Právník® TEORETICKÝ ČASOPIS PRO OTÁZKY STÁTU A PRÁVA "THE LAWYER" SCIENTIFIC REVIEW FOR PROBLEMS OF STATE AND LAW «LE JURISTE» REVUE SCIENTIFIQ.UE CONSACRÉE AUX PROBLĚMES DE LÉTAT ET DU DROIT „DER JURIST" ZEITSCHRIFT FÜR STAATSUND RECHTSWISSENSCHAFTEN »JÖPHCT« HAyHHO-TEOPETHraECKHÖ %yPHAji nocBirarEHUtiö BOnPOCAM rOCy^APCTBA H nPABA 10 CXLV1 Vedoucí redaktor: JUDr. Milan Kindl, CSc. Redakční rada: Prof. JUDr. PhDr. Karolina Adamová, CSc. JUDr. Vladimir Balaä, CSc. JUDr. Josef Baxa Doc. JUDr. Josef Blahož, DrSc. JUDr. František Cvrček, CSc JUDr. Karel Čermák Prof. JUDr. Karel Eliáš, Dr. Prof. JUDr. Petr Hajn, DrSc. Prof. JUDr. Pavel Holländer, DrSc. Doc. JUDr. Ignác A. Hrdina, DrSc., O. Praem. Prof. JUDr. Jiří Malenovský, CSc. JUDr. Ján Matějka, Ph.D. JUDr. Otakar Motejl Prof. JUDr. Olga Ovedková, DrSc, (Bratislava) Prof. JUDr. Monika Pauknerová, CSc. Doc. JUDr. Jiří Pipek, CSc. JUDr. Josef Skála, CSc. (Lausanne) Prof. JUDr. Wojciech Sokolewicz (Varšava) Prof. JUDr. Jozef Suchoža, DrSc. (Košice) Prof. JUDr. PhDr. Michal Tomášek, DrSc. JUDr. Jaroslav Zachariáä, CSc. Výkonný redaktor: JUDr. PhDr. Zdeněk Masopust, DrSc. Tajemnice redakce: Hana Cihelková" OBSAH STATI y. Jiří Malenovský: Triptych zobrazování soudního dvora ES: arbitr „motor integrace" nebo „velký manipulátor"?...... ' . / Ivo Telec: Zmena feské občanskoprávní doktríny.....'.'.'.' {n»! Jiří Nezkusil: Narovnání jako forma odklonu v íeskám Irestním řá- Tereza Řihošková; Nadnárodní poskytování služeb - vysflánf zaměstnanců v rámci Evropského společenství ............ .. GLOSY František Helešic: K dalšímu vývoji družstevního práva..... j,,. RECENZE A ANOTACE Václav Mezřický: Vojtech Stejskal: Prosazování právní odpovědnosti v ochraně bioďiverzity, nakl. Eva Rozkotová - IFEC, Beroun 2O06 242 s.............................; il40 V Zdeňka Králířková: Schwenzer, I-, Dimsey, M.: Model Family Code. ^ From a Global Perspective. Antwerpen - Oxford. Intersentia, 2006 257 s.............................I 1142 Lenka Vostrá: Clare McGlynn: Families and the European Union. (Law, Politics and Pluralism), Cambridge, Cambridge University Press 2006, 230 s.........................1145 Karel Malý: Michal TomáSek: Přehled dějin japonského práva, Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, Ediční středisko právnické fakulty, Praha 2007, 90 s..................H47 Ignác Antonín Hrdina: Stanislav Přibyl: Konfesněprávní studie, Hu- ' sitská teologická fakulta Univerzity Karlovy v Praze, nakladatelství L. Marek, Brno 2G07, 261 s...................1148 Z VĚDECKÉHO ŽIVOTA Bohumil Dvořák, Petr Smolík : Zpráva ze zasedání Vědeckého sdružení pro mezinárodní právo procesní, konaného ve dnech 11. - 14. dubna 2007 v Regensburgu...................xiŠO Jan Ondřej: Konference Ekonomické a právní aspekty podnikání v EU a ochrana lidských práv..................115Ů AUTOŘI: JUDr. Bohumil Dvořák, LL.M., Obvodní soud pro Prahu 10 JUDr. Frantiäek Heleäic, CSc, AVM CORP., a. s., Üstf nad Labem doc. JUDr. Ignác Antonín Hrdina, DrSc, Právnická fakulta ZČU, Plzeň doc. JUDr. Zdenka Kráiíčková, Ph.D., Právnická fakulta MU, Brno prof. JUDr. Jiří Malenovský, CSc, Evropský soudní dvůr, Lucembursko prof. JUDr. Dr.h.c. Karel Malý, DrSc, Právnická fakulta UK, Praha doc. JUDr. Václav Mezřický, Právnická fakulta UK, Praha prof. JUDr. Jiří Nezkusil, DrSc, Praha doc. JUDr. Jan Ondřej, DrSc, Právnická fakulta UK, Praha a SVŠES, Praha Mgr. Tereza ŘihoSková, LL.M., Advokátní kancelář, Praha JUDr. Petr Smolík, Ph.D., Právnická fakulta UK, Praha prof. JUDr. Ivo Telec, CSc, Právnická fakulta MU, Bmo JUDr. Lenka Vostrá, Ústav státu a práva AV ČR, v. v. i., Praha "PváVIlík- ROČNÍK CXLVI • ČÍSLO 10 jíŘI MALENOVSKÝ TRIPTYCH ZOBRAZOVÁNÍ SOUDNÍHO DVORA ES: ARBITR, „MOTOR INTEGRACE" NEBO „VELKÝ MANIPULÁTOR"? ) 1. ÚVOD Časopis Právník věnuje pravidelně prostor problematice komunitárního práva, práva EU i analýze judikatury Soudního dvora. V poslední době se jednalo zejména o články J. Komárka1) a současného slovenského soudce v Soudním dvoře J. KluČky.2) Přinášejí cenné poznatky o různých současných problémech komunitami justice a tím posunují právní vědomí praktiků práva (hlavně soudců a advokátů) i teoretiků směrem, který je nezbytný ke kvalitnímu zapojení České republiky do Unie i k tomu, aby řádně plnila své členské povinnosti i využívala svých práv. Vzhledem k tomu, že dosud publikované články v Právníku se věnovaly spíše dílčím otázkám, případně jednotlivým judikátům Soudního dvora, představují ve svém souboru jen jakousi živelriěvzruMou^iozaiku, jež příliš neumožňuje dobrat se vyváženého h^nocerójp'notcľklíčového orgánu ES a EU. Potřeba takového ho^o^ŕn se přitom stala velmi žádoucí. Zastavení procesu ratifikací Smlouvy o Ústavě pro Evropu ve chvíli, kdy se všeobecně přiznává, že Unie nemůže nadále pokračovat ve své dnešní institucionální podobě, rozproudilo politickou diskusi o alternativě k „ústavní smlouvě". Jejím těžištěm je debata o reformě hlavních orgánů, včetně Soudního dvora. Roztříštěné, historicky a vývojově nedotažené poznámky k úloze i práci Soudního dvora, někdy navíc apriorně zatížené nedůvěrou komentátora k evropským institucím, mohou podněČovaTk neuvá_ženým.x?ÍQlfflnto"^í?[fi5ra5 jejichž realizace by měla pro budoucí fungování Unie nedozírné důsledky. *) Text tohoto příspěvku byl z vetší části přednesen na konferenci uskutečněné 11. 5. 2007 v Senátu Parlamentu ČR a věnované „evropské justici na ústavní křižovatce". 1) Srov, J. Komárek: „Velký hybatel" - Evropský soudní dvůr a hledání vnitřního souladu právního řádu Společenství. Právník, č. 5/2006, s. 497-531. 2) Srov. J. Klučka: K vývojovým tendenciám medzinárodného súdnictva v súčasnom medzinárodnom práve a v súdnom systéme Európskej únie. Právnik, č. 10/2006, s. 1160-1177. PRÁVNÍK 10/2007 1065 Domnívám se proto, že doplňkem k dílčím příspěvkům publikovaným o Soudním dvoru v Právníku i jinde v ČR je účelné pohlédnout na Soudní dvůr v co nejobecnějších souvislostech a na pozadí vývojových tendencí, zejména pak ve vazbě na měnící se evropskou ekonomickou i politickou skutečnost. Je to Žádoucí i proto, že Česká republika se zapojila do komunitárních struktur až po půlstoletí jejich existence a historický kontext integrace tak unikl praktické zkušenosti státu i jeho občanů, což některé současné komentáře českýchau-tořŮpoznamenává a deformujejejicji.záyjíry. *~ ~~ Tento článek sleduje v právě uvedeném ohledu podobné cíle jako příspěvek, který jsem Právníku zaslal v minulém roce o celkovém kontextu ratifikace 14. protokolu k Evropské úmluvě o lidských právech Českou republikou a který vyšel v jeho č. 6/2006.3) 2. ARBITR Když v r. 1950 v tajnosti krystalizoval Schumanův projekt na vytvoření Evropského společenství uhlí a oceli, bylo zřejmé, že se rodí nadnárodní struktura. Uvnitř nového společenství vznikl Vysoký úřad složený z nezávislých členů, jehož rozhodnutí byla závazná pro šest zakládajících států, v nich vykonatelná a napadnutelná opravným prostředkem před současně zřízeným Soudním dvorem. Jeden z posledních žijících účastníků jednání, která předcházela uzavření Římské smlouvy v r. 1957, pozdější dlouholetý lucemburský soudce v Soudním dvoře Pierre Pescatore vzpomíná, že ve dvou ze tří pracovních skupin, a to ve skupinách pro Euroatom a pro volný trh vůbec nebyli zastoupeni právníci, a jako kuriozitu uvádí, Že při jednání v Římě se na něj obrátil vedoucí belgické delegace se slovy: „Můj právník onemocněl. Mohl byste nám vypomoci?" Jediný Pescatore coby právní expert dvou národních delegací... sjednávající první supranacionální projekt v dějinách.4) Koncept nových společenství tedy nebyl u svého zrodu projektem dominantně právním. Nasvědčovaly tomu např. i kvalifikační požadavky na soudce Soudního dvora. Podle Smlouvy o Společenství uhlí a oceli se mohli stát soudci Soudního dvora nezávislé osoby uznávaných kompetencí. Právní kvalifikace podmínkou nebyla. Vstoupili do něj i neprávníci: Nizozemec poslanec Ser-raens, a Francouz finanční expert Rueff. Druhý z nich opustil Soudní dvůr s) J. Malenovský: Nově demokratické státy Evropy a 14. protokol: klikatá, ale správná cesta k adjustaci desynchronizovaného mechanismu. Právník, č. 6/2006, s. 601-645. ') Srov. La Voix, 22. 