Katedra správní vědy a správního práva 1
MP701Zk Správní právo procesní
7. semestr – podzim 2020
Přednáška č.1 - 5.10.2020
Přednášející: doc.JUDr. Soňa Skulová, Ph.D.
Katedra správní vědy a správního práva 2
Obsahové zaměření přednášky:
I. Správní právo procesní v systému správního práva.
II. Procesní formy veřejné správy a vývoj jejich právní úpravy.
III. Správní řád a jeho systematika.
Rozsah působnosti správního řádu.
Vztah správního řádu ke zvláštním právním úpravám.
IV. Působnost základních zásad činnosti správních orgánů.
Katedra správní vědy a správního práva 3
Základní studijní literatura:
Skulová, S., a kol.:
Správní právo procesní, 3. aktualizované a doplněné vydání.
Plzeň: Vydavatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2017.
Pro procvičení příkladů a pro semináře:
Potěšil, L., Králová, A., Venclíček, J.:
Správní právo procesní (v příkladech a otázkách), 2. vydání.
Brno: Právnická fakulta MU, 2018.
Další prameny: viz Program přednášek ve studijních
materiálech v IS + doporučení vyučujících.
Správní právo procesní - přednáška č.1
Otázky k zodpovězení či k zamyšlení
vycházející z obsahu přednášky:
(POZN.: mohou se objevit v písemné či ústní části zkoušky, stejně
jako otázky zařazené na závěr kapitol ve cvičebnici).
1. Jaké je místo správního práva procesního v rámci systému správního
práva, a jaký je jeho vztah k dalším subsystémům, resp. částem správního
práva ?
2. Co je předmětem úpravy správního práva procesního, a jaká je převažující
metoda regulace správních procesů ?
3. Jaký je účel zákonné procesní úpravy rozhodování správních orgánů, a to z
pohledu správního orgánu, a z pohledu dotčených osob?
4. Jak souvisí právní úprava správních procesů s otázkou vymezení
pravomoci správních orgánů, a jejich působnosti ?
5. Jak je nastaven právní základ procesích postupů správních orgánů, a co jej
tvoří ? Jak daleko do historie sahá tato tradice ?
Správní právo procesní – přednáška č.1
Otázky – pokračování:
6. Které procesní formy veřejné správy jsou zaměřena navenek, tedy vůči
adresátům působení veřejné správy ? A které z nich jsou upraveny ve správním
řádu ? Je tato úprava úplná ?
7. Disponuje každá z procesních forem upravených ve správním řád úplnou,
resp. ucelenou právní úpravou ?
8. Jsou všechny procesní formy správních orgánů tzv. „pojmenované“?
9. Jakým postupem jsou vydávány průkaz studenta vysoké školy, a potvrzení o
studiu na vysoké škole ?
10. Jaký je vztah části čtvrté správního řádu k ostatním částem zákona?
11. Uplatňují se postupy upravené ve správním řádu při činnost územních
samosprávných celků ?
12. Je namístě hovořit u procesních postupů veřejné správy o fair procesu či
spravedlivém rozhodnutí ?
I. Správní právo procesní v systému správního
práva
- Jako další procesní disciplína
(vedle procesu civilního a procesu trestního – byly a jsou „inspirací“).
Upravuje rozhodovací postupy, jež realizují správní orgány při
své činnosti ( ale řeší i tzv. nečinnost).
Ve veřejné správě - více procesních forem; nejrozšířenější je
správní řízení.
Soudnictví ( zejména správní soudnictví) navazuje svým event.
přezkumem, resp. ochranou práv.
I. Správní právo procesní v systému správního práva
V rámci předmětu vyučovány ( a v základní literatuře pokryty):
- proces(y) správní (vedené správními orgány),
a to v obecné úpravě
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád („SŘ“),
v platném znění. /poslední novely – z.č.225/2017 Sb. – doplněno odůvodnění u
závazného stanoviska, z.č.176/2018 Sb. – k tzv. systémové podjatosti, z.č.
12/2020 Sb. – o digitálních službách/,
a také
- režim soudního přezkumu a dalších řízení v rámci
- zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném
znění,
- a také zčásti o.s.ř. – části páté („dualismus“ přezkumu),
- jakož i zákona o Ústavním soudu.
