Vladimír Čechák
Vývoj
v   • /
verejne správy
v
Československu a České
(1945-2004)
epubl
íce
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
Období protektorátu a druhé světové války
Chceme-li postihnout základní vývojové tendence veřejné správy v Československé republice po roce 1945, je nutné zmínit se aspoň o základních rysech veřejné správy za předcházejícího období, tj. období od března 1939 do května 1945, a to tím spíše, že jde o období historicky mimořádné důležité. V tomto období došlo nejen k výrazným změnám v oblasti jak státní správy, tak i samosprávy, k rozdílnému vývoji veřejné správy v Protektorátu Čechy a Morava a na Slovensku, ale i napůdě československé emigrace se formovaly názorové koncepce, které výrazně, lze dokonce říci, podstatným způsobem ovlivnily jak formování institucí státní správy a zejména samosprávy, tak i reálný výkon veřejné správy v poválečných letech. Instituce „národních výborů", o níž se vedly intenzivní diskuse jak ve vedení „londýnské československé emigrace", tak i mezi představiteli komunistické emigrace v Moskvě.zaujímala důležité, klíčové místo ve správní struktuře poválečného Československa téměř čtyřicet pět let."
Již vznik druhé republiky znamenal z hlediska vývoje veřejné správy výrazné opuštění demokratických trendů a tradic, pod jejichž vlivem se formovala veřejná správa a to jak správa státní, centrálni, tak i správa regionální, stejně jako samospráva na všech stupních po roce 1918. Rozbití druhé republiky, okupace českých zemí a zřízení Protektorátu Čechy a Morava na straně jedné, na druhé straně vznik Slovenského státu pod patronací „Třetí říše" znamenaly i v oblasti veřejné správy velmi výrazné změny. Docházelo-li pod vlivem tradic k určitým rozdílům, zejména ve struktuře, organizaci a do určité míry i ve výkonu veřejné správy mezi českými zeměmi a Slovenskem již v období první republiky, pak po 15. březnu probíhal vývoj v této oblasti již zcela odlišným způsobem.
V uvedeném období je nutno sledovat (při určitém zjednodušeni) z hlediska vývoje veřejné správy minimálně tři oblastí.
První oblast představuje problematika vývoje a organizace veřejné správy na území historických českých zemí. I zde je však nutno rozlišit mezi vývojem veřejné správy na územích, která byla na základě „mnichovského diktátu" připojena k Říši a zbytkem území, na němž vznikl po 15. březnu 1939 tzv. Protektorát Čechy a Morava.
Druhou oblast představuje vývoj veřejné správy (včetně samosprávy - pokud vůbec o ní můžeme mluvit) na území „Slovenského štátu".2' Vývoj veřejné správy v českých zemích a zejména v Československu je zpracován v řadě publikací. Z novějších prací věnovaných této tématice je nutno uvést aspoň výbornou dvousvazkovou práci Karla Schelleho „Vývoj správy v předválečném Československu" (Brno, Masarykova univerzita 1991), která kromě jiného obsahuje velmi bohatý přehled literatury a základních dokumentů, a novější práci téhož autora „Vývoj veřejné správy v letech 1848-1948" (Eurolex-Bohe-mia, Praha 2002).
Třetí oblastí je vývoj správy a názoru na organizaci a činnost veřejné správy, tak jak se vyvíjel v kruzích československé válečné emigrace, zejména v kruzích „londýnské vlády".
Veřejná správa
v tzv. „Protektorátu Čechy a Morava"
Okupace českých zemí 15. března 1939 a zřízení Protektorátu Čechy a Morava byla aktem bez jakéhokoliv právního podkladu. I kdybychom připustili, že souhlas prezidenta Dr. Emila Háchy s timto aktem nebyl vynucen násilím, podle československé ústavy v té době platné neměl Dr. Hácha jako prezident k tomuto kroku žádnou kompetenci. (Jeho souhlas byl v explicitním rozporu s články 61 a 65 této ústavy.)1'
1/ NejostrejsĚ diskuse o této věci vsak probíhal/ právě ,.mezi" těmito emígračními centry.
21 Problematice vývoje veřejné správy ..Slovenského státu" je mimo jiné věnována velká pozornost v prácí Ivana Kamence: Slovenský stát. 3/ Na tuto skutečnost se odvolával i ..Československý národní výbor" a později exilová vláda, když zdůvodňovala svoji právní kontinuitu s ústavními orgány předválečné Československé republiky.
7
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
Dříve než se zaměříme na problematiku správy v tiv. protektoráte, zmíníme se o struktuře, organizaci a výkonu verejné správy na bývalém území Československa, které v důsledku mnichovských dohod bylo připojeno k německé říši.
V období od I. do 20. října 1938 by/ výkon veškeré moci (tedy i správní) svěřen německé armádě. Při jednotlivých velitelstvích německé armády na tomto území byla zřízena instituce „pověřenců pro civilní správu", kteří fakticky řídili Činnost všech orgánů, vykonávajících veřejnou správu.Teprve po 20. říjnu se na tomto území začata formovat veřejná správa ve vlastním slova smyslu.
Celé území bývalých Sudet bylo rozděleno na 53 venkovských okresů (Landkreise) a 5 městských okresů (Stadtkreise)," V čele „venkovských okresů" stáli „zemští radové" - Land-roL kteří měli k dispozici určitý administrativní aparát (Land-ratsamt). V čele „městských okresů" stáli vrchní starostové (Oberbürgermeister). „Venkovské okresy", v duchu říšské správy vystupovaly s jistými omezeními i jako „samosprávné korporace". „Městské okresy" byly jen „samosprávnými korporacemi" a funkci státní správy plnily pouze z „pověření".
Vyšší správni institucí na územi bývalých Sudet byly úřady vládních prezidenta (Regierungspräsident). V této době působily celkem tri instituce tohoto typu. Centry těchto viddních okresů byly Kartový Vary. Liberec a Opova. Oblast působnosti vládního okresu Karlovy Vary sahala přibližné od Horšovského Týna až po Kadaň a Žatec, které ještě do tohoto vládního okresu patřily, Na něj navazovalo území vládního okresu Liberec, které sahalo až po venkovský okres Broumov. Zbytek území bývalých Sudet, připojených na základě mnichovské dohody k Říši. tvořil vládni okres Opava. Vládní okresy zajišťovaly výkon státní správy a současně vykonávaly dozor i nad venkovskými a městskými okresy, ať již pokud se týká výkonu státní správy z pověření. Či jako nad samosprávnými institucemi.
Nejvyšší správni institucí na územi bývalých Sudet, které bylo v důsledku mnichovských dohod odstoupeno Německu, byl úřad říšského mistodržtte/e. Byl rozdělen na dva víceméně samostatné úřady, spojené pouze osobou místodrží-tele. První z těchto úřadů (větší) vykonával Statní správu, druhý představoval víceméně samosprávu dané oblasti.1.
Způsob organizace správy na tomto území byl v podstatě shodný s organizaci správy v Říši. Postaveni říšského místodržitele v této oblasti však bylo ve srovnání s analogickými oblastmi Říše výrazně posíleno - byl např. i komisa*
A! Tyto mésaké okresy byly ve místech: Liberec. Usti nad Labem. Cheb, Karlo 5/ Funkci řliíkého miitodržiiele lastaval Konrád Henlein, který byl louíasni i
řem pro říšskou obranu atd. Říšský místodržitel a jeho úřad byli podřízeni přímo říšskému ministerstvu vnitra. Při výkonu státní správy byl stálým zástupcem místodržitele pro tuto oblast jeho zástupce s hodnost/ „vládního prezidenta", který fakticky vykonával řízení agendy statni správy říšského místodržitelství. V oblasti župní samosprávy byl stálým zástupcem místodržitele župní hejtman. Jeho nejbližšími spolupracovníky byli tupni radové, jejichž počet byl v zásadě stanovován řiíským ministerstvem vnitra.Jejich funkce byla víceméně poradní.
V oblasti veřejné správy sehrávala významnou úlohu i NSDAR Její organizační (územní) struktura v Říši a z počátku i na připojeném územi bývalé Československé republiky odpovídala v podstatě územním obvodům říšských (správních) žup. Po vytvoření protektorátu však bylo do su-detské župy NSDAP přičleněno i 5 protektorátnich okresů NSDAR (Šlo o okresy Moravská Ostrava, Olomouc. Hradec Králové, Praha, Plzeň).
Pokud se týká místní (městské, obecni) územní samosprávy na území připojeném k Říši, ta byla víceméně likvidována. V ŕeŕe jak městských, tak i venkovských obci stáli jmenovaní storas to vé (v městských okresech vrchní st oros tové). kteří byli pověřeni ří2ením veškeré správy. Stálými zástupci starostů byli ..přidělena". První „pridelenec" byl ze zákona prvním a stálým zástupcem starosty. Ostatní „pridelenci" byli stálými zástupci starosty ve svých oborech.
Na úrovni obci byli daläi složkou správy obecni rodové. Nepředstavovali nikdy kolektivní orgán a jejich kolegium nemělo žádnou samostoúiou rozhodovací moc. Byli starostovými „rádci" jako jednotlivci, a bylo zákonem stanoveno, v kterých záležitostech je starosta povinen se s nimi „radit". Podle velikosti obce jich bylo minimálně dvanáct a nejvíce třicet Šest. Kromě nich vykonávali poradenskou činnost pro starostu ještě tzv.poradci.kteři rovněž byli jmenováni a vykonávali poradenskou činnost ve vymezených oborech. Za orgán na úrovní obecní samosprávy byla považována porode obecních radú a poradců, která byla svolávána starostou ke předem stanovenému programu.
Starostové a pridelenci, kteří vykonávali tuto funkci „z povolání", byli jmenováni na dobu 12 let. starostové a pridelenci, kteři svoji funkci vykonávali jako „čestnou", byli jmenováni na 6 let.
Samostatnou problematiku představuje organizace finanční správy a organizace soudnictví. V podstatě v obou případech byla (s výjimkou určitých specifik) svou vnitřní
Vary, Opava.
fgnkci gauleitera NSDAP
8
Období protektorátu a druhé světové války
strukturou □ organizací přizpůsobena finanční správě a soudnictví v Říši.
Správní uspořádání na území tzv. ..protektorátu" Základním rámcem pro utváření veřejné správy v Protektorátu Čechy a Morava byl vynos vůdce a říšského kancléře A. Hitlera ze dne 16. března 1939. Ten stanovil rozsah pro-tektorátního území a ponechával v rukou „vůdce německé říše" i eventuální regulaci hranic. Dále upravoval postaveni obyvatel protektorátu, rozsah a formu výkonu správy, stejně jako vztah Říše a jejích instituci k autonomní výkonné moci protektorátu.
Článek 3 tohoto výnosu stanovil, že ..Protektorát Čechy a Morava je autonomní součást/' německé ňse". Likvidoval však fakticky všechny demokratické správní orgány. Nó-rodni shromáždění (které se sešlo naposledy v prosinci roku 1938) by/o rozhodnutím prezidenta Emila Háchy (pod nátlakem z německé strany) dne 21. března 1939 rozpuštěno a nové volby nebyly vypsány.Jeho funkci, byť ve značně omezeném a deformovaném rozsahu, měl do jisté míry sehrávat „Výbor národního souručenstvľ. který byl i formálně prohlášen za „jediné politické sdružení českého národa na území Protektorátu Čechy a Morava". Členové tohoto výboru nebyli voleni, nýbrž jmenováni státním prezidentem. Vnější zdáni, že tento výbor do jisté míry supluje funkci Národního shromáždění, bylo posíleno i skutečností, že zasedal v budově bývalého parlamentu, měl v podstatě obdobné komise jako bývalý parlament. V jednotlivých ministerstvech byl jmenován vždy „styčný" úředník ve vztahu k Výboru národního souručenství a k příslušným komisím. Již v prvním období protektorátu německá okupační správa velmi výrazné zasahovala do personálního složeni Výboru národního souručenství a postupně z něj eliminovala všechny exponenty spojené s politickou (a také správní) strukturou bývalé Československé republiky. Po roce 1942 se postavení a charakter Národního souručenství (i „Výboru") výrazně změnily.
V oblasti mezinárodních vztahů ztratil „autonomní" Protektorát Čechy a Morava veškeré kompetence. Ochranou zájmů protektorátních občanů v zahraničí byl na základě dohody pověřen systém zastupitelských úřadů německé říše. Protektorát tak ztratil jakoukoliv mezinárodně právní způsobilost k jednáni a současně byly zrušeny všechny bývalé (československé) zastupitelské úřady v cizině. Pouze v otázce československého státního dluhu připustila německá správa (ve vlastním zájmu) omezenou nástupnickou právní pozici Protektorátu.
Jediná funkce „velvyslance" protektorátní vlády, či spíše „velvyslance" státního prezidenta, byla zřízena pro zastoupení v berlině u říšské vlády. Tento velvyslanec protektorátu však neměl diplomatickou imunitu, ani aparát pro zajištění chodu zastupitelského úřadu. Nebyl rovněž členem diplomatického sboru a od roku 1940 neměl právo obracet se na ústřední říšské orgány (ministerstva) v záležitostech týkajících se protektorátu, eventuálně jeho občanů (velvyslancem protektorátní vlády u říšské vlády v Berlíně byl Dr. Chvalkovský).
Krátce po vyhlášení protektorátu byla rovněž úplně de-mobilizována československá armáda a na ni navazující, zpravidla branné, organizace. Současně byla zrušena i jakákoliv územnf vojensko správa a vojenské soudnictví, jedinou vojenskou formací, kterou protektorátní vláda disponovala, bylo „vládní vojsko", které bylo podřízeno státnímu prezidentovi, v jeho čele stál „generální inspektor" a dva jeho zástupci. Do této funkce byl jmenován brigádní generál J. Eminger, bývalý velitel 3. rychlé divize (Bratislavské). (Vládní vojsko bylo organizováno do sedmi praporů - čítalo asi 7000 mužů).
Protektorátní vláda byla rovněž velmi silně omezena v oblasti vydávání právních předpisů a dalších právních norem. Říšské instituce od počátku legislativní procesy výrazně ovlivňovaly a říšské orgány mohly přímo samostatně vydávat právní normy všech druhú s účinností pro protektorát. Původní československé právní normy, které platily ke dni 16. března 1939, si podržely svoji platnost pouze tehdy, když byly konzistentní s německým právem. V případě jakýchkoliv nejednotnosti bylo vždy preferováno právo říšské.
Organizace státní a další veřejné správy V prvním období tj. od 15. března do 6. dubna 1939 byla na území celého protektorátu okupační vojenská správa. Výkon veškeré moci byl v rukou velících generálů, stojících v čele velitelství v Praze a v Brně. Velením německé armády, která obsadila území Čech, byl pověřen generál von Brautisch. V čele vojenského velitelství „Wehrmachtu" v Praze byl v této době generál Blaskowitz, který byl rovněž nejvyšším velitelem německé armády na území Protektorátu, a z tohoto důvodu měl i právo vydávat nařízení (vyhlášky) upravující správní záležitosti na celém území Protektorátu. Velícím generálem vojenského velitelství v Brně byl generál von List, Při jejich štábech byl zřízen institut „vedouc/ho" (šéfa) civilní správy. Těmto vedoucím civilní správy byli podřízeni správní šéfové, kteří byli ustanoveni při každém ve/iteJství armádního sboru v příslušné oblasti. Již v tomto období, tj. období „vojenské správy", byli ustanoveni vrchní zemští radové (Oberlandrat) a jejich úřady (oberlandraty).
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice {194S-2004)
V počátcích bylo ustaveno 23 oberlandratů v Čechách a 12 na Moravě. Těmto oberlandratů m byli reálně podřízeni okresní bejtmoni stojící v čele okresní protektorátní správy t samosprávy. Postavení a funkce oberíondrotů byla dvojznačná. Současně byly nejnitíimi správními úřady pro německé statni příslušníky (v tomto smyslu vykonávaly funkci organu nemecké ňíské správy) a současně byly kontrolními orgány vykonávajícími dozor nad okresními a obecními úřady v oblasti své působnosti (v tomto smyslu byty pověřeny dohledem na výkon protekiorátni státní správy a samosprávy).
Již od počátku dubna 1939 docházelo v postavení i struktuře oberlandratů ke značným změnám. V druhé polovině dubna 1939 byl již celkový počet oberlandratů v Čechách a na Moravě pouze devatenáct Část výkonných funkcí, zejména ve vztahu k protektorátní správě, stále více přená-šeíy na okresní hejtmanství a současně vzrůstala jejich „dozorová" funkce.To vedlo postupně ke snižováni jejich počtu. Do roku 1942 klesl jejich počet v Čechách a na Moravě na sedm, od I. září 1944 na šest Kontrolní a dozorovou činnost oberlandratů zdůrazňovalo jejich označení jako inspektorů řiiskéno protektora, po zřízení Německého státního ministerstva jako inspektorů německého státního ministerstva.*'
Po skončeni období okupační vojenské správy byl ustanoven jako centrální instituce říšské spróvy v protektoráte říšsky protektor, který stál v čefe Úřadu říšského protektora. Zástupcem protektora ve vedení úřadu byl ustanoven státní tajemník a v jeho nepřítomnosti jej zastupoval státní podta-jemník. První říšský protektor se oficiálně ujal své funkce 15. dubna 1939. Řiaský protektor by! nejvyšíim představitelem Říše v Protektoráte. Byl jmenován A. Hitlerem a podřízen přímo jemu. Zastupoval všechny německé ústřední správni instituce a jejich zájmy v Čechách a na Moravě. Měl významné kompetence vůči autonomním správním orgánům Protektorátu. Mimo |ine potvrzoval ministry protektorátni vlády a jeho úřad měl právo přimo ovlivňovat jejich činnost. Jeho souhlasu podléhaly všechny normotvorné akty protektorátní vlády, byl oprávněn rušit již dříve ptatné právní akty, vyhlášky a předpisy, které podle jeho názoru byly v rozporu se zájmy Říše. Mohl tedy libovolně zasahovat a měnit autonomní legislativu Protektorátu. Do jeho přímé kompetence patřily všechny německé správní instituce a organizace s výjimkou policie, která byla řízena státním tajemníkem, a armády.
Říšský protektor byl reprezentantem německých říšských zájmů v protektoráte a byl podřízen přímo A. Hitlerovi. Říšská ministerstva a další centrální říšské úřady byly při koncipování nařízení, směrnic a opatření směrujících k protektorátu, nebo těch, které měly platit „i" v protektoráte, povinny s říšským protektorem, eventuálně S jeho úřadem, jejich obsah a způsob realizace v protektoráte konzultovat.
Úřad říšského protektora byl členěn na odděleni, která v zásadě korespondovala s jednotlivými resorty protektorátní veřejné správy.V pozdější době tato oddělení víceméně přímo řídila příslušné oblastí protektorátní správy. Byla rovněž zřízeno expozitura Úřadu říšského protektora v Brně. 15. prosince 1941 však byla zrušena. Od zřízení funkce říšského protektora zastával tento úřad Konstantin von Neu-rath aí do podzimu 1941", po něm až do své smrti v r. 1942 s titulem „zastupující říšský protektor", zastával tuto funkci Reinhard Heydrich, po jeho smrti nastoupil do funkce, opět s titulem „zastupující říšský protektor" Kurt Dalluege, který byl vystřídán v srpnu 1943 Wilhelmem Fliekem. již s titulem „říšského protektora".
Po Heydrichově smrtí výrazně vzrostla úloha státního tajemníka v Úřadu říšského protektora a v srpnu 1943 bylo z části Úřadu říšského protektora, spravovaného přímo státním tajemníkem, vytvořeno Německé statni ministerstvo pro Čechy a Moravu, v jehož Čele jako německý státní ministr stanul dosavadní statni tajemník K. H Frank. Od srpna 1943 byfa tomuto německému státnímu ministerstvu podřízena sil! oberlandratů. která předtím podléhala říšskému protektorovi. Funkce Říšského protektora dostává v této době vice méně reprezentativní charakter. Říšský protektor je i nadále „osobním zástupcem Vůdce" a nejvyšším představitelem Řiše, ale faktická moc je plně v rukou Německého státního ministerstva pro Čechy a Moravu.Tato situace zůstává prakticky nezměněna až do zániku Protektorátu.
V čele autonomní správy v Protektorátu Čechy a Morava stál státní prezident (Dr. Emil Hácha). I když oficiálně využíval ochranu a čestná práva hlavy státu, k výkonu svého úřadu potřeboval vždy pověření a „důvěru Vůdce". Ke konkrétním aktivitám a správním aktům potřeboval vždy souhlas říšského protektora. Jako „hlava státu" byl i vrchním velitelem „vládního vojska".
Nejvyíšim orgánem výkonné mocí v protektorátu byla vláda. 1 když původní, Beranova vláda podala 15, března 1939
6/ V r 1940 působily „Oberlandraty" v íechto místech: i. Brün - Brno; 2. Budvveis - Budějovice; i. Deutsch-Brod - Nemecký Brod; A. Iglau - Jihlava; 5. jitschín -jičin: 6. Kladno Kladno: 7. Klattau - Klatovy: B Kůlm - Kolín; 9. Königgrau - Hradec Králové; ID. Krem ne r - Kroměříž; 11 M ah n sc h-Ostrau - Moravskí Ostnva: 12 Mělník - Melnik: 13. Olmiiit - Olomouc. 14 Pardubíc - Pardubice. 15 Pilsen - Plzeň: 16 Prag Praha. 17 Prosnitz - Prost*|ov: 18.Tábor -Tibor. 19 Zlm-Zlín
71 Pokud byl v feie úřadu, snažil se dodržovat urŕiia konvenční pravidla v jednaní s představiteli protek to rátril správy
10
Období protektorátu a druhé světové války
demisi, zůstala ve funkci až do 24. března 1939. 27. dubna 1939 byla zrušeno ministerstva zahraničních věd a národní obrany a další struktura vlády zůstala až do ledna 1942 v podstatě shodná se strukturou vytvořenou bývalou Československou republikou před 15. březnem 1939. Místo předsednictva vlády bylo ustaveno předsednictvo ministerské rady, které se stalo víceméně nikoliv politickým, nýbrž jen „správním" orgánem, a byly mu podřízeny některé centrální státní instituce. Státní úřad statistický byl přejmenován na Ústřední úřad statistický a byl podřízen předsednictvu ministerské rady, stejně jako nově zřízený Nejvyšši úřad cenový a později také (od roku 1942) Pozemkový úřad pro Čechy a Moravu. Do kompetence předsedy vlády, resp. úřadu předsednictva vlády patřily i správní věci týkající se vládního vojska.
K výraznější změně ve struktuře a kompetencích centrální správy došlo v důsledku tzv. „Heydrichových správních reforem" na počátku roku 1942, Všechna hospodářská ministerstva byla sloučena v jedno Ministerstvo hospodářství a práce (v jehož čele stanul Dr.Waltr Bartsch). Nově byl zřízen Úřad lidové osvěty, který byl později přeměněn na Ministerstvo lidové osvěty. Dále byla nově zřízena nebo reformována další ministerstva: M/n/sterstvo zemědělství a lesnictví. Ministerstvo dopravy a techniky a Ministerstvo Školství a národní osvěty. Výrazně byla restrukturalizována agenda Ministerstva vnitra a došlo zde i ke změně některých kompetenci. Od ledna 1942 došlo rovněž ke zrušeni předsednictva ministerské rady, jehož výše uvedené úkoly a kompetence převzalo Ministerstvo vnitra, stejně jako převzalo některé agendy zrušeného Ministerstva sociální a zdravotní správy.
Reforma z ledna 1942 zrušila rovněž protektorátni vládu jako kolektivní orgán. Jednotliví ministři byli řízeni přímo příslušnými odbory Úřadu říšského protektora, později (od roku 1943) lednotlivými odbory Německého státního ministerstva pro Čechy a Moravu. Tato reforma byla výrazným posílením německého vlivu na formálně autonomní protektorátni veřejnou správu, již v lednu 1940 byli z příkazu Úřadu říšského protektora u zemských úřadů v Praze a Brně jmenováni němečtí zemští viceprezident, kteří bylí po všech stránkách postaveni naroveň zemským prezidentům" a byl jim služebně podřízen veškerý personál zemského úřadu. Činnost zemských správních institucí byla výrazně modifikována již od dubna 1939 a na podzim téhož roku byla podstatná část jejich kompetencí přesunuta na zemské prezidenty. K jejich úplné likvidaci došlo v květnu 1940, kdy byly zbytky zemských zastupitelstev rozhodnutím protektorátni vlády rozpuštěny. V úřa-
8/ V Čechách byl od poŕaiku protektorátu zemským prezrdentem Dr. Sobota. Némec Dr. Schwabe.
dech zemských prezidentů, podobně jako v institucích a orgánech centrální protektorátni správy, působili němečtí poradci a stále intenzivněji byli nahrazování čeští úředníci (zejména ti s „nevhodnou" minulostí) německými. V květnu 1942 nařízením protektora přešly některé správní funkce úřadu protektora na úřady zemských prezidentů. V souvislosti s redukcí počtu oberlandratů přešly některé jejich funkce na nově utvořená okresní hejtmanství. Tento proces probíhal paralelně s úpravou obvodů a působností správních úřadů, což prakticky znamenalo zrušeni některých okresů a jejich sloučeni se sousedními (eventuálně rozdělení území rušeného okresu mezi více sousedních). V souvislosti s tím vznikla instituce vedoucích okresních hejtmanů, následně přejmenovaná na okresní hejtmany s rozšířenou pravomocí. Tyto nové instituce vznikaly zejména v oblastech, kde došlo k rušení oberlandratů.
V roce 1940 (rozhodnutím ze 13. 5. 1940) byly rovněž postupně likvidovány zbytky okresních samosprávných orgánů, jejichž působnost přešla na okresni úřady. I v těchto úřadech docházelo k výraznému posílení německého vlivu a postupnému nahrazováni českých úředníků německými.
V oblasti obecní a městské samosprávy postupoval proces likvidace samosprávných orgánů téměř stejně rychle. Ve většině větších obcí byli no místa starostu jmenováni němečtí vládní komisaři, jejichž úkolem bylo podřídit místní správu především orientaci na zajišťování zájmů Říše. Od května 1942 velká většina okresních úřadů, zejména ve velkých okresech, nebo okresech důležitých z hlediska zájmu Říše (k nim patřil magistrát města Prahy a městský úřad v Brně) začala úřadovat „jménem Ríše". V roce 1944 podle vládního nařízení o úřednické správě obcí převzali vedeni správy ve všech obcích s více než 3000 obyvateli „úředničtí vedoucí" (ve městech se zvláštním statutem byli jmenováni ministrem vnitra, v ostatních obcích zemskými úřady).Tím byl prakticky zcela dovršen proces likvidace jakýchkoliv prvku samosprávy a státní správa byla zcela podřízena zajišťování potřeb a zájmů Říše. V mnoha případech, i když ne „de íure",tak fakticky fungovala zcela v intencích „říšské správy".
Základní rysy veřejné správy Slovenského státu v letech 1939-1945
Separatistické tendence, které vyústily vyhlášením samostatného Slovenského státu 15. března 1939, je možno vysledovat již od podzimu 1938.Tato situace byla do značné míry umož-
který byl pozdé|i vystřídán R. Bienertem. na Moravě byl zemským prezidentem
I I
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
něna politickým vývo|em, k němuž došlo v Československu bezprostředně po Mnichovské dohodě. Politickou iniciativu na Slovensku převzala Hlinková Slovenská ľudová strana, která již v červnu 1938 (tj. čtyři měsíce před mnichovským diktátem) předložila v Národním shromáždění návrh zákona o autonomii Slovenska. 6. října téhož roku vnutila své představy o autonomii Slovenska i ostatním slovenským politickým stranám (tzv. .Žilinská dohoda").
Pražská vláda, ještě dříve než byla oficiálni cestou seznámena s obsahem „Žilinské dohody", jmenovala Dr. Jozefa Tisa, v té době úřadujícího místopředsedu Hlinkový Slovenské ľudové strany, ministrem pro správu Slovenska. Součástí jeho pověřeni bylo i podat návrh na jmenováni dalších ministrů, kteří by do definitivního nového státoprávního uspořádání byli pověřeni správou záležitosti Slovenska. Oficiálně toto rozhodnuti bylo potvrzeno hned následující den, po oficiálním seznámeni se s Žilinskou dohodou. 19. listopadu Národní shromáždění odhlasovalo zákon o slovenské autonomii. (Současně byl přijat zákon o autonomii Zakarpatské Ukrajiny. Tím se Československá republika stala federotivním státem.)
Představitelé Hlinkový Slovenské ľudové strany prosadili na Slovensku uspořádáni voleb do S/ovenského sněmu. Voličům byla předložena pouze jedna kandidátka a to kandidátka Hlinkový strany. Volby se uskutečnily 18. prosince a bylo v nich zvoleno 63 poslanců Slovenského sněmu, většinou stoupenců Hlinkový strany.Tlak na úplné odtržení Slovenska neustále vzrůstal. Velkou iniciativu v tomto směru vyvíjela především Hlinková Slovenská ľudová strana a její organizace. 5. února 1939 tyto tendence vyvrcholily na velké manifestací, kterou zorganizovala „Hlinková garda" v Píšňovcich (nedaleko Nitry). Hlavní řečníci, V. Murgaš (v té době náčelník hlavního štábu Hlinkový gardy) a A. Mach. vedoucí nedávno vytvořeného Úřadu propagandy, vyjadřovali ve svých projevech výrazně protičeské ideje. A. Mach vyslovil otevřeně požadavek slovenské samostatnosti.
Tyto akce nezůstaly ze strany pražské vlády nepovšimnuty. 12. února se sešli představitelé vlády (bez účasti K. Si-dora, který byl v té době ministrem pro Slovensko a současně hlavním velitelem Hlinkových gard) a byly zvažovány eventuality dalšího vývoje. Autonomní slovenská vláda vedená Joze-fem Tisem, která měla vykonávat správu Slovenska v souladu s platnou československou legislativou, se jednoznačně orientovala na posílení vztahu s fašistickým Německem a současně
vytvářela tlak na „odchod" českých správních úředníků, policistů a armádních důstojníků.Její zjevná orientace na odtržení Slovenska přiměla pražskou vládu 10. března 1939 k radikálnímu kroku, kterým bylo odvolání Tisový vlády. Rovněž 10. března v časných ranních hodinách {rozhodnutí bylo učiněno v noci z 9. na 10. března) byl na Slovensku vyhlášen výjimečný stav. Armáda, policie a četnictvo obsadily centrální a další správni a komunikační centra. Současně byla internovaná řada představitelů a radikálních stoupenců odtržení Slovenska od Československé republiky. Byla rovněž připravena „nová" slovenská vláda, v jejímž čele měl stát J. Sivák.
Celá akce byla víceméně jednostranným aktem centrální „pražské vlády", nebyla konzultována s žádnou politickou silou na Slovensku (ani se slovenskými stoupenci zachování stávajícího stavu) a nenalezla také žádnou politickou podporu. Designovaný předseda „nové" slovenské autonomní vlády se v této době nacházel mimo republiku (byl v Římě na inauguraci Pia XII.) a o akci nebyl předem informován. Bezprostředně po obdržení svého jmenování na funkci předsedy vlády rezignoval. Úmyslem pražské vlády zřejmě bylo zastavit rychlý vývoj separatistických tendenci, ale objektivní dopad této problematické aktivity byl zcela opačný. Dočasně měla správu Slovenska vykonávat armáda. Avšak již II. března byla jmenována nová autonomní vláda v čele s Koro/em Sídorem. Bezprostředně po svém jmenování zahájil (zřejmě ne pouze ze své vlastní iniciativy) jednání s reprezentanty Deutsche Partei a zástupci Říše. (kterou na těchto jednáních reprezentoval Seyss-lnquart). Z německé strany byl Sidoroví předložen požadavek, aby co nejdříve jako předseda autonomní vlády vyhlásil samostatnost Slovenska. Velmi intenzivní tlak v tomto směru na Sidora vykonávali i „domácí" separatisté v čele s Ďurčanským. K. Sidor však. s odvoláním na svoji „nekompetentnost" v tomto směru, odmítl tento krok učinit.
J.Tiso se po svém odvolání na krátkou dobu stáhl do soukromí (od 10. do 13. března). Po krátkém pobytu v jezuitském klášteře odešel na svoji původní faru v Bánovcích nad Bebravou." Po „neúspěšných" jednáních zástupcu německé Říše s K. Sidorem10 však velmi rychle začíná obnovovat svoji dřívější aktivitu. 13. března přijel Jozef Tiso do Berlína k jednání s vrcholnými německými představiteli. Zde obdržel i instrukci k vyhlášení samostatného „Slovenského štátu ".Ještě z Berlína se telegraficky obrátil na E. Háchu, který jako prezident dosud existujícího Československa na jeho přímou žádost, svolal na
9/ K tomu blíže vir Ivan Kamenec: Slovenský stát (1939-1945). Anomal, Praha 1992, scr. 20.
10/ K. Sidor se stává pro urrujid politické sily nové slovenské orientace ..neatraktivní". Po vzniku Slovenského ititu se stává velvyslancem tohoto státu ve Vatikánu. V téco funkci setrvává až do r. 1945
Období protektorátu a druhé světové války
14. března sněm a ten na Tisúv návrh odhlasoval vyhlášeni Slovenského svobodného stdtu. IS. března telegraficky požádal J. Tiso jako představitel nového samostatného Slovenského státu o ochranu německou říši, kterou A. Hitler opět telegraficky 16. března potvrdil. Jeho odpověď však neobsahovala záruky nezávislosti ani teritoriální integrity nového státu.
Po formální stránce vystupoval Slovenský stát jako nezávislý. Navázal diplomatické styky s některými stácy. většinou proněmecky orientovanými. Německá říše zřídila v Bratislavě své „velvyslanectví".1"
Ve Slovenském státu se od počátku koncentrovala veškerá státní moc a kontrola veřejné správy v rukou prezidenta - Dr.Jozefa Tisa a rozhodujících členů nově jmenované vlády -Vojtěcha Tuky, Ferdinanda Ďurčanského a Alexandra Macha. Už před IS. březnem získávala ve veřejné správě, zejména v systému státní správy, významné místo Hlinková Slovenská ľudová strana, v níž od konce roku 1938 probíhala organizační přestavba. Jejím cílem bylo přizpůsobit tuto stranu tak, aby se z její organizační struktury mohlo vycházet jak v uspořádání centrálních, tak i regionálních orgánů státní správy a současně aby do značné míry nahradila, resp. převzala stoprocentní kontrolu nad pozůstatky samosprávy.
