Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 1
NVV06K Diskreční pravomoc veřejné správy
povinně volitelný předmět
22.3.2024
4.téma
Správní uvážení ve správním trestání.
Specifika právní úpravy a přezkoumání.
doc.JUDr. Soňa Skulová, Ph.D.
Správní trestání
= součást pravomoci správních orgánů.
Avšak jde o pravomoc trestní povahy, jež má specifické nároky, zejména z
pohledu ochrany práv účastníků.
Delikty zde neprojednávají (nezávislé) soudy, ale správní orgány.
Když správní orgány vykonávají tuto činnost, jde o:
a) uplatnění odpovědnosti za správní delikty = správně právní
odpovědnosti,
b) výkon veřejné správy (trestní pravomoc pro podmínky a potřeby veřejné
správy), nebo také
c) výkon trestního oprávnění (trestání je z řady důvodů místo soudů
svěřeno veřejné správě).
Důležité:
• Specifika správního trestání hmotněprávní i procesněprávní
= významný faktor pro úpravu, interpretaci i aplikaci SU v této oblasti.
Nároky na správní trestání:
• NSS (sp. zn. 6 A 126/2002, 461/2005 Sb. NSS) „také trestání ze správní
delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy.“
• NSS (sp. zn. 8 Afs 17/2007, 1338/2007 Sb. NSS) „trestnost správních
deliktů se řídí obdobnými principy jako trestnost trestných činů.“
Limity použití analogie TP ustanovení :
při neexistenci úpravy ve správním právu - ovšem pouze a zejména ve
prospěch obviněného, či k ochraně legitimního veřejného zájmu.
(na základě judikatury – např. v případě tzv. absorpční zásady (NSS, sp. zn. 6
As 57/2004, 772/2006 Sb. NSS), nebo institutu zahlazení (NSS, sp. zn. 8 As
82/2010, 2291/2011 Sb. NSS).
+ specifické požadavky procesu trestního.
Významné zejména zajištění práva obviněného na obhajobu.
Zásady trestání (obecné)
/+ níže zásady procesní/:
▪ presumpce neviny (§ 69 odst. 1),
▪ ne bis in idem (§ 77, část. § 76, § 86 odst. 4, § 100),
▪ zákaz reformatio(nis) in peius (§ 98 odst. 2, § 90 odst. 3 – odpor),
▪ subsidiarita a přiměřenost trestání (obecně - ukládání trestů, včetně § 44
odst. 1 písm. a),
§ 42, § 43, také §§ 56, § 59 – mladiství, § 76 odst. 5, § 86 odst. 5, a
další /- odklony/ - zejm. narovnání - § 87, § 99 odst. 1).
Připomenutí: Správní delikty (členění od 1.7.2017)
1. Přestupky (pojmenované a výslovně označené - § 5)
jimiž dle z.č.250/2016 Sb. jsou:
A. delikty fyzických osob na základě zavinění
(do 30.6.2017 v z.č. 200/1990 Sb., o přestupcích – Od 1.7.2016
zrušen.)
B. správní delikty právnických osob
C. správní delikty podnikajících fyzických osob
(B. + C. - do 30.6.2017 ve zvláštních zákonech).
------------------------------------------------------------------
2. Mimo tento režim zůstávají:
- disciplinární delikty, pořádkové delikty, platební delikty.
Společné pro správních delikty:
• NSS (sp. zn. 7 Afs 27/2008) „kategorie správních deliktů je kategorií
trestního práva v širším slova smyslu, tudíž se pro všechny správní delikty,
nejen pro přestupky, uplatní povinnost správního orgánu zkoumat nejen
naplnění formálních znaků správního deliktu, ale také, zda jednání
vykazuje daný stupeň společenské škodlivosti, tudíž materiální stránku
správního deliktu.“.
= Nutnost zabývat se také společenskou škodlivostí (nebezpečností)
(kritérium kvalifikace skutku, a také volby trestu).
Srov. např. s opětovným zařazením „domluvy“) - z.č. 285/2018 Sb. – k § 91
ZOOP /+ § 125c odst.7 z.č 361/2000 Sb./
Přehled („mapa“) úpravy správního trestání
za přestupky
Hmotně právní problematika Procesně právní problematika
1) Zákon č. 251/2016 Sb., nebo jiný
zvláštní zákon (skutková podstata, správní
trest, event. lhůty,…)
1) zvláštní zákon (věcná příslušnost,
event. lhůty)
2) Zákon č. 250/2016 Sb. 2) Zákon č. 250/2016 Sb.
3) Analogie s TZ, zásady, … 3) Správní řád č. 500/2004 Sb. (§ 1 odst.
