Systémová podjatost úředníků veřejné správy ano, či ne PrF MU Brno, říjen 2015 © petr průcha . n n n nV souvislosti s výkonem veřejné správy na úrovni obcí, a do určité míry i krajů, se posledních několik let v praxi, a to za hojného přispění judikatury správních soudů, výrazněji diskutuje o možném problému tzv. „systémové podjatostí“ úředníků územních samosprávných celků při některých správních řízeních. . nInstitut podjatosti ve správním řízení, resp. institut vyloučení z projednávání a rozhodování věci, aktuálně řeší § 14 současného správního řádu, a to ve spojení s požadavkem zajištění nestrannosti. n nTak je jmenovitě počítáno s tím, že každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen „úřední osoba“), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. n n . n n nDo značné míry obdobně přitom platilo i podle § 9 odst. 1 správního řádu z r. 1967, že pracovník správního orgánu je vyloučen z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti. n . n n nA právě ve spojení se „zájmem na výsledku řízení“ se opakovaně poukazuje na to, že ve správních řízeních vedených na úrovni obcí či krajů v přenesené působnosti, v nichž je účastníkem řízení mj. i předmětná obec (tj. obec, jejíž orgán v dané ve věci rozhoduje), se daný orgán obce (resp. příslušná úřední osoba jako zaměstnanec dané obce) dostává pod faktický vliv zájmů obce, jako nositele, resp. jako představitele výkonu působnosti samostatné. . n n nK tomu se nabízí připomenout, že původní vládní návrh současného správního řádu také obsahoval ustanovení, podle kterého by v těchto případech povinně docházelo ke změně příslušnosti k rozhodování. Ten však byl v průběhu legislativního procesu pozměněn a toto řešení bylo nakonec vypuštěno, a to zejména kvůli neudržitelnosti takové úpravy. . nNa druhé straně je však nutno pro korektnost uvést, že dílčí průlom v tomto směru již přinesl stavební zákon u sankcionování obcí za porušení povinností stanovených stavebním zákonem, a obdobný průlom přinesl i zákon o vyvlastnění, pro případ, že je vyvlastnitelem, vyvlastňovaným nebo jiným účastníkem vyvlastňovacího řízení obec, jejíž obecní úřad je příslušným k tomuto vyvlastňovacímu řízení. n nPřesto dále platí, že k obecné úpravě v tomto směru u nás ani následně nedošlo. n . nOtázkou tak v těchto souvislostech je, zda to, co je takto částí odborné veřejnosti vnímáno jako možná systémová podjatost, ve skutečnosti není „běžným“ poměrem konkrétních úředních osob k věci či k účastníkům ve smyslu § 14 správního řádu s takovým zájmem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o jejich nepodjatosti podle obecných pravidel, a zda přitom ve své podstatě nejde o zákonem předvídaný a akceptovatelný stav, vyplývající z režimu organizace územní veřejné správy s všeobecnou působností v České republice. n . nJudikatura správních soudů nejprve zaujala vyprofilovaný právní názor v rozsudku NSS ze dne 16. 12. 2004, čj. 2 As 21/2004-67, www.nssoud.cz, který se vázal ještě § 9 správního řádu z r. 1967. nV dané věci se jednalo o povolení ke kácení dřevin, přičemž žadatelem bylo město, jehož úřad ve věci rozhodoval, a právní věta zněla : Rozhoduje-li obecní úřad v přenesené působnosti o právu či povinnosti obce, nelze bez dalšího usoudit na vyloučení jeho pracovníků pro pochybnosti o jejich nepodjatosti ve smyslu ustanovení § 9 odst. 1 správního řádu (z r. 1967). nPraxe správních soudů potom několik roků z tohoto právního názoru vycházela, a odvolávala se na něj. n . n nV posunu v názorech NSS v tomto směru došlo doložitelně poprvé ve spojení s jeho usnesením ze dne 22.12.2009, čj. 1 As 79/2009-141, kdy byla poprvé rozšířenému senátu NSS předložena otázka, spojovaná s režimem § 14 stávajícího správního řádu, která zněla: Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku, v němž jsou zařazeni jeho