7 Azs 186/2022 - 19
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců
Michala Bobka a Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: L. T. H. Y., zastoupena
Mgr. Vratislavem Tauberem, advokátem se sídlem náměstí 28. října 1898/9, Brno, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 5. 2022,
č. j. 19 Az 11/2022-29,
t a k t o :
Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
O d ů v o d n ě n í :
I. Vymezení věci
I.1 Shrnutí posuzované otázky
[1] Žalobkyně žádala o udělení doplňkové ochrany z důvodu narušení jejího rodinného
života jejím případným nuceným vycestováním z území České republiky. Žalovaný
doplňkovou ochranu neudělil, neboť důvod pro udělení mezinárodní ochrany ve smyslu
§ 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu (dále jen „zákon o azylu“), ve
znění pozdějších předpisů, ale ani jiných ustanovení tohoto zákona, neshledal. Jeho
rozhodnutí ovšem Krajský soud v Ostravě napadeným rozsudkem zrušil pro
nepřezkoumatelnost a nedostatečně zjištěný skutkový stav. Žalovaný podle něj dostatečně
nehodnotil všechny okolnosti relevantní pro udělení doplňkové ochrany, především pak
dopady vycestování žalobkyně do jejího rodinného života.
[2] V rámci přezkumu napadeného rozsudku musel sedmý senát Nejvyššího správního
soudu především určit kritéria, která mají být posuzována při rozhodování o udělení
doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu z důvodu, že by nucené
vycestování žadatelky o mezinárodní ochranu představovalo rozpor s čl. 8 Evropské
úmluvy o lidských právech, potažmo Úmluvou o právech dítěte. Při posouzení věci však
zjistil, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu existují dvě odlišné výkladové linie
k § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. První omezuje použitelnost tohoto ustanovení na
případy kvalifikovaného rozporu s čl. 8 Úmluvy intenzitou se přibližujícího zásahům do
7 Azs 186/2022
práv předvídaným § 14a odst. 2 písm. a) – c) zákona o azylu. Druhá výkladová linie
zkoumá přiměřenost nuceného vycestování z hlediska práva garantovaného čl. 8 Úmluvy
obecně. Tím se nejenom odpoutává od rámce zákona o azylu, ale rovněž nezbytně
zahrnuje znatelně vyšší množinu situací, které mají být zkoumány do značné míry
skutkového detailu. Sedmý senát Nejvyššího správního soudu proto předkládá věc
k rozhodnutí rozšířenému senátu. Sám se přiklání k první, restriktivnější linii interpretace
§ 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu.
I.2 Skutkový stav, předcházející řízení
[3] Z napadeného rozsudku krajského soudu a ze správního spisu Nejvyšší správní soud
zjistil následující. Žalobkyně je státní příslušnicí Vietnamské socialistické republiky. Od
června 2016, kdy do České republiky přicestovala na základě víza k pobytu nad 90 dní, zde
nepřetržitě pobývá. Od srpna 2021 je žalobkyně vdaná za vietnamského státního
příslušníka D. T. P., který má povolení k dlouhodobému pobytu v České republice.
V březnu 2021 se žalobkyni narodil syn T. D. P. P. Jeho biologickým otcem je dle tvrzení
žalobkyně její současný manžel D. T. P. Nezletilý syn žalobkyně je v současné době
žadatelem o udělení trvalého pobytu v České republice.
[4] Dne 15. 1. 2022 podala žalobkyně žádost o udělení mezinárodní ochrany. Při
pohovoru uvedla, že v České republice potřebuje zůstat kvůli určení otcovství svého
nezletilého syna, změně jeho příjmení a dokončení jeho očkování. Ve Vietnamu před
přicestováním do České republiky provozovala volnou živnost. Bydlí tam její rodiče
a sourozenci. Nikdy neměla problémy s tamními orgány veřejné moci. V roce 2017
neúspěšně žádala o prodloužení víza, poté jí byl uložen výjezdní příkaz s platností do
23. 1. 2022. Na otázku, zda účelem její žádosti je legalizace pobytu v ČR, odpověděla
kladně. Prostřednictvím právního zástupce však dodala, že má v České republice fungující
rodinu, jejíž opuštění by vnímala jako vážnou újmu.
[5] Žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 3. 2022, č. j. OAM-49/ZA-ZA11-HA15-2022,
žalobkyni mezinárodní ochranu podle § 12, § 13, § 14, § 14a a § 14b zákona o azylu
neudělil. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu vycházel z předpokladu, že
rodinné vazby nemohou být důvodem pro udělení žádné formy mezinárodní ochrany.
Jejich relevance je nicméně zohledňována v řízeních podle zákona o pobytu cizinců. Žádný
jiný relevantní důvod udělení mezinárodní ochrany žalovaný neshledal. Zohlednil přitom
údaje o Vietnamské socialistické republice za rok 2020 zpracované Mezinárodní organizací
pro migraci (IOM), obsahující mimo jiné informace o zdravotní péči. Dále konstatoval, že
žalobkyně, její manžel i její nezletilé dítě – jakožto příslušníci Vietnamské socialistické
republiky – mohou vést rodinný život v místě, kde budou disponovat oprávněním
k pobytu, což nutně nemusí být Česká republika. Manžel žalované pak sice disponuje
povolením k dlouhodobému pobytu v ČR, nemusí zde však setrvat.
[6] Žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného brojila správní žalobou. V řízení před
krajským soudem upřesnila, že žádala o mezinárodní ochranu za účelem zajištění možnosti
alespoň po určitou dobu pobývat v České republice. V případě vycestování žalobkyně by
její nezletilý syn ztratil kontakt s biologickým otcem, na kterého je silně vázán, jelikož by
syn žalobkyni musel následovat. Z téhož důvodu by došlo k přerušení probíhajícího
7 Azs 186/2022 - 20
pokračování
očkování nezletilého syna žalobkyně, což by mohlo negativně dopadnout na jeho
zdravotní stav. Žalobkyně dále namítala nedostatečné posouzení svých rodinných vazeb
jako potenciálního důvodu pro udělení doplňkové ochrany dle § 14a odst. 1 a 2 písm. d)
zákona o azylu. Žalovaný se podle ní nezabýval možným porušením práv plynoucích
z čl. 8 Úmluvy nuceným vycestováním žalobkyně, ani dopady svého rozhodnutí na
nezletilé dítě žalobkyně s ohledem jeho práva garantovaná Úmluvou o právech dítěte, totiž
právo být v kontaktu s oběma rodiči, právo na uvedení biologických rodičů v rodném listu
a právo na zajištění lékařské péče. Nezohlednil ani judikaturu Nejvyššího správního soudu,
když se nezabýval zejména faktickou možností vést rodinný život v jiné zemi.
[7] Krajský soud napadeným rozsudkem ze dne 30. 5. 2022, č. j. 19 Az 11/2022-29,
žalobě vyhověl. Rozhodnutí žalovaného zrušil (výrok I.). Zároveň žalovanému uložil
nahradit žalobkyni náklady řízení (výrok II.). Krajský soud vycházel ze závěrů Nejvyššího
správního soudu formulovaných v rozhodnutích ze dne 25. 1. 2013, č. j. 5 Azs 7/2012-28,
ze dne 28. 11. 2008, č. j. 5 Azs 46/2008-71, ze dne 17. 6. 2015. č. j. 1 Azs 84/2015-24, a ze
dne 11. 6. 2009, č. j. 9 Azs 5/2009-65. Žalovanému vytkl nedostatečně zjištěný skutkový
stav a nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí pro nedostatek důvodů. K tomu dospěl zaprvé
na základě zjištění, že žalovaný v rozporu s citovanou judikaturou nehodnotil okolnost, že
žalobkyně má nezletilé dítě, které je na ní a jejím manželovi závislé. Dále žalovaný
nehodnotil faktickou možnost přestěhování žalobkyně do Vietnamu a negativní dopady
tohoto kroku na její nezletilé dítě. Nezabýval se ani skutečností, že žalobkyně v roce 2017
neúspěšně žádala o prodloužení pobytového oprávnění, a tím, zda žalobkyně vůbec má
reálnou možnost získat nějakou formu pobytového oprávnění na území ČR. Rovněž
prakticky nehodnotil otázku nejlepšího zájmu dítěte s ohledem na skutečnost, že
žalobkyně i její dítě jsou existenčně závislí na manželovi. Žalovaný podle krajského soudu
rovněž blíže nezdůvodnil svůj závěr, že rodinné vazby žalobkyně v České republice
nemohou být důvodem pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona
o azylu.
