Katedra správní vědy a správního práva 1
Navazující Mgr. studium Veřejná správa
NP305Zk Správní věda
2. přednáška 14.9.2022
Personální základ veřejné správy.
Etika veřejné správy. Etické kodexy
doc.JUDr. Soňa Skulová, Ph.D.
Obsah přednášky:
1. Personální základ veřejné správy
a) Význam personálního základu veřejné správy v podmínkách moderního
právního státu .
b) Veřejná služba. Státní služba.
2. Etika veřejné správy:
a) pojem a význam etiky veřejné správy.
b) profesní etika.
c) etická infrastruktura, předcházení korupčnímu jednání, střet zájmů).
d) etické kodexy pracovníků veřejné správy.
3. Exkurz: Problematika střetu zájmů
Katedra správní vědy a správního práva
2
1. Personální základ veřejné správy
a) Lidský činitel = určující faktor pro kvalitu veřejné správy.
Další faktory: materiální základ, ekonomický základ, právní základ a
prostředky (tj. pravomoc, působnost, event. donucení, sankce,…).
Jejich využití – závislé na lidském faktoru.
Význam - uznáván od počátků vývoje veřejné správy- význam „dobrého
správce“.
Zabezpečuje a ovlivňuje působení VS ve společnosti.
Katedra správní vědy a správního práva
3
V moderním právním státě
veřejná správa chápána jako služba
pro občany, právnické osoby, ekonomické subjekty,
společnost = veřejná služba.
Ústavní základ - Ústava ČR čl. 2 odst. 3:
„Státní moc slouží všem občanům,….“
A také § 4 odst. 1 správního řádu (zásada „dobré správy„):
„Veřejná správa je službou veřejnosti…“
Katedra správní vědy a správního práva
4
b) Veřejná služba:
▪ vykonávána konkrétními fyzickými osobami
(zaměstnanci, členové), jež se stanou vykonavateli
veřejné moci a služby.
= specifické postavení vůči adresátům svého
působení.
▪ Vázáni principem zákonnosti, a dalšími principy
(zásadami).
▪ Jsou reprezentanty veřejné moci, a jednají ve veřejném
(nikoliv ve vlastním, resp. soukromém) zájmu.
▪ Tím založeny zvýšené nároky na jejich činnost, a také
specifický režim, kontrola, odpovědnost.
Katedra správní vědy a správního práva
5
Požadavky na veřejnou službu v moderním právním
státě :
Obecně - poskytovat kvalitní = odborný – profesionální,
nestranný, transparentní, odpovědný výkon veřejné správy, a to
kontinuálně, stabilně, předvídatelně, spolehlivě.
Jaké jsou evropské standardy:
- rovný přístup k veřejným funkcím,
- vykonávána jako služba veřejnosti,
- nestrannost,
- stabilita, kontinuita, předvídatelnost,
- odbornost řešení, profesionalita ve výkonu a přístupu,
- odpovědnost vlády (státu) za výkon veřejné služby,
- právní postavení a ochrana osob vykonávajících veřejnou. službu.
Katedra správní vědy a správního práva
6
Jak jsou zvýšené požadavky na veřejnou službu zajištěny:
▪ právní úpravou (národní + status úředníků EU),
= úprava povinností úředníka, odpovědnosti disciplinární i
trestní, střetu zájmů, odpovědnosti za újmu (škodu)
+ zajištění podmínek výkonu, práv, vzdělávání.
▪ příspěvek soft-law Rady Evropy:
- zejména Doporučení VM RE: k postavení úředníků v Evropě,
k předpokladům veřejné služby,…),
▪ etickými kodexy a etickou infrastrukturou.
Jakými cestami bylo toho o stavu dosaženo ? Jaký byl vývoj
veřejné služby ?
Katedra správní vědy a správního práva
7
Historický vývoj veřejné služby:
▪ V jednotlivých zemích odlišný, ovlivněn historickým vývojem, tradicemi,
kulturou, společenským a politickým systémem.