I. Správní právo procesní („SPP“)
v systému práva vymezeno:
 předmětem právní úpravy,
(vztahy vznikající v souvislosti s postupy správních orgánů při
realizaci veřejné správy – tedy tzv. vrchnostenské, výsostné),
 metodou regulace
(převažuje - administrativněprávní, nerovnost subjektů,
mocenská nadřazenost správního orgánu).
-----------------------------------------------------------------------
 Vedle toho – správní orgány vstupují také do vztahů
soukromoprávních (obč., obch., pracovněprávních) – nespadají
do rámce SPP.
I. Správní právo procesní
v systému správního práva („SP“),
jež se člení na:
 správní právo organizační (+ kompetenční) = KDO
 správní právo hmotné = CO (práva a povinnosti)
 správní právo procesní („SPP“) = JAK
 + správní právo trestní.
SPP je logickou, organickou součástí SP, neboť:
- upravuje procesní formy veřejné správy.
- (“cílené zprostředkování obsahu činnosti veřejné správy do
jejího vnějšího projevu.“ /Průcha/),
- resp. umožňuje realizaci obsahu norem hmotněprávních
prostřednictvím příslušných postupů správních orgánů.
I. Správní právo procesní
 projevem pravomoci
 a působnosti „správního orgánu“ (dále „SO“)
(legislat. zkratka – viz § 1 odst. 1 správního řádu .
V rovině procesní = určení příslušnosti správního orgánu.
Není vždy otázkou jednoduchou.
Mnohost, resp. strukturovanost správních orgánů, různé vzájemné
vztahy
(např. instanční kontrola, přezkum, vzájemná pro/vázanost /“závazná
stanoviska“/, spolupráce).
Vždy vůči adresátům = dotčeným osobám (účastníkům řízení), resp.
jejich veřejným subjektivním právům (zahrnují také povinnosti) =
vůči veřejné správě.
Jde o projev veřejné moci, na základě principu legality. (více viz
předmět Správní právo II).
I. Správní právo procesní
Podstata a účel procesní úpravy:
= nastavení vztahů správní orgán („SO“) vs. dotčená osoba,
jako záruka legality a dalších zásad rozhodování, resp. činnosti a
postupů
(zejm. proporcionalita, předvídatelnost, efektivnost).
 Výkon veřejné moci musí mít zákonný základ.
- čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 LZPS:
„Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených
zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.“
+ maxima - ÚS: „V právním státě je libovůle (veřejné moci)
nepřípustná.“ (POZN. ani v otázkách procesních) .
I. Správní právo procesní
 Zákon, či judikatura tak předvídají či identifikují ze strany SO např.:
„podstatné vady řízení“, „dysfunkce“ v činnosti SO, nečinnost,
„zneužití správního uvážení“….
 (Ale také ze strany dotčených osob: „zneužití procesních práv“).
------------------------------------------------------------------------------------------
 .SPP poskytuje vodítka a záruky pro oblast procesní („postupy
SO“) + stanoví postup uplatňování prostředků ochrany práv
dotčených osob (ale také v potřebném rozsahu veřejného zájmu).
Zakomponováno v úpravě správního řádu + adekvátně v úpravě
soudního přezkumu v s.ř.s. (zde obecně přezkum zákonnosti, v případě
porušení veřejných subjektivních práv – srov. § 2 s.ř.s.).
II. Procesní formy veřejné správy (vnější):
= druhy postupů správních orgánů navenek, vůči adresátům
působení veřejné správy(v dikci SŘ „dotčené osoby“ /§2 odst.
3/).
Jsou formalizované, samostatné:
 jednostranné:
• normativní povahy (postup vydávání právních předpisů
veřejnou správou),
• nenormativní, aplikační postupy:
- správní řízení (klasický proces, nejužší pojetí)
- vydávání vyjádření, osvědčení, sdělení, souhlasy,..
- přijímání opatření obecné povahy
 dvou- a vícestranné:
- veřejnoprávní smlouvy.
II. Procesní formy veřejné správy (vnější):
Z hlediska forem realizace veřejné správy a zařazení do SŘ člení se
procedurální postupy vnější na:
 postup vydávání správních aktů:
- normativních (abstraktních) - neupraven v SŘ /= právní
předpisy vydávané veřejnou správou/,
- individuálních (konkrétních) - v SŘ jako rozhodnutí,
osvědčení,..