[8] Nejvyšší správní soud dále ze své úřední činnosti (rozsudky ze dne 13. 2. 2022,
č. j. 7 Azs 391/2017-19, ze dne 4. 9. 2019, č. j. 9 Azs 208/2019-28, ze dne 30. 1. 2020,
č. j. 2 Azs 254/2019-26, které se týkaly žalobkyně) zjistil, že žalobkyně před příjezdem do
ČR žádala vedle víza k pobytu nad 90 dní o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem
společného soužití rodiny, žádost však byla později zamítnuta. Platnost víza žalobkyni
uplynula dne 3. 5. 2017. Následně byl žalobkyni uložen výjezdní příkaz s platností do
26. 6. 2017. Žalobkyně však z území nevycestovala. V roce 2019 bylo žalobkyni
pravomocně uloženo správní vyhoštění. Kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského
soudu, který rozhodnutí o uložení vyhoštění potvrdil, Nejvyšší správní soud nevyhověl
(rozsudek č. j. 2 Azs 254/2019-26). Součástí správního spisu v posuzované věci (především
výpisu z cizineckého informačního systému) nejsou žádné další údaje o pobytových
oprávněních žalobkyně, ani o výjezdním příkazu s dobou platnosti do 23. 1. 2022, na který
žalobkyně v řízení o udělení mezinárodní ochrany poukazovala.
I.3 Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně
[9] Žalovaný (dále „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení napadeného
rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení. Krajskému soudu vytýká zaprvé
7 Azs 186/2022
nesprávné posouzení otázky, zda své rozhodnutí založil na dostatečných skutkových
i právních důvodech, a otázky důvodnosti žádosti o udělení doplňkové ochrany. Podle
stěžovatele byla jeho skutková zjištění i právní hodnocení dostatečná. Stěžovatel se zabýval
rodinnými vazbami žalobkyně a hodnotil možnost návratu žalobkyně do země původu.
Názor, že rodinné vazby nejsou důvodem pro udělení mezinárodní ochrany, podpořil
judikaturou Nejvyššího správního soudu. V kasační stížnosti dále odkazuje na usnesení
NSS ze dne 28. 4. 2021, č. j. 4 Azs 401/2020-28, a usnesení NSS dne 22. 1. 2022,
č. j. 6 Azs 163/2019-44, podle nichž lze doplňkovou ochranu z důvodu dotčení rodinného
života nuceným vycestováním udělit jen na základě naprosto mimořádných, výjimečných
okolností. Žádné takové okolnosti však v posuzované věci nevyplynuly. Dále stěžovatel
namítá vadu řízení před krajským soudem, který při zjišťování skutkového stavu údajně
nevycházel ze spisu a nerespektoval obsah sdělení žalobkyně. Rozhodnutí krajského soudu
stěžovatel rovněž považuje za nepřezkoumatelné pro nedostatek právních důvodů.
[10] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti rozporuje závěr, že rodinné vazby
nemohou být důvodem pro udělení doplňkové ochrany, když tato forma ochrany se
v souladu s § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu cizinci udělí, pokud by jeho vycestování
bylo v rozporu mj. s čl. 8 Úmluvy a čl. 3 Úmluvy o právech dítěte. Podle ní se, s ohledem
na rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2019, č. j. 6 Azs 335/2018-35, v jejím případě jedná o situaci,
kdy by již nutnost pouhého vycestování byla nepřiměřeným zásahem do práv vyplývajících
z uvedených mezinárodních smluv. Ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu pak
podle ní měly být stěžovatelem hodnoceny další okolnosti, mimo jiné faktické překážky
vedení rodinného života v její zemi původu.
II. Důvody postoupení věci rozšířenému senátu
[11] Podstatou kasačních námitek stěžovatele podřaditelných pod § 103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. je nesprávný výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu provedený krajským
soudem. Pokud totiž stěžovatel spatřuje nezákonnost napadeného rozsudku rovněž
v nesprávném posouzení otázky nedostatku skutkových i právních důvodů v jeho
rozhodnutích, správnost posouzení krajského soudu v tomto ohledu závisí na volbě testu,
jímž bylo třeba hodnotit důvodnost žádosti o doplňkovou ochranu podle § 14a odst. 1 a 2
písm. d) zákona o azylu. Od vymezení kritérií takového testu totiž odvisí rozsah
skutečností, které má správní orgán při posuzování žádosti o doplňkovou ochranu zjistit
a hodnotit, jakož i míra podrobnosti tohoto hodnocení.
[12] V posuzované věci je především sporné, jaká kritéria a v jakém rozsahu a míře
podrobnosti mají být hodnocena pro účely rozhodování o udělení doplňkové ochrany
podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu pro tvrzený rozpor vycestování s čl. 8
Úmluvy (případně Úmluvou o právech dítěte). Sedmý senát přitom shledal nejednotnost
v judikatuře Nejvyššího správního soudu k udělování doplňkové ochrany z tohoto
důvodu. Tyto rozpory nalézají svůj odraz v judikatuře identifikované v rozhodnutí
a podáních stěžovatele na straně jedné, a v podání žalobkyně a rozhodnutí krajského
soudu, na straně druhé.
[13] Právní názor stěžovatele vychází z první linie judikatury k § 14a odst. 2 písm. d)
zákona o azylu. Ta podřazuje pod tam stanovený zákonný obrat „vážné újmy“ (spočívající
7 Azs 186/2022 - 21
pokračování
v rozporu vycestování s mezinárodními závazky ČR) pouze výjimečné případy rozporu
s mezinárodními závazky ČR, zpravidla dosahující intenzity porušení lidských práv
předvídané písm. a) až c) téhož ustanovení. Druhá výkladová linie, zastávaná žalobkyní
a akceptovaná krajským soudem, spatřuje vážnou újmu podle § 14a odst. 2 písm. d) jako
potenciální důsledek již prostého vycestování cizince, které může být již samo o sobě
v rozporu s mezinárodními závazky ČR. Ve vztahu k čl. 8 Úmluvy je proto nutno
doplňkovou ochranu udělit ve všech případech nepřiměřeného zásahu do práva na
soukromý a rodinný život nuceným vycestováním, přičemž nepřiměřenost zásahu tato
linie judikatury pojímá spíše extenzivně.
[14] Z tohoto důvodu sedmý senát věc předkládá rozšířenému senátu s tím, aby rozhodl
především o následující otázce:
Má být § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu vykládán tak, že rozporem vycestování cizince
s mezinárodními závazky ČR (představujícím vážnou újmu, pro jejíž skutečné nebezpečí se
podle odst. 1 téhož ustanovení udělí doplňková ochrana) jsou teprve takové případy
nepřiměřeného zásahu do práv garantovaných čl. 8 Úmluvy (potažmo jiných individuálních
práv plynoucích z mezinárodních závazků ČR), které jsou svou intenzitou obdobné zásahům do
práv předvídaných § 14 odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu?
[15] Odpověď na tuto otázku poskytne správním soudům a orgánům vodítko, jaké
(typové) okolnosti má správní orgán hodnotit v rámci zjišťování skutkového stavu
a s jakou mírou podrobnosti se s nimi má v odůvodnění rozhodnutí vypořádat v rámci
posuzování žádosti o udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona
o azylu z důvodu rozporu vycestování cizince s čl. 8 Úmluvy (potažmo jinými
mezinárodními závazky ČR).