▪ Vyvinuly se 2 hlavní modely:
- kariérní systém („definitiva“).
Výhody: stabilita, spolehlivost, profesionalita, loajalita.
Nevýhody: kastovnictví, uzavřenost, strnulost, sklon k pasivitě,
- systém smluvní („merit“). Znaky:
Výhody: pružnost, přístup odborníků zvenčí, schopnost reagovat na potřeby a
úkoly VS, motivace.
Nevýhody: ztráta kontinuity činností, nižší vhled, menší znalost prostředí,
snadnější politické vlivy, narušení neutrality, neznalost principů a základů
veřejné správy. (model „spoils“)
Katedra správní vědy a správního práva
8
V našich zemích:
▪ Vznik byrokracie (profesionální úředníci) – absolutistický stát. Stát si
vytváří úřední aparát, hierarchický, řízení interními předpisy a
pokyny. Vznik „úřednického stavu“ sloužícího státu.
▪ Státní služba v moderním pojetí – od poslední čtvrtiny 19. století
/právní stát/.
▪ Vyústilo v přijetí z.č.15/1914 Ř.z. – o služebním poměru státních
zaměstnanců a státních zřízenců - tzv. Služební pragmatika ( systém
definitivy – kariérní – tj. celoživotní služba, zaručený postup).
▪ Československá republika převzala, pěstovala („státní zaměstnanci“)
▪ Po r.1945 očista od kolaborantů,
▪ Po r. 1948 odstraňování práv veřejných zaměstnanců, podřízení
politickému řízení (vedoucí jedna politická strana), postupná
unifikace s PP vztahy („všichni stejní zaměstnanci jsou, stát jako
hlavní zaměstnavatel“), završeno přijetím Zákoníku práce v r. 1965.
Katedra správní vědy a správního práva
9
Recentní vývoj ( po r.1989)
▪ Pomalý návrat ke standardům.
▪ Nejprve dílčí změny v zákoníku práce ( pouze základní rozsah specifických
povinností této skupiny zaměstnanců – mlčenlivost, nestrannost, zákaz
přijímání darů, omezení podnikatelské činnosti).
▪ V rámci reformy veřejné správy (počátkem milénia) – úsilí o adekvátní
právní zakotvení státní služby, resp. veřejné služby.
▪ Specifický recentní vývoj v oblasti právního režimu státní služby („státní
úředníci“).
Katedra správní vědy a správního práva
10
Platná úprava rozlišuje :
▪ úředníky územních samosprávných celků (jsou zaměstnanci tohoto
ÚSC) - z.č. 312/2002 Sb. (k němu podpůrně - zákoník práce)
= NEJDE O STÁTNÍ SLUŽBU.
▪ úředníky státní (z.č.234/2014 Sb., zákon o státní službě /“ZOSS“/) –
jsou zaměstnanci státu, ve služebním poměru.
▪ příslušníky bezpečnostních sborů (z.č.361/2003 Sb.) – PČR, HZS,
CS, VS, GIBS, BIS, ÚZSI = rovněž ve služebním poměru (ještě užší
vztah ke státu).
▪ vojáky z povolání (z.č. 221/1999 Sb.) – rovněž ve služebním
poměru.
Katedra správní vědy a správního práva
11
Pojem a znaky „státní služby“
▪ Z těchto důvodů se státní služba vyvinula jako
veřejnoprávní vztah
(na rozdíl od pracovního poměru v soukromé sféře),
a to vztah mezi státem a zaměstnancem
(úředníkem).
- Řízení ve věcech služebního poměru upraveno
zákonem.
- Rozhodnutí ve věcech služebního poměru podléhají
soudnímu přezkumu.
