Katedra správní vědy a správního práva 1 Správní právo procesní 2. přednáška – 2.10.2023 Obsah: I. Rekapitulace: Správní řád a jeho systematika Působnost a subsidiarita správního řádu II. Správní řízení: Pojem a stádia správního řízení. Systematika úpravy správního řízení ve správním řádu. Zvláštní úprava správního řízení. III. Zásady správního řízení – úprava a význam. Vztah k zásadám činnosti správních orgánů. doc.JUDr. Soňa Skulová, Ph.D. I. Z čeho nyní vycházíme, resp. malá rekapitulace: } }- Správní právo procesní (SPP) - další procesní disciplína. } - V systému správního práva – vztah k SP hmotnému a SP organizačnímu. }SPP - upravuje rozhodovací postupy, jež realizují správní orgány („SO“). }Ve veřejné správě - více procesních forem; nejrozšířenější je správní řízení (proces v nejužším pojetí). } }- SPP - logickou, organickou součástí SP - upravuje procesní formy veřejné správy. }Umožňuje realizaci obsahu norem hmotněprávních prostřednictvím příslušných postupů správních orgánů. } } I. Rekapitulace: Základ právní úpravy procesních forem veřejné správy: §Ústava, Listina: }Čl. 36 odst. 1: “Každý se může domáhat stanoveným }postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.“,… } §Mezinárodní smlouvy, evropský kontext (spíše doporučující – Rada Evropy. Přímo závazný předpis EU tyto postupy neupravuje). §Základem úpravy procesních postupů SO: Ø z.č. 500/2004 Sb., správní řád („s.ř.“), v platném znění. Ø zvláštní zákony ( resp. jejich procesní ustanovení, např. v zákoně stavebním, zákoně živnostenském, zákoně o odpovědnosti za přestupky, zákoně o VŠ, a d.). } } / + vztah k soudnímu řádu správnímu, + význam judikatury/. } I. Správní řád - zákon č. 500/2004 Sb. správní řád, ve znění pozdějších předpisů: } }= obecná zákonná úprava postupů správních orgánů, }- procesní „kodex“ veřejné správy (upravuje více procesních forem + „základní zásady“ pro činnost veřejné správy ). } }Přijat dne 24.června 2004, s účinností od 1.1.2006. }U nás v pořadí teprve druhá úprava procesních postupů veřejné správy ve formě zákona. } }Reagoval na změny v organizaci a pojetí veřejné správy po r. 1990, na požadavky ochrany základních práv (právo na spravedlivý proces), a na obnovení soudní kontroly). } }Poskytl nezbytný zákonný základ pro uplatňování vnějších forem činnosti veřejné správy vůči dotčeným osobám. } }U všech předchozích předpisů šlo (pouze) o úpravu obecného správního řízení. } } } I. Správní řád - zákon č. 500/2004 Sb. správní řád, ve znění pozdějších předpisů: }Zrušil a nahradil předchozí správní řád, zákon č. 71/1967 Sb. – úprava správního řízení, a to poměrně strohá. }V něm řada otázek výslovně neřešena (využívány komentáře, posléze vzrůstající význam judikatury obnoveného správního soudnictví). } }Historický pohled: }- nejprve pouze interní předpisy (instrukce - 1855), po roce 1876 vycházející z judikatury rakouského Správního soudního dvora (shledával porušení podstatných forem správního řízení, rozhodnutí rušil a vracel správnímu orgánu k odstranění vad), }Následně pouze předpisy „prováděcí" povahy (k zákonu o organizaci politické správy či k zákonům o národních výborech), vydávány ve formě vládního nařízení, resp. nařízení vlády: }- 1928 – vliv judikatury, a nový rakouský model, -dále z roku 1955, poté další 1960 – v podmínkách komunistického státu, a centralizovaní státní správy (při neexistenci samosprávy). - }Z.č.500/2004 Sb. – složitý proces přijímání. Původně předložen společně se soudním řádem správním – z.