobbistické činnosti v kontextu procesů veřejného rozhodování by měly být odkryty.
Dozor nad regulací lobbistické činnosti (dozorový úřad) by měl být svěřen určeným orgánům veřejné
moci. V souladu s výše uvedenými opatřeními by státy měly přijmout opatření na podporu integrity
veřejného sektoru a zabránit možným rizikům spojeným s lobbistickými aktivitami. Pro veřejný sektor
by měla být zpracována pravidla a metodiky týkající se např. kontaktu státních zaměstnanců
10
A study on the feasibility of a Council of Europe legal instrument on the legal regulation of lobbying
activities. TilmanHoppe. CDCJ(2014)4, 2014.
11
Recommendation CM/Rec(2017)2 on the legal regulation of lobbying activities in the context of public
decision making and explanatory memorandum. Council of Europe 2017,
http://www.coe.int/en/web/cdcj/activities/lobbying.
18
s lobbisty, přijímání darů, střetu zájmů nebo uchovávání důvěrných informací. Doplňujícím
materiálem k Doporučení je Důvodová zpráva12
, která podrobněji rozvádí jednotlivé principy
a definice. Jejím cílem je být více návodná (než Doporučení) ohledně možného postupu členských
států v otázce právní regulace lobbistické činnosti.
GRECO
Problematice lobbování se zčásti věnuje také organizace GRECO, a to zejména ve 4. hodnotícím
kole, které se zabývá prevencí korupce ve vztahu k členům parlamentu, soudcům a státním zástupcům.
GRECO se v tomto hodnotícím kole zaměřuje především na otázky spojené s etickými principy a
pravidly chování, střet zájmů a vynucování pravidel ošetřujících střet zájmů, zákaz či omezení
určitých aktivit, deklarace zájmů, příjmu, majetku, zvyšování povědomí apod.
Podle materiálu 4. hodnotící zprávy ČR „je třeba přijmout opatření pro zvýšení transparentnosti,
aby veřejnost měla možnost zpětně vysledovat, čí zájmy byly ve hře v procesu tvorby právních
předpisů, a aby se omezilo riziko nepatřičného vlivu třetích stran na členy Parlamentu. Je
jednoznačně žádoucí regulovat vztahy členů Parlamentu se třetími stranami a kontakty s osobami
nebo skupinami, které představují specifické nebo odvětvové zájmy. Dále položit institucionální
základ, například zavedením povinné registrace lobbistů, zavedení povinnosti členů Parlamentu, aby
své vztahy se třetími stranami v souvislosti s návrhy právních předpisů zveřejňovali, zavedením
pravidel chování pro dotyčné třetí strany a pro členy Parlamentu tak, aby jim bylo poskytnuto
metodické vedení, jak jednat se třetími stranami, které se snaží ovlivňovat jejich práci a jak aktivně
podporovat transparentnost v této oblasti.“13
Pro oblast prevence korupce ve vztahu k členům Parlamentu ČR udělena následující doporučení,
která se vztahují k oblasti lobbování a posílení transparentnosti v legislativním a rozhodovacím
procesu:
• zajistit včasné zveřejňování zápisů ze zasedání parlamentních výborů a zvýšit
transparentnost činnosti podvýborů;
• zavést pravidla pro členy Parlamentu o tom, jak jednat s lobbisty a dalšími třetími
stranami, které se snaží ovlivňovat legislativní proces, a tak učinit vzájemná jednání
transparentní;
• přijetí etického kodexu pro členy Parlamentu, který bude snadno dostupný veřejnosti
a doplněn vysvětlivkami a/nebo praktickými pokyny, mimo jiné o střetu zájmů
a souvisejících záležitostech (např. o darech a jiných výhodách, neslučitelnosti funkcí,
finančních zájmech, kontaktech se třetími stranami jakou jsou lobbisté apod.);
• přijatý etický kodex má být doplněn o praktická opatření, jako například specializovaná
školení, důvěrné poradenství a zvyšování povědomí;
• přijetí vymahatelných pravidel pro členy Parlamentu regulující dary a jiné výhody (včetně
jiných bezúplatných plnění), která budou snadno dostupná veřejnosti. Tato pravidla by
měla zejména vymezit, jaké druhy darů a jiných výhod mohou být přijatelné, a definovat,
12
Důvodová zpráva k Doporučení Rady Evropy k právní regulaci lobbingu v kontextu veřejného rozhodování
adresovaného členským státům, Rada Evropy 2017.
https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=09000016806f4fbf
13
Čtvrté hodnotící kolo – Prevence korupce ve vztahu ke členům Parlamentu, soudcům a státním zástupcům,
GRECO 2016. https://rm.coe.int/16806c319a
19
jaké chování se od členů Parlamentu, kterým je taková výhoda poskytována nebo
nabízena, očekává.14
Problematika lobbingu a jeho regulace ve členských státech bylo taktéž jedním z předmětů 5.
hodnotícího kola GRECO v roce 2017.
OSN
Úmluva OSN proti korupci je právním instrumentem pro boj s korupcí s celosvětovým rozsahem.
Byla přijata Valným shromážděním OSN v roce 2003 a pro ČR vstoupila v platnost v roce 2013.
Návrh zákona o lobbování pomáhá naplňovat některé její cíle, jimiž jsou např.:
• přijetí, udržení a posílení systémů, jež podporují průhlednost a brání konfliktům zájmu
(čl. 7 odst. 4);
• přijetí opatření nezbytných ke zvýšení průhlednosti veřejné správy včetně podání
informací o struktuře, fungování a rozhodovacích procesech veřejné správy příslušníkům
širší veřejnosti (čl. 10 písm. a);
• zvyšování průhlednosti rozhodovacích procesů a prosazování přínosu veřejnosti k jejich
průběhu a zajištění efektivního přístupu veřejnosti k informacím (čl. 13 odst. 1 písm.
a) a b).
WHO
Mezi závazky plynoucí z Rámcové úmluvy WHO o kontrole tabáku (dále jen „FCTC“), jejíž
smluvní stranou je i Česká republika (tato úmluva byla publikována pod č. 71/2012 Sb. m. s.), patří
i ustanovení v čl. 5 odst. 3 FCTC: „Při vytváření a realizaci svých politik v oblasti veřejného zdraví
týkajících se kontroly tabáku budou smluvní strany postupovat takovým způsobem, aby v souladu
s vnitrostátními právními předpisy ochránily tyto politiky před komerčními a ostatními zájmy
tabákového průmyslu.“
K článku 5 odst. 3 FCTC byly přijaty konferencí smluvních stran prováděcí pokyny15
, které
zahrnují hlavní zásady a doporučení k tématu lobbingu – ovlivňování politik veřejného zdraví
tabákovým průmyslem. Mezi relevantní doporučení ve vztahu k návrhu zákona o lobbování patří
zejména doporučení č. 2 „zavést opatření k omezení interakcí s tabákovým průmyslem a zajistit
transparentnost těch interakcí, které proběhnou“ a č. 5 „požadovat, aby informace poskytnuté
tabákovým průmyslem byly transparentní a správné“.
Ačkoliv Česká republika vydala při ratifikaci FCTC interpretativní prohlášení, ve kterém mimo
jiné prohlašuje, že ustanovení článku 5 odst. 3 považuje za ustanovení, kterým není dotčeno právo
na nediskriminační jednání smluvních stran s tabákovým průmyslem, a umožňující nutnou míru
součinnosti s tabákovým průmyslem v oblasti kontroly tabáku, je povinna článek 5 odst. 3 FCTC
implementovat a při implementaci vzít v potaz výše uvedené prováděcí pokyny.
7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované úpravy na státní rozpočet a
ostatní rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně
14
The 10 Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, OECD 2013.
15
Dostupné v anglickém jazyce na http://www.who.int/fctc/guidelines/article_5_3.pdf
20
dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé,
osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí
A) Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet
a ostatní veřejné rozpočty
Dopady na státní rozpočet bude mít zřízení registru lobbistů a lobbovaných jako informačního
systému veřejné správy v souladu se zákonem č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné
správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zajištění jeho dalšího
fungování. Vzhledem k tomu musí být rozpočtová kapitola Úřadu pro dohled nad hospodařením
politických stran a hnutí adekvátně navýšena (pro rok 2018 činí částku 34 780 127 Kč). Celkové
finanční náklady na zřízení registru lobbistů a lobbovaných lze očekávat ve výši přibližně 500 000 Kč
- 700 000 Kč (bez DPH); na provoz registru, včetně personálních nákladů, budou finanční náklady
činit přibližně 1 mil. Kč ročně. Bližší vyčíslení je provedeno v Závěrečné zprávě z hodnocení dopadů
regulace.
Ke splnění účelu regulace lobbování bude postačovat vytvoření poměrně jednoduchého systému.
Reportování o provedených lobbistických aktivitách bude vždy činěno za čtvrtletí a zprávy lobbistů a
lobbovaných nebudou vyžadovat nijak obsáhlé informace. Pro obsluhu registru lobbistů
a lobbovaných nebude potřeba vyčleňovat zvláštní oddělení, maximálně jednotlivé zaměstnance
(viz srovnání zahraničních úprav v Závěrečné zprávě z hodnocení dopadů regulace a zejména příklad
Rakouska16
. Ze zkušeností států s registrem lobbistů vyplývá, že zaznamenáváním těchto údajů se
zabývá obvykle jeden až dva zaměstnanci, a to v případech, kdy se do registru zaznamenává podstatně
rozsáhlejší množství údajů a reportování o lobbistických kontaktech je častější než v předloženém
návrhu zákona o lobbování. Největší objem údajů tak bude potřeba zadat do systému při jeho zřízení,
následně už se bude jednat jen o aktualizace a výmazy či zápisy jednotek lobbistů.
Dopady na rozpočtovou kapitolu Úřadu bude mít také vedení řízení o přestupcích; na druhou
stranu, pokuty ukládané v přestupkovém řízení budou příjmem státního rozpočtu. Tyto očekávané
výdaje a příjmy nelze předem vyčíslit.