21. června 1939 byla Slovenským sněmem přijata nová ústavo. Jejím posláním bylo „posvětit" legálnost nového politického režimu a právně zakotvit stávající mocenskou strukturu. Tato ústava však nechala řadu věcí nedořešených. Deklarovala sice určité poslání sněmu a samosprávných orgánů, současně se však velmi mlhavě vyjadřovala o zdrojích jejich suverenity. Předpokládala dominantní postavení Hlinkový Slovenské ľudové strany ve státě a rozhodující úlohu doživotně jmenované hlavy státu pocházející z elity Hlinkový strany. Kromě toho zaváděla institut státní rady, která měla být poradním orgánem vlády a také sněmu.
V první etapě vývoje Slovenského státu (do června 1940 - do tzv. salcburských jednáni) sněm sice zdůrazňoval poměrně často svoji ústavní úlohu jako pomocníka „hlavy státu" a vlády při organizaci státní struktury a veřejné správy, ale realita byla poněkud jiná. Je nutné si uvědomit, že šlo o sněm, který byl sice zvolen v době. kdy slovenská politická reprezentace, představovaná zejména Hlinkovou stranou, jednoznačně směřovala k odtrženi Slovenska od Československé republiky a vyhlášení samostatnosti, ale přesto byl zvolen již v roce 1938, tedy v rámci ještě demokratické česko-slovenské republiky. I když podle ústavy měl mít
slovenský sněm po červnu 1939 80 poslanců, ve skutečnosti jich neustále bylo zvolených pouze 63. Do počátku roku 1941 téměř třetina jeho členů sněm opustila. Od června 1940 zůstává funkce slovenského sněmu víceméně symbolická. Stát byl v podstatě spravován bud prezidentskými, nebo vládními „nařízeními" s mocí zákona podle paragrafu 44 Ústavy z roku 1939. V roce 1941 již sněm měl pouze 40 poslanců a v této době začíná rovněž jeho doplňováni nikoliv na základě voleb, nýbrž jmenováním (event. odvoláváním). A to bez ohledu na skutečnost, že v roce 1941 byly ze strany vládní reprezentace ohlášeny volby nejpozději do konce roku 1943. Současně s poklesem úlohy sněmu rostl význam politické reprezentace Hlinkový Slovenské lidové strany Její postavení bylo upraveno zákonem (č. 215/1942), Politická moc i výkon správy byly vloženy jednoznačně do rukou prezidenta, který je již v této době označován jako „vůdce". Podle vzpomínaného zákona nebyl tento „vůdce" odpověden ani ústřednímu výboru, ani sjezdu strany, natožpak sněmu, který z velké části jmenoval sám. Veškerá výkonná moc byla „vůdcem" víceméně delegována na další stupně státní správy. Samospráva na nej-vyíší úrovni de facto neexistovo/o. Během dalšího vývoje vzrůstala úloha především ministerstva vnitra a institucí jemu podřízených.
Většinu centrálních správních institucí a jejich organizační strukturu převzal Slovenský stát z bývalé Česko-slovenské republiky. (Po personálních změnách znamenajících většinou odchod pracovníků české národnosti a tzv. „čecho-slovakistů"). Struktura těchto institucí byla však doplněna úřady nově budovanými, zpravidla za pomoci německých poradců a podle německého „vzoru". K ním patřily Úřad propagandy. Ústředna státní bezpečnosti. Ústřední úřad práce. Ústřední hospodářský úřad a další. Jejich posláním bylo upevnění totalitního charakteru Slovenského státu. Významnou institucí, jejímž prostřednictvím si Německo zajistilo bezprostřední vliv na vládní politiku a výkon veřejné správy na Slovensku a současně její důslednou kontrolu, byli němečtí poradci (Be-rater). Byli postupně dosazeni do všech ministerstev a centrálních správních úřadů. Byli rovněž „přiděleni" i do ústředního sekretariátu Hlinkový Slovenské ludové strany a do hlavního velitelství Hlinkový gardy. Jejich výběr a jmenování, stejně jako výběr úřadu a institucí, do nichž byli jmenováni, byl prováděn německými úředními místy ve většině případů bez předcházející konzultace se slovenskými orgány.Tito po-
11/ Okamžitě po vyhlášeni Slovenského státu byl dosavadní německý konzulát v Bratislavě přeměněn na velvyslanectví, které stále vice prosazovalo ..riiský zájem" ve vládni politice na Slovensku a vykonávalo ..neformální dozor" nad centrálními orgány v Bratislavě. V tomto výrazně vystupoval zejména druhý německý velvyslanec M. Killinger (od poloviny r. 1940 do ledna 1941),
13
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
rádci působící v centrálních institucích požívali práv diplomatických zástupců.11,
V zahraničně politické oblasti byl Slovenský stát uznán především zeměmi, které byly pod vlivem Německa nebo k němu chovaly přátelské vztahy (mezi jinými i některé země Latinské Ameriky). I když s nimi navázal diplomatické styky, v řadě případů své zastupitelské instituce v těchto zemích neaktivoval."' Není bez zajímavosti, že do června 1941 měl diplomatické vztahy i se Sovětským svazem.1" Aktivní, ve specifickém slova smyslu, bylo velvyslanectví v Berlíně; bylo ve většině případů víceméně institucí zajišťující tok informací a „přání" z Berlína do Bratislavy.15' Svůj konzulát měl Slovenský stát i v Praze, Zabýval se většinou problematikou slovenských občanů, zejména dělníků, ať již trvale, či přechodně (sezónně) pracujících v Protektoráte.
Organizace veřejné správy na Slovensku byla upravena zákonem č. 190/1939 Sb. Tento zákon rušil jak „krajinské úřady", tak i krajinskou a okresní samosprávu. Místo toho byla zřízena jednotná státní správa, jejíž regionální úroveň měla dva stupně. Bylo zřízeno 6 žup - Bratislavská, Nitrianska. Trenčianska, Tatranská, Sarišsko-zemplínská a Pohronská. Tyto župy se dále dělily na okresy — bylo zřízeno celkem 61 okresů. Nejvyšším - centrálním stupněm této správy byfo Ministerstvo vnitro jako ústřední úrod. V čele jednotlivých žup stáli župani, kteří byli jmenováni vládou, V čele okresní správy byl okresní náčelník, jmenovaný ministrem vnitra. Jak župani, tak i okresní náčelníci podléhali ministrovi vnitra,okresní náčelníci kromě toho podléhali i příslušnému županovi. 2upni úřady mohly vydávat „nařízeni" s platností pro obvod, který spravovaly. Župy byly z hlediska svého obvodu i samosprávnými institucemi pokud se týkalo hospodářských, dopravních, kulturních, sociálních a zdravotních otázek v rámci župy, V čele této tzv. žup™ samosprávy byl dvanáctičlenný župní výbor, který byl |menován ministrem vnitra, který měl rovněž právo členy župniho výboru odvolávat. Místní správa, tj. správa měst a obcí, byla v rukou jmenovaných primátorů a starostů. Ve větších městech a větších obcích byli úředníci městských a obecních úřadů rovněž jmenováni bud župními úřady, nebo ministerstvem vnitra. Na obecní úrovni byly tedy eliminovány jakékoliv zbytky samosprávy.
Od roku 1942 se značná část úředníků a pracovníků správního aparátu stále více ztotožňovala s názorem, že
spojenectví a jednoznačná orientace Slovenského státu na německou říši je bezperspektívni. Na místní, okresní a župní úrovni se správní aparát stával postupně nevýkonným. V roce 1944, po vypuknutí Slovenského národního povstání, se na většině území Slovenského státu správni aparát zhroutil. Na území, které nebylo pod kontrolou povstalců, přešla správní pravomoc na velitelská místa německé okupační armády. Pokud Tisovým režimem jmenovaní správní úředníci zůstávali na svých pozicích, byli podřízeni německé okupační armádě a veškerý výkon správy zajišťoval v podstatě potřeby okupantu.
Na území, které zůstalo ještě pod kontrolou Tisový vlády, přešla postupně působnost ústředních úřadu na mimořádně delegované orgány, různé typy zplnomocněnců a vládních pověřenců, kteří při výkonu své práce byli přímo podřízeni německým místům. V posledním období existence Slovenského státu, tj. v době, kdy na území Slovenska probíhaly již osvobozovací boje, správní aparát Slovenského státu se úplně rozpadl; pokud přesto někde existoval, pak na všech úrovních pouze zajišťoval potřeby a požadavky ustupující německé armády. Tak. jak bylo postupně síovenské území osvobozovóno, byly na jeho území ustavovaný správní orgány československé republiky.
Otázky veřejné správy v pojetí československé exilové vlády v Londýně (od jejího ustavení do května 1945)
Poněkud více pozornosti je nutno věnovat správní a státoprávní problematice exilové československé vlády. Vytvořením Protektorátu Čechy a Morava a vyhlášením samostatného Slovenského státu přestala Československá republika existovat fakticky i de íure. Avšak českoslovenští právníci v emigraci, soustředění kolem Edvarda Beneše (ale i Stefana Osuského - bývalého československého velvyslance v Paříži),zastávali názor.že v právním smyslu existuje Československá republika i nadále. Svojí argumentaci opírali především o protest, který proti německému postupu v Čechách a na Moravě podaly vlády Velké Británie, Francie, Spojených států amerických a Sovětského svazu. Edvard Beneš, který byl v době vytvoření protektorátu profesorem na univerzitě v Chicagu, 16. března formou telegramu protestoval
12/ Krom é toho. na základě dohod/ ,.o válečném hospodářství", i ledna 1940, byly nejvýznamněji! slovenská průmyslové podniky pod prímou nemeckou kontrolou, V podnicích zbrojního průmyslu působili již od konce r. 1939 němečtí vojenští pridelenci
13/ Postupné uznaly Slovensky stát tyto zeme: Matfarsko, Polsko, Švýcarsko, Litva, Lotyšsko. Estonsko, Španělsko, Švédsko. Rumunsko, Bulharsko. Holandska, Belgie, Fjnsko. Jugoslávie (později Chorvatsko). Mandžusko, Čínská Nankinská vláda, Francie (Víchy), Kostarika, Ekvádor. Pochopitelné byl Slovenský stát od svého vzniku uznán Německem. Ital i i. Japonskem a rovněž i Vatikánem. Po podepsáni německo-sovětského paktu (srpen 1939) byl uznán i Sovětským svazem.
14/ Prvním slovenským velvyslancem v Sovětském svazu byl S.TjsOr příbuzný J. Tisa,
15/ Diplomatickými zástupci v BeHíné byli M. Čemák a po r. 1944 B. Galvánek.
14
Období protektorátu a druhé světové války
proti německému postupu jak u vedoucích představitelů velmocí, tak i u Společnosti národů. Velmi intenzivně prosazoval myšlenku „právní a politické kontinuity", podle níž Československo nikdy nepřestalo právně existovat jako subjekt mezinárodního práva. Výrazem mezinárodně právního trvání Československé republiky byla, podle tohoto názoru, ta československá velvyslanectví a konzuláty, která po IS. 3.1939 fungovala ve státech, které rozpad Československé republiky právně neuznaly.
USA neuznaly zřízení protektorátu a i po 15. březnu 1939 akceptovaly jako zástupce Československé republiky ve Spojených státech V Hrubého, československého velvyslance z doby „první" republiky. Prozatímního uznáni se československé exilové vládě ze strany USA dostalo až 31. července 1941.
Určitým problémem, spiše praktickým než teoretickým, byla skutečnost, že až do podzimu 1939 neexistovaly žádné vládní ani další orgány na odpovídající úrovni, které by Československou republiku v zahraničně politických vztazích zastupovaly, ani správní orgány, které by vyjadřovaly kontinuitu správního uspořádání republiky.
Významnou změnou v oblastí mezinárodní situace byl počátek II. světové války v září 1939. Československé emigraci se v prvních měsících nepodařilo přesvědčit ani Francii ani Velkou Británii o potřebě vytvoření československé exilové vlády. Proto byl 17. října 1939 vytvořen Československý národní výbor. V jeho čele stál Edvard Beneš a dalšími členy byli: Msgr. Jan Šrámek, Eduard Outrata, Sergej Ingr. Štefan Osuský, Huber Ripka. Juraj Slavik a Rudolf Viest.
Do konce roku 1939 uznala tento národní výbor Francie, Velká Británie a britská dominia jako orgán, jehož úkolem bylo zastupovat národy Československa v zahraničí a současně tyto státy akceptovaly, že je v jeho kompetenci i řešeni otázek spojených s existenci a činností československé armády ve Francii.14'
V rámci Československého národního výboru vznikly i tzv. správy národního výboru, které zajišťovaly nezbytnou administrativu, týkající se záležitostí československých emigrantů. Největší praktický význam z těchto správ měla správo vojenská, jejímž úkolem bylo doplňováni československých vojenských jednotek ve Francii a později ve Velké Británii, řešeni otázek výstroje, vybavení a začlenění těchto jednotek do spojeneckých sil. V prvním období působností
národního výboru vznikaly určité problémy ve vztahu k dosud fungujícím československým zastupitelským úřadům v zahraničí. Souvisely s tím, že národní výbor nebyl dosud uznán spojeneckými velmocemí jako řádná vláda Československa v exilu.
Víceméně v opozici k politice Československého národního výboru zorganizovala skupina vedená Milanem Hodžou Slovenskou národní radu, která se na počátku roku 1940 přetvořila na Česko-s/ovenskou národní radu. Jejím základním programovým cílem bylo dosažení autonomie Slovenska po skončeni války. (Průvodní tendencí byla i snaha o uspořádání poválečných poměrů ve střední a jižní Evropě v širším měřítku. Sem patřila i koncepce tzv. „Středoevropské federace" složené z Polska, Československa, event. některých dalších států střední a jižní Evropy.)"
K výrazné změně v postaveni Československého národního výboru v Británii došlo koncem července 1940. Teprve 22. července 1940 jmenoval Edvard Beneš první exilovou vládu. Britská vláda potvrdila dopisem ministra zahraničních věcí. že akceptuje změnu národního výboru na exilovou vládu i jeho snahu o vytvoření systému prozatímního státního zřízeni československé republiky v emigraci. Stejným způsobem akceptovala československou exilovou vládu většina ostatních exilových vlád, které v té době byly ve Velké Británii. (Toto akceptování však neznamenalo uznání „de iure".)
Systém prozatímního státního zřízení ČSR v emigraci byl tvořen prezidentem republiky, exilovou vládou a státní' radou. Edvard Beneš jako prezident byl zpočátku uznáván Velkou Británií pouze „de facto" ale nikoliv „de iure".Teprve !8. července 1941 uznala britská vláda (opět dopisem ministra zahraničních věcí Anthony Edena) Edvarda Beneše jako prezidenta ČSR a Srámkovu vládu „jako československou vládu" „de iure". Tentýž den byl Edvard Beneš „de iure" uznán za prezidenta Československé republiky a Šrámková vláda za československou vládu v exilu Sovětským Svazem."'
Spojené státy americké (které nikdy neuznaly vytvoření protektorátu) de iure uznaly Edvarda Beneše jako prezidenta a Šrámkovu vládu jako vládu Československé republiky teprve v průběhu října 1942. Normotvorná činnost byla v rámci exilového státního zřízeni vykonávána tzv. ústavními dekrety, dekrety prezidenta republiky a nařízeními vlády."' V případech, kde ústava z roku 1920 vyžadovala k výkonu pravomocí prezidenta republiky souhlas Národního shromáždění,
16/ Československé vojenské jednotky začaly ve Francii vznikat na základe československo-francouzské smlouvy z 2 10 1939. 17/ K comu viz: ,.K. Malý a kol.: Dé|iny českého a československého pravá do r 1945. Praha, Linde 1997.
18/ Došlo k tomu při jednáni ministra zahraničních vécl londýnské exilové vlády Jana Masaryka a velvyslance Sovětského Svazu v Londýně Ivana Majskáho. Oba
stáry se současně dohodly na výměně diplomatických zástupců a Sovětský svaz souhlasil s vytvorením československých jednotek na svém územi. 19/ Právnim základem pro vydáváni těchto dekretu se stal ústavní dekret č. 2 - O prozatímnim výkonu moci zákonodárné z IS. 10.1940.
15
Vývoj verejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
nahrazoval jej v rámci exilového státního zřízeni souhlas exilové vlády. První' exilová vládo byla jmenována prezidentem 22. července 1940. V jejím čele stál předsedo vlády, dále bylo zřízeno Ministerstvo zahraničí. Ministerstvo národní obrany, Ministerstvo financí. Ministerstvo vnitro a Ministerstvo sociálni péče.1*
Struktura i personálni složení exilové vlády se v průběhu války několikrát změnily. Došlo ke zřízení nových ministerstev, napr. Ministerstvo pro hospodářskou rekonstrukcí, Ministerstvo obchodu, Ministerstvo zemědé/stvt a Ministerstvo spravedlnosti. Syl vytvořen i Nejvyšši kontrolní a účetní úřad, který podobně jako ostatní ministerstva vykonával (pokud to podmínky emigrace umožňovaly) pravomoci a kompetence příslušného orgánu státní správy první republiky.
Statni rada byla zřízena Ústavním dekretem číslo I, byla ustavena se zpětnou platnosti ke dni 2/.Července 1940.!"
Statutárně byla poradním organem prezidenio o prozatímního státního zřízeni v emigraci. Měla 40 členů, kteří byli jmenováni prezidentem republiky vždy na dobu I roku. Jejím úkolem bylo podávat prezidentovi a vládě poradní zprávy o otázkách, které jí byly předloženy k posouzení. Mimoto v její kompetenci byla i omezená kontrola vlády a zejména pak válečného zákonodárství. Od podzimu roku 1942 byl prezident povinen před vydáním dekretu prezidenta republiky vyžádat si poradní zprávu Státní rady. pokud tak předtím již neučinila vláda.1"
Systém exilového státního zřízení byl doplněn na základě usneseni vlády a rozhodnuti prezidenio republiky ze 4. února 1942 ustavením Právní rady. Byla porodním a „kvazi" soudním orgánem, jehož úkolem bylo podávat právní posudky při přípravě osnov a formulaci normativních aktů exilového státního zřízení. V její kompetenci bylo rovněž posuzovat stížnosti československých státních příslušníků proti rozhodnutím orgánů exilového státního zřízeni.
Na Právní radu se mohl s žádostí o posudek obrátit kterýkoliv orgán exilového státního zřízeni, ale také každý československý statni příslušník. Její členové byli jmenováni prezidentem republiky."' Právní rada měla poměrně velký význam a svými posudky výrazně ovlivnila přípravu dekretů prezidenta republiky a rovněž přípravu poválečného zákonodárství.
V květnu 1944 uzavřela československá exilová vláda se Sovětským svazem smlouvu o poměru mezi československou správou o sovětským veienim po wtupu sovětských vojsk na československé území. Československou správu na osvobozeném území představovala instituce československého delegáta pro osvobozená území. V jeho kompetenci byl veškerý výkon veřejné správy, včetně způsobů ustaveni a určeni forem regionální a místní správy."' (Osvobozeným územím bylo chápáno území Československé republiky v předmnichovských hranicích, které bylo pod kontrolou sovětských a spojeneckých vojsk.) V praxi však k plné realizaci výkonu správní funkce „vládního delegáta" nikdy nedošlo.
Otázky formování veřejné správy na ..osvobozeném" území V oblasti veřejné správy, tj. státní správy centrální i regionální, a v obecné rovině i samosprávy byl stejné jako v celém právním systému základním dokumentem Ústavní dekret prezidenta republiky o obnoveni právního pořádku. V podstatě přepokládal kontinuitu mezi správou z dob první republiky a správním uspořádáním, které po skončení války vstupovalo postupně v život. Reálný vývoj správy však byl ovlivněn i událostmi, k nimž došlo v letech 1939-1945. Pro formování veřejné správy, včetně regionálni a místní, byly do značné míry významné i vzájemné vztahy a výsledky názorových sporu mezi londýnským a moskevským (komunistickým) vedením zahraničního odboje. Nemalý vliv. zejména na řešení správy na Slovensku, měly názory, které se formovaly na půdě Slovenské národní rady.
Počátky reálného formování správy na území Československa byly dány Ústavním dekretem ř. 10 prezidenta republiky ze dne 3. srpna 1944 ..O dočasné spráyé osvobozeného území republiky československé". Podle tohoto dekretu až do doby. než na území republiky bude zřízeno sídlo Československé vlády a vláda se ujme výkonu správních funkcí, vykonával správu osvobozeného území Úřad pro správu osvobozeného území, v jehož čele byl Člen vlády, jako vládni delegát, jmenovaný prezidentem republiky. Jeho zástupcem byl další člen vlády - zástupce vládního delegáta, rovněž jmenovaný a odvolávaný prezidentem republiky. Vládni delegát i Úřad pro správu osvobozeného území se řídili čes-
20/ Od zřízení exilové vlády byl )e|im předsedou Msgr }an šrámek, prakticky ai do ustaveni tzv. ..Kosické vlády" Stejné tak i Jan Masaryk, který byl ministrem zahraničí (prakticky aí do své smrti v březnu 1948), generál Sergej kigr - ministr národní obrany, Eduard Outrata - ministr financi. Juraj Slávik - ministr sociálni pece Štefan Osuský. Juraj Nečas a Ladislav Feirabend byli ministry bez svěřeného rezortu V ministerstvu zahraničních věci zastával funkci státního tajemníka Hubert Ripka. v ministerstvu národní obrany generál Rudolf Viest a v ministerstvu sociální peče Ján Bečka.
21/ Tj. ke dni uznáni britskou vládou ..de facto
22/ Prvním předsedou St.u m i .^ri* v \r.\l R.jrkiif Berhynč.který kvůli sporům s presidentem Beneiem a Šrámkovou vládou v listopadu 1941 odstoupil. Ve funkcí jej vystridal Prokop Maxa.
23/ Jejimi čteny byli. A Procházka. P Drtina, V Klcmentis. A. Drucker. A Schwelb. S určitým časovým odstupem byl Jako Sescý člen jmenován F. Havlíček 24/ Podobné dohody chtěla exilová vláda uzavru i s ostatními velmocemi. ie|ichž armády potenciálně mohly osvobodit uzemi Československa. Podobné predpokladala ustaveni instituce „vládního delegáta pro osvobozené územi".|ehoi působnost měla být na československém území osvobozeném těmito armádami.
Období protektorátu a druhé světové války
koslovenskými právními předpisy, vydanými do 29. září 1938, dekrety prezidenta republiky a nařízeními exilové vlády. Byla mu svěřena pravomoc zastupovat rezortní ministry. Vládní delegát mohl k zajištění výkonu své funkce vydávat prozatímní vládni nařízeni, dodatečně schvalovaná vládou. Do funkce vládního delegáta, pověřeného řízením Úřadu pro správu osvobozeného území, byl prezidentem republiky jmenován František Němec.Tento úřad, i činnost vládního delegáta byly ukončeny příchodem vlády na osvobozené území. Ve skutečnosti tento úřad nikdy své kompetence nevykonával. Poprvé se o to vládní delegát pokusil v době Slovenského národního povstání na osvobozeném území Slovenska. Slovenská národní rada se však zde prohlásila za jedinou vykonavatelku zákonodárné, vládni i výkonné moci a ujala se i organizace a řízení správních záležitostí. Vládního delegáta akceptovala pouze |ako „prostředníka" ve vztazích s londýnskou vládou a především prezidentem.
Rovněž na podzim r. 1944. kdy se vládni delegát a jeho úřad pokusili ujmout své funkce na území bývalé Podkarpatské Rusi, která byla do 15. 3. 1939 součástí Československé republiky, osvobozeném Sovětskou armádou, skončil tento pokus neúspěchem. Po velmi krátké době působení byli vládni delegát a jeho úřad. stejně jako náčelník čs. vojenské mise na základě plebiscitu, kterým se místní obyvatelstvo rozhodlo připojit k „sovětské Ukrajině", vyzváni, aby do tří dnů ukončili svoji činnost a opustili území nyní již „Zakarpatské Ukrajiny"."'
Na území Slovenska došlo koncem roku 1943 k vytvoření Slovenské národní rady. která byla společným ústředním orgánem občanského i komunistického protifašistického odboje. Jak občanský, tak i komunistický odboj na Slovensku se programově orientoval na obnovení Československé republiky, i když každý z jiných důvodu. Rovněž představa o charakteru obnovené Československé republiky se v mnohém u občanského a komunistického odboje lišila. Společně však požadovaly „zrovnoprávněni" Slovenska a uznáni samostatného slovenského národa. Tyto názorové diskuse probíhaly mezi představiteli obou směrů po celý rok 1943 a ovlivnily i proces ustavování Slovenské národní rady. Její základní programový dokument „Vánoční dohoda"
požadoval sice obnoveni Československé republiky, avšak na principu rovný s rovným. Dohoda jednoznačně odmítala Benešovu koncepci „československého národa""', požadovala národní sebeurčeni Slovenska, a tomu odpovídaly názory na organizaci veřejné správy. Politický vývoj na Slovensku, zejména v roce 1944, výrazně posílil úlohu Slovenské národní rady. Po ustavení československé vlády v Košicích vydával prezident republiky své dekrety s celostátní platností pouze po dohodě se Slovenskou národní radou. V této době se vlastně zformovaly základy asymetrického politického a správního uspořádáni poválečné Československé republiky.
První vláda na území osvobozené Československé republiky byío ustaveno dne 4. dubna 1945 a její sídlo bylo v Kosících (Košická vláda). V čele vlády byl předseda vlády (byl jim Zdeněk Fierlinger - dosavadní velvyslanec Československa v Sovětském svazu), 5 náměstků (Josef David. Klement Gottwald, Viliam Široký,Ján Srámek.Ján Ursiny). Vláda byla kolektivním orgánem a měla 16 ministerstev. V klíčových ministerstvech, v jejichž čele stálí ministři českého původu, byli jmenováni státní tajemníci,občané slovenské národnosti. Šlo o ministerstvo zahraničních věci, národní obrany a zahraničního obchodu.
Stótoprovm' o správní záležkosti Slovenska byly na základě dohody mezi vládou Československé republiky a předsednictvem Slovenské národní rady ze dne 2, června 1945 (tzv. „první pražská dohoda") svěřeny do kompetence Slovenské národní rady. Článek I této dohody stanoví: „Slovenská národní rada je nejen oprávněnou představitelkou svébytného slovenského národa, ale i nositelkou státní (zákonodárné, vládni i výkonné) moci na území Slovenska.2" Podle této dohody odpovídala pověřenectva, která byla ustavena nařízením Slovenské národni rady č. 3/1944 Sb„ SNR. „O statni správě", víceméně výlučně za výkon své funkce Slovenské národní radě. Citovaným nařízením bylo zřízeno rovněž 9 pověřenectev (později přibyla dvě další).Tím vznikl Sbor pověřeno).
Vzhledem k zachování právní, ale do značné míry i správní kontinuity s prvni republikou, zůstalo v českých zemích v podstatě v platnosti zemské uspořádoni'.Jednotlivé země se dělily na politické okresy.1" Zemské o okresní orgány se bezprostředně po skončeni světové války staly regionálními orgány státní správy.
25/ Tato skutečnost byla později potvrzena i mezinárodní československo-sovétskou smlouvou ze dne 29. června 1945.
26/ Názory prezidenta Beneše se nezměnily ani po prvních jednáních se slovenskou reprezentací, či moskevským komunistickým vedením. Ve svém osobním stanovisku, které k problematice národnostní samostatnosti slovenského národa vyjádřil na podzim v r. 1944 (zcela jednoznačně zastával koncepci ..jednotného československého národa". V osobních diskusích zdůvodňoval tuto koncepci odkazem na historický vývoj a často ji zdůvodňoval i ,,sociologickou" argumentací. Poukazoval na co. ze v případě Cechu a Slováku jde o [eden národ mluvicí dvěma různými jazyky. Tato koncepce byla velmi blízká i prvnímu prezidentovi Československé republiky Masarykovi.
27/ Viz Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa II (1945 až 1968). uspořádal Ján Grónský. Karolinum. Praha 1999.
28/ V době prvni republiky existovalo rozděleni na ,,politické okresy" a ..soudní okresy". Jejich hranice byly sice v některých případech stejné, ale v mnoha případech se lišily. Běžné byly případy, že na uzemi jednoho „politického okresu" zasahovala působnost dvou navzájem různých „soudních okresů".
17
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
Pro organizaci veřejné správy měl zásadní význam Ústavní dekret prezidenta republiky č. 18 z roku 1944 „0 národních výborech a Prozatímním národním shromáždění'.
Článek I tohoto dekretu uvádí: „No území Československé republiky, které bude osvobozeno od nepřítele, budtež na základě voleb ustaveny národní výbory, a to místní, okresní a zemské, jakožto prozatímní orgány veřejné správy ve všech jeho oborech. Jakožto orgány státní správy budou národní výbory podřízeny vládě."2"
Článek 4 uvádí: „Pro správu obcí a okresů s většinou obyvatelstva státně nespolehlivého jmenuji se podle platného práva komisaři, popř. komise správni, k nimž se mohou podle místních poměrů pribratí k spolupráci zástupci státně „spolehlivého obyvatelstva."101
Tento dekret se stal základem pro formování veřejné, především státní správy v osvobozené republice.
Reálný vývoj na osvobozeném území však probíhal poněkud jinak. Správní orgány, zejména měst a obcí byly většinou ustavovány vojenskými útvary, které je obsadily bezprostředně po odchodu okupační německé armády, a velmi často bez znalosti reálné situace, jak se utvořila před osvobozením. V místech se silným partyzánským hnutím se na utváření prvních správních institucí podíleli velitelé těchto partyzánských skupin. Velmi často docházelo ke sporům a nedorozuměním, správní orgány byly v mnoha případech „neúplné" a rovněž jejich schopnost zajišťovat správu obci byla omezená. I při ustavování okresních správních orgánů docházelo ke sporům mezi různými zájmovými skupinami utvořenými buď v době okupace, nebo vznikajícími na bázi některých politických uskupení z dob první a druhé republiky. Proto po květnu 1945 došlo na mnoha místech k několika „očistom" veřejné správy.
Na území Slovenska měla velmi výraznou snahu uplatňovat svůj vliv na formování správních orgánů Slovensko nri-rodní rada.Jeji vliv na obce a města na území, které bylo od podzimu 1944 postupně osvobozeno, nebyl stejný, a v některých případech se střetl s místními zájmy. Jedním z prvních úkolů centrálních a zemských orgánů veřejné správy bylo proto prověření reálné situace v oblasti okresních, městských a místních správních orgánů a v mnoha případech i zjednání nápravy „nevyhovující" situace.
V českých zemích, přesněji v Praze, se utvořila v posledních dnech války česká národní rada. Byla ustanovena ve dnech 29. a 30. dubna 1945 a vystupovala jako řídící orgán českého odboje, od 5 května 1945 jako centrální řídící orgán květnového povstání. Košická vláda Českou národní radu považovala za reprezentativní sbor zástupců českých zemí a chápala ji jako pomocný orgán při převzetí moci. Přesto však již dne //. května /945 Česká národní rada svoji činnost (právě na naléhání vlády) ukončila a předala výkon svých dosavadních funkcí (včetně správních) vládě.
Bezprostředně po skončeni války je tedy možno charakterizovat situaci v oblasti veřejné správy takto: Centrální správa je v rukou vlády, jejímž sídlem v době od 4 .4.1945 do 9.5.194S byly Košice. Od 10. května se sídlem vlády Československé republiky stává Praha. Funkci zákonodárného orgánu zastává Prozatímní národní shromážděni, jehož postavení, kompetence a způsob voleb jeho členů byly dány Ústavním dekretem prezidenta republiky č. 47/1945 Sb, ze dne 25. srpna 1945, a Vládním nařízením č. 48/1945 Sb. ze dne 25. srpna 1945."
Na Slovensku vykonávala funkci zákonodárného orgánu Slovenská národní rada, vzniklá historicky v době od konce roku 1943 do osvobození republiky. Měla 50 členů. Její kompetence a způsob činnosti byly akceptovány jak exilovou, tak později Košickou vládou. Výkonnd moc na Slovensku je v rukou sboru pověřenců, kteří jsou jmenováni (od 4.4. 1945) po dohodě s vládou, za výkon své funkce odpovídají Slovenské národní radě.
Výkon státní správy na úrovni jednotlivých zemí,okresů, měst a obcí uskutečňuji v souladu s výše zmíněným dekretem prezidenta republiky národní výbory, které jsou podle uvedeného dekretu volenými orgány. Při výkonu státní správy (a ta je v prvních letech po válce podstatnou Částí náplně jejich činností) odpovídají vždy příslušným orgánům vyššího stupně. Do jaké míry a jakým způsobem probíhaly v ekonomicky a politicky složitém prostředí volby do těchto národních výborů, je předmětem intenzivního historického bádání. Právně však měly vykonávat část své působnosti jako „samosprávné" orgány. Kromě národních výborů existovaly v místech, kde pro to existovaly důvody, správní komise, které byly jmenovány vládními orgány.
29/ Viz Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa 1.(1916 až 1945). uspořádal Ján Grónský, Jiří Hřebejk, Karolinum. Praha 1999. str. 183. 30/ Tamtéž - scr. 184
31/ Viz Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa II. str. 71—73.
18
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
Veřejná správa v období 1945-1948
Vývoj názorů na organizaci veřejné správy v československé emigraci
Základy formování a reálné výstavby systému veřejné správy a samosprávy, který se začal utvářet po skončení druhé svetové války (prakticky od 10. kvétna 1945). byl do značné míry ovlivněn diskusemi, které probíhaly mezi reprezentanty různých směrů zahraničního odboje, zejména v kruzích exilové „londýnské" vlády, komunistické emigrace s centrem v Moskvě (ale také s komunisty působícími v Londýně") a od roku 1943 se na těchto diskusích stále intenzivněji podílela i slovenská politická reprezentace21 (která koncem roku 1943 se zformovala v podobě Slovenské národní rady).