3. 2007. 1066 PRÁVNÍK 10/2007 až v r. 1962, tedy až za uplatňování Smlouvy o EHS.5) Soudci vždy byli a dosud jsou jmenováni na základě vzájemné dohody vlád členských států, tedy zpč- rsobem, jakým se běžně jmenují Členové mezinárodních arbitrážních orgánů. Jako rozhodci se totiž ještě v 1. polovině 19. století nabízeli sami představitelé vlád či dokonce^ panovníci, kteří až později pověřovali stejným úkolem pro-fešíonáTně kvalifikované osoby, k nimž měli důvěru. Soudní dvůr měl především řešit spory mezi nadnárodní institucí a členskými státy a mezi Členskými státy navzájem. Předpokládané priority Soudního dvora dodnes připomíná struktura příslušného oddílu v 5. části Smlouvy ES, který upravuje jeho kompetence. V čele jejich výčtu se octly pravomoci rozhodovat /' o žalobách Komise proti členskému státu (či. 226) a o žalobách jednoho člen-Z___s^ého_ státu na druhý (či. 227). Jde o klasické kompetence mezinárodního soudu, v nichž soudní orgán vystupuje fakticky jako arbitr mezi dvěma rovnými subjekty a očekává se od něj, že při rozhodování skloubí právní argumenty s jistou politickou citlivostí. Představy tvůrců se brzy začaly míjet s realitou. O výkon některých předpokládaných základních kompetencí prostě nebyl zájem. Za více než půlstoletí Soudnímu dvoru napadly pouze třijn^zisiátoí-žaloby (z celkového počtu více než 15.000 věcí),6) a řízení o tomto typu žalob se tak považuje za krajně neobvyklé. O tom, že se státy obecně vyhýbají vzájemným žalobám u mezi-národních soudů, svědčí i pouhá dvacítka mezistátních stížností k Evropskému &# soudu pro lidská práva (z celkového půlmiliónu podání), nebo malý nápad žalob k Mezinárodnímu soudnímu dvoru OSN, pro nějž představuje rozhodování o mezistátních sporech skutečný raison d'etre^ Jiné druhy přímých žalob, zvláště žaloby Komise proti členským státům, neobvyklé určitě nejsou, nicméně ani ony už nejsou schopny dostatečně zviditelnit arbitrážní roli Soudního dvora. Až do r. 1960 představovaly tyto žaloby výlučný typ podání k němu, ještě na začátku 90. let většinu ze všech podání, avšak od té doby jsou zpravidla již jen v menšině (v letech 2005 a 2006 tvořily méně než 40 % nápadu). Podstatná část mezi nimi připadá na žaloby Komisy na členské státy pro porušení práva ES chybnou Či neúplnou transpozicí směrnic. Žalované státy mnohdy právní názor Komise ani nezpochybňují. Jedná se tedy o věci, v nichž Soudní dvůr nemusí projevit velkou invenci a které netvoří stěžejní část jeho rozhodování. —.....■----------------™ —-—- 5) Srov. L. Neville Brown and T. Kennedy: The Court of Justice of the European Communities, 4th edition. Sweet and Maxwell, London, 1994, s. 47. 6) Srov. věci 141/78, Francie proti Spojenému království (rybolov na moři); C-388/95, Belgie proti Španělsku (omezení vývozu některých vín) a C-145/04, Španělsko, proti Spojenému království (organizace voleb do Evropského parlamentu na území Gibraltaru). PRÁVNIK 10/2007 1067 3. „MOTOR INTEGRACE" SPOUŠTĚNÝ VÝZVAMI UVNITŘ SPOLEČENSTVÍ Soudní dvůr, stejně jako Evropský soud pro lidská práva, neunikl důsledkům proměny západní Evropy po 2. světové válce v prostor, v němž je jednotlivec důsledně chráněn a emancipován vůči státní moci. Štrasburský mechanismus ochrany lidských práv dospěl od původního modelu, který poskytoval jedincí toliko přístup k nesoudnímu orgánu - Evropské komisi pro lidská práva a k nepovinnémusmírčímu řízení před ní, postupně až k záruce skutečného prává^íyzlck'ýcfrä "právnických osob na přímý a obligatórni přístup k Evropskému soudu pro lidská práva. V lucemburských podmínkách proběhl paralelní emancipační proces zprostředkovaně, prostřednictvím národních soudů. Ty, jsouce povolány ex defini-tione rozhodovat o právech a povinnostech stran, musely tak přirozeně činit j_Juye věcech, spojenýcJu-S_aplikací komunitárního práva. Pokud použitelná komunitami norma posilovala" postavem některé ze stran v řízení před vnitrostátním soudem, měla tato strana pochopitelně zájem, aby taková norma byla skutečně a řádně aplikována, a také to v řízení požadovala. V případech, kdy yýkladjjoužitelné komunitami normy nebvl zřeimv, byly národní soudy oprávněny či dokonce povinny předložit Soudnímu dvoru ES žádost, aby závazný výklad provedl sám. Tak se aktivizovalo a rozšířilo řízení o předběžných otázkách, které tvůrci Smlouvy ES podle všeho považovali jen za doplňkové. Nasvědčuje tomu alespoň okolnost, že ve Smlouvě ES figuruje pravomoc Dvora rozhodovat o předběžných otázkách až na chvostu výčtu jeho kompetencí, v sousedství kompetencí rozhodovat spory o náhradu škody a zaměstnanecké spory, o nichž dnes rozhoduje Soud pro veřejnou službu, tedy orgán, jenž se nachází o dvě patra níž než Soudní dvůr. V Jednacím řádu Dvora byly řízení o předběžných otázkách vyhrazeny pouhé dva Články, 1Q3_ a 104, zařazené kejconci celého do-kumentu,oužít. Výrok o porušělfrSmIolrvyVEITŠ~byproto italskému soudci nepřinesl iíí^te^irjuodpověď. Soudní dvůr tak byl v zájmu své pravdy nucen překročit meze dané mezinárodním právem a vstoupit do prostoru 7) Srov. rozsudek ve věci 6/64, Costa/ENEL, Rec, s. 1141. PRÁVNÍK 10/2007 1069 práva vnitrostátního.8) Prohlásil, že Smlouva o EHS není „obyčejnou meziná-rodní smlouvou" a že provádění komunitárního práva i celý projekt evropské" integrace nemohou záviset na dobrodiní či naopak nepřízni později schválených národQL±Lzákonů. Pokud by totiž na nich závisej měly, staly býC&eľ&ä-' vazky států převzaté podle Smlouvy o EHS j^podmínečnými, eventuálnínjD Později dodal, že komunitami právo, jež vzešlo z mezinárodní smlouvy, se v důsledku své původnosti a specifičnosti prosadí před národním soudem vůči jakékoli normě vnitrostátního práva. Tak se využitím teleologického výkladu integrační Smlouvy o EHS zrodily principy bezprostřé^nlcfí^ucmESapře^o^ komunitárního práva před právem vnitrostátním! ^~-^ Není pochyb o tom, že ve věci Costa proti ENEL Soudní dvůr nevystupoval jako opatrný a diskrétní mezinárodněprávní arbitr, nýbrž jako živelný „motor integrace". Budiž však zdůrazněno, že nezasahoval jako perpetuum mobile, coby motor, jenž se zapíná sám a vystačí si sám, ale intervenoval jako „motor z nutnosti", uvedený do chodu konkrétní