č. 150/2002 Sb. , vrácen k přepracování. I. Systematika správního řádu: } }Zákon členěn do osmi částí: § §I. Úvodní ustanovení (§§ 1 – 8) – Působnost zákona. Základní zásady činnosti správních orgánů („SO“). } } Úprava správního řízení (= klasický správní proces, detailní, až kasuistická úprava): §II. Obecná ustanovení o správním řízení (§§ 9 – 129) §III. Zvláštní ustanovení o správním řízení (§§ 130 – 153) } POZOR !! - vztah těchto částí není založen na subsidiaritě, resp. specialitě. } }Pouze ve správním řízení – účastníci, s plnými procesními právy. } I. Systematika správního řádu: § §IV. Část: Vyjádření, osvědčení sdělení (§§ 154 – 158) §/= tzv.“jiné úkony podle části čtvrté“/ - jednodušší režim oproti správnímu řízení. § §V. Veřejnoprávní smlouvy (§§ 159 – 170) § §VI. Opatření obecné povahy (§§ 171 – 174) § §VII. Společná, přechodná a závěrečná ustanovení (§§ 175 – 183) § §VIII. Účinnost (§ 184). } I.Působnost správního řádu – pozitivní vymezení: ØSprávní řád upravuje (§ 1 odst. 1) postup SO, tedy: Ø } - postup orgánů moci výkonné, } } - postup orgánů územních samosprávných celků, } } - postup právnických a fyzických osob, } } pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy, } } tedy v rámci výkonu veřejné moci, resp. autoritativního, vrchnostenského rozhodování a činnosti. } } } } } } } I. Negativní vymezení působnosti správního řádu: Ø ØSprávní řád se nevztahuje (§ 1 odst. 3): } - na soukromoprávní (obč.pr., obch.pr., prac.pr.) jednání správních orgánů, } } - na vztahy mezi orgány téhož ÚSC při výkonu samostatné působnosti } (upraveny v zákoně o obcích, z. o krajích a o hl.m. Praze). } }Z povahy úpravy a pozitivního vymezení plyne, že se obecně nevztahuje na vnitřní poměry, resp. vztahy uvnitř veřejné správy } }(s výjimkami danými zákonem – např. rozhodování o disciplinárních deliktech osob ve služebním poměru ke státu). } I. Pro účely určení působnosti správního řádu pro konkrétní případ (postup): - -nutno uplatnit kombinaci pozitivního a negativního vymezení působnosti shora uvedených. - -------------------------------------------------------------------------------------- - -Význam přechodných ustanovení. – ve vztahu k dosavadní úpravě ve zvláštních zákonech, a s ohledem na stručnost úpravy správního řádu (řízení) předchozí (§ 177 a § 180). }- aby byl zajištěn zákonný základ pro postupy. I. Vztah správního řádu ke zvláštním právním úpravám postupu správních orgánů: } }Základ subsidiární působnosti správního řádu: § 1 odst. 2: } }„Tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup.“ } }Ve zvláštních zákonech upravujících procesní postupy na jednotlivých úsecích veřejné správy (zpravidla v přechodných ustanoveních) - někdy odkaz na použití správního řádu („nestanoví-li tento zákon jinak…). } Nemusí však být výslovně – je nastaveno dle shora § 1 odst. 2 s.ř. Ø ØSubsidiarita správního řádu se uplatňuje nejen pro správní řízení, ale také pro další postupy upravené ve správním řádu } (a také pro výslovně neupravené – viz působnost části čtvrté). } I. Subsidiární (podpůrná) působnost správního řádu: } }TEDY: Existuje-li pro daný postup (pojem,institut) odlišná úprava ve zvláštním zákoně, použije se přednostně tato zvláštní úprava. } Pokud nikoliv, aplikuje se správní řád. } ØVe zvláštních zákonech (práva hmotného) - odlišný rozsah speciálních ustanovení }(např. stavební zákon, zákon o odpovědnosti za přestupky, jež představují poměrně specifická řízení, ale i v mnoha dalších zákonech