Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 1 NVV06K Diskreční pravomoc veřejné správy povinně volitelný předmět 22.3.2024 3. téma doc.JUDr. Soňa Skulová, Ph.D. Obsahové zaměření • Problém základu, rozsahu a obsahu správního uvážení. Limity (meze) správního uvážení. • Úprava a souvislosti správního uvážení ve správním řádu, problém kritérií zákonnosti a správnosti. • Evropský kontext problematiky správního uvážení. Úloha obecných principů. ------------------------------------------------------------------------------------ POZN.: K této problematice lze jako základ využít prezentaci v předmětu Správní právo pro veřejnou správu II ( z období Jaro 2023) – 2. téma. Úvodem připomenutí: Historický vývoj pojmu, resp. řešení otázky vázanosti vs. volnost v rozhodování veřejné správy vůči adresátům: – od plné (absolutní) vůle panovníka (státu) směrem ke svazování veřejné správy ústavou a zákony (koncept právního státu, konstituování správního práva), - až po současnou vázanost celým právním řádem. ( srov. § 2 odst. 1 spr. řádu) = princip legality (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl.2 odst. 2 LZPS – „Státní moc slouží všem občanům, a lze ji uplatňovat v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ ) . + respekt k ZPS, a ochrana veřejných subjektivních práv osob, včetně soudní ochrany. Princip legality – univerzální a obecný, avšak: Složitost řešených věcí a problémů: - struktura veřejných úkolů a cílů veřejné správy („veřejný zájem“ – spojen s účelem pravomoci SO), - spektrum práv a legitimních zájmů adresátů („dotčených osob“). + nutnost vyvažovat (poměřovat) zájmy veřejné s právy a zájmy jednotlivců (adresátů), či zájmy dotčených osob navzájem, vždy v konkrétním případě (nejen při vydávání ISA, ale také SSA, i NSA, jakož i při zásazích, zákrocích a donucení). Princip legality – univerzální a obecný, avšak také: Obtížná katalogizace a zakotvení všech hledisek pro rozhodování SO. Příklad: Jakými hledisky se řídit při ukládání správní sankce ? Srov. např. zákon o odpovědnosti za přestupky (§ 37 a n.). Požadavky (kritéria) na kvalitu činnosti a přijatých řešení : ▪ ne vždy úplným a přesným výčtem ( a ne vždy přesnými pojmy) ▪ ne vždy (zcela) právní povahy, (např. efektivnost, účelnost, vhodnost, přijatelnost, adekvátnost, správnost, spravedlnost,etičnost – dobré mravy ( viz např. § 27 „Přípustné riziko“ - odst. 2/ písm. c/). ❑ ne vždy konkrétní a jednoznačná: nacházíme neurčité pojmy, obecné zásady. Rozhodování veřejné správy v evropském právním vývoji a kontextu : Právo na dobrou správu – čl. 41 Charty základních práv EU. Vycházejí ze společných tradic a hodnot právního státu. • Dokumenty Rady Evropy (tzv. „soft-law“) nastavují standardy: - Rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy (77) 31 o ochraně jednotlivce v souvislosti s rozhodnutími správních orgánů, + řada doporučení VM RE: - Doporučení (80) 2 , týkající se správního uvážení ( „diskreční pravomoc“), - Doporučení (84) 15, týkající se odpovědnosti orgánů veřejné moci za škodu způsobenou při výkonu jejich pravomoci, - Doporučení (87) 16, týkající se správního řízení ve vztahu k velkým skupinám osob, - Doporučení (91) 1, týkající se správního trestání, a další… -------------------------------------------------------------------- Pro oblast správního uvážení připomínáme význam: Základních zásad činnosti správních orgánů (§ 2 – 8, včetně nastavení jejich působnosti v § 177 odst. 1 správního řádu) - slouží k realizaci a ochraně práv účastníků, resp. řádnému a spravedlivému procesu. - Tyto zásady mají i materiální dopad (účinky) = na obsah rozhodnutí a úkonů SO. Základní zásady činnosti správních orgánů (§ 2 - § 8 s.ř.) • Hlavní zásady pro výkon veřejné správy. Nejen procesní, ale i materiální povahy. • Významné pro případy správního uvážení (diskreční pravomoci) • Vedou k naplnění zákonnosti, a požadavku správnosti rozhodnutí a postupu SO. • Význam, závaznost , úloha a aplikace zásad ✓právně závazné ( vč. implicitních, nepsaných), Některé jsou projevem ústavních principů. ✓Jde o principy zákonné úpravy = ovlivňují znění konkrétních pravidel v zákoně, ✓interpretační pravidlo (systemat. výklad při aplikaci konkrétních pravidel) (+ nástroj právní argumentace). Jednotlivé základní zásady činnosti SO: V § 2 s.