Katedra správní vědy a správního práva 1 BM505Zk Základy správní vědy 2. přednáška 19.9.2023 Personální stránka veřejné správy. Veřejná služba. Etika veřejné správy. doc.JUDr. Soňa Skulová, Ph.D. Obsah přednášky: 1.Význam personálního základu veřejné správy v podmínkách moderního právního státu . 2.Veřejná služba (pojem a charakteristika veřejné služby, právní poměry zaměstnanců samosprávy). Státní služba. § §3. Etika veřejné správy. Etické kodexy. a)pojem a význam etiky veřejné správy. b)profesní etika. c)etická infrastruktura, předcházení korupčnímu jednání, střet zájmů). d)etické kodexy pracovníků veřejné správy. e) §Exkurz – k zákonu o střetu zájmů. a) § Katedra správní vědy a správního práva 2 1. Personální základ veřejné správy §Lidský činitel = určující faktor pro kvalitu veřejné správy. § § Další faktory: materiální základ, ekonomický základ, právní základ a prostředky (tj. pravomoc, působnost, event. donucení, sankce,…). §Jejich využití – závislé na lidském faktoru § §Význam lidského činitele - uznáván od počátků vývoje veřejné správy- význam „dobrého správce“. § (Otázka k úvaze – jaký bude vliv AI ?) § §Zabezpečuje a ovlivňuje: §- působení VS ve společnosti ( - ve vnějším prostředí). §- a také prostředí uvnitř veřejné správy. § § § § Katedra správní vědy a správního práva 3 V moderním právním státě »veřejná správa chápána jako služba »- pro občany, právnické osoby, ekonomické subjekty, společnost = jako veřejná služba. § §Ústavní základ - Ústava ČR čl. 2 odst. 3: § „Státní moc slouží všem občanům,….“ § §A také § 4 odst. 1 správního řádu (zásada „dobré správy„): § „Veřejná správa je službou veřejnosti…“ Katedra správní vědy a správního práva 4 2. Veřejná služba (znaky): §vykonávána konkrétními fyzickými osobami (zaměstnanci, členové), jež se stanou vykonavateli veřejné moci a služby. = specifické postavení vůči adresátům svého působení. § §Vázáni principem zákonnosti, a dalšími principy (zásadami). §Jsou reprezentanty veřejné moci, a jednají ve veřejném zájmu (nikoliv ve vlastním, či jiném soukromém). §Tím založeny zvýšené nároky na jejich činnost, a s tím spojen specifický režim, kontrola, odpovědnost. § Katedra správní vědy a správního práva 5 Požadavky na veřejnou službu v moderním právním státě : § Obecně - poskytovat kvalitní = odborný – profesionální, nestranný, transparentní, odpovědný výkon veřejné správy, a to kontinuálně, předvídatelně, spolehlivě. § §Jaké jsou evropské standardy veřejné služby: -rovný přístup k veřejným funkcím, -vykonávána jako služba veřejnosti, -nestrannost, -stabilita, kontinuita, předvídatelnost, -odbornost řešení, profesionalita ve výkonu a přístupu, -odpovědnost vlády (státu) za výkon veřejné služby, -právní postavení a ochrana osob vykonávajících veřejnou. službu. § § Katedra správní vědy a správního práva 6 Jak jsou zvýšené požadavky na veřejnou službu zajištěny: §právní úpravou (národní + status úředníků EU), § = úprava povinností úředníka, odpovědnosti disciplinární i trestní, střetu zájmů, odpovědnosti za újmu (škodu) § + zajištění podmínek výkonu, práv, vzdělávání. § §příspěvek soft-law Rady Evropy: § - zejména Doporučení VM RE: k postavení úředníků v Evropě, k předpokladům veřejné služby,…). §etickými kodexy a etickou infrastrukturou. § §Jakými cestami bylo toho o stavu dosaženo ? Jaký byl vývoj veřejné služby ? § § Katedra správní vědy a správního práva 7 Historický vývoj veřejné služby: § §V jednotlivých zemích odlišný, ovlivněn celkovým historickým vývojem, tradicemi, kulturou, společenským a politickým systémem. § §Vyvinuly se 2 hlavní modely: § - kariérní systém („definitiva“). Znaky: §Výhody: stabilita, spolehlivost, profesionalita, loajalita. §Nevýhody: kastovnictví, uzavřenost, strnulost, sklon k pasivitě, § § - systém smluvní („merit“ - zásluha). Znaky: §Výhody: pružnost, přístup odborníků zvenčí, schopnost reagovat na potřeby a úkoly VS, motivace. §Nevýhody: ztráta kontinuity činností, nižší vhled, menší znalost prostředí, snadnější politické vlivy, narušení neutrality, neznalost principů a základů veřejné správy. (event. až po model „spoils“ /VS jako kořist/) § Katedra správní vědy a správního práva 8 V našich zemích: §Vznik byrokracie (profesionální úředníci) – absolutistický stát. Stát si vytváří úřední aparát, hierarchický, řízení interními předpisy a pokyny. Vznik „úřednického stavu“ sloužícího státu. § Státní služba v moderním pojetí – od poslední čtvrtiny 19. století /právní stát/. §Vyústilo v přijetí z.