II. 1. Nejednotná judikatura k § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu
[16] Původ první, typově více restriktivní linie judikatury je třeba hledat
v rozhodnutích týkajících se překážek vycestování ve smyslu § 91 zákona o azylu, ve
znění do 30. 8. 2006. V rozsudku ze dne 9. 5. 2006, č. j. 2 Azs 177/2005-65, I. S., Nejvyšší
správní soud posuzoval námitku stěžovatele, že jeho vycestování bránila překážka
spočívající v tvrzeném rozporu navrácení zpět do země původu s článkem 8 Evropské
úmluvy. Soud konstatoval, že překážka vycestování není prostředkem k obcházení
institutů zákona o pobytu cizinců, což dále rozvedl: „Smyslem legislativního zahrnutí
překážky vycestování do českého zákona o azylu bylo zakotvit do českého azylového práva
tzv. zásadu non-refoulement, tedy zásadu zabezpečující, že uprchlík nebude, ani pokud mu
z různých důvodů nebude udělen azyl, vydán do země, kde by byl zásadním způsobem
objektivně ohrožen na životě, svobodě či tělesné integritě. … Není ani namístě zcela
přeformulovávat a obcházet smysl institutu překážky vycestování poukazem na ustanovení
§ 91 odst. 1 písm. b) zákona o azylu, tedy na rozpor vydání žadatele o azyl s mezinárodními
závazky. Tyto mezinárodní závazky totiž nemohou být jakékoliv povahy, ale musejí se
vztahovat k samotné zásadě non-refoulement, tedy k objektivní hrozbě výše vyjmenovaných
7 Azs 186/2022
skutečností, a nemohou vykročit ze systematiky a smyslu tohoto ustanovení, jak navrhuje
stěžovatel.“ (zvýraznění doplněno – pozn. soudu).
[17] Jinými slovy tedy institut překážek vycestování podle § 91 zákona o azylu
zajišťoval, aby osoba splňující definiční kritéria pojmu uprchlík podle Úmluvy
o právním postavení uprchlíků a Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků
(publikovány jako sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 208/1993 Sb., dále jen
„Ženevská úmluva“), nebyla v rozporu s čl. 33 Ženevské úmluvy navrácena do země,
kde by její život či osobní svoboda byly ohroženy z diskriminačních důvodů.
[18] Překážky vycestování měly být podle záměru zákonodárce následně nahrazeny
zavedením doplňkové ochrany zákonem č. 165/2006 Sb., jímž byla provedena transpozice
směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí
splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat
o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu,
a o obsahu poskytované ochrany (Úř. věst. L 304, 30. 9. 2004, s. 12). Judikatura Nejvyššího
správního soudu proto od počátku dovozovala použitelnost judikatury k § 91 zákona
o azylu, ve znění do 30. 8. 2006, při posuzování doplňkové ochrany.
[19] V rozsudku ze dne 26. 7. 2007, č. j. 2 Azs 30/2007-69, Nejvyšší správní soud uvedl, že
§ 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu míří na situace svou povahou vycházející ze zásady
non-refoulement, nikoli na veškeré situace rozporu s mezinárodními závazky České
republiky. Akcentoval přitom systematický výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu,
který tam upravený typ vážné újmy klade do souvislosti s ostatními typy vážné újmy podle
§ 14a odst. 2 písm. a) – c). Bere rovněž v potaz, že udělení mezinárodní ochrany má být
vyhrazeno zcela mimořádným případům, které by v zásadě byly i azylově relevantní,
respektive svojí závažností dosahovaly intenzity porušení práv obdobné mučení nebo
nelidskému zacházení. Rozlišil přitom otázky, zda na jedné straně vycestování představuje
rozpor s (přímo použitelnými) mezinárodními závazky a zda by, na straně druhé, udělení
doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) z důvodu takového rozporu
neodporovalo smyslu doplňkové ochrany.
[20] Ve vztahu k udělování doplňkové ochrany pro rozpor vycestování s čl. 8 Úmluvy,
potažmo Úmluvou o právech dítěte, v uvedené argumentační linii pokračují mj. usnesení
NSS ze dne 25. 11. 2008, č. j. 9 Azs 79/2008-73, rozsudek ze dne 21. 5. 2010,
č. j. 6 Azs 5/2010-57, usnesení ze dne 27. 7. 2016, č. j. 6 Azs 89/2016-50, usnesení ze dne
27. 7. 2016, č. j. 6 Azs 89/2016-50, usnesení ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 Azs 167/2016-25,
usnesení ze dne 22. 1. 2020, č. j. 6 Azs 163/2019-44, usnesení ze dne 24. 2. 2022,
2 Azs 174/2021-68, nebo usnesení ze dne 28. 4. 2021, č. j. 4 Azs 401/2020-28.
[21] Stěžejní závěry tohoto restriktivnějšího výkladu ustanovení § 14a odst. 2 písm. d)
zákona o azylu lze shrnout následujícím způsobem:
 doplňková ochrana se z tohoto důvodu udělí pouze z mimořádných důvodů, které
zpravidla musí být i azylově relevantní (resp. svou závažností odpovídat důvodům
podle písm. a) až c) citovaného ustanovení) – č. j. 6 Azs 89/2016-50,
č. j. 5 Azs 167/2016-25;
7 Azs 186/2022 - 22
pokračování
 mezinárodní závazky podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu nemohou být
jakékoliv povahy, ale musejí se vztahovat k samotné zásadě non-refoulement.
Nemohou vykročit ze systematiky a smyslu tohoto ustanovení
(č. j. 2 Azs 177/2005-65, č. j. 9 Azs 79/2008-73);
 o mimořádný důvod udělení doplňkové ochrany se zásadně nejedná, pokud existuje
možnost, že stěžovatel se svými rodinnými příslušníky založí rodinu v jiné zemi
(č. j. 1 As 84/2015-24, č. j. 5 Azs 167/2016-25, č. j. 2 Azs 174/2021-65) nebo snaží-li
se doplňkovou ochranou legalizovat legalizovat svůj pobyt namísto řízení podle
zákona o pobytu cizinců (č. j. 6 Azs 5/2010-57, č. j. 2 Azs 174/2021-65);
 při posuzování žádosti dle zákona o azylu se předpokládá, že ten, komu hrozí
v zemi původu pronásledování či újma z azylově relevantních důvodů, zažádá
o udělení mezinárodní ochrany bezprostředně poté, co tuto zemi opustí a přicestuje
do hostitelského státu. Opačný postup nasvědčuje tomu, že žádost je účelová
(č. j. 6 Azs 89/2016-50);
 v případě, kdy nejsou zjištěny výjimečné okolnosti odůvodňující udělení doplňkové
ochrany, není třeba, aby správní orgán podrobně rozebíral, jak silné jsou rodinné
vazby cizince na území České republiky a poměřoval je se zájmem státu, aby na
jeho území cizinec dále nepobýval (č. j. 6 Azs 89/2016-50);
 v řízení o mezinárodní ochraně se nezkoumá nejlepší zájem dítěte, tato otázka je
posuzována v pobytových otázkách a s tím souvisejících řízeních, v azylovém řízení
z povahy věci nenachází své místo (č. j. 2 Azs 174/2021-65).
[22] Druhá, typově extenzivní interpretační linie vychází z rozsudku NSS ze dne
28. 11. 2008, č. j. 5 Azs 46/2008-71, T. P. V něm Nejvyšší správní soud rozlišil situace, i)
kdy by v rozporu s mezinárodními závazky ČR bylo samotné vycestování cizince, a ii) kdy
by k takovému rozporu vedlo až případné vyhoštění cizince. Ve vztahu k dotčení čl. 8
Úmluvy nejprve konstatoval, že Úmluva neukládá státu všeobecný závazek respektovat
volbu dotčených osob ohledně země jejich společného pobytu. V případech prosté
povinnosti vycestování se o nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného zpravidla
jednat nebude, neboť obvykle jen dlouhodobý zákaz pobytu na území ČR spojený se
správním vyhoštěním může dosáhnout intenzity nepřiměřeného zásahu do soukromého
a rodinného života. Samotná nutnost vycestovaní při neudělení žádné z forem mezinárodní
ochrany a za situace, kdy cizinci nesvědčí žádný jiný důvod k zákonnému pobytu na území
ČR, totiž cizinci neznemožňuje, aby si po návratu do země původu požádal o některou
z možných forem povolení k pobytu na území ČR dle zákona o pobytu cizinců.
