Není třeba zahájit diskuzi o zrušení rozkladu v SŘ ? JUDr. Petr Kolman, Ph.D. – odborný asistent na PF MU Brno Autoři zabývající se veřejným (resp. správním právem) bývají mnohdy čtenářskou veřejností atakováni za to, že neumí (či nechtějí) formulovat jasné – třeba i radikálnější – stanovisko. Můj článek takovýmto rozhodně není! Na druhou stranu chci říct, že mé stručné časopisecké dílko, si v žádném případě neklade falešnou ambici, že je nositelem jediné pravdy, spíše chce být motorem k zahájením diskuze nad tématem (ne)zrušení institutu rozkladu v SŘ . Rozklad je řádný (nikoliv mimořádný) opravný prostředek. Dle ustanovení § 152[1] odst.1 proti rozhodnutí, které vydal ústřední správní úřad, (resp. ministr, státní tajemník ministerstva, nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni) lze podat rozklad. Kdo je funkčně příslušný o rozkladu rozhodovat? O rozkladu rozhoduje ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu[2]. V této souvislosti musíme zdůraznit, že o rozkladu skutečně musí nenáhodně a kvalifikovaně r o z h o d o v a t „přímo“ ministr (resp. vedoucí jiného ústředního správního úřadu) z čehož plyne, že není jeho úkolem pouze „podepisovat“ předrozhodnuté rozkladové akty. Pozor, de lege lata ministr tuto kompetenci nesmí delegovat na jiný subjekt ( např. na jiného pracovníka ministerstva). Souhlasím s názorem J.Vedrala, že pokud by zmíněná pravomoc byla delegována na jinou osobu a tato pověřená osoba by o rozkladu skutečně rozhodla , jednalo by se o vážnou procesní vadu, která by měla za následek stav tzv. funkční nepříslušnosti, jenž je relevatním důvodem pro zrušení takovéhoto procesního aktu.[3] Návrh na rozhodnutí předkládá ministrovi (nebo vedoucímu jiného ústředního správního úřadu) tzv. rozkladová komise. Ex lege má rozkladová komise nejméně 5 členů. Je zde uplatněn jmenovací nikoliv volební princip, jelikož předsedu rozkladové komise a ostatní členy rozkladové komise jmenuje ministr (resp. vedoucí jiného ústředního správního úřadu ). Správní řád opět neumožňuje, aby úkol sestavení a jmenování komise ministr převedl na jiný subjekt. Což může být „provozní“ problém zejména u ad hoc poradních rozkladových komisí. Členové rozkladové komise mohou být jmenováni jak na dobu určitou tak i neurčitou.[4] Zánik členství v rozkladové komisi nastává smrtí člena, vzdáním se členství (v demokratickém právním státě nikdo nemůže být přirozeně nucen k participaci na výkonu veřejné správy), ztrátou způsobilosti k právním úkonům člena a odvoláním člena ministrem (resp. vedoucím jiného ústředního správního úřadu ). Tytéž důvody jsou relevantní i pro zánik funkce předsedy komise. Zajímavou otázkou, kterou se mj. zabývá i Josef Vedral je zda zaniká členům komise členství i v případě odvolání či smrti ministra[5] (resp. vedoucího jiného ústředního správního úřadu ), zde docházíme k závěru, že nikoliv! Členové „rozkladovky“ zůstávají ve svých funkcích až do případného odvolání novým ministrem.[6] Správní řád stanoví, že většinu členů rozkladové komise tvoří odborníci, kteří nejsou zaměstnanci zařazení do ústředního správního úřadu. Správní řád nestanoví na odbornost „odborníků“ žádné limitní podmínky (vzdělání, zvláštní dovednosti,minimální věk či délku praxe), takže ministru nic (mimo politické odpovědnosti a případného tlaku veřejného mínění) nebrání v tom, aby do komise najmenoval i „spřátelené kvazi-odborníky“.[7] Parciálně souhlasím s názorem R.Ondruše, že je možné aby se „účastník“ dle z.č.106/1999 Sb., seznámil s údaji prokazujícími odbornost jednotlivých členů komise[8], zde bych jen dodal že právo na informace dle dle z.