PF_PPT pruh+znak_PF_13_gray5+fialovy_RGB Katedra správní vědy a správního práva Nečinnost správního orgánu. Správní a soudní ochrana před nečinností MP701Zk Správní právo procesní 8. přednáška 7.11.2022 doc.JUDr. Soňa Skulová, Ph.D. www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Ochrana před nečinností 2 Tématem přednášky: n nNečinnost, a to nezákonná, a to na straně orgánů VS. n nNutno totiž vzít v úvahu, že: n •Nečinnost správních orgánů („SO“) může být právem předvídána •(srov. např. správní uvážení, fiktivní rozhodnutí). • •Nečinnost (resp. „nespolupráci“) na straně adresátů VS (účastníků řízení, dalších osob) – řešena jinými prostředky (např. k zajištění průběhu a účelu řízení). •Pro úplnost nutno zdůraznit, že event. „opožděnost“ ve vydání rozhodnutí či jiného úkonu SO není obecně nikterak provázána s problematikou nezákonnosti či nesprávnosti rozhodnutí nebo jiných úkonů (jak byly řešeny v předchozích dvou přednáškách). Je to jiný druh „závady“ při výkonu veřejné správy. n n n www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Ochrana před nečinností 3 Východiska: nVeřejná správa vnímána jako činnost – aktivita směřující k naplňování cílů a úkolů veřejné správy (funkční pojetí). n n„Nečinnost“ tedy obecně vnímána jako nežádoucí, a to mj. z pohledu: nzákladních principů (zásad), zejm. nLegality nRychlosti a hospodárnosti nPrávní jistoty a ochrany legitimního očekávaní nVS jako služby, n na v evropském kontextu porušující principy dobré správy (Doporučení VM RE č.(2007)7, čl. 41 Charty Základních práv EU). www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Ochrana před nečinností 4 Obecný požadavek: nna včasnost projednání a rozhodnutí věci ze strany veřejné správy - n jako součást práva na řádný, spravedlivý proces. n n nečinnost - potenciálně také zásah do základních práv: n nzejm. čl. 36/1 a 38/2 Listiny (právo na projednání věci „bez zbytečných průtahů“) (IV. ÚS 114/96, II. ÚS 342/99), npříp. čl. 6/1 evropské Úmluvy (právo na projednání věci “v přiměřené lhůtě“). n n(POZN.: ESLP – zohledňuje z tohoto pohledu - trvání řízení správního, a také následného soudního projednání u vnitrostátních soudů = celková doba řízení). n n=> Významné právní důsledky nečinnosti. www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Ochrana před nečinností 5 (Nezákonná) nečinnost /NN/: n nPříčiny různé, nezákonnou nečinnost však nelegitimizují (I. ÚS 209/98)- např. nedostatky na straně správního orgánu např. v rovině personální (přetíženost, neznalost, nezkušenost), materiální, technické, apod. n n Obsah obrázku text Popis byl vytvořen automaticky Příznaky korupce - Euro.cz Ze Sněmovny: Jak probíhalo projednávání nového odpadového zákona – Sdružení komunálních služeb www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Ochrana před nečinností 6 (Nezákonná) nečinnost: n= porušení povinnosti SO uplatnit zákonem předvídanou činnost , a to v příslušné formě (druhu) činnosti, resp. stanovený postup, mnohdy s právem předvídaným, formalizovaným výsledkem, a to ve lhůtě zákonné, resp. přiměřené. n nNezákonnost = pojmový znak nečinnosti SO: njde o „porušení povinnosti vydat rozhodnutí, či osvědčení (NSS 5A 170/2002-15). n nNN se může projevit ve formě: nprůtahů v řízení (postupu) – tj. nečinnost dosud trvá, resp. postup neukončen, nči absolutní nečinnosti (k činnosti vůbec nedošlo, resp. postup nebyl ani zahájen). n n www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Ochrana před nečinností 7 Zásada rychlosti ( jako obecný základ a rámec): n- řízení a dalších postupů SO (§ 6/1 SŘ) n nSprávní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů. n nNečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností (§ 80). n nU správních orgánů („SO“) - zejména v rámci vydávání rozhodnutí, ale také jiných (správních) úkonů či postupů, nkde