Náklady lobbovaných (osob placených z veřejných prostředků) na podávání zpráv lobbovaných
budou minimální, a proto není zapotřebí navyšovat prostředky určené na odměny veřejných
funkcionářů a platy státních zaměstnanců a dalších zaměstnanců spadajících mezi lobbované.
Zajištěním a vymáháním pravidel lobbování může dojít ke zvýšení důvěryhodnosti České
republiky na mezinárodním poli, což by při svém rozhodování mohli zohlednit zahraniční investoři
(za předpokladu, že pravidla pro transparentní lobbing vyhovují větší části z nich).
Návrh nemá přímé dopady na rozpočty územních samosprávných celků; dotčena mohou být
jejich zájmová sdružení (např. Asociace krajů ČR, Svaz měst a obcí ČR apod.), která budou patřit
mezi lobbisty.
B) Dopad na podnikatelské prostředí
Podnikatelského prostředí se návrh dotýká v případě, že podnikatel zároveň se svou
podnikatelskou činností vykonává lobbování, nebo je lobbování přímo hlavním předmětem jeho
podnikatelské činnosti. Pokud takový podnikatel bude podléhat povinné registraci, vynaloží náklady
16
Lobbying- und Interessenvertretungsregister, přístupný na http://www.lobbyreg.justiz.gv.at/
21
na vyplnění registračního formuláře a následné podávání periodických zpráv o lobbistické činnosti.
Tyto náklady budou administrativního charakteru a neměly by představovat podstatnou položku.
Lze předpokládat, že transparentně provozované lobbování by mělo zvýšit důvěryhodnost
podnikatelů – lobbistů; na druhou stranu nevyhovuje těm, kteří záměrně chtějí lobbování utajit. Pokud
lobbisté poruší v zákonem vymezených případech nastavená pravidla, může to na základě
přestupkového řízení vést k tomu, že jim budou Úřadem uloženy peněžité sankce. Výše pokut jsou
návrhem zákona o lobbování nastaveny na výrazně nižší úrovni, než u dřívějších legislativních návrhů,
takže by v žádném případě neměly mít likvidační důsledky. Návrh zákona umožňuje ale také další
správní tresty, které mohou mít na podnikatelské prostředí dopad: zákaz lobbistické činnosti nebo
sankce zveřejnění rozhodnutí o spáchání přestupku.
C) Sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel,
zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny
Sociální dopady se nepředpokládají.
D) Dopady na životní prostředí
Dopady na životní prostředí se nepředpokládají.
E) Dopady na spotřebitele
Dopady na spotřebitele se nepředpokládají.
8. Zhodnocení dopadu navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů
Návrh zákona vyvolává dopady na ochranu soukromí a osobních údajů. Upravuje nakládání
s osobními údaji v souladu se zásadami ochrany soukromí podle zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně
osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů, zákona o zpracování osobních údajů (sněmovní tisk
č. 139) a podle obecného nařízení EU o ochraně osobních údajů. Jsou zajištěny dostatečné záruky
pro zpracování osobních údajů.
V případě registru lobbistů a lobbovaných půjde o jednoduchý jmenný seznam. O lobbistech,
lobbujících prostřednících a lobbovaných osobách budou Úřadem do registru zapisovány zákonem
stanovené údaje.
Zpracování údajů bude probíhat v souladu s platnými a účinnými zásadami pro ochranu osobních
údajů. Rozsah zpracovávaných údajů bude minimální, a to jen v takovém rozsahu, který je nezbytný
pro dosažení účelu právní úpravy. Pro uváděné údaje do registru lobbistů a lobbovaných budou sloužit
základní registry, čímž bude naplněna zásada přesnosti údajů a jejich ověření. Zpracovávané údaje
nebudou využívány v rozporu s původním určením, ale budou sloužit toliko pro naplnění účelu právní
úpravy lobbování. Co se týká délky uchovávání údajů, jsou v rámci zákona stanoveny instituty,
kterými v případě nepotřebnosti údajů dojde k jejich výmazu. Pro uchování údajů v registru je
stanovena lhůta v délce trvání 5 let ode dne, kdy došlo k vyznačení údaje o ukončení činnosti lobbisty
nebo postavení lobbovaného. Stejná lhůta je stanovena pro uchování zpráv lobbistů a lobbovaných,
kteří jsou povinni v rámci registru tyto zprávy zde čtvrtletně uvádět. Ke stanovení lhůty v trvání této
22
délky bylo přistoupeno zejména s ohledem na požadavek uchování údajů jen po potřebnou dobu
k zajištění splnění účelu regulace a zároveň s ohledem na požadavek veřejného zájmu na trvání
přístupu veřejnosti k těmto údajům, aby byla umožněna veřejná kontrola regulované lobbistické
činnosti. Veškeré údaje budou podléhat režimu zabezpečení, jak je stanoveno v příslušných předpisech
týkajících se ochrany osobních údajů (viz výše).
Vzhledem k tomu, že bude v rámci správy registru lobbistů a lobbovaných a tím spojené agendě
zápisů (a dalších úkonů týkajících se zpracovávání osobních údajů) docházet ke stejným nebo velmi
podobným činnostem s osobními údaji, bude k dodržování zásad a dalších povinností pro zpracovatele
údajů a další subjekty ve smyslu ustanovení čl. 28 odst. 5 obecného nařízení o ochraně osobních údajů
navržen kodex chování, který tak bude plnit funkci dodatečné záruky pro práva subjektů údajů.
V rámci Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a hnutí, který bude fungovat jako
dohledový správní orgán nad oblastí lobbování a správce registru lobbistů a lobbovaných, bude
jmenován pověřenec pro ochranu osobních údajů, tedy osoba znalá problematiky ochrany osobních
údajů disponující oprávněním upozorňovat na případné nedostatky.
Lobbisté a lobbovaní budou sami ukládat do registru svoje zprávy, ve kterých budou
identifikovat osoby, se kterými se při lobbování setkali. Uvedení takových údajů je určitým zásahem
do soukromí, který je však vyvažován veřejným zájmem na zvýšení transparentnosti komunikace mezi
lobbisty a lobbovanými zprůhlednění legislativního procesu a rozhodování o materiálech
schvalovaných vládou. Nesprávné údaje budou moci navzájem lobbisté a lobbovaní napadnout
námitkou, kterou zveřejní u předmětné zprávy.
V rámci zákona je upraven postup pro lobbistu, pokud hodlá lobbování vykonávat
prostřednictvím třetí osoby – lobbujícího prostředníka. V takovém případě lobbista o lobbujícím
prostředníkovi zapíše do registru následující údaje: (i) jméno, popřípadě jména, a příjmení, (ii) datum
narození a (iii) den zápisu do registru.
Pro naplnění účelu právní úpravy existuje veřejný zájem na tom, aby měla jak veřejnost, tak
osoby lobbované přehled, kdo fakticky (za lobbistu) lobbuje, a byla tak umožněna veřejná kontrola.
Zapisované údaje o lobbujícím prostředníkovi byly stanoveny restriktivně tak, aby nedocházelo
k nepřiměřeným zásahům do soukromí této osoby, ale zároveň aby mělo jejich uvedení informační
hodnotu. Lobbující prostředník je osoba, která na sebe bere dobrovolně závazek vykonávat
pro lobbistu lobbování, a je tedy srozuměná s požadavkem na transparentnost této činnosti.
Podle názoru předkladatele je tak oprávněné stanovit pro lobbistu povinnost uvést osobní údaje
lobbujícího prostředníka do registru podle § 8 zákona. Dané ustanovení rovněž stanoví povinnost
pro lobbistu provést změnu údajů nebo jejich výmaz do 10 dnů od rozhodné skutečnosti, pokud dojde
ke změně ve jménu lobbujícího prostředníka, respektive k ukončení lobbování prostřednictvím jeho
osoby.
9. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu
Návrh zákona se přímo nedotýká otázek bezpečnosti státu, ale v širších souvislostech lze
i nelegitimní ovlivňování rozhodovacích procesů ve veřejné správě doprovázené projevy klientelismu,
nestandardního lobbingu, ekonomického i mediálního nátlaku a střetu zájmů považovat
za bezpečnostní riziko. Z veřejně přístupných výročních zpráv Bezpečnostní informační služby (BIS)
vyplývá, že již řadu let upozorňuje na nežádoucí ovlivňování legislativního procesu za účelem
prosazení partikulárních zájmů do výsledné podoby zákonných a podzákonných norem.
23
Podle výroční zprávy BIS za rok 2015 docházelo k projevům „nelegitimního lobbingu
v legislativním procesu i ve výkonu státní správy. Jeho častým cílem byly opět normy a rozhodování
týkající se energetiky a zdravotnictví. Pro tato odvětví jsou charakteristické atributy, které vytvářejí
podmínky pro lobbing – silná státní regulace, velký objem veřejných financí a silný privátní zájem
na jejich využití. V oblasti energetiky byla cílem nelegitimních lobbistických zájmů zejména pravidla
podpory a kontroly některých zdrojů energie. Ve zdravotnictví šlo zejména o legislativu upravující
úhrady za léky a zdravotnické prostředky, ale i o konkrétní rozhodnutí regulatorních orgánů v této
oblasti.“17
I v roce 2016 „BIS nadále sledovala případy snah o ovlivňování legislativního procesu za účelem
prosazení partikulárních zájmů do výsledné podoby zákonných norem. Příkladem takových snah byl
pokus některých subjektů o ovlivnění podoby vládního návrhu zákona o ochraně zdraví
před škodlivými účinky návykových látek“. A opět kromě oblasti zdravotnictví šlo o tvorbu
strategických dokumentů v oblasti energetiky: „Právě velmi aktivní lobbing určitých zájmových
skupin, byť ve většině svých rysů zcela legální, představoval největší riziko pro úspěšné dokončení
dlouhodobých rozvojových plánů ČR v oblasti energetiky. Stát tyto své plány, mj. i z důvodu potřeby
jejich stability, formuluje v několika strategických dokumentech. I přes to se stále objevovaly pokusy
takto definované záměry státu zkratkovitě obejít a dosáhnout dílčích změn (např. eliminace určitého
projektu) s cílem uspokojit partikulární zájem na úkor energetické bezpečnosti státu.18
Vzhledem k uvedenému proto navrhované přijetí právní regulace může mít pozitivní vliv
na bezpečnost státu, neboť napomůže rozlišit - alespoň na úrovni legislativního procesu a rozhodování
vlády - legální lobbování od nelegálního, kontrolovat je a dodržování zákona vynucovat.