Katedra správní vědy a správního práva
12
Pojem a znaky „státní služby“ (1)
Katedra správní vědy a správního práva
13
Typické znaky státně služebního poměru :
➢ Vzniká jednostranným úkonem - jmenováním do funkce (nikoliv
smluvně jako v soukromém sektoru), /§ 31 ZOSS/
➢ Vyšší nároky na zaměstnance (rozsah povinností, včetně např.
loajality, služební pohotovost, omezení podnikatelské činnosti,
politické angažovanosti,zákaz přijímaní darů, mlčenlivost…)
/Část III. ZOSS – Povinnosti a práva st.zaměstnanců,…/
➢ Disciplinární (kázeňská, kárná) odpovědnost ( krajní sankce =
zrušení služebního poměru)
– řízení před služebním orgánem (kárná komise, kárné řízení)
/část IV. ZOSS/.
Pojem a znaky „státní služby“ (2)
Vyšší požadavky kompenzovány určitými výhodami,
právy:
➢ Vyšší stabilita poměru (omezené možnosti zrušení, skončení
poměru),
➢ Plat ( nikoliv mzda), zaručený zákonem, určený zpravidla tarifem
+ třídami,
+ další náležitosti k platu ( příplatky, odměny),
➢ Podpora při výkonu služby ( vč. stížnosti),
➢ Stanovení podmínek výkonu služby,
➢ celoživotní vzdělávání (placené, studijní volno, odborná
literatura) + zároveň povinnost.
Katedra správní vědy a správního práva 14
Katedra správní vědy a správního práva 15
Zákon o státní službě
Ústavní základ:
▪ Čl. 79 odst. 2 Ústavy ČR: „Právní poměry státních zaměstnanců v
ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon. “
Geneze:
▪ Požadavek EU na zefektivnění, profesionalitu a depolitizaci VS
- jedno z předvstupních kritérií.
- Zákon přijat (zákon č. 218/2002 Sb.,o státní službě) –
účinnosti nenabyl.
2014 - zrušen a nahrazen:
Zákonem č. 234/2014 Sb., o státní službě, účinný
od 1.1.2015.
Zákon o státní službě - předmět úpravy:
▪ právní poměry 1) státních zaměstnanců vykonávajících ve
2) správních úřadech
3) státní správu.
▪ Dále upravuje:
• organizační věci státní služby
• služební vztahy státních zaměstnanců,
• odměňování státních zaměstnanců,
• řízení ve věcech služebního poměru,
▪ + organizační věci týkající se zaměstnanců ve správních úřadech,
kteří pracují v základním pracovněprávním vztahu (tedy nikoliv ve
státní službě).
Zápatí prezentace 16
Pojmy: státní zaměstnanec, správní úřad, státní správa
▪ 1) Státní zaměstnanec (§ 6)
▪ fyzická osoba, která byla přijata do služebního poměru a zařazena na
služební místo nebo jmenována na služební místo představeného k výkonu
některé z činností uvedených v § 5 (služba).
▪ 2) Správní úřad (§ 3) = služební úřad (§ 4) ( v něm působí státní
zaměstnanci):
▪ ministerstvo a jiný správní úřad, jestliže je zřízen zákonem a je
zákonem výslovně označen jako správní úřad nebo orgán státní
správy.
▪ 3) Státní správa = služba
▪ Podrobně vymezena v § 5 – „Služba a obory služby“.
▪ Služba = v podstatě druhy činností /např. příprava a provádění správních
úkonů včetně kontroly, audit, zadávaní veřejných zakázek,…)
▪ Obory služby stanoví vláda nařízením - s tím provázána služební místa
/vytvořena systemizace služebních míst- pro každý služební úřad/,
Zápatí prezentace 17
Organizace státní služby
➢ PŘEDSTAVENÝ (V KAŽDÉM ÚŘADĚ)
▪ státní zaměstnanec, který je oprávněn vést podřízené státní
zaměstnance, ukládat jim služební úkoly, organizovat, řídit a
kontrolovat výkon jejich služby a dávat jim k tomu příkazy.
➢ V ministerstvech a na Úřadě vlády :
náměstek pro řízení sekce (také „státní tajemník“) –
personální pravomoci, dále ředitel odboru, vedoucí
oddělení.