žádostí a konkrétním problémem národního soudu. Dynamizující judikatura Soudního dvora se v minulosti z velké části rodila právě z konkrétních obav a potřeb vnitrostátních soudů. Hrozba nepřípustného odepření spravedlnosti ukládala Soudnímu dvoru dát národnímu soudu užitečnou odpověď a neodmítnout jeho žádost s alibistickým odůvodněním, že ) Na nedostatečnost efektivity mezinárodního práva při řešení otázek, jejichž podstata spočívá ve vztazích vnitrostátní povahy, narážejí spolupracující státy dodnes. Lze to doložit na pří-kladu postihu nejzávažnějších forem mezinárodní zločinnosti. Od počátku 70. let mezinárodní společenství sjednalo řadu mezinárodních smluv (např. v oblasti postihu leteckého terorismu), které - s použitím čistě koordinační metody - překlenuly mezery a nedostatek komplementarity v paralelním působení trestních jurisdikcí více států stanovením povinnosti smluvních / stran „vydat nebo stíhat (potrestat)" pachatele všech zakázaných trestných Činů. Soustava i těchto smluv mezinárodního práva trestního však není schopna zajistit, aby byl pachatel potrestán i tehdy, když strana, jež nad ním reálně vykonává kontrolu, svůj smluvní závazek l poruší tím, že pachatele ani nevydá ani nestíhá. ObdoBně jako v 60. letech Soudní dvůr ve věciCosta/ENEL, i současné mezinárodní společenství proto muselo ke zvýšení efektivity postihu mezinárodní kriminality vniknout do práva vnitrostátního. Dovoluje to Statut Mezinárodního trestního soudu sjednaný státy v r. 1999. Ten uvedenou slepou uličku obešel. Pokud strana v konkrétním případě nesplní svůj závazek stíhat, rozhodne o stíhání příslušného pachatele jednostranně nově zřízený Mezinárodní trestní soud. Musí ovšem disponovat pro tento účel vlastní trestní jurisdikcí. Statut proto vyžaduje, aby mu ji smluvní strany ratifikací Statutu podmíněně, pro všechny budoucí případy svého selhání obecně předaly. I Mezinárodní trestní soud se tím stal nadnárodní strukturou. Předání pachatele státem Mezinárodnímu trestnímu soudu k potrestání má kvalitativně jinou povahu než jeho vydání tímto státem jinému státu. Tento jiný stát bude pachatele po jeho i vydání stíhat na základě svéhajdastofliCLtr_estněprávního titulu (teritorialitv. personality nebo t_aleipj5ájjj3ÍĽeKz-ayt^), kd^žloMezinárodní trestní soud na základě pravomocirkterotrňaTněj přenesly smluvní stranyC~Tituť tohoto soudu tedy není původní a samostatný, jako je tomu naopak u státu, jenž stíhá na základě extradice, která bez existence jeho vlastního titulu není pojmově možná, ale je jen titulem nesamostatným, odvozeným od trestní jurisdikce nečinné smluvní strany. ^ 1070 PRÁVNÍK 10/2007 evropský zákonodárce neměl, posuzovaný problém vůbec na mysli, a tudíž nelze rozhodnout.9) ^_—~___ Jinou zkušenost učinil Soudní dvůr($jistavními soudy. Zakládající smlouvy mají zřejmou ekonomickou finalitu, když směřují k vytvoření a ochraně společného trhu. Realizaci mimoekonomické, humanistické idey společenství lidských práv přenechaly Evropské úmluvě o lidských právech a Evropské sociální chartě. To způsobilo, že zpočátku Soudní dvůr neměl při svém rozhodování k dispozici žádný katalog lidských práv osob, jež požívaly ekonomických svobod na volném trhu. Coby soud vzešlý z mezinárodní smlouvy byl ve svém raném období odkázán na mezinárodní právo. Oba univerzální mezinárodněprávní Pakty lidských práv však vstoupily v platnost až v r. 1976. Regionální Evropská úmluva o lidských právech se sice stala platnou ještě před uzavřením Smlouvy o EHS, ale až do r. 1974 nebyli jejími stranami všichni členové Společenství, takže jiJ^„aejXLQÍlLEpužít. Zkrátka Soudní dvůr nenalézal v mezinárodním právu lidských práv až do poloviny 70. let prakticky žádnou oporu. Jelikož ale Soudní dvůr stále Časteji vstupoval svými rozsudky o předběžných otázkách do probíhajících vnitrostátních řízení a konečná rozhodnutí vnitrostátních soudů vydávaná v těchto řízeních byla v mnohých členských státech následně podrobována konkrétní kontrole ústavnosti ústa\aúmi^oudy hlavně z hlediska dodržování ústavne~chráněných práv, stávaly se i jeho výroky nepřímo předmětem takové ústavní kontroly. Popsaný lidskoprávní deficit primárního komunitárního práva byl přitom natolik zřejmý a hluboký, že zásadně snižoval i úroveň ochrany lidských práv poskytované Soudním dvorem. Nespokojenost ústavních soudů tím byla od počátku naprogramována. Manifestem jejich protestu se stalo až slavné rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu v r. 1974, tzv. Solange I, ale napětí doutnalo již roky před tím, nejpozději od vydání rozsudku ve věci Internationale Handelsgesellschaft v r. 1970, v němž Soudní dvůr výslovně odmítl, že by bylo možno namítat neplatnost komunitárních aktů na základě ústavních listin základních lidských práv.10) V rozhodnutí Solange I Ústavní soud připomněl, že Společenství dosud nemá katalog lidských práv srovnatelný s listinou základních práv obsaženou v ústavě SRN. Proto do doby, než bude uvedený deficit komunitárního. práva odstraněn, bude Ústavnímu soudu povoleno odmítnout aplikovat na německém území taková jeho pravidla a takový výklad provedený Soudním dvorem, jez jsou v rozporu s některým právem chráněným Základním zákoy nem SRN. ;-^-_---------~~~QJ / J 9) Srov. rozhovor s předsedou ESD V. Skourisem, Europe, avril 2007, s. 5. l0) Srov. rozsudek z 17. 12. 1970 , 11-70. PRÁVNÍK 10/2007 1071 I v této nepríjemné situaci nesoucí rysy „hrozby" Či „přátelského nátlaku"11} si Soudní dvůr musel neortodoxně poradit. Neposkytovalo-li mu mezinárodní právo žádnou pomoc, rozhodl se, paralelně s rostoucí nespokojeností ústavních soudů, hledat oporu ve vnitrostátních právech samotných členů Společenství s cílem nalézt v nich „minimálníspoj^čnjjmejaojíateľ' ochrany základních lidských práv. VýsledkernjěKo expedlclTdojmého právního systému se stal koncept obecné zá^y.^pmum^Carn.fe.práya__ochrany lidských právextraho-VanTa rečipováne do komunitárního právního řádu ze společných ústavních tradic členských států. Takto konstruovanou zásadou následně poměřoval chování subjektů komunitárního práva. Tento obrat Soudního dvora, spolu s používáním Fiyjrogské^úmju^^ počínaje rozsudkem ve věci ÄH/£/ivV^975Jkdyž v předchozím roce Francie, coby poslední členský stát SpcIé^ěTístvíTratifikovala Evropskou úmluvu o lidských právech), vedl Spolkový ústavní soud v r. 1986 k uvolnění svého tlaku, a to v jeho rozhodnutí Solange II. I v něm si Ustavní soud ovšem vyhradil možnost přezkoumat aplikované sekundární komunitami právo (které bylo jinak tímto rozhodnutím napříště z hlediska kontroly ústavnosti vyňato), pokud by Společenství v budoucnu nezajišťovala ochranu základních lidských práv rovnocenně s ochranou poskytovanou jím samotným.12) Obdobné^síaroíyýhrady postupně formulovaly i jiné ústavní soudní instituce v Evropě, mezi nimi i čejkýJÚstavní souá^ nebo francouzská Ustavní rada, jež v nálezu z listopadu 2006 odmítla posuzo" vat zákony transpormjící komunitami směrnice do francouzského práva z hlediska principů,Jcteré nejsou vlastní Ústavě Francouzské republiky.14) Tyto ústávrTp7)jiE[Čy,"jakTolT3souTegffimní, neberou, třeba říci, příliš doslova veřejně nikým nezpochybňovaný princip bezvýhradné přednosti komunitárního práva před právem vnitrostátním, který Soudní dvůr uplatnil v oblasti ochrany základních lidských práv v již citovaném rozsudku ve věci Internationale Handelsgesellschaft. Nicméně vzhledem k soustavné zdrženlivosti evropských ústavních soudů nepředstavují v praxi pro aplikaci klíčového principu přednosti komunitárního práva zásadní překážku. I při nalézám pretoriánskézásady ochrany základních lidských práv se Soud- n) Srov. G. Canivet: Ľinfluence du droit national et de la jurisprudence des juridictions des Etats membres sur ľinterprétation du droit communautaire. Referát prednesený na kolokviu k 50. výročí Římských smluv v Lucemburku, 26. března 2007. n) Srov. D. C. Umbach: The Relationship between the German Federal Constitutional Court and the European Court of Justice - Cooperation or Confrontation? In: The Spanish Constitution in the European Constitutional Context. F.F. Segado (editor), Dykinson, S.L., Madrid, 2003, s. 458^561. H? Srov. nález z 8. 