ř.: Zásada legality (zákonnosti) – prvořadá, obecná, základem pro ostatní zásady. Souvisí s podmínkami uplatňování veřejné moci - vázanost zákonem (na základě zákona, v jeho mezích a způsobem, které stanoví zákon). Zásada – princip proporcionality (přiměřenosti – jde o přiměřenost použití veřejné moci), a jeho součásti, jež jsou také samostatnými zásadami : Zákaz zneužití správního uvážení (tj. zákonné a správné využité pravomoci správního orgánu), Zásada ochrany práv nabytých v dobré víře a oprávněných zájmů dotčených osob, Zásada smírného řešení rozporů při projednávání a při rozhodnutí věci (tj. subsidiarita využití mocenského, vrchnostenského řešení) –(§ 5), Jednotlivé základní zásady činnosti SO – pokr.: Zásada jednání správního orgánu ve veřejném zájmu ( veřejný zájem – souvisí s účelem pravomoci správního orgánu, resp. s účelem zákonné úpravy na daném úseku veřejné správy) - § 2. Princip - zásada legitimního očekávání (§ 2) = projev ústavní zásady rovnosti v právech a důstojnosti. Znamená pro SO: ▪ obdobné věci řešit obdobně, odlišné s přihlédnutím k jejich odlišnosti (zákaz excesů) , k tomu důležitá vlastní ustálená praxe, metodika, judikatura, ▪ nečinit překvapivé úkony ( + povinnost uvědomovací, poučovací – patří k dobré správě) ▪ event. příslib dalšího postupu vůči účastníkům - uvážlivě. Jednotlivé základní zásady činnosti SO – 2. pokr.: Zásada materiální pravdy - § 3 ( + nutno vypořádat se také s hlavními zásadami obsaženými v § 2) + přesvědčivost rozhodnutí ( tj. odraz v odůvodnění rozhodnutí, jež musí být řádné, úplné), Zásada procesní rovnosti a nestrannosti postupů správních orgánů (§ 7), Zásada veřejné správy jako služby (vstřícnost, zdvořilost, poučovací povinnost, uvědomění o úkonu předem – také zásada dobré správy).(§§ 4, 8) + Součinnost s dotčenými osobami: „SO umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy.“ (§ 4 odst. 4) , Zásada spolupráce správních orgánů a souladnosti postupů (§ 8), Zásada rychlosti a hospodárnosti postupů - bez zbytečného zatěžování všech subjektů v řízení („procesní ekonomie“). - § 6. Souvisí se zásadou spolupráce SO. Pojmy zákonnost a správnost jako nutné vlastnosti (znaky) a také kritéria hodnocení správního rozhodnutí a postupu správního orgánu • Zákonnost – tradiční hledisko, avšak s novým obsahem (tedy přesněji legalita, právní korektnost). • Ve správním řádu: ❖jako obecná zásada – princip (§ 2 odst. 1) ❖jako hledisko pro přezkum: Výslovně u odvolacího řízení (§ 89 odst. 2, § 90), u přezkumného řízení (§ 94 odst. 1), ale také u jiných úkonů dle § 156 odst. 2. (+ pro s.ř. ů 158 odst. 2). Zákonnost (legalita): SO - povinen postupovat a rozhodovat v souladu s celým právním řádem. Právní řád tvoří: • vedle konkrétních pravidel a zásad obsažených v právních předpisech (v příslušné hierarchii, včetně předpisů ústavních) • mezinárodní smlouvy, jimiž je ČR vázána, právo EU (přímo závazné), • obecné principy právní, (právní) principy dobré správy. (POZN.: pro podmínky rozhodování veřejné správy – koncentrovaně vyjádřeny v základních zásadách činnosti. --------------------------------------------------------------------------------------------------- + úloha judikatury, zejména ÚS, NS a nejčastěji NSS (mj. formuluje a konkretizuje obecné principy). Viz Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu + publikace rozhodnutí (www.nssoud.cz). + úloha interní metodiky („směrnice“ ústředních orgánů) – upřesňuje, konkretizuje a výkladů, stanovisek (Závěry poradního sboru MV ČR ke správnímu řádu – www.mvcr.cz). + ustálená rozhodovací praxe SO. Na to navazují další prostředky, resp. režimy ochrany práv: • - soudní řád správní - z.č. 150/2002 Sb., v platném znění, s východiskem § 2 (soudy dle s.ř.s. poskytují ochranu veřejným subj. právům…). - Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a n. s.