č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu[9] k informacím má každý (tedy nejen účastník) , avšak získání informaci je asi konečná fáze , které účastník (i kdokoliv jiný) zde může dosáhnout . Bylo by snad možné tu namítat rozpor se zásadou dobré správy – špatný odborník nemůže řádně konat službu veřejnosti, ale zde i neprávník cítí chůzi po tenkém ledu. Zákonodárce, tedy v ustanov. § 152 odst.3 SŘ „volá do zbraně“ nezávislé odborníky, avšak vzhledem k velikosti naší země a s tím spojeným úzkým personálně- odborným zázemím (zejména při vysoce specializovaných causách) , možno míti se špetkou nadsázky za to, že ti co o problému něco „odborně“ vědí, tak nejsou nezávislí, a naopak „nezávislí myslitelé“ zase nesplňují zákonný požadavek „na to býti odborníkem“. Otázkou také je, co by nastalo v případě, pokud by určitý ústřední správní úřad byl zavalen větší množstvím rozkladových řízení, kterak by si vynutil účast (včetně důkladné přípravy) třeba i každodenní odborníka-externisty, který by se pak stal existenčně de facto závislým na příjmu od ústředního úřadu, na kterém by mel být podle dikce a smyslu z.č.500/2004 Sb., správního řádu nezávislým.[10] Na načrtnutém půdorysu mj. vidíme menší míru nezávislosti komisí v porovnáním se správním soudnictvím. Ustanovení § 14 (vyloučení pro podjatost)[11] a § 134[12] (řízení před kolegiálním orgánem ) platí u rozkladu obdobně s tím, že rozkladová komise může jednat a přijímat usnesení v nejméně pětičlenných senátech a že většina (tedy minimálně 3 osoby) přítomných členů musí být odborníci, kteří nejsou zaměstnanci ústředního správního úřadu. U otázky podjatosti členů (včetně předsedy) komise je třeba mj. zmínit tuto podjatost možno reálně namítnout jen tehdy, když je účastník seznámen se složením rozkladové komise. Správní orgán by o složení komise měl účastníka písemně informovat, jinak brání řádné aplikaci § 14 odst.2 správního řádu a takovýto postup je i proti zásadě dobré správy.[13] Správní řád dále stanoví , že pokud to nevylučuje povaha věci, platí pro řízení o rozkladu ustanovení o odvolání. Což je logické jelikož oba dva tyto opravné prostředky jsou opravnými nástroji řádnými. Můžeme tu hovořit o určité subsidiární platnosti ustanovení o odvolání. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, lze v řízení o rozkladu – dle § 152/odst.5 jen : a) rozhodnutí zrušit nebo změnit, pokud se tím plně vyhoví rozkladu a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, jichž se to týká, vyslovili souhlas, nebo b) rozklad zamítnout. De lege lata rozklad musí být zamítnut i v případě, že je napadené správní rozhodnutí které vydal ústřední správní úřad, (resp. ministr, státní tajemník ministerstva, nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni) vadné, avšak zároveň by jeho zrušením či změnou být způsobena újma žádnému z účastníků řízení.[14] S jedinou výjimkou, že by s tím všichni, jichž se to týká, vyslovili souhlas, což jak správně připomíná i zkušený praktik M.Prokop těžko lze očekávat konsenzus v řízení, jehož předmětem je přezkum rozhodnutí, jímž se povoluje nějaká činnost, s nímž jeden z účastníků, typicky odvolatel, nesouhlasí a požaduje jeho zrušení či změnu pro nezákonnost či věcnou nesprávnost a jiný účastník (navrhovatel) rozhodnutí podporuje, protože je vydáno v jeho prospěch. [15] Vypustˇme rozklad z našeho SŘ – (pozn. pro redakci mezititulek možno změnit) De lege ferenda zastávám názor, že institut rozkladu by měl být ze správního řádu jako vůdčího správně-procesního předpisu vypuštěn! Není efektivní! Jediným řádným opravným prostředkem ve správním řádu by mělo být odvolání. Rozklad vnímám, tak