➢ V jiných správních úřadech - vedoucí služebního úřadu,
ředitel sekce, ředitel odboru, vedoucí oddělení.
Zápatí prezentace 18
Povinnosti státních zaměstnanců (§ 77)
▪ Mlčenlivost
▪ Nestrannost
▪ Dodržování právních předpisů a služební kázně
▪ Plnění úkolů osobně, řádně a včas
▪ Zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se
zájmy osobními
▪ Nepřijímat dary nad 300 Kč (?!)
▪ A další…
Zápatí prezentace 19
Práva státních zaměstnanců (§ 79)
▪ vytvoření podmínek pro řádný výkon služby
▪ odmítnout vyřizovat služební úkoly nespadající do oborů služby
▪ odmítnout splnit služební úkol, který má plnit osobně představený s
výjimkou zastupování)
▪ snížení platové třídy bez souhlasu zaměstnance jen v případech
stanovených zákonem o státní službě nebo zákonem, který mění
působnost služebního úřadu
▪ podat stížnost ve věcech výkonu služby a služebních vztahů (§ 157)
▪ A další …
Zápatí prezentace 20
Omezení práv státních zaměstnanců
▪ nelze funkce v politické straně nebo politickém hnutí (avšak může
být členem politické strany)
▪ zápověď členství v řídícím nebo kontrolním orgánu obchodní
korporace
▪ jiná výdělečná činnost jen se souhlasem služebního orgánu (výjimky
§ 81 odst. 2)
▪ představený nemá právo na stávku – § 80
▪ zákaz konkurence – § 83.
Zápatí prezentace 21
2. Etika veřejné správy
K zamyšlení nad souvislostmi:
Jaké chování (pracovníka veřejné správy) je:
neetické - protiprávní - trestné.
• Jsou to zcela odlišné množiny ?
• Jsou zřetelně nastaveny jejich vzájemné hranice?
2.a) Význam etiky veřejné správy
- pro společnost („veřejný zájem“¨),
- pro občany, právnické osoby („soukromý zájem“)
• „Etická (správná, řádná, zákonná) veřejná správa je
předpokladem prosperity společnosti.“ (dle OSN, OECD).
• Zcela opačně pak působí korupční jednání (posilované tzv.
korupčními tlaky).
• Korupce = krajní varianta neetického chování.
• Obdobně - zneužíváním pravomoci veřejného funkcionáře…
Morální regulace chování úředníka
v moderních (právních) státech
• Ve vyspělých státech je věnována velká pozornost regulaci chování
úředníků prostřednictvím etiky, jako doplněk regulace právní.
• činnost je hodnocena z hlediska etičnosti relativně pravidelně a
relativně ustáleným způsobem,
• Tím je ovlivňováno rozhodování nositele této činnosti.
• K ZAMYŠLENÍ: Které faktory (okolnosti, podmínky) podporují
korupční chování ? (K tomu viz níže – v „etické infrastruktuře“).
Základ právního rámce úpravy povinností úředníků:
• Pro státní úředníky: zákon č. 234/2014 Sb., o státní
službě (§ 77)
• Pro úředníky obcí a krajů (ÚSC)
- zákon č. 312/2002 Sb., o zaměstnancích územních
samosprávných celků (§ 16),
• + zákoník práce (§§ 301 – 303).
Významná také:
úprava povinností volených zastupitelů, a také znění jejich slibu
(srov. zákon o obcích, zákon o krajích, o hl.m. Praze).
Související předpisy:
Podporováno dalšími zákony upravujícími činnost veřejné správy:
• zákon o finanční kontrole
• zákon o střetu zájmů
• zákon o svobodném přístupu k informacím
• zákon o ochraně osobních údajů
• zákon o Veřejném ochránci práv,…,
• ale také sankcionováno v trestním zákoníku - „Trestné činy
úředních osob“ : § 329 – 334.
+ Obecná vodítka:
základní zásady činnosti správních orgánů ve
správním řádu, zejm. § 2, 4, 7.
