1 Teoretické a praktické aspekty státní správy a územní samosprávy Veřejný majetek BM605Zk Vybrané otázky správního práva a veřejné správy III 2. přednáška 22. 2. 2024 Petr Havlan Osnova přednášky a její cíl §Teoretické a praktické aspekty státní správy a územní samosprávy §Veřejné vlastnictví §Veřejný majetek §Nabývání veřejného majetku §Hospodaření s veřejným majetkem §Nakládání s veřejným majetkem §Odpovědnost a kontrola při hospodaření a nakládání s veřejným majetkem §Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových § §Cíl: cílem této přednášky je, aby studenti byli s to vymezit, co je to státní správa a územní samospráva coby klíčové součásti veřejné správy a to zejména v kontextu s jejich materiálním pilířem čili veřejným majetkem § § § § 2 Teoretické a praktické aspekty státní správy a územní samosprávy §státní správa je správou uskutečňovanou státem, přičemž v každé společnosti zorganizované ve stát je nezastupitelnou a klíčovou součástí veřejné správy; je projevem centralizované veřejné správy odvozené od samotné podstaty a role státu ve společnosti, resp. od podstaty realizace výkonné moci ve státě §územní samospráva je správou uskutečňovanou obcemi a kraji, tedy subjekty korporativního a samosprávného charakteru (veřejnoprávními korporacemi svého druhu) odlišnými od státu; je projevem (podobně jako samospráva zájmová) decentralizované veřejné správy spjaté s realizací vlastní samosprávné moci uvedených subjektů §v obou případech, tj. jak u státní správy, tak u územní samosprávy jde o správu veřejných záležitostí, ve veřejném zájmu, přičemž orgány subjektů, které ji vykonávají, ji vykonávají jako právem uloženou povinnost § § 3 [USEMAP] [USEMAP] Teoretické a praktické aspekty státní správy a územní samosprávy §základ státní správy a územní samosprávy - „dimenze“ §právní (právní působení navenek, ale také „vnitřní“ aspekty) §personální (zaměstnanci VS, „státní služba“,…) §materiální (zázemí - budovy, vybavení,…) §ale také ekonomický základ v širším smyslu §ekonomický základ státní správy a územní samosprávy §v praxi významný aspekt existence a fungování státu, obcí a krajů jako subjektů veřejné správy §v zásadě nepostradatelný (např. v případě samosprávy faktickou podmínkou jejího vzniku a trvání – proto také před r. 1989 neexistovala ) §rozlišovány dvě roviny: majetek + rozpočet §významný jak pro vrchnostenskou (nadřazené vystupování VS), § tak pro nevrchnostenskou správu (zajišťování veřejných služeb, „pečovatelská správa“) § § 4 [USEMAP] [USEMAP] Veřejné vlastnictví §v dané oblasti klíčový pojem §veřejné vlastnictví je vlastnictví subjektu veřejné povahy (tj. zejména): §tzv. právnické osoby veřejného práva §typicky státu nebo §územního samosprávného celku §jiné veřejnoprávní korporace §veřejného podniku §veřejného ústavu §veřejného fondu §obecně vlastnictví „veřejného subjektu“ §problém: ne každý veřejný subjekt je také vlastnicky způsobilý (typicky příspěvkové organizace) 5 [USEMAP] [USEMAP] Veřejné vlastnictví §základ teorie: (stále) soukromé právo §obsah = vlastnická triáda * oprávnění věc držet (ius possidenti) * oprávnění užívat a požívat její plody a užitky (ius utendi et fruendi) * oprávnění s věcí nakládat (ius dispondendi) §tzv. veřejné vlastnictví nelze ztotožňovat s vlastnictvím ve veřejnoprávním smyslu § §veřejné právo zde nicméně má své místo, a to v podobě určitých veřejnoprávních specifik §v předmětu vlastnictví a jiných omezeních §v určité „veřejnoprávní přísnosti“ nad rámec obecných omezení § s tím je ovšem spojen problém při spoluvlastnictví („přenos“ omezení i na spoluvlastníka) § 6 [USEMAP] Veřejné vlastnictví §předmětem veřejného vlastnictví je tzv. veřejná věc §čili věc určená k veřejným účelům §akcentuje tzv. sociální funkci veřejného vlastnictví § §tzv. veřejné vlastnictví je smíšený institut, kdy se na veřejnou věc hledí v podstatě jako na obvyklý předmět vlastnického práva („soukromého“), ale omezený veřejným účelem §(potenciální problém: absolutizace veřejného určení věci a bagatelizace vlastnického práva konkrétního vlastníka…) § §nikoli konstantní při nahlížení v čase – dvě obecné společenské tendence: §„socializační“ - posilování veřejného vlastnictví §„liberalizační“- oslabování veřejného vlastnictví, privatizace 7 [USEMAP] Veřejné vlastnictví §základní dělení veřejných věcí: §majetek finanční (či fiskální) (důležitý svou kapitálovou hodnotou nebo výnosem) §majetek správní § (slouží přímo úkolům veřejné správy, např. kancelářské budovy, služební vozidla, inventář apod.) §věci v obecném užívání či také tzv. veřejné statky §s veřejnými statky souvisí veřejné užívání §právo každého na bezplatné užívání