NVV15Zk Veřejný majetek 1 Majetek obcí a krajů NVV15Zk Veřejný majetek (8. 12. 2023) Tomáš Svoboda Osnova semináře §1) Teoretická východiska problematiky tzv. veřejného majetku §2) Praktické úkoly v kontextu majetku obcí §3) ÚSC jako vlastníci (podrobněji) NVV15Zk Veřejný majetek 2 1) Ekonomický základ VS §základ veřejné správy - „dimenze“ §právní (právní působení navenek, ale také „vnitřní“ aspekty) §personální (zaměstnanci VS, „státní služba“,…) §materiální (zázemí - budovy, vybavení,…) §ale také ekonomický základ § §ekonomický základ subjektů VS §v praxi významný (v určité míře nepostradatelný) aspekt §rozlišovány dvě roviny: majetek + rozpočet § NVV15Zk Veřejný majetek 3 1) Ekonomický základ VS §vrchnostenská správa = mocenské vystupování §potřeba ekonomických zdrojů pro zajištění § §nevrchnostenská správa §zejména jako fiskální (hospodaření s veřejným majetkem) či tzv. pečovatelská (zajišťování veřejných služeb) § §„Správní úřady jsou povolány ke všem způsobům statní činnosti: vydávají abstraktní nařízeni (sekundární zákonodárství), nalézají a tvoří právo (rozhodují spravní spory, vydávaji trestní nálezy, udílejí, obmezují a ruší práva), ale vyvíjejí rozsáhlou činnost nevrchnostenskou: stavějí a provozuji veřejné nemocnice, školy, zřizují a udržují veřejné komunikace atd.“ § (HOETZEL, J., Československé správní právo, 1937) NVV15Zk Veřejný majetek 4 1) Veřejné vlastnictví §veřejný majetek úzce souvisí s pojmem veřejného vlastnictví § §= vlastnictví veřejných subjektů (tj. právnických osob veřejného práva) §typicky stát nebo * územní samosprávný celek * jiná veřejnoprávní korporace * veřejný podnik * veřejný ústav * veřejný fond § §právní subjektivita včetně vlastnické subjektivity (byť někdy problém – zejména příspěvkové organizace) § NVV15Zk Veřejný majetek 5 1) Veřejné vlastnictví §základ teorie = (stále) soukromé právo §obsah = vlastnická triáda * držet * užívat a požívat plody a užitky * nakládat §(obecná úprava v OZ) § §veřejné právo ale své místo v podobě veřejnoprávních specifik §v předmětu vlastnictví §a jiných omezeních § §obecně určitá „veřejnoprávní přísnost“ nad rámec obecných omezení (ovšem problém při spoluvlastnictví se soukromým subjektem…) § NVV15Zk Veřejný majetek 6 1) Veřejné vlastnictví §veřejné vlastnictví tudíž = „smíšený institut“ § §nikoli konstantní nahlížení - společenské tendence: §„socializační“ - posilování veřejného vlastnictví §„liberalizační“ - oslabování téhož NVV15Zk Veřejný majetek 7 1) Veřejné věci §předmětem veřejná věc §jakožto věc určená veřejným účelům § §základní dělení §finanční (či fiskální) majetek § (důležitý svou kapitálovou hodnotou nebo výnosem) §majetek správní § (sloužící přímo úkolům veřejné správy, např. kancelářské budovy, služební vozidla, inventář apod.) §věci v obecném užívání či také tzv. veřejné statky § (institut veřejného užívání věci) NVV15Zk Veřejný majetek 8 1) Veřejné věci §věci dle OZ §§ 489 Věc v právním smyslu (dále jen „věc“) je vše, co je rozdílné od osoby a slouží potřebě lidí. §§ 490 Věc určená k obecnému užívání je veřejný statek. § §(§ 493 Lidské tělo ani jeho části, třebaže byly od těla odděleny, nejsou věcí.) §(§ 494 Živé zvíře má zvláštní význam a hodnotu již jako smysly nadaný živý tvor. Živé zvíře není věcí a ustanovení o věcech se na živé zvíře použijí obdobně jen v rozsahu, ve kterém to neodporuje jeho povaze.) § §§ 495 Souhrn všeho, co osobě patří, tvoří její majetek. Jmění osoby tvoří souhrn jejího majetku a jejích dluhů. § NVV15Zk Veřejný majetek 9 1) Veřejné věci §věci dle OZ §§ 496 Věci hmotné a nehmotné •(1) Hmotná