Návrh zákona nemá dopady na obranu státu.
10. Zhodnocení korupčních rizik navrhovaného řešení (CIA)
Nepředpokládá se zvýšení korupčních rizik, zvolené věcné řešení se zaměřuje naopak na jejich
snížení. Avšak každá regulace, tj. jakékoli ukládání povinností a jejich následné vymáhání orgány
veřejné moci, s sebou nese korupční riziko. Jako u každé právní úpravy, která adresátům zavádí
povinnosti, nelze vyloučit snahu o jejich obcházení či přímo porušování. Bude se jednat především
o snahy lobbistů a lobbovaných, ale může jít i o další osoby nespadající do těchto zákonem
vymezených kategorií (právě proto, že na ně se zákon nevztahuje).
Identifikace korupčních rizik
A) Přiměřenost
Vymezení okruhu adresátů regulace lobbování vychází z variant zvažovaných ve věcném záměru
zákona o lobbingu, resp. z varianty vybrané vládou a stanoviska Legislativní rady vlády. Zvolená
opatření se snaží nevytvářet zbytečně invazivní regulaci. Cílů právní úpravy by bylo možné dosáhnout
i nelegislativními prostředky, jako jsou kupříkladu etické kodexy a na ně navázané nástroje, či veřejné
diáře politiků. Vzhledem k neochotě naprosté většiny subjektů zveřejňovat informace bez toho, že by
17
Výroční zpráva BIS za rok 2015, BIS 2016. https://www.bis.cz/vyrocni-zprava890a.html
18
Výroční zpráva BIS za rok 2016, BIS 2017. https://www.bis.cz/vyrocni-zprava16e1.html?ArticleID=1136
24
jim to bylo uloženo zákonem, je legislativní řešení nezbytné. Jinou nežli legislativní cestou nelze cíle
zvýšení transparentnosti legislativního a rozhodovacího procesu dosáhnout. Rozsah ukládaných
povinností by neměl pro adresáty, tj. lobbisty a lobbované, představovat nadměrnou zátěž, neboť
registrace a podávání čtvrtletních zpráv o činnosti nepředstavuje z hlediska vynaloženého času
a prostředků zásadní položku, jelikož nebude požadováno uvádění velkého množství údajů.
Dochází k rozšiřování kompetencí orgánu veřejné správy, který bude mít danou agendu
na starosti. Úřad je existující ústřední správní úřad se standardně nastavenými protikorupčními
mechanismy a navrhované rozšíření jeho kompetenci o oblast lobbování nelze považovat za excesivní.
B) Jednoznačnost
Vymezit zcela jednoznačně lobbování, lobbisty a lobbované zákonem je velmi obtížné.
Navrhované definice se o to pokouší co nejracionálnějším způsobem, nicméně nelze vyloučit sporné
případy vzniklé při aplikační praxi, kdy bude záležet na přístupu Úřadu při rozhodovací činnosti.
C) Standardnost
Jelikož se zápis do registru bude řídit správním řádem, lze konstatovat, že navrhovaná úprava
bude zakotvena do existujícího systému procesních postupů. Sankce budou stanoveny obdobně
(s obdobnými sazbami pokut) jako u zákona o střetu zájmů, kde jsou stanoveny sankce při nesplnění
náležitostí jednotlivých oznámení. K řešení přestupků bude příslušný již existující správní orgán, tj.
Úřad.
Úřad při správě registru lobbistů a lobbovaných se bude procesně řídit úpravou podle zákona
o lobbování a subsidiárně správním řádem (částí čtvrtou); procesní pravidla jsou dána standardně jako
u jiných veřejných registrů. Samotný registr je spojen pouze se zapisováním lobbistů a příjmem jejich
čtvrtletních zpráv o činnosti, jež budou obsahovat základní údaje. Zamýšlená právní úprava by neměla
umožňovat širokou míru diskrece, neboť zapsání lobbisty do seznamu by mělo následovat
po předložení všech relevantních dokumentů. Zapisující orgán by měl dohlížet pouze na úplnost
požadovaných údajů a jejich správnost, kontrolovanou dle informací z veřejných registrů a jiných
informačních systémů veřejné správy.
Navrhovaná úprava vychází z dobré praxe v ostatních zemích EU a snaží se zavést schůdné
a vymahatelné řešení, které je adekvátní ke složitosti dané problematiky. Reflektuje přitom zahraniční
zkušenosti s rozsáhlými systémy regulace lobbingu, které však mnohdy působí jen velmi formálně
a nenaplňují sledovaný účel. Vychází také z Doporučení Rady Evropy k právní regulaci lobbingu
v kontextu veřejného rozhodování adresovaného členským státům.
D) Motivace ke korupci v regulované oblasti
Doposud nebyla lobbistům jako skupině výrazně ovlivňující legislativní prostředí stanovena
žádná povinnost, náklady na nyní navrhované řešení jsou minimální. Cílem regulace je
transparentnosti legislativního procesu, bez restriktivních opatření, jež by zakazovala lobbistům stýkat
se s lobbovanými.
25
E) Rozhodovací pravomoc
Rozhodování o právech a povinnostech jiných osob a ukládání sankcí vykazuje značný korupční
potenciál již z podstaty věci. Rozhodování ve věcech zápisu do registru lobbistů a lobbovaných či
výmazu a řízení o přestupcích budou prováděna Úřadem. Procesním předpisem použitelným
subsidiárně na věci týkající se registru lobbistů a lobbovaných přitom bude správní řád v části čtvrté,
kde jsou stanoveny i opravné mechanismy. V případě přestupkového řízení se subsidiárně použije
zákon o odpovědnosti za přestupky.
Úřad je nezávislý orgán; ve své činnosti se řídí pouze zákony a jinými právními předpisy
a do činnosti Úřadu lze zasahovat jen na základě zákona (§ 19 zákona o politických stranách).
Na předsedu a člena Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí se
nevztahuje zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů; bude se vztahovat
na cca 3-4 státní zaměstnance, kteří povedou agendu registru lobbistů a lobbovaných a správních
řízení podle zákona o lobbování. Úřad má v souladu s Rámcovým resortním protikorupčním
programem nastaveny standardní protikorupční mechanismy, které by měly přispět k identifikaci
a eliminaci korupčních rizik. Ve věcech registrace lobbistů a v přestupkovém řízení je oprávněn
rozhodovat Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí. Jako opravný
prostředek lze podat rozklad k předsedovi Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran
a politických hnutí. Rozhodnutí nejsou vyloučena z přezkumu ve správním soudnictví (věcně a místně
příslušný bude Krajský soud v Brně).
F) Kontrolovatelnost rozhodování
Tím, že řízení v dané oblasti povede jedna instituce, tj. Úřad, je zajištěna jednotnost a lepší
kontrolovatelnost rozhodování. Údaje zapisované do registru lobbistů a lobbovaných nebo z něho
vymazávané podléhají kontrole nejen osob v něm zapisovaných, ale celé veřejnosti, která k nim bude
mít snadný přístup. V reálu je kontrola veřejnosti do značné míry dána aktivitou „hlídacích psů
demokracie“ (např. investigativních žurnalistů nebo nestátních organizací).
G) Odpovědnost
Odpovědností v případě nesprávného rozhodnutí navrhovaný právní předpis explicitně
neupravuje a ponechává v platnosti současně využívané právní předpisy, jako je např. zákon č.
82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo
nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů.
H) Opravné prostředky
Předmětný návrh zákona neupravuje žádné zvláštní postupy orgánů veřejné správy a soudnictví,
neboť využívá stávajících procesních předpisů upravujících správní a soudní řízení, které opravné
prostředky proti nesprávným rozhodnutím nebo nevydání rozhodnutí již obsahují. Proti rozhodnutí
Úřadu bude možné podat jako řádný opravný prostředek rozklad, o němž rozhodne předseda Úřadu.
Následně bude možný přezkum ve správním soudnictví.
I) Transparentnost
26
Transparentnost výkonu veřejné moci umožňuje veřejnou kontrolu nad příslušnou agendou
a zvyšuje šanci na odhalení případného korupčního jednání; výrazně tudíž přispívá ke snížení
korupčních rizik. Navrhovaná právní úprava má značný vliv na dostupnost stanovených informací,
které povinné subjekty budou samy sdělovat Úřadu. Jejich rozsah je determinován návrhem zákona
a je dostatečný pro získání relevantní představy o uskutečněných kontaktech a tématech jednání.
Rozsah fakticky zveřejněných údajů bude kontrolován zaměstnanci Úřadu pro dohled
nad hospodařením politických stran a politických hnutí, lobbisty, lobbovanými a veškerou veřejností.
Zvolená čtvrtletní periodicita podávání oznámení se jeví jako dostatečná. Zveřejňování údajů
dálkovým přístupem a ve formátu otevřených dat umožňuje jejich maximální možnou otevřenost vůči
veřejnosti. Systém zveřejňování údajů odpovídá modelu podle stanovenému zákonem o střetu zájmů.
Odpovídá také některým zahraničním modelům a doporučením institucí zabývajících se
transparentností veřejné správy.