Jeden okruh problémů spojených s názory na budoucí podobu organizace a struktury veřejné správy byl úzce spojen s otázkou budoucího státoprávního uspořádání republiky. Druhý se týkal především otázek územní (regionálni, městské a místní) správy, včetně samosprávy. Klíčovým momentem prvního problémového okruhu bylo řešení vzájemného poměru Čechů a Slováků v poválečném Československu. Diskuse
0 „slovenském" problému probíhaly poměrně s vysokou intenzitou již v posledních letech první republiky. Stále více představitelů slovenské politiky jak levicové, tak i z tradičních demokratických proudů zpochybňovalo tehdy oficiálně uznávanou a do určité míry i na Slovensku akceptovanou Benešovu koncepci „československého" národa. „Národnostní" otázka, vzájemný vztah Slováků a Čechů byl také klíčovým problémem v procesu sjednocování jednotlivých směrů protifašistického hnutí na Slovensku. V prosinci 1943 došlo k podepsání základního dokumentu, „Vánoční dohody", v níž se zdůrazňuje: „Ideové směry na Slovensku, které
1 po 6. říjnu 1938 setrvaly na zásadách protifašistické demokracie
a vedou i nyní aktivní odpor, ... a které dnes reprezentují skutečné smýšlení všech vrstev slovenského lidu, se dohodly na vytvoření společného politického vedeni, kterým bude Slovenská národní rada jako jediný reprezentant politické vůle slovenského národa doma"? V dohodě bylo mimo jiné explicitně uvedeno, že „o ústavně-právním poměru slovenského národa k českému národu, budou za slovenskou stranu rozhodovat výhradně zvolení zástupci slovenského národa". Přijetí tohoto dokumentu a vznik Slovenské národní rady znamenal definitivní a velmi radikální odmítnuti Benešovy koncepce řechosfora-kismu. S tímto postojem Slovenské národni rady (v níž měli své místo i představitelé Komunistické strany Slovenska), se víceméně ztotožnilo i moskevské vedení KSČ.
Prezident Beneš své stanovisko k tomuto problému zformuloval (na podzim roku 1944) ve dvou tezích:
1. Nikdy jsem nikomu netajil a netajím ani dnes, že já hájím stanovisko jednotného národa československého. Češi a Slováci jsou mi dvě rovnocenné, rovnoprávné a stejně plně vyspělé části jednoho a téhož národa. Jeden mluví češtinou, druhý slovenštinou, oba jazyky jsou rovnoprávné a rovnocenné a musí býti stejně a rovně respektovány. Některé národní znaky a vlastnosti jsou nám totožné, jiné poněkud odchylné. Ale obě tyto části národa mají tolik kulturních a ideových hodnot společných, že není druhého národa anebo není druhých dvou národů, které by měly situaci obdobnou, já prostě jedním slovem cítím a žiji československy, vidím v tom další a vyšší stupeň kulturního našeho vývoje a přijímám tento vyšší stupeň vývoje pro sebe jako hotový.
2. Pokládal bych však za nepřípustnost toto stanovisko komukoliv vnucovat, jestli je na Slovensku veliká část nebo většina obyvatelstva, která se cítí výlučně Slováky, jestli tato většina nazývá toto obyvatelstvo slovenským národem, je prostě nutno tento fakt kon-
I / Londýnská komunistickí emigrace měla velmi dobré kontakty i moskevským vedením KSČ. odkud dostávala pokyny a směrnice a odkud byla také určována
stanoviska, která měla zastávat v diskusích s představiteli politických kruhů soustředěných kolem prezidenta Beneše a londýnské vlády
II šlo o reprezentaci politických směru, (jak ..občanských", tak i komunistu), které byly v opozici vůči oficiální politice Slovenského státu. Není bez zajímavosti, že jeden z nej významnejšie h představitelů slovenské „prvorepublikové" politiky Dr. Vávro Srobár zůstal v prvním období existence Slovenské národní rady mimo ni
3/ Citováno podle: Vojenské dějiny Československa, dli IV.. Praha. Naše vojsko 1988, str. 440.
19
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
statovat; nemá smysl vést spor o nějakou terminologii národa slovenského a československého. Respektují prosté fakta a iádám, aby v těchto věcech bylo v republice plná tolerance. A tuto toleranci bezpodmínečně zachovávám o budu | respektovat i nadále."
Londýnska vláda, prezident Beneš současné s akceptováním činnosti Slovenské národní rady udržovali kontakty i se skupinou Vavro Srobáro, která měla velmi blízko k Benešovým politickým představám, i když pod vlivem stále vzrůstajícího slovenského národního povědomí. V Srobár postupně v letech 1943 až 1944 opouští koncepci „Československého" národa a vyslovuje se pro akceptování existence samostatného „slovenského" národa. Již v roce 1943 sděluje, ie se svými spolupracovníky chce usilovat o změnu politické situace na Slovensku stejným způsobem „jako v roce 1918". tedy politickým převratem „shora". V dubnu roku 1944 vyvíjí snahu k vytvoření Zemského národního výboru, který by měl být určitou protiváhou ke Slovenské národní radě. Avšak zejména poté co se „vojenské ústředí", které sdružovalo ilegální skupiny slovenských demokraticky orientovaných důstojníků plně podřídilo Slovenské národní radě. skončil tento šrobá-rův pokus neúspěchem. Slovenská národní rada se tak stala velmi významným politickým činitelem v diskusích o budoucím charakteru poválečného Československa.
Otázky spojené s vlivem národnostní problematiky na politické a správni uspořádáni osvobozené republiky souvisely velmi úzce s řešením rozsahu území obnoveného státu. V říjnu 1938 bývalá Československá republika ztratila nejen území Sudet, které bylo obsazeno německou armádou, ale 1.10 rovněž polská armáda obsadila Těšínsko a na základě tzv. „Vídeňské arbitráže" (2. listopadu 1938) byty pod gescí Německa a Itálie Maďarsku přiřknuty jižní části Slovenska a celá „Podkarpatská Rus",která do té doby patřila československému státu. Londýnská vláda od počátku se programově hlásila k obnoveni Československé republiky v předmnichovských liromcicn. Tento problém však nebyl zcela jednoduchý To se ostatně ukázalo i v závěru války. Ještě v roce 1944 prezident Beneš v konceptu návrhu odpovědi delegaci Slovenské národní rady vyjádřil představu o budoucím teritoriálním a správním uspořádáním Československa takto:
Politická struktura republiky Československé, jak já ji vidím:
I. Centrální sněm. president republiky, vláda - tři hlavni centrální instituce s kompetenci, která bude nově upravena.
II. Republika bude složena ze čtyř zemi: Cechy, Morava, Slovensko, Podkarpatská Ukrajina.
o) Každá země bude míli: I. zemský sněm, 2. zemskou exekutivu.
b) Každá země bude rozdělena na okresy s okresním zastupitelstvem a okresní'exekutivou
c) a no obce s obecním zostupitetstyem a s obecní exekaowou. V nové úpravě správy státu bude podstatné to, že bude všeobecná decentralizace se shora dolů:
a) Z ústředního parlamentu provede se decentralizace zákonodárné pravomoci do zemských sněmu, dáte do okresních a pak i do obecních zastupitelstev.
b) Z dosavadní pravomoci vlády bude v revidované ústavě převedena nová část kompetence nejprve do zemských exekutiv a ze zemských exekutiv do okresních o obecních.
já sám si představuji, že tato budoucí úpravo kompetence se uskuteční tok, že se navzájem nejprve dohodneme, jaký bude třeba dáti stupeň kompetence zákonodárné Slovensku, a dle toho pak upravíme kompetenci Cech, Moravy a Podkarpatské Ukrajiny.
Náš systém statni správy nebude ani duo/ism oni federalism.
[Poznámky prezidenta Beneše k usnesení SNR o poměru domácího a zahraničního odboje, připravené jako návrh odpovědi delegaci SNR (1944)".]
Je tedy zřejmé, že představy londýnské vlády a prezidenta Beneše v tomto období směřovaly ze správního hlediska k jednotnému státu členěnému na země s vlastní exekutivou, podléhající centrální („pražské") vládě a současně se zemskými zastupitelstvími. Otázka dělby kompetencí mezi výkonem státní správy v těchto „zemích" a jejich samosprávou měla být zřejmě řešena později. Podle názoru prezidenta Beneše a některých dnlšich představitelů londýnské emigrace, zejména z řad Lidové strony, ate i z řad Národních socialistů, měly být zemské exekutívni orgány jmenovány „centrální vládou". „Zemské" uspořádání poválečného Československa bylo přijatelné (v daném období a s jistými výhradami) i pro moskevskou komunistickou emigraci. Výrazný rozdíl byl však v otázce charakteru a kompetence správních orgánů.
Otázka formováni správy a jejich orgánů v úvahách jak „londýnské", tak i „moskevské" emigrace byla poměrně úzce spojena s představou o struktuře politického života v osvobozeném Československu, Oběma emigrantským centrům byla přijatelná představa, že základem mocenského a správního uspořádání státu bude systém politických stran. Výrazné rozdíly byly v tom, jak si jednotlivá centra tento systém představovala. Londýnská, nekomunistická emigrace se víceméně,
4/ Dr Eduard Benci, prezident CSR v exilu. Londýn, podzim 1944 Citováno podle: Jan Méchýŕ: Slovensko v Československu. Praha. Práce 1991. sir. 59. 5/ Citováno podie jan Méqhýř: Slovensko v Československu, Praha, Frice 1991, str. 61.
20
Verejná správa v období 1945-1948
i když s určitými drobnými odchylkami, shodovala na tradičním, demokratickém schématu - levici, středu a pravici. Levicové politické spektrum by mohlo být podle jejích představ tvořeno komunisty, sociálními demokraty a části národních socialistů. Střední proud byl představitelný na báli Lidové strany, části národních socialistů, eventuálně politických nástupců bývalé Živnostenské strany. Určitým otazníkem byla politická pravice. Agrární strana ve své původní podobě byla nepřijatelná a otazníky byly i okolo „Národní demokracie".
Dané schéma by umožňovalo, aby reálně minimálně jeden z politických proudů byl za každé situace v opozici. Přibližně stejné názory na budoucí politické uspořádáni v osvobozené republice měl i prezident Beneš. Uvažoval však také o funkčnosti a akceschopnosti politického života a v této souvislosti se stavěl kriticky k některým politickým praktikám z doby předmnichovské republiky." Ke struktuře politického života se velmi přesně vyjádřil ve svém projevu ve Statni radě 3. února 1944, v němž hodnotil politický vývoj a situaci československého domácího i zahraničního odboje v uplynutém roce. K politickému systému osvobozené republiky uvedl; „Podle naprosto viech a zcela kategorických zprav z domova, ze zemi českých i ze Slovenska, ohromující větíina všeho našeho lidu je toho přesvědčeni, že se už po převrate u nás nevrátíme k dřívějšímu systému stranickému a že vybudujeme po této stránce republiku novou, konsolidovanější, lidovější, demokratičtější, jednotnější a vlastenečtější, Jj. že zřídíme nový stranický systém, sestávající jen ze tři stran, strany levé, jak se obyčejně říkávalo dosud, strany centra a strany konservativni. jak se však strany ty budou po válce jmenoval je otázko pozdějšího rozhodnuti. Své rozvrstven/ v né si provede lid doma také sám; nesoudím však, že to budou strony stavovské v dřívějším toho slova smyslu. Nechci však z toho zde nic definitivně ani rozhodovat, ani určo-vat.jistě také dojde k sjednoceni dosavadních organisaci odborových a jiných. I to se dobuduje až doma.""
Představy moskevského vedení KSČ měly své kořeny ještě v době zániku první Československé republiky. Víceméně se stavěly krajně odmítavě k existenci politické reprezentace pravicových sil. Podle názoru KSČ byly většinou kompromitovány spoluprací s fašismem i svým „opa-
trnickým" postojem a nízkou, až nulovou aktivitou v odboji.Velmi významnou úlohu v komunistických představách o politickém systému osvobozeného Československa sehrávala Národní fronta.
Národní fronta
Koncipování různých typů „front" bylo součásti taktiky nejen Komunistické strany Československa, nýbrž i řady dali ich evropských komunistických stran* Ve dvacátých letech prosazovala Komunistická strana v našich zemích taktiku tzv. „jednotné fronty",- která měla sdružovat všechny pracující (dělníky a rolníky) proti buržoazii, V době nástupu fašismu v Evropě ve třicátých ietech se hlásila k taktice „lidové fronty". -která meta sdružovat všechny „demokratické" síty k vystoupeni proti nastupujícímu fašismu.'1 Podle momentální situace a daných okolností se v těchto „frontách" snažila Komunistická strana prosadit svoji „vedoucí úlohu".
Národní fronto byla určitým pokračováním předcházejících „front" ve změněných podmínkách. Poprvé se tato „taktika" projednávala na zasedáni Ústředního výboru KSČ v říjnu 1938." V dopise, který vzešel z tohoto zasedáni Ústředního výboru KSČ a byl určen všem členům strany, byla Národní fronta charakterizována jako „pevný bojový svazek demokratické síly lidu. dělnictva a rolnictva a jejich organizací." Měla „semknout k společnému postupu i ty politické činitele a politické strany, které se do 30. záři (1938) jakkoliv příkře rozcházeli".
V období okupace byly jakékoliv kontakty komunistického odboje s ostatními odbojovými proudy a směry považovány za uplatňování „taktiky" Národní fronty. V tomto případě se hovořilo o utváření Národní fronty „zdola". Utvářeni Národní fronty ..shora' bylo procesem poněkud složitějším. Národni fronta byla poměrně častým předmětem při jednáních mezi představiteli londýnské vlády a moskevského vedení KSČ. Oficiálně byla prezidentu Benešovi prezentována jako základní síla a forma politického systému osvobozené Československé republiky při jeho návštěvě v Moskvě v roce 1943. Po těchto jednáních obdrželi členové Komunistické strany, kteří v té době byli činní v Londýně a byli současné členy Státní rady, směrnice od mos-
bt „U nás před válkou za republiky, |ákmtle se někomu něco ve státě nelíbilo nebo mel nejaké z vlastni osobni nebo tříd ni tendence nebo ambice nebo sc dostal do sporu s vlastni svou stranou, hned zadal připravovat založeni stran nových, ftikalo se tomu demokracie a byla to anarchie Je známo také.pk určité kliky, strany nebo 1 |isti vedoucí lide zakládali nebo intrikánsky pomáhali zakládat také nové strany nebo stranické frakce a odbojné organisace jen proto, aby rozvraceli své odpůrce v opačném táboře. Pamatujete dobře. |ake nebezpečné hry pro demokracii se u nás po této stránce prováděly na přiklad s ŕasisty. Tomu všemu musí být v nové republice konec .. Vrz. Senes E Šest let exilu a Druhé svetové váiky. Praha. Orbis 1946. str 397.
71 Beneš E Sest lét exilu a Druhé svetové války. Praha. Orbis 1946. str 397
8/ Komunistické hnutí, zejména komunistické strany v evropských zemích, které vznikaly po první svetové válce, byty sdruženy v III. Internacionálu (anebo „Komunistickou internacionálu") Její ústřední orgány sídlily v Moskve a celá Ml. Internacionála byla pod výrazným vlivem Komunistické strany Sovétského svazu. Jednotlivé komunistické strany, které byly Členy Komunistické internacionály, měly. podle stanov Internacionály, své členství uvedeno I v názvu. Výrazné centralistické řízení ,.z Moskvy1' se mimo jiné projevilo < v analogické taktice a využívání Taktických organizačních forem v ..národních" komunistických stranách.
9/ Ne]výrazné|Sich úspěchů tato taktika dosáhla ve Francii v polovine třicátých let, kde byla nastolena vláda „lidové fronty" v čele s Léonem Bloumem 10/ Přehled československých dě|in III. Nakladatelství ČSAV. Praha 1960, str. 475.
21
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
kevského vedeni KSČ. které reagovaly na Benešova jednaní v Moskvě."' Na základě těchto jednání byly utvořeny ve Státní' rodě příslušné stranické kluby. Tri z těchto klubu následně vytvořily blok (později nazývaný také socialistický blok), kcerý sdružoval levicové, socialisticky orientované strany: byly to kluby KSČ, Sociální demokracie a Národně socialistické strany.
První pracovní jednání tohoto bloku se uskutečnilo 4. března 1944 v Londýně a byl na něm jako program bloku přijat návrh vypracovaný londýnskými komunisty a částí sociálních demokratu.11' V letech 1944 a 1945 se tento ,.socialistický blok" stal základem pro formování Národní fronty „shora". O koncepci Národní fronty byli zřejmě informováni nejen komunističtí členové Československé státní rady v Londýně, ale i představitelé dalších politických stran působících v londýnském exilu. Oficiálně byl o ni informován prezident Beneš při své návštěvě v Moskvě v prosinci 1943. Lze předpokládat, že se základními principy této koncepce souhlasil. Ve svém projevu ve státní radě v únoru 1944, v němž hovořil (mimo jiné) o základních směrech a proudech zahraničního i domácího odboje, uvedl: „Naše první domácí vláda, jmenovaná ve chvíli pádu Německa, bude tudíž vláda národní fronty, složená ze všech těchto činitelů bez rozdílu.
Stejně tomu tak bude s národními výbory a s revolučním Národním shromážděním."'1'
K oficiálnímu ustavení Národní fronty došlo v březnu 1945, v době. kdy prezident Beneš a členové československé londýnské vlády byli v Moskvě a projednávali otázky vnitřního uspořádání osvobozené Československé republiky s představiteli moskevského vedení KSČ. K jednání došlo v budově československého velvyslanectví v Moskvě a účastnili se ho zástupci KSČ, národních socialistů, sociálních demokratů, Lidové strany a Slovenské národní rady.14' Účastníci jednání se stali vlastně prvním „Ústředním výborem Národní fronty". Jeho předsedou byl zvolen jednomyslně Klement Gottwald. Na moskevských jednáních bylo rovněž dohodnuto, že československá vláda se z emigrace do vlasti vrátí jako vláda Národní fronty. Současně byla dohodnuta „politická struktura" nové vlády Národní fronty. Politické strany zastoupené v Ná-
rodní frontě získaly v této vládě po třech křeslech {KSČ, národní socialisté, sociální demokraté, kteří současně získali křeslo ministerského předsedy. Československá strana lidová, která původně získala pouze dvě ministerská křesla a teprve později na její žádost byl počet jejích ministrů rozšířen na tři, Komunistická strana Slovenska a Slovenská demokratická strana). Do vlády byli rovněž jmenováni tři členové jako odborníci a osobnosti všenárodního významu. Jednalo se o Jana Masaryka (na návrh prezidenta Beneše). Zdeňka Nejedlého (na návrh moskevského vedení KSČ) a generála Ludvíka Svobodu.
Složeni „vlády Národní fronty" a způsob jejího návratu do osvobozené vlasti se lišil od původních záměru londýnské exilové vlády i prezidenta Beneše. Podle jejich původních předpokladu se do osvobozené vlasti měla vrátit londýnská exilová vláda ovšem ve stavu „demise", aby byla zvýrazněna časová omezenost jejího funkčního působení, a nová vláda měla být ustavena až na základě jednání, která by proběhla v Praze.
Dalším bodem jednání „prvního" zasedání ústředního orgánu Národní fronty byla příprava vládního programu. Program, který z tohoto jednání vzešel, byl později v dubnu 1944 vyhlášen jako vládní program československé vlády na jejím prvním zasedání v osvobozené vlasti v Košicích a vešel ve známost jako Košický vládní program.
V této době představovala „Národní fronta" rámec pro spolupráci základních politických stran, které podle představitelů tehdejší politické reprezentace měly působit v osvobozené republice. Základem takto pojímané Národní fronty byl již dříve vzpomínaný „blok" („socialistický blok"), v němž již v době jeho působeni v Londýně projevovala zvýšenou aktivitu KSČ. Postupně se Národní fronta stávala sjednocující institucí nejen politických stran, nýbrž i společenských organizací.15' Významnou úlohu sehrála Národní fronta při ustavování národních výborů, které se staly základním článkem v oblasti výkonu územní správy (včetně funkcí samosprávy, ovšem „sjednocené" s výkonem státní správy), po celou dobu existence poválečné Československé republiky.
11/ „Londýnské" sociálni demokraty o výsledcích těchto jednáni informoval Zdeněk Fierlinger a národni socialisty prezident Beneš osobně.
12/ Komunisté do vedení tohoto „bloku" delegovali své členy Noska, Walló, Spurného a Laštovičku. Sociálni demokraty zastupovali Bechyně, Němec, LauSman
a Bečka a národni socialisty Stránský. Ripka, David a Uhlíř.Viz: Bohuslav Laštovička:V Londýně za války.Svoboda. Praha 1978. str. 338. 13/ Beneš £. Sest let exilu a Druhé světové války. Praha. Orbis 1946. str. 404.
14/ Za KSC se |ednáni zúčastnili K. Gottwald,V. Široký, V Nosek.V. Kopecký a B. Laštovička. Za sociální demokracii byli přítomni Z. Fierlinger, B. LauSman,V. Majer a V. Pacák, národní socialisty zastupovali J, David, j. Stránský. P. Drtina a F. Uhlíř. Zvláštní situace byla v případě slovenských účastníku. Zástupci Komunistické strany Slovenska souhlasili 5 návrhem Slovenské demokratické strany, aby slovenští zástupci nebyli povalováni za reprezentanty politických stran, nýbrž za představitele jednotného politického orgánu ,,Slovenské národni rady". Jako zástupci této „Slovenské národní rady" se jednání zúčastnili z Komunistické strany Slovenska G. Husák a L. Novomeský a ze Slovenské demokratické strany zastupovali Slovenskou národni radu J. Ursiny. V. Stick a V. Srobár. Československou lidovou stranu zastupovali J. Šrámek a F. Hála.
15/ V pozdějších letech se Národni fronta stávala stále více instituci, jejímž prostřednictvím se KSC snažila „ovlivňovat" ostatní politické strany a další organizace, které se postupně stávaly jejími členy. V roce 1948 se ..akční výbory Národni fronty" staly výrazným nástro|em dovršení mocenského přesunu ve prospěch KSC. Po roce 1948 působila Národní fronta jako jedna z hlavních „převodových pák" k prosazování politiky a cílu KSC.
22
verejná správa v období 1945-1948
Národní výbory - spory o jejich charakter Samotný termín národní výbor má v českých zemích relativně dlouhou tradici, která je úzce spojena s národně osvobozeneckým hnutím od poloviny 19. století až do rozpadu Rakousko-Uherska.'" Je celkem pochopitelné, že národně osvobozeneckých a v jistém slova smyslu revolučních tradic „Národního výboru" (eventuálně „národních výborů") využíval československý odboj proti fašismu od roku 1939 po celé období druhé světové války. První politicky reprezentativní orgán v emigrací, na jehož bázi později vznikla exilová vláda, rovněž použil označení Československý národní výbor''"y domácím odboji vznikaly postupně v některých místech národní výbory jako platforma spolupráce mezi různými organizačními a politickými směry protifašistické aktivity. Teprve později v průběhu války (v letech 1941-1942) obě hlavní emigrantská centra, jak Londýn, tak i Moskva, začala intenzivně podporovat jejich vytváření. Národní výbory byly pojímány jako orgány domácího národně osvobozeneckého hnutia současně jako určitý výraz národní jednoty českého národa. I když byl po celou dobu války kladen jednoznačně důraz na jejich úlohu v organizaci odboje proti okupační moci a v tomto smyslu byly v oblasti svého působení charakterizovány jako vedoucí orgány domácího národně osvobozeneckého hnutí, uvažovalo se, a s vývojem válečných událostí stále intenzivněji, i o jejich možné úloze jako orgánu veřejné moci a správy, zejména v době osvobození a v prvních dnech po vyhnání okupantů.
I když národní výbory byly považovány (a to i komunisty) za orgány nikoliv stranické, nýbrž všenárodni, každý politický směr zastoupený v zahraničním odboji je viděl prizmatem svých vlastních politických zájmů. Moskevské vedení KSČ jejich funkci velmi úzce spojovalo s úlohou Národní fronty, a jeho představitelé ve svých projevech je velmi často označovali za formu utváření Národní fronty „zdola". Prezident Beneš a politici jemu blízcí, stejně jako někteří představitelé národních socialistů (např.J. Stránský) omezovali poslání a funkci národních výborů pouze na organizaci domácí odbojové činnosti a velmi skepticky se stavěli k jejich možnému působení v oblasti veřejné správy budoucího osvobozeného Československa. Diskuse a spory
0 charakter, kompetence a postavení národních výborů v budoucí Československé republice byly vlastně jedním ze symptomů politicko-mocenského zápasu o charakter budoucího státu po skončení války. Byly úzce spojeny s pojetím politického i správního uspořádání a dotýkaly se v plné míře
1 ekonomicko sociálních otázek.
Prezident Beneš a část londýnské vlády v souvislosti se stanoviskem mezinárodně právní a zahraničně politické kontinuity Československé republiky zastávali zpočátku stanovisko i „správní"' kontinuity s předmnichovskou republikou. Tj. předpokládali, že v osvobozené republice začne fungovat státní správa a samospráva v té struktuře a podle stejné legislativy, v jaké fungovala v r. 1938. Tj. počítali s ustavením zemských prezidentů, zemských úřadů, okresních
16/ Poprvé se s termínem ..národní výbor" v našem národním kontextu setkáváme v roce 1848. Bouře, k nimž došlo na počátku tohoto roku pak ve Francii, tak v Německu i Rakousku,zasáhly i Prahu. Zde byly spojeny s formováním národních požadavků, V březnu na schůzí tehdejší politické reprezentace, která se konala ve Svatováclavských lázních byl zvolen výbor, který měl prosazovat české národní zájmy v jednáních s představiteli rakouské monarchie. Tento výbor, podle místa kde byl zvolen, dostal název „Svatováclavský", Tehdejší císařský mistodríitel v Praze hrabě Stadion vsak nepovazoval tento „Svatováclavský výbor" za kompetentního reprezentanta politických proudů v Čechách. Prvního dubna 1848 jmenoval proto komisi, složenou jak z představitelů české národností, tak i německé, která se měla zabývat možnými způsoby řešeni tehdejší situace. ..Svatováclavský výbor" však odmítal ustoupit do pozadí a hrabě Stadion navrhl kompromis, který spočíval ve spojení jím jmenované komise se členy Svatováclavského výboru. Tento kompromis byl přijatelný i české politické reprezentaci a na valném shromážděni lidu 10. dubna 1848 (opět ve Svatováclavských lázních) byl tento nový orgán přejmenován na „Národní výbor". Na „tradici" a název „Národního výboru" navázali i představitelé české rezistence v době první světové války. Na počátku roku 1916 výrazně zintenzívnili pokusy o sjednoceni tehdejších českých politických stran. Výraznou iniciativu v tomto směru projevovala ze|ména Agrární strana a její předseda A. Švehla. 18. listopadu 1916 byl za účasti představitelů devíti českých politických stran (včetně sociálních demokratů) ustaven „Národní výbor". Podle prohlášeni, které bylo v tisku uveřejněno hned druhý den, bylo posláním Národního výboru být: ..oporou veškerému politickému podnikáni v Cechách a zároveň nefvysši mravní
instancí v těch jevech politického života____které by vyžadoval v řešení z národního hlediska". Prvním předsedou tohoto Národního výboru byl K. Matcuš, ale
nositelem veškeré aktivity byl především A. Svehla. který zastával funkci jednatele tohoto Národního výboru. V průběhu roku 1917 a zejména během následujícího roku význam a úloha Národního výboru v českém domácím protírakouském odbo|i neustále stoupala. Měnilo se však i jeho složeni, které bylo mimo jiné ovlivněno i vzrůstajícím sociálním napětím v zemi, zejména v posledním roce první světové války, V samotném Národním výboru docházelo k různicím a sporům K obnoveni politické |cdnoty a podstatnému zvýšeni aktivity došlo v červenci 1918. kdy se předsedou tohoto Národního výboru stává K. Kramář (Státoprávní demokracie), místopředsedy A. Svehla (Agrární strana) a V. Klofáč (Česká strana socialistická). Jednatelem byl zvolen F Soukup (Sociální demokracie). Současně došlo i ke změně v posláni Národního výboru. Ve svém prohlášení označil za své poslání. ,.V sousuvné práci shromažďovat, pořádat a vést všechny veliké duševní, morální a hmotné síly v národě k dosažení toho. co je nejsvětějším. nezadatelným právem každého národa a co nemůže a nebude odpíráno také našemu národu: právo sebeurčení v samostatném, demokratickém československém státě s vlastní správou, ve vlastním domě a pod vlastní svrchovanosti." Z toho je patrno, že Národní výbor se tím stavěl do čela domácí opozice proti Rakousko-Uhersku a měl kontakty s Českou národní radou, která působila v zahraničí. V říjnu roku 1918 podporoval ustavováni dalších národních výborů, okresních, místních (městských), které se zpočacku ustavovaly jako „místní odbory Národního výboru v Praze". Současné vznikl také „Moravský národní výbor v Brně" a ..Zemsky národní výbor pro Slezsko" se sídlem ve Slezské Ostravě. Pražský národní výbor se v céto době označuje jako „Národní výbor československý".Tento Národní výbor kromě koordinace a vedeni odporu proti rakousko-uherské monarchii se rovněž věnuje přípravě agendy, která by umožnila přijatelné fungování budoucího ,,Československého státu". Vznikly při nĚm postupné odbory, např. ústavní, sociálně politický, hospodářský, branný atd.Po 2S. říjnu 1918 došlo také k řadě kompetenčních sporu, zejména s Moravským národním výborem v Brně a Zemským národním výborem pro Slezsko se sídlem ve Slezské Ostravě. Pres to vše byl od 30. října až do 14. listopadu 1918 pražský Národní výbor ústředním orgánem jak zákonodárné, tak i výkonné moci pro celý československý stát. 30. října na svém zasedání rozhodl tento Národní výbor o šestinásobném rozšíření původního počtu svých členů, čímž byl položen základ ke vzniku Národního shromážděni.Toto Národní shromáždění se sešlo ke svému prvnímu zasedání 14. listopadu 1918 v Praze, zvolilo prezidenta Československé republiky a jmenovalo rovněž první vládu, jejímž předsedou se stal dosavadní předseda pražského Národního výboru K. Kramář.
17/ Podobné napr. i francouzská exilová reprezentace v Londýně sdružená okolo generála Ch. de Gaulla používala označeni „Francouzský národní výbor".
23
Vývoj verejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
hejtmanství, městských a obecních úřadů. V oblasti samosprávy předpokládali mistni a městské samosprávné orgány, stejné jako okresní a zemská zastupitelstva s přibližně stejnými kompetencemi, jaká měla v předválečném Československu. Probíhaly diskuse o možné „modernizaci" týkající se vesměs vnitřního uspořádání příslušných instituci a nebyl předběžně vyloučen ani jejich další možný vývoj v osvobozené republice.
Národní výbory byly podle tohoto přístupu pouze orgány sjednocujícími různé směry odboje proti okupantům a v ob-lasti veřejné správy mohly působit pouze dočasně, v obdob i bezprostředně po odstranění okupační moci do nástupu řádně ustavených správních orgánů,
V době po ustavení československé „londýnské" vlády, kdy začaly prvni diskuse o úpravě poměrů v osvobozeném Československu po skončení války'* prezident Beneš a jeho nejbližii spolupracovníci vycházeli ve svých úvahách o politickém a správním uspořádáni z představ, které byly implikovány tehdejší reálnou politickou situaci v Evropě. Předpokládali, že území československa bude převážně osvobozeno vojsky Velké Británie a jejích spojenců. V tomto případe by, stejně jako ve všech zemích, které by byly těmito armádami osvobozeny, se podle úvah prezidenta Beneše a jeho spolupracovníků, situace vyvíjela následovně:
V době boju a bezprostředně po jejich ukončeni, v tzv. pásmu bojových operaci, by nezbytně nutný výkon veřejné správy vykonávali příslušní vojenští velitelé. Hlavním cílem jejího výkonu by bylo usměrnit jednání obyvatelstva tak, aby nenarušovalo ope-roční záměry armády, o současně byly minimalizovány možné ztráty civilního obyvatelstva. Po ukončeni vojenských operací nebo jejich přesunu mimo příslušně teritorium by výkon správy zajišťovaly „okupační vojenské správy", které byly orgány příslušných armád, jednalo se o tzv, ,£MGOTY - mitttary gouveme-ment of occuponl teritory. Ty by postupně po realizaci mírových poměrů předaly výkon veřejné správy na území Československé republiky správním orgánům ostavených podle legislativy platné za prvni republiky tj. do ňjno 193%'"
Tyto názory v prostředí londýnské vlády převažovaly i v době, kdy vznikaly v Protektorátu Čechy a Morava spontánně prvni národní výbory, v té době orientované především na organizaci a koordinaci proti němec kého odboje.
Již v posledních měsících roku 1941. zejména pak v roce 1942, a především komunisté působící v Londýně se snažili posláni a funkci národních výborů prezentovat v širším
16/ Sto o období před vstupem Sovětského ivuu do války. 19/ Skoda V: Národní výbory. Svoboda, Praha 1975.
20/ Sborník dokumentů ,.Za svobodu ŕeskeho n slovenského národa", SNPL, P
smyslu. Jejich postup byl koordinován s „moskevským" vedením KSČ. které národním výborům přikládalo, zejména v období po osvobození republiky mimořádný význam. Rozpracováni koncepce vztahujíc! se k postavení a funkci národních výborů věnovalo moskevské vedení KSČ pozornost od svého ustaveni, ale výrazně tyto úvahy zintenzívnily zejména v roce 1942. Jejich vyústění bylo poměrně koncentrovaně vyjádřeno v komentáři v tajné české vysílačce „Za národni osvobozeni" 18. února 1943. Mimo jiné se zde uvádí: „Co jsou národní výbory'. Národni výbory jsou politickým a organizačním ztělesněním národní jednoty českého národa, /sou dnes vedoucími orgány našeho domádho ndnodně osvobozeneckého hnuť o budou v hodině osvobození hrát významnou úlohu jakožto orgány národní suverenity a veřejné moci.