s menším rozsahem odlišností) } = odchylek od obecné úpravy obsažené ve správním řádu. } Např. v otázkách: vymezení účastníků, náležitostech žádosti, v (dalších) náležitostech rozhodnutí, lhůtách, v režimu přezkumu,… I. Subsidiární (podpůrná) působnost správního řádu } }Vyžaduje znalost jak zvláštních právních úprav } (tedy co nutno aplikovat přednostně), }tak dobrou orientaci v obecné úpravě správního řádu } (tedy co ke zvláštní úpravě doplníme, resp., čím se budeme řídit, pokud zvláštní zákon nemá vlastní úpravu daného procesního pojmu či situace). }-------------------------------- }AVŠAK: v intencích požadavku na zákonný základ pro výkon veřejné správy (princip legality) - plné vyloučení působnosti správního řádu připadá v úvahu jen tehdy, má-li zvláštní zákon (dostatečnou) vlastní úpravu daných postupů (= např. daňový řád – z.č. 280/2009 Sb.). } I. Subsidiární (podpůrná) působnost správního řádu } }Pozn.: Vyloučení obecných pravidel správního řízení v rámci výkonu rozhodovací pravomoci SO, bez stanovení zvláštních pravidel (dostatečných – nestačí „torzo“ procesních práv účastníka) – důvodem pro zrušení takových ustanovení ( Pl.ÚS 14/96, Pl. ÚS 21/04 - porušení ústavního práva na způsob výkonu veřejné moci stanovený zákonem - čl. 2 odst. 3 Ústavy). } }-------------------------------------------------------------------------------------------- }Viz k tomu také univerzální působnost základních zásad činnosti správních orgánů (§ 177 odst. 1). }+ § 180 – působnost s.ř. směrem k dosavadním úpravám (postupů jejichž výsledkem je rozhodnutí, a jiných postupů). } } I. V rámci úpravy správního řádu - specifické (širší) nastavení působnosti: } A. Části čtvrté s.ř.: } =„vnitřní podpůrnost“ v rámci úpravy SŘ ( „nejde-li o jinou procesní formu…“) } (§ 177 odst. 2 + § 158 odst. 1, + 180 odst. 2). } }B. Základních zásad činnosti správních orgánů. } }Upraveny v prvé části zákona, v §§ 2 – 8 s.ř., }jejich působnost v rámci Společných, přechodných a závěrečných ustanovení zákona. } }Pozn. Nesprávně někdy uváděny jako zásady správního řízení ( dle předchozí úpravy, která konkrétně upravovala pouze tuto procesní formu, a poskytovala sadu zásad vskutku procesní povahy). I. „Univerzální“ působnost Základních zásad činnosti SO: }Působnost zásad činnosti nastavena široce pro výkon veřejné správy: } „Základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až 8 se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje“. } (§ 177 odst. 1 s.ř.) } }Působnost zákl. zásad - tedy nejen při aplikaci správního řádu. } }Základní zásady činnosti působí vzhledem ke svému nastavení nejen pro oblast procesní, ale zčásti také materiální (= vůči obsahu rozhodnutí, řešení věci, využití správního uvážení – zejm. zásada proporcionality, legitimního očekávání, účelu pravomoci spr. orgánu). }POZN.: více k základním zásadám činnosti v předmětu Správní právo I, přednáška č. 10. } Otázky k dnešnímu tématu – „Správní řízení“ : }Co je účelem správního řízení ? Jaká jsou stádia (fáze) správního řízení? }Jaký význam má určení okamžiku zahájení správního řízení z pohledu správního orgánu, a pro účastníka řízení ? }Jaký význam má pro úpravu správního řízení část třetí správního řádu ? Kdy a jak se používá ? }Je nezbytné, aby pro všechny druhy správního řízení byla založena obecná úprava ? Jaký to má účel ? }Které ze zásad správního řízení jsou uplatňovány vždy ? Které ze zásad jsou ve vzájemném rozporu ? }Jaký je vztah zásad správního řízení a základních zásad