Záruky zákonnosti ve veřejné správě JUDr. Jana Jurníková, Ph.D. Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra správní vědy a správního práva Základní východiska n- veřejná správa (její členění) n- činnost veřejné správy (formy) n nčl. 2 odst. 2 Listiny „Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví“ n Co jsou záruky zákonnosti? nHm…. Vymezení pojmu § Vymezení: n- systém právních prostředků určených k zabezpečení dodržování a zákonné realizace práva pro případ jeho porušení n- zachování zákonnosti je jedním z předpokladů právní jistoty n- vztahují se jak k vnitřní činnosti, tak i k činnosti vnější. n Systém n1. zrušení, změna a sistace vadných právních aktů nochrana před nezákonnými právními předpisy, n ochrana před nezákonným individuálním správním aktem, n ochrana před nezákonnými zásahy (stížnost, žaloba, náhrada škody) n ochrana před nečinností (správní řád, žaloba, fikce??) systém n2. kontrola veřejné správy n3. právo na informace ve veřejné správě n4. uplatnění odpovědnosti za porušení právních povinností n5. přímé donucení ke splnění povinnosti n nPoznámka: ochrana veřejného zájmu (přezkumné řízení, účast spolků na řízení, NSZ a VOP žaloba k ochraně veřejného zájmu) n Ad 1 nPři činnost orgánů VS může docházet k chybám (právní i faktické) n- presumpce správnosti - vyjadřuje předpoklad bezvadnosti, platnosti rozhodnutí, a to až do doby, než se stanoveným postupem prokáže opak. n - jde o uplatnění principu právní jistoty a principu dobré víry v platnost správních aktů n - rozhodnutí, které je ve skutečnosti vadné, je považováno za správné, dokud není příslušným orgánem své platnosti zbaveno Sporné výklady nAutorizovaný inspektor (§ 117 st. zákona) n- NSS 9 As 63/2010 (certifikát) n- NSS 2 As 37/2011 (žaloba) n- Konf 25/2012-9 vazba na § 142 n nSouhlasy (stavební zákon) nRS 2 As 86/2010 – souhlasy část IV., ne rozhodnutí podle § 65 s.ř.s. – ochrana před nezákonným zásahem nNově RS 1 As 436/2017-48 – podřazen pod § 65 s.ř.s. (materiální povaha správního rozhodnutí) n Právní předpisy nCo je pro ně typické: nne účast veřejnosti (výjimka ZOchrPK – nařízení vlády o vyhlášení CHKO nebo vyhlášky MŽP o vyhlášení NPR – obce, kraje, vlastníci dotčených nemovitostí - námitky) - §40 a 41 Právní předpisy nOdůvodněnost (??) – a) transparentnost politického rozhodování n - b) interpretace (důvod a účel právní úpravy) n nPožadavek na odůvodnění promítnut do Legislativních pravidel vlády (usnesení vlády) nPozn. v případě zákonů – důvodová zpráva n n Právní předpisy ni veřejná správa může přijímat právní předpisy n nRysy: jsou obecně závazné n podzákonné (soulad se zákonem) n Právní předpisy nCelostátní působnost: nKDO: A) Vláda (nařízení), čl. 78 Ústavy n n B) ministerstva a jiné ústřední správní úřady (vyhláška), čl. 79 odst. 3 (nutné výslovné zmocnění) n n nPř: srov. §193 stavebního zákona: „Ministerstvo vydá vyhlášku k provedení § 13 odst. 6“ n Právní předpisy nOmezená územní působnost nKRAJE – přenesená působnost (výkon státní správy) n - název: nařízení n - rada kraje n - čl. 79 odst. 3 Ústavy n nOBCE – přenesená působnost (výkon státní správy) n - název: nařízení n - rada obce (zastupitelstvo, pokud rada není volena) n - čl. 79 odst. 3 Ústavy Právní předpisy nTzv. statutární předpisy (pozn.) nKRAJE – samostatná působnost (samospráva) n název: obecně závazná vyhláška n zastupitelstvo kraje