2)
4) Analogie s TŘ, zásady, …
Skutkové podstaty přestupků zařazeny:
1. Zákon č. 251/2016 Sb., obsahuje některé skutkové podstaty přestupků,
které nebylo možno přesunout do zvláštní zákona upravujícího povinnost,
která má být porušena (lex specialis 1)
2. Zvláštní zákony (lex specialis 2) - správní delikty v nich musely být
„přejmenované“ na přestupky (případně § 112).
1. i 2. - Mohou vyloučit či upravit obecná ustanovení obecného
zákona.
• Důležité – jde o přesnost nastavení pravomoci SO (souvisí s
právní jistotou a předvídatelností).
Nadále nutno u (všech) přestupků rozlišovat
znaky skutkové podstaty:
• Objekt
• Objektivní stránka
• Subjekt
• Subjektivní stránka (vždy a pouze tam, kde je vyžadováno
zavinění).
Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a
řízení o nich – „Obecná část“:
• § 5 – definice přestupku:
„Přestupkem je společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za
přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem,
nejde-li o trestný čin.“
• Formálně – materiální pojetí (rozdíl oproti TZ – zde formální pojetí),
• Společenská škodlivost (= NP).
(„Pokud se k okolnostem jednání, jež naplní formální znaky skutkové podstaty přestupku, přidruží
takové další významné okolnosti, které vylučují, aby takovým jednáním byl porušen nebo ohrožen
právem chráněný zájem společnosti, nedojde k naplnění materiálního znaku přestupku a takové
jednání potom nemůže být označeno za přestupek.“ NSS - sp. zn. 5 As 104/2008)
• Zavinění - pouze u FO (rovněž NP).
Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich:
• Část druhá - základy odpovědnosti za přestupek /§ 35 až 59/:
– Správní tresty a jejich ukládání /§ 35 až § 50/.
Trest (sankce) je považován za právní následek spáchání přestupku.
Druhy správních trestů (pouze zde uvedené + kde SU, tam
stanoveny limitní hodnoty):
- Napomenutí (N), - pokuta (P), - zákaz činnosti, - propadnutí věci,
- zveřejnění rozhodnutí o přestupku.
- Lze kombinovat, avšak nelze kumulovat N a P.
Určení druhu a výměry trestu (SU):
• kritéria demonstrativní („se přihlédne zejména k“…) –
uvedena v § 37, a dále rozvedena v sdamostatných
ustanoveních:
➢ povaha a závažnost přestupku (§ 38),
➢ polehčující okolnosti (§ 39),
➢ přitěžující okolnosti (§ 40).
- jde opět o NP
(mnohdy definována s pomocí dalších NP).
•
Určení druhu a výměry trestu (SU):
➢ Pravidla ukládání trestů za více přestupků ve společném řízení
(§ 41) – zásada absorpce.
+ zde SU pro event. asperaci (zpřísnění) (odst.2).
SU významné v případě:
- podmíněného upuštění od uložení trestu (§ 42),
- upuštění od uložení (§ 43),
- mimořádného snížení výměry trestu (§ 44) (leč alespoň jedna
pětina dolní hranice sazby).
•
Další možná opatření (ve SU):
– Ochranná opatření /§ 51 až 54/:
▪ omezující opatření,
▪ zabrání věci, resp. náhradní hodnoty.
Stanoveny limity, podmínky pro uložení.
– Specificky: zvláštní ustanovení o mladistvých /§ 55 až 59/:
▪ Specifika při ukládání trestu – kritéria (co nejméně ohrozit
další vývoj),
▪ upuštění od uložení trestu.
Určení druhu a výměry správního trestu
Působí zde zásady správního uvážení, a jeho limity (meze) a hlediska.
Významně ovlivňováno judikaturou, např.:
- nutno respektovat vázanost základními principy správního rozhodování (NSS
sp.zn. 8 As 5/2005),
- rozhodnutí musí být přezkoumatelné, tj. odůvodnění musí obsahovat
potřebné údaje ve vztahu k podstatným okolnostem a důvodům
(NSS sp. zn 3 As 24/2004),
- pokuta může být i ojediněle a nebývale vysoká, pokud je to odůvodněno
výjimečností znaků a okolností daného případu (NSS sp.zn. 7 As 1
88/2012),
- pokuta však nesmí být „likvidační povahy“ ( NSS sp.zn. 7 As 188/2012).
- ke změně ustálené rozhodovací praxe /ÚOHS/ (NSS sp.zn. 1 Afs 58/2009-
541).