činnosti správních orgánů ? }Proč je v posledním období přikládán zvýšený význam řádnému odůvodnění rozhodnutí ? Lze v tomto případě hovořit přímo o „zásadě řádného odůvodnění“ ? }Proč se ve správním řízení neuplatňuje zásada veřejnosti ? II. Správní řízení }Vymezení pojmu: }Definice legální ( § 9 správního řádu): } Správní řízení = postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí (§ 67), jímž se v určité věci: }zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby (= rozhodnutí konstitutivní povahy), nebo } jímž se prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá (= rozhodnutí deklaratorní povahy). } tedy rozhodnutí ve věci, resp. meritorní. }Materiální pojetí – zkoumá se naplnění zákonných znaků. Zvláštní zákony ne vždy výslovně označení postupu („správní řízení“), či jeho výsledku („vydání rozhodnutí“) uvádějí. } }V rámci řízení, resp. v souvislosti s ním mohou být vydána rovněž rozhodnutí procesní povahy (zpravidla „usnesení“). }Formu rozhodnutí určuje zákon. Ø } II. Správní řízení: Ønejčastější procesní forma. Ødlouhá tradice – hlavním obsahem (původně jediným) úpravy správních řádů, Øpropracovaná, detailní úprava, nejrozsáhlejší v rámci s.ř. (§§ 9 – 153). Úprava poměrně složitá (vnitřní struktura, vztahy, odkazy). Øpostaveno na určitých procesních zásadách (viz níže zásady správního řízení). Øpřesné vymezení subjektů řízení a jejich procesního postavení, a to zejména SO, které řízení vedou, a obecně odpovídají za jeho průběh a řádné ukončení, a disponují příslušnými procesními prostředky, } a na druhé straně procesních práv a povinností dotčených osob („účastníků“). Zde nejširší rozsah procesních práv dotčených osob ve srovnání s ostatními procesními postupy. } }Namístě zejména srovnání s úpravou postupu podle části čtvrté (pokud jde o vydávání individuálních správních aktů). } } II. Stádia správního řízení }Zákon v logickém sledu vývoje řízení upravuje: } } A. Předprocesní - postup před zahájením správního řízení (nemusí vyústit v zahájení řízení - viz např. odložení věci dle § 43 s.ř., nebo § 76 zákona o odpovědnosti za přestupky), } B. vlastní správní řízení - od zahájení řízen, přes zjišťování podkladů, až po vydání rozhodnutí, } včetně event. řízení přezkumných realizovaných správními orgány v režimu správního řádu. }Ukončení řízení - rozhodnutím ve věci, nebo - zastavením řízení. }Účelem vlastního řízení je, v intencích zásady legality, aby SO dostatečně zjistil a posoudil, před vydáním rozhodnutí, v potřebné součinnosti s účastníky řízení a event. dalšímu subjekty, skutečný stav věci, a event. aby mohlo být nezákonné či nesprávné rozhodnutí napraveno v rámci veřejné správy. } } C. vykonávací - exekuční řízení (zčásti upraveno ve správním řádu) – není obligatorní součástí řízení. - }+ propojení s přezkumem ve správním soudnictví /výslovně - § 153 s.ř. – „uspokojení účastníka po podání žaloby ve spr. soudnictví“./ } II. Systematika úpravy správního řízení ve správním řádu. }Vychází ze shora uvedených logických posloupností }a návazností správního řízení, s předřazením úpravy: } subjektů řízení (SO a jejich úkony, účastníci řízení a zastoupení) } procesních pojmů a institutů (lhůty, počítání času, doručování), } a posléze upravuje průběh správního řízení v jeho jednotlivých stádiích: }- předprocesním, - řízení v prvním stupni, - řádné opravné prostředky (odvolací řízení, ř. o rozkladu) - ochranu před nečinností SO, - mimořádné opravné či dozorčí prostředky, event. nové