J) Významnost a eliminace korupčních rizik
Významnost korupčních rizik navrhované úpravy lze určit na základě vyhodnocení
pravděpodobnosti výskytu korupčního jednání a závažnosti jeho důsledků, a to v jejich vzájemném
vztahu. Celková významnost rizika korupčního jednání se závažnými důsledky je snížena, je-li malá
pravděpodobnost, že k takovémuto jednání dojde; naopak vysoká pravděpodobnost výskytu
korupčního jednání v určité oblasti nemusí nutně představovat významné korupční riziko, působí-li
dané jednání jen zanedbatelné následky.
Pravděpodobnost výskytu korupčního jednání při lobbování může být veřejností vnímána jako
značná, na straně druhé se nedostává dostatečně „tvrdých dat“ o tom, že rozhodování veřejných
funkcionářů bylo ovlivněno lobbisty a současně se jednalo o korupční jednání (což je spojeno
s latentním charakterem korupce). Také je zapotřebí brát v úvahu fakt, že výsledný právní předpis
nebo rozhodnutí vlády jsou výsledkem kolektivního rozhodnutí (je zapotřebí souhlasu většiny dalších
lobbovaných oprávněných rozhodnout).
Co se faktorů zvyšujících závažnost důsledků uskutečněného korupčního jednání týče,
u lobbování k nim patří např. velká škoda na veřejných prostředcích, vytváření klientelistických sítí,
ovládnutí výkonu příslušné agendy zájmovými skupinami, popř. přímo kriminálními strukturami,
a ve svém úhrnu podstatné narušení důvěry veřejnosti v demokratický právní stát.
S ohledem na pravděpodobnost výskytu korupčního jednání a závažnost důsledků uskutečněného
korupčního jednání lze významnost korupčních rizik považovat za středně vysokou až vysokou.
K eliminaci korupčních rizik slouží především velmi vysoká transparentnost nastavených
mechanismů. Snaha o skrytí jednání může být hlavním motivem pro případné korupční jednání.
27
ZVLÁŠTNÍ ČÁST
K § 1
Ustanovení vymezuje vztahy, které mají být právním předpisem regulovány. Zákon tak stanoví
podmínky, za nichž se lobbování považuje za činnost podle tohoto zákona (viz § 2 a 6), stanoví
povinnosti lobbistů, lobbovaných a lobbujících prostředníků (viz § 6, 8, 9, 12, 13 a 14) a stanoví
působnost orgánů veřejné moci v oblasti lobbování (viz § 5, 7, 10, 11, 15 a 16).
K § 2
K odst. 1
Vymezení lobbování je založeno na několika definičních znacích zákonem regulované činnosti – jedná
se o znak obsahu činnosti, účelu činnosti, zacílení činnosti a znak soustavnosti této činnosti.
Obsahem regulované činnosti je komunikace, což je záměrně zvolený a explicitně uvedený komplexní,
široký pojem. Základem tohoto pojmu je latinské slovo communicare, ve významu „společně něco
sdílet, činit něco společným“. Vedle základního pojetí komunikace jako výměny či přenosu informace
je možné komunikaci vnímat jako proces vzájemného ovlivňování a působení. Z ustanovení implicitně
vyplývá, že forma uskutečněné komunikace není rozhodující. Může se proto jednat o širokou škálu
způsobů komunikace od ústního projevu až po elektronickou zprávu zaslanou do e-mailové schránky
lobbované osoby.
Dalším definičním znakem lobbování je vymezení jeho účelu, kterým je snaha o ovlivnění jednání
lobbovaného při přípravě, projednávání nebo schvalování právního předpisu, který schvaluje
Parlament nebo vydává vláda, ústřední správní úřad, správní úřad s celostátní působností, anebo Česká
národní banka (dále jen „předpis“) nebo dokumentu obsahujícího koncepci rozvoje odvětví svěřeného
ústřednímu správnímu úřadu schvalovaného vládou nebo vedoucím ústředního správního úřadu (dále
jen „koncepční dokument“). A contrario se tedy nejedná o dokumenty projednávané vládou např.
jmenovacího či informativního charakteru.
Navrhovaná zákonná úprava lobbování si tak klade za cíl regulovat lobbování směřující jak
k ovlivnění podoby znění návrhu předpisu (ústavní zákon, zákon, zákonné opatření Senátu, nařízení
vlády a prováděcí právní předpis vydaný ministerstvem, jiným ústředním správním úřadem nebo
Českou národní bankou), tak podoby koncepčních dokumentů, které projednává a schvaluje vláda
nebo vedoucí ústředního správního úřadu. Koncepční dokumenty schvalované vládou představují
poměrně efektivní možnost, jak ovlivnit podobu budoucích legislativních návrhů a cílem
navrhovaného zákona je mimo jiné eliminovat nežádoucí způsoby obcházení právní úpravy.
K ovlivnění ve smyslu tohoto zákona může dojít v jakékoliv fázi přípravy, projednávání či
schvalování předpisu, a koncepčních dokumentů schvalovaných vládou nebo vedoucím ústředního
správního úřadu. Zákonem o lobbování bude regulováno pouze lobbování na centrální úrovni, tj. bez
zahrnutí krajské a komunální úrovně. To má za následek mimo jiné výjimku ze zákona o lobbování
pro zákonodárnou iniciativu zastupitelstev krajů.
V souvislosti s charakteristikou koncepčních dokumentů je vhodně odkázat na § 22 zákona č. 2/1969
Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, ve znění pozdějších předpisů
(kompetenční zákon): „Ministerstva zkoumají společenskou problematiku v okruhu své působnosti,
28
analyzují dosahované výsledky a činí opatření k řešení aktuálních otázek. Zpracovávají koncepce
rozvoje svěřených odvětví a řešení stěžejních otázek, které předkládají vládě České republiky.
O návrzích závažných opatření přiměřeným způsobem informují veřejnost.“
Lze rozlišovat tyto typy koncepčních dokumentů: Politika, Bílá kniha, Strategický rámec, Koncepce,
Strategie, Plán, Operační program, Implementační plán, Program a Akční plán. Důležitější
než formální název dokumentu je jeho skutečný obsah, tj. zda naplňuje parametry koncepčního
dokumentu. Konkrétně se může jednat např. o státní energetickou koncepci, státní koncepci podpory
sportu, státní koncepci rozvoje cestovního ruchu, národní strategii vyzbrojování apod.
Podle § 2 odst. 2 písm. e) návrhu zákona se za lobbování nepovažuje „uplatnění připomínky k návrhu
předpisu nebo koncepčního dokumentu a komunikace týkající se vypořádání takové připomínky podle
pravidel pro přípravu předpisů nebo koncepčních dokumentů“. Pro veřejné konzultace či jiné
konzultace realizované při přípravě návrhu právního předpisu či koncepčního dokumentu platí
analogicky uvedená výjimka v předchozí větě. Předkladatel materiálu, který je určen ke schválení
vládě, by proto měl od počátku zpracování postupovat podle toho, zda se jedná o koncepční dokument
ve smyslu zákona o lobbování.
Předposledním znakem, který zákon pro definici lobbování stanoví, je podmínka, aby bylo lobbování
zacíleno na konkrétní osobu ve výčtu lobbovaných osob v § 4.
Posledním definičním znakem je soustavnost lobbování. Znak soustavnosti znamená, že se jedná
o činnost ve větším rozsahu, prováděnou opakovaně a systematicky. Nemusí se jednat o hlavní činnost
právnické nebo podnikající fyzické osoby, postačí, že je činností, kterou tato osoba provádí pravidelně
a opakovaně. Hranice pojmu soustavnost nejsou ostré. Pojem soustavnost jako neurčitý právní pojem
je v definici použit záměrně, aby byl vytvořen dostatečný prostor pro uvážení, zda konkrétní chování
spadá do rozsahu tohoto pojmu. Český právní řád pojem soustavnost znal a zná, a to zejména
v souvislosti s vymezením pojmu podnikání, podnikatel19
a živnost, kdy pro tyto instituty je (nebo
v případě pojmu podnikání byla) soustavnost definičním znakem. Na základě judikatorní tradice lze
tedy přiblížit pojem soustavnosti tak, že se bude jednat o nejméně tři lobbistické kontakty učiněné
v přiměřené časové souvislosti. Nemělo by být rozhodující, zda se jedná o lobbování v případě
jednoho nebo více právních předpisů či koncepčních dokumentů, předmět lobbování není pro definici
soustavnosti určující. Z uvedeného vyplývá, že zákon nereguluje lobbování jednorázové či nahodilé.
K odst. 2
Pod široké vymezení lobbování v odstavci 1 by spadala i celá řada činností a aktivit, které vzhledem
ke své povaze není nutné regulovat. Proto tento odstavec obsahuje výčet případů, které nejsou podle
zákona považovány za lobbování. Jedná se v zásadě o komunikace, které jsou již ze své povahy
pod veřejnou kontrolou (např. prostřednictvím veřejných zápisů či protokolů) nebo jsou svým
charakterem výkonem ústavních práv a jejich zákonné omezení by bylo protiústavní. Regulace
nemůže zasahovat do oblasti ústavou zaručených práv, výkon těchto práv omezovat nebo je jakkoliv
podmiňovat. Proto se výkon ústavou zaručených práv za lobbování v žádném případě nepovažuje.
Zároveň bude nutné vždy v konkrétním případě posuzovat, zda komunikace svým charakterem již
nevybočila z rámce řádného výkonu ústavou zaručeného práva, ať již svou intenzitou, četností
či množstvím kontaktovaných osob ze skupiny lobbovaných.
19
Např. § 420 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů.
29
Dále může působit aplikační nejasnosti, že v řadě případů nelze dostatečně ostře určit hranice mezi
jednotlivými aktéry lobbování. V ideálním případě by osoby zapojené do (lobbistické) komunikace
měly rozlišovat, zda právě jednají např. jako orgán veřejné moci, jako lobbovaný, jako lobbista, zda se
jedná o vnitrostranickou nebo ryze soukromou komunikaci apod. V praxi se tyto rozdíly mohou stírat
– během jednání (komunikace) se může stejná osoba ocitnout ve více z uvedených rolí. Posouzení
konkrétní situace bude na samotných aktérech – překročení hranice by mohlo znamenat porušení
zákona.
