Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 1 MV858K Evropské správní právo 5. přednáška Tomáš Svoboda Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 2 Program přednášky ̶Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy. ̶ ̶Nevrchnostenská správa – pojem a souvislosti ̶Základní charakteristika kohezní politiky ̶Stručný vývoj kohezní politiky ̶Obsah kohezní politiky ̶A některé další aspekty ̶ ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 3 Nevrchnostenská správa ̶Tzv. vrchnostenská správa ̶= mocenské vystupování VS (zejména rozhodování o veřejných subjektivních právech) ̶ ̶Tzv. nevrchnostenská správa ̶„Správní úřady jsou povolány ke všem způsobům statní činnosti: vydávají abstraktní nařízeni (sekundární zákonodárství), nalézají a tvoří právo (rozhodují správní spory, vydávají trestní nálezy, udílejí, obmezují a ruší práva), ale vyvíjejí rozsáhlou činnost nevrchnostenskou: stavějí a provozuji veřejné nemocnice, školy, zřizují a udržují veřejné komunikace atd.“ ̶(HOETZEL J., Československé správní právo, 1937) ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 4 Nevrchnostenská správa ̶Základní dělení nevrchnostenské správy ̶Fiskální (= zjednodušeně problematika tzv. veřejného majetku) ̶Pečovatelská (= zjednodušeně poskytování určitých veřejných služeb – školství, zdravotnictví, infrastruktura apod.) ̶ ̶V kontextu EU ̶Nepatří mezi okruh činností EU (zásada svěření pravomocí) ̶Tedy každý členský stát zajišťuje sám ̶Přesto blízká souvislost s kohezní politikou EU ̶Ta totiž jednak zahrnuje značný finanční majetek EU a jednak jej užívá za účelem dosažení určitých cílů - a to nikoli („běžnými“) mocenskými prostředky Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 5 Pojem kohezní politika ̶Kohezní politika EU = „politika soudržnosti EU“ ̶č. 174 Smlouvy o fungování EU (bývalý článek 158 Smlouvy o ES) ̶ ̶Unie za účelem podpory harmonického vývoje rozvíjí a prosazuje svou činnost vedoucí k posilování hospodářské, sociální a územní soudržnosti. ̶ ̶Unie se především zaměří na snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů a na snížení zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů. ̶ ̶V rámci dotyčných regionů je zvláštní pozornost věnována venkovským oblastem, oblastem postiženým průmyslovými přeměnami a regionům, které jsou závažně a trvale znevýhodněny přírodními nebo demografickými podmínkami, jako jsou například nejsevernější regiony s velmi nízkou hustotou obyvatelstva a ostrovní, přeshraniční a horské regiony. ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 6 Základní charakteristika ̶Redistributivní povaha ̶Nikoli regulativní politika (obdobně společná zemědělská politika EU - „CAP“) ̶Využívá finanční intervence (de facto investiční politika) ̶Specifické nástroje ̶Primární = tzv. strukturální fondy (EFRR, ESF a Fond soudržnosti) ̶Sekundární = granty (nenávratné), finanční nástroje (návratné) ̶ ̶Rozpočet – součástí 7letých finančních rámců EU („EU rozpočet“) ̶EU rozpočet 2014–2020 = €1,082.5 mld. (1.02 % EU-28 HNP) ̶Rozpočet kohezní politiky 2014–2020 = 34 % = €368 mld. ̶(zbytek „CAP“ a „provoz“ institucí EU) Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 7 Základní charakteristika ̶Rozdělení rolí ̶Utvářejí – členské státy (Evr. rada, Rada EU, Evr. Parlament) ̶Unijní právní rámec kohezní politiky + vnitrostátní realizace ̶ ̶Realizují – Evr. komise a (především opět) členské státy ̶Komise zejména „schvaluje“ operační programy a kontroluje ̶Členské státy realizují intervence dle schváleného rámce ̶ ̶Další relevantní aktéři (výbor regionů, místní aktéři apod.) ̶Uplatnění tzv. principu partnerství ̶ ̶Obecně lze říci, že kohezní politika = výsledek politických kompromisů… zejména napětí „plátci“ v. „příjemci“ ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 8 Základní