Rozpočty územních samosprávných celků - územní rozpočet

Současná struktura rozpočtů územních samosprávných celků vychází z dvojstupňovosti územní samosprávy, která vyplývá z čl. 99 Ústavy České republiky, podle něhož se Česká republika člení na základní územní samosprávné celky – obce a vyšší územní samosprávné celky, kterými jsou kraje. Hovoříme-li o rozpočtech územních samosprávných celků, potom máme na mysli v nejobecnějším smyslu rozpočty obcí a rozpočty krajů. Ekonomický základ územní samosprávy je dán čl. 101 odst. 3 Ústavy ČR, podle něhož jsou územní samosprávné celky veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Jedná se o ústavní zakotvení existence rozpočtu každého územního samosprávného celku, podle něhož příslušné celky hospodaří. Rozpočtové hospodaření územních samosprávných celků a rozhodování o něm patří do samostatné působnosti těchto celků a stát do ní může zasahovat jen formou zákona, způsobem stanoveným v zákoně, nebo vyžaduje-li to ochrana zákona.[1]

              Obdobně jako státní rozpočet je možné i rozpočty územních samosprávných celků posuzovat z více možných pohledů. Slovy zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je rozpočet územního samosprávného celku a svazku obcí finančním plánem, jímž se řídí financování činnosti územního samosprávného celku a svazku obcí.[2] Zákon vyzdvihuje pojetí územního rozpočtu jako finančního plánu na rozpočtové období. Další ustanovení ovšem doplňují charakteristické znaky, díky nimž lze pohlížet na rozpočet územního samosprávného jako na:

• decentralizovaný peněžní fond, který je vytvářen, rozdělován a používán stejně jako ostatní veřejné rozpočty s využitím nenávratného, neekvivalentního a nedobrovolného způsobu financování. Decentralizovaným je proto, že o něm rozhoduje samostatně územní samosprávný celek, i když je potřeba pro přesnost uvést, že vazby územních rozpočtů a státního rozpočtu jsou poměrně úzké. Místní (lokální) rozpočty, za které jsou obecně považovány rozpočty obcí a krajů, jsou na státní rozpočet napojeny finančním vztahem, kterým bývá dotace nebo návratná finanční výpomoc.[3]
• účetní bilance, která sleduje příjmy a výdaje za vymezené časové období, kterým je kalendářní rok. Stejně jako u jiných rozpočtů sleduje z účetního hlediska vyrovnanost resp. schodek případně přebytek rozpočtu.
• finanční plán, podle něhož daný článek územní samosprávy hospodaří v rámci rozpočtového období. Velmi bude záležet na kvalitě odhadu plánovaných příjmů a plánovaných výdajů, který by měl být realistický a splnitelný.
• důležitý dokument schvalovaný vždy nejvýznamnějším orgánem územního samosprávného celku – zastupitelstvem, které tak vykonává samostatnou působnost podle zákonem stanovené procedury. Rozpočet územního samosprávného celku není schvalován ve formě obecně závazné vyhlášky, jak by mohlo z analogického výkladu vyplývat při srovnání se zákonem o státním rozpočtu, který je vydáván ve formě speciálního zákona a schvalován zákonodárným sborem. Půjde však o dokument svého druhu, který bude jedním z nejdůležitějších, který příslušný územní samosprávný celek v samostatné působnosti schvaluje. Je vhodné připomenout, že rozpočet úsc také obsahuje závazné ukazatele, jimiž se řídí příslušné subjekty na něj navázané. Proto je možné tyto ukazatele považovat za finální (účelové) normy.
• ekonomický nástroj obecní (místní) příp. krajské (regionální) politiky, díky němuž bývá realizována koncepce rozvoje příslušného území na základě cílů, které si volené orgány územního samosprávného celku stanovily. Rozpočty mají jednoznačně klíčovou úlohu při stanovení plánu investic a zabezpečování dalších potřeb stanovených v rámci uskutečňování místní příp. regionální politiky. V této souvislosti se v literatuře setkáváme s třemi rovinami rozpočtu, a to rozhodovací rovina, která je založena na rozhodování o tom, čeho chce územní celek dosáhnout, dále řídící rovina při alokaci zdrojů mezi jednotlivé organizace a organizační jednotky územních samosprávných celků a konečně kontrolní rovina s legalizací toho, kolik prostředků územní celek vydává a kolik získává, kdo může tyto peníze vydávat, v jaké výši a na jaký účel.[4]
  