15
Zásady procesní:
(jak jsou nastaveny v ZOP):
- presumpce neviny (§ 69 odst. 2)
- in dubio pro reo (dtto),
- ne bis in idem (bylo rozhodnuto, či se vede trestní řízení /o
témže skutku/ - důvod pro odložení věci § 76, či zastavení řízení § 86), jinak ve
vztahu k disciplin. řízení. (věc „Zolotukhin“),
- právo obviněného nevypovídat, zákaz donucování k
výpovědi či k doznání (§ 82 odst. 2),
- zajištění procesních práv (obecný základ viz s.ř.), včetně
práva na obhajobu:
- jednací jazyk, tlumočník (včetně seznámení s obviněním), obviněný - jednat
sám nebo si zvolit zástupce ( ale doručování zmocněnci - § 67),
Zásady správního trestání (procesní)
- ústnost (?) (§ 80),
+ právo klást otázky (účastníci řízení i navzájem - § 82 odst. 3),
- neveřejnost (§ 49 odst. 2 s.ř.),
- dvouinstančnost – dle § 91 s.ř., specificky:
zejm. není koncentrace - přezkum je v plném rozsahu (zákonnost a
správnost).
+ obecně také v procesních otázkách působí Základní zásady
činnosti SO dle s.ř. (§§ 2-8):
(zejména přiměřenost - proporcionalita/zásahů do práv – trestů, omezujících
opatření/,
-legitimní očekávání – předvídatelnost (§ 2), a také
- dobrá správa (§ 4, § 8 s.ř.), rychlost, materiální pravda, procesní rovnost - §
7,…).
Specialita ZOP,
subsidiarita správního řádu
✓ ZOP obsahuje odlišnosti od obecné úpravy správního řízení.
✓ Subsidiarita správního řádu není v ZOP upravena; plyne z § 1 odst. 2
s.ř.
✓ Změnový zákon, jakož i zvláštní zákony, mohou obsahovat dílčí
procesní odchylky od ZOP.
----------------------------------------------------------------------------
Přestupkové řízení = zvláštní správní řízení.
Stejně jako ve s.ř. – stádia řízení:
x Předprocesní, x Procesní – od zahájení po stanovené ukončení (zde
více variant), dále x Přezkum řádný a mimořádný, event. x Exekuce.
V řízení zohledněno:
U dalších osob vystupujících v řízení /§ 71 a 72/
• Osoba přímo postižená spácháním přestupku – pouze s jejím
souhlasem, nastavena procesní práva;
• Zákonný zástupce a opatrovník mladistvého obviněného (důkladněji
řešen vztah), úloha OSPOD.
• + ochrana osob vystupujících v řízení /nově - §72a/
• Ale také nově - nepřípustné zastoupení /§ 72b/ - dle z.č. 417/2021 Sb.
U postupu před zahájením řízení /§ 73 až 76/
• Odložení věci ( řízení se nekoná, není překážkou rei iudicatae).- § 76:
SU pro případy dostačujícího potrestání v disc. řízení, či u
bezvýznamnosti event. spr. trestu (opět NP) vedle trest. v TŘ, či u již
uloženého postihu za jiný přestupek v jednočinném souběhu.
Řízení o přestupku
Specifika průběhu řízení:
▪ Zahájení řízení :
✓ oficialita: z moci úřední – vždy /§ 78/; oznámením o zahájení
podezřelému /§ 78 – musí obsahovat popis skutku a předběžnou
právní kvalifikaci/,
✓ + se souhlasem osoby přímo postižené u stanovených druhů
přestupků /§ 79 ZOP, + srov. např. § 7 a 8 z.č.251/2016 Sb./;
▪ Ústní jednání /§ 80/ – SO může nařídit.
na požádání obviněného, či poškozeného, je-li to nezbytné k uplatnění
jeho práv, resp. k posouzení nároku na odškodnění.
Nařídí, i bez požádání – je-li to nezbytné pro zjištění stavu věci; či jde-li o
obviněného mladistvého.
Řízení o přestupku
▪ Zajišťovací prostředky:
✓ Záruka za splnění povinnosti, i před zaháj. řízení – pro důvod.
podezření, že se obv. bude vyhýbat potrestání či výkonu rozh.… /§ 83/;
▪ Přerušení řízení - mj. SO může v příp., že obviněný není schopen
chápat smysl řízení, či v očekávání trestu v TŘ , vedle něhož hrozící je
bezvýznamný./§ 85/.
▪ Zastavení řízení /§ 86/ - rozlišení: důvody věcné, rozhoduje-li se o
meritu věci = překážka věci pravomocně rozhodnuté (usnesením = lze
se odvolat),mj. SO může v příp., že byl uložen trest v TŘ, vedle něhož
hrozí trest bezvýznamný.