věc je ovladatelná část vnějšího světa, která má povahu samostatného předmětu. •(2) Nehmotné věci jsou práva, jejichž povaha to připouští, a jiné věci bez hmotné podstaty. §§ 498 Nemovité a movité věci •(1) Nemovité věci jsou pozemky a podzemní stavby se samostatným účelovým určením, jakož i věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon. Stanoví-li zákon, že určitá věc není součástí pozemku, a nelze-li takovou věc přenést z místa na místo bez porušení její podstaty, je i tato věc nemovitá. •(2) Veškeré další věci, ať je jejich podstata hmotná nebo nehmotná, jsou movité. § NVV15Zk Veřejný majetek 10 1) Jiná majetková práva §mimo vlastnictví veřejných věcí také jiná majetková práva veřejných subjektů, demonstrativně: §pohledávky na poplatcích (místních) a pokutách §pohledávky z titulu práva na peněžité plnění nebo nepeněžité plnění z uzavřených smluv §pohledávky z titulu náhrady škody a bezdůvodného obohacení §práva plynoucí z majetkové účasti v obchodních společnostech §pohledávky a jiná majetková práva, která na veřejný subjekt přešla zákonem, na základě zákona, děděním, rozhodnutím příslušného orgánu,… §práva vyplývající z průmyslového nebo duševního vlastnictví § §nelze oddělit ani problematiku závazků, resp. dluhů veřejných subjektů (závazky z činnosti subjektů či související s jejich „majetkem“) NVV15Zk Veřejný majetek 11 1) Základní zásady ve spojitosti s veřejným majetkem §subjektu veřejné správy nelze upřít právo na žádný druh majetku §čl. 11/1 LZPS § (1) Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje. §subjekty veřejné správy využívají svůj majetek zejména k zajišťování svých funkcí a úkolů §veřejný zájem, sociální funkce veřejného majetku… § §majetek subjektu veřejné správy musí mít odpovídající rozsah, druh a kvalitu §určitý „hraniční“ rozsah k zajišťování viz výše §různé dle veřejného subjektu/kontextu NVV15Zk Veřejný majetek 12 1) Výhradní (výlučný, obligatorní) majetek §čl. 11/2 LZPS §(2) Zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice. § §= specifika v předmětu vlastnictví §dosud zvláštním zákonem komplexně neupraveno §pouze dílčí případy §vyhrazené nerosty §majetek na území vojenských újezdů (mimo vneseného) §blízko také pozemní komunikace § NVV15Zk Veřejný majetek 13 1) Výkon majetkových práv §specifikum veřejných subjektů = zprostředkovaný výkon vlastnického práva a jiných majetkových práv §mohou jednat v právních vztazích přímo (včetně majetkoprávních) §současně ale také důvody pro zprostředkování tohoto jednání určitými „subjekty“, jejichž jednání zavazuje veřejný subjekt § §organizačně = určitými „vnitřními útvary“ §organizační složky státu a ÚSC §právně = prostřednictvím právních subjektů (v pravém smyslu) §státní organizace (státní příspěvkové organizace, státní podniky, státní fondy) §příspěvkové organizace ÚSC, svazky obcí NVV15Zk Veřejný majetek 14 1) „Fáze“ týkající se veřejného majetku §v případě veřejného majetku lze rozlišovat §nabývání §hospodaření §nakládání §podrobněji viz dále § §a to zejména v kontextu §majetku státu §majetku ÚSC NVV15Zk Veřejný majetek 15 1) Nabývání veřejného majetku §subjekt veřejné správy přirozenou cestou o svůj majetek přichází, musí ho tedy doplňovat = nabývat k němu vlastnické právo § §i v případě veřejných subjektů nejčastěji smlouvou §v režimu OZ nebo zvláštního předpisu §ale také určitá veřejnoprávní pravidla a omezení §vedle toho však také mimosmluvní nabývání (tzv. jiné nabývání) §zejména nabývání zákonem, na základě zákona, děděním či rozhodnutím příslušného orgánu § §podstatná zejména hlediska účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti § NVV15Zk Veřejný majetek 16 1) Hospodaření s veřejným majetkem §při výkonu vlastnického práva (a jiných majetkových práv) veřejným subjektem jde v zásadě o držbu, užívání a z části požívání majetku, neboli (souhrnně vyjádřeno) o hospodaření s tímto majetkem § §uplatňují se (v případě státu a ÚSC) některé základní povinnosti při hospodaření, může jít zejména o: §povinnost využívat majetek účelně a hospodárně v souladu se zájmy, funkcemi a úkoly pro daný veřejný subjekt §povinnost vést majetek v evidenci povinnost pečovat o zachování a rozvoj majetku §povinnost chránit majetek před neoprávněnými zásahy § §specifická kategorie = např. finanční hospodaření NVV15Zk Veřejný majetek 17 1) Nakládání s veřejným majetkem §dále jde o činění právních dispozic s tímto majetkem, neboli o nakládání §(společně s hospodařením s veřejným majetkem také souhrnně jako „hospodaření v širším smyslu“) § §současný model nakládání s majetkem je v principu (opět) založen na §soukromoprávních jednáních (typicky smlouvě) a §určitém veřejnoprávním ovlivňování vůle nakládajícího § §v případě nakládání s majetkem lze rozlišovat zejména mezi „nakládáním běžným“ (např. převod) a „nakládáním jinými způsoby“ NVV15Zk Veřejný majetek 18 3) ÚSC jako vlastníci (podrobněji) §obecná charakteristika ÚSC §= veřejnoprávní korporace (veřejné subjekty) §samospráva §vlastní majetek § §prameny §čl. 101 odst. 3 Ústavy •Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. §obecní zřízení (analogicky krajské zřízení) •§ 1 Obec je základním územním samosprávným společenstvím občanů; tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce. •§ 2 (1) Obec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek. NVV15Zk Veřejný majetek 19 3) ÚSC jako vlastníci (podrobněji) §veřejnoprávní korporace = veřejnoprávní, ale i soukromoprávní aspekt subjektivity § §ÚSC = plnohodnotný subjekt §způsobilý mít práva a povinnosti (majetek) §způsobilý svým jménem jednat v právních vztazích (a především ve vztazích majetkoprávních) §a také odpovídat •§ 2 (1) OZř: …Obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. • §principiálně v rovné postavení s jinými vlastníky §všechna vlastnická oprávnění §a jsou také v zásadně stejně omezovány jako jiní vlastníci §v některých aspektech však určitá veřejnoprávní omezení (x spoluvlastnictví) § NVV15Zk Veřejný majetek 20 3) ÚSC jako vlastníci (podrobněji) §k čemu vlastní majetek? §významný i u korporací §není výslovně stanoveno, ale obecně užívají majetek k plnění svých funkcí a úkolů •§ 2(2) OZř: Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. §samostatná působnost •§ 7(1) OZř: Obec spravuje své záležitosti samostatně. • §jaká majetková práva? §obecně velká a mimořádně rozmanitá skupina práv §viz dříve § NVV15Zk Veřejný majetek 21 3) ÚSC jako vlastníci (podrobněji) §Ústava §občanský zákoník – zákon č. 89/2012 Sb. §vlastnické právo, majetek,… §obecní zřízení (ObZř) – zákon č. 128/2000 Sb. §„obecná úprava“ §krajské zřízení (KrZř) – zákon č. 129/2000 Sb. §„obecná úprava“ §rozpočtová pravidla územních rozpočtů (RPÚR) – zákon č. 250/2000 Sb. §finanční hospodaření §příspěvkové organizace §poskytování dotací §a další předpisy… § §zákon o majetku ÚSC? (není ale mohl by být opodstatněný…) NVV15Zk Veřejný majetek 22 3) ÚSC jako vlastníci (podrobněji) §výkon vlastnického a jiných majetkových práv §nejen ÚSC jako subjekty těchto práv, §ale i dalšími vykonavateli § §v úvahu přichází: §přímý §bezprostředně orgány ÚSC §jménem a na účet ÚSC §organizačně zprostředkovaný (v případě některých