Uvedená obecná charakteristika platí pro všechny rozpočty územních samosprávných celků. Už proto, že mají oba stupně jak obecní, tak i krajské rozpočty obdobné znaky, rozhodl se zákonodárce pro jejich společnou legislativní úpravu v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Tato společná úprava však navazuje na zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, kde je rozpočet upraven především z hlediska rozdělení pravomocí jednotlivých orgánů územních samosprávných celků ve vztahu k němu. V ostatních záležitostech odkazují na zvláštní zákon, kterým je zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

Není náhodou, že jak organizační a kompetenční zákony o územních samosprávných celcích (zákon o obcích, zákon o krajích), tak zákony týkající se hospodaření s finančními prostředky a majetkem vznikly ve stejném období - v roce 2000. Vznik těchto zákonů byl součástí reformy územní veřejné správy, v jejíž první fázi byl vytvořen právní, logistický a finanční rámec pro vznik a činnost vyšších územních samosprávných celků.[5]

Na rozdíl od státního rozpočtu je legislativa v mnoha ohledech pro územní rozpočty volnější a dává poměrně velký prostor pro orgány územního samosprávného celku, aby si rozpočtový proces uzpůsobily svým podmínkám. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů upravuje jen nejzákladnější principy a pravidla v případech, kdy stát považoval za nutné stanovit jednotnou úpravu pro všechny územní samosprávné celky  (příjmy a výdaje rozpočtů ÚSC, rozpis rozpočtu, rozpočtové provizorium, rozpočtový výhled, rozpočtová opatření, závěrečný účet, apod.). Pro vypracování čili fázi sestavení návrhu rozpočtu však nejsou přesně stanovená pravidla, jaká úloha připadá kterému orgánu územního samosprávného celku. Mnohé lze dedukovat za užití výkladových pravidel zákona o obcích a zákona o krajích (administrativní úloha úřadu, zbytková pravomoc rady, rozpočtová pravomoc zastupitelstva, role finančního a kontrolního výboru). Zůstává ovšem na podmínkách a vnitřní organizaci územního samosprávného celku, jak přesně bude proces přípravy probíhat..[6]

Funkce rozpočtu

Funkci, kterou rozpočet územního samosprávného celku plní je nástroj finančního hospodaření obcí, krajů tak i regionů plní, a je to jeho úloha finančního plánu, který by měl zajistit solventnost obce, kraje a to tak, že připouští pouze ty výdaje obce a kraje, které jsou kryty jednak příjmy, které lze reálně očekávat, nebo existujícími rezervami, případně půjčkami, které lze získat a splatit.

            Tento roční rozpočet územních samosprávných celků na fiskální období je základním finančním plá­nem, který je schvalován dle zákonem stanovené procedury vždy nejvýznamnějším orgánem územního samosprávného celku a tím je zastupitelstvem, které tak v případě rozpočtu vykonává samostatnou působnost. Rozpočet územního samosprávného celku není schvalován ve formě obecně závazné vyhlášky, jak by mohlo z analogického výkladu vyplývat při srovnání se zákonem o státním rozpočtu, který je vydáván ve formě speciálního zákona a schvalován zákonodárným sborem. Půjde však o dokument svého druhu, který bude jedním z nejdůležitějších, který příslušný územní samosprávný celek v samostatné působnosti schvaluje. Je vhodné připomenout, že rozpočet územního samosprávného celku také obsahuje závazné ukazatele, jimiž se řídí příslušné subjekty na něj navázané. Proto je možné tyto ukazatele považovat za finální (účelové) normy.

            Díky vnímání rozpočtu jako finančního plánu, tak můžeme říci, že je i ekonomickým nástrojem obecní, místní případně krajské, regionální politiky, díky němuž bývá realizována koncepce rozvoje příslušného území na základě cílů, které si volené orgány územního samosprávného celku stanovily. Rozpočty mají jednoznačně klíčovou úlohu při stanovení plánu investic a zabezpečování dalších potřeb stanovených v rámci uskutečňování místní a regionální politiky. V této souvislosti se v literatuře setkáváme s třemi rovinami rozpočtu, a to rozhodovací rovina, která je založena na rozhodování o tom, čeho chce územní samosprávný celek dosáhnout, dále řídící rovina při alokaci zdrojů mezi jednotlivé organizace a organizační jednotky územních samosprávných celků a konečně kontrolní rovina s legalizací toho, kolik prostředků územní celek vydává a kolik získává, kdo může tyto peníze vydávat, v jaké výši a na jaký účel.[7]

            Vzhledem k délce plánovacího období jednoho roku je tento plán krátkodobým, přesto vyžaduje dostatečnou erudici při jeho sestavování, která se projeví hlavně v kvalitě předpokladu. Velmi bude také záležet na kvalitě odhadu plánovaných příjmů a plánovaných výdajů, který by měl být realistický a splnitelný.