Námdni výbory nejsou tedy orgány stranickými, nýbrž orgány všenárodnimi. ...Je rovněž potřebí, aby iniciativa ke tvořeni národních výborů v obcích, městech i okresech vyšla od všech aktivních národních bojovníků, bez rozdílu politické příslušnosti. Komunisté, sociálni demokraté. Češti socialisté, národní demokraté, republikáni, lidovci, členové a činovníci Sokola. Orla a organizaci mládeže, legionáři, odboroví pracovnici, kulturní činitelé - prostě všichni aktivní národni bojovnici a všechny podzemní organizace a skupiny nesou odpovědnost za to. aby v místě jejich působeni byl vytvořen národni výbor 0 semknuty tak pod jeho jednotným vedením všechny složky národního odboje"11 V tomto pojetí vystupují národni výbory jako orgány, které jsou tvořeny ..mimo", nebo aspoň bez determinující úlohy politické struktury. Tento přístup byl v evidentním rozporu s představami kruhů okolo londýnské vlády, které předevšim výstavbu samosprávných orgánů koncipovaly na bázi „volební" soutěže politických subjektů (stran).
Základní přistup KSČ k řešeni problematiky veřejné správy, tj. akcentování „národních výborů" jako správních orgánů stojících v jistém smyslu „mimo" politickou strukturu budoucí republiky, byl do značné míry ovlivněn i jejím pojetím Národni fronty, tak jak jsme se o ni zmínili výše. Významným a v té době působivým aspektem bylo spojování geneze národních výborů s rozvojem domácího odboje. Nejucelenéjší představu o posláni národních výborů, nejen jako „revolučních" orgánů, nýbrž jako základních složek nově budované struktury veřejné správy, včetně systému jejich budování, můžeme nalézt ve stati Jana Svermy z podzimu 1944, příznačně nazvané „O národních výborech v osvobozené vlasti".1' V uvedené stati Jan Sverma reaguje
1956
24
Veřejná správa v období 1945-1948
zřejmě na diskuse, které probíhaly mezi členy KSČ působícími v Londýně, i na určité výhrady a otázky vznesené prezidentem Benešem a představiteli londýnské vlády (i Státní rady) při vzájemných jednáních koncem roku 1943 v Moskvě. V období bezprostředně následujícím po osvobození území Československo označuje jako základní úlohu národních výborů jejich spolupráci při provádění mobilizace československé branné moci, ochranu pořádku a zajištění bezpečnosti občanů, identifikaci a následné zajištění zrádců a pomocníků okupantů a provedeni „očisty" státního oparátu. Současně s tím by měly zahájit v místě svého působeni výstavbu nového aparátu veřejné správy, který by jim (národním výborům) přímo a bezprostředně podléhal. Zdůrazňuje rovněž spolupodíl národních výborů, zejména v prvním období po osvobození, na očistě soudního aparátu, i když zde plně akceptuje nadřízenost a rozhodující úlohu Ministerstva spravedlnosti."1
V uvedené stati je rovněž poprvé zmíněna i funkce národních výborů v ekonomické oblasti. Předpokládá se. že převezmou do své „správy" hospodářské podniky, které byly v majetku okupantů a kolaborantů. V jejích kompetencí měla být rovněž otázka stanoveni cen zboží a organizace zásobování obyvatelstva.
V průběhu roku 1944 bylí někteří „nekomunističtí" členové Státní rady i někteří ministři londýnské vlády ochotni akceptovat národní výbory nejen jako „organizátory odboje proti okupantům", nýbrž i joko „revolučnľ tj- přechodné - do doby, kdy situace umožni nastoleni normálních poměrů v oblasti správy, správní orgány. I v tomto „revolučním" období jejich působení však poukazovali na řadu nejasnosti týkajících se jejich kompetenci a zejména vztahu k vládě a eventuálně dalším orgánům „standardní" územní správy či samosprávy, která podle jejich názoru měla „co nejdříve" po osvobozeni se ujmout výkonu „běžné" správy. Po urovnáni poválečné situace, po skončeni „revolučního" období, by měly výkon veřejné správy nadále vykonávat správní instituce, tak jak byly konstituovány v předválečném Československu.
Komunisté naproti tomu usilovali, aby národní' výbory se stoly trvofou součást/' systému veřejné správy o v podstatě jedinými realizátory územní správy i samosprávy. Jejich koncepce předpokládala, že nahradí územní samosprávu: obecní národní výbory převezmou funkci obecních zastupitelstev; okresní národní výbory převezmou funkci dřívějších okres-
ních zastupitelstev a okresních politických správ; zemské národní výbory budou vykonávat funkci dřívějších zemských zastupitelstev a zemských politických správ."' Pn výkonu státní správy se má podle této koncepce obecni národní výbor řídit směrnicemi okresního národního výboru a ten opět směrnicemi a direktivami zemského národního výboru.
Na adresu vztahu vlády a národních výborů zmíněná koncepce uvádí: „Vláda bude mít v podstatě stejné postaveni, jako měla dříve. Rozdíl je jen v tom, že ve věcech veřejné správy nebude dávat svoje směrnice okresním hejtmanům, notářům a přednostům zemské politické správy - bude je dávat národním výborům, majíc samozřejmě možnost zakročit a eventuálně zařídit provedeni nových voleb v těch případech, kde by národní výbory směrnice vlády neprováděly."
Velmi důležitou otázkou byl problém voleb do národních výborů. Zejména národní socialisté a částečně i lidovci v exilové Státní radě poukazovali na technické obtíže spojené s realizací „demokratické" volby v duchu volební legislativy předmnichovské republiky, i na legitimitu výkonu veřejné správy národními výbory, které vznikly v podstatě jako orgány protiokupačního odboje. Další komplikace byly spatřovány v reálném předpokladu, že naše republika bude osvobozována postupně, zřejmě by volby do národních výborů měly probíhat na nejdříve osvobozených územích, ještě v době války. V neposlední řadě. zejména národní socialisté, považovali za velmi komplikovanou i otázku volebního práva.
Otázku volebního práva a voleb národních výboru v osvobozené republice řešila komunisty navrhovaná koncepce relativně jednoduše, s určitým zohledněním přepokládaných poválečných „revolučních" poměrů. V souladu s dikci vládního prohlášení ke tvoření národních výborů ze dne 16. dubna 1944"' podporují jednoznačně stanovisko, že volební právo bude mít „každý Čech, Slovák a karpatský Ukrajinec státně a národnostně spolehlivý a bezúhonný". Vyloučeny z volebního práva měly být osoby, které budou označeny za zrádce a kolaboranty. Vznikla tedy otázka kritéria, podle kterého bude možno určit, kdo je „státně a národně spolehlivý a bezúhonný". Řešení komunistů v tomto směru bylo relativně jednoduché: „Veřejnost v každém místě ví nejlépe, kdo se svým jednáním vyloučil z národní pospolitosti, a v pochybných případech muže být rozhodnuto přímo lidem na veřejných voličských
21/ „Československé listy", ročník II. číslo 16. Moskva, I. září 1944.
22/ V uvedené stati Jan Sverrrta doslova uvádí: „Jsme toho názoru, aby v prvém období byla národním výborům svěřena také očista soudního aparátu, prováděná samozře|mé podle směrnic Ministerstva spravedlnosti, a aby národním výborům v okresním a zemském měřitku bylo dáno právo ustavovat zvláštní lidové soudy, před nimiž se okupanti a zrádci budou zodpovídat ze svých činů." Viz uvedená stát J. Svermy, citováno podle: sborník dokumentů „Za svobodu českého a slovenského národa" SNPL, Praha 1956, str. 336.
23/ Viz sborník dokumentů „Za svobodu českého a slovenského národa", Praha. SNPL 1956, str. 338
24/ Václav Skoda: Národní výbory, Praha, Svoboda 1975, str. 17.
25
Vývo| veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
projevech""' Je zřejmé, že takovýto přístup mohl být v mnoha konkrétních případech nejednoznačný a sporný, což také se plně potvrdilo.
Volby do obecních (místních, městských) národních výboru bylo možno provádět, podle názoru moskevského vedení KSČ. na „schůzích všeho občanstva" a přímo na nich formou „veřejného hlasování" rozhodnout o jednotlivých kandidátech. Organizátory těchto voleb měly být „národní výbory či jiné odbojem prověřené subjekty v místě svého působení". Ve větších obcích a městech mohou tyto volby probihat analogickým způsobem, s tlm že tyto obce (města) je možno rozdělit do několika volebních obvodu.
Volby do okresních národních výborů měly organizovat místní národní výbory v okresních městech.Ty měly svolat konferencí zástupců všech místních národních výborů daného okresu (které byly zvoleny uvedeným způsobem) a na této konferenci měla být analogickým způsobem provedena volba okresního národního výboru. Znamenalo to tedy. že okresní národní výbor by byl volen nikoliv přímo voliči, nýbrž zástupci (delegáty) místních národních výborů toho kterého okresu.
Při volbách zemského národního výboru počítá zmíněná koncepce s významnou úlohou „zemských národních výborů", které se formovaly v rámci odbojové činnosti.Ty v součinnosti s vládou by měly být organizátory sjezdu všech okresních národních výborů v oblasti jejich působení. Na nich by mělo dojít k volbě „povó/ečných" zemských národních výborů. Tento systém ustavování správních orgánů byl završen volbou členů Prozatímního národního shromáždění, která by probíhala analogickým způsobem. Vláda by měla svolat společnou schůzi všech zemských národních výborů, na nichž by volba členů Prozatímního národního shromáždění proběhla.
S těmito názory moskevského vedení KSČ byl za svého pobytu v Moskvě v prosinci 1943 seznámen prezident Beneš. Podle názoru předních členu moskevského vedení KSČ prezident s podstatnou částí této koncepce souhlasil, či ji aspoň z objektivních důvodů akceptoval. Tuto skutečnost potvrdilo i vystupováni prezidenta po návratu z Moskvy na schůzích vlády a Statni rady. Promítlo se také plně do již vzpomínaného „vládního prohlášeni k tvoření národních výborů" z 16. dubna 1944. Prezident své stanovisko k tvorbě a funkci národních výborů, po návratu z Moskvy vyjádřil v projevu ke Státní radě dne 3. února 1944. V něm uvedl: „K prováděni našeho odboje
doma v dnešní fázi války a konečného přechodu do našeho nového, svobodného, národního a plně demokratického režimu se no-vrhuje, aby v každém místě u nás doma, v každé obci, vesnici a městě, v každém okrese a v každé zemi byl dočasně zřízen národní výbor, nejdříve konšpiratívni a v dané chvíli všemi svobodnými a k tomu připravenými občany doma zvolený; byly by to po pádu nacistické diktatury naše první demokravcké orgány, které by měly první politická a správní práva hned ve chvíli pádu německé moci,
0 jejich kompetenci bude třeba se včas přesně dohodnout. Vedle místních a okresních národních výborů vytvořily by se volbou z nich revoluční národní výbory zemské a ze zemských národních výborů dočasné revoluční Národní shromáždění centrální pro kontrolu první poválečné domácí vlády a pro řízení národních a státních věcí ve chvíli převratu a v prvních dobách po něm.""'
Takováto poměrně jasná a jednoznačná stanoviska k problematice národních výborů nebyla však obecně přijatelná ani v exilové vládě ani ve Státní radě. Své pochybnosti a odlišné názory v tomto směru v již průběhu února a března 1944 vyslovoval tehdejší ministr vnitra Dr.J. Slávik. Zastával názor, že funkce národních výborů, jako revolučních orgánů, by měla být časově omezená pouze na určité (první) etapy vývoje (tj. na etapu ilegality a tzv. „přechodného období" - než se ujme své činnosti vláda a „standardní" správní orgány). I pro toto období doporučoval, aby například zemské národní výbory měly víceméně funkci „poradních orgánů" zemského prezidenta. Rovněž doporučoval, aby národní výbory si ponechaly „vedení", rozhodování o politické orientaci atd., ale netvořily svůj vlastní výkonný (administrativní) aparát a nezabývaly se běžnými „správními" záležitostmi. Je zřejmé, že pokud by převládl tento názor, staly by se národní výbory do jisté míry orgány „symbolickými", ovlivňujícími deklarativně „politickou orientaci", ale bez vlastního výkonného správního potenciálu. Takovéto stanovisko se setkalo s odporem již u komunistických členů Státní rady v Londýně a bylo zcela nepřijatelné pro moskevské vedeni KSČ. Od konce dubna probíhaly na půdě vlády
1 Státní rady diskuse o funkci, kompetencích a způsobu voleb národních výborů. Objevily se názory, představované zejména nekomunistickými členy Státní rady, že volby do všech stupňu národních výboru bude nutno provést na základě všeobecného rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním." Tento požadavek byl koncipován v duchu legislativy i demokratických tradic předválečného Československa, ale nebyl v podmínkách bezprostředně po ukončeni
25/ Sborník dokumentu ,,Za svobodu českého a slovenského národa". Praha, SNPL 1956, str. 340 26/ Sborník dokumentu „Za svobodu českého a slovenského národa". Praha. SNPL 1956, str 340 27/ Schelle K :Vývo| veře|né správy v letech 1848-1948, Eurolex Bohemia, Praha 2002, str. 373
26
Veřejná správa v období 1945-1948
války realizovatelný.To mohlo ve svých důsledcích vést k takovému oddálení voleb, které by způsobilo zcela nepřijatelné právní vakuum.
Přiblíženi frontové linie k hranicím předmnichovské Československé republiky v druhé polovině roku 1944 si vyžádalo rychlé ukončeni diskusí o struktuře a organizaci veřejné správy v osvobozené republice. V září tohoto roku byl připraven návrh ústavního dekretu prezidenta republiky, který po projednání ve vládě a Státní radě byl prezidentem podepsán a jako Ustavní dekret prezidenta republiky č. 1811944 ze dne 4.12.1944,0 národních výborech a Prozatímním národním shromáždění vyhlášen.1" Článek I stanoví zřízení národních výborů na základě voleb, a to místních, okresních i zemských, jako prozatímních orgánů veřejné správy ve viech jejich oborech. Současně ustanovuje ve věcech výkonu státní správy podřízenost národních výborů všech stupňů vládě.
Článek II upravuje vznik Prozatímního národního shromážděni jako „prozatímního" zákonodárného orgánu, jemuž bude odpovědna vláda, z národních výborů na základě voleb. Nestanoví však způsob vzniku Prozatímního národního shromážděni ani nevymezuje jeho působnost. Odvolává se na „budoucí" zvláštní ústavní dekret.3" III. článek zmíněného ústavního dekretu zmocňuje vládu, aby formou vládních nařízení s platnosti zákona stanovila, jakým způsobem budou národní výbory voleny i jakým způsobem budou svou pravomoc vykonávat. Stanoví rovněž, že toto vládní nařízení musí být podepsáno prezidentem republiky. IV. článek dekretu řeší otázku správy obcí s většinou obyvatelstva „státně nespolehlivého". (Značný problém vznikl již při stanovení kritéria pro posouzení státní „spolehlivosti" či „nespolehlivosti".) Ani tento dekret, ani žádná jiná norma vydaná exilovou vládou nebo prezidentem tento pojem nevymezovala. Převzetí charakteristiky tohoto pojmu podle legislativy z předmnichovské republiky z roku 1936, je vzhledem k výrazné změně okolností rovněž nepoužitelné. V praxi byl uplatněn v jisté modifikaci princip, že „veřejnost v každém miste ví nejlépe, kdo se svým jednáním vyloučil z národní pospolitosti". V těch obcích, kde „státně nespolehlivé obyvatelstvo" převažovalo, měli být jmenováni komisaři případně správní komise, kteří by v dané obci správu vykonávali. Podle okolností mohli přizvat ke spolupráci zástupce „statně spo/eh/ivých" místních občonů, V. článek dekretu zpřesnil pojem přechodného období. Začí-
nalo dnem, kdy příslušná část Československé republiky byla osvobozena, a končí dnem, který bude stanoven „řádně zvoleným Národním shromážděním".
Uvedený dekret prezidenta republiky neobsahoval explicitně vyjádřený požadavek dodrženi všeobecných rovných a přímých voleb do správních orgánů, tak jak požadovala nekomunistická reprezentace, ale také necharakterizoval národní výbory jako orgány prozatímní působící v přechodném období, nestanovil také termín „přechodného období", nýbrž jen způsob, jak a kým bude stanoven, rovněž neobsahoval formulaci požadovanou moskevským vedením KSČ, která by národní výbory charakterizovala jako „lidem kontrolované a odvolatel né" orgány. Celkově však akceptoval řadu dalších tezí komunistické koncepce národních výborů. Proto bývá charakterizován jako jeden z dekretů, jehož obsah byl podstatně určen nikoliv v Londýně, nýbrž v Moskvě.
Otázky veřejné správy v osvobozené republice byly rovněž jedním z intenzivně „diskutovaných" problémů při projednávání programu vlády Národní fronty, k němuž došlo na již vzpomínaném zasedání v Moskvě (kde byla rovněž ustavena Národní fronta a zvolen jeji první Ústřední národní výbor), které se uskutečnilo v poslední březnové dekádě roku 1945. Problematice správy byla věnována kapitola pátá. V ní, na rozdíl od Ústavního dekretu prezidenta republiky č. 18. se uvádi. že národní výbory jsou „lidem volené, pod neustálou kontrolou lidu stojící a až na další lidem odvolatelné". Proti tomu se na uvedeném jednání ozvali představitelé národních socialistů, zejména J. Stránský. Na uvedeném jednání upozornil, že to, co je obsaženo v V hlavě návrhu vládního programu, neodpovídá konsensu, který by byl podle něj fixován právě Benešovým dekretem o národních výborech. Postrádal zejména tezi o nadřízenosti vlády vůči národním výborům. Návrh vládního programu (a posléze i vládní program) řešil tento vztah formulaci: „Vláda bude svou politiku uskutečňovat přes národní výbory a plně se o ně opírati.""" Nejen J. Stránský ale i další nekomunističti účastníci tohoto jednání, zejména Prokop Drtina ale i F. Hála, nesouhlasili s principem „odvolatelnosti národních výborů, resp. jejich členů lidem". Velmi ostrým předmětem diskuse byly rovněž otázky vzájemného vztahu politické reprezentace, představované politickými stranami, resp. jejich vedením, a národních výborů. Komunisté jednoznačně prosazovali svoji tezi, charakterizující národní výbory jako „nestranícke" instituce.
28/ Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa l.Karolinum.Praha I999.str. 183.184.
29/ Tento ..zvláštni" ústavní dekret prezidenta republiky byl vydán až v osvobozené republice v srpnu 1945 jako Ústavní dekret č. 47/1945 Sb. ze dne 25 8.1945
o Prozatímním národním shromáždění. Na něj navazovalo vládní nařízení č. 48/1945 Sb. ze dne 25.8.1945.0 volbě Prozatímního národního shromážděni. 30/ Grónský j: Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa II. Karolinum. Praha 1999. str 18.
27
Vývoj verejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
do nichž „lid vybere své zástupce bez ohledu na stranickou příslušnost", podle jejich kvalit a prokázaného postoje zejména v době okupace.1" Odpůrci takového přístupu k volbám do národních výborů argumentovali většinou tím, že „pro|evené postoje a účast v odboji proti okupantům sice vypovídají o osobnostních vlastnostech a poskytuji určitý morální kredit, nenahrazuji však potřebnou profesní kvalifikaci, které je k výkonu veřejné správy, zejména v tak složitém období, jako bude poválečné, nutně zapotřebí". Komunisté jednoznačně obhajovali text návrhu vládního programu, který konstatoval, že: „Národní výbory budou v obvodu své působnost spravovat všechny veřejné záležitoíti... a zřídí si podřízený jim demokratický úřednický aparát"."
Kromě národních výborů jako orgánu veřejné správy (převážně uzemni) návrh vládního programu se vyjadřoval i k existenci dalších správních, zejména samosprávních institucí. „Vedle přímé účasti na správě a řízeni státních a veřejných záležitosti prostřednictvím národních výborů bude lid míti právo na tvoření dobrovolných organizací různého druhu, politických, odborových, družstevních, kulturních, sportovních a jiných - a uskutečňovat prostřednictvím těchto svá demokratická práva**.31'
Návrh vládního prohlášení projednávaný v březnu 1945 prakticky již na půdě Národní fronty nedoznal v oblasti veřejné správy žádných výraznějších změn. Stal se v této podobě součástí „vládního programu", vyhlášeného 5. dubna 1945 v osvobozených Košicích (Košický vládní program). Z něj je patrno, že prezident Beneš a představitelé nekomunistických stran působících téměř po celou dobu války v Londýně, rezignovali na své původní představy o zachování „kontinuity" s předmnichovskou republikou i v oblasti veřejné správy. K prvním ústupkům v tomto směru došlo již při návštěvě prezidenta Beneše v prosinci 1943 v Moskvě, při jednání s představiteli komunistické emigrace. Rovněž tlak komunistických členů Státní rady v Londýně, který byl inspirován a řízen z Gottwaldova vedení v Moskvě, vedl k určitým kompromisům, které se promítly do formulace prezidentského Dekretu č. 18 o národních výborech. Přestože byl tento dekret přivítán i představiteli KSČ působícími v Moskvě, dosáhli při březnových jedná-
ních toho, že část vládního programu týkající se veřejné správy vynechávala všechny „ústupky" londýnským kruhům, které zmíněný dekret obsahoval. Organizace, struktura i forma výkonu veřejné správy, tak jak byla řešena v Košickém vládním programu, odpovídala výrazně představám moskevského komunistického vedeni. Takováto koncepce veřejné správy spolu s ustavením a strategií činnosti Národní fronty otvírala možnosti pro realizací politických cílu KSČ v budoucí osvobozené republice."
Reálné utváření správy
na „osvobozeném" československém území
O počátcích formování reálné veřejné správy na osvobozeném československém území lze v chronologickém smyslu poprvé hovořit v době Slovenského národního povstání, tj. od konce srpna 1944. Týkala se určité části území, které bylo povstáním zasaženo a nebyla na něm linie střetu povstaleckých a německých okupačních jednotek. Nejvyššim výkonným orgánem jakékoliv správy na tomto území byla Slovenská ndrodni rado. Její první „legální" zasedání se uskutečnilo 1. září 1944 v Banské Bystrici. Tím se ujala oficiálně moci a ustavila se jako nejvyšší revoluční zákonodárný a vládní výkonný orgán na Slovensku. Soustředila ve svých rukou veškerou politickou moc a převzala zodpovědnost za řízení nejen národního odboje v oblasti vojenských otázek, ale i za řešení politických, správních a sociálně ekonomických problémů na území, které bylo povstáním osvobozeno.
Den před tim.tj. 30. sp-pna 1944, svolal rovněž do Banské Bystrice tzv. „sjezd národních výborů" Vávro Srobár, který na rozdíl od Slovenské národní rady měl velmi intenzívni kontakty s londýnskými kruhy okolo prezidenta Beneše. Cílem tohoto sjezdu bylo ustavit zemský národní výbor, který by svoji legitimitu odvozoval nejen od domácího odboje na Slovensku, nýbrž i od londýnské exilové vlády. Šrobárův pokus však nezískal potřebnou podporu a zejména levicově orientované skupiny odboje se od jeho aktivit distancovaly. Postupem času, v relativně krátké době se Vávro ŠVobár a někteři jeho nejbližší spolupracovnici dohodli se Slovenskou národní radou a stali se jejími členy.
31/ V případe akceptováni principu složeni národních výborů podle politických stran, by zřejmě určujícím kritériem pro zastoupení jednotlivých stran byly volební
výsledky (možná poněkud korigované) z posledních voleb uskutečněných v předmnichovské republice. 327 Grónský J.: Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa II, Karolinum, Praha, 1999. str. 18.
33/ Tak Jak tyto organizace v osvobozené republice postupně vznikaly, stávaly se, zpočátku aspoň některé z nich. ..členy Národní fronty". Po únoru roku 1948 se členy Národní fronty staly postupně všechny odborové, profesní i zájmové společenské organizace.
34/ Skutečnost, íe v oblasti koncipováni veřejné správy jednoznačně převážily názory komunistického zahraničního odboje, byla zřejmé ovlivněna i tim. že československá exilová vláda, která po celou dobu války působila v Londýně, vracela se na osvobozené území „přes Moskvu" a v neposlední řadě svojí úlohu sehrála i skutečnost, že od poloviny roku 1944 bylojii naprosto zřejmé, že většina území předmnichovské Československé republiky bude osvobozena Rudou armádou.
28
Veŕeiná správa v období 1945 1948
Prvního září 1944 vstoupilo rovněž v platnost nařízení Slovenské národní rady o zřízení ústředních povstaleckých politických orgánů. Vedoucím politickým orgánem se stalo předsednictvo Slovenské národní rady, které řídilo její činnost. Slovenská národní rada rovněž ustanovila jako svůj vládní a výkonný orgán Sbor poverenci). (Není bez zajímavosti.že v čele Pověřenectva vnitra stál v této době Gustav Husák. Tomuto pověřenectvu byly podřízeny jediné správní územní orgány na povstaleckém území - národní výbory.) Hlavnim a základním úkolem národních výborů působících na povstaleckém území bylo vytvářet zázemí povstaleckých bojujícím jednotkám, izolovat jak aktuální, tak i potenciálni nepřátele povstání, zajistit zásobováni bojujících jednotek a základní zásobováni obyvatelstva potravinami. Ujímaly se rovněž i zajištění provozu v podnicích a hospodářstvích, které byly svými majiteli opuštěny. (Jednalo se zpravidla o podniky čí zemědělská hospodářství, které patřily exponentům Slovenského štátu.) Postupně s potlačováním povstání přecházely tyto národní výbory do ilegality.
Krátce po vypuknutí Slovenského národního povstání se na povstalecké územi dostavil i vládní delegát jmenovaný prezidentem Benešem, František Němec. V souladu s Ústavním dekretem Č. 10 z 3. srpna 1944 „0 dočasné správě osvobozeného územi republiky Československé" zde chtěl zahájit činnost Úřadu pro správu osvobozeného územi, který by ji vykonával z pověřeni londýnské exilové vlády. Slovenská národní rada však s jeho postupem nesouhlasila. Akceptovala sice kontinuitu budoucího poválečného Československa s předmnichovskou republikou, avšak na základě principu „rovný s rovným". Souhlasila s generálem R. Viestem. který přišel spolu s misí F. Němce z Londýna, jako velitelem povstalecké armády, ale jakékoliv dalši kompetence F. Němce k řízeni a výstavbě orgánů správní činnosti jednoznačně odmítla.To vedlo k ukončení mise vládního delegáta a F. Němec povstalecké území opustil.
Otázka „Podkarpatské Rusi" -„Zakarpatské Ukrajiny"
Po potlačeni Slovenského národního povstání se prvním osvobozeným územím, které patřilo k předmnichovské
Československé republice, stalo území bývalé Podkarpatské Rusi. Bylo osvobozeno sovětskými vojsky převážně v druhé polovině října 1944. (MukaČevo bylo osvobozeno 26.10.1944 a Užhorod o den později 27.10.1944.)'" Správa na tomto území byla řešena jednak na základě již vzpomínaného prezidentského dekretu ze 3. srpna 1944 a v intencích Dohody o poměru mezi československou správou a sovětským vrchním velitelem po vstupu sovětských vojsk na československé územi z 8. května 1944."' Článek I této smlouvy stanoví ,Jakmile sovětsko /spojeneckój vojsko vstoupí v důsledku válečných operaci na československé územi, nejvyšší moc a odpovědnost ve všech věcech vztahujících se na vedení války, bude připodot v pásmu válečných operaci po dobu potřebnou k prováděni těchto operaci vrchnímu veliteli sovětských (spojeneckých) vojsk".17'
Článek 11 této dohody stanoví: „Bude jmenován Československý vládní delegát pro osvobozené územi, jehož úkolem bude: uspořádat o vést podle československých zákonů správu no území zbaveném nepřítele; znovu tam zřídit československou bronnou moc; zajistit účinnou součinnost československé správy se sovětským f spojeneckým J vrchním velitelem o zejména dávat místním úřadům příslušné příkazy na základě potřeb a přání sovětského (spojeneckého) vrchního velitele.""'
Pro otázky utvářeni správy na osvobozeném území má mimořádný význam i článek VI této do ho dy "Jakmile některá (úst osvobozeného území přestane být pásmem vlastních válečných operaci, českos/ovenskd vláda tom převezme plný výkon veřejné moci a bude poskytovat sovětskému (spojeneckému) vrchnímu veliteli všestrannou spolupráci a pomoc skrze své civilní o vojenské orgány,1'1
Na základě rozhodnuti československé exilové vlády z 20 řijna se na území Zakarpatské Ukrajiny přesunula vládní delegace v čele ministrem F, Němcem, která od 27. října zahájila v Chustu svoji činnost. V té době sovětské velení pře-do/o pět východních okresů bývalé Podkarpatské Rusi. nyní Zakarpatské Ukrajiny, do prozatímní správy vládního de lega to. Součástí jeho delegace byli rovněž F. Hala, J. Valló, F Uhlíř a gen. A. Hasal-Nižborský, který byl postaven do čela v Chustu utvořeného Velíte/štvi osvobozeného územi. F. Němec v krátké době zřídil Úrod vlddn/ho delegáta, počal ustavovat vládni bezpečnostní orgány, jmenoval nové soudce a zahájil po-
351 Pro vývoj názoru na budoucí osud céco oblasti, stejné |ako na poidé|ií reálnou situaci, je charakteristicky historický sled používaných terminů k }e|imu označení. Oficiálni dokumenty předmnichovského Československa jednoznačně hovorí o ..Podkarpatskí Rusi" či o zemi ,.Podkarpatoruské". Prezident Bcneí při koncipováni své odpovědi Slovenské národní radě v roce 1944 používá již terminu „Podkarpatská Ukrajina" a později, v jednáních se sovětskou stranou fiz československé instituce používají c#rmin ..Zakarpatská Ukrajina" Tento termín byl |ii v počátku jednaní s československou vládni delegaci používán sovětskými místy. Podtextem |eho použiti zřejmě býk) zdůrazněni „sounáležitost/' se Sovětskou Ukra|inou.
36/ Za československou stranu ji podepsal uradující ministr zahraničních věci - státní ministr Dr. Hubert Ripka a za Sovětský svaz mimořádný a zplnomocněný velvyslanec SSSR u ČSR V Lebedív
37/ Citováno podle BeneS E.iSest let exilu a Druhé světové války.Orbis, Praha IM6, str.483^t84
29
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
kusy o ustavováni dalších územně správních orgánu. Svoji činnost rozvíjel nezávisle, lze řici mimo potřebnou komunikaci s národními radami, které v této oblasti vznikly v době boje proti maďarské okupaci a německé armádě, jejichž činnost byla podporována jak sovětskými partyzánskými instruktory působícími v této oblasti před osvobozením, tak bezprostředně po osvobození především politickými orgány sovětské armády. Nebylo divu. že od počátku docházelo k ostrým střetům mezi vládním delegátem a pracovníky jeho úřadu na straně jedné a představiteli místních „revolučních" orgánů na straně druhé. K vyostrení situace došlo zejména v důsledku činnosti generála Hasala, který jako velitel osvobozeného území začal organizovat odvody místních obyvatel do československé armády. Souběžně s tím orgány sovětských ozbrojených sil podporovaly i tzv. „spontánní" žádosti místního obyvatelstva o vstup do „Rudé armády".1" Dalším zdrojem konfliktů byla údajná snaha generála Hasala, tolerovaná vládním zmocněncem Němcem, rozšiřovat kompetence a činnost úřadů i na ta území, která nebyla dosud sovětským velením předána pod československou správu.
Určité nejasnosti vznikly i okolo samotného charakteru „Velitelství osvobozeného území". Dohoda z 8. května 1944 o této instituci nehovoří, a to byl jeden z důvodů, proč sovětská strana její činnost zpochybňovala.
Na území Zakarpatské Ukrajiny, v Mukačevě. se již 26. listopadu 1944 sešel první Sjezd národních výborů Zakarpatské Ukrajiny, který schválil Manifest o Sjednocení země se Sovětskou Ukrajinou a rovněž zvolil Národní radu Zakarpatské Ukrajiny jako vrcholný státní a správni orgán země. Sjezd současně uložil zvolené radě. aby požádala Nejvyšší sovět Ukrajinské SSSR a Nejvyšší sovět Sovětského svazu o přijetí Zakarpatské Ukrajiny do svazku Sovětské Ukrajiny. Současně s tím Národní rada prohlásila, že na území Zakarpatské Ukrajiny končí pravomoc československého vládního delegáta, včetně všech jeho civilních i vojenských orgánů, a posléze vyzvala vládního delegáta, aby do tři dnu opustil zemí. Protože F. Němec tuto výzvu Národní rady Zakarpatské Ukrajiny nerespektoval, obrátila se 5. prosince 1944 přímo na prezidenta Beneše. Informovala ho o rozhodnutí Sjezdu národních výborů Zakarpatské Ukrajiny o připojení tohoto územi k Sovětské Ukrajině a současně jej požádala o odvolání vládního delegáta z tohoto územi. O situaci byl prezident Beneš rovněž informován i vládním delegátem Němcem. Odmítl ukončeni činnosti Úřadu vládního delegáta v této oblasti, ale do-
poručil F. Němcovi odsunout ty pracovníky jeho aparátu, kteří byli „konfliktními" osobami, a při řešeni možných konfliktů neuchylovat se k násilí či „pozici síly".
14. prosince 1944 přijala Národní rada Zakarpatské Ukrajiny dekret, podle nějž zastavila mobilizaci prováděnou úřadem generála Hasala pro československou armádu. Současně ukládala místním správním orgánům, které jí byly podřízeny, organizovat nábor dobrovolníků do Rudé armády. Národní rada tím vlastně přerušila jakoukoliv kontinuitu ve vztahu k předmnichovské Československé republice. Za této situace došlo 18. ledna 1945 k jednání mezi vládním delegátem F. Němcem a velením 4. ukrajinského frontu, jehož jednotky byly na území Zakarpatské Ukrajiny rozmístěny. Z jeho strany bylo vládnímu delegátovi doporučeno, aby své sídlo přesunul na osvobozené území Slovenska. F. Němec tento návrh akceptoval, se souhlasem Národní rady Zakarpatské Ukrajiny ponechal v Chustu jako svého pověřence I. Petruš-čáka a část administrativního aparátu, finanční stráž i část doplňovacího velitelství a přesunul se na území Slovenska, kam již začátkem ledna přesídlil i generál Hasal.Tim se fakticky jedinou mocenskou správní instituci na Zakarpatské Ukrajině stala Národní rada a její podřízené územní orgány. Prakticky, i když ne právně, byla tak činnost československé veřejné správy na Zakarpatské Ukrajině ukončena.