veřejného statku § plyne z veřejného práva §mohou existovat výjimky (omezení vyplývající ze zvláštního užívání, zpoplatnění apod.) §obecné užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích ) 8 [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] Veřejné vlastnictví §s veřejným vlastnictvím, potažmo pojmem veřejný majetek úzce souvisí, resp. veřejný majetek je zahrnuje, také jiná majetková práva veřejných subjektů §jde o různorodá práva, demonstrativně: §pohledávky na (místních) poplatcích a pokutách §pohledávky z titulu práva na peněžité plnění nebo nepeněžité plnění z uzavřených smluv §pohledávky z titulu náhrady škody a bezdůvodného obohacení §práva plynoucí z majetkové účasti v obchodních společnostech §pohledávky a jiná majetková práva, která na veřejný subjekt přešla zákonem, na základě zákona, děděním, rozhodnutím příslušného orgánu,… §práva vyplývající z průmyslového nebo duševního vlastnictví §nelze oddělit od problematiky závazků, resp. dluhů veřejných subjektů (jde o závazky z činnosti těchto subjektů či související s jejich majetkem) 9 [USEMAP] Veřejný majetek §vymezení §VM představuje materiální pilíř státní správy a samosprávy §jde o dynamickou socioekonomickou kategorii, kterou lze nahlížet z různých úhlů pohledu §VM v širokém smyslu zahrnuje tzv. rozpočtovou sféru §jde o tu část majetku, která má podobu „zvláštních“ peněžních prostředků a s nimi spjatých „zvláštních“ práv a povinností; krátce a zjednodušeně: jde o příjmy a výdaje rozpočtu tohoto kterého subjektu veřejné správy (viz již výše) §specifičnost rozpočtové sféry ovšem není taková, aby neexistoval „společný jmenovatel“ mezi ní a ostatním majetkem daného subjektu (viz dále) § 10 Veřejný majetek §základní zásady §subjektu veřejné správy nelze upřít právo na žádný druh majetku §čl. 11 odst.1 LZPS: „Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje.“ §subjekty veřejné správy využívají svůj majetek zejm. k zajišťování svých funkcí a úkolů §veřejný zájem, akcentace sociální funkce… § §majetek subjektu veřejné správy musí mít odpovídající rozsah, druh a kvalitu §jde o určitý „limitující“ moment §liší se podle veřejného subjektu a daného „kontextu“ 11 [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] Veřejný majetek §výhradní (výlučný, obligatorní) majetek §čl. 11 odst. 2 LZPS: „Zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České … republice.“ §jde o specifika v předmětu vlastnictví §dosud zvláštním zákonem komplexně neupraveno §pouze dílčí případy §výhradní ložiska nerostů §majetek na území vojenských újezdů (mimo majetku vneseného) §blízko k principu výhradního majetku mají také některé pozemní komunikace § 12 [USEMAP] Veřejný majetek §výkon majetkových práv §specifikem veřejných subjektů je zprostředkovaný výkon vlastnického práva a jiných majetkových práv §veřejné subjekty mohou jednat v právních vztazích (včetně majetkoprávních) samy §avšak existují důvody pro zprostředkování tohoto jednání určitými „subjekty“, jejichž jednání zavazuje veřejný subjekt; zprostředkování lze zajistit: §organizačně, tj. určitými vnitřními útvary („organizačními subjekty“) §organizační složky státu, krajů a obcí nebo §právně, tj. prostřednictvím právních subjektů §státní organizace (státní příspěvkové organizace, státní podniky a státní fondy) §příspěvkové organizace krajů a obcí a svazky obcí § 13 [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] Veřejný majetek §„fáze“ §v případě veřejného majetku lze rozlišovat §nabývání §hospodaření §nakládání §podrobněji viz dále § §a to zejm. v kontextu §majetku státu a §majetku ÚSC 14 [USEMAP] Veřejný majetek §právní úprava §majetek státu §upraven v zákoně č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích (ZMS) §ZMS komplexně řeší problematiku nabývání, hospodaření a nakládání s majetkem státu + další aspekty (zejm. vykonavatele) §finanční hospodaření je upraveno v zákoně č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla (tzv. „velká rozpočtová pravidla“) §majetek O a K §úpravu najdeme v zákonech o obcích (č. 128/2000 Sb.) a o krajích § (č. 129/2000 Sb.) §není upraven komplexně §finanční hospodaření je upraveno v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (tzv. „malá rozpočtová pravidla“) §dále jsou relevantní také některé další zákony a prováděcí předpisy 15 [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] Nabývání veřejného majetku §subjekt veřejné správy přirozenou cestou o svůj majetek přichází, musí jej tedy doplňovat, nabývat k němu vlastnické právo §podstatná jsou zejm. hlediska účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti §i v případě veřejných subjektů se nejčastěji nabývá