Přiměřenost zásahu do práv stěžovatele podle čl. 8 Úmluvy tak má být zkoumána
primárně v řízení o vyhoštění, jak předvídá § 119a zákona o pobytu cizinců: „[p]rávě toto
ustanovení primárně chrání práva cizince na soukromý a rodinný život vyplývající z čl. 8
Úmluvy, nikoliv ustanovení § 179 odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců, které upravuje
důvod znemožňující vycestování cizince pro rozpor takového vycestování s mezinárodními
závazky ČR, ani jemu svou dikcí odpovídající ustanovení § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu,
upravující obdobně formulovaný důvod udělení doplňkové ochrany“
[23] Nejvyšší správní soud ovšem z tohoto závěru v uvedeném rozsudku připustil
výjimku v podobě případů, kdy si stěžovatel vytvořil na území ČR takové rodinné
či případně osobní vazby, že by nepřiměřeným zásahem do rodinného či soukromého
života byla již nutnost pouhého vycestování z území ČR. V daném případě Nejvyšší správní
7 Azs 186/2022
soud tuto nepřiměřenost hodnotil s ohledem na judikaturu Evropského soudu pro lidská
práva. Zároveň však naznačil, že ani případná existence důvodů znemožňujících
vycestování cizince nemusí být postačující pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a
odst. 1 a 2 písm. d).
[24] Tato line judikatury tak vychází z předpokladu, že doplňkovou ochranu je třeba
zásadně udělit i v případě, že by „pouhé“ nucené vycestování cizince představovalo
nepřiměřený zásah do jeho práva na respektování soukromého a rodinného života.
Zároveň extenzivně vykládá, co je nepřiměřeným zásahem do práv dle čl. 8 Úmluvy
odůvodňujícím udělení doplňkové ochrany již v případech pouhé povinnosti vycestovat.
[25] Stěžejní závěry této linie ve vztahu k udělování doplňkové ochrany pro rozpor s čl. 8
Úmluvy formulují především rozsudky NSS ze dne 8. 6. 2011, č. j. 2 Azs 8/2011-55, ze dne
25. 1. 2013, č. j. 5 Azs 7/2012-28, ze dne 18. 6. 2021, č. j. 5 Azs 162/2020-47, a ze dne
25. 2. 2022, č. j. 5 Azs 82/2020-64. Lze je shrnout následujícím způsobem:
 doplňková ochrana podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) se udělí tehdy, pokud by nucené
vycestování cizince představovalo nepřiměřený zásah do jeho soukromého
a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy;
 při posuzování žádosti se zpravidla nelze spokojit s konstatováním, že dotčený
cizinec a jeho rodinní příslušníci mají občanství země původu, a mohou tam tedy
společně odcestovat a existenci rodiny tím zachovat, správní orgán má povinnost
zabývat se i faktickými překážkami nutnosti vycestování, mezi něž by mohl patřit
např. nedostatek finančních prostředků žadatele a absence rodinných příslušníků
v zemi původu;
 správní orgán musí zkoumat sociální a rodinné vazby žadatele na území ČR, jejich
pevnost a dopady vycestování na tyto vazby;
 správní orgán musí zohlednit možnost získat nějakou formu pobytového oprávnění
na území ČR dle zákona o pobytu cizinců, případně za jakou dobu;
 správní orgán musí důkladně zdůvodnit svůj závěr o souladu povinnosti
vycestování s čl. 8 Úmluvy a jinými mezinárodními závazky;
 správní orgán je rovněž povinen zohlednit i mezinárodní závazky, které pro
Českou republiku vyplývají z Úmluvy o právech dítěte, zejména vzít v úvahu
nejlepší zájem dítěte žadatele o mezinárodní ochranu.
[26] Konečně některá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu oscilují mezi uvedenými
dvěma (hlavními) výkladovými přístupy. V rozsudku ze dne 11. 3. 2015,
č. j. 3 Azs 256/2014-27, Nejvyšší správní soud rovněž vycházel ze závěru výše citovaného
rozsudku Nejvyššího správního soudu ve věci P., a sice že v některých případech může být
nepřiměřeným zásahem do rodinného či soukromého života [odůvodňujícím udělení
doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d)] již nutnost pouhého vycestování
z území ČR. Takovou možnost však soud v daném případě dovozoval teprve z toho, že
manželka i dítě byly prakticky odkázány na péči stěžovatele, který měl povinnost
vycestovat. Podobně v usnesení ze dne 17. 6. 2015, č. j. 1 Azs 84/2015-24, Nejvyšší správní
soud s odkazem na rozsudek ve věci P. uvedl, že udělení doplňkové ochrany podle
§ 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu připadá v úvahu ve výjimečných případech. O takový
případ se však v posuzované věci nejednalo, protože ani stěžovatelovy dcery a bývalá
7 Azs 186/2022 - 23
pokračování
manželka nezískaly v ČR mezinárodní ochranu a „[r]odině tak nic nebrání pěstovat svůj
soukromý a rodinný život na Ukrajině, kde mají ostatní příbuzné.“
II. 2. Povaha doplňkové ochrany (a její nekoncepční zákonná úprava)
[27] Před tím, než sedmý senát vyloží důvody, proč navrhuje příklon k restriktivní linii
interpretace § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, považuje za nutné se v krátkosti
pozastavit u povahy a smyslu institutu doplňkové ochrany.
[28] Doplňková ochrana jako forma mezinárodní ochrany obdobná azylu byla do zákona
o azylu zavedena zákonem č. 165/2006 Sb., který transponoval již citovanou Směrnici rady
č. 2004/83/ES ze dne 29. 4. 2004, později nahrazenou Směrnicí Evropského parlamentu
a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011, o normách, které musí splňovat státní
příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní
ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou
ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. L 337, 20. 12. 2011, s. 9 – 26) (dále
„kvalifikační směrnice“) – srov. např. citovaný rozsudek NSS ze dne 18. 6. 2021,
č. j. 5 Azs 162/2020-47, bod 26 a tam odkazovaná rozhodnutí. Účelem kvalifikační
směrnice přitom bylo především sjednotit podmínky pro udělování doplňkových forem
mezinárodní ochrany, které již byly známy mezinárodnímu právu veřejnému, respektive
přiznávány státy (srov. body 24 a 25 preambule směrnice 2004/83/ES, resp. body 33 a 34
preambule kvalifikační směrnice). Doplňková ochrana takto představuje právní postavení
obdobné azylu poskytované státy uprchlíkům largo sensu. Těmi jsou osoby, které nesplňují
definici pojmu uprchlík ve smyslu Ženevské úmluvy, tj. především nejsou pronásledováni
z diskriminačních důvodů, ale přesto se nacházejí mimo zemi původu, neboť jim v této
zemi hrozí vážná újma na životě, osobní svobodě nebo lidské důstojnosti. Ratione personae
jde v zásadě o osoby, na které se vztahuje princip non-refoulement vyplývající
z mezinárodní ochrany lidských práv, tj. cizince, jejichž navrácení by bylo v rozporu s čl. 3
Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo
trestání z r. 1984, čl. 7 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech z r. 1966,
a rovněž s čl. 2 a 3 Úmluvy (tzv. lidskoprávní non-refoulement).
[29] Doplňkovou ochranu jako formu mezinárodní ochrany však nelze ztotožňovat
s principem non-refoulement, ačkoli tento princip tvoří její základní kámen. Mezinárodní
ochrana je svou povahou vnitrostátní ochranou poskytovanou státem v rámci plnění jeho
mezinárodních závazků, a to z důvodu selhání vnitrostátní ochrany státu
původu/předchozího pobytu cizince, kterou tento stát standardně poskytuje svým
občanům (srov. McAdam, J. Complementary Protection in International Refugee Law.
Oxford: Oxford University Press, 2007, s. 20.). Termín „ochrana“ je přitom odbornou
literaturou vykládán jako zahrnující dva aspekty: 1. kvalifikační kritéria (definice termínu
„uprchlík“/„osoba s nárokem na doplňkovou ochranu“) a 2. práva, která osobě splňující
taková kritéria náležejí (právní postavení či status). Princip non-refoulement, který je
součástí jak mezinárodního uprchlického práva (tzv. uprchlický non-refoulement), tak výše
7 Azs 186/2022
uvedených lidskoprávních standardů (tzv. lidskoprávní non-refoulement), naproti tomu
spočívá v zákazu navrácení osoby do místa, v němž by této osobě hrozila vážná újma na
životě, zdraví, důstojnosti či integritě a osobní svobodě. Princip non-refoulement je přitom
nezávislý na udělení mezinárodní ochrany a naopak: na jedné straně non-refoulement
negarantuje jednotlivci právo na udělení mezinárodní ochrany v konkrétním státě, na
druhé straně však i stát, který z nějakého důvodu nehodlá ochranu žadateli udělit, musí
zajistit, aby nedošlo k jeho nucenému vycestování, vyhoštění nebo jakékoli jiné formě
navrácení v rozporu se závazkem non-refoulement. To přitom nutně neznamená, že
dotyčný stát musí cizinci přiznat právní status v podobě souboru práv (především právo
pobytu na jeho území). Dostát závazku non-refoulement lze například i navrácením cizince
do bezpečné třetí země (srov. Lauterpacht, E., Bethlehem, D. The scope and content of the
principle of non-refoulement: Opinion. In: Feller, E., Türk, V., Nicholson, F. (eds.).
Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International
Protection. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, § 76.). Takovou konstrukci
ostatně obsahovaly zákon o pobytu cizinců [§ 179 odst. 2 písm. a)] i zákon o azylu [§ 91
odst. 2 písm. a)] ve zněních do 31. 8. 2006.
[30] Povinnost nenavrácení cizince může státu plynout vedle situací, na které dopadá
princip non-refoulement, i v případech, kdy by vycestování bylo v rozporu s dalšími
mezinárodními závazky. Zde se ovšem nejedná o mezinárodní ochranu poskytovanou
v důsledku selhání ochrany státu původu cizince, nýbrž o součást pozitivních
lidskoprávních závazků daného státu. Jedním z takových případů pozitivních závazků je
i závazek zabránit vycestování cizince, pokud by takové vycestování bylo rozporu s čl. 8
Úmluvy. Taková povinnost nenavrácení proto také není projevem (uprchlického či
lidskoprávního) principu non-refoulement, který se omezuje na závažná porušení práva na
život a zdraví, důstojnost a integritu a osobní svobodu ve státě, kam má být cizinec
navrácen (k vysvětlení závazku non-refoulement srov. např. rozsudek NSS ze dne
21. 3. 2006, č. j. 2 Azs 75/2005, nebo ze dne 14. 6. 2007, č. j. 9 Azs 23/2007).
[31] Již jen z faktu, že úprava doplňkové ochrany podle § 14a zákona o azylu je
provedením kvalifikační směrnice, vyplývá, že doplňková ochrana podle zákona o azylu
měla být omezena na případy, které v zásadě pokrývala ochrana plynoucí z mezinárodních
lidskoprávních standardů, jejímž základním kamenem je lidskoprávní princip
non-refoulement. Doplňková ochrana měla skutečně doplňovat mezinárodní ochranu
poskytovanou formou azylu osobám splňujícím definici uprchlíka podle Ženevské úmluvy
(které mají podle zákona o azylu nárok na udělení azylu) a dopadat na uprchlíky largo
sensu (srov. bod 33 preambule kvalifikační směrnice). Definiční kritéria pro stanovení
okruhu osob majících nárok na statut doplňkové ochrany vymezuje čl. 2 písm. f) ve
spojení s čl. 15 kvalifikační směrnice. „Osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu“
se rozumí „státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která nesplňuje
podmínky pro uznání za uprchlíka, ale u které existují závažné důvody se domnívat, že pokud
by se vrátila do země svého původu, nebo v případě osoby bez státní příslušnosti do země svého
dosavadního pobytu, byla by vystavena reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu uvedenou v článku
15, a na kterou se nevztahuje čl. 17 odst. 1 a 2, přičemž tato osoba nemůže nebo vzhledem ke
shora uvedené hrozbě nechce přijmout ochranu dotyčné země“. Vážnou újmu definuje čl. 15
jako a) uložení nebo vykonání trestu smrti, b) mučení, nelidské či ponižující zacházení
nebo trest vůči žadateli v zemi původu nebo c) vážné a individuální ohrožení života nebo
7 Azs 186/2022 - 24
pokračování
nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo
vnitrostátního ozbrojeného konfliktu.
[32] Z toho je patrno, že mezinárodní ochrana poskytovaná formou doplňkové ochrany
podle zákona o azylu měla být poskytována osobám pobývajícím na území ČR z důvodu
obav před vážnou újmou, která by jim ve státě jejich původu (posledního pobytu) skutečně
hrozila na jejich životě, zdraví, svobodě a důstojnosti či integritě (srov. citovaný rozsudek
NSS ze dne 26. 7. 2007, č. j. 2 Azs 30/2007-69). Zákonodárce ovšem, jak již uvedeno,
doplňkovou ochranu pojal jako institut nahrazující překážky vycestování podle § 91
zákona o azylu účinného do 30. 8. 2006. Tomu odpovídá, že jako jeden z druhů vážné
újmy odůvodňující udělení doplňkové ochrany upravil rozpor vycestování cizince
s mezinárodními závazky ČR (§ 14a odst. 2 písm. d) nahrazující tehdejší § 91 odst. 1
písm. b) zákona o azylu). Doplňková ochrana jako forma mezinárodní ochrany však
sestává ze souboru práv (právní postavení), mj. práva na finanční příspěvek ve výši
životního minima, právo být součástí státního integračního programu, právo na sociální
dávky obdobně jako občané ČR. Jako taková nemůže představovat institut nahrazující
překážky vycestování podle § 91 zákona o azylu, ve znění do 30. 8. 2006, neboť tento
institut nespočíval v poskytnutí právního postavení obdobného azylu. Účelem překážek
vycestování bylo především zabránit vycestování v rozporu s uprchlickým [§ 91 odst. 1
písm. a) bod 1] a lidskoprávním [§ 91 odst. 1 písm. a) bod 2] principem non-refoulement
(srov. výše citovaný rozsudek ve věci S. č. j. 2 Azs 177/2005-65). Zároveň se mezinárodní
ochranou rozumí ochrana poskytovaná hostitelským státem v důsledku selhání ochrany
poskytované státem původu či předchozího pobytu cizince. Překážka vycestování podle
§ 91 odst. 1 písm. b) zákona o azylu, ve znění do 30. 8. 2006, a na ni navazující typ vážné
újmy podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu proto nemohou směřovat na situace, kdy
má být újma na právech způsobena samotným hostitelským státem. Nejednalo by se totiž
o poskytování mezinárodní ochrany, nýbrž paradoxně vnitrostátní ochrany státu před
sebou samým.
[33] V tomto směru lze zákonodárci oprávněně vytýkat, že smísil dohromady dva svou
povahou odlišné a na sobě relativně nezávislé instituty, a sice doplňkovou ochranu jako
právní status obdobný azylu a zákaz navrácení - k tomu srov. Kosař, D. § 14a. Doplňková
ochrana z důvodu nebezpečí vážné újmy. In: Honusková, V. a kol. Zákon o azylu:
Komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer. ASPI_ID KO325_1999CZ. Při zavádění
důvodu doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu navíc zvolil
formulaci naznačující, že doplňkovou ochranu je třeba udělit z důvodu jakéhokoli rozporu
vycestování s mezinárodními závazky ČR. Takto široce nastavená kvalifikační kritéria pro
přiznávání statusu doplňkové ochrany by však byla zcela unikátní v mezinárodním
srovnání. Mezinárodní ochrana ve formě právního statusu (asylum) se mimo azylově
relevantní situace a případy nebezpečí vážné újmy na životě, zdraví a lidské důstojnosti
v mezinárodní praxi uděluje ze soucitných důvodů (compassionate reasons). Zajištění
jednoty rodiny i zájem dítěte jsou kritérii zvažovanými při udělování ochrany ze
soucitných důvodů, taková ochrana se však udělí jen ve výjimečných humanitárních
případech. Především však na mezinárodní ochranu ze soucitných důvodů není právní
nárok [srov. Mandal, R. Protection Mechanism outside of the 1951 Convention
(„Complementary Protection“). UNHCR Legal and Protection Policy Research Series,
PPLA/2005/02, 2005, s. xi, s. 33 a násl.]. Ve vztahu k ochraně lidských práv podle Úmluvy
7 Azs 186/2022
lze sice připustit, jak uvedl například Odvolací výbor Sněmovny lordů v rozsudku
R v Special Adjudicator, ex p Ullah [2004] UKHL 26], že za odpovídajících skutkových
okolností může libovolné ustanovení Úmluvy zavdat povinnosti nenavrácení (zákazu
refoulement). Práh pro aktivaci takové povinnosti je však tak vysoký, že ochrany před
navrácením bude poskytována pouze v těch nejvýjimečnějších situacích (srov. Mahdal, op.
cit., s. 144).