Otázka Zakarpatské Ukrajiny se stala předmětem čes-koslovensko-sovětských rozhovoru v březnu 1945, kterých se za sovětskou stranu účastnil V Molotov a za československou prezident Beneš a ministr zahraničí Jan Masaryk. Výsledky těchto jednání se promítly i do formulace vládního programu vyhlášeného vládou Národní fronty 5. dubna 1945 v Košicích, kde v hlavě VII se uvádí: „Vláda se bude starat, aby bylo co nejdříve vyřešena otázka Zakarpatské Ukrajiny, postavená samotným obyvote/sívem této země. Wádo si přeje, aby otázka tato byla vyřešena podle demokraticky projevené vůle karpatsko-ukrajinského lidu a v plném přátelství mezi Československem a Sovětským svazem, o jest přesvědčena, že tomu tak skutečně bude. Vláda učiní v tomto smyslu všechny nutné přípravy."" 29. dubna 1945 byla v Moskvě podepsána smlouva, v níž se Československo zavázalo odstoupit Sovětskému svazu územi Zakarpatské Ukrajiny, stanovené hranicemi k 29. září 1939. Tato smlouva podléhala ratifikaci československého Národního shromáždění a prezidia Nejvyššího sovětu SSSR. De facto byla smluvně právním potvrzením situace, která se stala realitou již v posledních lednových týd-
38/ Tyto „spontánni" žádosti o vstup do ..Rudé armády" podle některých pramenů až 5> převýšily „odvody" do československé armády na tomto územi. Viz např.
Kol.: Vojenské dějiny Československa. IV d >l. Naše vojsko, Praha 1988, str. 496 39/ Grónský j.: Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa II, Karolinum. Praha 1999. str. 19
30
Verejná správa v období 1945-1948
nech. 26, Června 1945 byla v Moskvě podepsána Smlouva mezi ČSR a SSSR o Zokorpatsíté Ukrajině, která tuto otázku definitivně uzavřela.""
Správní orgány
na osvobozeném území Slovenska
K osvobození nejvýchodněji části a úzkého pruhu jižní části Slovenska došlo postupně koncem listopadu a v proběhu prosince 1944. V době od 26. listopadu do I. prosince byla postupně osvobozena města Medzilaborce. Stropkov, Humenné. Michalovce a Trebišov. Do konce prosince pak byl osvobozen úzký pruh jižního Slovenska přibližně od Levic po řeku Tisu.Toto území víak zůstávalo ještě poměrně dlouhou dobu (až do přelomu ledna a února 1945) pásmem bojové aktivity. Správní výkony zde realizovali v souladu s československo-sovětskou dohodou z 8. května 1944 velitelé vojenských útvarů operujících na tomto území, eventuálně jimi „ad hoc" jmenovaní, velmi často zcela náhodné, místní občané. Veškerá činnost byla podřízena potřebám probíhajících či připravovaných vojenských operací.
K výraznému posunu fronty došlo během ledna 1945. kdy byla osvobozena podstatná část východního Slovenska, přibližné až po Liptov a údolí řeky Hronu. 19. ledna byly osvobozeny Košice a Prešov. Na celém osvobozeném území Slovenska se ujala po dohodě s Československou irfddní delegaci organizace správních záležitosti Slovenská národní rada. Delegace Slovenské národní rady začala svoji pracovní činnost v osvobozených Košicích již I. února 1945. Úřad vládního delegáta pro osvobozené území, který po odchodu z Chustu se rovněž přesunul do Košic, po zkušenostech z období Slovenského národního povstání se v podstatě omezoval na zajištění pracovních kontaktů mezí orgány Slovenské národní rady a dosud fungující londýnskou vládou.
Slovenská národní rada realizovala své výkonné a správní funkce prostřednictvím nařízeni a dekretů.Ta byla závazná pro všechny existující, či nově se tvořící národní výbory působící na osvobozeném území, kam sahala její kompetence. Jedno z prvních nařízení se týkalo konfiskace zemědělského majetku Němců. Mactarú, zrádců a ostatních nepřátel slovenského národa. Význam tohoto nařízeni je zřejmý, uvědomime-li si. že osvobozené území bylo ve své podstatě zemědělskou oblastí. Kromě národních výborů, v radě případů jako jejich pomocné
či spolupracující orgány (ale v některých případech rovněž jako orgány reprezentující jiná zájmová uskupení než příslušné národní výbory) začaly pracovat rolnické komise. Jejich hlavním posláním, stejně jako v případě národních výborů, by to v této době rozdělovat půdu získanou konfiskacemi drobným rolníkům a zemědělským dělníkům Současně s tím patřilo k základním úkolům národních výborů na osvobozeném území „obnovení" hospodářského života, odstraňování následků bojových operaci, které na tomto územi probíhaly a zajištění zásobování obyvatelstva základními potravinami. Základním cílem obnovy hospodářského života bylo také přispět ke konsolidaci bezprostředního zázemí a potřeb armády, která pokračovala v osvobozovacím procesu. Kromé zajištěni zásobováni obyvatelstva se národní výbory snažily i o obnovení a zajištěni základních služeb, zejména zdravotnictví a zavedení hygienických opatření. V některých místech byla pod jejich záštitou
obnoven.! i Činnosl skol V teto době se začaly rovněž utvářet první společenské organizace, v dalších došlo k podstatným změnám. Byla obnovena činnost dělnických odborových svazu a vznikaly postupně i některé kulturní organizace. Na osvobozeném územi se z iniciativy Slovenské národní rady ustavil rovněž přípravný výbor Národní fronty, který navazoval na spolupráci vytvořenou mezi různými ilegálními politickými proudy v době Slovenského štátu.
Současně s postupným obnovováním politického, společenského a Částečně i kulturního života vzrůstala aktuálnost „očisty" nově se formujících instituci a organizaci od profašis-ticky orientovaných osob a těch, kteří se kompromitovali spoluprací s okupačními jednotkami.zejména od exponentů Hlinkový strany a členů Hlinkových gard. Tato otázka však nebyla na osvobozeném územi řešena jednotně a vliv Slovenské národní rady na působení místních správních orgánů byl v této době značně rozdílný. Vznikla tak situace, která si vyžádala v dalších letech, ze|ména v roce 1945-1946 dalších zásahů.
Postupné osvobozování československého území, problémy, které vznikly při prvních kontaktech „vládního delegáta" s politickými orgány, které se utvořily v rámci domácího odboje a zejména na Slovensku si udržely rozhodující úlohu při rekonstrukci správních organu. Steine jako vývoj politické situace vznikle v důsledku postupu sovětských i spojeneckých vojsk, přiměly londýnskou exilovou vládu znovu posoudit některé postupy související s blížícím se plným osvobozením československého území.
40/ Otázka Zakarpatské Ukra|iny se stala předmětem vzájemného jednaní mezi prezidentem Benešem a Janem Masarykem za československou stranu a J. V. Stalinem a V. Molotovem za Sovětský svaz. Při těchto jednáních údajně navrhl prezident Beneš iednat i o možnosti předáni Podkarpatské Rusi So-větskému svazu. (Zmiňuje se o tom i Stalinův dopis Benešovi z ledna 1945.) Stalin na tuto iniciativu reagoval velmi zdrženlivé odkazem na řešeni problému v rámci uspořádáni poměru po skončeni vílky. Prezident Beneš byl zřejmí k léto iniciativě motivován svou představou o výhodnosti společných hranic Československé republiky se SSSR.
31
Vývoj veřejné správy v Československu a české republice (1945-2004)
Původní představa londýnské exilové vlády i prezidenta Beneše, že se tato vláda jako celek vrátí do osvobozené republiky a teprve tam proběhnou jednání o personálním doplnění, změnách či eventuálním j staveni vttdy nove. se ukázala za daných podmínek jako nereálná. Již od roku 1943 tento postup považovala za nepřijatelný moskevská reprezentace komunistické emigrace. V průběhu roku 1944 ho několikrát označili za problematický i někteří komunističtí členové Státní rady, Počátkem roku 1945 i prezident Beneš a jeho nejblížši spolupracovníci uznali, že by takovýto postup mohl vyvolat značné napětí, které by ohrozilo úspěšný rozvoj mírového Života. Proto v březnu /945 londýnská exilová vládo podalo demisi. Koncem března, na již vzpomínaných jednáních, na nichž byla rovněž ustavena Nó-rodni fronto a zvolen její prvnŕ Ústřední výbor, došlo i k jednání o složeni nové vlády a jejím programu. Vláda, která z těchto jednáni vzešla, je označována jako „prvnŕ vláda Národní fronty", vystoupila se svým vládním programem 5. dubna 1945 v Košicích a zde také zahájila oficiálně svoji činnost. Příchodem vlády na osvobozené území Československé republiky ukončil svoji činnost také Úřad pro správu osvobozeného území a vládni delegát, který stál v jeho čele ukončil výkon své funkce.
Počátkem dubna byla zahájena další operace sovětské armády, v jejímž důsledku byto do počátku kvétna osvobozeno téměř celé území Slovenska a některé části Moravy. Na území Slovenska byla realizace veškeré výkonné moci, tedy i správní záležitosti, v rukou Slovenské národní rady a Sboru pověrencú. V řadě záležitostí se odvolávala na dekrety vydané prezidentem Benešem a také na Košický vládni program. (Zástupci Slovenské národní rady se zúčastnili koncem března 1945 moskevských jednáni, na nichž byl tento program připravován.) Platnost příslušných dekretu na území Slovenska byla však vždy Slovenskou národní radou potvrzena. Slovenská národní rada si na předcházejících jednáních s vládou prosadila nejen výlučné postavení v oblasti mocí výkonné, nýbrž i zákonodárné, pokud se týkalo Slovenska. Charakter vztahu mezi „Košickou vládou" a Slovenskou národní radou charakterizují první dva paragrafy „Nařízeni Slovenské národní rady č. 30/1945 Sb..ze dne 21. dubna 1945. O zákonodárné moci na Slovensku, v němž se uvádí:
§1
odst. I - Zákonodárnou moc no Slovensku, kromě případů uvedených v odst. 2, vykonává Slovenská národní rada v duchu upřímné shody s prezidentem a vládou československé republiky.
odst. 2 - Zákonodárnou moc ve věcích eetostdtni' povahy vykonává prezident republiky po dohodě se Slovenskou národní radou. K tomu. oby některé věci byla přiznáno celostátní povaha je, potřebná dohoda vlády Československé republiky a předsednictva Slovenské národní rady.
§2
Prezident republiky vykonává zákonodárnou moc podle § í, odst. 2 dekrety, ve kterých se uvede, ie se vydavoji po dohodě se Slovenskou národní radou."*"
Vzájemný vztah v oblasti jak zákonodárné, tak i výkonné moci mezi Košickou vládou a Slovenskou národní radou, který byl důsledkem předchozích jednáni, byl současně i základem pro budoucí „asymetricky model" uspořádání československých vládních a správních institucí, který se zrealizoval po 10. květnu 1945.
V českých zemích se od počátku roku 1945 aktivizovaly v řadě míst revoluční národní výbory, které vznikly jako orgány koordinující odboj proti okupantům, ale současně v těchto měsících se řada z nich intenzivně připravovala na převzetí nezbytné správní agendy a za|tštěni nezbytné organizace,zejména pň poskytováni zdravotní péče, zásobováni obyvatelstva a řešeni problému vzniklých v souvislosti s očekávanými přesuny obyvatelstva v důsledku končících bojů a rozpadu německého okupačního i p rote kto rám iho mocenského a správního aparátu. Rovněž diverzní a odbojová činnost namířená proti okupační a protektorát™' správě se v této době zaměřovala novým směrem. Šlo zejména o záchranu hospodářského zařízeni, prostředků a hodnot, které mohly být využity k odstraňováni škod způsobených průběhem boju. záměrnou destrukcí ustupujících okupačních sil. Činnost těchto orgánu v řadě míst České republiky ve dnech I .-5. května vyústila v povstání proti okupační správě a německým posádkám, Nejvýznamněji! z těchto akcí bylo „Pražské květnové povstání", které vypuklo S. května. Ještě v prvních květnových dnech se německá pro-tektorátní správa spolu s představiteli kolaborujících skupin pokusila o vytvořeni tzv. česko-moravské vlády, která by měla od protektorátní vlády převzít veškerou moc v zemi a současně být partnerem pro politické orgány spojeneckých vojsk. Tento pokus byl od samého počátku odsouzen k neúspěchu.
Hned na počátku pražského povstáni byla utvořena Česko norodni rada. která se podle svých sil a technických možností snažila o řízení povstaleckých aktivit a současně se snažila nahradit v té době jíž v Praze nefungující protektorátní správu. Ideově se hlásila k programu Košické vlády a deklarovala shodný postup s ní po osvobozeni území Čech
411 Nařízeni Slovenské národní rady c. 30/1945 Sb.. in Grónsky J . Hřebe|k J: Dokumenty k ústavnímu vývo|i Československa I. Karolinum. Praha 1999. str 243
32
Veřejná správa v období 1945-1948
a Moravy. Již v průběhu povstání se podařilo České národní radě navázat kontakty s revo/učnimi národními výbory obcí v pražském okolí. Byla připravena převzít výkonnou moc a správní záležitosti do svých rukou a poskytnout i organizační a metodickou pomoc národním výborům, které jednak vystupovaly po skončení bojů 7 ilegality a jednak se v některých místech nově tvořily. 8. května 1945 (v 16 hodin) přijala česká národní rada kapitulaci německých ormdd na území Prahy. Nabízí se otázka, do jaké miry by byla schopna Česká národní rada v tom siožení a s danými technickými a administrativními prostředky ujmout se výkonu politické a správní moci na ůzemi Prahy, eventuálně na územi Čech, Tato otázka vsak zůstává trvale hypotetickou, protože vláda, která se 10. května přemístila z Koíic do Prahy, již II. května svým rozhodnutím Českou národní radu rozpustila.
Veřejná správa po skončení II. světové války
Dne 10. května přesídlila první vláda poválečného Československa do Prahy a ujala se výkonu svých funkcí.V jednotlivých místech a okresech českých zemí byly ustaveny národní výbory, které se v mnoha případech konstituovaly z těch, které pracovaly jii za okupace. Jejich miířnr organizace i přístup k řešeni úkolů se regionálně i místné v mnoha případech lišily. Bylo to ovlivněno konkrétni situací v poválečném období a velmi často i vývojem v posledních dnech okupace. V místech s převládajícím množstvím „státně nespolehlivého obyvatelstva", zejména v oblasti bývalých Sudet, byly ustaveny správní komise, které byty jmenovány vládními orgány. První úkoly těchto správních orgánu byly zaměřeny na zajištění nezbytné organizace související se základními službami a zásobováním obyvatelstva. Mezi jejich úkoly patřila rovněž péče o majetek, který byl vyvlastněn převážně německým občanům a těm. kteří byii označeni jako aktivně spolupracující s okupanty. Zcela výjimečná byla situace v pohraničí — v oblasti bývalých Sudet Téměř ve všech regionech českých zemí i na Slovensku bylo nutno přistoupit k odstraňování škod způsobených v průběhu války a ze|ména v posledních vojenských střetech. Ná-rodni výbory i správní komise v této době organizovaly tedy i hospodářskou činnost. Oblasti, kde se střetávaly zájmy nejen politických stran tehdy působících, nýbrž i zájmy jednotlivých společenských či profesních skupin, byla výstavba administrativního aparátu národních výborů. Budovat jej na bázi administrativního aparátu p rote ktorá en ich správních orgánů bylo politicky zcela nepřijatelné. Jako problematická, i když v mnoha případech reálnější, se jevita možnost využít, aspoň částečně, pracovniků administrativ-
42/ Citováno podle V Skoda: Národni výbory. Svoboda. Praha 1975. scr. 36
ního aparátu bývalé předmnichovské republiky, pokud nebyli kompromitovaní spoluprací s nacisty. I to však přinášelo řadu problémů, zejména vzhledem k deklarovaným cilům národních výborů, které se výrazně lišily od bývalých obecních, městských, okresnich a zemských úřadů. V českých zemích se vládni orgány, zejména Ministerstvo vnitra, snažily získat kontrolu nad timto procesem, i když ne vždy zcela úspěšně. V průběhu roku 1945 bylo zřejmé, že připravované volby do národních výborů, které se měly uskutečnit v roce 1946, tento proces výrazně ovlivni.
Základní směrnicí pro činnost n d rodních výborů byl Košický vládni' program. Formálně se stal součásti nového právního řádu nejdříve na Slovensku, nařízením předsednictva Slovenské národní rady Č. 26 ze dne 7. dubna 1945 Sb.. které současně zrušilo dosavadní obecní a obvodní notářské úřady, okresní a župní úřady. Působnost okresních náčelniků byla přenesena na okresní národní výbory, působnost župních úřadu a županů na okresní národní výbory nebo pověřenectvo vnitra. Okresní národni výbory podléhaly Slovenské národní radě. Tím byly na Slovensku s definitívni platnosti zrušeny „župní úřady" a až do úrovni okresů byla sjednocena strukturo územní' veřejné správy s českými zeměmi. Na rozdíl od českých zemi nebyl na Slovensku ustaven Zemský národni výbor, v jeho úrovni působila Slovenská národní rada a Sbor poveřencu
V českých zemích vydala vláda ještě v době svého působeni v Košících S. května 194S vládní nařízeni č. 4 Sb.. kterým řeší začlenění tezi o národních výborech obsažených v Košíčkem vládním programu do právního systému poválečné republiky. První paragraf tohoto nařízení zni:
(1) Na osvobozeném územi československé republiky buďtež vytvořeny a pokud možno v nejkratší době po vytváření podle zásad československých volebních řádů a podle zvláštního vládního nařízeni zvoleny místní, okresní a zemské národní výbory, jakožto orgány zastupitelské a orgány veškeré správy ve všech jejich oborech.
(2) jako orgány veřejné správy jsou národní výbory podřízeny vládě.
(3) Národni výbory podléhají kontrole lidu. Lid může jejich členy odvolat a nahradit je jinými. Způsob odvoláni a nahrazeni jinými bude určen volebním řádem, ™
Košický vládní program a oba zmíněné dokumenty charakterizuji národni výbory jako .jediné" správní orgány vybavené , .veškerou" pravomocí. Podle toho vykonávaly tedy současně jak statni správu v místech svého působeni, tak i funkce samosprávy. Jak uvidíme vztah mezi výkonem funkci územní státní správy a samosprávy byl problémem po celou dobu trváni poválečné Československé republiky. Národní
33
Vývoj verejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
výbory tedy ve svých obvodech vykonávaly kromě úkolů vyplývajících i bezprostředně poválečné situace, všechny standardní agendy bývalých starostů, na okresní úrovni okresních hejtmanů, v případě zemských národních výborů i zemských prezidentů. Vykonávaly rovněž všechny funkce, které drive na jednotlivých úrovních zastávala obecní, okresní a zemská zastupitelstva. Zabezpečovaly mezi jiným ochranu veřejného pořádku, všeobecnou vnitřní správu, stavební řád, péči
0 školství, místní dopravu,zdravotnictví, sociální služby atd.
Specifické úkoly měly národní výbory v oblasti celého pohraničí, zejména Sudet. Zde navazovaly na činnost „správních komisí", Ve dnech 17. července-2. srpna rozhodla Po-stupimská konference (USA. SSSR a Velká Británie) o odsunu německého obyvatelstva z Československé republiky. Bezprostředně po jejím skončeni, 3. srpna vydal prezident Beneš dekret č. 33/1945 Sb. „O zbavení Němců, Maďarů československého státního občanství", (Nevztahoval se na antífašisty a osoby pronásledované nacisty.) V následujícím období realizace závěru těchto dokumentů byla v rukou národních výborů. Znamenalo to organizačně zajistit všechny záležitosti týkající se odsunu německého obyvatelstva, včetně kontroly dodrženi podmínek odsunu stanovených v Postu-pimi. Především v pohraničních oblastech národní výbory navíc byly pověřeny správou majetku a novým osídlením těchto oblastí. Nemalým úkolem bylo i zajištění bezpečnosti nových osídlenců. V oblastí správy majetků, který zůstal bez prokazatelných vlastníků, jen do konce srpna 1945 ustavily národní výbory n d rodní správu na 9 045 závodech.Ve většině těchto závodů byla současně ustavena závodní rada, složená ze zástupců zaměstnanců.
Kumulace výkonů funkcí státní správy i samosprávy, zajišťování mimořádných úkolů spojených s dobovou situací a s nimi spojené značně široké pravomoci národních výborů se staly předmětem stále sílícího politického boje
1 uvnitř stran Národní fronty. V národních výborech, které se ujaly své funkce bezprostředně po 9. květnu 1945. měly poměrně výrazné zastoupení komunisté, odvolávající se na principy Národní fronty a Košický vládní program. Jejich snahou bylo již v této době prosazovat v činnosti národních výborů socializační tendence. Takovýto postup vyvolával určitý nesouhlas politických stran, zejména u před-
stavitelů Lidové strany. Současně z iniciativy KSČ byl ustaven „blok" KSČ, Soeiólnŕeh demokratů a Národních socialistů, tedy užší sdružení těchto tři politických subjektů „uvnitř" Národní fronty.'"
Od druhé poloviny roku 1945 je možno vysledovat počátky „vnitřní diferenciace" uvnitř některých politických stran, zejména u národních socialistů a sociálních demokratů. Proces diferenciace, i když poněkud jiného charakteru, probíhal rovněž v slovenském politickém životě. Zde bezprostředně po osvobození působily legálně tři politické strany. Komunistická strana Slovenska. Slovenská sociálni demokracie a Demokratická strana (zformovala se z občanské opozice vůči Slovenskému štátu v průběhu roku 1944).V počátku roku 1946 vznikly na Slovensku dva nové politické subjekty. 20. ledna 1946 utvořila pravicová část Sociální demokracie na Slovensku Stranu práce, I. dubna téhož roku začala na Slovensku působit Strana slobody, která si kladla za cíl získat podporu katolických voličů, kteří byli ve své většině orientováni dříve na (Hlinkovú) Ludovou stranu.Je otázkou, nakolik vznik této strany byl přímou reakcí na dohodu, kterou uzavřeli funkcionáři bývalé (Hlinkový) Ludové strany strany s vedením Demokratické strany. Formálně byla tato dohoda vydávána za dohodu mezi evangelíky a katolíky uvnitř Demokratické strany. Vedeni Demokratické strany se zavázalo k určitým aktivitám ve prospěch „katolíků", tj. bývalých funkcionářů Ludové strany, kteří na základě této dohody získali významné pozice i ve vedení Demokratické strany."'
26. května 1946 se uskutečnily první volby v poválečném Československu.Jejich výsledky se promítly i do změn ve složení národních výborů. V místních národních výborech získali 55 % predsedníckych míst představitelé KSČ a v okresních národních výborech byl zisk KSČ ještě větší, ziskali celkem 78 predsedníckych míst. Od této doby byly národní výbory již rádně zvolenými orgány podle platného volebního řádu,
V tomto období tedy struktura orgánů, vykonávajících regionální a místní statni správu, byla tato: v českých zemích, tj, v Čechách a na Moravě to byly na nejvyšší úrovni zemské národní výbory, dále okresní národní výbory a místní národní výbory. V Praze působil Ústřední národní výbor hlavního města Prahy"1' a obvodní národní výbory. Na Slovensku,
43/ Analogický blok, někde ukě nazývaný ..socialistický blok" těchto tří politických stran se utvořil jiíve „Státní radě" v Londýně v roce 1944.
44/ Před volbami, které se uskutečnily 76. kvétna 1946, působily v Československé republice cyto politické strany; v českých zemic h: KSČ (KSS), Sociálni demokra-cíeř Strana lidová. Strana národně socialistická. Na Slovensku působily: KSS. Demokratická strana, Strana síbhody a Strana práce,
45/ Správa hlavního města Prahy se počala formovat téměř bezprostredne po jejím osvobozeni, v dobé ..Pražského povstání" vykonávala správu fpokud lze o ni v této dobé mluvit) uzenu, které bylo v rukou „povstalců", Česká národní rada. 11. května, tedy v den. kdy Česká národní rada ukončila svoji činnost, poverila Dr V.Vacka vedením správy hlavního města Prahy. 7 srpna 1945 bylo vydáno vtádni nařízeni č. 47/1945 Sb.o prozatímní organizaci správy hlavního mesta Prahy, kterým byl zřízen Ústřední národní výbor hlavního mesta Prahy. Současně byly v jednotlivých obvodech zřízeny ,,obvodní rady", které převzaly úlohu dosavad-nich místních národních výborů. 27. srpna 1945 vstoupil v platnost zákon o zřízeni Ústředního národního výboru hlavního města Prahy,
34
Veřejná správa v období 1945-1948
kde existovala Slovenská národní rada a Sbor pověrencú, pak na okresní úrovni působily okresní národní výbory, v místech pak m/síní národní výbory.
Orgány národních výborů byly: plénum, rada národního výboru, předseda a jeho náměstci a příslušné komise. Základním rozhodujícím orgánem bylo plénum národního výboru. Tvořili jej všichni členové V jeho kompeeiftd by'o i-gilicäovam r-ejdulcíi-tějších otázek a současně volba dalších orgánů. Rozhodovací kompetence měla rovněž rada národního výboru, pravidelně vták o svých rozhodnutích informovala plénum. Posláním komisi pak byla příprava podkladu pro jednání pléna či rady.V čele komisi stálí převážně členové rady. Kromě toho si okresní národní výbory i zemské národní výbory vytvářely svá předsednictvo, složená vždy z předsedy o jeho nóméstků. Pro mimořádně závažné otázky byly ustavovány i zvláštni poradní sbory (sbory expertů). Mimořádně významné postaveni měl předseda národního výboru. Zastupoval národní výbor navenek, v jednáni s nadřízenými složkami, byl odpovědný za dodržování právních předpisů a celkovou organizaci práce národního výboru.
Kromě národních výborů existovaly však na mnoha místech jak v českých zemich.tak na Slovensku ještě obecní okresní a v českých zemích zemské úrody. Ty se však staly v tomto období výkonnými orgány příslušných národních výborů.
Národní výbory všech stupňů, i když byly „jednotnými" orgány, plnily v podstatě funkci jak státní správy, tak i orgánů samosprávy. Bylo zde tedy fakticky i právně zachováno rozlišeni statni správy a samosprávy. Avšak již v tomto obdob! se začaly projevovat výrazně tendence, které stále více „pomíjely" činnosti národních výborů jako orgánů samosprávy. Současně s „obnovením" národních výborů došlo ke zvýraznění podřízenosti výborů nižších stupňů výborům vyšších stupňů, a to nejen ve věci výkonu statni správy. Výrazněji se tyto tendence prosadily po únoru 1948.
V letech 1945-1946 došlo i ke změnám v oblasti centrálních orgánů. 14. řijna I94S bylo na základě nepřímých voleb vytvořeno Prozatímní národní shromážděni jako první poválečný zákonodárný sbor, Do této doby měl zákonodárnou moc prezident republiky. K funkcím Prozatímního národního shromážděni patřilo potvrzení prezidenta republiky v jeho funkci, retíhabi-tace prezidentských dekretů a zejména příprava voleb do Ustavodámého národního shromáždění. Prozatímní národní shromážděni mělo 300 poslanců, 200 z českých zemi a 100 ze Slovenska.'* Volby do Prozatímního národního shromáždění
byly upraveny Ústavním dekretem prezidenta republiky č. 4711945 Sb., ze dne 25, 8. 1945 o Prozcjtímnim národním shromážděni, který stanovil kompetence a dobu působnosti tohoto sboru a vládním nařízením č. 4811945 Sb. ze dne 25. 8. 194$ o volbě Prozatímního národního shromážděni, které stanovilo zásady a způsob provedeni voleb.Tentýž den bylo vydáno i další vládni nařízeni č. 4911945 Sb. o prvních volbách do okresních a zemských národních výborů.
Na Slovensku byl způsob voleb do národních výborů upraven slovenskými předpisy (nařízeni předsednictva Slovenské národní rody č. 2611945 Sb. ze 7, dubna 1945 o národních výborech), které akceptovaly zásady stanovené v Ústavním dekretu prezidenta republiky č. 18/1945 a Košickým vládnim programem. Volby, které se realizovaly na základě těchto dokumentů, lze charakterizovat jako volby delegační."' Existující místní národní výbory, které byly ustaveny bezprostředné po 9. květnu (nebo se zformovaly již dříve během okupace a po 9. květnu zahájily svoji legální činnost), svolaly v místech svého působeni, tj, v obcích a městech, veřejné schůze občanů, na nichž byli zvoleni vo-litelé, kteří obdrželi mandát k volbě okresních národních výborů a delegátů na zemské sjezdy. Okresní národní výbory (fungující od května 1945) svolaly následně okresní shromážděni delegátů (konference), na nichž byly zvoleny jednak nové okresní národní výbory a jednak delegáti na zemský sjezd. Ten byl svolán v Českých zemích stávajícími zemskými národními výbory a uskutečnil se 15. října 1945 v Praze (zemi českd) a Brně (země moravskoslezská). Na těchto sjezdech bylo zvoleno 200 poslanců Prozatímního národního shromážděni za České země. Na Slovensku organizovala ce/oslovenský sjezd delegátů (volítelů) Slovenská národní rada. Uskutečnil se 29, srpna 1945. tedy v den prvního výročí Slovenského národního povstání. Na něm bylo zvoleno 100 poslanců zastupujících Slovensko (včetně pěti zastupujících „Ukrajinskou národní radu").
Na své první, ustavující schůzi se Prozatímní národní shromážděni sešlo ve výroční den vzniku Československé republiky. 28. října 1945. Potvrdilo ve funkci prezidenta E. Beneše a „druhou" vládu Národní fronty, jejímž předsedou byl opět Z, Fierlinger (Sociální demokracie). Předsedou Prozatímního národního shromáždění byl zvolen poslanec za Stranu národně socialistickou J, David. Funkční obdobi Prozatímního národního shromáždění nebylo stanoveno pevně.
46/ Politické iloienl Prozatímního národniho shromáždéni vycházelo z principu ..panty" politických stran, které byly ileny Národní fronty KSC míla v tomto sboru 52 členu. Sociální demokracie 50. Národní socialisté 50. Strana lidová 49; slovenské politické strany byty zastoupeny takto Demokratická strana 48 poslanců. KSS 47 a 5 poslanců zastupovalo ..Ukrajinskou národní radu" 40 z těchto poslanců současné zastupovalo společenské organizace, které byly rovněž členy Národní fronty. (Údaje jsou prevraty z publikace: Schelle K.: Vývo| veřejné správy v letech 1848-1948. Praha, Eurolex Bohemia, 2002, str. 381.)
35
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
Článek I ústavního dekretu prezidenta republiky č. 47/1945 Sb. v odstavci I stanovi:
„Až do doby. kdy se sejde Ústavodárné národní shromážděni, zvolené podle všeobecného, rovného, přímého a tajného práva hlasovacího a podle zásady poměrného zastoupeni, vykonává moc zákonodárnou podle tohoto dekretu pro celé území Československé republiky Prozatímní národní sh^omáždění."'l,,
Hlavním úkolem Prozatímního národního shromáždění bylo připravit řádné volby do Ústavodárného národního shromáždění. Činnost, která k tomu směřovala, vyvrcholila přijetím ústavního zákona č. 65/1946 Sb. ze dne II. dubna 1946 o Ústavodárném národním shromážděni a zákona č. 64/1946 Sb.ze dne 11.dubna 1946 o volbě Ústavodárného národního shromážděni.
Kromě toho Prozatímní národní shromáždění vyvinulo vzhledem k poměrně krátkému období své činnosti značnou legislativní aktivitu. Přijalo téměř 80 právních norem, které se vztahovaly většinou k hospodářské problematice či k otázkám specifickým pro bezprostředně „poválečné" období.
Druhá polovina roku 1945 a první polovina následujícího roku byly rovněž obdobími intenzivního vývoje „uvnitř" jednotlivých politických stran. V mnoha případech se již v této době projevila určitá vnitřní diferenciace a vykrystalizovaly jednotlivé směry, které v řadě ohledů vedly k ohrožení samostatné existence těchto stran. Již v říjnu (945 (i8.-21. října) se konal XX, sjezd Českos/ovens/cé soci-álně demokratické strany, který v zásadě souhlasil s postojem strany v rámci Národní fronty a přihlásil se ke Košickému vládnímu programu. Předsedou strany byl zvolen Zdeněk Fierlinger, představující tu část Sociálně demokratické strany, která se orientovala na poměrně úzkou a konstruktivní spolupráci s KSČ.
V prosinci, 8.-9. prosince 1945, se konala konference Československé strany národně socialistické, která schválila akční program a organizační řád strany. Počátkem roku 1946 došlo ke vzniku dvou nových politických subjektů na Slovensku. 20. ledna vznikla Strana práce a I. dubna Strana svobody.
V posledních dnech března r. 1946 se v Praze konal VIII. sjezd KSČ. Potvrdil dosavadní politický postup vedení strany a schválil jednání představitelů strany v Ústředním výboru
Národní fronty, jednáni sjezdu se kromě hospodářských problémů zabývalo rovněž otázkami přípravy nové ústavy a strategií dalšího politického postupu. Předsedou strany byl opět zvolen Klement Gottwald. (Generálním tajemníkem strany byl zvolen R. Slánský.) Hned v prvních dnech dubna probíhal sjezd Československé strany lidové. I zde byla na programu otázka Národní fronty a dalšího postupu představitelů strany v této instituci. Již v srpnu 1945 se konala v Žilině konference KSS. 2Tabývala se otázkami poválečné obnovy Slovenska, ale také činnosti Slovenské národní rady a Sboru pověřenců. Předsedou strany byl zvolen V. Široký.'" 17. září 1945 Slovenská národní rada jmenovala nový Sbor pověřenců, v jehož čele byl představitel KSS K. Smidke.
Dění v politických stranách jak na celostátní (zemské), tak i na regionální i místní úrovni, bylo poznamenáno přípravou na blížící se první standardní volby v poválečném českoslo-vensku, jejichž termín byl stanoven na 26. května 1946. V souvislosti s tím ukončilo Prozatímní národní shromáždění svoji činnost 21. května 1946.