3. 2006 ve věci cukerných kvót, PI. ÜS 50/04. u) Srov. rozhodnutí Ustavní rady No 2006-543DC z 30.11. 2006 (zákon o sektoru energie). Srov. i komentář k němu. J.-P. Kovar: Vers un statut du droit ďexécution du droit communautaire dans la jurisprudence du Conseil constitutionnei. Europe, février, 2007, s. 2-4. 1072 PRÁVNÍK 10/2007 ní dvůr nejspíš choval jako „motor integrace". I v tomto případě však jednal jako motor „z nutnosti"15) či dokonce z „donucení",16) jako motor, který uvedly do chodu vrrhnlnén^rnHnf čoudy, aje i zájem Evropanů na přísné ochraně lidských práv. Upřeme však pozornost také na „palivo", které Soudní dvůr coby motor integrace použil. Mezeru v komunitárním právu zaplnilcniateriájjiě^vnitrostát-ním právem. K operaci tohoto druhu se ostatně uchýlil nejednou. Není proto přehnané metaforizovat - spolu se současným předsedou německého Spolkového ústavního soudu Papierem - že vnitrostátní právo je jakýmsi „humusem", z nějž se právo ES vyživuje a roste.17) Materiální recepcí, v důsledku interakce s německými soudy, vstoupily do judikatury Soudního dvora např. tak významné zásady, jakými jsou principy přiměřenosti nebo legitimního očekávání.18) Je tedy zřejmé, že Soudní dvůr není motorem, který by rozpohyboval Evropu svými subjektivními, mocensky oktrojovanými představami o právu a spravedlnosti. Jeho judikatura naopak čerpá svou sílu zevnitř Společenství, ze společného základu právních řádů členských států. "" Ne vždy národní orgány Soudnímu dvoru jeho integrující úlohu usnadňují. Třebaže Soudní dvůr i nauka trvají na tom, že rozhodnutí Dvora o výkladu norem komunitárního práva vykazují ve Společenství účinky erm omneš a zásadnélajpc, nebránilo to francouzské daňové správě, aby ještě v srpnu minulého roku ve své interní instrukci tvrdila, že daňové orgány zavazují jen ty rozsudky, které Soudní dvůr vydal groti Francii nebo-na základě předběžné otázky položené výlujfcě francouzským soudem. Ostatně teprve v prosinci 2006 vydal francouSkyCo/wez'/ ď Etat v tzv. „cibulkové" věci nález, v němž poprvé přiznává závazné účinky výkladu Soudního dvora v celém jeho roz- ;) Takto hodnotí příčinu popsaného vývoje judikatury Soudního dvora jeho současný soudce A. Rosas, jenž ji spatřuje v tom, že si Dvůr uvědomil „neudržitelnost situace" v době, kdy Společenství na'jedné straně rozšiřovalo svou činnost a na straně druhé trvalo na přednosti komunitárního práva a na jeho přímých účincích. Srov. A. Rosas: The European Court of Justice and Fundamental Rights: Yet Another Case of Judicial Activism? In: European integration Through Interaction of Legal Regimes. Carl Baudenbacher og Henrik Bull (eds.), IUSEF nr. 50, Centre for European Law, University of Oslo, 2007, s. 42-43. ') Tímto způsobem nahlíží na pohnutky popsaného vývoje judikatury Soudního dvora jeho bývalý generální advokát i soudce F. Mancini, který výslovně uvádí, že příspěvek v podobě obecné zásady právní ochrany základních lidských práv „byl na Soudním dvoru vynucen zvně, a to německým a později í italským Ústavním soudem". Srov. G. F. Mancini: The Making of a Constitution for Europe, (1989) 26, Common Market Law Review, s. 611. A. Rosas považuje tvrzení Manciniho o vnějším donucení za „přehnané" - srov. op. cit. supra, sub 15, s. 42. ') Srov. H.-J. Papier: Die Rezeption allgemeiner Rechtsgrundsätze aus den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten durch den Europäischen Gerichtshof. Referát přednesený na kolokviu specifikovaném supra, sub 11. Srov. i Humus für Luxemburg. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 29. 3. 2007, s. 10. !) Srov. H.-J. Papier, referát uvedený v předchozí poznámce. PRÁVNÍK 10/2007 1073 sáhu, nikoli - jako dosud - jen v míře, v níž Soudní dvůr ve svém rozhodnutí přímo odpovídá na položenou předběžnou otázku.19) Jak již bylo řečeno, Soudní dvůr stále častěji a intenzivněji spolupracuje s vnitrostátními soudy. V případech, kdy si tyto soudy vytvoří vlastní sebevědomý, vyhraněný názor, neváhají odůvodnit předběžnou otázku odkazem na "ťtbgčné principy] jež Dvůr sám ve své_judikatuře vytvořil, tím ho přimet v dané ' konkrétni veci K dalšímu jejich dynamickému rozvinutí a nedovolit mu zaujetí opatrnějšího postoje. Tak tomu bylo např. ve věci Technische Universität München vyvolané žádostí německého Bundesfinanzhof. Ten ve své předběžné otázce podrobil ostré kritice úzký rozsah kontroly, který si Soudní dvůr z důvodu její technické složitosti do te~dor5ypředepisoval při přezkumu rozhodnutí Komise o tom, zda bude na nový přístroj dovezený z třetího státu uvaleno clo či nikoli. Německý soud slavil úspěch: Soudní dvůr skutečně svou kontrolu rozsuď20) Soudní dvůr tak stále více přebírá harmonizační a unifíkační úlohu i postavení jakéhosi Nejvyššího unijního soudu a stále méně se podobá klasickému mezivládnímu arbitrážnímu tribunálu nebo mezinárodnímu soudu, jehož judikaturu tvoří rozhodnutí v konkréjmchjgprech mezi svrchovaně rovnými sub-jekty. Tím se ovšem prohlubuje diskrepance mezi touto jeho dnešní hlavní funkcí a zdroji jeho legitimity. Dvůr na jedné straně spoluutváří právo v unij-ním prostoru a chová se fakticky jako vrcholný článek soustavy evropských soudů, na druhé straně jsou do něj jmenováni soudci výlučně na základě vůle vládních exekutiv. V tom bývá spatřován deficit demokratické legitimace, projevující se neúčastí Evropského parlamentu na výběru soudců,21) i nedostatek „stavovské legitimace", dokládaný neúčastí evropského soudcovského stavu na výběru. Oba deficity měla alespoň v určité, skromné míře zmírnit dnes odsunutá Smlouva o Ústavě pro Evropu. Měla by se k nim proto vrátit i případná budoucí omezená smlouva o reformě unijních institucí. Domnívám se, že v daném ohledu existuje prostor pro případnou iniciativu České republiky. 4. „MOTOR INTEGRACE" SPOUŠTĚNÝ EXTRAUNIJNÍMI VÝZVAMI Soudní dvůr je v posledních letech nucen vystupovat jako ochránce evropské integrace i vůči výzvám, které přicházejí zvně Unie a které jsou stále naléhavější v důsledku toho, že se Unie stala vlivným hráčem na hřišti globali-zovaného světového hospodářství. Mám tu na mysli např. výzvu spočívající v rozhodování Orgánu pro řešení sporů a Stálého odvolacího orgánu Světové obchodní organizace (WTO), jejíž je Unie členem. Soudní dvůr se vyslovil že dohody WTO zásadně nevykazují uvnitř Společenství přímé účinky a že hos- ') Srov. D. Simon: La jurisprudence récente du Conseil d'Etat: le grand raliiement ä ľEurope des juges? Europe, mars 2007, s. 5-6. ') Srov. rozsudek z 21.11.1991 ve věci C-269/90. ) Srov. rozhovor s profesorem ústavního práva Univerzity Montpeliier-I D. Rousseau, Le Monde, 9. 