- smíšených - v SŘ jako opatření obecné povahy.
 postup uzavírání veřejnosprávních smluv a jejich režim – v SŘ.
--------------------------------------------------------
POZN. Faktické úkony, resp. bezprostřední zákroky jako forma
činnosti VS nemají procesní stránku = nespadají do rámce
procesních forem.
II. Procesní formy veřejné správy:
Vedle uvedených vnějších procedurálních postupů (forem) existují také
vnitřní (interní) procedurální formy = postup vydávání:
- interních normativních aktů ( akty řízení, interní instrukce, metodické pokyny,
apod.),
- interních individuálních aktů (individuální služební akty, individuální pokyny,
apod.).
Nejsou závazné navenek – vůči adresátům působení veřejné správy.
Jde o řídící, hierarchické vztahy mezi jednotlivými stupni správních orgánů,
resp. uvnitř správních orgánů, a vůči takto podřízeným subjektům jsou
závazné.
-------------------------------------------------------------------------------------------------
Vnější + vnitřní procedurální formy = nejširší pojetí správního procesu.
Správní právo procesní v užším pojetí = souhrn úpravy vnějších
procedurálních forem.
S nejdelší tradicí - „klasický správní proces“ = úprava správního řízení.
II Základ právní úpravy procesních forem veřejné
správy:
 Ústava, Listina:
Čl. 36 odst. 1: “Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u
nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného
orgánu.“,…
 obecný základ – „správní řád“,
 zvláštní právní předpisy ( procesní ustanovení např. v zákoně
stavebním, zákoně živnostenském, zákoně o odpovědnosti za
přestupky, zákoně o VŠ…..).
 soudní řád správní ( + úloha judikatury),
 + evropský kontext ( Rada Evropy, zčásti také EU).
II.Evropský kontext správních procesů:
 EU:
Problematika správních procedur, není v obecné formě upravena
závaznými předpisy EU (mohou být stanoveny dílčí požadavky pro
konkrétní agendy, zejména ve směrnicích).
Součást práva na dobrou správu – čl. 41 Charty zákl. práv EU.
- v rámci ReNEUAL (pracovní skupina - the Research Network on EU
Administrative Law) - návrh modelových pravidel správního procesu,
- v rámci usnesení EP z 9.6.2016 - návrh nařízení EPaR o otevřené, účinné a
nezávislé správě EU. Snaha o zjednodušení.
-----------------------------------------------------------------------------------
 Rada Evropy (zde základem Evropská úmluva – včetně práva na
řádný proces), a z ní vycházející dokumenty povahy tzv. soft-law:
- Obecně na správní řízení zaměřená: Rezoluce Výboru ministrů
Rady Evropy (77) 31 o ochraně jednotlivce v souvislosti s rozhodnutími
správních orgánů
II. Evropský kontext správních procesů:
 Na tuto Rezoluci navazují doporučení, např.:
- Doporučení (80) 2 , týkající se správní úvahy (diskreční
pravomoci),
- Doporučení (81) 19 o přístupu k informacím, jež mají
k dispozici orgány veřejné moci,
- Doporučení (87) 16, týkající se správního řízení ve vztahu
k velkým skupinám osob,
- Doporučení (91) 1, týkající se správního trestání, a další.
 Vliv judikatury, zejména ESLP (právo na fair proces a spravedlivé
rozhodnutí).
-----------------------------------------------------------------------------------
 Inspirace a pronikání moderních metod a prvků ( ADR, mediace –
smírné řešení rozporů, speciální tribunály,…) – již nejen de lege
ferenda.
III. Správní řád - zákon č. 500/2004 Sb. správní
řád, ve znění pozdějších předpisů:
= obecná zákonná úprava postupů správních orgánů,
- procesní „kodex“ veřejné správy (upravuje více procesních
forem + „základní zásady“ pro činnost veřejné správy ).
Přijat dne 24.června 2004, s účinností od 1.1.2006.
U nás v pořadí teprve druhá úprava procesních postupů veřejné
správy ve formě zákona.