n čl. 104 odst. 3 Ústavy nOBEC – samostatná působnost (samospráva) n název: obecně závazná vyhláška n zastupitelstvo obce n čl. 104 odst. 3 Ústavy nPozn. Hlavní město Praha n Právní předpisy nPozn. nStatutární předpisy – jsou výrazem oprávnění samosprávných korporací vydávat vlastní pravidla formou abstraktních aktů a tím regulovat záležitosti, které patří do okruhu jím vymezené samostatné působnosti njde o tzv. právo autonomní normotvorby n Právní předpisy nZásada veřejnosti nVlastnost: platnost a účinnost nPodmínkou platnosti je vyhlášení (publikace) nKDE: Sbírka zákonů (nařízení a vyhlášky) n Věstník kraje (nařízení a OZV kraje) n Úřední deska (nařízení a OZV obce) n Sbírka právních předpisů hlav. města Prahy n Právní předpisy nNáprava vad: nZměna- orgán, který jej vydal nZrušení – orgán, který jej vydal nebo Ústavní soud nSistace – pozastavení účinnosti právního předpisu, n - právní předpisy územní samosprávy n n Právní předpisy nZrušení – a) podnět – kdokoli n b) státní dozor – následný, princip oficiality (veřejná právní povinnost) n c) ÚS – výčet subjektů § 64 ZÚS nne soudy obecné – srov. čl. 95 Ústavy – nemusí aplikovat n„Soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou.“ OZV n MV ----------rozhodnutí o pozastavení – Ústavní soud (30 dnů) n . . n . . n Výzva k nápravě . n . . (rozklad) n . . n . . n OBEC (60 dnů) ………… (přiměřená lhůta) Příklad výroku - sistace nMinisterstvo vnitra, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly, jako správní orgán příslušný dle § 123 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, ve správním řízení s účastníkem řízení, kterým je statutární město Brno se sídlem Dominikánské nám.1, 601 67 Brno, ve věci pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 11/2016 o regulaci plavby plavidel se spalovacími motory na části Brněnské vodní nádrže pro možný rozpor se zákonem, vydává toto rozhodnutí. n Příklad výroku - sistace nÚčinnost obecně závazné vyhlášky č. 11/2016 o regulaci plavby plavidel se spalovacími motory na části Brněnské vodní nádrže se dle § 123 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, pozastavuje. n. nII. Účastníkovi řízení se dle § 123 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů , stanovuje ke zjednání nápravy lhůta 15 dnů od doručení tohoto rozhodnutí. n Pl. ÚS 3/17 nShodují-li se předmět a cíl regulace obecně závazné vyhlášky obce s předmětem a cílem regulace provedené zákonem a na jeho základě vydanými prováděcími předpisy, nemůže je obec podrobit zvláštní úpravě obecně závaznou vyhláškou (např. z hlediska místní a časové působnosti), aniž pro tuto zvláštní úpravu v samostatné působnosti obce zákon vymezující předmětnou oblast vytváří prostor, přičemž lze účelu celostátní regulace v místních podmínkách dosáhnout pomocí konkrétních opatření předvídaných celostátní právní úpravou. n nPozn: plavba plavidel se spalovacími motory je upravena zákonem č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, přičemž ministerstvo dopravy vydalo na základě zákonného zmocnění v § 7 odst. 5 vodního zákona vyhlášku č. 46/2015 Sb., o stanovení vodních nádrží a vodních toků, na kterých je zakázána plavba plavidel se spalovacími motory, a o rozsahu a podmínkách užívání povrchových vod k plavbě. nařízení nKrajský úřad ----------rozhodnutí o pozastavení – Ústavní soud (30 dnů) n . . n . . n Výzva k nápravě . n . . n . . n . . n OBEC (60 dnů) ………… (přiměřená lhůta) n Předpisy nMůžeme rozeznávat i další formy statutárních předpisů, např. předpisy profesní samosprávy nKontrola zákonnosti v rámci procesu registrace nNapř. § 36 ZVŠ: „(1) Vnitřní předpisy veřejné vysoké školy podléhají registraci ministerstvem. Žádost o registraci podává ministerstvu rektor. n(2) Ministerstvo rozhodne o žádosti do 90 dnů ode dne jejího předložení. Je-li žádosti vyhověno, vyznačí registraci ministerstvo na stejnopisu registrovaného vnitřního předpisu. Rozhodnutí o registraci se nevydává. n(3) Odporuje-li vnitřní předpis veřejné vysoké školy zákonu nebo jinému právnímu předpisu, ministerstvo žádost o registraci rozhodnutím zamítne. n(4) Vnitřní předpis nabývá platnosti registrací. n(5) Ustanovení odstavců 1 až 4 platí i pro změny vnitřních předpisů. n n ISA - vady nDůležitý je stupeň závažnosti či charakter vad n- chyby v psaní či počtech jsou vady lehko odstranitelné (oprava správního aktu) srov. § 70 s.ř. (usnesení nebo opravné rozhodnutí) nSprávní akty věcně nesprávné - správní úřad nezodpověděl správně skutkovou otázku, např. neúplné zjištění skutkového stavu- (nezohlednění některé důležité okolnosti) n- k nápravě slouží opravné prostředky n- způsob nápravy vad – změna či zrušení správního aktu n ISA - vady nSprávní akty nezákonné - správní úřad nezodpověděl správně otázku právní - - rozporem s mezinárodní smlouvu, Ústavou či ústavním zákonem, zákonem, podzákonným obecně závazný předpisem či evropským právem. n - k nápravě slouží opravné prostředky (lze i z moci úřední – přezkumné řízení) n Opravné prostředky nSystém opravných prostředků nŘádné – odvolání a rozklad nMimořádné – obnova řízení nDozorčí – obnova řízení a přezkumné řízení n nZásada dvojinstančnosti řízení n Odvolání n- opravný prostředek sloužící k ochraně subjektivních práv n- má v rukou účastník (nárokové) n- podmiňuje navazující soudní přezkum n- vázán na lhůty (po jejich uplynutí subj. procesní právo účastník ztrácí) núčinek suspenzivní, devolutivní n n Odvolání nII. instance – projev zásady dvojinstančnosti n - možnost vrátit případ zpět orgánu I. Instance (procesní ping-pong) n n nPozn: případ Torubarov (SDEU) – účinnost soudní ochrany Dozorčí prostředky nPřezkumné řízení (podnět) nObnova řízení (z podnětu správního orgánu) Nečinnost n§ 80 spr. řádu ochrana před nečinností nKDY: - nevydání rozhodnutí n - nezahájení správního řízení n - nedodržení lhůty (ještě před jejím uplynutím) Nečinnost nJAK: § 80 odst. 4 s.ř. n - příkaz ke sjednání nápravy n - delegace n - atrakce n - prolongace n Nečinnost nŽaloba - § 79 s.ř.s. n- lhůta 1 rok od doby, kdy proběhla lhůta pro vydání rozhodnutí n n Další prostředky ochrany (?) Nečinnost n- ústavní stížnost n- VOP n- vazba na zák. č. 82/1998 Sb. nečinnost – nezákonný postup Nečinnost nzákon může stanovit, že nečinnost má stejné účinky jako rozhodnutí (fikce) n- pozitivní rozhodnutí – vyhovění žádosti n- negativní – zamítnutí žádosti n nPřípadně po uplynutí doby nastává určitý účinek přímo ex lege nV obou případech pak není aplikován § 80 s.