práv) §prostřednictvím organizačních složek bez právní subjektivity §jménem a na účet ÚSC §právně zprostředkovaný (v případě některých práv) §prostřednictvím právních subjektů – příspěvkových organizací §jejich jménem a na jejich účet § NVV15Zk Veřejný majetek 23 3) ÚSC jako vlastníci (podrobněji) §organizační složky ÚSC §novinka stejně jako OrgS státu §OZř a KZř ale malá pozornost, nejvíce v RPÚR •§ 23(1) RPÚR: ÚSC může k plnění svých úkolů, zejména k hospodářskému využívání svého majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností a) zřizovat vlastní organizační složky jako svá zařízení bez právní subjektivity §OrgS nejsou právními subjekty •nejsou tak ani způsobilé vlastnit §majetek ÚSC ve „správě“ •faktická správa, nikoli práva a povinnosti (nejsou subjekty!) §ale! mohou vstupovat do právních vztahů •jejich jednání je jednáním daného ÚSC •jedná zásadně vedoucí OrgS § NVV15Zk Veřejný majetek 24 3) ÚSC jako vlastníci (podrobněji) §organizační složky ÚSC §nejsou účetními jednotkami ve smyslu zákona o účetnictví •na rozdíl od OrgS státu • §pro jednodušší činnosti •(méně zaměstnanců, jednoduché vybavení, nečleněné, jednoduché ekonomické a právní vztahy) §pracovníci jsou zaměstnanci zřizovatele (nestanoví li zákon jinak) § §zastupitelstvo •zřizuje (včetně zřizovací listiny) •jmenuje vedoucího § NVV15Zk Veřejný majetek 25 3) ÚSC jako vlastníci (podrobněji) §příspěvkové organizace ÚSC §„staronová“ kategorie •navazuje na PřO obcí a dále do minulosti §OZř a KZř opět téměř žádná pozornost, RPÚR •§ 23(1) RPÚR: ÚSC může k plnění svých úkolů, zejména k hospodářskému využívání svého majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností • b) zřizovat příspěvkové organizace jako právnické osoby, které zpravidla ve své činnosti nevytvářejí zisk §je PO a tedy právním subjektem •PO veřejného práva (dle teorie formou veřejného ústavu) •nezisková právní forma •§ 27(1) RPÚR: Územní samosprávný celek zřizuje příspěvkové organizace pro takové činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu. NVV15Zk Veřejný majetek 26 3) ÚSC jako vlastníci (podrobněji) §příspěvkové organizace ÚSC §v právních vztazích (hmot. i proces.) jednají svým jménem, a to v rozsahu práv a povinností vymezených ve zřizovací listině §je však vlastnicky nezpůsobilá! •nemá majetek zřizovatele ve vlastnictví, nýbrž jen v hospodaření („svěřený majetek“) – obsah p. a p.? (zákon neřeší…) •+ nabývá majetek pro zřizovatele •vstupní vymezení majetku k hospodaření zřizovací listinou §vlastní majetek pouze: majetek potřebný k výkonu činnosti, pro kterou byla zřízena, a to ve vypočtených případech •obecně na základě rozhodnutí zřizovatele •+ nabytý povinnost majetek v případě trvalé nepotřebnosti nabídnout přednostně a bezúplatně zřizovateli §RPÚR upravují jejich vznik (včetně povinného obsahu zřizovací listiny), změny a rušení a finanční hospodaření (omezující pravidla pro půjčka, ručení apod.) § NVV15Zk Veřejný majetek 27 3) ÚSC jako vlastníci (podrobněji) §svazky obcí §korporace svého druhu – pouze obce §založení zápisem do rejstříku svazků obcí §odpovídají svým majetkem za neplnění svých povinností §majetkoprávního hlediska jakýsi „smíšený“ typ •majetek, který vložily obce (zastupitelstvo) •hospodaření v mezích stanov svazku (obdobně PřO) •majetek svazku, který „získal svou vlastní činností“ § §městské obvody (městské části) §statutárního města / hl.m. Prahy § §možná budoucí úprava = veřejné PO v působnosti ÚSC §jak veřejné ústavy, tak veřejné podniky (dnes tzv. komunální podniky) § NVV15Zk Veřejný majetek 28 3) Praktické příklady §Starosta obce