Řízení o přestupku
Varianty skončení zahájeného řízení o přestupku:
▪ - předáním věci - orgánu činnému v TŘ, či jinému orgánu u sob dle § 4
odst. 4 a 5, nebo příslušnému SO (§ 64) ,
▪ vydáním rozhodnutím, kterým se obviněný uznává vinným z přestupku
(§ 93 odst. 1), či je uznán vinným jako právní nástupce( odst. 2),
▪ vydáním rozhodnutí o schválení dohody o narovnání (§ 87, § 93 odst.
3), - kumulativní splnění více podmínek,
▪ zastavení řízení usnesením (§ 86 odst. 1 či 4), či usnesením, které se
pouze poznamená do spisu (§ 86 odst. 2).
Řízení o přestupku
Rozhodnutí o přestupku - do právní moci presumpce neviny. Kde uznán
vinným – ve výrokové části další náležitosti oproti rozhodnutí dle s.ř. zejm.
popis skutku, právní kvalifikace, ... (§ 93).
Lhůta pro vydání rozhodnutí – bezodkladně, jinak obecná 60 dnů /§ 94/.
Zkrácená řízení /§ 90 – 92/ - SO může vydat:
• Příkaz /§ 90, 91/ - tresty, s výjimkou zveřejnění rozhodnutí. Odpor do 8
dnů. Zákaz ref. in peius.
• Příkaz na místě (pouze formou pokuty, „napomenutí“ nelze);
příkazový blok /§ 90/
Podmíněno souhlasem. Přezkumné řízení do 6 měsíců /§ 101/. Avšak –
„nestačí-li domluva“ (z.č. 285/18 Sb.).
Řízení o přestupku
Specifika přezkumu v rámci správního řízení:
Řízení o odvolání /§ 96 až 98/
• právo podat odvolání /§ 96/ - vázáno na (rozsah) účastenství;
• Odvolání má vždy odkladný účinek, nelze jej vyloučit (§ 97 odst. 2),
• neplatí koncentrace řízení /§ 97/ - na rozdíl od § 82 odst. 4 s.ř.;
• přezkum v plném rozsahu /§ 98 odst.1/ - úplná revize, na rozdíl od §
89 odst. 2 s.ř.;
• zákaz reformace in peius /ibid odst. 2/;
• beneficium cohaesionis – akceptovaný důvod odvolání prospívá též
jinému úč. /ibid odst. 3/.
Řízení o přestupku
Postupy po právní moci:
• Nové rozhodnutí /§ 99/: - upuštění od zbytku trestu zákazu činnosti
(SU),
- zrušení podmíněného upuštění od uložení trestu;
Soudní přezkum:
ve správním soudnictví (z.č. 150/2002 Sb., soudní řád správní)
– žaloba proti rozhodnutí ke krajskému soudu, a event. kasační stížnost – k
Nejvyššímu správnímu soud.
Obecně pravomoc založena v § 2 s.ř.s.
§ 65 – žalobní legitimace, u trestání specificky (odst. 3):
„Rozhodl-li správní orgán o uložení trestu za správní delikt, může se ten, jemuž
byl takový trest uložen, žalobou domáhat též upuštění od něj nebo jeho snížení
v mezích zákonem dovolených.“
V tzv. plné jurisdikci:
§ 77 – dokazování:
(2) V rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy provedené
správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování
jinak. Soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s
důkazy provedenými v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí
vyjde ze skutkového a právního stavu takto zjištěného.
+ přezkum trestů uložených za správní delikty:
§ 78 odst. 2 s.ř.s. – moderační právo soudu (rozhoduje tedy namísto
správního orgánu):
„Rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí jímž správní orgán uložil trest za
správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí (obecné –
dle odst.1), ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj
nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit
na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud
případně vlastním dokazováním v nikoliv zásadních směrech doplnil, a navrhl-li
takový postup v žalobě žalobce.
POZN.: Zákonné meze snížení – souvislost s moderační pravomocí
správního orgánu (viz § 44 ZOP).
Literatura:
• Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2018.
• Kočí, R. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich s poznámkami a vzory
rozhodnutí a jiných správních aktů. Praha: Leges, 2017.
• Jemelka L., Vetešník P., Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, Zákon o
některých přestupcích: komentář, C. H. Beck, 2020.
• Kučerová H., Horzinková E. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a
zákon o některých přestupcích s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2017.
• Bohadlo D. a kol. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich - komentář.
Wolters Kluwer. 2018
• Prášková, H. Přestupkové právo. Praha: Leges, 2022.
• Bohadlo, D., Potěšil, L., Potměšil, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury.
Praha: C. H. Beck, 2013.
• Skulová, S., a kol.: Správní právo procesní, Plzeň: Aleš Čeněk, 2023, kapitoly 2. a 14.
( str. 51 – 90, 411 – 449)
Děkuji za pozornost.