Po volbách do Ústavodárného národního shromážděni Výsledky voleb byly výrazem aktuálního rozložení politických sil v Československu rok po skončeni druhé světové války. V celostátním měřítku získala největší počet hlasů KSČ a to 31,05 % (v českých zemích 40,17 %). Druhou nejsilnějši politickou stranou byla Čs. strana národně socialistická s 18,29 % (v českých zemích 23,66 %). Po ni následovala Čs. strana lidová s 15.64 % (v českých zemích 20,24 %), Demokratická strana se 14,07 % (62 % všech hlasů odevzdaných na Slovensku), Čs. sociálně demokratická strana s 12,05 % (v českých zemích 15,58 %). Komunistická strana Slovenska s 6,89 % (na Slovensku 30,37 %). Nejnižši počet hlasů získaly dvě „nové" slovenské politické strany, které vznikly v roce 1946.a to Strana slobody 0.85 % (na Slovensku 3,73 %) a Strana práce s 0,71 % (na Slovensku 3,11 %). V celém Československu bylo odevzdáno 0.45 % neplatných hlasů (v českých zemích 0.35 %,na Slovensku 0,79 %).s"
Nejsilnějši stranou se tak stala KSČ, která získala ve tří-setčlenném Ústavodárném národním shromážděni 93 poslaneckých křesel, Národní socialiste získali 55, Lidová strana 46, Demokratická strana 43, Sociálně demokratická strana zís-
47/ S určitými odchylkami a upřesněními se realizovaly tak, jak již v roce 1944 doporučovalo moskevské vedeni KSC. (VirSverma J.:0 národních výborech v osvobozené vlasci, „Československé listy" I 9 1944 - citováno podle: „Za svobodu českého a slovenského národa". Praha, SNPL 1956. str. 340.) 48/ Citováno podle: Grónský J„ Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa II. Praha. Karolinum, str. 71
49/ KSC a KSS působily v této době jako dva samostatné nezávislé politické subjekty. 1 kdyí spolu intenzivně komunikovaly a v řadě věci svů| postup koordinovaly, nebyla KSS organizačně spojena s KSC.
50/ Zajímavé je i rozloženi volebních výsledků ve vztahu k jednodivým českým zemím. Ze stran, které zde kandidovaly, získala KSC v Cechách 43.26 % väech hlasů, na Moravě 34,46 %. národní socialisté získali v Cechách 25.21 % a na Moravé 20,79 %, Lidová strana v Cechách získala 16,27 %, zatímco na Moravě získala plných 27 % viech hlasú a sociální demokracie, která v českých zemích získala 14.95 %. na Moravě ziskala 16.74 %. (Údaje jsou převzaty z Schelle K.: Vývoj veřejné správy v letech 1848-1948.Praha.Eurolex Bohemia.str.382)
36
Veřejná správa v období 1945-1948
kala 37, Slovenská komunistická strana 21, Strana svobody 3 a Strana práce 2 poslanecká křesla, Znamená to, že komunisté (čeští a slovenští společně) získali v Ústavodárném národním shromážděni celkem 114 poslaneckých křesel. Strany, které kandidovaly na Slovensku, získaly v Ústavodárném národním shromáždění celkem 69 poslaneckých míst (ve srovnání s Prozatímním národním shromážděním tedy o 31 poslaneckých míst méně).
Na výsledky voleb do Ústavodárného národního shromáždění navazovala řada dalších změn ve správních i vládních institucích. Již 27. května bylo vydáno vládní nařízení číslo 12011946 Sb.o obnovení národních výborů na podkladě výsledků voleb do Ústavodárného národního shromážděni. Jeho realizace vedla k podstatné změně dosavadního (paritního) složeni národních výborů a v Českých zemích podstatně posílila především postavení KSČ v těchto orgánech. Základní smysl vládního nařízeni je obsažen v paragrafu I: „Složen! zemských, okresních a místních národních výborů (Ústředního národního výboru hlavního města Prahy) a jejich složek se přizpůsobí výsledkům voleb do Ústavodárného národního shromáždění, konaných dne 26. května 1946 tak, že se národní výbory obnoví podle poměru hlasů, odevzdaných politickým stranám při těchto volbách v obvodu působnosti dotyčného národního výboru. K tomuto účelu se platné hlasy odevzdané politickým stranám ve volbách do Ústavodárného národního shromáždění považují za hlasy odevzdané listinám kandidátů, které tyto strany předloží podle tohoto nařízeni.""'' V dalších paragrafech uvedené vládní nařízení stanoví zásady a postup provedení „obnovy" národních výboru. Vládní nařízení se týkalo v zásadě zemských, okresních a místních národních výborů v českých zemích (včetně Ústředního národního výboru v Praze). Účinností nabylo dnem vyhlášení, tj. 6. června 1946.
No Slovensku se „obnova národních výborů", stejně jako „obnova" Slovenské národní rady realizovala podle nařízení Slovenské národní rady č. 9111946 Sb. ze dne 16. července 1946, o obnoveni' Slovenské národní rady na podkladě výsledků voleb do Ústavodárného národního shromáždění a nařízení Slovenské národní rady č. 9211946 Sb. z téhož dne, o obnovení národních výborů na Slovensku podle výsledků voleb do Ústavodárného národního shromáždění. Jak bylo patrno z volebních výsledků, na Slovensku získala velmi významné postavení Demokratická strana. To se promítlo jak do „obnovy" Slovenské národní rady (která zahájila svou činnost v novém složení 3. záři 1946), v níž Demokratická strana získala celkem 63 poslaneckých
křesel z celkového počtu 100. Získala rovněž funkci předsedy Slovenské národní rady, kterou zastával Dr.J. Letrich. Analogický charakter měla i realizace „obnovy" národních výborů na Slovensku. Je to patrno již z toho, že ze 79 předsedů okresních národních výborů bylo 73 členy Demokratické strany a pouze 6 členy KSS. Jak uvidíme dále, tato situace vedla ke značným komplikacím a do značné míry ovlivnila obsah i závěry „třetí pražské dohody".
Zvolené Ústavodárné národní shromážděni se sešlo na ustavující schůzi 18. června 1946. Rozložení politických sil, které vzešlo z voleb, zejména výsledky voleb na Slovensku, ztížily značnou měrou dosažení politické dohody o struktuře a personálním obsazení nové vlády, což se promítlo i do obsazení pozic ve vedeni parlamentu. Po určitých komplikacích a přes námitky některých politických stran byl (na dobu jednoho měsíce) zvoíen prvním předsedou tohoto Národního shromážděni Antonín Zápotocký. {Byl zvolen převážně hlasy komunistů - KSČ i KSS a sociálních demokratů.) Přibližně po měsíci jej v této funkci vystřídal na základě dohody v Národní frontě J. David (národní socialista).
19. července zvolilo Ústavodárné národní shromáždění prezidentem republiky E, Beneše. Ještě téhož dne přijal prezident Beneš demisi vlády v čele se Z. Fierlingerem a sesto-venim nově vlády pověřil, v souladu s dosavadními ústavními zvyklostmi, předsedu nejsilnějši strany Klementa Gottwalda. Již první schůze Ústavodárného národního shromážděni, volby předsednictva, obsazování jednotlivých výborů, stejně |ako jednání o sestavení nové vlády ukázaly, že mezi současnými stranami Národní fronty vznikají určité odlišné názory na další vývoj Československa. Ty se projevovaly následně i po celou dobu činnosti Ústavodárného národního shromáždění, tj. druhou polovinu roku 1946, po celý rok 1947 a kulminovaly v „únorových událostech" roku 1948. Výsledky voleb rovněž urychlily diferenciační proces uvnitř některých politických stran, zejména v sociální demokracii. Svoji pozici začali posilovat zejména ti, kteří měli kritické výhrady k úzké spolupráci s KSČ, kterou prosazovalo vedení strany v čele se Z. Fierlingerem.41'
Po poměrně složitých jednáních předložil K. Gottwald prezidentu republiky návrh nové vlády. Byla jmenována prezidentem 2. července 1946. Za necelý týden. 8. července, vystoupil K. Gottwald před Ústavodárným národním shromážděním s programovým prohlášením své vlády. Do dějin vešlo jako „budovatelský program třetí vlády Národní fronty
51/ Grónsky J.: Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa II. Praha. Karolinum 1999, str, 138.
52/ Tyto kritické výhrady vyvrcholily na 21. sjezdu Čs. sociální demokracie, který se konal I4.-I6. listopadu 1947 v Brně, na něm* byl předsedou strany zvolen B. Laušman.
37
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
Čechů a Slováků". Tento vládni program byl Národním shromážděním jednomyslně přijat. V hospodářské části obsahovalo toto vládní prohlášení již základní rysy dvoufetého plánu hospodářské obnovy a výstavby, který byl v úplné podobě předložen Národnímu shromáždění v říjnu."'
Vzhledem k tomu, že jedním ze základních úkolů Ústa-vodárného národniho shromáždění byla příprava nové ústavy, obsahovalo vládní prohlášení přednesené K. Gottwaldem i část věnovanou nové ústavě. Na adresu veřejné správy zde bylo řečeno:
„Zejména je nutno ústavně zaručili lidový, skutečně demokratický ráz naši veřejné správy na podkladě národních výborů. To znamená, že zvláště zásada všeobecných, přímých, rovných a tajných voleb s poměrným zastoupením do všech zastupitelských sborů bude ústavně zajištěna. Policejně byrokratický sysťém státní správy musí z našeho veřejného života zmizeti navždy.
Ústavní zakotveni soustavy národních výborů musí býti provázeno přebudováním, decentralizaci, modernizaci, zjednodušením o zhospoddrněním celé naši veřejné správy - ministerstvy a jinými ústředními úřady počínaje a místními národními výbory konče. Vláda se vyslovuje pro rozšíření a přesné vymezení pravomoci národních výborů všech stupňů, aby národní výbory v mezích platného právního rádu mohly ve své pravomoci řešiti včas a účelně všechny věcné i osobní otázky pokud se nedotýkají zájmů vyšších celků a nejsou jim vyhrazeny. Úřady - a to od úřadů místních národních výborů až po úřady ministerské - musí být spravovány tak, aby obyvatelstvo v praxi vidělo o cítilo, že lid tu není pro úřady, nýbrž úřady pro iid."su
Bez zajímavosti není (zejména ve vztahu k pozdějšímu vývoji, především v 50. až 60. letech) text vztahující se k problematice soukromého podnikání:
„Na druhé straně se však ústovni' ochrany dostane soukromému podnikáni drobnému a střednímu, zejména pak má býti ústavně zabezpečen poctivě nabytý majetek našich zemědělců, živnostníků, obchodníků a všech ostatních fyzických i právnických osob.""'
25. října přijalo Ústavodárné národní shromážděni zákon o drouJetém hospodářském plánu. Jeho přijetí znamenalo definitívni prosazení programu plánovitého hospodářství, jehož cílem bylo zajistit rychlou obnovu národního hospodářství rozvráceného válkou a poznamenaného poválečnými poměry. Tendence směřující k „státnímu" plánování ekonomického vývoje se projevovaly již při jednání o ustavení
„první vlády Národní fronty" v březnu 1945 v Moskvě. Byly součástí i většiny diskusí politických subjektů sdružených v Národní frontě. I při řešení otázek spojených s „plánováním" vývoje ekonomiky a zejména s její kontrolou, se stále více vyskytovaly různé názory mezi KSČ a KSS na straně jedné (v řadě případů podporovaných i sociální demokracií) a zejména národními socialisty spolu s Lidovou stranou na straně druhé, Tendence smeřujicí k výraznému posílení centrálního plánování hospodářského vývoje se projevovaly od poloviny roku 1945 i v organizačně institucionální sféře. Dekretem prezidenta republiky z 2S, srpna I94S byla jako zvláštní orgán zřízena tzv. „Hospodářská rada", jejímž úkolem byla příprava a sjednoceni činnosti vlády orientované na ekonomickou oblast. Současně byla koordinujícím orgánem ekonomicky zaměřených ministerstev. Jejími členy byli všichni ministři stojíc! v čele hospodářských resortů, guvernér Národní banky, zástupci Slovenské národni rady,ale také zástupci Ústřední rady odborů, Ústředni rady družstev a Jednotného svazu zemědělců. Tato hospodářská rada měla svůj vlastní generální sekretariát, jehož činnost byla upravena vládním nařízením č. 144/1945 Sb. V rámci generálního sekretariátu jako v jistém slova smyslu jeho „podorgánu" vznikla instituce, jejíž název procházel řadou změn, ale posléze se ustálil na znění Ústřední plánovací komise. Na tomto pracovišti vznikl také Plán hospodářského rozvoje pro léta 1946—1948, známý a přijatý Ústavodárným národním shromážděním jako Dvouletý hospodářský p/án.5"
„Česko"-„Slovenské" vztahy
Volby i změny jak centrálních, tak i regionálních správních orgánů, k nimž v důsledku voleb došlo, ovlivnily i vývoj vzájemných „česko"-„slovenských" vztahů.Již v době jednáni, která probíhala mezi zástupci Československé exilové vlády a Slovenské národní rady v době druhé světové války, byl přijat asymetrický model výkonu státní moci a veřejné správy, podle nějž byla Slovenská národní rada jediným kompetentním orgánem v této oblasti na Slovensku, Prezidentské dekrety, které až do zahájeni činnosti Prozatímního národního shromážděni byly prostředkem výkonu zákonodárné moci.pokud měly celostátní platnost (tedy i pro Slovensko), musely být projednány s představiteli Slovenské národní rady. Činnost územních orgánů veřejné správy na Slovensku byla rovněž plně v kompetenci Slovenské národní rady. Na Slovensku
53/ 17. března 1947 na slavnostním zasedáni Ústředního národního výboru hfavniho mesta Prahy byl rovněž vyhlášen ..budovatelský program hlavního města Prahy" (tzv. pražská dvouletkaj.
54/ Program třetí vlády Národní fronty Čechu a Slováků, in Grónský J.: Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa II, Praha, Karolinum 1999, str. 149. 55/ Tamtéž, str. 149,
56/ V této „Ústřední píánovací komisi" [e motno hledat určitý předobraz budoucí ,,Státní plánovači komise".
38
Veřejná správa v období 1945-1948
však platilo nařízení Slovenské národní rady z I. září 1944 (tedy z doby Slovenského národní povstání), podle nějž „Slovenská národní rada vykonává plnou zákonodárnou, vládní i výkonnou moc na Slovensku". Na vzpomínaných moskevských rozhovorech byla deklarována nutnost takového rozděleni si kompetencí na základě vzájemného konsensu, která by vyhovovala požadavkům Slovenské národní rady. týkajícím se právního a institucionálního vyjádření svébytnosti slovenského národa, a současně umožňovala fungováni Československé republiky jako jednotného (unitárního) státu. Řešením, nebo aspoň příspěvkem k řešení tohoto problému, byla i dohodo mezi vládou Československé republiky a předsednictvem Slovenské národní rady ze dne 2. června I94S, tzv. „První pražská dohoda". V bodě I této dohody se stanoví, že „Slovenská národní rada je nejen oprávněnou představitelkou svébytného slovenského národa, ale i nositelkou státní (zákonodárně, vládni, výkonné) moci na území Slovenska""' Článek 2 stanoví, že „Ve věcech společných vykonává, do ustaveni zatímního československého zákonodárného sboru, pro celé území Československé republiky zákonodárnou moc prezident republiky na návrh vlády a po dohodě se Slovenskou národní radou svými dekrety". Dále zde byly vymezeny věci, které se považují za „společné". V dalších bodech této dohody se zpravidla konstatuje kom-petentnost Slovenské národní rady při výkonu zákonodárné, vládní a výkonné mocí na Slovensku ve všech věcech, pokud nejsou tyto „vyhrazeny" (viz článek II) československým orgánům. Článek V stanoví, že „ve všech personálních otázkách na Sfovensku je příslušná Slovenská národní rada.""' Podle tohoto ustanovení je Slovenská národní rada kompetentní jmenovat (a dosud tomu tak bylo) členy Sboru pověřenců. Totéž se týkalo i soudců, vysokých státních úředníků a vysokoškolských profesorů slovenských vysokých škol.
Politický vývo| na Slovensku ve druhé polovině roku 1945 a počátkem roku 1946 na straně jedné a určitá snaha po posíleni vlivu „centrální" - pražské vlády ze strany reprezentace všech politických subjektů v Čechách, vedly k určité „korekci" těchto ujednání, k níž došlo v dubnu 1946. Její závěry byly vyjádřeny v „Protokolu o jednání vlády československé republiky o Slovenské národní rady ze dne II. dubna 1946". („Druhá pražská dohoda") Jak je z protokolu zřejmé, tato „dohoda" upravuje některé vztahy mezi institucemi s celorepublikovou působností a slovenskými orgány. Článek II stanoví pro resortní ministerstva povinnost projednat osnovy resortních zákonů s příslušným pověřenectvem dříve, než budou projednávány vládou jako orgánem. Současně se však
57/ Tamtéž, itr. 35. 58/ Tamtéž, str. 37.
stanovi povinnost příslušných „pověřenců" projednat návrhy nařízení Slovenské národní rady a prováděcí nařízeni Sboru pověřenců s resortním ministerstvem dříve, než budou projednány Slovenskou národní radou jako orgánem. Článek III stanovuje zřízení koordinačního orgánu při Úřadě předsednictva vlády, v němž jsou zastoupeni tři zástupci z české a tři ze slovenské strany. Jeho úkolem je posouzeni těch dosavadních nesrovnalostí mezi právními normami vydanými prezidentem republiky ve formě dekretů, nařízeními vlády na straně jedné a právními normami usnesenými Slovenskou národní radou nebo Sborem pověřenců na straně druhé.
„Dohoda" upravuje rovněž kompetence prezidenta a vlády republiky v personálních otázkách, zejména jmenování soudců, vyšších státních úředníků a profesorů na Slovensku. Podle této dohody je jmenuje na Slovensku prezident republiky na návrh Slovenské národní rady, která jej předkládá vládě. Vláda má právo v případě,že návrh Slovenské národní rady je v rozporu s jednotnou personální politikou v republice, jej vrátit Slovenské národní radě.
Rozdílné výsledky voleb 26. května 1946 v českých zemích a na Slovensku vedly k dalšímu jednání o úpravě vzájemných kompetencí mezi celorepublikovými a slovenskými orgány. Jeho výsledkem byla tzv. Třetí pražská dohoda, která však byla - na rozdíl od předcházejících dvou - dohodou stran sdružených v Národní frontě. Jednáni probíhala v posledních červnových dnech, na platformě Národní fronty. Národní fronta tuto dohodu schválila 27. června, vláda republiky se na ni „usnesla" 28. června 1946. Základním smyslem a cílem této dohody ze strany českých politických subjektů bylo zabránit Demokratické straně využít jejího volebního vítězství, kterého v květnových volbách na Slovensku dosáhla. Iniciátory a hlavními pro-sazovateli této dohody byli předstovrte/é KSČ Získali však zcela lednoznačnou podporu všech ostatních českých politických stran i prezidenta Beneše osobně. Zmíněná dohoda je v tomto smyslu vyjádřením úsilí všech českých politických subjektů
0 upevněni' státní jednoty a realizaci vládní moci na Slovensku,
1 za cenu korekce některých tezí obsažených v Košickém vládním programu a omezení kompetencí slovenských národních orgánů. V důsledku platnosti této dohody se výrazným způsobem zvýšila jejich podřízenost vládě a v mnoha aspektech se staly víceméně „vykonavateli" vládní moci na Slovensku.
V oblasti úpravy zákonodárné moci (článek I) se stanoví, že vláda může jednoznačně rozhodnout, které věci jsou v „její" kompetenci (záležitosti s celostátní působnosti), a které jsou v kompetencí Slovenské národní rady.
39
Vývoj verejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
V prípade nesouhlasu Slovenské národní rady s rozhodnutím vlády rozhoduje Rozhodčí sbor složený z předsedy Ústovo-dórněho národního shromážděni, viech čtenu předsednictva vlády a z předsedy Slovenské národní rady. Pokud Slovenská národní rada zamýšlí změnu návrhu, proti němuž vláda nepodala námitky, je její předsednictvo povinno seznámit s navrhovanými změnami vládu.
Dohoda rovněž ukončuje činnost „Koordinačního orgánu při Úřadě předsednictva vlády", který byl zřízen na základě dohody z 11. dubna 1946. Místo něj ustanovuje „Odbornou unifikační komisi právníků", která přezkoumá všechny předpisy, vydané po osvobození Slovenskou národní radou a jejím předsednictvem. Navrhne-li tato komise vládě změnu některého z těchto předpisů, která má být provedena nařízením Slovenské národní rady a vláda její návrh svým usnesením akceptuje, je Slovenská národní rada povinna příslušné nařízení vydat v lhůtě stanovené vládou.
Článek II upravuje otdzky výkonné moct. De facto se zde stanoví podřízenost Sboru pověřenců vláda a jednotlivých resortních poverenci příslušným ministrům. Výkonná moc Sboru pověřenců, za niž je odpovědný Slovenské národní radě, je ohraničena rámcem „normotvorné pravomoci Slovenské národní rady".V ostatních věcech je výkonná moc na Slovensku v rukou vlády, eventuálně v rukou příslušných resortních ministrů. Poverenci v tomto případě působí jako jejich výkonné úřady. Vláda či ministr je oprávněn však vykonávat svoji pravomoc na S/ovensku též „přímo" orgány svého úřadu. Příslušného pověřence o tomto jednání pouze „uvědomí". Dále tento článek stanoví odpovědnost Sboru pověřenců vládě, která může svým rozhodnutím zastavit výkon usnesen/ Sboru pověřenců,v případě že tento překračuje svým obsahem jeho pravomoc. Pověřence. předsedu Sboru pověřenců jmenuje sice Slovenská národní rada, ale po předchozím schválení vládou. jednotliví pověřená jsou podle této dohody víceméně „funkčně" podřízeni příslušným ministrům.
Zmíněná „Třetí pražská dohoda" byla dokumentem zásadního charakteru, který ovlivnil státoprávní řešeni vztahu Čechů a Slováků v republice prakticky až do vzniku federace v roce 1968. Víceméně dominantním způsobem ovlivnila i vývoj politické situace na Slovensku v bezprostředně následujícím období. Při projednávání této dohody souhlasily s jejím zněním všechny zúčastněné politické strany, včetně slovenských. S textem dohody souhlosilo pod hrozbou vyloučení z Národní fronty (a tedy i z politického života vů-
bec) i Demokrotickd strana. „Dopad" této dohody na vývoj slovenských národních orgánů se projevil za necelé dva mé-síce. 13, srpna 1946 byl jmenován nový Sbor pověřenců, jehož předsedou se stal G. Husák (KSS). 3.září byla na základě volebních výsledků rekonstruována i Slovenská národní rada, v níž početní převahu, jak jsme již uvedli, měla Demokratická strana. Při ustavování slovenských národ ni orgánů byla porušena „nepsaná tradice", podle níž nejsilnější politická strana získávala pravidelné křeslo předsedy výkonného orgánu (vlády, - v tomto případě Sboru pověřenců), zatímco nejsilnější opoziční strana získávala křeslo předsedy „parlamentu" (Národního shromáždění, - v tomto případě Slovenské národní rady). Situace na Slovensku v září 1946 byla právě opačná. Nejsilnější strana po květnových volbách -Demokratická strana - získala pozici předsedy Slovenské národní rady (parlamentu), zatímco KSS. druhá nejsilnější, získala křeslo předsedy Sboru pověřenců, tedy výkonného orgánu vládní moci."'
Před „Únorem"
Relativně jednotný postoj českých politických stran v otázce řešení vzájemného vztahu mezi Národním shromážděním a vládou na straně jedné a slovenskými národními orgány na straně druhé nemohl utlumit pokračující diferenciační proces v českém politickém spektru i uvnitř jednotlivých politických stran. V roce 1947 došlo, mimo jiné i v souvislosti se zvyšujícím se mezinárodním napětím (počátek „studené války") k „vyhranění" navzájem si konkurujících „platforem" uvnitř politických stran.
Poměrně konsistentně probíhal vývoj uvnitř KSČ. „Gottwaldovo vedení", které se zformovalo v době moskevské emigrace, částečně absorbovalo a částečně našlo bud „stranické", nebo „politické" (včetně obsazení vedoucích míst ve správních orgánech) uplatnění pro podstatnou část představitelů „domácího" vedení KSČ, z nichž téměř všichni stranický a politický kurs, který se zformoval v době emigrace v Moskvě, podporovali, O poznáni dynamičtější byl vývoj uvnitř KSS. která se stále více dostávala pod vliv politicky silnější a „volebně" úspěšnější KSČ. Již v této době zde můžeme sledovat postupnou krystalizaci dvou, v určitých aspektech se lišících směrů. Jeden se zformoval již v době války, kdy v rámci protifašistického odboje úzce spolupracoval s představiteli „občanských" stran na bázi formující se Slovenské národni rady.Jeho představl-
59/ Tato skutečnost byla v tehdejších politických kruzích Interpretována v tom smyslu, £e Demokratická strana je ,,vedoucí silou" Národní fronty (tj. KSČ a KSS) považována za potenciálni ..opozici". Pojem opozice v tehde|£i politické struktuře lze jen velmi těžko použít. Všechny aktivně působící politické strany byly cleny Národni fronty, podílely se na vládě Národní fronty a na bázi Národní fronty rovněž koordinovaly své politické postupy.
40
Veřejná Správa v období 1945-1948
telí bytí zejména K. Smidke a G. Husák. Druhý měl o něco silnější „vazbu" na KSČ a byl reprezentován zejména V, Širokým a K. Bacilkem.
Z vnějílho pohledu byl relativně klidný vývoj i uvnitř Lidové strany. V jejím čele bylo neustále vedeni, které se zformovalo v době londýnské emigrace, představované J. Šrámkem a F. Hálou. Ale i ve vedeni této strany je už možno nalézt spiše jednotlivce než kompaktní skupinu, která je „vstřícnější" ke způsobu realizace programu vlády Národní fronty v pojetí Gottwaldovy vlády, než stávající vedeni strany, které se v rámci svých vládních funkci"1 chovalo sice loajálně, ale přinejmenším „pasivně". Tato relativně „levicověji" orientovaná skupina je reprezentována zejména P. J. Pl oj harém. A. Petrem a P. Polanským. V roce 1947 se začala hlasitěji ozývat i skupina politiku Lidové strany okolo H. Koželuhové-Procházkové, která reprezentovala část bývalých (předválečných) členů Agrárni strany (představovala opačná, tj. spiše pravicová stanoviska).
Svá specifika měl i vývoj v Národně socialistické sírane. její vedeni se zformovalo rovněž především v exilu a bylo představováno P. Zenklem. F. Zemínovou, H. Ripkou a J. Stránským, Tomuto vedení se podařilo velmi záhy zbavit významnějších politických pozic členy strany, kteří byli „levicově" orientováni a byli sdruženi okolo O. Vinše. Formovala se zde i další skupina funkcionářů a stranických pracovníků, která měla vstřícnější vztah k politice Národní fronty a realizaci programu „Gottwaldovy vlády" než oficiální vedeni strany (z něhož V. Zenkl a H. Ripka zastávali vládni funkce). Představitelem této skupiny byl předseda Ůstavodárného národního shromážděni J. David. Na XIV. sjezdu Československé strany národně socialistické, který se konal ve dnech 28. 2.-2. 3. 1947 se rozvinula poměrně široká diskuse, jejimž jádrem byl vztah k politice Národní fronty a zejména jejímu uskutečňování v pojetí Gottwaldovy vlády. Sjezd upevnil pozice dosavadního vedení strany, které se cítilo natolik silné a domnívalo se, že má i významnou oporu v národě, že otevřeně odm/t/o způsob re-alizace vládního programu, který směřoval podle něj k socialismu, a proti němu postavilo ideový odkaz Masarykův. Tím vytvořilo v jistém smyslu v tehdejším politickém spektru ..protipól" k politice prosazované zejména KSČ.
Svým způsobem k urychleni diferenciace v politických stranách přispěla i jednáni Ůstavodárného národního shromážděni. Jedním z jeho hlavních úkolů byla příprava
nové ústavy. 17. října 1946 byl příjot zdkon č. 19711946 Sb.
0 Ústavním výboru (Jítavodórného národního shromáždění, na jehož půdě probíhala rada jak striktně právních, ale tak
1 politických diskusí.*1 Rovněž pokračující proces znárodňováni a projednáváni předloh dalších zákonu v Ústavodár-ném národním shromážděni ukazovaly.že jednota Národní fronty, která byla ještě v roce 1945 velmi zřejmá, začiná být otřesena. Stále častěji docházelo k rozporům zejména mezi představiteli KSČ a KSS na straně jedné a mluvčími „národních socialistu" a „lidovců" na straně druhé. Sociální demokracie se v řadě sporných otázek chovala nejednoznačné. Vedeni Sociálně demokratické strany v Čele se Z. Fierlingerem a jeho stoupenci téměř bezvýhradně zaujímalo stanoviska shodná s komunisty. Pravicověji orientovaní sociálně demokratičtí poslanci v čele V. Majerem a B. Vilímem vystupovali velmi zdrženlivě a v některých případech podporovali spiše stanoviska reprezentovaná jinými politickými stranami než komunistickými. Současně začali poměrně ostře vystupovat na vnitrostranické pudě s kritikou Fierlingerova vedeni, a i s kritikou politiků typu B. Laušmana, který se snažil zaujmout určité středové či „usmiřovaci" stanovisko mezi oběmi stále více se vyhraňu-jícími křidly sociální demokracie.
Za této situace došlo 11. záři 1946 k uzavřeni dohody mezi KSČ a sociální demokracii o společném postupu. Touto dohodou si KSČ, která neměla v Ústavodárném národním shromáždění (ani spolu s KSS) většinu, zajišťovala podporu svého postupu. Tato dohoda byla však napadena z ostatních politických stran, zejména ze Strany národně socialistické, která ji označila za pokus o rozbiti Národní fronty. Pokračující proces vnitřní diferenciace uvnitř sociálni demokracie vyvrcholil na XXI. sjezdu této strany, který se konal ve dnech I4.-I6. listopadu 1946 v Brně. Na tomto sjezdu velmi aktivně vystupovalo s kritikou stávajícího vedení pravicové křídlo představované V. Majerem. Protože nebylo ani v době zahájeni sjezdu zřejmé, zda by vyhraněně pravicová stanoviska získala podporu většiny účastníků sjezdu, navrhla tato skupina proti stávajícímu předsedovi strany Z. Fierlingerovi kandidaturu ..středového" politika B. Laušmana. Tento taktický postup se ukázal jako úspěšný a B. Laušman byl dvěma třetinami hlasu přítomných delegátů zvolen předsedou strany. Jeho vítězství bylo výrazným posílením křidla reprezentovaného V. Majerem a V. Vilímem, kteří se snažili o sblížení Sociální demokracie s ostatními nekomunistickými
60/ V první Gottwaldové vládě J. Šrámek la stával funkci místopředsedy vlády a F. HáJa byl v čele Ministerstva post. 61/ Této problematice se budeme věnovat v dalsim tejttu
41
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
stranami. Protože se bezprostředně po sjezdu nepodařilo stoupence Fierlingerovy orientace vytlačit ze všech rozhodujících pozic, probíhal tento proces velmi pomalu.
Ještě dramatičtěji se vyvíjela politická situace v roce 1947 na Slovensku. Významné pozice, které získala v důsledku květnových voleb z roku 1946 Demokratická strana, představovaly značnou překážku ve způsobu realizace vládního programu, který zvolila Gottwaldova vláda a který nesl významné znaky socialistické orientace. Demokratická strana využila svého postavení a ovlivňovala v řadě okresu a měst na Slovensku složeni místních výkonných orgánů - národních výborů, v nichž posilovala pozice svých stoupenců, a to i těch, kteří do ni vstoupili a získali své stranické pozice na základě jíž vzpomínané dohody mezi evangelíky a katolíky. Tím brzdila realizaci závěrů Národní fronty o přednostním obsazování míst ve správním aparátu příslušníky protifašistického odboje, ve slovenských poměrech především partyzánů a účastníků Slovenského národní povstání. Odpor proti této „personální" politice prováděné ze strany představitelů Demokratické strany vyvrcholil v září 1947. 16. září Pověřenectvo vnitra vydalo úřední zprávu o odhalení protistátní činnosti na Slovensku, v němž byla zaangažovaná i část vedení Demokratické strany. To vedlo k aktivizaci zejména bývalých účastníku odboje. Velmi aktivně vystupoval Svaz partyzánů, v jehož čele byl K. Smidke (významný představitel KSS).
Ve dnech 20.-21. září se uskutečnila v Bratislavě celoslovenská konference odbojových organizací, která vystoupila s radikálním požadavkem na demisi Sboru poverenca a požadovala rovněž propuštěni všech, kdo se zkompromitovali spoluprací s „Tisovým režimem" ze správních orgánů a úředního aparátu. Závěry této konference byly podpořeny řadou akcí, konaných v obcích i závodech. Předseda Sboru pověřenců G. Husák vyzval k demisi ty po-věřence a členy správních orgánů, proti nimž byla tato ,,kritika" namířena. Výrazná většina z nich však na svých místech dále setrvávala. 30. října se sešel v Bratislavě celoslovenský Sjezd závodních rad, který vystoupil s radikálním požadavkem okamžitého odstoupení Sboru pověřenců a vytvoření nového, bez zkompromitovaných osobností. Hned druhý den na to, 31. října. Sbor pověřenců odstoupil. K požadavku Sjezdu závodních rad na vytvoření nového Sboru pověřenců bez zkompromitovaných osob se připojila i celoslovenská Konference rolníků, která se sešla 14. listopadu 1947. 18. listopadu byl vytvořen nový Sbor pověřenců, v němž se výrazně snížil počet pověřenců Demokratické strany. Místo dosavadních devíti v něm získala pouze šest míst. Dva re-
sorty byly svěřeny odborníkům bez politické příslušnosti, KSS získala pět pověřenců, Strana práce a Strana svobody po jednom. Předsedou Sboru pověřenců se stal opět G. Husák. V důsledku odhaleného „spiknutí" na Slovensku byl rovněž donucen podat demisi i místopředseda vlády z Demokratické strany Ján Ursíny, kterého od 25. listopadu 1947 nahradil Stefan Kočvara. Proběhly rovněž některé personální zrněny ve Slovenské národní radě. Na úrovni okresních či městských a místních správních orgánů však zůstala situace v oblasti personálního obsazeni v zásadě nezměněna.