je založena povinnost VS konat (úkony dle části IV., uzavírání VP smluv, přijímání opatření obecné povahy). n www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Ochrana před nečinností 8 Úloha stanovení lhůt: -Lhůta = vymezený časový úsek pro předvídaný úkon. - -Úloha - „prostředek prevence“ před nečinností. - nV případě nečinnosti – významné pro určení počátku nezákonné nečinnosti. n nLhůty v SŘ – obecně dle § 6/1: •pokud výslovně nestanoveny v konkrétním ustanovení (tj. „zákonné“), •povinnost konat v tzv. lhůtě přiměřené (jak rovněž stanoví zákon). n = neurčitý právní pojem, výklad dle správní praxe a judikatury (vliv např. legitimního očekávání). n www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Ochrana před NN ve VS nNečinnost jako zcela nežádoucí jev (ať již nastala v neprospěch účastníka, či veřejného zájmu), n je ošetřena : n nsystémem prostředků, institutů n(systém = jednotlivé na sebe mohou navazovat, být podmíněny uplatněním předchozího, a to nejen v rámci úpravy činnosti VS). n nProstředky povahy: •Prevence, •Restituce, •Kompenzace (satisfakce). • Ochrana před nečinností 9 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Ochrana před NN ve VS nVe SŘ : •kromě obecné zásady rychlosti •více ustanovení působící k ochraně před nečinností (více procesních institutů), zejm. v rámci zásady oficiality a zásady vyšetřovací, •+ specifický režim – „opatření proti nečinnosti“ (§ 80). • nDále zejm. soudní ochrana: •správní soudnictví, •ÚS, •náhrada škody a nemateriální újmy (z.č. 82/1998 Sb.) jako specifický případ odpovědnosti (příslušné civilní soudy). Zde nečinnost jako forma nesprávného úředního postupu. qA také Veřejný ochránce práv („porušení zákonnosti a principů dobré správy“). Ochrana před nečinností 10 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Ustanovení působící k ochraně ve SŘ: nLhůty pro vydání rozhodnutí (viz § 71/2) •obecná = bez zbytečného odkladu (§ 71/1) •teprve pokud nelze - nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení, k nimž se připočítává doba (§ 71/3): •a) až 30 dnů (pokud v řízení uplatněno ústní jednání, místní šetření, předvolání či předvedení, doručování veřejnou vyhláškou, nebo jde-li o zvlášť složitý případ), •b) nutná k provedení dožádání, ke zpracování znaleckého posudku nebo k doručení písemnosti do ciziny. •Nedodržení se nemůže dovolávat účastník, který je způsobil (§ 71/5). n nLhůty pro realizaci tzv. jiných úkonů (viz § 154, 155). n nNutno brát v úvahu také - subsidiární povahu SŘ ve vztahu k postupům dle zvláštních zákonů. n Ochrana před nečinností 11 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled (další) ustanovení působící k ochraně ve SŘ nLhůty pro zahájení a provedení přezkumného řízení (§ 94) n nPovinnost přijímat podněty k zahájení řízení (§ 42) + oprávnění žádat nezbytná vysvětlení (§ 137) nNezahájí-li příslušný SO řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení (nemusí být okamžik podání podnětu) nNavazuje úprava opatření proti nečinnosti (viz dále). n nZajišťovací prostředky (§ 58 - 63), nZjednodušené postupy (např. příkaz, příkaz na místě - § 150, řízení na místě - § 143), nMezitímní rozhodnutí a rozhodnutí v části věci (§ 148) na některá další (k odstranění nedostatků podání, resp. žádosti)… Ochrana před nečinností 12 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled „Opatření proti nečinnosti“ dle § 80 SŘ n- na základě § 6/1 (zásada rychlosti) slouží ke zjednání nápravy, nečiní-li SO úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené. nJde o konkrétní procesní prostředky pro existující (hrozící) nečinnost. n nVlastní úprava „Opatření“ - v rámci části II. SŘ, uplatní se však na jakékoli postupy a úkony SO, na které se vztahuje SŘ (viz § 6/1, 1/1) - NSS 9 As 244/2015, tedy: nsprávní řízení v 1. stupni, nřízení o opravných