rozhodnutí, exekuci. } }AVŠAK - činí tak nejprve uceleně a v logické posloupnosti v Části II. (§ 9 – 129), nazvané „Obecná ustanovení o správním řízení“, a poté… } II. Systematika úpravy správního řízení ve správním řádu. }v Části III., nazvané „Zvláštní ustanovení }o správním řízení“ (§ 130 – 153), }jež obecnou úpravu obsaženou v části druhé doplňuje či rozvíjí (nikoliv ovšem ve vztahu ke všem ustanovením, pojmům či institutům z části II.). }Zde zařazena (další) zvláštní ustanovení: ke SO, k postupu před zahájením řízení, o někt. řízeních, o dalším zajišťovacím prostředku, o některých rozhodnutích, o přezkoumání rozhodnutí /rozklad/ + již zmíněný § 153). }(Pozn. Některá ustanovení Části III. však lze využít pouze na základě výslovného zmocnění uvedeného ve zvl. zákoně). }--------------------------------------------------------------------------------------------- }POZOR - U části II. i III., jde o obecnou úpravu správního řízení }(v intencích § 1 odst. 2 s.ř.). }Neboli mj. – i k ustanovením z části III. s.ř. mohou založit zvláštní zákony odchylky. }---------------------------------------------------------------------------------- }Na obdobné či přiměřené využití ust. z části II., a někdy i třetí se odkazuje v dalších částech s.ř. u dalších procesních forem. II. Systematika úpravy správního řízení ve správním řádu: } }Pro účely správního řízení se použijí také: } }- část I. s.ř. - Základní zásady činnosti správních orgánů, }z části VII. s.ř.: úprava stížnosti, určení nadřízeného orgánu, působnosti základních zásad činnosti, uplatnění části čtvrté správního řádu. } }z části IV. s.ř. (tzv. „jiné úkony“ - neformální proces, jednodušší postup) - možnost opravy, resp. přezkumu určitých úkonů učiněných v řízení (§ 156 odst.1 a 2, § 158 odst.2). } II. Správní řízení obecné a zvláštní }Rozlišujeme tedy: }správní řízení obecné = založené na shora } uvedené obecné úpravě ve správním řádu }( část II. a III. s.ř.). } Jako celek se uplatňuje spíše výjimečně. } }správní řízení zvláštní = odchylky od obecné úpravy upraveny ve zvláštních zákonech. }Rozsah speciálních ustanovení - může býti od minimálního po výrazný. } }Subsidiární působnost správního řádu se tedy plně uplatňuje rovněž ve správním řízení (vycházejíc z ust. §1 odst. 2 s.ř.). } } Příklady: řízení přestupkové, územní a stavební řízení, řízení o změně jména a příjmení, o nepřijetí ke studiu na VŠ, o uložení nápravného opatření dle zákona o veřejných zakázkách,….). } III. Zásady správního řízení } }Správní řád zásady správního řízení }nepojmenovává, ale ani neuvádí jejich katalog }(na rozdíl od základních zásad činnosti správních orgánů). } }Lze je dovodit z dikce dalších ustanovení SŘ }upravujících správní řízení v obecné i ve zvláštní formě. } }Účel a úloha procesních zásad: } - umožňují pochopit a respektovat povahu a podstatu, a účel právní úpravy správního řízení, -reflektují event. odlišnosti zvláštních druhů správního řízení od úpravy obecné, a postavení SO a účastníků v nich. Z toho důvodů – často nastaveny v protikladných dvojicích (buď – anebo), } - napomáhají správné interpretaci a aplikaci ustanovení správního řízení v SŘ a ve zvláštních zákonech. } }POZN.: Zásady správního řízení působí také pro další formy upravené správním řádem (v části čtvrté až šesté), a to na základě (vnitřních) odkazů na analogické použití ustanovení o správním řízení dle části druhé, resp. také třetí („obdobně“, resp. „přiměřeně“). - } } } } } • } III. Zásady správního řízení } }Vztah k základním zásadám činnosti správních orgánů uvedeným v § 2 – § 8 s.