zaměstnanci, jako správní orgán o věci v řízení, jehož účastníkem je tento územní samosprávný celek mající zájem na výsledku řízení, lze pochybovat o nepodjatosti těchto zaměstnanců pro poměr k věci vylučující je ze všech úkonů v řízení,při jejichž provádění by mohli výsledek řízení ovlivnit ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu? n nJednalo o řízení ve věci závazné stanoviska odboru památkové péče magistrátu ke kácení dřevin, kde žadatelem o povolení bylo město, jehož magistrát ve věci rozhodoval. . nV tomto případě položení předmětné otázky je však nutno uvést, že rozšířený senát na ni v uvedené věci odpověď nepodal, neboť z jiných důvodů kasační stížnost v předmětné věci odmítl pro nepřípustnost, a to usnesením ze dne 22.3. 2011, čj. 1 As 79/2009-165. n nJednalo se o opakovanou kasační stížnost a stěžovatel v ní nenamítal, že se MěS v Praze neřídil závazným právním názorem (pokynem), naopak. Stěžovatel vznesl pouze námitky (námitky podjatosti), které mohl uplatnit již v předchozí kasační stížnosti, a proto bylo nutno kasační stížnost odmítnout podle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. jako nepřípustnou. n . nSoučasně ještě před tím, než bylo rozšířeným senátem rozhodnuto v uvedené věci s takto položenou otázkou, první senát NSS tuto otázku položil rozšířenému senátu opakovaně, a to usnesením ze dne 21.4. 2010, čj. 1 As 19/2010-95, a to tentokráte ve spojení s režimem § 9 správního řádu z r. 1967. Daná věc se týkala povolení ke kácení dřevin, přičemž jedním ze žadatelů bylo město, jehož úřad ve věci rozhodoval. O něco později byla tato otázka ve zcela identickém znění, jako ve věci sp.zn. 1 As 79/2009, prvním senátem NSS dále předložena rozšířenému senátu také usnesením ze dne 4.5. 2011, čj. 1 As 89/2010-100, ve spojení s režimem § 14 současného správního řádu. Daná věc se týkala rovněž povolení ke kácení dřevin, a taktéž i v tomto případě jedním ze žadatelů bylo město, jehož úřad ve věci rozhodoval. n . nRozšířený senát v obou těchto případech rozhodl prakticky identicky, a to svým usnesením ze dne 20.11.2012, čj. 1 As 89/2010-119, a usnesením ze dne 27.11. 2012, čj. 1 As 19/2010-106, tak, že vyslovil následující právní názor: Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti pracovníka správního orgánu dle § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 jeho (resp.: o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu její) zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho (její) postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky., a obě věci s tímto právním názorem vrátil k projednání a rozhodnutí předkládajícímu senátu. . nRozšířený senát přitom řadu rozhodných aspektů podrobně rozebral a vyhodnotil. Zabýval se a vyjádřil se přitom k obsahu pojmu podjatosti v právní úpravě, rozebral instituty nestrannosti a nezávislosti, zabýval se postavením úředníků územních samosprávných celků včetně jejich zaměstnaneckého poměru, a to i ve spojení s ústavními a dalším zákonem chráněnými, navzájem si konkurujícími zájmy a hodnotami, kdy zejména posuzoval přístup tzv. historického zákonodárce, a tento také při vědomí stávajícího uspořádání organizace územní veřejné správy poměřil s dalšími legitimními cíli a hodnotami, jichž je při uspořádání institucionálního rámce rozhodování ve správním řízení potřeba dosáhnout. nTo vše vedlo k vyústění v závěr, že koncepci „systémové podjatosti“ nelze přijmout. n . n n nSoučasně rozšířený senát na druhé straně ale také vyvodil, že je však u takového úředníka dáno „systémové riziko podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti „posuzovat se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají.“ Ve spojení s tím potom rozšířený senát také příkladmo a hypoteticky uvedl některé příklady, kdy by se o důvod pochyb o nepodjatosti takového úředníka již jednat mohlo. To zejména ve spojení s nejrůznějšími jevy v politické či mediální sféře. n . nBližší pohled na odůvodnění předmětných usnesení rozšířeného senátu ukazuje, že rozhodné důvody, pro které daný senát odmítl „systémovou podjatost“, při determinaci a odůvodnění tzv. systémového rizika podjatosti zcela neopustil, ale spíše je kvantitativně či kvalitativně relativizoval. Výslovně mj. uvedl, že je to především zaměstnanecký poměr úředníka ke vždy danému územnímu samosprávnému celku, který ač z uvedených důvodů nezakládá tzv. systémovou podjatost, představuje značné riziko podjatosti. n nSoučasně je v obou předmětných usneseních rozšířeného senátu uvedeno, že podobným způsobem jako u úředníků územních samosprávných celků je třeba systémové riziko podjatosti vnímat i u zaměstnanců státu vystupujících jako úřední osoby. . n n n nNení bez zajímavosti, že v navazujících řízeních poté první senát NSS sice napadená rozhodnutí svými meritorními rozhodnutími zrušil, avšak z jiných důvodů, než z důvodu namítané podjatosti. Tu za daných skutkových okolností, po jejich zjištění a posouzení v intencích právního názoru z bezprostředně předcházejících usnesení rozšířeného senátu, v rozhodovaných věcech ani v jednom z uváděných případů neshledal. n n . n n n n nOtázkou je, jestli při na jedné straně odmítnutí „systémové podjatosti“, ale na straně druhé při koncipování „systémového rizika podjatosti“ nedochází k přílišnému zobecnění důvodů pochyb o nepodjatosti dotčených úředníků. n n . n nRozšířený senát položil důraz na n n zájem ÚSC na výsledku řízení, ale úprava podjatosti míří na zájem úřední soby (§ 9 zák.č. 71/1967 Sb. X § 14 zák.č. 500/2004 Sb.) nzaměstnanecký poměr úředníka , ale úprava jeho postavení je služební s důrazem na jeho nestrannost (§ 16 zákona č. 312/2002 Sb., i § 7 zákona č. 500/2004 Sb.; u státních úředníků § 71 zák.č. 234/2014 Sb.) nveřejná správa je podzákonná – přísná vázanost jejího výkonu zákonem nv podmínkách ÚSC (smíšený, resp. spojený model) – zákaz zasahování „statní správy“ do „samosprávy“ a naopak n n n n . n n n nPřesto, že nelze při daném systému brzd a pojistek zcela vyloučit excesivní zásahy ÚSC do rozhodování jejich úředníků, není myslím důvodu konstruovat jiný pohled na režim příp. podjatosti těchto úředníků, než je režim obecný; to by přitom nutně mělo platit i pro tzv. státní úředníky, neb ti rozhodují vždy v jistém slova smyslu při existentním zájmu státu n n . n nOpačnou optikou bychom se mohli dobrat dokonce ještě paradoxnějšího pohledu, jímž bychom potřebu obezřetnějšího přístupu k riziku podjatosti vnímali ve spojení s rozhodováním ve veřejném zájmu, neb ti, kdo v takových případech rozhodují, se v jistém slova smyslu vždy dostávají pod vliv předmětného veřejného zájmu. Nicméně ve veřejné správě se vždy rozhoduje s reflexí veřejného zájmu a potom bychom možná s jistým překvapením zjistili, že nám vlastně pro obecný režim podjatosti nic nezbývá, neb vše jsme sofistikovaně podřadili pod systémové riziko podjatosti, s nímž ale zákon nepočítá. n n n . n n nPokud by v tomto směru mělo dojít ke změně nazírání na podjatost úředníků, a to byť „jen“ ve smyslu systémového rizika podjatosti , nepochybně by k ní n - nestačila změna judikatury, ale byla by k ní třeba - změna právní úpravy. n . nJsem spíše toho názoru, že kultivaci veřejné správy v tomto směru, tam, kde to bude třeba, více prospěje, když se budou i na tyto případy uplatňovat obecná pravidla a obecné přístupy k řešení zjištěných případů podjatosti úředních osob, a to vždy s takovou mírou obezřetnosti, jakou si ten který případ bude vyžadovat. nTo proto, že ve smyslu platné právní úpravy je příp. vlivové působení v daných podmínkách či situacích pořád především nezákonným excesem, a ne systémovou zákonitostí. n . n n n n Děkuji za pozornost