Průběh „politické krize" na Slovensku a zejména způsob jejího řešeni, stejně jako vytváření „bloků" politických stran uvnitř Národní fronty byly předznamenáním událostí, které vyvrcholily v únoru 1948.
Stupňující se politické napětí se promítlo i do přípravy nové ústavy. Již v červenci 1946, krátce po květnových volbách, se vláda rozhodla zřídit komisi, jejímž úkolem bylo zpracovat základní koncepci nové ústavy. Jako předseda této komise byl designován ministr vnitra Václav Nosek (KSČ). Tato koncepce či návrh měly být podkladem k dalšímu projednáváni ve vládě. Brzy se ukázalo, že tento způsob přípravy návrhu nové ústavy není nejvhodnější. a byly zřízeny komise dvě: politická a právní. V obou komisích se předpokládalo zastoupeni všech významných složek Národní fronty, zejména politických stran. Především v právní komisi se počítalo se zastoupením významných ústavně právních činitelů a právních odborníků. Ani tento způsob přípravy však neuspokojoval všechny zainteresované subjekty. Zejména nekomunistické strany vystupovaly s názorem, že těžiště práce na přípravě nové ústavy by mělo probíhat přímo pod gescí Ůstavodárného národního shromáždění a nikoliv vlády. Kompetentnost vlády v přípravě nové ústavy obhajovali především komunisté. V září 1946 předložili sociální demokraté svým způsobem kompromisní návrh předpokládající vytvoření „ústovm komise, která by měla být pověřena zpracováním návrhu ústavy. 17. října 1946 přijalo Národní shromážděni zákon č. 19711946 Sb.o ústavním výboru Ůstavodárného národního shromáždění v tomto znění:
SI
Ústavodárné národní shromáždění, jemuž podle článku I Ústavního zákona ze dne 11. dubna 1946, Č. 65 Sb. přísluší, aby dalo československé republice novou ústavu, zvolí ze sebe zvíóštní výbor ústavní.
§2
Tento výbor bude míti 36 členů zvolených podle zásady poměrného zastoupeni.
42
Verejná správa v obdobi 1945-1948
§3
odst.(l)
Ústavnímu výboru se ukladá, aby vypracoval návrh nové ústavy československé republiky a zokonti s listovou souvisejících a předložil je k projednáni přímo sněmovně.
odst. (2)
Jinak piati pro ústavní výbor a jeho jednání přiměřeně ustanoveni jednacího řádu.1"
Zákon byl vyhlášen 31. října 1946 a nabyl účinnosti dnem vyhlášeni. Členové ústavního výboru byli zvolení na schůzi Ústavodárného národního shromáždění 7. listopadu 1946. V šestatřicetičlenném výboru bylo I I členů KSČ, 3 členové KSS, 6 členů z Národně socialistické strany, 5 členů Strany lidové, 5 členů Strany demokratické. 4 členové sociální demokracie. Strana svobody a Strana práce byly zastoupeny po I členu. Jako svůj poradní orgán vytvořil „ústavní výbor" sbor expertů, který byl složen převážně z významných profesorů práva. Protože poměrně Široké plénum komise, při značné názorové různosti i v základních otázkách, bylo příliš těžkopádným pracovním kolektivem, byla ustavena subkomise, paritně složená ze zástupců jednotlivých politických stran. Vyskytovaly se velmi rozdílné názory na ústavni zakotvení znárodněni a garance soukromého vlastnictví, strukturu a způsob práce ústavních orgánů, ale také na štátoprávni řešení vzájemného vztahu Čechů a Slováků, na územní organizaci veře|né správy, funkci a posláni národních výborů.'"
V otázce státoprávního řešení vzájemného vztahu Čechů a Slováků prosazovali zástupci Demokratické strany podstatné rozšíření kompetencí a dosažení co největši autonomie pro slovenské orgány. Současně její mluvčí obhajovali omezeni relativně širokých kompetenci národních výborů, které byly součásti jak komunistických, tak částečně i sociálně demokratických návrhu. Kritické stanovisko zaujímala Demokratická strana i k zemskému zřízení, avšak ze zcela jiných pozic, než k jeho odmítnuti přistupoval komunistický návrh. Většina dalších politických stran (Strana lidová. Národně socialistická i Sociální demokracie) naopak zemské zřízení ve
svých návrzích doporučovaly. Lišily se pouze názorem na kompetence a v některých případech i na vnitřní organizaci zemských orgánů.
Národně socialistický návrh ústavy (vypracovaný prof. V. Kubešem) redukoval siovenské národní orgány no zemské stejné úrovně, jako by byly v Čechách a na Moravě. V oblasti postaveni národních výborů, zejména Strana národně socialistická a lidová, věnovaly pozornost vymezení jejich kompetenci jako orgánů územní státní správy a jako orgánů samosprávy. Především Národně socialistická strana kladla v oblasti výkonu státní správy důraz omezení určité podřízenosti výkonného aparátu národních výborů volené samosprávě a posilovala v tomto kompetenci zemských úřadu "
Zpravodajem Ústavodárného národního shromáždění k problematice přípravy nové ústavy byl jmenován JUDr. V. Prochdzka (KSČ). Průběžně informoval rovněž vedení KSČ o postupu prací jak ústavního výboru, tak i |iž zmíněné subkomise. Byl rovněž hlavním autorem návrhu ústavy, který předkládala KSČ a který se stal základem pro jednání ústavního výboru a později i Ústavodárného národního shromážděni. Práce na ústavě pokračovaly i v prvních měsících roku 1948. Politická situace v tehdejším Československu se však velmi prudce (a to nejen pod vlivem mezinárodních událostí) vyostrovala, prakticky všechny politické subjekty soustředily své sily k řešeni politické krize, která nazrávala již od prosince předcházejícího roku a s plnou silou propukla v roce 1948. Události, k nimiž tehdy došlo, měly podstatný vliv na celý historický vývoj Československa v budoucích čtyřiceti letech. Výrazně poznamenaly i vývo| struktury orgánů veřejné správy na všech úrovních, stejně jako obsahovou náplň jejich činnosti. Politicky život, který se od května 1945 do února 1948 intenzivně promítal i do sporu o charakter, kompetence a strukturu orgánů veřejné správy, byl během konce čtyřicátých let výrazně utlumen, stal se v podstatě záležitostí prosazováni politických koncepci „jediné strany" při více méně „formálním" zachování existence více politických subjektů.
627 Grónský J. Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa II. Karolinum, Praha 1999. str 158-159.
63/ Dokumenty vztahující se k činnosti ..ústavního výboru" |$ou publikovány v: Sešity Ústavu pro soudobé dé|iny Akademie véd Ceske republiky: Příprava ústavy CSR v letech 1946-1948 (soubor dokumentů), svazek VII. 1993
64/ Biitii informaci o príprave ústavy z pozic jednotlivých politických stran lze nalézt v práci. Schelle K Vývo| veřejné správy v letech 1948-1949. Eurolex Bohemia. Praha. str. 384-386
43
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
Veřejná správa v období 1948-1960
Únor 1948 představuje výrazný mezník nejen v politických a hospodářských dějinách Československé republiky, nýbrž i v oblasti vývoje verejné správy. Jestliže v bezprostredne poválečných letech je možno sledovat pokusy (více či méně úspěšné) jednotlivých politických stran, které sice byly sdruženy v Národní frontě, ale přesto v oblasti způsobu realizace výkonné moci a správy měly navzájem různé představy, o výrazné ovlivňováni výstavby správního aparátu a zaměřeni jeho funkcí, po únoru 1948 je patrná již pouze „usměrňující" aktivita Komunistické strany v této oblasti.
K výrazným změnám došlo i v oblasti sty/u prúce o posláni Národní fronty. Jestliže do této doby byla platformou pro „slaďování" názorů především politických subjektů, ale i dalších, zejména „masových" (odbory. Svaz mládeže, Svaz žen atd.) i zájmových (tělovýchova apod.) sdružení, které byly jejími členy, po únoru 1948 stále více působí jako mechanismus „transferu" čí „převodová páka", zajišťující „přenos" a realizaci představ a požadavků „vládnoucí" strany - KSČ.
Únor 1948 a jeho bezprostřední důsledky
V posledních měsících roku 1947 v souvislosti s přípravnými pracemi na nové ústavě probíhaly jednak na půdě ústavního výboru a jeho orgánů, ale také na půdě Ústavo-dárného národního shromáždění i v rámci jednotlivých politických stran výrazné názorové střety, které vyzrávaly v situaci, již lze označit jako politickou krizi. Především KSČ (koordinovaně s KSS) v této souvislosti zvyšovala aktivitu svých členů v celonárodních organizacích, které v tehdejším společenském a politickém spektru sehrávaly nemalou úlohu. Získala postupně velmi výrazný vliv ve sjednocených odborech na všech stupních a velkou pozornost soustředila především na závodní výbory. K posílení svého vlivu mezí zemědělci využila skutečnosti, že 12. února zamítl zemědělský výbor Ústavodárného národního shromáždění
návrh zákona o nové pozemkové reformě, který stanovil maximální hranici soukromého vlastnictví půdy na 50 ha. Toto zamítnutí vládního návrhu zákona o pozemkové reformě našlo odezvu na konferenci předsedů rolnických komisí, která se rozhodla na poslední únorové dny svolat celostátní sjezd rolnických komisí do Prahy. Již předtím vedení odborů oznámilo na 22. února svolání sjezdu závodních rad rovněž v Praze. Předpokládaný průběh obou akcí by značně posílil, v době vzrůstajícího politického napětí, postaveni KSČ. Vedení ostatních politických stran, zejména Národně socialistické, Lidové a Demokratické, za stávající situace předpokládala, že KSČ využije svého předpokládaného posílení k získání většího, event. rozhodujícího podílu na politické moci. Ve vedení těchto stran byla intenzivně zvažována myšlenka podání demise, která měla podle interpretace právních expertů těchto stran vést zcela jednoznačně k demisi celé Gottwaldovy vlády. Současně s tím představitelé těchto stran vytýkali KSČ nedodržování principu práce na bázi Národní fronty. Poněkud nejednoznačne se k otázce podání demise stavělo vedeni sociální demokracie. Jeji podání podporoval bezvýhradně pouze V. Majer, zatím co B. Laušman (jako předseda strany) i J. Vilím (vedoucí sekretariátu strany) se k ní stavěli velmi rozpačitě a posléze zaujali stanovisko, že k podání demise není v současnosti „vhodná doba".
Zmiňovaná aktivita těchto stran neušla ani pozornosti KSČ, která rovněž věnovala zcela mimořádnou pozornost přípravě na řešení nazrávající krize. Velmi intenzivně posilovala své pozice především v odborovém hnutí, ale současně výrazně podporovala proces krystaiizace „levicových" uskupeni v ostatních politických stranách. Cílem těchto jednání bylo zajistit legitimní existenci a pokračování činnosti Národní fronty i v případě, že oficiální vedení nekomunistických stran (převážně pravicové) na úrovni Ústředního výboru Národní fronty, vlády a Ústavodárného národního shromáždění bude její činnost bojkotovat. Vedení někte-
45
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
rých stran, napr. Strany lidové, se rozhodlo nejvýraznějši představitele „levice" ze svých stran vyloučit,1'
20. února dvanáct ministru Národně socialistické. Lidové a Slovenské demokratické strany podalo demisi.1 Je otázkou, zda demise, k mi se nepřipojila část sociálně demokratických ministrů ani „nestraničti" ministři, měla za dané situace šanci splnit očekáváni politických stran, které ji iniciovaly. Skutečnosti je, ie byla 25.února přijata prezidentem republiky E. Benešem, který pověřil K. Gottwoldo sestavením nové v/ddy Národní fronty.
Únorové události výrazně ovlivnily i charakter a funkci Národni fronty.1 Bezprostředně po sjezdu závodních rad svolalo vedení Ústřední rady odborů z jeho pověřeni poradu, jejímž cílem bylo ustaveni Ústředního akčního výboru Národní fronty. Akčni výbory Národní fronty začaly vznikat na nej různějších úrovních v celé republice a to jak v českých zemích, tak i na Slovensku. V převážné většině byli iniciátory jejich ustaveni představitelé KSČ v místě své působnosti. Ke spolupráci byli přizváni však i členové jiných politických stran a společenských organizaci. Akční' výbory Ná-rodní fronty byly ustavovány v okresech, městech, obcích, závodech, školách, úřadech, ale také v politických stranách a společenských organizacích, V českých zemích jako jeden z prvních akčních výborů Národní fronty na okresní úrovni se ustavil akčni výbor v Hradci Králové. Na Slovensku byl jedním z prvnich akčních výborů Národni fronty na okresní úrovni akčni výbor ve Zvolenu, a v Banské Bystrici. Oba zahájily svoji činnost 24. února.
Akčni výbory Národni fronty
Akčni výbory Národní fronty začaly vznikat bezprostředně po 21. únoru." Významným impulsem k jejich vzniku byl projev K. Gottwalda na Staroměstském náměstí ke shromáždění lidu. V něm mimo jiné vznesl požadavek, aby prezident přijal demisi ministrů, a sdělil, že KSČ je schopna doplnit vládu novými členy z ostatních stran Národni fronty, kteři budou podporovat program Gottwaldovy vlády a budou jednat
v duchu původního záměru Národni fronty. Vyzval rovněž k aktivizaci „pokrokových sil" na všech úrovních, k jejích jednotnému postupu při izolaci „reakčních sil". Tato výzva byla považována za „pokyn" k systematickému vytvářeni akčních výborů Národni fronty „zdola".
Vzpomínané zasedáni - ustavující zasedáni Ústředního akčního výboru Národni fronty, svolané Ústřední radou odboru na 23. února, bylo zlomovým mezníkem. Bylo jednoznačně v režii KSČ. i když na něj byli pozváni i představitelé, zejména levicově zaměření, ostatních politických stran. Ze strany Sociálně demokratické byli pozváni Z. Fierlinger. LJankovcová. O. John,J. Hájek a další. Z Lidové strany to byli poslanci J. Plojhar, A. Petr, R Polanecký, z Národně socialistické strany F. Richter. A. Neumann. E. Šlechta a řada dalších. Kromě toho byli pozváni i představitelé téměř dvaceti různých společenských organizaci. Vyzváni k účasti byli i představitelé vědy.kultury a uměni. Mezi nimi byli i J. Drda,V. Nezval, I. Olbracht, R. Kubelik. V. Vydra. E. F. Burian a další." Lze jen velmi těžko zjistit, kdo z pozvaných se skutečně jednání účastnil.11 Na tomto zasedáni byl ustaven Ústřední akčni výbor Národní fronty. Jeho vedení bylo zvoleno o dva dny později, 25. února, tedy v den, kdy prezident E. Beneš přijal demisi odstupujících ministrů a na návrh K.Gottwalda jmenoval novou vládu. Předsedou Ústředního akčního výboru Národní fronty se stal A. Zápotocký, místopředsedy R. Siónský {oba KSČ). Z. Fierlinger (Sociální demokrocre).J. Plojhar (Lidová strana) a A. Neumann {Národně socialistická strana). Generálním tajemníkem tohoto výboru se stal A. Čepička (KSČ), Vznik akčních výborů .zdola" byl v dobových dokumentech (zejména v těch, které pocházely z orgánů a institucí KSČ) označován jako „spontánní" proces. Určitá „spontánnost" (či spiše „chaotiČnost") poznamenávala rovněž první období jejich činnosti. V pokynech, které pocházely od organizací a orgánu KSČ. bylo zdůrazňováno, že do těchto výborů mají být zaangažovaní lidé „skutečně pokrokoví", státně spolehliví, kteří se za okupace ani po ni nezkompromitovali. K jejich základním úkolům podle dobových proklamaci patřilo „organizovat
1/ Napr Strana lidová 24 února vyloučila ze svých řad poslance A. Petra a J. Ptojhara. Tento akt. Steine jako podobné pokusy v |tných stranách nenalezly předpokládanou odezvu, a vzhledem k vývo|i udalosti je nebylo jiz možno do důsledku realizovat.
2/ Problematice řešeni únorové krize, či vývoji ..únorových události", ie věnována velmi obsáhlá |ak česká, tak i zahraniční literatura. Zahrnuje jak práce ..memoárového" charakteru (vzpomínky a zpětná hodnoceni vývoje události jejich přímými aktér yj, tak i díla historická. Vesměs převazuji práce autorů obhajujících názorová stanoviska a politické postupy té či oné strany zmíněného konfliktu. Objektivní, o fakticitu opřené analytické práce jsou zatím velmi řídké.
3/ V případě pnic-t, demise předpokládali je|i iniciátoři vysokou pravděpodobnost ustaveni „úřednické vlády". je|imz předsedou měl byt vedoucí kanceláře prezidenta republiky Dr. J.Jina.
4/ O tom.ie KSČ počítala s těmito „akčními výbory" jako 5 jedním z nástrojů realizace své mocenské politiky, svědčí skutečnost. Ie v mnoha místech byl jejich
vznik připraven Již před 20-únorem, 5/ Neni bez zajímavosti, íe mezi pozvanými byli i představitelé katolického kléru, napr. biskup Trochu. 6/ Nesporne je. ie se účastnila většina pozvaných představitelů nekomunistických stran.
7/ Vedeni Národně socialistické i Lidové strany bezprostředné po prohlášeni Gottwalda o nutnosti vytvořit ..obnovenou Národni frontu" a výzvě k ustavováni akčních výborů, které by tuto ,.obnovu" Národni fronty provedly, .zakázala" svým členům účastnit se činnosti jejich orgánů na všech stupních. Ovsem tento zákaz se ukázal jako zcela neúčinný K situaci uvnitř politických stran bezprostředně po únoru viz bliíe Pavliček V.: Politické strany po Únoru. Praha. Svobodné slovo 1966
46
Verejná správa v období 1948-1960
a představovat jednotu pracujícího iidu měst a venkova", a zejména „odstranit všechny rozvratné reakční živly z úřadů. Státních 0 verejných instituci z hospodářského i kulturního života, ale také z politických stran.
Rovněž prvni provoláni Ústředního akčního výboru Národní fronty obsahovala spiše deklaraci zásad a posláni než konkrétní pokyny. Velký důraz byl v nich kladen na řešeni zásadních politických, hospodářských i kulturních otázek a současně se zdůrazňovala „všestrannost jejich úkolů". Skutečnost, že nebyly dány kompetence ani pravidla usměrňující působení akčních výborů Národní fronty, vedla k tomu, že velmi často svojí činností zasahovaly a mnohdy určovaly i děni ve viech organizaci a institucích ve sféře svého působeni. V dobových dokumentech a literatuře SO. a 60. let bývají označovány jako „bezprostřední nositelé revoluční moci ve státě", jejich činnost bývá rovněž označována jako ofenzivní „nástup diktatury proletariátu" v tehdejším Československu.
Akční výbory se zejména zaměřovaly na „očistu" jak ve státním aparátu, hospodářských institucích, tak i ve společenských organizacích, organizacích mládeže, tělovýchovy, kulturních organizacích a spolcích acd. Ve společenských organizacích, ale i v podnicích, správních institucích, školách atd. byly vytvářeny „očistné komise", které z „třídního hledisko" rozhodovaly o všech, zejména personálních otázkách. K tomu si akční výbory vytvářely v mnoha místech i svůj aparát, odbory, odděleni a komise, které se angažovaly v jednotlivých oblastech politického a společenského života. Akční výbory, jejichž posláním bylo provedení zejména „personálních změn" formou odstranění „reakčních a proiilidových" živlů, byly vytvářeny i v politických stranách, zpočátku v Národně socialistické ,i Lidové straně. Ty začaly okamžitě po svém ustavení vylučovat ze strany všechny pravicově orientované politiky, ze-|ména ty, kteří měli vazbu na „předúnorové" stranické vedení, (Bezprostředně po přijetí demise složilo poslanecký mandát 10 poslanců Národně socialistické a Lidové strany.) V řadě případů byli z vedení těchto stran, ze stranického aparátu vylučováni i „středově" orientovaní politici, kteři k novému politického trendu nezaujali včas dostatečně vstřícný postoj. Činnost těchto akčních výborů byla v převážné většině konzultována s orgány KSČ (na odpovídající úrovní). U Sociálně demokratické strany byl zpočátku předpoklad, že její vlastní „levice" je natolik silná, aby proces „očisty" této strany od exponentu „reakce" provedla sama. Když se ukázalo, že situace v této straně je sloíitějši, než byly původní
představy, byly i zde ustaveny akčni výbory, které proces „očisty" výrazně urychlily. Již 18. března rezignoval B. Lauš-man na funkci předsedy Sociálně demokratické strany a novým předsedou se stal opět Z. Fierlinger, Demokraticko strano (slovenská) se v posledních únorových dnech prakticky rozpadla. Očistné „aktivity" akčních výborů Národní fronty na Slovensku vedly k tomu, že koncem února a počátkem března ztratila většinu svých pozic jak v centrálních orgánech, tak i v národních výborech a státním i hospodářském aparátu. 27. února byl jmenován nový Sbor pověřencú, v němž byla jasná prevaha KSS. Jeho předsedou se opět stal G. Husák. Stoupenci nového politického trendu, kteří podporovali obrozenou Národní frontu, z řad bývalé Demokratické strany založili v Bratislavě „Stranu slovenskej obrody", která se stala členkou Národní fronty.
Konstituování akčních výborů Národní fronty výrazně zasáhlo do dosavadní politické struktury společnosti. Ve svých důsledcích i do struktury správní. Vznikla otázka legís-lativní opory jejich Činnosti." V dané době (tj. koncem února, počátkem března 1948) byla jejich kompetence a legislativní zdůvodněni jejich postavení vyvozovány z Košického vládního programu, hlavy V, kde se uvádí, že národní výbory jsou „...pod neustálou kontrolou lidu. a až na další lidem odvola-telné"* a z vládního nařízení č.4/45 Sb. ze dne 5. května 1945 o volbě a pravomoci národních výborů, kde je rovněž zakotvena kontrola lidu nad činnosti národních výborů. Zde se uvádí: „Národní výbory podléhají kontrole lidu. Lid může jejich členy odvolat a nahradit jinými. Způsob odvolávání a nahrazováni bude určen volebním řádem: pokud se tak nestane, pečuji o řádné ustaveni, odvolání nebo doplňování národních výborů nadřízené orgány". Tato ustanovení byla interpretována tak, že akční výbory Národní fronty jsou ve smysíu uvedeného „institucionálním vyjádřením vůle lidu" a z toho plyne legislativní potvrzení jejich stávající Činnosti.
Již 24. února (tedy ještě dříve, než bylo ustaveno vedení Ústředního akčního výboru Národní fronty) vydalo Ministerstvo vnitro vyhldíku o spoluprácí národních výborů s akčními výbory Národní fronty.Tato vyhláška měla zavést určité sjednocující prvky do činnosti akčních výborů a vytvořit rámec pro jejich „spolupráci" s dalšími správními institucemi, zejména národními výbory. Ukládala předevšim předsedům národních výborů, aby s nimi spolupracovali, všestranně umožňovali jejich prácí.ale zejména aby ..dbalí jejich podnětů a učinili je předmětem jednáni oborových složek národního výboru". Národni
8; Ta byla ŕeäena at zákonem č 213/1948 Sb. ze dne 21 července 1948. o úpravě některých poměru na ochranu veřejných zájmu. 9/ Grónský J.-Dokumenty k ústavnímu vývop Československa II. Praha. Karolmum 1999. str. 18.
47
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
výbory se v mnoha případech stávaly výkonnými orgdny, které realizovaly personální a polmcká rozhodnutí akčních výborů. Postaveni akčních výborů ve vztahu k odpovídajícím národním výborům bylo víceméně předurčeno skutečnosti, ie úkolem akčních výborů bylo očistit od reakčních živlů všechny orgány, tedy i národní výbory, to znamená, že v jejich kompetenci v této době bylo i odvolávání a jmenováni členů i pracovníků (zaměstnanců) národních výboru. Jakákoliv neochota ze strany členů nebo pracovníku národních výboru ke spolupráci mohla být akčními výbory označena za „reakční", což vedlo bezprostředně k jejich odvolání.
Velmi rychle se ukázala nutnost dát i tomuto procesu určitá pravidla. Proto Ministerstvo vnitro vydoto 25. února vy* hlášku č. 305 u. t. o přechodné úpravě odvolání aenů národních výborů a krátce na to 27. února vyhlášku (.314 u.í. o pře-chodné úpravě doplňováni národních výborů. (Obě vyhlášky byly označeny jako přechodné, platné pouze po určitou dobu.) Podle nich mimo jiné mohl být odvolán člen národního výboru, „navrhl-li to příslušnému nadřízenému orgánu akční výbor Národní fronty ustavený pro obvod působnosti národního výboru", o jehož člena šlo. Akčním výborům Národní fronty byla zároveň svěřena pravomoc navrhnout nadřízenému orgánu národního výboru doplněni těchto sborů, a to z osob. které jsou představiteli „politických skupin a složek všenárodních organizaci zastoupených v dotčeném akčním výboru".'* Z toho bylo patrno, ie složeni a aktivita akčních výborů výrazně ovlivňovala strukturu a personální složeni příslušných národních výborů.
Činnosti národních výborů v této dobé se týkala i vy. hláška Ministerstva vnitra č, 325 u. I. z 28. února 1948. podle níž přecházela pravomoc předsednictev národních výborů na jejich předsedy. Podle další vyhlášky z I. března 1948 - o opatřeních k zajištění správy - mohly akční výbory Národní fronty navrhovat další opatřeni ovlivňující činnost národních výborů. Na jejich návrh mohl vyšši státní orgán stanovit, že i neúplné plénum národního výboru mohlo vykonávat svou působnost, určit, kteří členové národního výboru mají vykonávat působnost rady, jmenovat připadne předsedu národního výboru, referenty, členy komisí aid. .Akční' výbor měl i právo navrhnout ustaven f „správní komise" pokud nebylo možno jiným způsobem zajistit standardní výkon veřejné správy.'"
3. března 1948 vydalo Ministerstvo vnitro da/š7 vyhfdiku. jejímž obsahem byla úpravo vztahu akčních výborů Národní fronty ke Sboru národní bezpečnosti. V této vyhlášce bylo
bezpečnostním orgánům uloženo, aby vycházely akčním výborům všemožně vstříc a lajištovaly v maximální míře jejich požadavky.
Dalším upřesněním vzájemného vztahu národních výborů a akčních výborů Národní fronty byla vyhláška Ministerstva vnitra z 8. března. Do značné míry shrnovala obsah předcháze|icich vyhlášek a v mnohém je upřesňovala. Podle ni byly akční výbory převážně politickými orgány. které nepřebíraly úkoly národních výborů a nebyly kompetentní zasahovat přímo do výkonu veřejné správy. Byli to do jisté míry reakce na kompetenční spory, k nimž docházelo v prvních březnových dnech mezi akčními a národními výbory. Současné však byla národním výborům ulotena povinnost ve všech směrech přihlížet k návrhům, podnětům, vyjádřením a připomínkám akčních výborů Národní fronty a učinit je „bez prodleni předmětem svého jednání a rozhodování". Rovněž jim byla uložena povinnost vyžddot si vyjádřeni akčních výborů ve ví ech případech, jež moji' politický dosah. íoí se tyka:o ve sve podst.-ite většiny případů, které řešily. Národní výbory i daiší složky státního aparátu byly tak v podstatě „legislativně" podřízeny politickému vlivu akčních výborů. I když uvedené vyhlášky poskytovaly akčním výborům velmi široké kompetence, jejich Činnost i tyto široké kompetence v některých regionech výrazně přesahovala. Týkaio se to zejména pohraničních oblastí, kde přímo zasahovaly do hospodářských otázek, otázek týkajících se umísťování nových osídlenců, kterým přidělovaly či naopak odebíraly usedlosti, ustavování či personálních změn národní správy, ustavováni správních komisi atd. Zejména mistni akční výbory Národní fronty velmi často si však timto způsobem pomáhaly při řešení místních problémů a sporů, v nichž kromě politických velmi často hrály úlohu i osobní „individuální" zájmy. V řadě případů jejich aktivita v tomto směru se dostávala do konfliktu se zájmy „vyšších" orgánů. Proto již 3. března Ústřední akční výbor Národní fronty vydal prohlášeni, v němž tyto praktiky odsuzoval. Současně upozornil mistni akční výbory Národni fronty na nutnost řídit se směrnicemi (vydanými téhož dne) Ministerstva zemědělství a Národního pozemkového fondu. Dle nich mohl místní akční výbor Národní fronty pouze předkládat návrhy na určitá opatření, avšak schváleni takového návrhu a jeho realizace byla vyhrazena okresnímu akčnímu výboru Národni fronty ve spolupráci s příslušným národním výborem.
10/ Viz Pavliček V. Politické strany po Únoru. Svobodně slovo. Praha I966.str I3S. 11/ Tamtéž, str 136.
48
Veřejná správa v období 1948-1960
Zvážíme-li. že personální politická struktura národních výborii byla v podstatě určena volebními výsledky z roku 1946. v nichž sice KSČ získala velmi silné, nikoliv však na všech stupních a ve všech místech rozhodující pozice, je zřejmé, že aktivity akčních výborů Národní fronty zaměřené na personální očistu tuto situaci výrazně změnily. Totéž se týkalo i společenských organizací a hospodářských institucí. Všude docházelo k nahrazování „nespolehlivých" funkcionářů „spolehlivými", tj. takovými, kteří byli ochotni realizovat linii zastávanou KSČ.
Na Slovensku kromě vyhlášek a nařízení vydaných Ministerstvem vnitra a provolání Ústředního akčního výboru Národní fronty ovlivňovaly činnost akčních výborů i směrnice Pověřenectva vnitra č. 17621 l-lll 1948 ze 2. března 1948 zaměřená především na činnost místních akčních výboru.Tyto směrnice v mnohém přebíraly obsahovou orientaci nařízení vydaných Ministerstvem vnitra a specifikovaly je ke slovenským poměrům. Na Slovensku byla „personální očista" zaměřena především na odvoláváni „zkompromitovaných" představitelů Demokratické strany, Protože jejich pozice v některých okresech a zejména obcích byla velmi silná, byly v těchto místech ustavovány správní komise (a to jak místní, tak i okresní) nebo dočasné správní komise, které převzaly výkon veřejné správy do svých rukou. Proces personálních změn v oblasti veřejné správy byl na Slovensku daleko složitější a probíhal pomaleji. Na tuto skutečnost upozornil na svém zasedání i Ústřední akční výbor Slovenské národní fronty 8. března, stejně jako na to poukazoval i Sbor pověřenců. Z tohoto důvodu byla svolána i porada předsedů okresních správních orgánů, tj. okresních národních výborů, okresních správních komisí, dočasných okresních správních komisí a předsedů okresních akčních výborů Národní fronty na Slovensku na dny 19.-20. března 1948 do Bratislavy.1" Pokračující proces „očištění správních orgánů a dalších institucí od reakčních živlů" tak vedl i na Slovensku k výraznému posíleni postaveni KSS, která v tomto procesu získala ve správních orgánech a institucích (stejně jako centrálních) veřejné správy rozhodující úlohu. Všude byli nahrazováni ti členové a pracovníci správních orgánů z Demokratické strany, kteří nejevili ochotu přestoupit do KSS nebo s ni úzce spolupracovat, bud členy této strany, nebo jejími sympatizanty z řad nestraníků, kteří svou loajalitu novým politickým poměrům již prokázali.
Personálni změny iniciované akčními výbory Národní fronty vedly k takovému posíleni KSČ a KSS, že byly prakticky odstraněny všechny překážky a podstatné zábrany prosazování jejích politických cílů. V polovině března vedoucí orgány KSČ považovaly proces personálních změn za tak „dynamický", že uznaly za nutné jej prostřednictvím Ústředního akčního výboru Národní fronty přísněji regulovat. Usnesení tohoto orgánu ze 14. března 1948 již specifikovalo a konkretizovalo důvody, které mohly vést k „odstranění" reakčních „činitelů". Zatímco dosud většina dokumentů hovořila o odvolání „všech reakčních a rozvratnických funkcionářů" a „všeho re-akčního a sabotážníckého úřednictva", zmíněné usnesení Ústředního akčního výboru Národní fronty (publikované v Rudém právu I. 4. 1948) stanovilo, že z veřejného a politického života má být vyloučen:
„Kdo je odsouzen, nebo proti komu je vedeno trestní řízeni podle zákona na ochranu republiky,
kdo se provinil proti lidově demokratickému řádu, to znamená veřejně hanobil vládu, vyzýval občanstvo k odporu vůči vládním usnesením, šířil nepravdivé zprávy, ilegálni tiskoviny a organizoval hromadný odposlech republice nepřátelského cizího rozhlasu,
kdo činně a vědomě usiloval o hospodářský rozvrat, to znamená veřejně vyzýval k neplnění dodávek, ke snižováni pracovní výkonnosti, kdo provozoval černý obchod, veřejně zrazoval občanstvo od účasti na dobrovolných pracovních brigádách, nebo se dopustil sabotáže ve výrobě,
kdo zneužíval veřejné nebo politické funkce ke svému obohacení či přijímal úplatky."'11
Do zveřejnění tohoto „upřesňujícího" usnesení, tj. během února a března 1948, bylo v důsledku provádění personální očisty odvoláno 30 tisíc osob, z toho téměř 12 tisíc státních a veřejných zaměstnanců."'
Akční výbory a jejich působení v tomto byly považovány za jeden z významných nástrojů realizace politické moci ze strany KSČ. Přes snahu o zejména politickou kontrolu jejich aktivit byly některé jejich zásahy takového charakteru, že musely být později korigovány. Od počátku svého působení byly akční výbory Národní fronty v místech a okresech (postupně i krajích) koncipovány jako orgány trvale působící. V průběhu doby bylo upřesněno jejich postaveni, kompetence i způsob činnosti, V pozdějších letech, zejména šedesátých a dalších, sehrávaly víceméně úlohu „realizačního nástroje" politiky KSČ a nástroje sloužícího
12/ K tomu viz blíže 2atkuliakJ.: Vývoj národných výborov na Slovensku v prvých rokoch výstavby socializmu 11948-19S4). Veda. Bratislava 1984, scr. 14 n. n. 13/ Rudé právo, 1.4.1948. Citováno podle: Pavliček V: Politické strany po Únoru. Svobodné slovo. Praha 1966. str. 140, 14/ Údaje jsou převzaty z Pavliček V: Politické strany po Únoru. Svobodné slovo. Praha 1966. str. 142.