2.b) Pojem „profesní etika“
• Tzv. „normativní etika“ pojednává o tom, “co má být”, “co je správné či
dobré”.
• Většina profesních etik se spokojuje se správným jednáním, bez
ohledu na motivaci.
• Profesní etika si proto neklade otázku proč je nějaké jednání správné,
ale pouze otázku jaké jednání je správné.
 Profesní etiky se pro jednotlivé „profese“ snaží formulovat hodnoty,
normy a principy, které budou příslušníci dané profesní skupiny, nebo
většina z nich, považovat za vodítko, kritérium svého chování.
• Praktický význam profesní etiky – pomáhá nacházet správné
jednání, resp. řešení problémů v konkrétních situacích, jimž jsou
úředníci vystaveni = ona doplňková funkce.
Etika veřejné správy – pojem:
1. žádoucí hodnota či stav, a zároveň souhrn různých
opatření usměrňujících činnost ve veřejné správě
směrem k žádoucímu jednání.
2. působení k tomu, aby nedocházelo k nežádoucímu
chování úředníků, podpora chování a jednání
žádoucího.
Etika veřejné správy – souvislosti a základ
Mezinárodně se používá pojem integrita úředníka
(osobnostní, morální integrita – „čestnost”,
„principiálnost”, „odolnost“).
Společný kulturní základ (a tradice)
etické regulace a mravních hodnot úřednické práce:
- zejména moderní pojetí demokracie a státu,
- svrchovanost moci a suverenity občanů,
- universální platnosti a nezadatelnosti lidských
práv.
Neboť (znovu nutno připomenout):
„Veřejná správa = služba společnosti a občanům.“
2.c) Základní principy řízení etiky ve veřejné správě =
„etická infrastruktura“ .
- aneb co lze dělat a zlepšovat na poli etiky:
• Etiku ve veřejné správě je třeba organizovaným
způsobem průběžně podporovat
• Etika veřejné správy nepředstavuje pouhý morální apel.
• Jde o řadu nástrojů, které pomáhají regulovat a
omezovat nežádoucí jednání (zejména korupci či
zneužívání pravomoci), a podporovat žádoucí.
• Nástroje, které se používají na ovlivňování a
minimalizaci různých druhů nežádoucího jednání, se
nazývají
etická infrastruktura.
Etická infrastruktura (podle OECD) tři
základní oblasti:
• 1) kontrola:
- formalizovaná, institucionalizovaná (včetně systému sankcí),
- ale také neformální, ze strany občanů, občan. sdružení,
sdělovacích prostředků) – co nejkomplexnější systém,
• 2) vedení („leadership“):
= podpora etického chování ze strany politiků a vedoucích
pracovníků, vydávání etických kodexů, osobní příklad vedoucích,
• 3) řízení („management“):
prosazování a kontrola etického chování jako součást řídící
práce, osobního hodnocení, vytváření poradenských center,
etických komisí, správný výběr pracovníků.
Postavení veřejných úředníků v Evropě a podpora etiky veřejné
správy:
▪ EU, Evropská komise :
✓ „Kodex dobrého administrativního chování“
pro úředníky EK z roku 2000 (vydal evropský
ombudsman),
✓ protikorupční agentura /OLAF/.
▪ Rada Evropy:
✓ Např. Doporučení Výboru ministrů RE č./2000/6, o postavení
úředníků veřejné správy,
✓ skupina států proti korupci /GRECO/.
Obvyklé standardy přepokládají, že:
▪ právní rámec a obecné principy pro veřejnou službu jsou stanoveny
zákonem
▪ odpovědnost za veřejnou službu a řízení její politiky nese vláda,
▪ výběr úředníků se řídí zásadou rovného přístupu (stejná práva mají
ostatní občané, kritériem je fair soutěž),
▪ vyloučení diskriminace,
▪ participace na organizaci a řízení úřadu,
▪ sociální zabezpečení,
▪ odměňování úměrné funkci,
▪ právo a povinnost soustavně se vzdělávat,
▪ možnost zaměstnanců hájit svá práva před soudem či jinou nezávislou
institucí,
▪ Stanovení povinností úředníka: mlčenlivost, neutralita, nestrannost,
povinnost respektovat veřejnost a povinnost nést odpovědnost…..