Reagoval na změny v organizaci a pojetí veřejné správy, na požadavky
ochrany lidských práv ( právo na spravedlivý proces), a na obnovení
soudní kontroly).
Poskytl nezbytný zákonný základ pro uplatňování vnějších forem
činnosti veřejné správy vůči dotčeným osobám.
U všech předchozích předpisů šlo (pouze) o úpravu obecného
správního řízení.
III. Správní řád - zákon č. 500/2004 Sb. správní
řád, ve znění pozdějších předpisů:
Zrušil a nahradil předchozí správní řád, zákon č. 71/1967 Sb. – úprava
správního řízení, a to poměrně strohá.
Řada otázek výslovně neřešena (využívány komentáře, posléze
vzrůstající význam judikatury obnoveného správního soudnictví).
Historicky:
- nejprve pouze interní předpisy (instrukce - 1855), po roce 1876
vycházející z judikatury rakouského Správního soudního dvora
(shledával porušení podstatných forem správního řízení, rozhodnutí
rušil a vracel správnímu orgánu k odstranění vad),
Následně pouze předpisy „prováděcí" povahy (k zákonu o
organizaci politické správy či k zákonům o národních výborech),
vydávány ve formě vládního nařízení, resp. nařízení vlády:
- 1928 – vliv judikatury, a nový rakouský model,
- dále z roku 1955, poté další 1960 – v podmínkách komunistického
státu, a centralizovaní státní správy ( při neexistenci samosprávy).
Z.č.500/2004 Sb. – složitý proces přijímání. Byl předložen společně se
soudním řádem správním – z.č. 150/2002 Sb.
III. Systematika správního řádu:
Zákon členěn do osmi částí:
 I. Úvodní ustanovení (§§ 1 – 8) – Působnost zákona. Základní
zásady činnosti správních orgánů („SO“).
Úprava správního řízení (= klasický správní proces, detailní, až
kasuistická úprava):
 II. Obecná ustanovení o správním řízení (§§ 9 – 129)
 III. Zvláštní ustanovení o správním řízení (§§ 130 – 153)
POZOR !! - vztah těchto částí není založen na subsidiaritě,
resp. specialitě.
Pouze ve správním řízení – účastníci, s plnými procesními právy.
 Této procesní formě se budeme věnovat v následujících
přednáškách.
III. Systematika správního řádu:
 IV. Vyjádření, osvědčení sdělení (§§ 154 – 158)
 /= tzv.“jiné úkony podle části čtvrté“/ - jednodušší režim oproti
správnímu řízení.
 V. Veřejnoprávní smlouvy (§§ 159 – 170)
 VI. Opatření obecné povahy (§§ 171 – 174)
 VII. Společná, přechodná a závěrečná ustanovení (§§ 175 – 183)
 VIII. Účinnost (§ 184).
III. Působnost správního řádu – pozitivní
vymezení :
 Správní řád upravuje (§ 1 odst. 1) postup SO, tedy:
- postup orgánů moci výkonné,
- postup orgánů územních samosprávných celků,
- postup právnických a fyzických osob,
pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy,
tedy v rámci výkonu veřejné moci, resp. autoritativního,
vrchnostenského rozhodování a činnosti.
III. Negativní vymezení působnosti
správního řádu:
 Správní řád se nevztahuje (§ 1 odst. 3):
- na soukromoprávní (obč.pr., obch.pr., prac.pr.) jednání
správních orgánů,
- na vztahy mezi orgány téhož ÚSC při výkonu samostatné
působnosti
(upraveny v zákoně o obcích, z. o krajích a o hl.m. Praze).
Z povahy úpravy a pozitivního vymezení plyne, že se obecně
nevztahuje na vnitřní poměry, resp. vztahy uvnitř veřejné správy
(s výjimkami danými zákonem – např. rozhodování o disciplinárních
deliktech osob ve služebním poměru ke státu).
III. Pro účely určení působnosti správního řádu
pro konkrétní případ (postup):
- nutno uplatnit kombinaci pozitivního a negativního vymezení
působnosti shora uvedených.
- -------------------------------------------------------------------------------------
- Význam přechodných ustanovení. – ve vztahu k dosavadní úpravě
ve zvláštních zákonech, a s ohledem na stručnost úpravy správního
řádu (řízení) předchozí (§ 177 a § 180).