charakteristika ̶Vztah k regionální politice EU ̶Regionální politika = institucionální reakce na nerovnoměrný vývoj na regionální úrovni (ať již hospodářský, společenský či jiný) ̶ ̶1/ kohezní politika EU vychází z regionální politiky EU ̶2/ kohezní politika plní (také) funkce regionální politiky EU (ovšem nikoli výhradně, viz dále) ̶ ̶Z tohoto důvodu také často označení „Regionální politika EU“ ̶Případně někdy také jako „Strukturální politika EU“ = politika směřující k dosažení určité „strukturální změny“ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 9 Stručný vývoj ̶Stěžejní otázka = regionální rozdíly uvnitř EU ̶Původně neřešeny, protože: ̶1/ nevýznamné (původní státy rozvinuté, až na Mezzogiorno) ̶2/ očekávání efektů ekonomické liberalizace (neoliberální přístup) ̶3/ zprvu jiné priority (budování „základů“ EU, resp. dříve ES) ̶ ̶Později růst významu ̶Prohlubování ekonomické integrace (celní unie -> společný trh -> měnová unie) a jejích důsledků ̶Rozšiřování EU (1973, 1981, 1986, 1995, 2004, 2007, 2013) ̶Případně také rostoucí skepse k samovolnému vyrovnání regionálních rozdílů (resp. opouštění neoliberálního přístupu, místo toho nové přístupy, např. zkoumání aglomeračních sil) Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 10 Stručný vývoj ̶Reakce na rostoucí disparity ̶Od 60. let zájem Komise ̶ ̶1975 – počátek „regionální politiky EU“ ̶Vytvoření Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF) ̶Důraz na konvergenci a „přechodové regiony“ ̶ ̶Průběžné reformy (navyšováním vlivu Komise, více prostředků, formováním určitého „strategického rámce“) ̶ ̶1988 = zásadní reforma (vytvoření „kohezní politiky EU“) ̶Smlouva o EHS – nově politika hospodářské a sociální soudržnosti (později také třetí územní rozměr kohezní politiky) Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 11 Stručný vývoj ̶Nové principy kohezní politiky (1988) ̶Programování = operační programy, programová období ̶Koncentrace = 5 prioritních cílů (nikoli „všechno a nic“) ̶Adicionalita = „přidaná hodnota“ intervencí + obligatorní spoluúčast příjemců ̶Partnerství = spolupráce s různými aktéry kohezní politiky, víceúrovňová správa (europeizace) ̶ ̶Nově definice územních „statistických jednotek“ - NUTS ̶Rozpočet x2 (později opakovaně navyšován) ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 12 Obsah kohezní politiky ̶Nejobecnější účel ̶= „Soudržnost“ (3 dimenze) ̶Hospodářská (zejména hospodářská konvergence) ̶Sociální (zejména zaměstnanost) ̶Územní (nejméně jasná dimenze, různé významy…) ̶ ̶Soustava cílů ̶Primární ̶Tematické cíle a priority ̶ ̶Ale v zásadě vágní pojmy, nikoli exaktní cíle, svou podstatou spíše pouze „záměry podpory“ (= „kam mají jít peníze“) ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 13 Obsah kohezní politiky ̶Primární cíle 1988 1.Podpora rozvoje a strukturálních změn hospodářsky zaostávajících regionů; 2.Konverze regionů vážně zasažených úpadkem průmyslu; 3.Boj s dlouhodobou nezaměstnaností; 4.Zvyšování zaměstnanosti mladých lidí; 5.(a) Urychlování strukturálních změn v zemědělství a (b) Podpora rozvoje zemědělských oblastí. ̶ ̶Ústřední motiv = přechod k jednotnému vnitřnímu (společnému) trhu Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 14 Obsah kohezní politiky ̶Primární cíle 1993 1.Podpora rozvoje a strukturálních změn hospodářsky zaostávajících regionů 2.Konverze regionů vážně zasažených úpadkem průmyslu 3.Boj s dlouhodobou nezaměstnaností 4.Zvyšování zaměstnanosti mladých lidí 5.