Uvedené principy jsou východisky pro právní úpravu postavení úředníků i
etické kodexy také v České republice.
2.d) V ČR - Etický kodex zaměstnanců ve veřejné správě
 etický kodex úředníků veřejné správy poprvé přijat usnesením vlády
č. 270/2001.
 Nyní platný: schválen usnesením vlády ČR č. 331 z 9.5.2012.
 Pro státní zaměstnance:
Služební předpis náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 13 ze dne 14.
prosince 2015, kterým se stanoví pravidla etiky státních zaměstnanců.
Ale také:
Deset principů dobré správy (dle Veřejného ochránce práv) tzv
„desatero“ (z roku 2006):
• dodržování právního řádu
• nestrannost,
• včasnost,
• předvídatelnost,
• přesvědčivost,
• přiměřenost,
• součinnost,
• odpovědnost,
• otevřenost a
• vstřícnost.
4. Exkurz: Problematika střetu zájmů
(= konfliktu zájmu veřejného a zájmů soukromých)
▪ Zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů (slouží ochraně veřejného
zájmu formou umožnění veřejné kontroly určitých informací o
veřejných funkcionářích), účinný od 1. 1. 2007,
▪ moderační novela v r. 2008.
Reflektováno také dalšími právními předpisy, zejména v úpravě
podjatosti, resp. vyloučení osob:
▪ ve správním řízení a dalších procesních postupech,
▪ při jednání orgánů obce, kraje,
▪ při výběrových řízeních, veřejných zakázkách…
Otázka střetu zájmů při výkonu veřejné služby
Zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů:
▪ vymezuje pojem „veřejný funkcionář“
▪ stanoví povinnosti - nesmí ohrozit veřejný zájem ( viz další snímek)
▪ oznamovací povinnost o osobním zájmu, o podnikatelských
činnostech, o nabytém majetku, darech a závazcích.
▪ omezení některých činností (podnikatelská, výkon funkcí v řídících a
kontrolních orgánech společností, + neslučitelnost funkcí.
Předmětem častých novelizací (srov. např. § 4a, 4b a 4c novely č.
14/2016 Sb.)
Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 37
Úprava střetu zájmů (tj. ochrana veřejného zájmu):
§ 3 zákona:
▪ (1) Veřejný funkcionář je povinen zdržet se každého jednání, při kterém
mohou jeho osobní zájmy ovlivnit výkon jeho funkce. Osobním zájmem se
pro účely tohoto zákona rozumí takový zájem, který přináší veřejnému
funkcionáři, osobě blízké veřejného funkcionáře, právnické osobě ovládané
veřejným funkcionářem nebo osobou blízkou veřejného funkcionáře zvýšení
majetku, majetkového nebo jiného prospěchu, zamezení vzniku případného
snížení majetkového nebo jiného prospěchu nebo jinou výhodu; to neplatí,
jde-li jinak o prospěch nebo zájem obecně zřejmý ve vztahu k
neomezenému okruhu adresátů.
▪ (2) Dojde-li ke střetu řádného výkonu funkce ve veřejném zájmu se zájmem
osobním, nesmí veřejný funkcionář upřednostňovat svůj osobní zájem před
zájmy, které je jako veřejný funkcionář povinen prosazovat a hájit.
Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 38
Prameny ke studiu:
▪ Skulová, S. a kol. Základy správní vědy. Brno: MU, 2014, s. 121 –
142.
▪ Hendrych, D. Správní věda, 4. vydání, Wolters Kluwer, 2014, s. 178
– 187.
▪ Hendrych, D., a kol.: Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha:
C.H.Beck, 2016, s. 331 – 357.
▪ Kopecký, M.: Správní právo, obecná část. Praha: Wolters Kluwer,
2019, s. 125 – 145.
Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 39