K písm. a)
Za lobbování nelze považovat plnění úkolů vyplývajících z pracovněprávního, služebního
nebo obdobného vztahu fyzické osoby k České republice nebo souvisejících s výkonem funkce takové
osoby v orgánu České republiky Tato činnost je z lobbování vyloučena již ze své podstaty.
K písm. b)
Ani komunikaci na jednání komor Parlamentu a jejich orgánů nelze označit za lobbování. Taková
komunikace probíhá pod kontrolou členů komor Parlamentu a jejich orgánů, a dalších osob
účastnících se jejich schůzí. Komunikací podle tohoto ustanovení však není míněna neformální
komunikace uskutečněná mezi lobbistou a lobbovaným tak, aby nebyla možná žádná kontrola ze
strany dalších osob (byť by k ní došlo v prostorách komor Parlamentu či jejich orgánů během jednání)
– v takovém případě by za předpokladu splnění dalších podmínek o lobbování podle tohoto zákona
jednalo.
K písm. c)
Vyloučená z působnosti regulace je dále komunikace v politických stranách a hnutích jako taková. Je
vnitřní záležitostí politické strany nebo hnutí, jakou legální agendou se zabývají jejich členové
a orgány dané stanovami. Ingerence státní regulace do interních poměrů politických stran je
nepřípustná a porušovala by základní princip svobodného sdružování v politických stranách.
K písm. d)
Nebezpečím netransparentního lobbování je především skutečnost, že k němu dochází ve skrytu a
neveřejně. Média jsou ze své podstaty platformou veřejné komunikace, a proto nebezpečí ovlivnění
tvorby právních předpisů či strategických dokumentů bez dohledu veřejnosti v tomto případě nehrozí.
K písm. e)
Lobbováním ve smyslu tohoto zákona není ani uplatnění připomínky k návrhu předpisu
nebo koncepčního dokumentu, pokud je provedeno v souladu s pravidly pro přípravu předpisů
nebo koncepčních dokumentů. Pravidly pro přípravu návrhů právních předpisů nebo strategických
dokumentů se rozumí především Jednací řád vlády, Legislativní pravidla vlády a Obecné zásady
pro hodnocení dopadů regulace. V současné době je meziresortní připomínkové řízení pod dohledem
veřejnosti prostřednictvím elektronické knihovny připravované legislativy – VeKLEP. V této aplikaci
je veřejnosti umožněno procházet veškerou existující připravovanou vládní legislativu, která
nepodléhá režimu utajení, od roku 2007. Uplatňování připomínek k připravovaným legislativním
návrhům je legitimním a transparentním způsobem ovlivnění legislativního procesu.
30
K písm. f)
Opět v tomto případě převládá hledisko transparentnosti. Tam, kde míra veřejné kontroly
nad složením a projednávanou agendou poradních orgánů je dostatečná, není nutné podřazovat jednání
regulaci lobbingu. Složení těchto poradních orgánů je veřejně známé a zpravidla je z jejich jednání
pořizován veřejně dostupný zápis. Poradními orgány vlády jsou míněny ty orgány, které byly zřízeny
ze zákona či formálním aktem (statutem) schváleným vládou, jejich jednání jsou upravena jednacím
řádem a jejichž členové byli zveřejněni. Jedná se např. o Legislativní radu vlády, Radu vlády pro
lidská práva, Radu vlády pro energetickou a surovinovou strategii apod. Naopak neoficiální
a neformálně zřízené pracovní skupiny (poradní sbory, výbor apod.), ať dlouhodobějšího či ad hoc
charakteru, mohou být nástrojem netransparentního lobbování zájmových skupin bez možnosti veřejné
kontroly, proto do výjimky z definice lobbovaní zakotvené v § 2 odst. 2 písm. f) nejsou zahrnuty.
K písm. g)
Za lobbování nebude považováno ani jednání s orgány či představiteli cizího státu nebo mezinárodní
organizace vzhledem k tomu, že regulace nemůže zasahovat do diplomatických styků se zahraničím.
K písm. h)
Za lobbování není považován ani sociální dialog v rámci Rady hospodářské a sociální dohody a jejích
orgánů. Jakkoliv se v rámci Rady hospodářské a sociální dohody a jejích orgánů jedná z povahy věci
o prosazování zájmů sociálních a hospodářských partnerů, mají tato jednání politický charakter,
probíhají strukturovaně v rámci oficiální struktury a výstupy z nich jsou většinou veřejného
charakteru. Z těchto důvodů je účelné jednání v rámci Rady hospodářské a sociální dohody a jejích
orgánů z definice lobbování vypustit tak, aby nebyl paralyzován sociální dialog na nejvyšší úrovni,
který je mnohdy hybatelem dalších opatření na straně vlády.
K § 3
Toto ustanovení vymezuje osoby, které jsou považovány za lobbisty podle tohoto zákona a kterým
vzniká oprávnění lobbovat. Ustanovení rozlišuje lobbisty podle toho, zda hodlají lobbovat v zájmu
konkrétní třetí osoby (profesionální lobbisté) nebo ve vlastním zájmu (např. pracovní poměr, členství
ve statutárním orgánu), což zahrnuje v případě právnických osob i prospěch svých členů či společníků
(např. profesní či odvětvové asociace, odborové organizace apod.). Tento zákona dopadá i na nestátní
neziskové organizace – budou se považovat za lobbisty v režimu písm. b) bodu 1 § 3 tohoto zákona,
tedy lobbujíce ve vlastním zájmu, kterým se rozumí, jde-li o právnickou osobu, též zájem jejích
společníků nebo členů. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že definice lobbisty je koncepčně
postavena na požadavku, že je lobbováno ve prospěch konkrétní určitelné třetí osoby nebo ve vlastním
zájmu. Samozřejmě může v některých případech docházet k souběhu lobbování, jehož cílem je obecný
zájem většiny společnosti (zlepšení životního prostředí, zvýšení důchodů, snížení daní apod.), ale
i naplnění zájmů, resp. cílů nestátní neziskové organizace, jejímž hlavním předmětem činnosti je
např. ochrana životního prostředí či boj proti korupci. V takovém případě bude založena ohlašovací
povinnost lobbisty (nestátní neziskové organizace), neboť jedním z cílů lobbování je i dosažení
vlastních zájmů v podobě naplnění předmětu vlastní činnosti. Nestátní nezisková organizace tak mimo
jiné realizovaným (úspěšným) lobbováním má nepochybně větší možnost získat z různých zdrojů
příspěvky (dárcovské příspěvky, dotace, granty) na její provoz.
Od lobbisty je zapotřebí odlišovat lobbujícího prostředníka (§ 8 odst. 1).
31
Zákon stanoví následující podmínky, za kterých bude příslušná osoba považována za lobbistu.
Primárně musí být daná osoba svéprávná a bezúhonná (§ 6 odst. 2), přičemž za bezúhonnou se
nepovažuje, pokud byla pravomocně odsouzena pro úmyslný trestný čin spáchaný v souvislosti
s lobbováním (pokud se na ni nehledí, jako by nebyla odsouzena); překážkou je dále výkon správního
trestu nebo trestu zákazu činnosti spočívajícího v zákazu lobbování pro takovou osobu.
Druhou výchozí podmínkou pro naplnění definice lobbisty je pro osobu hodlající lobbovat toto
prostřednictvím registru lobbistů a lobbovaných ohlásit; správcem registru bude Úřad pro dohled
nad hospodařením politických stran a hnutí (dále jen „Úřad“), který má povinnost v případě naplnění
výše uvedených podmínek, zapsat o lobbistovi do registru údaje, které budou uvedeny současně
s ohlášením. Jde o údaje uvedené v odst. 3 písm. a) až e), tj. (i) obchodní firmu, název nebo jméno,
popřípadě jména, a příjmení, (ii) právní formu, (iii) adresu sídla nebo místa pobytu, (iv) identifikační
číslo osoby a (v) datum narození (datum narození nebude v rámci registru lobbistů a lobbovaných
podle § 5 odst. 2 veřejným údajem).
Formulací v odst. 1 písm. b) bodě 2 je vyloučena z působnosti regulace situace, kdy bude fyzická
osoba (i přes naplnění podmínek lobbování podle § 2 odst. 1) plédovat např. za snížení daní, zvýšení
důchodů apod.; zájem plédující osoby bude v takovém případě obecně zřejmý ve vztahu k neurčitému
okruhu adresátů, a podle dikce ustanovení tak tato osoba nebude lobbistou ve smyslu zákona. Touto
konstrukcí se předchází extenzivní a nežádoucí regulaci.
K § 4
Lobbování je zaměřeno na osoby, které mají nebo potencionálně mohou mít vliv
na podobu právní regulace či koncepčního dokumentu v určité oblasti. Tyto osoby jsou „objektem“
lobbování; lobbista se snaží ovlivnit jejich názor či pohled na připravovanou regulaci prostřednictvím
přenosu informací (komunikací) směrem k nim. Návrh z širokého okruhu osob, které připadají
potencionálně v úvahu jako možní adresáti lobbování, vymezuje taxativním výčtem ty, u nichž je
jejich vliv na podobu legislativních a strategických návrhů nejvýznamnější.
V rámci přípravy právní úpravy bylo zvažováno zařazení dalších veřejných představitelů mezi
lobbované. Lobbovanými podle zákona o lobbování nebudou členové zastupitelstev vyšších územních
samosprávných celků (pokud nemají současně jinou funkci uvedenou v § 4), přestože zastupitelstvo
kraje disponuje zákonodárnou iniciativou. Významné postavení tzv. negativního zákonodárce zaujímá
Ústavní soud; mezi lobbované však ústavní soudci nemohou patřit, neboť mají být nezávislí a jejich
případné ovlivňování lobbisty je samo o sobě protiprávní.
K písm. a) a b)
Členové zákonodárných sborů, kteří ze své ústavní pozice jako nositelé moci zákonodárné mají
primární vliv na podobu legislativy, tvoří logicky hlavní skupinu lobbovaných osob.