[34] Z výše uvedeného rovněž vyplývá, že zákonodárce při úpravě doplňkové ochrany
nekorektně (či přinejmenším výrazně extensivně) transponoval kvalifikační směrnici.
V tomto ohledu je však nutno připomenout, že účelem kvalifikační směrnice je stanovit
minimální normy, respektive kritéria, která musí splňovat státní příslušníci třetích zemí
nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat status osoby s nárokem na
doplňkovou ochranu (srov. čl. 1 kvalifikační směrnice). V souladu s tím podle čl. 3
kvalifikační směrnice členské státy mohou zavést nebo zachovávat příznivější normy pro
určování osob splňujících podmínky pro získání postavení osob, které mají nárok na
doplňkovou ochranu, jsou-li slučitelné s touto směrnicí (srov. rozsudky Soudního dvora ze
dne 18. 12. 2014 ve věci C-542/13, M’Bodj, a ze dne 9. 11. 2010 ve spojených věcech
C-57/09 a C-101/09, B a D). Z kvalifikační směrnice tak neplynou požadavky ovlivňující
výklad kritérií pro přiznání statutu osoby s nárokem na doplňkovou ochranu, které
vnitrostátní zákonodárce zavedl nad rámec kvalifikační směrnice (srov. citovaný rozsudek
Soudního dvora ve věci M’Bodj, body 28, 31, 43). Fakt, že zákonodárce při zavedení
institutu doplňkové ochrany do zákona o azylu důsledně nerespektoval úpravu
v kvalifikační směrnici, proto není určující pro šíři výkladu § 14a odst. 2 písm. d) tohoto
zákona.
[35] Zjednodušeně řečeno, se s ohledem na úpravu doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2
písm. d) zákona o azylu vydal český zákonodárce výrazně nad rámec kvalifikační směrnice.
Je pochopitelně pravdou, že tato skutečnost sama o sobě neznamená, že by české orgány
tento vnitrostátní „nadstandard“ ku prospěchu žadatelů o mezinárodní ochranu neměly
aplikovat pro rozpor s kvalifikační směrnicí. Stejně tak to ale znamená, že by unijní právo
předepisovalo jakoukoli šíři výkladu doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d)
zákona o azylu. Jde o čistě vnitrostátní vynález, který podléhá vnitrostátnímu právu,
výkladu, a ochraně základních práv (nověji srov. např. rozsudky Soudního dvora ze dne
19. listopadu 2019, spojené věci C-609/17 a C-610/17, TSN a AKT, či z 14. ledna 2021,
C-826/18, Stichting Varkens in Nood). Pokud by z unijního práva pro šíři výkladu
doplňkové ochrany mělo vůbec něco plynout, tak spíše zužující výklad vnitrostátního
nadstandardu, který se odpoutává od jednotného unijního rámce, než jeho další výkladové
judikatorní nafukování.
II. 3. Právní názor sedmého senátu k předložené otázce
[36] Z uvedených důvodů je třeba udělování doplňkové ochrany z důvodu nebezpečí
vážné újmy omezit na případy, kdy by vycestování bylo v rozporu s mezinárodními
závazky ČR a zároveň představovalo újmu na právech jednotlivců plynoucích
z mezinárodních závazků typově a závažností srovnatelnou s újmou podle § 14a odst. 2
písm. a) – c) zákona o azylu. Kromě systematického výkladu pro tento závěr svědčí právě
vyložený smysl a účel doplňkové ochrany.
7 Azs 186/2022 - 25
pokračování
[37] Sedmý senát nesouhlasí s extenzivní linií interpretace § 14a odst. 2 písm. d) zákona
o azylu, neboť tato linie uvedený smysl a účel institutu doplňkové ochrany nezohledňuje.
V případě tvrzeného rozporu vycestování s čl. 8 Úmluvy posuzuje důvodnost udělení
doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu pouze s ohledem na
„běžnou“ přiměřenost vycestování z hlediska práva na soukromý a rodinný život. Podle
sedmého senátu však smyslem doplňkové ochrany není být prostředkem zabraňujícím
rozporu vycestování s čl. 8 Úmluvy. Takový rozpor má být posuzován v řízeních podle
zákona o pobytu cizinců, který k tomu také obsahuje odpovídající procesní nástroje.
Doplňková ochrana má být udělena teprve v případech, kdy takový rozpor dosáhne
intenzity přibližující se újmě na životě/zdraví nebo osobní svobodě, potažmo mučení nebo
nelidskému a ponižujícímu zacházení.
[38] Uvedený závěr podle názoru sedmého senátu neodporuje citovanému rozsudku ve
věci P.vě (č. j. 5 Azs 46/2008-71), z něhož vychází extenzivní linie interpretace. Jak bylo již
uvedeno výše, pátý senát Nejvyššího správního soudu v tomto rozsudku sám naznačil, že
případná existence důvodů znemožňujících vycestování cizince nemusí být postačující pro
udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu (srov. poslední
větu druhého odstavce na s. 12 odůvodnění tohoto rozsudku). S tím koresponduje závěr
vyslovený v citovaném rozsudku NSS ze dne 26. 7. 2007, č. j. 2 Azs 30/2007-69, podle
něhož je třeba rozlišovat otázky, zda na jedné straně vycestování představuje rozpor
s mezinárodními závazky a zda by, na straně druhé, udělení doplňkové ochrany podle
§ 14a odst. 1 a 2 písm. d) z důvodu takového rozporu neodporovalo smyslu doplňkové
ochrany. Prvé uvedené je pochopitelně nutno v případě namítaného zásahu do práva na
soukromý a rodinný život zodpovědět v souladu s judikaturou Evropského soudu pro
lidská práva k přiměřenosti zásahu z hlediska čl. 8 Úmluvy. Nepřiměřenost takového
zásahu v podobě nuceného vycestování však sama o sobě nemůže znamenat nárok na
udělení doplňkové ochrany, neboť ta je vyhrazena až případům, kdy takový rozpor a újma
na právech cizince budou zcela mimořádné.
[39] Sedmý senát proto akcentuje systematický výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona
o azylu (srov. citovaná rozhodnutí NSS č. j. 2 Azs 177/2005-65, č. j. 9 Azs 79/2008-73,
č. j. 6 Azs 89/2016-50, č. j. 5 Azs 167/2016-25). Doplňkovou ochranu je nutno vztahovat na
případy hrozby vážné újmy na životě, zdraví, důstojnosti či integritě a osobní svobodě ve
státě navrácení (původu nebo předchozího pobytu cizince), který selhává v poskytování
ochrany cizinci před takovou újmou. Na takové případy míří tzv. lidskoprávní
non-refoulement, tj. zákaz navrácení vyplývající z lidských práv, jejichž porušení je
považováno za mimořádně závažné. A to tak závažné, že v mezinárodním právu zpravidla
bylo uznáváno jako důvod přiznání ochrany hostitelským státem (doplňkové či
„subsidiární“ ochrany) a současně vyústilo v uznání principu non-refoulement jako součásti
nejen mezinárodního uprchlického práva, ale rovněž v hodnotové hierarchii nejvýše
postavených základních práv.
[40] Ve vztahu k porušení ostatních práv plynoucích z mezinárodních závazků ČR bude
udělení doplňkové ochrany odůvodněno vážnou újmou, která, byť není způsobena přímo
na právech na život/zdraví, na ochranu před mučením a nelidským či ponižujícím
zacházením nebo na osobní svobodu, by se svou intenzitou újmě na takových právech
7 Azs 186/2022
přibližovala. V kontextu práv garantovaných Úmluvou půjde především o případy
nepřekračující práh závažnosti potřebný pro použitelnost čl. 3 Úmluvy, v nichž by ovšem
v důsledku konkrétních okolností nucené vycestování představovalo zásah do práva na
soukromý a rodinný život intenzity blížící se nelidskému či ponižujícímu zacházení (srov.
např. rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 13. 12. 2016 ve věci Paposhvili proti Belgii,
č. 41738/10).