2. 2007. 1074 PRÁVNIK 10/2007 nodářský subjekt se nemůže před soudem Členského státu Unie dovolávat toho, aby nebyla aplikována právní úprava Společenství z důvodu, že je neslučitelná s pravidlyWTO. Platí to i tehdy, když neslučitelnost deklaruje sama -r jVVTO, resp. její Orgán pro řešení sporů. Soudní dvůr svůj výrok odůvodnil tím, Že vyvozením omezujících důsledků z konstatování takové neslučitelnosti orgány WTO uvnitř právního řádu ES by Společenství ztratilo manévrovací I prostor, kterým disponují jeho obchodní partneři, čímž by utrpěla negociační j pozice Společenství uvnitř WTO22) V odpověď na jinou univerzální výzvu, ve věci Komise proti Irsku, v r. 2006, Soudní dvůr shodně s názorem Komise konstatoval, že uvedený členský stát porušil právo Společenství tím, že ve sporu o továrnu MOX se Spojeným královstvím vyvolal řízení o jeho řešení před Rozhodčím tribunálem zřízeným pro tento účel v rámci Úmluvy OSN o mořském právu.23) Soudní dvůr poukázal na to, že řešení sporu mezi členy ES před uvedeným extrakomunitárním hrgánem s sebou nese riziko, že crzTořgán rozhodne o obsahu povinností, které fólenským státům ukládá-.komunitární právo. Irsko se proto svým krokem dostalo do rozporu s^ľjš^^mlouvy ES, který členským státům ukládá, aby spory o jpjýy_ýRlfld nebo provádění nfiřeiíJly.jina.K, ne^ tato smlouva stanoví. Nauka spatřuje v citovaném rozsudku důkaz, Že Soudní dvůr je připraven velmi razantně stmelovat Společenství proti vnějším „pokušením", tj. proti pokušení členských států uchylovat se k f^rumshopping a volit si k řešení svého sporu jiný soud než Soudní dvůr ES, třebaže takovou vojburnezinárodní právo obecně připouští.24) Omluva o mořském právu májsmgejiou povahu, to znamená obsahuje pravidla, která se stala součástí komunitárnfho práva, i pravidla, jež zavazují výhradně členské státy. Komunitami právo jurisdikci jiného mezinárodního rozhodovacího orgánu připouští, pokud jsou předmětem jeho rozhodování jen smluvní ustanovení, která nejsou součástí komunitárnfho práva. Ve věci Komise proti Irsku si Soudní dvůr nicméně implicitně vyhradil výlučnou kompetenci rozhodnout o tom, co v dané smíšené smlouvě je a co není součástí \ komunitárnfho práva. Tím podle názoru některých rozšířil svou kompetenci j vykládat komunitami právo za hranice tohoto práva a učinil tak možnost : členských států obracet se při aplikaci smíšených smluv na extraunijní soud l tohkjiilyzeFní^Za další poučení z odsuzujícího rozsudku Soudního dvora ve věci Komise proti Irsku se považuje odmitnutiDy^r^^rmstit^do prostoru vzájemné spolupráce mezi soudy v unijní Evropě i soud extrauarJnuRozhodČí tribunál v předmětném sporu Irska se Spojeným královstvím přerušil řízení a vyčkal rozhodnutí Soudního dvora vyjasňující jeho komunitami aspekt. Při- 22) Srov. rozsudek velkého senátu ve věci Leon Van Parys z 1. 3. 2005, C-377/02. 23) Srov. rozsudek z 30. 5. 2006, C-459/03. M) Srov. Y. Kerbrat et Ph. Maddalon: Affaire de l'Usine MOX : la CJCE rejette ľarbitrage pour le réglement des différends entre Etats membres. Revue trimestrielle de droit européen, N' 1/2007, s. 175. PRÁVNÍK 10/2007 1075 nout.41) Uchyluje se proto k teleologickému výkladu obecné zásady obecného ustanovení zakládající smlouvy. Právě zohledněním obecného ú" i° aplikovaného ustanovení, z něhož vyvozuje „effet utile" pravidla, vstun6-11 Soudní dvůr do hájemství politiky, neboť účel sledovaný ústavodárcem či íf konodárcem pravidelně bývá politický. Nečiní to kvůli politickým a mocenský " aspiracím soudců, nýbrž z nutnosti, jako napravovatel nečinnosti zákon dárce.42) Není autoaktivačním manipulátorem. Kritika Soudního dvora z „hybatelství" se proto vždy zákonitě dostavme v období, kdy integrační politický proces přešlapuje na místě nebo prochází krizí, a cílí na rozsudky v oblastech, v nichž má dosažený politický konsenz členských států coby ústavodárců vratkou a nejasnou podobu. Právě z takových oblastí napadá Soudnímu dvoru nejvíce předběžných otázek. V posledních letech k nim pravidelně patří daně, zemědělská politika nebo politika sociální Dlužno dodat, že velká většina z celkového objemu předběžných otázek (více než tri Čtvrtiny) přichází do Lucemburku ze šesti původních Členských států Společenství a, individuálně vzato, nejvíc z Německa. Přesto Či snad právě proto nejtvrdší varování, kterého se Soudnímu dvoru dostalo, mu adresoval německý Spolkový ústavní soud ve svém slavném rozhodnutí k ratifikaci Maastrichtské smlouvy v r. 1993. Vytkl v něm, že extenzivní výklad ko-munitárního pravidla s použitím maximy jeho největšího možného účinku {effet utile) nesmí vést k materiální změně zakládající smlouvy. V opačném případě by byl výklad provedený Soudním dvorem založen na chybné aplikaci principu subsidiarity. Představoval by z toho důvodu z hlediska německých soudů akt ultra vires, jenž nemá oporu v zakládající smlouvě, a není tudíž použitelný k regulaci vztahů uvnitř německého právního prostoru.43) Doktrína Spolkového ústavního soudu o komunitárních aktech ultra vires vzbudila rozpaky či spise nesouhlas odborných kruhů jak v Německu,44) tak zejména v zahraničí, včetně ČR.45) Hranice v rozhodování mezi Soudním dvorem a ústavními soudy zatím vede zjevně jinde, než tam, kde delirnitoval jejich kompetence Spolkový ústavní soud. Ústavní soudy jsou pochopitelně oprávněny podrobit testu ústavnosti samotný akt přenosu pravomocí státu na Společenství a Unii, a to jak z hlediska ústavou požadované procedury, tak s ohledem na obsah přenášených pravomocí. Rozhodnutí o předání pravomocí je svou podstatou jednostranným pro- 41) Srov. Ch. Zorgbibe: Histoire de ľUnion européenne. Albin Michel, 2005, s. 108. 42) Srov. rozhovor se soudcem Soudu prvního stupně H. Legalem, Europe, avril 2007, s. 16. 43) Srov. D. C. Umbach, op. cit. supra, sub 12, s. 462-463. **) Srov. J. Frowein: Das Maastricht-Urteii und die Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit. Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Bd 54, n° 1/1994, zvl. s. 12; D. C. Umbach, op. cit. supra, sub 12, s. 468^171. 45) Srov. J. Blahož, K. Klíma, J. Skála a kol.: Ústavní právo Evropské unie. Dobrá voda, 2003, s. 110; Z. Kühn: Rozšíření Evropské unie a vztahy šestadvaceti ústavních systémů. Právník, č. 8/2004, s. 775-776; J. Malenovský: Znovu ke kompetencím Ústavního soudu ČR ve vztahu k Evropskému soudnímu dvoru a komunitárnímu právu. Právník, č. 1/2005, s. 111-114. 1080 PRÁVNÍK 10/2007 m vůle státu a je z toho důvodu podrobeno Ústavě. Jakmile je ovšem je„ s uskutečněn, uplatní se smluvní úprava, mj. i či. 220 Smlouvy ES, podle Pw.