a dozorčích prostředcích, npostupy podle části IV., V., VI., ni na vyřizování stížností podle § 175. Ochrana před nečinností 13 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Opatření proti nečinnosti (§ 80) nK přijetí opatření - příslušný nadřízený SO (projev dozorové funkce). nI proti nečinnosti nadřízeného SO. n - včetně nečinnosti ústředního správního úřadu - byť poněkud sporné (viz 8 Ans 2/2012 a disenty). n n§ 80/1-3 podmínky uplatnění, n§ 80/4 a) - d) jednotlivá opatření proti nečinnosti („typy“)- n nJe přijímáno z moci úřední (§ 80/1-3) nebo na základě žádosti (§ 80/3 in fine). n n Ochrana před nečinností 14 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Opatření proti nečinnosti (§ 80): nZ moci úřední: n§ 80/1 „Nevydá-li správní orgán rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě, nadřízený správní orgán učiní z moci úřední opatření proti nečinnosti, jakmile se o tom dozví.“ n n§ 80/2 „Opatření proti nečinnosti učiní nadřízený správní orgán i tehdy, nezahájí-li příslušný správní orgán řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení z moci úřední.“ n n§ 80/3 „Opatření proti nečinnosti může nadřízený správní orgán učinit i v případě, kdy je z okolností zjevné, že věcně a místně příslušný správní orgán nedodrží lhůtu stanovenou pro vydání rozhodnutí o žádosti nebo zahájit řízení z moci úřední anebo v řízení řádně pokračovat.“ n Ochrana před nečinností 15 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Opatření proti nečinnosti (§ 80) nNa základě žádosti •§ 80/3 „Po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí může žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podat účastník.“ • •Podání podle § 37 - způsob, náležitosti. •Sporné, zda závazné označení typu požadovaného opatření. • •O žádosti se rozhoduje usnesením (§ 80/6). • A to ve lhůtách podle § 71/1 (9 Ans 8/2009). • •Nelze se odvolat, ale lze žalobu proti nečinnosti (viz dále). Ochrana před nečinností 16 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Opatření proti nečinnosti (§ 80) nDruhy opatření ze strany nadřízeného SO: n •§ 80/4 a) „přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí“ •Pozn.: Přikázání (příkaz) projevem „vnitřního vztahu“ mezi SO •Méně „represivní“ než následující: • •§ 80/4 b) „usnesením převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu“ •= Zvláštní varianta atrakce. Ochrana před nečinností 17 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Opatření proti nečinnosti (§ 80) n(další) varianty opatření: •§ 80/4 c) „usnesením pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení“ •Zvláštní varianta delegace. • •§ 80/4 d) „usnesením přiměřeně prodloužit zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, lze-li důvodně předpokládat, že správní orgán v prodloužené lhůtě vydá rozhodnutí ve věci, a je-li takový postup pro účastníky výhodnější; přitom přihlíží ke lhůtám uvedeným v § 71 odst. 3“ • Prodloužit, nikoli prodlužovat… • I na podnět SO vedoucího řízení. Ochrana před nečinností 18 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Opatření proti nečinnosti (§ 80) nVýběr konkrétního opatření - jde-li tedy o opatření z moci úřední - provádí nadřízený SO podle svého uvážení. nZásada procesní ekonomie. n nNávaznost i kombinace použití typů opatření. n n„Forma“ přijatých opatření - mimo příkazu také usnesení. nÚčastníci, kterým se usnesení oznamuje, se mohou odvolat (bez suspenzivního účinku). n nTypy pod písm. b) a c) NELZE - vůči orgánům ÚSC při výkonu samostatné působnosti (ochrana práva na samosprávu). n n Ochrana před nečinností 19 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Soudní ochrana před nečinností VS nPřed SŘS neexistence správněsoudní ochrany před nečinností => kritika (zejm. viz Pl. ÚS 16/99) n nSŘS - „dvojkolejnost“ soudní ochrany před nečinností