K písm. c) až d)
Vláda jako orgán moci výkonné využívá své právo zákonodárné inciativy nejčastěji.
Vzhledem k tomuto postavení vlády, ministerstev a dalších ústředních správních úřadů vymezených
zákonem č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České
republiky, ve znění pozdějších předpisů, v legislativním procesu byli mezi lobbované osoby zařazeni
členové vlády a vedoucí ústředních správních úřadů, v jejichž čele není člen vlády. Člena vlády může
zastupovat náměstek člena vlády, a proto i tato funkce vymezená zákonem č. 234/2014 Sb., o státní
službě, ve znění pozdějších předpisů, byla zařazena mezi lobbované.
32
K písm. e) až g)
Mezi lobbované jsou zařazeni náměstci pro řízení sekce v ministerstvu nebo v Úřadu vlády České
republiky; patří sem také státní tajemníci a náměstek ministra vnitra pro státní službu. Patří sem dále
zástupci vedoucího a ředitelé sekce ústředních správních úřadů, v jejichž čele není člen vlády
(aktuálně se jedná o Český statistický úřad, Český úřad zeměměřičský a katastrální, Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, Rada pro rozhlasové a televizní vysílání a Úřad pro přístup k dopravní
infrastruktuře).
Do okruhu lobbovaných byl rovněž zahrnut národní protidrogový koordinátor. Vzhledem k náplni
činnosti této funkce a k jejímu zásadnímu vlivu na podobu a implementaci národní protidrogové
politiky, včetně formování národní strategie protidrogové politiky a jejích akčních plánů, je velmi
žádoucí, aby tato funkce byla do výčtu lobbovaných osob zahrnuta a lobbování, například ze strany
tabákového, alkoholového či hazardního průmyslu, bylo transparentní.
K písm. h)
Vedoucí Kanceláře Poslanecké sněmovny, vedoucí Kanceláře Senátu a vedoucí Kanceláře prezidenta
republiky projednávají a koordinují plnění úkolů, které jim ukládá právní řád a organizační řády
jednotlivých kanceláří. Vzhledem k tomu, že kanceláře obou komor parlamentu spolupůsobí při
zpracování řady podaných pozměňovacích návrhů, zajišťují při jednání komor nepřetržitou
konzultační službu v otázkách právní, legislativní a procedurální povahy. Obdobně Kancelář
prezidenta republiky připravuje návrhy pro rozhodnutí prezidenta republiky, která souvisí s výkonem
jeho ústavních práv a povinností v legislativním procesu, včetně rozhodnutí dle čl. 50 Ústavy, kdy
prezident republiky vrací zákon schválený Parlamentem zpět k novému projednání (suspenzivní veto).
K písm. i)
Toto ustanovení zohledňuje ve spojení s § 2 odst. 1 písm. a) zvláštní postavení členů bankovní rady
České národní banky (dále jen „ČNB“). Podle článku 98 Ústavy ČR je hlavní činností ČNB péče
o cenovou stabilitu a určuje rovněž měnovou politiku. Regulace lobbingu nemá zasahovat do oblasti,
ve které je ČNB zcela nezávislá (viz rovněž výslovný zákaz přijímání pokynů zakotvený v ustanovení
§ 9 odst. 1 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů). Proto se
regulace lobbování v případě členů bankovní rady omezuje pouze na oblast vydávání právních
předpisů v působnosti ČNB. V jiných oblastech členové bankovní rady regulaci nepodléhají (viz
§ 2 odst. 1). Jelikož ČNB není považována za ústřední správní úřad (Pl. ÚS 52/04) nebudou regulaci
lobbování podléhat koncepční dokumenty zakotvené v § 2 odst. 1 písm. b).
Toto ustanovení bylo schváleno Evropskou centrální bankou v rámci konzultace jako povinné součásti
legislativního procesu u návrhů právních předpisů, které se týkají České národní banky.
K písm. j) až l)
Členové Rady Českého telekomunikačního úřadu, Rady Energetického regulačního úřadu a Rady
pro rozhlasové a televizní vysílání jsou významnými aktéry při formulaci strategického směřování
v oblastech působnosti těchto úřadů. O tom, že tvorba právních předpisů a strategických dokumentů
v oblastech energetiky a telekomunikací je častým cílem pokusů o netransparentní ovlivňování, svědčí
některé výroční zprávy Bezpečností informační služby (včetně verzí pro veřejnost).
K písm. m)
33
Z konzultací při přípravě věcného záměru zákona, i z připomínek pracovních komisí Legislativní rady
vlády vyplynulo doporučení zařadit mezi lobbované osoby i tzv. asistenty poslanců a senátorů, kteří
mnohdy hrají významnou roli při ovlivňování pozice člena zákonodárného sboru k jednotlivým
legislativním návrhům. Jména asistentů zákonodárců jsou sice uváděna na webových stránkách
Poslanecké sněmovny a Senátu, nicméně tato informace nemusí zahrnovat všechny osoby, které
pro zákonodárce vykonávají uvedené činnosti spojené s přípravou legislativy; zákon tak mezi
lobbované zahrnuje všechny fyzické osoby, které pro poslance nebo senátora (formálně či materiálně)
vykonávají odborné nebo administrativní práce.
K písm. n)
Obdobně jako v případě předchozího písmene, jsou mezi lobbované osoby zařazeny fyzické osoby,
které působí jako poradci člena vlády. Tyto osoby mají nebo mohou mít vliv na postoje členů vlády
k legislativním návrhům i strategickým dokumentům. Je proto vhodné, aby veřejnost měla informace
o tom, zda i vládní poradci jsou kontaktování ze strany lobbistů. Seznam poradců členů vlády je
zveřejňován za kalendářní pololetí, a to na základě plnění Rámcového rezortního protikorupčního
programu.
K písm. m)
Toto ustanovení zařazuje mezi lobbované osoby pracovníky kabinetu člena vlády. Jedná se o osoby,
které z titulu svého postavení mají, nebo mohou potencionálně mít vliv na formování politických
rozhodnutí včetně rozhodnutí o podobě a parametrech právních předpisů a koncepčních dokumentů.
K § 5
Zřízení registru lobbistů a lobbovaných je jedním ze základních institutů předkládaného návrhu.
Obdobné registry či seznamy jsou základním opěrným bodem všech právních úprav lobbingu jiných
států. Registr je informačním zdrojem, ve kterém se budou soustřeďovat identifikační údaje
o lobbistech a lobbovaných společně se zprávami o kontaktech mezi nimi. Registr bude obsahovat
čtyři základní okruhy údajů:
1) údaje o lobbistech, včetně uvedení fyzických osob, které pro lobbisty fakticky budou lobbovat
(lobbující prostředníci),
2) údaje o lobbovaných,
3) zprávy lobbistů poskytující obraz o jejich lobbistické činnosti a jejím zaměření,
4) zprávy lobbovaných poskytující obraz, kteří lobbisté je kontaktovali v jaké věci.
Registr bude zřízen jako informační systém veřejné správy ve smyslu zákona č. 365/2000 Sb.,
o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších
předpisů. Rozhodnutím vlády byl za nejvhodnějšího správce tohoto registru zvolen Úřad, který byl
zřízen na základě změny zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických
hnutích, ve znění pozdějších předpisů. Ten je zároveň ustanoven jako orgán dohledu nad dodržováním
tohoto zákona a je mu uloženo, které údaje je na svých internetových stránkách povinen zveřejnit.
K § 6
Podle tohoto ustanovení je osoba, která hodlá lobbovat, povinna toto předem Úřadu ohlásit. Současně
je povinna v ohlášení uvést údaje podle odst. 3 písm. a) až e), tj. (i) obchodní firmu, název nebo
34
jméno, popřípadě jména, a příjmení, (ii) právní formu, (iii) adresu sídla nebo místa pobytu, (iv)
identifikační číslo osoby a (v) datum narození (datum narození nebude v rámci registru lobbistů
a lobbovaných podle § 5 odst. 2 veřejným údajem).
Za podmínky, že je výše osoba svéprávná a bezúhonná, považuje se jednak za lobbistu podle tohoto
zákona (§ 3 odst. 1) a současně vzniká dnem ohlášení oprávnění k lobbování. V takovém případě má
Úřad o lobbistovi povinnost do 10 dnů ode dne ohlášení zapsat do registru údaje, které lobbista
v ohlášení uvedl (viz výše).
Úřad zašle lobbistovi po zápisu přístupové údaje do registru. V případě, že podmínky pro zápis osoba
splňovat nebude, tj. nebude (plně) svéprávná, nebo nebude bezúhonná ve smyslu tohoto zákona nebo
bude ve výkonu správního trestu nebo trestu zákazu činnosti spočívajícího v zákazu lobbování (viz
odst. 2), Úřad zápis neprovede a příslušnou osobu o tom vyrozumí.
Ustanovení v odst. 3 je taxativním výčtem údajů, které jsou zapisovány do registru o lobbistovi. Vedle
základních identifikačních údajů v písmenech a) až e) bude registr obsahovat i datum zápisu
do registru, od kterého plynou lobbistovi povinnosti stanovené zákonem, zejména povinnost
informační vůči lobbovaným a povinnost čtvrtletního předkládání zpráv lobbisty.
K § 7
Vzhledem ke skutečnosti, že údaje o lobbovaných budou do registru zapisovat orgány veřejné moci
nebo organizační složky státu vyjmenované v odst. 3, tedy ty orgány nebo úřady, ve kterých
lobbovaná osoba vykonává svou funkci, stanoví zákon těmto orgánům a organizačním složkám lhůtu
15 dnů ode dne získání postavení lobbovaného ve smyslu tohoto zákona (viz § 4), ve které musí
do registru lobbistů a lobbovaných vložit zákonem požadované údaje o daném funkcionáři.