jak je dnes koncipován v SŘ, jako neefektivní procesní opravný nástroj. Mám za to, že jeho vypuzení z českého správního řádu by nebylo v rozporu se smyslem a účelem demokratického správního řádu, není ani protiústavní[16] ani v rozporu s žádnou ČR ratifikovanou mezinárodní smlouvou. Domnívám se, že dnešní úprava rozkladu v nezanedbatelném množství případů vede „jen“ k oddalování možnosti využití soudní obrany, jelikož ve správním soudnictví je možno se domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon – lex specialis ve vztahu k SŘS. Připouštím, že by zrušení rozkladu v SŘ vedlo, po určitý čas, k větší míře intenzity „zavalení“ správních soudů, toto však nesmí být důvodem pro uchovávání tohoto neefektivního a devolutivním účinkem neoplývajícího , procesního instrumentu. Pokud by administrativní soudy nezvládaly potenciální nápor (poté co by přišly o pomyslný rozkladový veřejnosprávní polštář) nejde o problém právní ale technicko-organizační či ekonomický. Avšak mám za to, že k dlouhodobému nezvladatelnému enormnímu nárůstu by zde nakonec nedošlo. Taky by stálo za úvahu, zda finanční prostředky nyní vynakládané na řízení o rozkladech by posléze nešlo z ústředních správních úřadů strategicky převést směrem ke správním soudům? [17] Dalším důvodem pro zrušení, jak jsem již naznačil výše, je moje obava o skutečnou nezávislost a objektivitu při rozhodování o rozkladu. Pro neprávníky zdůrazněme, že ze zákona o rozkladu rozhoduje ministr (resp. vedoucí jiného ústředního správního úřadu) a nikoliv rozkladová komise (byť sebe-nezávislejší a sebe-odbornější) , jak se mylně domnívá leckdy veřejnost. Stejně tak pokud bychom měli porovnat míru nezávislosti správních soudů a rozkladových „poradních“ komisí, miska vah se dle mého soudu naklání směrem soudním! Pozitivum případného zrušení rozkladu vidím i v tom, že dojde k posílení vědomí odpovědnosti pracovníků ústředních orgánů veřejné správy, kteří se již nebudou do jisté míry podprahově „spoléhat“ na to, že jejich případné špatné rozhodnutí bude napraveno v rámci řádného opravného prostředku – tedy rozkladu, ale posílí se jejich vědomí, že bude přímo následovat přezkum v rámci správního soudnictví ! Mám za to, že vzhledem k tomu, že se tu jedná o pracovníky ústředních správních úřadů – personální creme de la creme české veřejné správy – tak posílení odpovědnostního prvku , je krokem správným směrem. Dalším možným řešením celé situace je, dle mého názoru, eventualita nezachovávat současný rozklad v jeho generální podobě pro celou veřejnou správu – jako řádný opravný prostředek, který subjekty musí vyčerpat, než se dostanou ke správnímu soudu , ale popř. jej ponechat pouze v modifikovaném charakteru [18] jen u zvláštních typů řízení, kde se dlouhodobě osvědčil[19] Svým názorem se nechci samozřejmě nijak dotknout pracovníků a pracovnic působících v těchto rozkladových komisích, jde mi o systémovou změnu (resp. o zahájení diskuze o ni). Podtrženo a sečteno: Zahajme diskuzi nad tématem (ne)zrušení institutu rozkladu v SŘ . Použitá literatura: Černý, P. a kolektiv : Průvodce novým správním řádem, Linde Praha, 2006 Ondruš, R.: Správní řád, Linde Praha, 2005 Skulová, S et Průcha,P. a kol.: Správní právo procesní, Eurolex Bohemia, Praha, 2005 Vedral, J.: Správní řád – komentář, Bova Polygon, Praha , 2006 Veřmiřovský, D.: Záplava zákonů a jak ji zastavit, Hospodářské noviny, 14.6.2007, Economia a.s. Praha,2007 ________________________________ [1] Tedy jeden z 130 tisících paragrafů, kterými je tvořeno české pozitivní právo - alespoň jak vypočetl v Hospodářských novinách dne 14.6.2007 ministerský právník D. Veřmiřovský [2] Srov. § 152/2 SŘ [3] Viz. Vedral,J.: Správní řád – komentář, Bova Polygon, 2006, str.855 [4] Srov. Ondruš, R.: Správní řád, Linde Praha, 2005, str.446 [5] Např. při atentátu [6] Viz. Vedral, J. in op.cit., str. 858 [7] Toto je samozřejmě ryze teoretická úvaha, v praktickém životě ČR se nic takového nemůže stát [8] Ondruš,R., op.cit. str.447 [9] Je to informační lex generalis [10] Ideálním naplněním požadavků § 152 odst.3 by se pak stal patrně odborník t.