(a) Urychlování strukturálních změn v zemědělství a (b) Podpora rozvoje zemědělských oblastí 6.Podpora neobydlených arktických regionů ̶ ̶Ústřední motiv = přechod k měnové unii ̶Nový primární cíl pro zaostávající regiony nových (ale ekonomicky rozvinutých) členských států – Finska a Švédska ̶ ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 15 Obsah kohezní politiky ̶Primární cíle 2000 ̶1. Podpora rozvoje a strukturálních změn regionů, jejichž rozvoj zaostává ̶2. Podpora hospodářské a sociální přeměny oblastí, jež čelí strukturálním obtížím ̶3. Podpora přizpůsobování a modernizace politik a systémů vzdělávání, odborné přípravy a zaměstnanosti ̶ ̶Ústřední motiv = konsolidace před tzv. východním rozšířením ̶ ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 16 Obsah kohezní politiky ̶Primární cíle 2007 ̶1. Konvergence ̶2. Konkurenceschopnost a zaměstnanost ̶3. Evropská územní spolupráce (mezistátní projekty v pohraničních oblastech) ̶ ̶Ústřední motiv = nově explicitně zaměření na tzv. nové výzvy (Lisabonská strategie 2010) ̶Těm vyhrazen cíl Konkurenceschopnost a zaměstnanost ̶ ̶ ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 17 Obsah kohezní politiky ̶Primární cíle 2013 ̶1. Investice pro růst a zaměstnanost ̶2. Evropská územní spolupráce ̶Ústřední motiv = posilování významu „nových výzev“ (strategie Evropa 2020) ̶Cíl Investice pro růst a zaměstnanost kombinací soudržnosti + „nových výzev“ ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 18 Obsah kohezní politiky ̶Různé interpretace kohezní politiky… ̶Soudržnost = ? ̶Konvergence - Historicky základní rozměr, ale… - Priority také mimo regionální kontext („lisabonizace“ kohezní politiky) - Příjemci podpory také rozvinuté regiony (byť v menší míře) - Konvergence obecně jen jeden z rozměrů kohezní politiky, dále např.: ̶Redistribuce - Potřeba rovnoměrného sdílení přínosů evropské (unijní) integrace - Solidarita, spravedlnost… ̶Kompenzace - „Vítězové“ integrace kompenzují „poražené“ (resp. bohaté státy ty chudé) - Lze ale také chápat jako obdobu „úplatku“ za podporu politických cílů… ̶Integrace - Obecné zvyšování „integračního potenciálu“ EU prostřednictvím kohezní politiky - Jenže má tato poltiika skutečně integrační efekty? ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 19 Obsah kohezní politiky ̶„Lisaboonizace“ kohezní politiky ̶Lisabonská strategie (2000 – 2010) ̶Tzv. nové výzvy pro EU a jejich prolínání do unijních politik, zejm.: - Globalizace - Probíhající demografická změna - Ekonomický růst - Konkurenceschopnost, inovace, vzdělanostní ekonomika - Ochrana životního prostředí (klimatická změna) - Energetická závislost - Finanční krize z roku 2008 - Migrační krize - Rovnost můžu a žen - Aktuálně nepochybně také onemocnění Covid-19 ̶Kohezní politika je nyní součástí „něčeho většího“ ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 20 Obsah kohezní politiky ̶Nově „dvojí mise“ kohezní politiky ̶jednak stále (zejména) soudržnost ̶ ̶Ale nově také naplňování unijních strategií - V období 2007 – 2013 Lisabonská strategie = strategie růstu a zaměstnanosti - V období 2014 – 2020 strategie Evropa 2020 = Evropská strategie pro chytrý, udržitelný a inkluzívní růst ̶ ̶Avšak příliš mnoho cílů kohezní politiky = problém „zahlcenosti cíli“, což řešeno příklonem k „flexibilitě“ kohezní politiky ̶S tím ale také kohezní politika méně jednoznačnou s čímž souvisejí otázky účelu (obsahu) a efektivnosti kohezní politiky ̶ ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 21 Obsah kohezní politiky ̶Současný obsah kohezní politiky ̶Narůstající význam „nových výzev“, cesta zpět zřejmě není (na nové výzvy třeba reagovat, „politika pro chudé“ neudržitelná) ̶ ̶Fakticky transformace kohezní politiky na hlavní unijní investiční politiku ̶ ̶Tato transformace ovšem právem nepřiznaná ̶(Pouze skrze sekundární právo, v primárním právu pořád tentýž cíl jako před více než 30 lety = posilování soudržnosti) ̶ ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 22 Efektivnost kohezní politiky ̶Je pochopitelně stěžejní otázkou, jelikož podpora poskytována z finančního majetku EU = fakticky majetku