Toto ustanovení dále stanoví výčet těchto údajů. O lobbovaném se zveřejňují nezbytné identifikační
údaje: název příslušného orgánu, úřadu či organizační složky státu, v níž lobbovaný zastává funkci
či vykonává činnost, a stejně tak i uvedení vlastní funkce lobbovaného. Nezbytným údajem z hlediska
plnění informačních povinností lobbovaného je pak údaj o zahájení a ukončení postavení lobbovaného
podle § 4.
Předkládaný návrh vychází z předpokladu, že v případě lobbovaných osob bude nejvhodnější, aby
údaje o těchto osobách přímo zapisovaly do registru příslušné orgány, úřady či složky státu, ve kterých
tyto osoby vykonávají svou funkci či činnost. Administrativní zátěž lobbovaných osob by neměla být
bezdůvodně zvyšována, a proto je vhodné ponechat tuto činnost na aparátech jednotlivých orgánů,
které zajistí včasnost zápisu i výmazu těchto údajů. Obdobný postup zapisování údajů zná zákon
č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, v případě zápisů do registru oznámení
podle § 14a tohoto zákona.
K § 8
Někdy je fyzická osoba fakticky vykonávající lobbování v zájmu svého zaměstnavatele označována
jako tzv. in-house lobbista. Toto označení by mohlo vést k nepřesné představě, že nositelem všech
povinností podle zákona je v takovém případě tato fyzická osoba. Za lobbistu podle zákona, včetně
všech právních povinností z právní regulace vyplývající, je však vždy považována právnická
či podnikající fyzická osoba, v jejímž zájmu fyzická osoba jedná, pokud je její jednání této právnické
osobě přičitatelné. Fyzická osoba – tzv. in-house lobbista – má pouze vůči lobbované osobě povinnost
identifikovat se jako osoba kontaktující lobbovaného v zájmu lobbisty s úmyslem u něj lobbovat
a případně lobbovanému vystavit písemné potvrzení o proběhlém lobbistickém kontaktu (§ 13).
35
Ostatní povinnosti a odpovědnost za jednání tzv. in-house lobbisty zůstávají zcela na straně právnické
osoby nebo podnikající fyzické osoby, jejíž zájmy tzv. in-house lobbista prosazuje.
Toto ustanovení proto zavádí pojem lobbující prostředník, což je osoba, prostřednictvím které bude
lobbista fakticky lobbovat v případě, že nebude lobbování provádět osobně. V takovém případě tak
bude lobbista povinen uvést v ohlášení údaje o lobbujícím prostředníkovi v rozsahu jména a příjmení,
data narození a dne zápisu do registru. Požadované údaje jsou u lobbujícího prostředníka z důvodu
transparentnosti na straně jedné a ochrany osobních údajů na straně druhé v rámci registru rozlišeny na
veřejné a neveřejné.
Právnická osoba bude povinna vždy fyzické osoby, prostřednictvím kterých bude (chtít, nebo muset)
lobbovat, zapsat do registru. Smyslem ustanovení je právě to, aby konkrétní fyzická osoba, která
lobbování (ať už svým jménem nebo jménem někoho jiného) provádí, byla vždy určitelná. V případě,
že by chtěla právnická osoba lobbovat prostřednictvím jiné právnické osoby, bude nutné, aby byly
do registru zapsané obě právnické osoby. Tj. jednak právnická osoba, prostřednictvím které je
lobbování vykonáváno, jako lobbista, která má dále do registru povinnost zapsat své lobbující
prostředníky (konkrétní fyzické osoby provádějící lobbování), a jednak právnická osoba „objednatel“
bude do registru zapsána podle situace buď taktéž jako lobbista, nebo jako osoba, v jejímž zájmu je
lobbováno.
Lobbista je podle odst. 2 povinen v registru promítnout změnu jména nebo příjmení lobbujícího
prostředníka, nebo provést úplný výmaz údajů o lobbujícím prostředníkovi v případě, že lobbista
přestal prostřednictvím lobbujícího prostředníka lobbovat. Změnu nebo výmaz údajů je povinen učinit
do 10 dnů ode dne, kdy se o změně údajů dozvěděl, nebo ode dne, kdy přestal prostřednictvím
lobbujícího prostředníka lobbovat.
K § 9
K odst. 1
V případě, že lobbista ukončí svoji činnost, je podle prvního odstavce povinen Úřadu toto do 10 dnů
ode dne, kdy k této skutečnosti došlo, oznámit. Úřad na základě tohoto oznámení bezodkladně vyznačí
ukončení lobbování příslušného lobbisty v registru. Cílem regulace a v užším smyslu úpravy registrace
lobbistů je poskytnout veřejnosti přehled o lobbistech, zvýšit tak transparentnost a obecně zajistit
veřejnou kontrolu jejich činnosti. V tomto ohledu je nutné, aby byly údaje aktuální, a měly tak
vypovídací hodnotu. Ustanovení proto lobbistům stanoví oznamovací povinnost pro případ, že se
lobbista rozhodne svou činnost ukončit. Vyznačením ukončení činnosti lobbisty bude mít veřejnost
přehled, kdo sice lobbistou byl, ale již není ve své činnosti aktivní (k úplnému výmazu lobbisty dojde
až po uplynutí 5 let (viz § 10 odst. 3).
K odst. 2
Lobbista je dále podle druhého odstavce povinen oznámit Úřadu změnu podmínek nutných ke vzniku
oprávnění k lobbování podle § 6 odst. 2, tj. změnu ve svéprávnosti a/nebo v bezúhonnosti, a to do 10
dnů ode dne, kdy k této změně došlo. Úřad má povinnost na základě tohoto oznámení bezodkladně
oprávnění lobbisty k lobbování zrušit. S ohledem na požadavek transparentnosti, veřejné kontroly
a nutnost zachování vypovídající hodnoty zapsaných údajů je normováno, aby lobbista, který již
nebude podle zákona spadat pod definici lobbisty, tj. nebude již dále naplňovat zákonné podmínky
nutné ke vzniku oprávnění lobbovat, ohlásil tuto změnu Úřadu. Podle daného ustanovení má Úřad
povinnost zrušit oprávnění na základě takového oznámení a podle ustanovení § 10 odst. 1 má Úřad
36
povinnost zrušit oprávnění lobbisty lobbovat i v případě, že se o změně podmínek nutných k lobbování
u daného lobbisty sám dozví.
K § 10
K odst. 1
V prvním odstavci je pro Úřad zakotvena povinnost bezodkladně vymazat údaje o lobbujícím
prostředníkovi v případě, že se dozví, že odpadl důvod k zápisu lobbujícího prostředníka podle § 8
odst. 1 a lobbista nesplnil svou povinnost podle § 8 odst. 2, tedy že údaje o lobbujícím prostředníkovi
v případě ukončení lobbování prostřednictvím lobbujícího prostředníka sám v registru nesmazal.
Povinnost pro Úřad je v rámci tohoto ustanovení schválně koncipována jako „pro případ, že se Úřad
dozví“, protože Úřad nemá prostředky a ani by nebylo technicky dobře možné, že by sám ex offo tyto
skutečnosti systematicky detekoval.
K odst. 2
Tento odstavec stanoví pro orgán veřejné moci nebo organizační složka státu
podle § 7 odst. 3 povinnost vyznačit bezodkladně v registru pozbytí postavení lobbovaného podle § 4.
Ustanovení tak dopadá na situace, kdy lobbovaný pozbyde svoje postavení a z povahy věci tak nebude
žádoucí, aby dále figuroval v registru lobbistů a lobbovaných. V případě, že orgán veřejné moci nebo
organizační složka státu podle § 7 odst. 3 nesplní svou povinnost bezodkladně vyznačit pozbytí
postavení lobbovaného, má tuto povinnost Úřad, pokud se o tom dozví. Povinnost pro Úřad je v rámci
tohoto ustanovení schválně koncipována jako „pro případ, že se Úřad dozví“, protože Úřad nemá
prostředky a ani by nebylo technicky dobře možné, že by sám ex offo tyto skutečnosti systematicky
detekoval.
K odst. 3
Ustanovení ve třetím odstavci znamená, že se údaje podle předchozích dvou odstavců vyznačením
z registru nesmazávají; k tomu přistoupí Úřad až po 5 letech od rozhodného okamžiku jejich
vyznačení. Z pohledu transparentnosti a možnosti veřejné kontroly lobbování je žádoucí, aby byly tyto
údaje veřejně dostupné po dostatečně dlouhou dobu i po tom, co k lobbování došlo.
K § 11
Úřad potřebuje pro svou činnost přístup k základním registrům, aby při správě registru lobbistů
a lobbovaných mohl porovnávat údaje o navrhovateli obsažené v návrhu s údaji v registru. Toto
oprávnění je nutné, aby Úřad mohl bránit v zápisech neexistujících osob, případně zjistit jinou vadu
návrhu na zápis. Přístup k údajům o lobbistech i lobbovaných je rovněž potřebný pro účely dohledu
a vedení případného přestupkového řízení. Z poskytovaných údajů lze v konkrétním případě použít
vždy jen takové údaje, které jsou nezbytné ke splnění daného úkolu.
Díky oprávnění využívat údaje ze základních registrů budou Úřadu přicházet i jejich notifikace, tudíž
nebude zapotřebí, aby jiným způsobem zjišťoval případné změny. Povinnost ohlašovat změny svých
údajů nemusí být proto zákonem uložena ani osobám zapsaným v registru lobbistů a lobbovaných,
neboť údaje se budou automaticky aktualizovat.
K § 12
Dalším klíčovým institutem navrhované úpravy jsou zprávy lobbistů. Toto ustanovení upravuje
povinnost lobbistů ukládat do registru lobbistů a lobbovaných zprávy o proběhlém lobbování
37
za uplynulé čtvrtletí. Povinnost uložit do registru lobbistů a lobbovaných zprávu má lobbista
i v případě, že k žádnému lobbování v daném čtvrtletí nedošlo. Povinnost lobbistů ukládat do registru
lobbistů a lobbovaných zprávy se vztahuje i na necelé čtvrtletí; pokud např. dojde k zápisu údajů
o lobbistovi do registru lobbistů a lobbovaných, a tím nabytí právní moci rozhodnutí, 30. prosince,
bude lobbista povinen podat do 30. ledna následujícího roku zprávu i za čtvrté čtvrtletí předchozího
roku.