[41] Sedmý senát nezpochybňuje, že § 14a odst. 2 písm. d) výslovně hovoří o rozporu
„vycestování“ s mezinárodními závazky ČR. Toto ustanovení nicméně nelze vykládat
izolovaně, bez vztahu k § 14a odst. 1 zákona o azylu, podle něhož se doplňková ochrana při
splnění ostatních podmínek udělí v případě důvodných obav z hrozby skutečného
nebezpečí vážné újmy, pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem,
nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého
bydliště. Z toho vyplývá, že vážnou újmou se rozumí primárně vážná újma hrozící v jiném
státě než v ČR. Ve vztahu k čl. 8 Úmluvy se tím rozumí tzv. extrateritoriální situace, např.
pronásledování osoby v jejím státě původu za uzavření manželství s osobou téhož pohlaví
v ČR.
[42] Sedmý senát proto nesouhlasí s názorem, že účelem doplňkové ochrany je
poskytnout mimo jiné možnost legálního pobytu na území České republiky těm
žadatelům o mezinárodní ochranu, kterým nebyl udělen azyl, ale u nichž by bylo,
z důvodů taxativně uvedených v § 14a zákona o azylu [kam druhý senát řadil
i nepřiměřený zásah do práv dle čl. 8 Úmluvy], neúnosné, nepřiměřené či jinak nežádoucí,
požadovat jejich vycestování. Smyslem doplňkové ochrany není poskytovat ochranu před
vycestováním. Doplňková ochrana je institut povahou obdobný azylu – jde o poskytnutí
ochrany v podobě právního postavení v hostitelském státě osobám, kterým hrozí újma ve
státě původu či předchozího pobytu (srov. citovaný rozsudek Soudního dvora ve věci
M’Bodj, bod 33).
[43] Izolovaný a rozšiřující výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu proto sám o sobě
nemůže vést k tomu, že doplňková ochrana bude sloužit jako nástroj legalizace pobytu
cizinců neoprávněně pobývajících na území ČR, byť cizinců, kteří mají na území ČR
rodinné či osobní vazby. Takový výklad by vykročil zcela nad rámec systematiky § 14a
a popřel smysl doplňkové ochrany, která pod jednotný právní status sjednocuje formy
mezinárodní ochrany dlouhodobě známé mezinárodnímu právu veřejnému a poskytované
z důvodu hrozby vážné újmy na životě, osobní svobodě a lidské důstojnosti.
[44] Typické žadateli o mezinárodní ochranu tvrzené případy rozporu vycestování
s čl. 8 Úmluvy, kterým je i posuzovaná věc žalobkyně, však typově naprosto nedosahují
závažnosti újmy na výše uvedených právech. Zároveň se v nich nejedná o extrateritoriální
účinky čl. 8 Úmluvy, tedy o závazek státu poskytnout ochranu cizinci v situaci, kdy stát
původu (předchozího pobytu) v poskytnutí takové ochrany sám selhává, případně pokud
cizinec takové ochrany z legitimních důvodů nechce využít. Jde v nich o pozitivní závazek
ČR respektovat rodinný a soukromý život ustavený na jejím území. Sedmý senát nijak
nepopírá závažnost zásahu do soukromého a rodinného života nuceným vycestováním.
Zároveň je zřejmé, že se v naprosté většině případů nebude jednat o zásah tak intenzivní
a nezvratitelný jako v případě, kdy by ve státě, do něhož by osoba měla být navrácena, tato
7 Azs 186/2022 - 26
pokračování
osoba byla podrobena nelidskému či ponižujícímu zacházení, trestu smrti, ohrožení zdraví
nebo nelegitimnímu omezování osobní svobody. Poskytovat stejnou úroveň ochrany
žadatelům, kterým by ve státě původu hrozila vážná újma podle § 14a odst. 2 písm. a) až c)
zákona o azylu, a žadatelům namítajícím porušení rodinných nebo osobních vazeb
nuceným vycestováním, není na místě.
[45] Zásah do rodinného života nuceným vycestováním z území ČR je navíc vnitřně
spjat s oprávněním pobývat na takovém území. Jedná se tedy o okolnost, která by zásadně
měla být zkoumána v rámci řízení o pobytových oprávněních podle zákona o pobytu
cizinců. Jinými slovy, práva podle čl. 8 Úmluvy mají představovat okolnost, a to okolnost
velmi podstatnou, hodnocenou v rámci udělování nebo rušení pobytových oprávnění,
jakož i v řízení o správním vyhoštění nebo uložení povinnosti vycestovat.
[46] Do 30. 7. 2019 proto mělo být v případech, kdy by již samotné vycestování bylo
nepřiměřeným zásahem do práva na rodinný život, souladu s čl. 8 Úmluvy dosahováno
primárně použitím relevantního důvodu znemožňujícího vycestování podle § 179 odst. 1
a 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců, ve znění do 30. 7. 2019, který byl upraven totožně
s důvodem udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu.
S ohledem na tuto nemožnost vycestovat mělo být dovozeno oprávnění cizince, a to
i mimo rámec řízení o vyhoštění (srov. § 33 odst. 3 ve spojení s § 120a zákona o pobytu
cizinců), žádat o udělení víza ke strpění pobytu podle § 33 téhož zákona, a to do doby, než
si cizinec legalizuje pobyt prostředky zákona o pobytu cizinců. Vynechání takové
„možnosti obrany“ naopak mělo být zásadně okolností, která sama o sobě vylučuje udělení
doplňkové ochrany z důvodu rozporu vycestování s čl. 8 Úmluvy.
[47] Sedmý senát si je v této souvislosti vědom legislativní změny § 179 zákona o pobytu
cizinců (provedené zákonem č. 176/2019 Sb.). S účinností od 31. 7. 2019 došlo ke zrušení
relevantního důvodu znemožňujícího vycestování [§ 179 odst. 2 písm. d) zákona o pobytu
cizinců] v podobě rozporu vycestování s mezinárodními závazky. Tato okolnost však na
doposud uvedených závěrech sedmého senátu nic nemění. Sedmý senát je i po této
legislativní změně přesvědčen, že zákon o pobytu cizinců obsahuje dostatečné procesní
nástroje k ochraně práv cizinců podle čl. 8 Úmluvy. Judikatura Nejvyššího správního
soudu se totiž ustálila v názoru, že čl. 8 Úmluvy je přímo aplikovatelný v řízeních podle
zákona o pobytu cizinců, a to i v těch řízeních, u nichž tento zákon výslovně nepředvídá
posuzování přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života, pokud účastník řízení
vznese konkrétní námitku co do nepřiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného
života (srov. např. rozsudek NSS ze dne 23. 12. 2019, č. j. 10 Azs 262/2019-31,
a rozhodnutí citovaná v bodu 14 jeho odůvodnění).
[48] V řadě případů přitom zákon o pobytu cizinců výslovně správním orgánům ukládá
povinnost hodnotit dotčení soukromého a rodinného života (řízení o udělení/prodloužení
či zrušení pobytových oprávnění – § 174a ve spoj. např. s § 19 odst. 1, § 37 odst. 2, § 42k
odst. 10, § 44b odst. 6, § 56 odst. 2, § 75 odst. 2), a tomu případně i přizpůsobuje procesní
postup (řízení o vyhoštění – § 119a odst. 2, § 120a). Zpravidla tak dostatečná ochrana před
nuceným vycestováním v rozporu s čl. 8 Úmluvy bude poskytována již v řízeních
o pobytových oprávněních, respektive v řízeních o uložení povinnosti vycestovat
a v řízeních o vyhoštění. Zamezit nucenému vycestování v rozporu s čl. 8 Úmluvy
7 Azs 186/2022
v situaci, kdy případný rozpor s čl. 8 Úmluvy v takových řízeních není náležitě zohledněn,
je poté možno vízem ke strpění pobytu podle § 33 zákona o pobytu cizinců, které
poskytuje pobytové oprávnění na dobu nezbytnou pro vyřešení pobytového statusu. Právě
oprávnění cizince žádat o udělení víza ke strpění pobytu, a to i mimo rámec řízení
o vyhoštění (§ 33 odst. 3 ve spojení s § 120a zákona o pobytu cizinců), shledává sedmý
senát adekvátním pro řešení typických situací žadatelů o mezinárodní ochranu z důvodu
rozporu vycestování s čl. 8 Úmluvy.
[49] Doplňkovou ochranu zásadně nelze vnímat jako opravný prostředek proti
rozhodnutím v řízeních podle zákona o pobytu cizinců, natož nástroj legalizace pobytu
namísto žádosti o pobytová oprávnění. To ostatně nebylo ani smyslem důvodů
znemožňujících vycestování (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2010,
č. j. 6 Azs 15/2010-82). V opačném případě by došlo k obcházení úpravy v zákonu
o pobytu cizinců pouze s ohledem na existenci rodinných a osobních vazeb na území
České republiky.