ř. Příklady n§ 106 stavebního zákona (dnes je již ustanovení zrušeno) n(1) Ohlášenou stavbu, terénní úpravy nebo zařízení podle § 104 odst. 2 může stavebník provést na základě písemného souhlasu stavebního úřadu; u dočasné stavby souhlas obsahuje dobu jejího trvání. Nebude-li stavebníkovi souhlas doručen do 40 dnů ode dne, kdy ohlášení došlo stavebnímu úřadu, ani mu v této lhůtě nebude doručen zákaz podle § 107, platí, že stavební úřad souhlas udělil. Příklady n§ 9 odst. 3 zák. č. 123/1998 Sb. n„ Jestliže povinný subjekt ve stanovené lhůtě neposkytl informace či nevydal rozhodnutí, má se za to, že rozhodl informace odepřít.“ n nPozn: původně bylo obdobné ustanovení v zák. č. 106/1999 Sb. (§ 15,16), novelou zák. č. 61/2006 Sb., byl tento postup opuštěn. Nicotné právní akty nPA není v důsledku určité závažné vady právním aktem, tj. není způsobilý vyvolat právní účinky nDůvody: n1. věcná nepříslušnost - § 77 s.ř. n - prohlašuje nadřízený správní orgán n- zásada oficiality nPř. SJS 461/1999 n Nicotné právní akty n2. absolutní nedostatek formy – SJS 631/2000 (uložení povinnosti dopisem či ústně) n3. neexistující subjekt – povinnost uložena obchodnímu jménu – SJS 49/1994 n4. vydání rozhodnutí na základě NPA, který ještě není účinný, vnitřní rozpornost, právně či fakticky neuskutečnitelný n Nicotné právní akty nVyslovuje soud - § 65 odst. 1 s.ř.s. n - § 68 písm. c) n„žaloba je nepřípustná tehdy, je-li jediným důvodem tvrzená nicotnost, nedomáhal-li se žalobce vyslovení nicotnosti v řízení před SO“ (odvolací řízení či přezkumné řízení) n KONTROLA nDruh společenského řízení nSložka jednotlivých činností nPředmět: zákonnost, účelnost a hospodárnost nDělení: nA) správní n - kontrolují subjekty VS n1. nadřízenost a podřízenost n2. mimo hierarchické vazby n KONTROLA nB) vnější kontrola nKontroluje jiný subjekt než orgán VS n1) zákonodárné a zastupitelské sbory n2) soudy (správní soudnictví, ústavní soudnictví, část V. o.s.ř.) n3) NKÚ n4) veřejný ochránce práv n5) veřejnost (např. petice, stížnosti) n ombudsman nNezávislá a nestranná osoba volená parlamentem (ZM), která na základě stížností nebo i z vlastního podnětu a poměrně neformálně šetří namítaná pochybení VS n- zpravidla je iniciován tehdy, když již není k dispozici jiný právní prostředek n Veřejný ochránce práv nZák. č. 349/1999 Sb. (1990, 1992, 1995) nIniciativní kontrolní orgán n- má povahu státního orgánu n vlastnosti: - nezávislý a nestranný n - stojí mimo systém veřejné správy n - na výkon VS dohlíží (Nejvyšší správní soud č. j. 9 Aps 9/2012-25. ) n - slouží k ochraně práva (stát na něj převedl část svých kontrolních pravomocí) n - nevydává ISA ani NSA Veřejný ochránce práv nKontrolní pravomoc: n„činnost, při které vykonavatel veřejné správy (dozorčí orgán) pozoruje chování nepodřízených subjektů a porovnává je s chováním žádoucím, s požadavky právních norem“ (D. Hendrych) Veřejný ochránce práv nMonokratický a volený nPROCES volby n1. návrhy kandidátů (Senát a prezident) n2. volba PS n3. volební období – 6 let (2x po sobě) nStanislav Křeček (únor 2020) x Monika Šimůnková n Slib n„Slibuji na svou čest a svědomí, že svou funkci budu vykonávat nezávisle a nestranně, v souladu s Ústavou a ostatními zákony a že budu chránit neporušitelnost práv“ Nestrannost a nezávislost n1. ne PS ani PH n2. neslučitelnost funkcí n3. trestně právní imunita n4. mlčenlivost n5. obrana n Vazby na PS n1. volba a odpovědnost n2. informace n3. záruky nezávislosti n4. účast na jednání n5. podněty k legisl. procesu n6. ekonomický faktor n činnost nHlídá korektnost veřejné správy nMěřítkem je soulad s právem, principy demokratického právního státu a dobré