- goudní dvůr a Soud prvního stupně (a nikoli tedy ústavní soudy) zajišťují Udržování práva při výkladu a provádění této smlouvy. Jednostranný výklad . munitárního ajctu ústavním soudem je tím vyloučen. ČI. 220 garantuje jed-otný výklad i aplikaci komunitárního práva v celém prostoru Společenství, což by naopak výklad prováděný jednotlivými ústavními soudy zajistit schopen nebyl- V tomto směru lze argumentovat výsledky přezkumu ústavnosti přenosu pravomocí v souvislosti s ratifikací Smlouvy o Ústavě pro Evropu, který dospěl k diametrálně odlišným závěrům ve Francii a Španělsku, když Conseil constitutionnel zjistil rozpor Smlouvy s Ústavou, zatímco španělský Ústavní tribunál nikoli.46) V jiných státech, např. v České republice, test ústavnosti přenosu pravomocí na Společenství ani Unii nebyl zatím nikdy proveden. Lze zajisté v logice citovaného Maastrichtského rozhodnutí německého Ústavního soudu zastávat názor, který prosazuje jeho soudce S. Bross a zejména jeho bývalý předseda a pozdější spolkový prezident R. Herzog, že ve sporech o vzájemném vymezení kompetencí mezi dvěma rovnými subjekty práva - členským státem a Společenstvím - pojmově nemohou mít konečné slovo ani soudy členského státu, tedy ústavní soudy, ani soudy Společenství, tedy Soudní dvůr. Ve stejné logice je pak možno požadovat, aby konečné slovo měl třetí nezávislý soud, jenž posoudí argumenty členského státu i Unie.47) Aktivně legitimovány by k němu byly hlavní orgány Unie, vlády členských států, národní parlamenty a autonomní součásti federálních států, např. německé Länder 4S) Tím by se tento nově uvažovaný kompetenční soud blížil klasickému mezinárodnímu soudu, jakým je např. Mezinárodní soudní dvůr v Haagu. Možná, že právě řešení tohoto druhu měl na mysli W. Schüssel, když po své kritice Soudního dvora navrhl, aby „chování" Dvora legitimovala určitá „vyšší instance",49) neboť návrh německých ústavních soudců počítá s tím, že předmětem posouzení kompetenčního soudu by se staly i rozsudky Soudního dvora vydané v „šedé zóně" delimitovaných kompetencí. Třeba nicméně dodat, že takovou dvoustupňovou konstrukci zakladatelské státy Společenství určitě nezamýšlely. Jejím uskutečněním by se proces evrop- 46) Srov. P. Cassia: La Constitution européenne porte atteinte... pardon, ne porte pas atteinte ä la Constitution espagnole. Europe, février 2005, s. 3; D. Simon: Ľexamen par le Conseil constitutionnel du traité portant établissement ďune Constitution pour I'Europe: fausses surprises et vraies confirmations. Ibidem, s. 6-9. 47) Srov. S. Bross: Reflections on the Importance and the Position of a Constitutional Court in a Modern Democratic State under the Rule of Law - Taking into Account the Position of the Federal Constitutional Court of the Federal Republic of Germany. In: The Constitutional Court in the Democratic State. International Conference dedicated to the 15th Anniversary of the Constitutional Court of the Republic of Bulgaria, Sofia, 2006, s. 86; R. Herzog und L. Gerken: EU - Kritik. Gastkommentar im Wortlaut. Die Welt, 13. 1. 2007. 48) Srov. R. Herzog und L. Gerken, komentár uvedený v předchozí poznámce. 49) Srov. D. Simon, op. cit. supra, sub 39. PRÁVNÍK 10/2007 1081 ské integrace v praxi podstatně zpomalil nebo dokonce zastavil. Provádění komunitárního práva by se stalo složitou politicko-právní operací. V podstatě neřešitelným je ostatně již problém složení navrhovaného soudu. R. Herzog doporučuje, aby jej tvořili soudci z jednotlivých ústavních soudů. Lze u nich ale nalézt větší záruku nestrannosti v otázce delimitace národních a nadnárodních kompetencí než u soudců Soudního dvora ES? Odůvodněnost tvrzení o nekontrolovatelném aktivismu Soudního dvora relativizuje i jiná skutečnost. Předseda dánského Nejvyššího soudu T. Melchior si nedávno na kolokviu představitelů nejvyšších národních soudních instancí v Lucemburku postěžoval, že v posledních desetiletích musí soudy čelit přílivu žalob a podání, které raají zřetelné politické souvislosti, a jsou tak ve skutečnosti nuceny rozhodovat za politiky. To jim sice zajišťuje vysokou prestiž v očích veřejného mínění, ale na druhé straně je to vystavuje tlaku zájmových skupin, které svými podáními k soudu obcházejí Parlament. Předseda Melchior uvedl ilustračně podání skupiny občanů, která se u Nejvyššího soudu domáhala toho, aby prohlásil ratifikaci Maastrichtské smlouvy Dánskem za protiústavní, dále podání, zpochybňující zapojení Dánska do schengenských ujednání, a konečně dosud probíhající řízení o ústavních aspektech účasti dánských vojáků v konfliktu v Iráku. Vyjádřil se k uvedené politizující tendenci odmítavě a přimlouval se za to, aby vrcholné soudy v udělování locus standi jednotlivcům nebo skupinám postupovaly opatrně a vyžadovaly existenci jejich skutečného a konkrétního zájmu či dotčení.50) Pokušení velkoryse poskytovat locus standi jsou vystaveny i ostatní vysoké národní soudy, včetně českých. Nejednou mu podlehnou. Domnívám se, Že to ale není případ Soudního dvora. Dle či. 230 odstavce 4 Smlouvy ES může fyzická nebo právnická osoba podat žalobu proti rozhodnutím, která jsou jí určena, ale i proti rozhodnutím, která, byť vydána ve formě nařízení nebo rozhodnutí určeného jiné osobě, se jí bezprostředně a osobně dotýkají. V takovém případě se může domáhat přezkumu jejich legality. Série rozsudků, které Soudní dvůr vydal v posledních letech dokumentuje, že Dvůr přistupuje k určení locus standi osoby v řízení spojeném s přezkumem legality komunitárních aktů s velkou obezřetností a přísností. Tyto rozsudky vesměs vydal v řízeních o kasačním opravném prostředku proti předchozímu rozhodnutí Soudu prvního stupně. V žádném z nich nepotvrdil bezprostřední a osobní dotčení zainteresovaných osob, případně existenci napadnutelného aktu. Jednalo se např. o podání francouzské politické strany {Front national) původně směřující do rozhodnutí Evropského parlamentu,51) dále o opravný prostředek amerických tabákových firem patřících ke skupinám Philip Morris a Reynolds, a to původně proti rozhodnutí Komise podat žalobu k soudu třetího státu,52) nebo o podání italského regionu Sicílie, které před Soudem 50) Srov. T. Melchior: Legal Remedies in National Courts. Referát přednesený na kolokviu uvedeném supra, sub 11, 51) Srov. rozsudek ve věci Front national z 29. 6. 2004, C-486/01 P. 52) Srov. rozsudek ve věci R. J. Reynolds Tobacco Holdings., Inc. a dalšíz 12. 9. 