č.15/1914 Ř.z. – o služebním poměru státních zaměstnanců a státních zřízenců - tzv. Služební pragmatika ( systém definitivy – kariérní – tj. celoživotní služba, zaručený postup). §Československá republika převzala, pěstovala („státní zaměstnanci“) §Po r.1945 očista od kolaborantů, §Po r. 1948 odstraňování práv veřejných zaměstnanců, podřízení politickému řízení (vedoucí jedna politická strana), postupná unifikace s PP vztahy („všichni stejní zaměstnanci jsou, stát jako hlavní zaměstnavatel“), završeno přijetím Zákoníku práce v r. 1965. § Katedra správní vědy a správního práva 9 Recentní vývoj ( po r.1989) § §Pozvolný - pomalý návrat ke standardům. § §Nejprve dílčí změny v zákoníku práce (pouze základní rozsah specifických povinností této skupiny zaměstnanců – mlčenlivost, nestrannost, zákaz přijímání darů, omezení podnikatelské činnosti). § §V rámci reformy veřejné správy (počátkem milénia) – úsilí o adekvátní právní zakotvení státní služby, resp. veřejné služby. § §Specifický recentní vývoj v oblasti právního režimu státní služby („státní úředníci“). * § § § § Katedra správní vědy a správního práva 10 Platná úprava rozlišuje : §úředníky územních samosprávných celků (jsou zaměstnanci tohoto ÚSC) - z.č. 312/2002 Sb. (k němu podpůrně - zákoník práce) § = NEJDE O STÁTNÍ SLUŽBU. § §úředníky státní (z.č.234/2014 Sb., zákon o státní službě /“ZOSS“/ – jsou zaměstnanci státu, ve služebním poměru. § §příslušníky bezpečnostních sborů (z.č.361/2003 Sb.) – PČR, HZS, CS, VS, GIBS, BIS, ÚZSI = rovněž ve služebním poměru (ještě užší vztah ke státu). § §vojáky z povolání (z.č. 221/1999 Sb.) – rovněž ve služebním poměru. Katedra správní vědy a správního práva 11 Pojem a znaky „státní služby“ § §státní služba se vyvinula jako § veřejnoprávní vztah §(na rozdíl od pracovního poměru v soukromé sféře), § a to vztah mezi státem a zaměstnancem (úředníkem). § - Řízení ve věcech služebního poměru upraveno zákonem. § § - Rozhodnutí ve věcech služebního poměru podléhají soudnímu přezkumu. § § Katedra správní vědy a správního práva 12 Pojem a znaky „státní služby“ (1) Katedra správní vědy a správního práva 13 §Typické znaky státně služebního poměru : Ø ØVzniká jednostranným úkonem - jmenováním do funkce (nikoliv smluvně jako v soukromém sektoru), /§ 31 ZOSS/ ØVyšší nároky na zaměstnance (rozsah povinností, včetně např. loajality, služební pohotovost, omezení podnikatelské činnosti, politické angažovanosti, zákaz přijímání darů, mlčenlivost…) § /Část III. ZOSS – Povinnosti a práva st.zaměstnanců,…/ ØDisciplinární (kázeňská, kárná) odpovědnost ( krajní sankce = zrušení služebního poměru) § – řízení před služebním orgánem (kárná komise, kárné řízení) /část IV. ZOSS/. § Pojem a znaky „státní služby“ (2) §Vyšší požadavky kompenzovány určitými výhodami, právy: ØVyšší stabilita poměru (omezené možnosti zrušení, skončení poměru), ØPlat ( nikoliv mzda), zaručený zákonem, určený zpravidla tarifem + třídami, § + další náležitosti k platu ( příplatky, odměny), ØPodpora při výkonu služby ( vč. stížnosti), ØStanovení podmínek výkonu služby, Øceloživotní vzdělávání (placené, studijní volno, odborná literatura) + zároveň povinnost. Katedra správní vědy a správního práva 14 Katedra správní vědy a správního práva 15 Zákon o státní službě §Ústavní základ: §Čl. 79 odst. 2 Ústavy ČR: „Právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon. “ §Geneze: §Požadavek