ØOchrana/žaloba/ proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 – 81), ØA také řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 – 87). n nDále potenciálně ústavní stížnost (možné dotčení čl. 36/1 a 38/2 Listiny) či stížnost k ESLP (čl. 6/1 Úmluvy) Ø Princip subsidiarity soudní ochrany (avšak pouze tam, kde VS má účinný prostředek k ochraně – musí být využit - RS NSS 1 Afs 58/2017). Ochrana před nečinností 20 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Soudní ochrana před nečinností VS nOchrana proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 – 81 SŘS): n nPouze proti nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, nikoli všem formám nečinnosti. nOchrana - subjektivnímu veřejnému právu procesnímu - tedy i pokud hmotněprávní nárok v řízení soukromoprávní povahy (5 As 31/2003). n nNevydání „rozhodnutí“: nMeritorní, nikoli procesní nVe smyslu definice v § 65 SŘS: •Zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje práva a povinnosti •Způsobilé zkrátit na právech žalobce •+ materiální pojetí rozhodnutí Ochrana před nečinností 21 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Soudní ochrana před nečinností VS nOchrana proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 – 81 SŘS): n nNevydání „osvědčení“ (potvrzení) nNedefinované, tzv. jiný správní úkon nOsvědčením se osvědčují (potvrzují) skutečnosti úředně zřejmé, a to buď skutkové, nebo právní (I. ÚS 618/04) n •Na rozdíl od deklaratorních aktů (rozhodnutí dle § 141 a 142 SŘ) potvrzované skutečnosti nejsou sporné. •V řadě řízení podkladem pro budoucí rozhodnutí. •Veřejná listina. n Ochrana před nečinností 22 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Soudní ochrana před nečinností VS nOchrana proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 – 81 SŘS): n nŽalobní výluka (§ 79) pro fiktivní rozhodnutí (zpravidla rozhodnutím podle § 65) = odmítnutí žaloby (1 Ans 5/2007) n nDále nelze použít zejm. v případech: nVydání rozhodnutí v řízení, jež nebylo zahájeno a které lze zahájit jen z moci úřední (3 Ans 1/2009), nZahájení řízení o mimořádném opravném prostředku, které lze zahájit pouze z moci úřední (4 Ans 3/2009), nVydání rozhodnutí ve věci samé, bylo-li správní řízení pravomocně zastaveno (2 Ans 5/2006). Ochrana před nečinností 23 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Soudní ochrana před nečinností VS nOchrana proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 – 81 SŘS): n nPodmínka přípustnosti = bezvýsledné vyčerpání prostředků (zákonných), k ochraně proti nečinnosti“: •Opatření proti nečinnosti na žádost (§ 80/3 SŘ), případně obdobné prostředky ve zvláštních zákonech. •V zásadě 3 možnosti situace „vyčerpání“ opatření: §Nadřízený SO nekoná (lhůta podle SŘ), §Nečinný SO i nadále nekoná, §Nadřízený SO zamítne žádost. n nPokud žaloba předčasně, soud povinen vyčkat (2 Ans 5/2009). n Ochrana před nečinností 24 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Soudní ochrana před nečinností VS nLhůta = 1 rok od počátku nečinnosti. nRozsudkem - je-li návrh důvodný, soud uloží SO povinnost vydat a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu, (ne však delší, než kterou určuje zvláštní zákon) n nOstatní formy nečinnosti… nDle ÚS = nezákonný zásah, resp. spadají pod § 82 - 87 SŘS (I. ÚS 618/04). nPotvrdil - rozšířený senát NSS (7 Aps 3/2008) - zásahem také nečinnost. n=> Řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu. Ochrana před nečinností 25 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Studijní literatura: n nSkulová, S., a kol.: Správní právo procesní, 4. aktualizované a rozšířené vydání. Plzeň: Vydavatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2020, nstr.: 269 - 285. n n--------------------------------------------------------------------------- n Zápatí prezentace 26