[50] Podle názoru sedmého senátu se tedy jeví vhodné vymezit, jaké situace typově spadají
pod vážnou újmu upravenou v § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. Ve vztahu k čl. 8
Úmluvy jde především o otázku, zda se má doplňková ochrana z tohoto důvodu udělit
v jakýchkoli případech nepřiměřeného zásahu v podobě povinnosti vycestování z území
ČR do práva na soukromý a rodinný život, nebo až v případě takových zásahů do tohoto
práva, které překročí práh závažnosti srovnatelný se situacemi předvídanými v § 14a
odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu.
[51] Zodpovězení této klíčové otázky pak již rovněž nastíní, jaký typ okolností má
správní orgán při posuzování žádostí o udělení doplňkové ochrany z důvodu dle § 14a
odst. 2 písm. d) hodnotit, jakož i v jaké míře podrobnosti. Extenzivní linie interpretace
tohoto ustanovení vyžaduje podrobné zkoumání rodinných vazeb žadatele, možnosti vést
rodinný život v jiném státě, včetně faktických překážek takové možnosti (např. nedostatek
finančních prostředků a absence rodinných příslušníků v zemi navrácení), a následně
důkladné hodnocení dopadů nuceného vycestování na jeho rodinný život v ČR. Zvláštní
pozornost má být věnována hodnocení dopadů vycestování na nezletilé děti stěžovatele,
a to s ohledem na jejich práva garantovaná Úmluvou o právech dítěte.
[52] Sedmý senát je nicméně z výše uvedených důvodů názoru, že správní orgán by
v řízení o udělení mezinárodní ochrany neměl být povinen detailně podrobně zkoumat
a hodnotit sociální a rodinné vazby žadatele na území ČR, faktickou možnost vycestování
ani skutečné možnosti získání pobytových oprávnění (například kvůli nepřiměřeným
délkám vyřizování takových oprávněních na zastupitelských úřadech), pokud je na první
pohled zřejmé, že v případě stěžovatele prostě nemůže dojít v důsledku jeho navrácení do
státu, jehož je státním občanem, k vážné újmě typově zamýšlené v ustanovení § 14a odst. 2
písm. a)-c). Žadatel o udělení mezinárodní ochrany má v tomto typu řízení v prvé řadě
povinnost tvrdit důvody žádosti o udělení mezinárodní ochrany [viz § 10 odst. 2 písm. l)
zákona o azylu]. Pokud se z takové žádosti podává, že situace žadatele na první pohled
nedosahuje intenzity porušení jeho práva na respektování soukromého a rodinného života,
která v souladu s výše uvedeným podle názoru sedmého senátu teprve odůvodňuje udělení
doplňkové ochrany, správní orgán nemá povinnost zjišťovat a hodnotit další okolnosti
týkající se rodinných a osobních poměrů žadatele, potažmo okolnosti související.
7 Azs 186/2022 - 27
pokračování
II. 4. Dopad rozdílných přístupů k výkladu § 14 odst. 2 písm. d) v posuzované věci
[53] Sedmý senát považuje za vhodné závěrem ilustrovat důsledky přijetí restriktivního,
nebo naopak extenzivního výkladu § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu v posuzované
věci. Žalobkyně žádala o udělení mezinárodní ochrany z důvodu, aby na území ČR mohla
setrvat se svým manželem a nezletilým synem, jehož očkování a matriční záležitosti
potřebuje vyřešit. Stěžovatel při posouzení žádosti žalobkyně vycházel z restriktivního
přístupu k udělování doplňkové ochrany dle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. Ve
svém rozhodnutí se omezil na konstatování, že stěžovatelka se svým manželem
a nezletilým synem nemají české občanství a mohou vést rodinný život mimo Českou
republiku. Dotčení rodinných vazeb v důsledku povinnosti vycestování žalobkyně
nepovažoval za důvod dostatečný pro udělení doplňkové ochrany. Mezinárodní ochrana
neslouží k legalizaci pobytu, což byl podle stěžovatele primární účel žádosti stěžovatelky.
[54] Pokud rozšířený senát zaujme extenzivní interpretační přístup, rozhodnutí
stěžovatele podle názoru sedmého senátu v soudním přezkumu nemůže obstát. Stěžovatel
se totiž skutečně nezabýval individuální rodinnou situací žalobkyně do té míry, že by
podrobněji zkoumal faktickou možnost vedení rodinného života žalobkyně mimo ČR
a detailně hodnotil dopady vycestování žalobkyně na její nezletilé dítě. Nezabýval se
otázkou očkování nezletilého syna, ani řízením o určení otcovství vedeném stěžovatelkou,
ani možností či pravděpodobností styku nezletilého syna s otcem v případě, kdyby
žalobkyně s nezletilým synem musela opustit území ČR a manžel žalobkyně na tomto
území zůstal. Rozhodnutí stěžovatele tak bude trpět nedostatkem důvodů jak skutkových,
tak právních. Krajský soud je proto správně zrušil pro nepřezkoumatelnost. Rozsudek
krajského soudu by tak měl být potvrzen a kasační stížnost zamítnuta.
[55] Pokud naopak rozšířený senát aprobuje názor sedmého senátu a vyhradí udělování
doplňkové ochrany podle § 14 odst. 2 písm. d) zákona o azylu pouze případům
nejzávažnějších zásahů do práva na respektování soukromého a rodinného života,
napadený rozsudek bude podle názoru sedmého senátu třeba zrušit. Stěžovatel totiž za
situace, kdy žalobkyně netvrdila žádné okolnosti poukazující na to, že v jejím případě by
vycestování představovalo závažný zásah do práva podle čl. 8 Úmluvy (případně jiných
základních práv) v intenzitě srovnatelné s případy vážné újmy podle § 14a odst. 2 písm. a)
až c), nebyl povinen se podrobně zabývat její rodinnou situací a hodnotit dopady
vycestování na její nezletilé dítě. Stěžovatel zohlednil celkovou rodinnou, sociální
a ekonomickou situaci žalobkyně včetně jejího zdravotního stavu. Neshledal ji nikterak
mimořádnou. Uvedl, že prostá existence rodinných vazeb nemůže být důvodem udělení
mezinárodní ochrany a vzhledem ke státní příslušnosti žalobkyně, jejího manžela
a nezletilého dítěte uzavřel, že rodinný život může vést i mimo území České republiky.
[56] S ohledem na to, že konečné rozhodnutí v předkládané věci závisí na posouzení
v zásadě jediné sporné otázky ohledně korektní šíře výkladu ustanovení § 14 odst. 2
písm. d) zákona o azylu, rozšířený senát by mohl po zaujetí svého právního názoru ve věci
sám rozhodnout ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 71 odst. 2 Jednacího řádu
Nejvyššího správního soudu, ve znění od 1. 9. 2019.
7 Azs 186/2022
III. Postoupení věci rozšířenému senátu
[57] Z uvedených důvodů tak sedmý senát zastává v otázce formulované výše v bodě 14,
která se týká důvodů udělování doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona
o azylu, právní názor, který je odlišný od právního názoru vyjádřeného v části předchozí
judikatury Nejvyššího správního soudu, především té shrnuté v bodě 25 tohoto usnesení.
Postoupil proto v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[58] Sporná otázka v předkládané věci částečně souvisí s věcí postoupenou rozšířenému
senátu na základě usnesení ze dne 27. 5. 2022, č. j. 5 Azs 200/2021-51, a nyní vedenou pod
sp. zn. RS 9/2022. Byť sporná právní otázka v uvedené věci není totožná s otázkou v nyní
předkládané věci, částečný překryv lze spatřovat co do výkladu podstaty § 14 odst. 2
písm. d) zákona o azylu předložený pátým senátem v citovaném usnesení.
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: Josef Baxa, Filip Dienstbier, Zdeněk
Kühn, Petr Mikeš, Barbara Pořízková, Aleš Roztočil a Karel Šimka. Náhradníky za členy
rozšířeného senátu jsou Radovan Havelec a Tomáš Foltas. Účastníci mohou namítnout
podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému
senátu.
V Brně dne 9. listopadu 2022
Tomáš Foltas
předseda senátu