ř. } }Základní zásady činnosti se vztahují rovněž na správní řízení, v němž slouží zejména k realizaci a ochraně práv účastníků, resp. řádnému a spravedlivému procesu. } }Pro správní řízení ze základních zásad činnosti významné zejména: } -zásada materiální pravdy (§ 3) - zjištění skutkového stavu věci , - povinnost poučovací a zásada uvědomovací (§ 4), - povinnost umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy (ibid) – tedy v rámci veřejné správy jako služby („dobré správy“). . - zásada rychlosti a hospodárnosti (procesní ekonomie) (§ 6), a d. }------------------------------------------------------------------------------------- } III. Zásady správního řízení }Pro řešení procesních otázek rovněž významné }„materiálně“ zaměřené základní zásady činnosti (proporcionalita, předvídatelnost,…(§ 2) Výslovně srov. např. § 58 s.ř. (k uplatnění zajišťovacích prostředků). } }Na shora uvedené zásady činnosti navazují ze zásad správního řízení zejména: } }- zásada volného hodnocení důkazů (§ 50 odst. 4), s výjimkou závazných podkladů (srov. - závazná stanoviska - § 149 odst. 1), } }- zásada procesní rovnosti dotčených osob s modifikacemi, resp. konkretizací. Postavení účastníků - § 27 - rozlišení (pro účely doručování rozhodnutí - §19 a násl., odvolací lhůty při neoznámení rozhodnutí § 84,…), } } - zásada řádného odůvodnění rozhodnutí (§ 68 odst. 3). } } III. Zásady správního řízení: } }Další zásady správního řízení: }- zásada písemnosti /pozn.: včetně elektronické formy/ - obecná, kombinovaná se zásadou ústnosti (vedení řízení § 15, jednací jazyk § 16, spis § 17, protokol § 18, ústní jednání § 49), • -zásada neveřejnosti správního řízení ( + výjimečně veřejné ústní jednání (§ 49/), - } - zásada oficiality v kombinaci se zásadou dispoziční }(počínaje zahájením řízení § 44 a násl., dále § 45 odst. 1 – zúžení či zpětvzetí návrhu do vydání prvostupňového. rozhodnutí, dispozice s řádným opravným prostředkem..) – projev pravomoci SO (ten odpovídá za průběh řízení) vs. vůle účastníka, } } - zásada vyšetřovací (vyhledávací) – podklady pro rozhodnutí opatřuje správní orgán (výjimečně může připustit, aby účastník - § 50 odst. 2). Pouze se sporném řízení zásada projednací (§ 141 odst. 4). } } • • III. Další zásady správního řízení: } }- zásada dvouinstančnosti - obecně řádný opravný prostředek (odvolací řízení - § 81 a násl.), vyloučena výjimečně zákonem. } -zásada jednotnosti řízení (řízení jako jeden procesní celek i ve vztahu k proces. právům), omezena zásadou koncentrace (§ 36 odst. 1 ve spojením s § 82 odst. 4). }K novým skutečnostem se v odvol. řízení přihlédne, jen nemohly-li být uplatněny dříve. Avšak – omezené použití (u řízení kde ex offo se ukládá povinnost). } III. Zásady správního řízení }Pro oblast správního trestání se uplatňují některé specifické zásady, resp. modifikace procesních zásad obecných. Zejména: } } právo na obhajobu ( + zákaz sebeobviňování), } ne bis in idem (překážky řízení, res iudicata – administrata), } presumpce neviny, } neuplatňuje se koncentrace řízení, } zákaz reformace in peius, } in dubio pro reo (mitius), } ústnost (omezená – z.č.250/2016 Sb. - § 80). } }(Více viz poslední přednáška 13.12.2023). } V učebnici: } }Skulová, S., a kol.: Správní právo procesní, 4. aktualizované a rozšířené vydání. Plzeň: Vydavatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2020, }str.: 33 - 50, 81 - 90. Děkuji za pozornost.