EU na zefektivnění, profesionalitu a depolitizaci VS -jedno z předvstupních kritérií. - -Zákon přijat (zákon č. 218/2002 Sb.,o státní službě) – § účinnosti nenabyl. § 2014 - zrušen a nahrazen: § Zákonem č. 234/2014 Sb., o státní službě, účinný od 1.1.2015. Zákon o státní službě - předmět úpravy: § §právní poměry 1) státních zaměstnanců, vykonávajících ve 2) správních úřadech § 3) státní správu. § §Dále upravuje: • organizační věci státní služby • služební vztahy státních zaměstnanců, • odměňování státních zaměstnanců, • řízení ve věcech služebního poměru, • • + organizační věci týkající se zaměstnanců ve správních úřadech, kteří pracují v základním pracovněprávním vztahu (tedy nikoliv ve státní službě). § Zápatí prezentace 16 Pojmy: státní zaměstnanec, správní úřad, státní správa §1) Státní zaměstnanec (§ 6) §fyzická osoba, která byla přijata do služebního poměru a zařazena na služební místo nebo jmenována na služební místo představeného k výkonu některé z činností uvedených v § 5 (služba). §2) Správní úřad (§ 3) = služební úřad (§ 4) ( v něm působí státní zaměstnanci): §ministerstvo a jiný správní úřad, jestliže je zřízen zákonem a je zákonem výslovně označen jako správní úřad nebo orgán státní správy. §3) Státní správa = služba §Podrobně vymezena v § 5 – „Služba a obory služby“. §Služba = v podstatě druhy činností /např. příprava a provádění správních úkonů včetně kontroly, audit, zadávaní veřejných zakázek,…) §Obory služby stanoví vláda nařízením - s tím provázána služební místa /vytvořena systemizace služebních míst- pro každý služební úřad/, Zápatí prezentace 17 Změny ve struktuře řízení státní služby §oproti původnímu uspořádání dle z. o státní službě: § §Dle následujícího schématu: § § - namísto náměstka MV pro státní službu: § „Nejvyšší státní tajemník“ (Ph.Dr. Jindřich Fryč), § §- namísto (odborných) náměstků pro řízení sekce: § „vrchní ředitelé sekce „ Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 18 Organizace státní služby § ØPŘEDSTAVENÝ (V KAŽDÉM ÚŘADĚ) §státní zaměstnanec, který je oprávněn vést podřízené státní zaměstnance, ukládat jim služební úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat výkon jejich služby a dávat jim k tomu příkazy. § ØV ministerstvech a na Úřadě vlády : § náměstek pro řízení sekce (také „státní tajemník“) – personální pravomoci, dále ředitel odboru, vedoucí oddělení. ØV jiných správních úřadech - vedoucí služebního úřadu, ředitel sekce, ředitel odboru, vedoucí oddělení. § Zápatí prezentace 19 \\nss2\desktop\chadima\Zákon o státní službě_MK-2.tif Povinnosti státních zaměstnanců (§ 77) §Mlčenlivost §Nestrannost §Dodržování právních předpisů a služební kázně §Plnění úkolů osobně, řádně a včas §Zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními §Nepřijímat dary nad 300 Kč (?!) § §A další… Zápatí prezentace 20 Práva státních zaměstnanců (§ 79) §vytvoření podmínek pro řádný výkon služby §odmítnout vyřizovat služební úkoly nespadající do oborů služby §odmítnout splnit služební úkol, který má plnit osobně představený s výjimkou zastupování) §snížení platové třídy bez souhlasu zaměstnance jen v případech stanovených zákonem o státní službě nebo zákonem, který mění působnost služebního úřadu §podat stížnost ve věcech výkonu služby a služebních vztahů (§ 157) § §A další … Zápatí prezentace 21 Omezení práv státních zaměstnanců §nelze funkce v politické straně nebo politickém hnutí (avšak může být členem politické strany) §zápověď členství v řídícím nebo kontrolním orgánu obchodní korporace §jiná výdělečná činnost jen se souhlasem služebního orgánu (výjimky § 81 odst. 2) §představený nemá právo na stávku – § 80 §zákaz konkurence – § 83. § Zápatí prezentace 22 3. Etika veřejné správy 3.a) Význam etiky veřejné správy - pro společnost („veřejný zájem“¨), - pro občany, právnické osoby („soukromý zájem“) • •. • •„Etická (správná, řádná, zákonná) veřejná správa je předpokladem prosperity společnosti.