              Při plánování příjmů a výdajů územních rozpočtů se setkáváme s tzv. rozpočtovým omezením. Tento problém je objektivně daný všem ekonomickým subjektům, tedy i obcím a krajům. Vyjadřuje, že snaha územních samosprávných celků vytvořit dostatečný objem zdrojů na příjmové straně roz­počtu je často v konfliktu s financováním určitých záměrů a cílů na výdajové straně. Tyto dvě činnosti na úrovni územních rozpočtů nelze zcela oddělovat a to vzhle­dem k situaci, že obce a kraje nejsou finančně soběstačné a mají více či méně omezené pravomoci v ovlivňování příjmů, je nutné o příjmech uvažovat jako o rozpočtovém omezení. Na druhou stranu je část výdajů obce nebo kraje předem známá a daná, často mají mandatorní charakter a lze tedy odhadovat výdajové potřeby předem.[8]

            Přesto je však žádoucí i při plánovaní budoucích výdajů a to zvláště u lokálních veřejných statků a služeb, vycházet z předem definovaných potřeb. Smyslem je analyzovat současnou úroveň výdajů územních samosprávných celků z dů­vodů realizace možných úspor a zvýšení efektivnosti, změn v poptávce a potřebách jednotlivých druhů služeb, hledání žádoucího rozdělení výdajů na dosažení spravedlivého rozložení služeb.

            Tyto úvahy a snahy o objektivizaci a efektivnosti výdajů se v rámci rozpočtu odehrávají ve všech fázích rozpočtového procesu, a to jak při jeho navrhování, tak projednávání, schvalování a současně i při průběžné či následné kontrole plnění.

            Během rozpočtového období se však může skutečné plnění rozpočtu odlišovat od plánovaného, a to vlivem různých faktorů. Proto mohou připadat v úvahu i úpravy rozpočtu během roz­počtového období. V České republice schvaluje rozpočet obce, kraje i jeho možné úpravy za­stupitelstvo obce, kraje, ale určité úpravy mohou být svěřeny radě obce, kraje samozřejmě po předchozím odsouhlasení zastupitelstvem.

            Při plánování příjmů a výdajů rozpočtu územního samosprávného celku vedou ekonomové často debaty a spory o tom, zda začít plánováním rozpočtových výdajů, které jsou z velké části podloženy zá­konnými úpravami tzv. ze zákona nárokované výdaje, neboli obligator­ní, mandatorní, a k nim bilancovat rozpočtové příjmy. Zároveň jde o preferování institucionálního pojetí rozpočtu. Při plánování výdajů roz­počtu obce, regionu se stále většinou vychází z potřeb jednotlivých orgá­nů a institucí, na které se hledají finanční zdroje, a to i přesto, že je snaha postupně měnit charakter rozpočtu jako finančního plánu. Výsledkem je zpravidla „nárokování" objemu potřeb (a tedy plánovaného rozpočtu) da­né instituce a organizace v lokálním a regionálním veřejném sektoru pro případ, že by požadavky organizace na potřebné finanční prostředky (na dotace) byly ze strany zřizovatele (obce, regionu) kráceny (tento postup je dosti častý už dlouhá léta i v naší rozpočtové praxi). Je to jedna z příčin malé efektivnosti ve veřejné správě a v organizacích veřejného sektoru.[9]

Kvalita rozpočtu, jeho splnění, respektive výše odchylek skutečného hospo­daření proti schválenému rozpočtu, závisí na kvalitě odhadu:

1. Příjmů rozpočtu, zejména daňových výnosů ze svěřených neboli tzv. vý­lučných daní a sdílených daní podle daňového určení v České republice rozpo­čtového určení daní, RUD (dále v textu jen RUD), v rozpočtu obce i výnosu místních daní, v rozpočtu regionu regionálních daní, dále uživatelských poplatků (pokud plynou do rozpočtu), správních poplatků za zpoplatněné úkony veřejné správy, dotací ze státního rozpočtu, případně z rozpočtu vyššího stupně územní samosprávy do rozpočtu nižšího stup­ně územní samosprávy nebo dotací z mimorozpočtových fondů jiné vlád­ní úrovně, nedaňových příjmů apod.
2. Výdajů rozpočtu, tj. na kvalitním odhadu budoucích potřeb, kapitálových - investičních i běžných - neinvestičních, souvisejících především se za­jišťováním lokálních a regionálních veřejných statků, ale i dalších vý­dajů, například redistribučních. Běžné - neinvestiční potřeby jsou většinou z dlouhodobého hlediska velmi stabilní, resp. mají tendenci růst. V běžných výdajích jsou to zejména tzv. nárokované – obligatorní (mandatorní) výdaje, tzn. výdaje vyplývající z různých zákonů. V územ­ních rozpočtech má většina z nich povahu alokačních výdajů {např. na zá­kladní vzdělání apod.).
3. Výdajů na financování nových potřeb, zejména s ohledem na plánova­ný sociálně-ekonomický rozvoj daného území, vyplývající z volebních programů. Je třeba pamatovat na to, že plánované dokončení investice ve veřejném sektoru vyvolá v budoucnu růst běžných neinvestičních výdajů a bude vytvářet tlak na růst neinvestičních dotací. To je třeba vzít v úva­hu zejména v rozpočtových prognózách.
4. Předpokládaný vývoj inflace a jejího vlivu na příjmy a výdaje (zejmé­na pokud je vývoj inflace významný). Má například vliv na výši vstupů (nákladů) organizací v lokálním a regionálním veřejném sektoru, na ceny investičních prací apod.
5. Nejistot, nenadálých změn rozpočtu během roku ovlivněných mimořádnými okolnostmi, například povodněmi, poklesem výkonnosti ekonomiky apod. Proto se vytvářejí v rozpočtu plánované rezervy.[10]

Rozpočty územních samosprávných celků tvoří rozpočty obcí, krajů, dobrovolných svazků obcí, a současně ještě do tohoto systému zahrnujeme i statutární města, hlavní město Prahu a městské části a obvody a rozpočty Regionálních rad regionů soudržnosti. O těchto rozpočtech můžeme hovořit jako o rozpočtech územních samosprávných celků nebo jako o rozpočtech místních, popřípadě municipálních, jak uvádějí někteří autoři v odborné literatuře.

Municipální, tedy místní rozpočty patří z hlediska jednotlivých stupňů vlády k veřejným rozpočtům nejnižší úrovně. Jejich veřejnost dovozujeme tím, že obce a kraje jsou veřejnoprávními korporacemi a tyto rozpočty jsou schvalovány na zasedáních zastupitelstev, která jsou veřejná. Princip rozpočtového hospodaření je zakotven zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, zákonem č. 129/2000 sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů a v rozpočtových pravidlech zákon č. 250/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ke zvláštnostem rozpočtového hospodaření obcí a krajů patří skutečnost, že obec a kraj má vlastní majetek, má právo mít vlastní peníze, které shromažďuje jednak v rozpočtu obce a kraje a také v peněžních fondech. Rozpočet obce a kraje jako hlavní finanční nástroj hospodaření obce a kraje musí vyjadřovat všechny finanční vztahy, které mají obec a kraj ke svému ekonomickému okolí. Tyto vztahy má obec a kraj ke státnímu rozpočtu, k rozpočtům státních fondů, a současně i k jiným subjektům včetně občanů.[11]

1. 9. Právní úprava pravidel hospodaření územních samosprávných celků

Zákon o rozpočtových pravidlech územních samosprávných celků č. 250/2000 Sb., v platném znění, řeší především problematiku rozpočtového hospodaření s finančními prostředky územních samosprávných celků, tj. obcí a krajů, zřizování nebo zakládání právnických osob územních samosprávných celků a dále rozpočty dobrovolných svazků obcí, včetně ustanovení o obsahu rozpočtu obcí a krajů. V případě, kdy obce budou zřizovat dobrovolné svazky obcí, a to jakožto právnické osoby, neměly by mít odlišná pravidla svého hospodaření, než mají jejich členské obce. Pravidla jejich hospodaření jsou v porovnání s platným právním stavem převzata ze zákona o obcích. Současně ještě jsou na tomto místě řešeny finance městských částí nebo statutárních měst a také hlavního města Prahy, a to proto, že nejsou důvody k tomu, aby pro ně platila odlišná práva hospodařit s těmi finančními prostředky, které pro ně vyplynou z jejich zvláštního postavení. Obsah jejich rozpočtu musí město řešit samo podle vlastních podmínek, čímž se ve své podstatě potvrzuje, že tyto části nejsou právnickou osobou, ale jen svébytnou organizační jednotkou obce, která je zřídila.[12]