ř.s.) včetně prohlášení nicotnosti rozhodnutí (§ 76 odst. 2), zneužití správního uvážení (§ 78 odst. 1), zjevně nepřiměřeného trestu (§ 78 odst. 2) . POZN.: Rozhodnutí zde definováno odlišně – širší pojetí („materiální“). - Žaloba proti /nezákonné/ nečinnosti správního orgánu (§ 79 a n.) - Žaloba - Ochrana před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (§ 82 a n.) • Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a a n.) Další prostředky ochrany práv: • Soudní ochrana dle části páté o.s.ř. u věcí soukromoprávní povahy v pravomoci SO. („nesprávné rozhodnutí“ – plná jurisdikce, soud již „nevrací“ správnímu orgánu). • Odpovědnost za škodu a nemateriální újmu: -dle z.č. 82/1998 Sb., upravujícího újmu způsobenou (nezákonným) rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. (obecné soudy, po vyčerpání prostředků k ochraně práva, jimiž je zahájeno příslušné řízení – přezkum, resp. ochrana proti nečinnosti). Nesprávný úřední postup – zahrnuje také nečinnost. POZN. Prostředky na sebe navazují, resp. nutno vyčerpat aktuální prostředek ochrany práv, než lze uplatnit další. Stanoveny lhůty. („Právo přeje bdělému“). Nezákonnost rozhodnutí SO: Možné projevy: • Kompetenční vady (nepříslušnost - až po absolutní věcnou nepříslušnost = důvod nicotnosti), • Procesní vady = /“podstatné“/ vady řízení (tj. porušení procesních zásad a pravidel) – avšak až takovými, které působí nezákonnost či nesprávnost výsledku = rozhodnutí, • Obsahové vady rozhodnutí (vycházející např. z nedostatečného zjištění skutkové stránky, nesprávného posouzení právní otázky, nedostatečnosti důvodů, což může způsobit nesrozumitelnost, a také vést k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí). • + event. nedostatek příslušné formy (až po event. nicotnost). - AVŠAK – PRESUMPCE SPRÁVNOSTI ( a PLATNOSTI) rozhodnutí – tj. platí za správné a platné, dokud není autoritativně konstatováno, resp. napraveno zákonným postupem – uplatněním opravných nebo dozorčích prostředků. - Toto neplatí pro akty nicotné (jež vlastně správními akty nejsou). Otázka správnosti (věcné správnosti) rozhodnutí: Tradiční její součásti: I. dostatečné zjištění skutkového základu (stránky ) dané věci, (zásada materiální pravdy /§ 3 s.ř./, opatřování podkladů pro rozhodnutí, zjišťování okolností /§ 50/), II. správné zhodnocení skutkové stránky věci a vyvození odpovídajících závěrů (dokazování, zásada volného hodnocení důkazů /§ 50 odst. 4, § 51-52/ + § 76 s.ř.s. – zrušení rozhodnutí soudem mj. pro nedostatky v této oblasti). Správnost (věcná správnost ): - a také III. nalezení obsahově správného (odpovídajícího, přiměřeného, předvídatelného, spravedlivého) rozhodnutí – řešení dané věci (= v souladu se zásadami, zejména v § 2 s.ř. – jež jsou právní povahy). Zejména v případech, kdy zákon dává více možných právně přípustných řešení = v případě zákonem založeného správního uvážení: v jednání /ano či ne/, nebo volbě řešení/jak konkrétně/). Rozvíjí se v posledních dvou dekádách, silně pod vlivem ÚS, a poté správního soudnictví, s oporou v obecných zásadách činnosti, resp. principech dobré správy. POZN.: „Nesprávnost“ neznamená pouhou „nevhodnost“ řešení z pohledu účastníka. Vady správního rozhodnutí a jejich řešení: • I. drobné, formální vady /§ 70/ - opraví přímo SO (usnesením, resp. rozhodnutím v případě opravy vady ve výroku) • II. vady způsobující tzv. naříkatelnost (napadnutelnost), resp. přezkoumatelnost (tj. také zrušitelnost či změnitelnost z moci úřední) rozhodnutí – náprava dle úpravy opravných a přezkumných prostředků, (- vady rozhodnutí, nebo tzv. “podstatné vady řízení“), • III. nicotnost (§ 77) – rozhodnutí nemůže působit žádné účinky. Řešení: prohlášení nicotnosti. ---------------------------------------------------------------------------- • OVŠEM jiným druhem vady - v postupu SO: Opožděnost vydání rozhodnutí (= problém nečinnosti – = porušení povinnosti vydat rozh. „bez zbytečných průtahů“ ( § 6 odst. 1, § 80). Sama o sobě neznamená nezákonnost či nesprávnost vlastního rozhodnutí. Zařazení a vnímání pojmu „správnost“: • Správnost je pojem právní, a má základ v právní úpravě. = další rozměr (součást) legality. (spojuje legalitu s realitou). Srov. § 89 odst. 2 s.ř., nebo § 78 odst. 1 a § 2 s.ř.s. – zde vč. hlediska mezí, resp. zneužití správního uvážení). Děkuji za pozornost.