č.v starobním či invalidním důchodě [11] Každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu , o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Účastník řízení může namítat podjatost úřední osoby, jakmile se o ní dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. O námitce rozhodne bezodkladně usnesením služebně nadřízený úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné postavení Úřední osoba, která se dozví o okolnostech nasvědčujících, že je vyloučena, je povinna o nich bezodkladně uvědomit svého představeného. Do doby, než představený posoudí, zda je úřední osoba vyloučena, a provede potřebné úkony, může tato osoba provádět jen takové úkony, které nesnesou odkladu. Vyloučena je též ta úřední osoba, která se účastnila řízení v téže věci na jiném stupni. Důvodem vyloučení není účast na úkonech před zahájením řízení nebo na výkonu kontroly prováděné podle zvláštního zákona. [12] Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, vede řízení před kolegiálním orgánem jeho předseda nebo předsedající, popřípadě člen, na němž se orgán usnese (dále jen "předseda"). Usnesení, s výjimkou usnesení o tom, zda osoba je či není účastníkem, a usnesení o zastavení řízení, jakož i úkon, který není rozhodnutím, provádí předseda samostatně. Kolegiální orgán po poradě rozhoduje hlasováním. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, při poradě a hlasování mohou být přítomni pouze členové kolegiálního orgánu a osoba, která je pověřena sepsáním protokolu, pokud jej nesepisuje některý ze členů. Každý člen kolegiálního orgánu je oprávněn při poradě před zahájením hlasování podat návrh na usnesení kolegiálního orgánu. Kolegiální orgán je způsobilý se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů; usnesení kolegiálního orgánu je přijato nadpoloviční většinou hlasů přítomných členů. Hlasování řídí předseda. Členové hlasují jednotlivě, předseda hlasuje naposled. Má-li hlasovat více než 7 členů, mohou členové hlasovat současně. Protokol o hlasování kolegiálního orgánu podepisují všichni přítomní členové a osoba, která byla pověřena sepsáním protokolu; při nahlížení do spisu (§ 38) je vyloučeno nahlížet do tohoto protokolu. O námitce podle § 14 odst. 2 rozhoduje usnesením kolegiální orgán jako celek, hlasovat však nemůže ten jeho člen, proti němuž námitka směřuje. Není-li kolegiální orgán způsobilý se usnést, postupuje se obdobně podle § 14 odst. 4 věty třetí. Kolegiální orgán jedná podle jednacího řádu, v němž stanoví podrobnosti o jednání kolegiálního orgánu. [13] Srov. Prokop, M. in Černý, P. a kolektiv : Průvodce novým správním řádem, Linde Praha, 2006, str.272 [14] K obdobnému závěru dochází i Prokop, M. in Černý, P. a kolektiv : Průvodce novým správním řádem, Linde Praha, 2006, str.273 [15] Prokop, M. in op.cit., str.273 [16] Neexistuje ústavní právo na řádné ani mimořádné opravné prostředky v SŘ, pouze na nezávislý soudní přezkum [17] Ale nejsem ekonomem, jde pouze o k budoucí debatě směřující úvahu [18] Pozornější čtenář si tu patrně povšiml autorova mírného kroku zpět z radikálních pozic [19] Zde by se musely vyhodnotit i zkušenosti s rozkladem z minulého správního řádu