členských států ̶ ̶Základní roviny ̶1) Efektivnost kohezní politiky jako celku - Nepanuje shoda… - Irsko (považováno za úspěch konvergence) - x Řecko, Itálie, Španělsko („nekonečná“ konvergence?) - Hodnocení komplikují obsahové nejasnosti = co má být vlastně dosaženo? ̶2) Efektivnost využívání jejích nástrojů - Význam zejména vnitrostátního práva, resp. právní úpravy jednotlivých aspektů (např. poskytování dotací, mechanismů ochrany před zneužíváním podpory apod.) - V domácím kontextu existence jistých „systémových rizik“ (viz dále) ̶ ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 23 Právní rámec kohezní politiky ̶Právní rámec obecně ̶Unijní - Základní zásady (principy) kohezní politiky - Jádro = příprava, schvalování a provádění operačních programů - Řada dalších aspektů, zejm. požadavek udržitelnost, podíl na financování apod. ̶Vnitrostátní (viz dále) ̶Právo EU ̶Základní smlouvy – Smlouva o fungování EU (viz dříve) ̶Sekundární právo - „Obecné nařízení“ = obecná úprava základních otázek - „Zvláštní nařízení“ = úprava specifik, několik předpisů - Jiné předpisy – zejm. „finanční nařízení“ upravující některé finanční aspekty Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 24 „Systémová rizika“ ̶Unijní právní rámec ̶Vyžaduje principy 3E (economy, efficiency, effectiveness) ̶Avšak klade velmi mírné požadavky na - Udržitelnost (obecně pouze 5 let) - Míru spolufinancování příjemcem podpory (obecně až pouze 30 %, v období 2013 – 2020 dokonce až pouze 15 %) ̶= Nízká zainteresovanost příjemce podpory (právní i ekonomická) ̶ ̶V důsledku tak přenášení odpovědnosti za efektivnost využívání nástrojů kohezní politiky z příjemce na poskytovatele - Což klade vysoké požadavky na kvalitu veřejné správy, resp. institucí… ̶ ̶Diskutabilní podpora soukromého sektoru (malé a střední podniky) Primární účely = konkurenceschopnost a zaměstnanost Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 25 „Systémová rizika“ ̶Vnitrostátní (česká) úroveň ̶Obecné riziko = preference absorpce před efektivností - Obzvlášť v kombinaci s relativně vysokým objemem alokované podpory ̶ ̶Nevyhovující právní úprava poskytování dotací, zejm.: - Nejednotnost, nepřehlednost, neúplnost (srov. zákon č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla, a zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) - Absence kvalitativních požadavků na poskytování dotací (viz principy 3E) ̶Selhání při implementaci = Zejm. zneužívání podpory (ROP Severozápad apod.) Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 26 Období 2021-2027 ̶Návrhy EK ̶Poprvé snížení objemu prostředků (o 10 %) ̶Zjednodušení právního rámce a mechanismu kohezní politiky ̶Zvýšení „flexibility“ kohezní politiky ̶Další kritéria pro poskytování podpory (zejm. na „nové výzvy“) ̶Zvýšení spolufinancování (zpět na nejméně 30 %) ̶Vyšší využívání finančních nástrojů ̶Ale obtíže při schvalování rozpočtu EU ̶Které se nepochybně v aktuální situaci ještě prohloubí… ̶Na druhou stranu kohezní politika bude nepochybně hrát roli v souvislosti s důsledky Covid-19 ̶ Adobe Systems Regionální a kohezní politika Evropské unie 27 Literatura (vybraná) ̶SVOBODA, Tomáš. Efektivnost využívání strukturálních fondů EU - vybrané právní aspekty. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2016, 149 s. ISBN 978-80-210-8427-8. ̶BAUN, Michael J., MAREK, Dan. Cohesion Policy in the European Union. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2014, 295 s. ISBN 978-0-230-52472-9. ̶JONES, J. Barry, KEATING, Michael (eds.). The European Union and the Regions. Oxford: Clarendon Press, 1995, 306 s. ISBN 0-19-827999-X. ̶TARSCHYS, Daniel. Reinventing Cohesion: The Future of European Structural Policy. Swedish Institute for European Policy Studies, Report No. 17, 2003, 104 s. ISBN 91-85129-16-X. ̶ ̶Děkuji za pozornost ̶