2006, C-131/03 P. 1082 PRÁVNÍK 10/2007 prvního stupně mířilo do rozhodnutí Komise ukončit spolufinancování velko-projektu dálnice Messina-Palermo.53) 6. ZÁVĚR V triptychu vnímání Soudního dvora politickou a odbornou obcí je ústředním motivem Dvůr coby motor evropské integrace. Vedle něj se poněkud ztrácí jeho obraz ctihodného arbitra, jehož barvy záhy poněkud omšely. Zobrazování Dvora coby velkého manipulátora sice hýří pronikavými barvami a strhává na sebe pozornost veřejnosti, avšak zpracovává hlavně předsudky a mýty, které jen velmi zprostředkovaně a pokřiveně navazují na realitu reprodukovanou hlavním obrazem. To ale nutně neznamená, že by měl být z triptychu odstraněn a celé dílo vystaveno jen jako diptych. U neprovokativ-ního exponátu by se politikové, právníci a především Evropané možná ani nezastavili... Résumé Triple image de la Cour de Justice des CE: Arbitre, „moťeur de ľintegraíion" ou „grand manipulateur"? Jiří Malenovský Selon ies auteurs des traités fondateurs, la Cour de Justice était censée de connaítre, en premier lieu, des litiges entre les Communautés et les Etats membres et des litiges entre les Etats membres. A cet égard, son role ne devait pas différer beaucoup de celui des cours internationales «classi-ques». Ses juges devaient en fait intervenir comme des arbitres avec une sensibilité politique. Toutefois, ä I'instar de revolution constatée au sein du Conseil de l'Europe, les Communautés n'ont pas échappé au processus de ľémancipation de ľindividu vis-ä-vis de ľEtat. Ce processus s'est realise indirectement, par le biais des juridictions de droit interne. Ainsi, la procedure portant sur leurs questions préjudicielles est progressiveraent devenue ia plus importante et la plus fréquen-te devant la Cour de Justice qui occupe, dans le cadre de cette procedure, en réalité, la place ďune «coursupréme européenne». Sous sanction ďun déni de justice, la Cour de Justice est obligee de don-ner aux juridictions nationales des réponses utiles et dynamise le droit communautaire en jouant spontanément, et d'une maniere improvisée, le role ď «un moteur de reintegration» qui se met en mouvement sur demande de ces juridictions et en fonction de leurs besoins pratiques et concrets. L'auteur analyse ensuite les experiences de la Cour de Justice avec les juridictions constitution-neiles des Etats membres des CE dans le domaine des droits de ľhomme, ainsi que sa mission de protecteur de reintegration européenne face aux défis venant de ľextérieur de I'Union (les organes de réglement des différends de ľOMC, le Tribunal arbitral créé par la Convention sur le droit de la mer et la Cour européenne des Droits de l'Homme). Ľauteur reléve finalement comme étant injustifíée la critique de certains hommes politiques européens reprochant ä la Cour de dépasser ses competences. II explique les theses de la Cour constitutionnelle allemande développées dans son arret sur le traité de Maastricht (acta ultra vires) et prend une position critique par rapport ä la proposition de M. R. Herzog et de plusieurs juges constitutionnels allemands visant ä créer une nouvelle cour chargée de statuer sur les litiges de competence y compris ceux provoqués par des arrets de la Cour de Justice dans la «zone grise» de delimitation des competences attribuées par les Etats membres aux Communautés et ä I'Union et celieš non attribuées. !) Srov. rozsudek ve věci Regione Siciliana z 2. 5. 2006, C-417/04 P. PRÁVNÍK 10/2007 1083 tom se ovšem necítil prima facie nekompetentní ve sporu sám následně rozhodnout. Byť tento tribunál samozřejmě nebyl oprávněn Soudnímu dvoru adresovat při přerušení svého řízení jakýkoli formální podnět, jeho postup nebyl nepodobný.chování běžného národního soudu v řízení o předběžné otázce. I ten přerušuje řízení do rozhodnutí Soudního dvora o JmTpTéčnozéné otázce. Soudní dvůr však s poukazem na citovaný či. 292 a na výše konstatované riziko, že cizí orgán rozhodne o obsahu povinnostíj^lenských států z ko-munitárního prav^iraplfciti^ tribunálu ke vzájemné spolu- páci konkhider^iě_i^Mr^Chtěl tím údajně sdělit Unii i jejím členům, Že ístat komunitami právo autonomním právním řádem, nelze v něm tolerovat mezinárodní prostředky řešení mezinárodních sporů".25) Ve vztahu ke svému evropskému partnerovi Evropskému soudu pro lidská práva (dále „ESLP") Soudní dvůr obdobné razantní metody na ochranu unijní integrace volit nemíní a ani nemůže. ESLP v jejich vzájemném poměru totiž drží výhodnější postavení. Ježto posuzuje jednání smluvního státu až po ukončení přlšlulnelio řízení uvnitř státu, patří mu ve věci poslední slovo. To mu zásadně umožňuje zpětně přihlédnout i k té části vnitrostátního řízení, v níž si národní soud vyžádal a obdržel odpověď na předběžnou otázku Soudního dvora. Zaujímá tím vůči Soudnímu dvoru obdobné postavení jako soudy ústavní. Poněvadž Společenství není stranou Evropské úmluvy o lidských právech, posuzuje ESLP komunitami právo i rozhodnutí Soudního dvora vydaná na jeho základě pou^n.e£řýnp. Vychází z nikým nezpochybňovaného postulátu, že je povinen chránit a zaručit minimální standard ochrany práv upravených v Evropské úmluvě ve všechjejích stranách. Smluvní státy jsou oprávněny poskytovat vyjsí, nikoli však mžjíúroveň ochrany, než předpokládá jím judikovaný evrops"kyminimáIní standard.""" ' Smluvní straně Evropské úmluvy nic nebrání, aby předala část svých pravomocí Společenství. Nese však odpovědnost za to, že v důsledku takového předání pravomocí případně není požadovaný společný minimální standard dodržen. Tímto způsobem ESLP obhajuje svou kompetenci posuzovat ne-r£řúno_celýJcomunitární právní řád, a to z hlediska, zda zajišťuje minimálně rovnocennou ochranu lidských práv jako sama Evropská úmluva o lidskýc právech. Pokud by nezajišťoval, považuje se ESLP za kompetentní k výroku, že strana Evropské úmluvy o lidských právech, jež je současně Členem EU a proti níž směřuje stížnost jednotlivce, porušila tuto úmluvu,' p56ttože~ydů-^edkupřeiK3su_n^^ Unii nezajistila minimální stan- 1 daf3 ochrany lidských práTvůcTosobám, ktení podléhají její jurisdikci. Základní prvky nastíněného argumentačního instrumentária formulovala a aplikovala dnes již neexistující Evropská komise pro lidská práva, a to v r. 5) Ibidem, s. 177. 1076 PRÁVNÍK 10/2007 1990 ve věci M &. Co. proti SRN.) Později, v r. 2005, jich využil a dále je rozvinul v rozsudku svého velkého senátu i Evropský soud pro lidská práva, a to ve věci Bosphonts proti Irsku?1) Dospěl v něm k závěru, že komunitami právní řád i Soudní dvůr jako jeho soudní orgán poskytují lidským právům ochranu rovnocennou ochraně přiznávané Evropskou úmluvou o lidských právech a ESLP. Platí proto vyvratitelná domněnka, že strana Evropské úmluvy splněním určitého svého závazku podle komunitárního práva tuto Úmluvu neporušila. Proto není třeba provádět kontrolu provádění Úmluvy "v každém ~^OTTír^tním případě aplikace komunitárního práva smluvními stranami. Domněnka souladu komunitárního práva s Evropskou úmluvou o lidských právech by se považovala za vyvrácenou pouze tehdy, podařilo-li by se stěžovateli prokázat, že v jeho konkrétním případě byla ochrana práva poskytovaná mu tímto právem a potažmo i Soudním dvorem postižena „zjevnou nedostateČ-__nostíl_ ■ **—-------;-------- Svým rozsudkem ve věci Bosphorus (jehož odůvodnění ovšem zpochybnilo s poukazem na nebezpečí vzniku dvojích standardů ochrany lidských práv v Evropě v důsledku větší tolerance ESLP ke komunitárnúnu prostoru než k prostoru nepředaných pravomocí jednotlivých smluvních stran hned sedm ze sedmnácti jeho soudců), vytyčil ESLP meze své kontroly nad uplatňováním Evropské úmluvy o lidských právech v praxi komunitárních orgánů, především pak v rozhodovací praxi Soudního dvora. —. Lze mít za to, že Soudní dvůr hodlá takto zvně jednostranně definované standardy respektovat. Ve věci Matthews proti Spojenému království ESLP rozhodl, že stěžovatelka coby rezidentka britské kolonie Gibraltar byla zkrácena na svém právu volit (či. 3 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o lidských právech) tím, že byla v důsledku aplikace primárního komunitárního prája-zbavena možnosti volit do Evropského parlamentu.28) Jako opatřp.ní k proved^m citovaného rozsudku ESLP schválilo Spojené království v r. 2003 zákon o volbácn ao tvropskeno parlamentu, jenž poskytl volební právo i gibraltařským rezidentům. Tento zákon napadlo následně před Soudním dvorem žalobou na Spojené království Španělsko, a to s poukazem, že právo volit do Evropského parlamentu rozšiřuje protiprávně i na osoby, které nejsou občany Členského státu Unie, a tudíž ani občany Unie. Soudní dvůr ve svém nedáVn^m^Ozšljcíkulpanělskou žalobu zamítl. V jeho odůvodnění plně akceptoval, že Spojené království v reakci na odsuzující rozsudek ESLP rozšířilo právo volit i na rezidenty Gibraltaru. Připomněl, že strany Evropské úmluvy o lidských právech sice při úpravě volebního práva mohou využít určitého prostoru uvážení, že však nesmí případným stanovením zákonných podmínek určujících jeho výkon zasáhnout dopodstaty práva a tak ho ') Srov. rozhodnutí EKLP o nepřijatelnosti stížnosti v citované věci z 9.2.1990 (stížnost č. 13258/ 87). ') Srov. rozsudek v citované věci z 30. 