smlouvou, která zakládá závazkový právní vztah §v režimu příslušného obecného soukromoprávního předpisu, příp. v režimu zvláštního právního předpisu §pro toto nabývání lze také vysledovat určitá (obvykle dílčí) „veřejnoprávní“ pravidla a omezení §existuje však také mimosmluvní nabývání jako tzv. jiné nabývání §kdy jde zejm. o nabývání zákonem (zákon sám je „nabývacím titulem“), nabývání na základě zákona (zákon tady upravuje situace a podmínky, za nichž veřejný subjekt může, resp. musí majetek nabýt), nabývání děděním ze závěti či nabývání rozhodnutím příslušného orgánu 16 [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] Hospodaření s veřejným majetkem §při výkonu vlastnického práva (a jiných majetkových práv) subjektem veřejné správy jde v zásadě o držbu, užívání a z části požívání majetku neboli (souhrnně vyjádřeno) o hospodaření s tímto majetkem §při hospodaření s majetkem se uplatňují (v případě státu a územních samosprávných celků) určité základní povinnosti při hospodaření; může jít např. o: §povinnost využívat majetek účelně a hospodárně v souladu se zájmy, funkcemi a úkoly daného veřejného subjektu §povinnost vést majetek v evidenci §povinnost pečovat o zachování a rozvoj majetku §povinnost chránit majetek před neoprávněnými zásahy §za specifické kategorie hospodaření pak lze označit jednak finanční hospodaření či např. také tzv. prozatímní hospodaření s majetkem státu 17 [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] Nakládání s veřejným majetkem §dále jde při výkonu vlastnického práva (a jiných majetkových práv) subjektem veřejné správy o činění právních dispozic s tímto majetkem neboli nakládání s ním §současný model nakládání s majetkem je v principu (opět) založen na soukromoprávních jednáních (typicky smlouvě) a určitém veřejnoprávním ovlivňování vůle nakládajícího §v případě nakládání s majetkem lze rozlišovat zejm. mezi „nakládáním běžným“ a „nakládáním jinými způsoby“ §za prvně zmíněné lze považovat např. převody vlastnictví k věci (zcizení) §za „nakládání jinými způsoby“ pak lze mít různé případy od určitých podmínek či omezení při uzavírání některých druhů smluv až po některá další omezení týkajících se nakládání s majetkem 18 [USEMAP] [USEMAP] Odpovědnost a kontrola při hospodaření a nakládání s veřejným majetkem §odpovědnost lze rozdělit na §odpovědnost za porušení povinnosti při hospodaření a nakládání s VM a §odpovědnost za škodu, která na tomto majetku vznikne §pro řádné a efektivní hospodaření, resp. jeho ochranu, má zásadní význam kontrola dodržování povinností při hospodaření a nakládání s VM §předmět kontroly zde představuje dodržování povinností v souvislosti s majetkem veřejného subjektu (stanovených jak v právních předpisech, tak v předpisech vnitřních – organizačních) §předmětem kontroly by měla být rovněž sama kontrolní činnost, resp. její provádění (což je v zásadě věcí kontrolních orgánů a útvarů daného veřejného subjektu) §vnější (obecnější) kontrolní mechanismy - např. kontrola občany 19 [USEMAP] Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových §obecná zásada: ve věcech týkajících se majetku státu vystupuje příslušná organizační složka státu nebo státní organizace také v procesněprávních vztazích §ale tam, kde to stanoví zákon, vystupuje (event. může vystupovat) také Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových (ÚZSVM) §jde o institucí hájící zejm. veřejný zájem na kvalitní právní ochraně majetku státu §představuje státní orgán svého (nevrchnostenského) druhu, organizační složku státu upravenou zákonem č. 201/2002 Sb. §úkoly ÚZSVM §1) jedná v řízeních před soudy, rozhodčími, správními a jinými orgány §2) zpracovává právní stanoviska §3) plní další úkoly na základě zákona či prováděcího práv. předpisu 20 [USEMAP] Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových §jednání v řízeních §výlučná (obligatorní) jednání §dohodnutá jednání §vedlejší účastenství §právní stanoviska §vydávají se na žádost organizační složce státu nebo státní organizaci §odůvodňuje-li to zásadní význam nebo složitost věci §další úkoly §hospodaření s majetkem státu •„běžné hospodaření“ (provozní majetek a majetek, který na ÚZSVM přešel na základě některých zákonů) •„prozatímní hospodaření“ (tzv. bezprizorný majetek) §odborná pomoc obcím - při vedení vybraných sporů 21 [USEMAP] Prameny ke studiu •Skulová, S. a kol. Základy správní vědy. 3. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2023, zejm. s. 53-59 •Havlan, P. Veřejný majetek. 3. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2016 •Havlan, P. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. 1. vydání. Praha: § C.H. Beck, 2008 § § 22