 - aby byl zajištěn zákonný základ pro postupy.
III. Vztah správního řádu ke zvláštním právním
úpravám postupu správních orgánů:
 Základ subsidiární působnosti správního řádu: § 1 odst. 2:
„Tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí,
nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup.“
Ve zvláštních zákonech upravujících procesní postupy na jednotlivých
úsecích veřejné správy (zpravidla v přechodných ustanoveních) někdy
odkaz na použití správního řádu („nestanoví-li tento zákon
jinak…).
Nemusí však být výslovně – je řešeno dle shora § 1 odst. 2 s.ř.
 Subsidiarita správního řádu se uplatňuje nejen pro správní
řízení, ale také pro další postupy upravené ve správním řádu
(a také pro výslovně neupravené – viz působnost části čtvrté).
III. Subsidiární (podpůrná) působnost správního
řádu:
TEDY: Existuje-li pro daný postup (pojem,institut) odlišná úprava
ve zvláštním zákoně, použije se přednostně tato zvláštní
úprava.
Pokud nikoliv, aplikuje se správní řád.
 Ve zvláštních zákonech (práva hmotného) - odlišný rozsah
speciálních ustanovení
(např. stavební zákon, zákon o odpovědnosti za přestupky, jež představují
poměrně specifická řízení, ale i v mnoha dalších zákonech s menším
rozsahem odlišností)
= odchylek od obecné úpravy obsažené ve správním řádu.
Např. v otázkách: vymezení účastníků, náležitostech žádosti, v (dalších)
náležitostech rozhodnutí, lhůtách, v režimu přezkumu,…
III. Subsidiární (podpůrná) působnost správního
řádu
 Vyžaduje znalost jak zvláštních právních úprav
(tedy co nutno aplikovat přednostně),
 tak dobrou orientaci v obecné úpravě správního řádu
(tedy co ke zvláštní úpravě doplníme, resp., čím se budeme řídit,
pokud zvláštní zákon nemá vlastní úpravu daného procesního pojmu
či situace).
III. Subsidiární (podpůrná) působnost správního
řádu
AVŠAK: v intencích požadavku na zákonný základ pro výkon veřejné
správy (princip legality) - plné vyloučení působnosti správního řádu
připadá v úvahu jen tehdy, má-li zvláštní zákon (dostatečnou) vlastní
úpravu daných postupů (= např. daňový řád – z.č. 280/2009 Sb.).
Viz k tomu také univerzální působnost základních zásad činnosti
správních orgánů (§ 177 odst. 1), viz níže sub. IV.
+ § 180 – působnost s.ř. směrem k dosavadním úpravám (postupů
jejichž výsledkem je rozhodnutí, a jiných postupů).
IV. V rámci úpravy správního řádu - specifické
(širší) nastavení působnosti:
I. Části čtvrté s.ř.:
=„vnitřní podpůrnost“ v rámci úpravy SŘ ( „nejde-li o jinou
procesní formu…“)
(§ 177 odst. 2 + § 158 odst. 1, + 180 odst. 2).
II. Základních zásad činnosti správních orgánů.
Upraveny v prvé části zákona, v §§ 2 – 8 s.ř.,
jejich působnost v rámci Společných, přechodných a závěrečných
ustanovení zákona.
Pozn. Nesprávně někdy uváděny jako zásady správního řízení ( dle
předchozí úpravy, která konkrétně upravovala pouze tuto procesní
formu, a poskytovala sadu zásad vskutku procesní povahy).
IV. „Univerzální“ působnost Základních zásad
činnosti SO:
Působnost zásad činnosti nastavena široce , „univerzálně“ pro výkon
veřejné správy:.
„Základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až 8 se
použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon
stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající
těmto zásadám neobsahuje“. - § 177 odst. s.ř.
Působnost zákl. zásad - tedy nejen při aplikaci správního řádu.
Základní zásady činnosti působí vzhledem ke svému nastavení nejen
pro oblast procesní, ale zčásti také materiální (= vůči obsahu
rozhodnutí, řešení věci, využití správního uvážení – proporcionalita,
legitimní očekávání, účel pravomoci).
POZN.: více k základním zásadám činnosti v předmětu Správní právo II,
přednáška č. 2.
Děkuji za pozornost.