Základní princip rozpočtového hospodaření je spatřován v prvku finančního vztahu mezi rozpočtem státním a rozpočty obcí, kde se zaručuje, že z rozpočtů územních nelze odčerpávat „nad“ zdroje a že každý územní samosprávný celek odpovídá za výsledky svého hospodaření. Dále je nutno po-ukázat i na zvláštní vztah státu k územním samosprávným celkům, který je v tom, že stát jim přenechává část svých příjmů na státních daních, přičemž tyto příjmy již nemají charakter dotace ze státního rozpočtu, byť funkci mají obdobnou, a to zabezpečit pro ně zdroje potřebné k plnění takových úkolů, které jim ze zákona náleží.

Finanční hospodaření územních samosprávných celků a svazků obcí se řídí jejich ročním rozpočtem a střednědobým výhledem.

Rozpočet územního samosprávného celku a svazku obcí je finančním plánem, programem, jímž se řídí financování činnosti územního samosprávného celku a svazku obcí.[13] Při zpracování ročního rozpočtu se vychází ze střednědobého výhledu.

Střednědobý výhled je pomocným nástrojem, sloužícím pro střednědobé finanční plánování rozvoje jeho hospodářství. Sestavuje se na základě uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků zpravidla na 2–5 let následujících po roce, na který se sestavuje roční rozpočet. Obsahem střednědobého výhledu jsou základní údaje o příjmech a výdajích, zejména o dlouhodobějších závazcích a pohledávkách, o finančních zdrojích a potřebách dlouhodobě realizovaných záměrů. Jeho sestavování je povinné, protože má sloužit pro účely územního samosprávného celku a má být přizpůsobován jeho vlastním potřebám. Zákon nepředepisuje v rámci výhledu žádnou formu, tzn., že nemusí mít stejný obsah, jednotný způsob a i doba, na jakou bude vypracován, se může lišit. Pokud ovšem půjde o jeho zpracování, bude účelné postupovat podle jednotného třídění a to platné rozpočtové skladby, což nám dává možnost pro případnou srovnatelnost rozpočtového výhledu v územním porovnání, ale v praxi tomu tak bohužel není.[14]

Rozpočtový rok je tak jako u státního rozpočtu shodný s rokem kalendářním a hovoříme o něm jako o roce fiskálním. Dalším prvkem, který nemusí platit absolutně, je princip vyrovnanosti rozpočtu. Vedle tohoto vyrovnaného rozpočtu zákon umožňuje za splnění určitých zákonem taxativně vymezených podmínek sestavit rozpočet přebytkový či schodkový neboli deficitní. Pomocí přebytkového rozpočtu se mohou převádět příjmy rozpočtu daného roku do dalších let, a tím se uchovat pro účely budoucích potřeb. Ale na druhé straně pokud se bude jednat o schodkový rozpočet, tak zde má územní samosprávný celek jen podmíněnou možnost jej schvalovat, a to z toho důvodu, že při schvalování takovéhoto rozpočtu již bude znát způsob úhrady vzniklého rozpočtového schodku (například schodek bude moci pokrýt vlastními, již dříve našetřenými penězi).

Tento princip vyrovnaného rozpočtového hospodaření je pro autorky opět významný, protože je přímo zakotven v zákoně, jednak v rozpočtových pravidlech a dále v zákoně o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, a na základě tohoto ustanovení by nemělo docházet k propadům těchto veřejných rozpočtů a to v jakékoli době.

Vedle rozpočtu, který je základním peněžním fondem územně samosprávných celků, mají územně samosprávné celky možnost zřizovat ještě další peněžní fondy, a to buď jako účelové, anebo bez účelového určení, přičemž zdroje těchto fondů mohou být tvořeny buď z přebytku uplynulého roku, nebo z příjmů běžného roku – ty musí být ovšem mimořádné a nebudou určeny ke spotřebě v daném fiskálním roce; a také nelze opomenout, že jako zdroje mohou být použity převody prostředků z rozpočtu během roku do účelových peněžních fondů, a to buď sociálních, nebo jinak účelových.[15]