“ (dle OSN, OECD). § •Zcela opačně pak působí korupční jednání (posilované tzv. korupčními tlaky). •Korupce = krajní varianta neetického chování. •Obdobně - zneužíváním pravomoci veřejného funkcionáře… § (upraveny v Trestním zákoníku) • • Morální regulace chování úředníka v moderních (právních) státech • • Ve vyspělých státech je věnována velká pozornost regulaci chování úředníků prostřednictvím etiky, jako doplněk regulace právní. • •činnost je hodnocena z hlediska etičnosti relativně pravidelně a relativně ustáleným způsobem, • •Tím je ovlivňováno rozhodování nositele této činnosti. • •K ZAMYŠLENÍ: Které faktory (okolnosti, podmínky) podporují korupční chování ? (K tomu viz níže – v „etické infrastruktuře“). • 3.b) Pojem „profesní etika“ •Tzv. „normativní etika“ pojednává o tom, “co má být”, “co je správné či dobré”. § •Profesní etika si proto neklade otázku proč je nějaké jednání správné, ale pouze otázku jaké jednání je správné. • —Profesní etiky se pro jednotlivé „profese“ snaží formulovat hodnoty, normy a principy, které budou příslušníci dané profesní skupiny, nebo většina z nich, považovat za vodítko, kritérium svého chování. — •Praktický význam profesní etiky – pomáhá nacházet správné jednání, resp. řešení problémů v konkrétních situacích, jimž jsou úředníci vystaveni = ona doplňková funkce. 3.c) Základní principy řízení etiky ve veřejné správě = „etická infrastruktura“ . - aneb co lze dělat a zlepšovat na poli etiky: • •Etiku ve veřejné správě je třeba organizovaným způsobem průběžně podporovat •Etika veřejné správy nepředstavuje pouhý morální apel. •Jde o řadu nástrojů, které pomáhají regulovat a omezovat nežádoucí jednání (zejména korupci či zneužívání pravomoci), a podporovat žádoucí. •Nástroje, které se používají na ovlivňování a minimalizaci různých druhů nežádoucího jednání, se nazývají § etická infrastruktura. Etická infrastruktura (podle OECD) - tři základní oblasti: •1) kontrola: §- formalizovaná, institucionalizovaná (včetně systému sankcí), § §- ale také neformální, ze strany občanů, občan. sdružení, sdělovacích prostředků) – co nejkomplexnější systém, § •2) vedení („leadership“): §= podpora etického chování ze strany politiků a vedoucích pracovníků, vydávání etických kodexů, osobní příklad vedoucích, § •3) řízení („management“): §prosazování a kontrola etického chování jako součást řídící práce, osobního hodnocení, vytváření poradenských center, etických komisí, správný výběr pracovníků. Postavení veřejných úředníků v Evropě a podpora etiky veřejné správy: § §EU, Evropská komise : ü„Kodex dobrého administrativního chování“ § pro úředníky EK z roku 2000 (vydal evropský ombudsman), üprotikorupční agentura /OLAF/. ü §Rada Evropy: üNapř. Doporučení Výboru ministrů RE č./2000/6, o postavení úředníků veřejné správy, üskupina států proti korupci /GRECO/. § 3.d) V ČR - Etický kodex zaměstnanců ve veřejné správě —etický kodex úředníků veřejné správy poprvé přijat usnesením vlády č. 270/2001. —Nyní platný: schválen usnesením vlády ČR č. 331 z 9.5.2012. §(čl. 13: „Kodex navazuje na základní práva a povinnosti zaměstnanců uvedené v zákoníku práce a pracovním řádu. Zásadní porušování bude posuzováno jako porušení zákoníku práce, resp. pracovního řádu se všemi z toho vyplývajícími důsledky.“) §+ doporučení hejtmanům, primátorům a starostům využít Kodex ke zpracování vlastních etických kodexů a vydat tyto vnitřním předpisem. § —Pro státní zaměstnance: §Služební předpis náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 13 ze dne 14. prosince 2015, kterým se stanoví pravidla etiky státních zaměstnanců. § + etické kodexy jednotlivých ministerstev či správních úřadů. § § Prameny ke studiu: § §Skulová, S. a kol. Základy správní vědy, 3. vydání. Brno: MU, 2023, s. 131 – 158. § §Z doporučené literatury: § §Hendrych, D. Správní věda, 4. vydání, Wolters Kluwer, 2014, s. 178 – 187. § Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 30