získal nabídku na provedení rekonstrukce budovy obecního úřadu. S ohledem na skutečnost, že předložená nabídka byla „mimořádné výhodná“, obratem podepsal předmětnou smlouvu s dodavatelem. (Pozn.: v obci je volena rada.) § §1) Jaké je obecně postavení (úloha) starosty v tomto kontextu? §2) Postupoval starosta správně? §3) Změnila by se situace, pokud by součástí smlouvy byl také splátkový kalendář na dobu dvou let? §4) Kdy by se smlouva stala platnou? §5) V kolika „fázích“ probíhá právní jednání obce? 1. NVV15Zk Veřejný majetek 29 3) Praktické příklady §1) Jaké je obecně postavení (úloha) starosty v tomto kontextu? §„zastupuje navenek“ (§ 103/1 ObZř) §2) Postupoval starosta správně? §v tomto případě tzv. zbytková „pravomoc“ rady (§ 102/3 ObZř) §potenciálně vyhrazení zastupitelstvem (§ 84/4 ObZř) §ale také otázka svěření starostovi (§ 102/3 ObZř) §3) Změnila by se situace, pokud by součástí smlouvy byl také splátkový kalendář na dobu dvou let? §pak tzv. smíšená smlouva = přísnější režim (schválení zast. - § 85 h) ObZř) §4) Kdy by se smlouva stala platnou? §schválením – jinak absolutní neplatnost (§ 41/2 a 3 ObZř) §5) V kolika fázích probíhá právní jednání obce? §zpravidla ve 2 = interní utvoření vůle a jednání navenek 1. NVV15Zk Veřejný majetek 30 3) Praktické příklady §Obec má ve vlastnictví chátrající budovu, pro kterou nemá využití, a zvažuje její pronájem či prodej. Její tržní cena je zhruba půl milionu korun. § §1) Jakým způsobem by měly orgány obce postupovat? §2) Co je následkem porušení předpokládaného postupu? §3) Kdo bude rozhodovat? §4) Bylo by možné budovu prodat místní charitě za polovinu tržní ceny? §5) Jak by se mohla bránit osoba, která podala nabídku na tržní cenu? §6) Mohla by obec budovu charitě přímo darovat? NVV15Zk Veřejný majetek 31 3) Praktické příklady §1) Jakým způsobem by měly orgány obce postupovat? §zveřejnit záměr prodat či pronajmout (§ 39 ObZř) §2) Co je následkem porušení předpokládaného postupu? §opět absolutní neplatnost (§ 39/1 ObZř) §3) Kdo bude rozhodovat? §pronájem = rada, prodej = zastupitelstvo (+ samotný záměr = rada) §4) Bylo by možné budovu prodat místní charitě za polovinu tržní ceny? §úplatný převod = cena obvyklá (= tržní), ovšem výjimka (§ 39/2 ObZř) §5) Jak by se mohla bránit osoba, která podala nabídku ve výši tržní ceny? §určovací žaloba (na neplatnost – absence důvodu) §6) Mohla by obec budovu charitě přímo darovat? §výjimka podle § 38/1 ObZř – důležitý zájem obce NVV15Zk Veřejný majetek 32 3) Praktické příklady §Obec spolupracuje s developerem na záměru výstavby bytového komplexu, který má přispět k rozvoji obce. Za tímto účelem obec s tímto subjektem uzavřela „smlouvu o spolupráci“, ze které pro obec plyne rozsáhlý závazek vybudování veřejné infrastruktury pro bytový komplex. § §1) Co bude třeba k uzavření takového smlouvy? §2) Mohla by si obec vzít za účelem plnění smlouvy úvěr? Kdo by o této smlouvě rozhodoval? NVV15Zk Veřejný majetek 33 3) Praktické příklady §1) Co bude třeba k uzavření takového smlouvy? není výslovně regulováno = obecný postup (zbytková pravomoc rady či vyhrazení zastupitelstvem) §2) Mohla by si obec vzít za účelem plnění smlouvy úvěr? Kdo by o této smlouvě rozhodoval? schválení zastupitelstvem (§ 85 písm. j) ObZř) §Celkově nevyváženost regulace – vysoký důraz na nemovitosti NVV15Zk Veřejný majetek 34 Majetek obcí a krajů § § § § §Děkuji za pozornost § §Dotazy? § §Literatura: §HAVLAN, Petr. Veřejný majetek. 3. vydání. Učebnice Právnické fakulty MU. Brno: Masarykova univerzita, 2016. ISBN 978-80-210-8333-2. § § NVV15Zk Veřejný majetek 35