správy nDohled nad dodržování práv osob omezených na svobodě (2006) nDiskriminace (2009) (informuje, vzdělává, pomáhá) nSledování vyhoštění cizinců nSleduje naplňování mezinárodní smlouvy upravující práva osob se zdravotním postižením nvykonává působnost ve věcech práva na volný pohyb občanů Evropské unie n n činnost nZvláštní oprávnění: n- vedlejší účastník v řízení u Ústavního soudu n- návrh na zrušení podzákonných právních předpisů n- může vládě doporučit přijmout, změnit či zrušit zákon (připomínkovací místo) n může vládě doporučit přijmout, změnit či zrušit i jiný právní předpis či vnitřní předpis nzvláštní žalobní legitimace dle § 66 s.ř.s. (žaloba k ochraně veřejného zájmu) šetření nzahajuje šetření na podnět (ne správní poplatek) nNáležitosti podnětu (forma x obsah) nPísemná forma či ústně do protokolu nPůsobnost x odložení (obligatorní a fakultativní) nvčasnost (1 rok – fakultativní důvod pro odložení) n Šetření n§15 a §16 n1) nezjistí pochybení - písemně o tom vyrozumí stěžovatele i úřad n2) zjistí pochybení - vyzve úřad, aby se k jeho zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil n a) sjedná nápravu n b) nesjedná nápravu - závěrečné stanovisko jehož součástí je návrh opatření k nápravě, do 30 dnů je úřad povinen sdělit, jaká opatření přijal Statistika 2018 n8 152 podněty (69% v působnosti) n513 zjištěná pochybení nve 488 případech bylo dosaženo nápravy. Petice nZ latinského petitio – žádost nVymezení: nKvalifikované podání, kterými se osoby obracejí na státní orgány a orgány územní samosprávy, ve věcech dotýkajících se ochrany zájmů či práv veřejného charakteru (teorie) nZpůsob komunikace mezi veřejnými orgány a veřejnosti Petice n- působí především politicky – silou veřejného mínění n- může být podmínkou určitého práva (registrace PS, registrace nezávislého kandidáta ve volbách do zastupitelstva) nObdobný mechanismus: místní referendum, návrh na registraci nové církve n Petice nÚstavněprávní zakotvení nČl. 18 LZPS nKategorie práv politických n„ Ve věcech veřejného nebo jiného společného zájmu má každý právo sám nebo společně s jinými obracet se na státní orgány a orgány územní samosprávy s žádostmi, návrhy a stížnostmi“. n Petice- omezení n- Peticí se nesmí zasahovat do nezávislosti soudu. n n - Peticemi se nesmí vyzývat k porušování základních práv a svobod zaručených Listinou Právní úprava nZák. č. 85/1990 Sb., o právu petičním n nOprávněná osoba:každý nAdresát: státní orgány a orgány územní samosprávy n Vyřízení petice nPísemná forma nJde o návrh více osob – petiční výbor (není PO, v čele osoba starší 18 let) nShromažďování podpisů i na veřejně přístupných místech (zde není stanoven limit počtu podpisů) n- uvádí se jméno, příjmení a bydliště n- k podpisu nesmí být nikdo nucen n- nutno se seznámit s textem petice n- z petice musí být zřejmé, kdo ji podává n Vyřízení petice nZpůsob vyřízení petice je dán jednacími řády nPovinnost petici přijmout nPovinnost ji vyřídit do 30 dnů nPosuzuje obsah a zda není nepřípustná nNelze podat odvolání! Stížnost nPodání bezprostředně se dotýkající zájmů stěžovatele n§ 175 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád nStížnosti proti nevhodnému chování nebo proti špatnému postupu správního orgánu (není stanovena jiná forma obrany) nForma: písemná nebo ústní nLhůta k vyřízení: 60 dnů nMožnost obrany u nadřízeného správního orgánu n