Ustanovení obsahuje výčet údajů, které musí zpráva lobbisty obsahovat tak, aby bylo možné
proběhlou lobbistickou komunikaci dostatečně identifikovat.
V odstavci 5 je lobbovanému přiznáno právo podat proti zprávě lobbisty námitku; tu je oprávněn
podat kdykoliv po dobu trvání evidence lobbovaného v registru. Půjde především o případy, kdy
lobbista ve zprávě neuvede, že u lobbovaného lobboval, pomlčí o lobbistické komunikaci či zpráva
obsahuje údaj o údajném lobbování u konkrétní lobbované osoby, která však chce prostřednictvím
námitky signalizovat, že k takovému lobbování nedošlo. Podání námitky bude umožněno
funkcionalitou, kterou bude mít webové rozhraní registru lobbistů a lobbovaných.
Cílem zveřejnění námitky lobbovaného není přezkum pravdivosti informací uváděných ve zprávě
lobbisty Úřadem, nýbrž poskytnutí rovného přístupu lobbisty a lobbovaného sdělit veřejnosti
prostřednictvím registru odlišná stanoviska týkající se lobbistického kontaktu, tj. zda takový kontakt
proběhl, v jaké věci, mezi kým apod. Námitka tak bude fungovat jako obdoba práva na repliku
stejnými prostředky, jakými bylo učiněno sdělení, proti kterému námitka směřuje; v praxi ale nelze po
Úřadu požadovat přezkoumávání jejich správnosti. Proto je záměrem, aby se případná námitka pouze
stala součástí registru. Institut námitek je zároveň nástrojem prevence motivující lobbisty k tomu, aby
jejich zprávy byly úplné a pravdivé. Je ji možné vnímat také jako indikátor pro případný větší zájem
veřejnosti o daný rozpor.
Neplnění povinnosti včas uložit zprávu lobbisty do registru a uvedení nepravdivé nebo neúplné
informace ve zprávě je Úřadem postihováno jako přestupek podle tohoto zákona [(§ 16 odst. 2
písm. c) a d)].
Pro ochranu třetích osob před neoprávněným uváděním údajů je zakotvena pro Úřad povinnost
odstranit takové údaje z textu zprávy lobbisty nebo námitky lobbovaného na základě podnětu třetí
osoby. Toto ustanovení míří na situace, kdy by lobbista ve zprávě nebo lobbovaný v námitce uvedl
jiné údaje, než které jsou podle odst. 2 zákonem vyžadovány, resp. které se neoprávněně týkají třetí
osoby.
V posledním odstavci ustanovení § 13 je stanovena pětiletá archivační doba pro zprávy lobbistů.
K § 13
Podle odstavce 1 bude lobbista oprávněn provádět lobbistickou činnost pouze osobně,
nebo prostřednictvím jiné osoby (ať už právnické nebo fyzické) zapsané v registru.
Za účelem zvýšení transparentnosti lobbistické činnosti je v odstavci 2 zakotvena povinnost lobbisty
upozornit lobbovaného na to, že je kontaktován registrovaným lobbistou. Upozornění musí přijít ještě
před zahájením lobbování tak, aby měl lobbovaný možnost jednání odmítnout nebo se ho neúčastnit.
To samé platí i pro lobbujícího prostředníka.
Podle odstavce 3 má lobbovaný možnost požádat lobbistu o písemné potvrzení toho, že lobbovaného
před lobbováním upozornil na skutečnost, že je lobbistou podle zákona o lobbování. To samé platí
38
i pro lobbujícího prostředníka. Pokud by lobbista, resp. lobbující prostředník odmítl takové potvrzení
vydat, má lobbovaný právo se obrátit na Úřad, který má možnost s lobbistou zahájit řízení
o přestupku.
K § 14
Ke zvýšení efektivity celého systému regulace lobbování přispěje, že na základě stanoviska
Legislativní rady vlády k věcnému záměru zákona o lobbingu je zákonem o lobbování navrhováno
vztáhnout povinnost podávat čtvrtletní zprávy o lobbistických kontaktech nejen na lobbisty, ale
i na lobbované. Kdokoliv tak bude moci porovnat údaje ve zprávách lobbistů s údaji ve zprávách
lobbovaných. Proto je komplementárně ke zprávě lobbisty koncipována zpráva lobbovaného.
Periodicita je stanovena shodně se zprávou lobbisty jako čtvrtletní. Lobbovaný je povinen do registru
uložit v elektronické podobě zprávu lobbovaného i v případě, že k žádnému lobbování v daném
čtvrtletí nedošlo. Předpokládá se, že zprávy bude zpracovávat administrativní aparát orgánu nebo
organizační složky státu, kde lobbovaný vykonává svou funkci. Vzhledem k tomu, že při sestavování
zprávy lobbovaného musí být vycházeno z údajů, které má v úplnosti k dispozici jedině lobbovaný,
byla tato povinnost stanovena jako povinnost přímo lobbovaného a nikoliv orgánů či složek státu,
ve kterých vykonává svou funkci nebo činnost.
Lobbovaní mohou být při neplnění povinnosti uložit zprávu lobbovaného do registru nebo uvedení
nepravdivých či neúplných údajů sankcionování pokutou dle ustanovení § 16 odst. 3 písm. a) a b).
Zrcadlově k úpravě § 12 odst. 5 bude mít podle § 14 odst. 5 také lobbista právo vznést prostřednictvím
webového rozhraní registru lobbistů a lobbovaných námitku, která bude vyznačena u rozporovaného
údaje ve zprávě lobbovaného.
Obdobně jako v § 12, je v posledním odstavci ustanovení § 14 stanovena pětiletá archivační doba
pro zprávy lobbovaných.
K § 15
Jak vyplynulo z konzultací, meziresortního připomínkového řízení k věcnému záměru zákona
o lobbingu a bylo určeno usnesením vlády ze dne 21. února 2018 č. 118, za nejvhodnějšího správce
tohoto registru byl zvolen Úřad. Úřad není koncipován jako robustní dohledový orgán schopný
rozsáhlého prověřování a monitoringu činnosti lobbistů a lobbovaných spadajících do jeho oblasti
působnosti. Očekává se, že řádná činnost Úřadu při dohledu nad lobbováním bude zajištěna i možností
každého obrátit se na Úřad s oznámením o podezření, že údaje obsažené ve zprávách lobbistů
a lobbovaných nejsou pravdivé, případně že byl zákon porušen jinak. Úřad je věcně příslušný
k projednání přestupků podle tohoto zákona, přičemž bude postupovat podle zákona č. 250/2016 Sb.,
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, a správního řádu. Proti rozhodnutí Úřadu
o přestupku lze podat opravné prostředky podle správního řádu.
K § 16
Ustanovení definuje skutkové podstaty jednotlivých přestupků lobbistů, lobbovaných a lobbujících
prostředníků komplementárně podle zákonných povinností. Stanovení správních trestů bylo provedeno
v souladu se zákonem č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, a materiálem
Ministerstva vnitra „Zásady tvorby právní úpravy přestupků“, schváleného usnesením vlády ze dne
31. července 2018 č. 498.
39
Skutkové podstaty přestupků byly do zákona zakotveny jen v těch případech, kdy je to nezbytné
k zajištění plnění veřejnoprávních povinností. Přitom byla splněna podmínka subsidiarity uplatňování
odpovědnosti za přestupek. Úprava skutkových podstat přestupků je nezbytným a efektivním
nástrojem k zajištění plnění právních povinností uložených povinným subjektům zákonem.
Stanovené pokuty nejsou nepřiměřeně vysoké a odráží nižší typovou závažnost přestupků oproti
trestným činům. Sankce za přestupky byly stanoveny do výše 50 000, resp. 100 000 Kč (viz odst. 5),
což je výrazně méně oproti dřívějším legislativním návrhům úpravy lobbování. Zákonem nebyla
stanovena spodní hranice pokut, aby nebylo nadměrně omezeno správní uvážení Úřadu. Typová
závažnost (škodlivost) deliktního jednání uvedených skutkových podstat není tak vysoká, aby spodní
hranici pokut odůvodnila (srov. nález Ústavního soudu ze dne 25. 10. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 14/09).
Navíc zákon umožní Úřadu uložit lobbistovi správní trest v podobě zákazu činnosti až na dobu tří let,
a to za porušení povinnosti podat ve lhůtě 10 dnů ode dne naplnění znaků lobbování návrh nazápis do
registru, anebo za výkon lobbistické činnosti prostřednictvím osoby, která není zapsána v registru.
Maření takového úředního rozhodnutí může být následně postihováno normami trestního práva.
Dále lze v souladu s § 50 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich uložit správní trest
zveřejnění rozhodnutí. Ten spočívá v tom, že se výroková část rozhodnutí zveřejní na úřední desce
Úřadu. Na úřední desce Úřadu pak bude výroková část rozhodnutí zveřejněna po dobu nejméně 15 dnů
a nejdéle po dobu 2 měsíců, přičemž nesmí být zveřejněny údaje umožňující identifikaci jiné osoby
než pachatele.
K § 17
Návrh stanoví přechodná ustanovení pro ty lobbisty a lobbované, kteří již ke dni účinnosti zákona
naplňují znaky lobbisty, respektive jsou podle zákona lobbovanými.
K § 18
Vzhledem k tomu, že zákon bude regulovat zcela novou oblast, navrhuje se účinnost zákona
v takovém časovém odstupu, aby dotčení adresáti měli dostatek času se s právním předpisem seznámit
a připravit se na plnění stanovených povinností.
V Praze dne 30. července 2019
Předseda vlády:
Ing. Andrej Babiš v. r.
Ministryně spravedlnosti:
Mgr. Marie Benešová, v. r.