6. 2005 (stížnost č. 45036/98). l) Srov. rozsudek velkého senátu ESLP v citované věci z 18. 2. 1999 (stížnost č. 24833/94). PRÁVNÍK 10/2007 1077 zbavitjsfektivity. Proto nelze Spojenému království vyčítat, že schválilo k provedení rozsudku ESLP ve věci Matthews zákonnou úpravu potřebnou k uspořádání voleb na Gibraltaru, jež stanoví podmínky rovnocenné s těmi, které se aplikují na volby do Evropského parlamentu na území Spojeného králov ství.29) 5. „VELKÝ MANIPULÁTOR"? Výrazem „motor integrace" se občas označuje i fenomén údajného nekontrolovatelného voluntarismu v chování Soudního dvora a ten, kdo takový výraz v uvedeném kontextu věci užije, jím ve skutečnosti Dvůr kára. Tento kritický úhel pohledu předestřel České odborné veřejnosti J. Komárek, který v titulku svého nedávného článku do Právníka nazval Soudní dvůr „velkým hybatelem" a v jeho anglickém překladu dokonce „velkým manipulátorem".30) Aktivismus Soudního dvora dokumentuje na rozsudku ve věci Köbler z r. 2003.31) Dvůr v něm opustil svou archetypáíní funkci kormidelníka, který v průběhu vnitrostátního řízení umožní národním soudům proplout úskalími komunitárního práva, poté opustí loď a přenechá jim, aby bez něj rozhodly o věci samé. Současně převzal funkci novou, nikoli nepodobnou standardní úloze Evropského soudu pro lidská práva, a to funkci následného kontrolora, jenž závazně konstatuje, zda národní justice ve skončeném Vnitrostátním řízení postupovala při apíikaci komunitárního práva správně nebo naopak selhala. J. Komárek se domnívá, že postup Soudního dvora ve věci Köbler obráží jeho schizofrenní postavení. Na jedné straně si je Dvůr vědom, že komunitami právo vnitrostátní soudy ne vždy respektují, a chtěl by proto mít nástroj, jak jejich prohřešky v daném ohledu zpětně napravit, na straně druhé by ale rád zůstal partnerem vnitrostátních soudů, nikoli jejich nadřízeným.32) Aktivistický Voluntarismus se Soudnímu dvoru vyčítá nikoli soustavně, nýbrž v historických vlnách, z nichž poslední zřejmě v současnosti kulminuje. Rakouský kancléř W. Schüssel podrobil kritice činnost Soudního dvora v interview pro Süddeutsche Zeitung na závěr předsednictví Rakouska v Evropské radě v r. 2005. Uvedl příklady rozsudku, jímž Dvůr označil za diskriminační německý zákon, který nepřipouštěl, aby ženy mohly v armádě působit na místech vyžadujících používání zbraně,33) a rozsudku, jímž odsoudil praxi kvót pro přijímání zahraničních studentů na rakouské vysoké školy.34) Nezůstalo u kritiky z úst kancléře Schüssela. Prakticky současně s ním se ') Srov. rozsudek velkého senátu Soudního dvora ES v citované věci z 12. 9. 2006, §§ 94-95. ') Srov. J. Komárek, op. cit. supra, sub 1, s. 497. ) Srov. rozsudek z 30. 9. 2003, C-224/01. ;) Srov. J. Komárek, op. cit. supra, sub 1, s. 517. ') Srov. rozsudek z 11. 1. 2000 ve věci Kreil, C-285/98. ') Srov. rozsudek ze 7. 7. 2005 ve věci Komise proti Rakousku, C-147/03. Není bez zajímavosti, že o věci rozhodl pětiělenný senát, v němž tvořili většinu soudci z nových členských států EU ze střední a východní Evropy. 1078 PRÁVNÍK 10/2007 y. judikatuře Soudního dvora vyjádřil nesouhlasně i dánský premiér Rasmus-sen. Nespokojenost tu a tam vyvolávají i jiné judikáty, v posledním období např. rozsudky ve věci Marks and Spencer z r. 2005 (Dvůr kvalifikoval jako závadnou zákonnou úpravu ve Spojeném království, jež zcela znemožňovala britským společnostem odečíst od zdanitelného zisku ztráty, které utrpěly jejich pobočky v zahraničí),33) čí ve věci Komise proti Radě z téhož roku (Dvůr dal za pravdu Komisi, že může navrhovat trestněprávní sankce pro závažné činy ohrožující životní prostředí).36) V minulosti vyváděly z míry některé rozsud-kySoudního dvora v oblasti sociálního zákonodárství tehdejšího německého kancléře Kohía, jenž z nich učinil politický závěr a navrhl, aby na příští mezivládní konferenci členové Společenství přikročili k omezení kompetencí Dvora.37) To, že je Soudní dvůr kritizován politiky, provokuje naopak představitele unijních institucí a nauky, kteří Dvůr brání. Zdůrazňují, že zatímco odborná kritika jednotlivých rozsudků Soudního dvora je zcela legitimní, kritika paušální a politická podrývá jeho autoritu, autoritu komunitárního práva a potažmo působí újmu i vládám členských států, neboť zpochybňuje myšlenku evropské integrace.38) Francouzský profesor komunitárního práva D. Simon hovoří o „návratu mýtu vlády soudců" a ptá se řečnicky: „Čím by bylo Společenství bez svého Soudního dvora?"39) Vrchní ředitel právní služby Komise M. Petite metaforicky volá: „Nestřílejte na pianistu!", když připodobňuje Soudní dvůr klíčové osobě dobových saloonů Divokého západu.40) Na kritiku Soudního dvora z voluntarismu Či manipulátorství přirozeně existuje odpověď. Komunitami právní řád je historicky velmi mladý. Jeho dynamika je sice obdivuhodná, ale zatím není schopna kompenzovat staletí rozvoje hlavních právních systémů vnitrostátních. Na komunitami i unijní právní úpravu lze pohlížet jako na normativní vyjádření a prodloužení cílů, které obecně formulovali „otcové" evropské integrace před 50 lety. Přes nespornou píli komunitárního zákonodárce dosud trpí sekundární právo ES mezerovitostí a nesoustavností. V některých jeho oblastech jsou k dispozici toliko obecné principy a cíle. To ohrožuje právní jistoty oprávněných i povinných subjektů. Z mezerovitostí a nejasnosti úpravy se programově rodí spory mezi těmito subjekty, které hlavně cestou předběžných otázek putují dříve nebo později k Soudnímu dvoru. Významné majetkové či statusové spory mezi osobami vnitrostátního práva nemohou nemít v Evropě 21. století své právní řešení. Komunitami soudce se nemůže uchylovat k občas praktikovanému non liquet soudce mezinárodního, tedy s poukazem na absenci jakékoli aplikovatelné normy odmítnout rozhod- '') Srov. rozsudek z 13.12. 2005,C-446/03. ') Srov. rozsudek z 13. 9. 2005, C-176/03. ') Srov. L. Neville Brown and T. Kennedy, op. cit. supra, sub 5, s. 373. *) Ibidem. ') Srov. D. Simon: Retour du mythe du gouvernement des juges? Europe, février 2006, s. 1. }) Srov. M. Petite: Halte au feu sur ia Cour. Revue du Droit de l'Union Européenne, 1/2006, s. 8. PRÁVNÍK 10/2007 1079