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945—2004)
„dbát směrnic a pokynú vlády", a jednotlivých pověřencú „dbát směrnic a pokynú příslušných ministrů". Odstavec 3 tohoto paragrafu stanovuje, že „Ministr je oprávněn vykonávat s vědomím príslušného pavěřence svou pravomoc no Slovensku též přímo". Pro charakter vzájemného vztahu mezi centrálními a slovenskými národními orgány je příznačný i paragraf 110, který v odstavci I stanoví, že „Zákony Slovenské národní rady podepisuje předseda vlády, předseda Slovenské národní rady, předseda Sboru pověřencú a poverenec, kterému je uloženo provedení". Z uvedeného je zřejmé, že slovenské národní orgány v řadě aspektů byly „přímo" podřízeny organům centrálním.To se týká především činnosti Sboru pověřencú a jednotlivých pověřencú jako takových.
Z hlediska organizace a výkonu veřejné správy (zejména) je podstatná kapitola 6. par. 123-133. která navazuje na desátý ze základních článku. Tento článek poprvé charakterizuje národní výbory jako „nosite/e o vykonavatele státní moci v obcích, okresech a krajích a strážce práv a svobod lidu." Z toho vyplynuly i důležité charakteristiky pro budoucí činnost národních výborů.Jednotlivé paragrafy šesté kapitoly blíže charakterizuji postavení, strukturu a funkci národních výborů. Struktura národních výborů je stanovena paragrafem 123: „Národní výbory jsou podle správní soustavy České republiky:
místní
okresní
krajské.
Tento paragraf předjímá „krajské zřízení', které bylo zavedeno zákonem t. 28011948 Sb.. který byl přijat až 21. prosince. Z hlediska koncepčního zaměření práce národních výborů je podstatný paragraf 124:
,.(I) Národní výbory vykonávají na území, pro které jsou zvoleny, veřejnou správu ve všech jejich oborech, zejména obecnou správu vnitřní, správu kulturní a osvěto tou, ochranu práce o správu zdravotní a sociální; správu finanční pak podle zvláštních ustanovení.
(2) jiným orgánům přísluší výkon veřejné správy jen výjimečně na základě zákono."
Národní výbory jsou zde charakterizovány jako instituce, které vykonávají veřejnou správu univerzá/ně, tedy nikoliv vnitřně diferenciovanou na funkce a úkoly správy „státnľ a samosprávy. Tím byla „de iure" ústavně zrušena „dvojkolejnost", tedy oddělení státní a veřejné správy, které bylo charakteristické pro správu v předválečném Československu. Obsahově na text tohoto paragrafu navazuje paragraf 126:
„(I) Národní výbory jsou při plněni svých úkolů povinny opírat se o přímou účast a iniciativu lidu a podléhají jeho kon-
trole, jejich členové a členové jejich orgánů jsou lidu ze své činnosti odpovědni.
Způsob, jakým lid provádí kontro/u a uplatňuje tuto odpovědnost, stanoví zákon"
Tento paragraf stanoví přímou odpovědnost národních výborů a jejich členů „lidu", tedy voličům. Způsob „kontroly", o němž se text zmiňuje, však nebyl „zákonem" upraven ani v průběhu dalších let. Kompetence a sféra působnosti národních výborů byla upravena paragrafem 125. Tento paragraf ve srovnání s předválečnou situací rozšířil práva a povinnosti národních výboru i do oblasti bezpečnostní a hospodářské. Mezi jmenovitě uváděné úkoly národních výborů patří:
chráni a posiluji lidově demokratické zřízeni;
spolupůsobí při plnění úkolů obrany státu;
pečuji o národní bezpečnost;
podporují udržování a zvelebováni národního majetku; účastni se vypracováváni a prováděni jednotného hospodářského plánu;
v rámci jednotného hospodářského plánu plánuji a řídi hospodářské, sociálni a kulturní budováni na svém území zajišťuji předpoklady plynulé zemědělské a průmyslové výroby o siorojť se
0 zásobování o o výživu obyvatelstva;
pečují o národní zdraví;
nalézají právo v oboru své působnosti, zejména vykonávají v mezích stanovených zákonem pravomoc trestní.
Do kompetence národních výborů tedy spadaly otázky „národní bezpečnosti", „řízení hospodářských záležitosti", ale
1 určité, zákonem stanovené „pravomoci trestní". Takto široce koncipované kompetence národních výborů obhajovala KSČ prakticky od počátku diskusí o postavení a funkci národních výborů. A právě tyto kompetence byly také nejčas-cějším předmětem kritiky ostatních politických stran, Politická situace, která vznikla v důsledku „únorových událostí", umožnila, aby tyto kompetence národních výborů byly za kotvo n y v ústavě:
Paragraf 131 upravuje vzájemné vztahy mezi různými stupni národních výborů z hlediska jejich podřízenosti či nadřízenosti. Stanovuje rovněž jejich zásadní podřízenost vládě.
Paragraf 131:
Národní výbory jsou povinny zachovávat zákony a nařízeni a v zájmu jednotného výkonu veřejné správy a jednotně státní politiky dbát směrnic a pokynů vyšších orgánů.
Národní výbor nižšího stupně je podřízen národnímu výboru vyššího stupně.
Národní výbory jsou podřízeny orgánům moci vládní a výkonné, zejméno ministru vnitra.
52
Veřejná správa v období 1948-1960
Paragrafy 126 a 131 stanovi v zásadě princip dvojí odpovědnosti národních výboru. Odpovědnost „lidu", tj. voličům, současně odpovědnost orgánům (národním výborům) vyššího stupně, ..Odpovědnost" lidu, tj. voličům, byla v následujícím období realizována poměrně složitým způsobem, v němž své místo měly i občanské aktivy národních výborů a zejména „verejná zasedání", která byla přístupná občanům.Jak uvidíme dále, reálné fungováni této úrovně odpovědnosti (stejně jako kontroly ze strany „lidu") bylo značně problematické a jeho „mechanismus" (pokud o něm lze mluvit) se neustále upravoval. Způsob odpovědnosti národních výboru „nižšího" stupně národním výborům „vyššího stupně", stejně jako kontrolní činnost směřující k nižším orgánům ze strany vyšších, byly upraveny návaznými předpisy v duchu pojetí „demokratického centralismu" tak, jak se vyvíjel v průběhu následujících let.
Ústava byla přijata Ústavodárným národním shromážděním symbolicky 9 května 1948; byla přijata jednomyslně, hlasovalo pro ni všech 246 přítomných poslanců (ze třista-členného parlamentu). Z důvodu, o nichž jsme se již zmiňovali, odmítl ústavu podepsat prezident republiky E. Beneš. Po složitých jednáních nepřistoupil k abdikaci, jak původně zamýšlel, před hlasováním o ústavě v parlamentu. Během dalších květnových dnů svoji abdikací zvažoval velmi často. Na nátlak ze strany vedení vlády (zejména K. Gottwalda) však abdikaci odložil až po volbách, které se uskutečnily 30. května. Vedeni nové vlády se obávalo, že abdikace prezidenta těsně před terminem voleb by mohla být veřejnost! vnímána jako „výzva" k jejich bojkotováni. Proto na základě vzájemných jednáni prezident abdikoval dva dny před vypršením nejzazšiho termínuTv němž by měl jako hlava státu ústavu podepsat. V době do své abdikace (po dohodě s vládou a vedením KSC) funkci hlavy státu ze zdravotních důvodů nevykonával a proto Ústavu 9. května, v souladu s ustanovením československé Ústavy z roku 1920, podepsal K. Gottwald jako předseda vlády, kcery hlavu státu v době nemoci zastupoval. Svoji abdikaci v abdikačním dopise ze 7. června'" prezident E. Beneš zdůvodňoval již „jen" zdravotními důvody.
Volby do Nirodniho shromážděni
30. dubna 1948 se uskutečnily v souladu s ústavním zákonem č. 74/1948 Sb. a zákonem t. 75/1948 Sb. volby do Národního shromážděni. Byly to prvni volby, v nichž existovala již pouze jedno jediná „kofjdiddtfco" - kandidátka Národní fronty. Na ní byli uvedeni jednotliví kandidující z politických stran Národní fronty a také ze společenských organizací sdružených v Národní frontě. Mezi těmito společenskými organizacemi zaujímaly velmi významné místo „odbory",sjednocená „mládežnická organizace", sjednocená tělovýchovná organizace a Svaz žen. Ke kondidótce Národní fronty existovala pouze jedna jediná alternativa, a to „nevolit nikoho" - odevzdat u volební komise „bílý lístek". Kromě toho existovala ještě možnost se k volbám „nedostavit". Tato možnost však byla vlastně postavena „mimo" zákon, protože paragraf 16 vzpomínaného zákona č. 75/1948 Sb„ podle něhož volby probíhaly, jednoznačně stanovil „povinnost" volit."' Takto zákonem upravené volby probíhaly v Československé republice vůbec poprvé. Byly svým způsobem „předobrazem" všech dalších voleb až do roku 1990. Za těchto podmínek se k volbám dostavilo 93.5 % zapsaných voliču, Pro kandidátku Národní fronty bylo odevzdáno v celé republice 86,6 % hlasú, z toho v českých zemích 87,12 % a na Slovensku 84,91 %, „Bílých lístků" bylo v Československé republice odevzdáno 10,43 %. z toho v českých zemích 9,32 % a na Slovensku 13.98 %. Neplatných hlasů bylo odevzdáno v celé republice 2,97 %, z toho v českých zemích 3,56 % a na Slovensku 1,11 %.™ Jak konstatoval dobový tisk. prvni volby po „vítězném" únoru, podle volebního zákona z dubna 1948. v nichž poprvé byla jediná kandidátní listina kandidátů Národní fronty, skončily výrazným úspěchem Národní fronty.
Politické vítězství KSČ o následné upevnění jeji moci by/o dovršeno 14. června 1948 volbou dosavadního předsedy vlády. předsedy KSC KCottwaida, prezidentem republiky. Hned druhý den po svém zvoleni jmenoval nový prezident republiky i novou vládu v čele s A Zápotockým, v níž měla výraznou převahu komunistická strana. Dalšími členy vlády byli představitelé politických stran „obrozené" Národní fronty. Vedení těchto stran, stejně jako jejich členové delegováni do vlády.
18/ Zminéný dopis byl napsán Zčervna, zveremén byl vsak ai 7. Června 19/ První dva odstavce uvedeného paragrafu stanoví:
{\) Kaidý volií Je povinen volby se zufastniti.
(2) Od této povinnosti jsou osvobozeni ti, kdoi
a) jsou staríi 70 let nebo
b) pro nemoc nebo vadu tělesnou se nemohou dostavili do volební místnosti nebo
c) pro neodkladne povinnosti svého uŕadu nebo povoláni nemohou včas přijití k volbé nebo
d) jsou v den volby od mista volby neiméné 100 km nebo
el jsou zdrženi prerušením dopravy nebo |inymi nepřekonatelnými prekážkami. 20/ V publikaci ..Ccske dejiny v datech" (sestavili a uspořádali Adamová K. a Mates R. Praha. Linde 1998) je uvedeno, áe v těchto volbách bylo pro kandidáty Národní fronty odevzdáno celkem 89,3 % všech platných hlasu. (Str. 12 uvedené publikace.)
53
Vývoj verejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
byli „levicově orientovaní" a byl pro né charakteristický velmi pozitivní vztah ke spolupráci s KSČ. která ve stávajících podmínkách začala velmi intenzivně upevňovat své mocenské pozice a sehrávat roli „vedoucí" sily společnosti.
Proces upevnění politické moci KSČ a její koncentrace v rukou jejího vedení (UV KSČ - jejího ústředního sekretariátu a předsednictva) byl posílen jeítě v závěru června sloučením KSČ a Sociálně demokratické strany, k němuž došlo v Praze 27, června 1948. Tím byl dovršen proces „spolupráce" levicově orientovaného vedeni Sociálni demokracie v čele se Z. Fi-ivlirrgereni s vedením Komunistické strany Dobový tisk hodnotil tuto skutečnost jako „definitivní překonáni rozkolu v dělnickém hnuti, k němuž došlo v roce 1920" odtržením tzv. „marxistické levice" a později založením KSČ.
29. září 1948 bylo provedena organizační sjednoceni' KSČ a KSS. Komunistická strana Slovenska se tore stoío územní organizací K5Č na Slovensku Tun byl i „vnitřní" organizační WCtafl KSČ a KSS uveden do „souladu" se vzájemným vztahem celorepublikových a slovenských státních orgánu.
Veřejná správa po přijetí Ústavy 9. května
V oblasti veřejné správy nová ústava v řadé případů potvrdila stav, který se vyvinul od května 1945. Stanovila však rovněž některé principy a obsahově nové oblasti působeni národních výborů. Vznikly rovněž otázky okolo realizace kompetenčních vztahu mezi jednotlivými stupni národních výboru. I když se národní výbory zabývaly hospodářskou problematikou i před rokem 1948. Ústava 9. května jim pole působnosti v tomto směru značné rozšiřovala.
Po „Únoru" došlo rovněž v důsledku činnosti akčních výborů Národní fronty k řadě personálních změn ve složeni členů národních výborů i na místech vedoucích pracovníku aparátu. Ústava 9. května rovněž anttcipovo/a novou územní organizaci veřejné správy, jejíž zákonná úprava se teprve připravovala. To vše vyvolalo aktuální potřebu sjednoceni a vyjasněni řady otázek v činnosti národních výborů. V neposlední řadě po „Únoru" došlo i k „zostřeni" v oblasti bezpečnostní situace, za jejíž vývoj nesly národní výbory podle Ústavy 9. května rovněž svůj dil odpovědnosti.
To vše byly důvody, které vedly ke svolání prvního celostátního sjezdu národních výborů, který se sešel v červnu 1948 v Kroměříži.'" 2^ákladnim úkoiem tohoto sjezdu bylo projednal změny v postavení národních výborů a úkoty vyplývající z nově přijaté ústavy. Zde byly rovněž zdůrazněny zásady.
podle nichž měla být v následujících letech vybudována a organizačně zajištěna nově pojatá soustava národních výborů. Současně bylo sjezdu využito k mantfescačnimu „přihlášeni se" pracovníků veře|né správy k realizaci politického programu „poúnorové vlády" a k posíleni spojeni „vládních a správních orgánů s lidem" v duchu příslušné kapitoly Ústavy 9. května.
Na tomto sjezdu byl přijat Kroméřržsfcý program, v němž byly charakterizovány základní úkoly, působnost a způsob výkonu veřejné správy národními výbory. Vycházel z 5. kapitoly ústavy (zejména byly zohledněny par. 124 a 125). ale teze, které obsahoval se opíraly i o preambulí a ustanoveni kapitoly 8, věnované „hospodářskému řízeni". Formulace mnolia tezí byla ovlivněna i dikcí „důvodové zprávy k Ústave 9. května", zejména části nazvané „jádro nové ústavy",
Kroměřížský program byl vypracován Ministerstvem vnitro a delegáty sjezdu s nim seznámil ministr vnitra V. Nosek, jeho základni dominantou bylo řeíeni otázek fungováni národních výborů a zejména hledání vhodných forem zapojení občanů do ..řízení státních o společenských záležitosti". V definitivní podobě byl zformulován do 18 bodů, které reagovaly na základní „nové" charakteristiky činnosti národních výborů a jednotlivé základní oblasti jejich působnosti. Dobový tisk hodnotil tento program jako „konkrétní rozpracování" Ústavy 9. května do oblasti práce národních výborů. Samotný program však obsahoval (podobně jako některé části ústavy) více obecných, ideových, deklarativně formulovaných tezí než konkrétních směrnic a pravidel. Byla zde zdůrazněna napr. nutnost posilováni „lidové demokracie", „ochrany výsledků národně osvobozovacího boje" a „únorového vítězství" lidu, byla zdůrazněna hospodářsko-organizátorská funkce národních výborů a nutnost vystupovat v této oblasti co nejúčinně|iim a nejhospodárnějiim způsobem. V dalších bodech byly zmíněny některé víceméně pragmatické úkoly národních výborů, jako napr. péče o rozvoj dopravy na území pôsobnosti, zodpovědnost za zásobováni a výživu obyvatelstva, ale také nutnost organizováni kulturního a společenského života, zodpovědnost za zdravotnictví, veřejnou hygienu a výchovu a vzdělání.
Sjezdu se zúčastnilo téměř 1.500 delegátů z celé republiky (z toho 480 ze Slovenska). Standardně z každého okresního národního výboru byli přítomni minimálně 2 zástupci a 3 zástupci za místní národní výbory téhož okresu. (Byla však řada výjimek týkajících se zejména velkých měst, oblastí s roz-
21 / Volba Kroměříže jako místa konáni sjezdu národních výboru nebyla náhodná. Byla zde zfejmi tendence využit tradice ..Kromerižského snému" z roku 1846.
Í4
Veřejná správa v období 1948-1960
hodujícím hospodářským významem atd.) Kromě programového rozpracování odpovídajících části Ústavy 9. května do sféry činnosti národních výborů se sjezd zabýval (nebo spíše: nemohl se vyhnout) některými víceméně pragmatickými problémy. Jedním z nich byla i otázka zjednodušenřsprdvnradministrativy a způsobu komunikace uvnitř správního aparátu. Motivy, které ovlivnily diskusi na toto téma, byly v podstatě dvojího druhu, jednak šlo o skutečně racionálni náměty, směřující ke zkvalitnění správní administrativy jako takové. Současně se však ukázalo, že řada „nových" pracovníků národních výborů, kteří své pozice získali v důsledku činnosti akčních výborů Národní fronty po „Únoru", nebyla prostě schopna standardní administrativu a základní správní úkoly zvládnout.
Dalším z „pragmaticky" orientovaných problémových okruhů bylo sociální postaveni pracovníků správy, jejich odměňování a materiální zajištění činnosti národních výborů. V tomto směru se ozvala řada kritických připomínek a výhrad, které byly. podle dobového tisku, zohledněny v dalších úpravách činnosti národních výborů. V souvislosti s personálními změnami, k nimž došlo po 20. únoru, se vyskytovala řada sporných či otevřených otázek. Jednou z nich byla i otázka ..oprávněnosti" personálních změn na základě „doporučení" akčních výborů Národní fronty. V tomto směru byla pouze zdůrazněna nutnost přijmout jednoznačné řešení, které by bud" daný stav legalizovalo, nebo přistoupilo k jeho korekci. Tím bylo urychleno i přijetí zákona 2I3ÍI948 Sb, ze dne 21. července 1948 o úpravě některých poměrů na ochranu veřejných zájmů. Tento zákon dodatečně legalizoval „opatření akčních výborů", i když ponechával „v jednotlivých případech" možnost jisté korekce. Paragraf I tohoto zákona zní:
(I j Opatření akčních výborů nebo opatření učiněná na jejich návrh nebo na jejich místě, k nimž došlo v době od 20. únoro (948 do dne počátku účinnosti tohoto zákona a která směřovala k ochraně nebo zabezpečeni lidově demokratického zřízeni nebo k očistě veřejného života, jsou po právu, a to i v těch případech, kde by jinak nebylo v souladu s příslušnými předpisy.
Uzná-li Ústřední akčni výbor Národní fronty, že nešlo o opatření podle odst. / nebo že v jednotlivých případech nutno odstranit! nesrovnalosti vzniklé při prováděni těchto opatřeni, je povolaný úřad nebo orgán oprávněn učiniti na návrh Ústředního akčního výboru Národní fronty opatření nutná k revizi,
I když zákon jako takový dodatečně „legalizoval" činnost akčních výborů, otvíral (odst. 2 uvedeného paragrafu) určitou možnost ke korekci nejkřiklavějíích případů v oblasti personálních změn. které byly velmi často motivovány
spíše osobními konflikty a zájmy než snahou „posílit lidově demokratické zřízeni".
Krajské zřízení
Velmi významná v jednáních „Kroměřížského sněmu", ale také již v jednáních, která souvisela s jeho přípravou, byla otázka krajského zřízeni. Ústava 9. května v řadě formulací jeho existenci předjímala. Během první poloviny roku 1948 víceméně vyzrála otázka územního rozdělení jednotlivých krajů v českých zemích. Na Slovensku byla tato problematika poněkud složitější. Původně navrhoval Slovenský plánovací a statistický úřad politicko-administrativní rozdělení Slovenska na pět krajů, na základě zohlednění především geografických kritérií. Později tento návrh změnil a rozšířil počet krajů na šest. Na pracovni poradě zástupců tohoto úřadu s Pověřenectvem vnitra (která se uskutečnila v Kroměříži 23. Června) bylo dohodnuto rozdělení Slovenska na sedm až osm krajů. Během října 1948 nakonec vykrystalizovalo rozdělení Slovenska na šest krajů,1"
Otázka krajského zřízení byla nejvýznamnější sférou aktivity, pokud se týká změn v oblasti veřejné správy ve druhé polovině roku 1948. Při projednávání územního rozdělení jak v českých zemich. tak i na Slovensku, byla brána v potaz jak geografická, hospodářská, tak i, byt v omezené míře, demografická kritéria. Do určité míry byla zohledněna i otázka zejména dopravní infrastruktury a určitých „regionálních" tradic. Důležitou úlohu sehrálo i politické hledisko, akceptující v první řadě upevnění mocenské pozice komunistické strany v nově vzniklých územních celcích - krajích. V neposlední řadě bylo definitivní územní rozdělení ovlivněno i řadou osobních preferencí a lokálních zájmů. V době jeho přípravy bylo nutno rovněž připravit návrh systému činnosti, fungování a zejména vnitřní organizace nových krajských správních úřadů. Složitost těchto přípravných prací způsobila, že i když krajské zřízení bylo zakotveno Ústavou 9. května, kraje o krajské národní výroby byty zřízeny až zákonem č. 28011948 Sb. ze dne 21. prosince 1948. Tímto zákonem bylo území Československé republiky rozděleno na devatenáct krajů, z toho třináct v českých zemích a šest na S/o ven s ku. Zvláštní postaveni mělo hlovni' město Proha. Území republiky bylo tak rozděleno na dvacet správních celků. V českých zemích byly tímto zákonem zřízeny tyto kraje:
Pražský. Českobudějovický, Plzeňský. Karlovarský, Ústecký. Liberecký, Hradecký, Pardubický, Jihlavský, Brněnský, Olomoucký. Gottwaldovský, Ostravský;
11} Údaje jsou převzaty z práce 2atkuliak J.: Vývoj národných výborov na Slovensku v prvých rokoch výstavby socializmu (1948-1954).
55
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
na Slovensku byly zřízeny tyto kraje:
Bratislavský, Nitranský, Banskobystrický, Žilinský. Košický. Prešovský.
Podle paragrafu 3 tohoto zákona bylo postavení hlavního města Prahy upraveno zvláštním zákonem,"' Zákon rovněž stanovil sídla krajské správy - krajská města a uzemni hranice kraju. V zásadě stanovil zásadu, že „okresy a obce mohou nále-žeti jen do obvodu jednoho kroje" (§ 5). Prakticky to znamenalo. Že hranicemi kraje se staly hranice katastru „hranie n ich" obci. Pro stanovení hraníc kraju je podstatný paragraf 4:
(t) V případech, kde krajské /ironice, stanovené v příloze, (k tomuto zákonu, rozdělují území dosavadních okresu nebo obcí, butftei toto území přizpůsobena krajským hranicím. V této souvislosti buď provedena nová územní organizace okresu. V českých zemích učiní tak vláda nařízením
Reálne vymezení území kra|e obsahovalo zpravidla tyto části:
úplný výčet celých okresů,
výčet části území dělených okresů (vyjmenováním obcí), jejichž sídlo zůstávalo na území kraje,
výčet Částí území dělených okresů (výčtem obcí). |e|ichž sídlo bylo mimo území kraje.
V souvislosti s těmito změnami byty některé okresy zrušeny," dateko více nových okresu však bylo ustaveno.'*' V českých zemích tak stoupl počet okresu ze 154 v době „zemského zřízení" (česká země 110, moravskoslezská země 44) na 180. Některé obce, které byly podle „zemského zřízení" začleněny do země české, přešly v rámci krajského zřízeni do okresů, jejichž okresní města byla na Moravě, a naopak. Jihlavský kraj „zahrnoval" jak okresy, které se nacházely na bývalém území Země české (např. Humpolec. Ledeč nad Sázavou), tak i okresy, které byly dřivé na území Země moravskoslezské.
Poněkud jiná situace byla na Slovensku, Zde v souvislosti se zavedením „krajského" zřízení nedošlo k žádným vý-
razným ůzemnim změnám (s výjimkou přesunu několika obci do sousedního okresu, eventuálně úprav katastrů jednotlivých obcí). Okresy v zásadě zůstaly v přibližně stejné podobě, jako byly v rámci „zemského" zřízení (67 okresů).
Postaveni Prahy jako hlavního města bylo upraveno zvláštním zákonem (zákon ŕ 76/1949 Sb.).Praha představovala samostatnou správni jednotku, v níž byl ustaven Ústřední národní výbor h/ovnino města Prahy (ÚNV). Současně byla dána struktura pražských správních orgánů, vymezeny jejich kompetence a vzájemné vztahy. Vládním nařízením z 31. 3. 1949 (i. 79/1949 Sb.) bylo stanoveno nové uzemni členěni Prahy, Pro účely veřejné správy byla Praha rozdělena na 16 obvodů (Praha 1-16), které byly spravovány obvodními národními výbory (ObNV).1' Pražský Ústřední národní výbor byl postaven na roveň krajskému národnímu výboru a byl jako ostatní KNV řízen vládou.
Zdkon 28011948 Sb. stanovil rovněž zřízeni krajských národních výborů (§ 6) a zahájeni jejich činnosti stanovil na I. leden 1949, (§ 7) Další oddíly (2 a 3) stanoví působnost krajských národních výborů, jejich podřízenost a dozor. Paragraf 12 stanoví volitelnost a odvolatelnost členů krajských národnich výboru. Odstavec (I) tohoto paragrafu stanoví, že členové krajského národního výboru jsou voleni a mohou býtí ze své funkce odvoláni. I když Ministerstvo vnitra již 21. července 1948 navrhlo termín konání voleb do národnich výborů (nejen do krajských národních výborů) na květen 1949. volby se nejen v tomto terminu, ale ani později neuskutečnily. Předpokladem k jejich uskutečnění bylo, že se do května 1949 „přijmou" nová volební pravidla a přijmou příslušné zákony. Reálná situace však byla taková, že jak členové nově ustavených krajských národních výborů, tak i jejich vedoucí funkcionáři byli ustono-veni. Jejich ustanoveni proběhlo na základě předcházejícího projednáni v krajských orgánech KSČ a následně v dosud fungujících (akčních) výborech Národní fronty. V zásadě
23/ Jedná se o zákon č. 76/1949 Sb. ze dno 24 3. 1949. o organizaci správy v hlavním městě Praze. Účinnosti tento zákon nabyl 31.3. 1949. Na nů| navazovalo vládní nařízení č 79/1949 Sb z 31 3 1949 o rozdelení území hlavního mésta Prahy pro uťely vereiné správy, a vládni nařízeni i. 80/1949 Sb.z téhoi dne o vnitřní organizaci pražských orgánů lidové správy
24/ Jde o vládni nařízeni í. 3/1949 Sb.ze dn« 18. I I949.0 uzemni organizaci okresů v českých zemích Nj Slovensku byla analogická uzemni úprava provedena zákonem Slovenské národní rady č. 14/1949 Sb. SNR. o územní organizaci okresu na Slovensku.
25/ V Cechách to byly správní okresy: Duba, Jabloň ně. Královice, Ne|dek, Varnsdorf. V bývalé zemi moravskoslezské to byly okresy: Moravský Beroun a Nové Místa na Morave
26/ V Českých zemích to byly okresy Dobříš, Nové Strašecí. Votice. Sobéslav. Trhové Svmy. Vimperk. VodAmy. Biovrce. Horaždovice. Plnsy. Siod.Touíirn. Licvmo v. Lovosice. Doksy, Nový Bor. Hlinsko, Holice. Lanškroun. Přelouč. Pacov. Trest. Velké Mezi řiti. Zdar. Blansko. Bystřice nad Pernštejnem, Velká Bite*. Zídlochovice. Kojetín. Valašské Klobouky. Veselí nad Moravou, Frenštát pod Radhostem a Vítkov.
27/ Do té dohy (od r. 1922, - od vzniku „velké Prahy"] byla Praha rozdílena na 13 obvodu. K označováni jednotlivých obvodů bylo používáno římských Číslic. Do vzniku ..velké Prahy" zahrnovalo mésto Praha tyto rastr Staré Mésto. Nové Město. Malou Stranu, Hradčany. Josefov. Vyšehrad. Holešovice-Bubny a Libeň Tyto části byly označovány íhmskými číslicemi I—Vlil. Po roc« 1922 cvořily tyto části s výjimkou Libné obvod Praha l-VH. který jako celek představoval jedno městskou čast K Libni byly připojeny do té doby samostatné obce Střírkov. Kobylisy. Trója a Bohnice a byl vytvořen obvod Praha VIII. Dalii. nové obvody byly Praha IX - Vysočany. Prosek, Hloubétm. Praha X - Karlin, Praha XI - Žižkov, Hrdlořezy. Malešice: Praha XII - Královské Vinohrady: Praha XIII - Vršovice. Zá-béhlice. Hostivař a Strašnice; Praha XIV - Nusle, Michl* a Krč; Praha XV - Bráník, Podolí a Hrdlořezy. Praha XVI - Smíchov, Radlice, Hlubočepy a Malá Chuchle: Praha XVII - Košíře. Motol a Jinonice; Praha XVIII - Břevnov. Střeíovice a bboc. Praha XIX - Dejvice, Bubeneč, Sedlec. Vokovice a Veleslavín Koncem roku 1946 byl zřízen samostatný obvod pro Prahu VII (Holcsovice-Bubnyl a v následujícím roce byly z obvodu Praha XIII jako nový samostatný obvod vyčlenený Hostivař. Strašnice a nové připojeno Zahradní Město, tím vznikl nový obvod Praha XX.
56
Veřejná správa v období 1948-1960
proces „ustavení" krajských národních výborů probíhal ve stejných intencích jako „personální změny" v národních výborech ostatních stupňů po únoru 1948."
Takto jmenované krajské národní výbory působily až do roku 1954.
Paragraf 13 tohoto zákona opět stanovuje odpovědnost krajských národních výborů vůči lidu a podřizuje je kontrole lidu. Podle § 14 (odst. I) krajský národní výbor může býti rozpuštěn usnesením vlády, zejména neplní-li své úkoly nebo ohrožuje-li jeho činnost řádný výkon veřejné správy. Z toho plyne odvolatelnost krajského národního výboru orgánem, jemuž byl podřízen - vládou. Pokud docházelo do roku 1954 k odvolání jednotlivých členů národního výboru či jejich odvolání z příslušné funkce, vycházela iniciativa vždy z krajských orgánů KSČ, eventuálně na jejich pokyn z krajských výborů Národní fronty.
Další paragraf upravuje činnost jednotlivých orgánů národních výboru. Stanovil (vymezil) pravomoc a funkci především píendrního zasedání KNV jako orgánu státní' moci. Do jeho kompetence patřilo zabezpečení jednotné celostátní politiky a určováni koncepčního rozvoje kraje. Další orgány KNV - výkonné - měly v podstatě správní funkci, realizovaly rozhodnutí a usnesení plenárního zasedáni. Výhradně do kompetence pléna KNV patřilo schvalování krajského národohospodářského plánu a rozpočtu a kontrola jeho plnění. Rovněž tak se vyjadřovalo ke všem personálním změnám nejen v orgánech KNV. nýbrž i v orgánech a organizacích, které byly krajským národním výborem řízeny, a schvalovalo je. Bylo rovněž oprávněno vyhradit si k rozhodnutí kteroukoliv záležitost týkající se správy kraje. Prvek „kontroly lidu" je možno spatřovat ve skutečnosti, že jednání pléna krajského národního výboru bylo veřejné.
Jako výkonné složky krajského národního výboru zákon (§16) ustanovuje:
rodu,
předsedu (jeho náměstky),
referenty,
komise.
Z těchto výkonných orgánů byla podle zákona nejvý-znamnější rada KNV. Její složeni a kompetence byla upravena v § 17:
(I) Cleny rady jsou předsedaného náměstkové a referenti. Rada vykonává usneseni plenárního zasedáni krajského národního výboru. Přísluší ji řízeni a správa všech záležitostí náleže-
jících do působnosti krajského národního výboru, pokud nejsou vyhrazeny plenárnímu zasedání nebo předsedovi krojského národního výboru.
Rada se ze své činností odpovídala plénu krajského národní výboru. Víceméně ve své kompetenci (samostatně) zabezpečovala výkon veškeré správní agendy, která byla v kompetenci příslušných referentů. Jako kolektivní orgán rovněž vykonávala kontrolu nad činností jednotlivých referátů a běžným administrativním chodem úřadu KNV Rada rovněž svolávala plénum KNV a připravovala program jednáni pléna.
Podle zákona, i reálně, měl mimořádné postavení předsedo krajského národního výboru. Byl reprezentantem a zostu-poval krajský národní výbor i kraj v jednáních s ostatními orgány a institucemi. Předsedal plenárním zasedáním a zpravidla je řídil. Svolával rovněž schůze rady a předsedal jim. V době, kdy rada nezasedala, byl předseda oprávněn rozhodnout o neodkladných opatřeních, která byla jinak v kompetencí rady. Měl však povinnost do osmi dnů si vyžádat dodatečné schválení od rady KNV. Byl rovněž služebním představeným všech zamést-nonců krajského národního výboru. Velmi výrazné kompetence dával předsedovi KNV odstavec 5 uvedeného paragrafu:
(S) Má-li předsedo za to, že usnesení (opatření) plenárního zasedáni krajského národního výboru nebo rady nebo komise nebo rozhodnutí (opatření) referenta vybočuje z mezí jejich působnosti nebo že odporuje předpisům nebo že je v rozporu se směrnicemi a pokyny nadřízených orgánů, je povinen zostavili výkon tohoto usnesení a oznámit to, pokud jde o usneseni (opatření) plenárního zasedání nebo rady, věcně příslušnému ústřednímu úřadu a Ministerstvu vnitra, pokud pak jde o usnesení (opatření) komise nebo o rozhodnutí (opatření) referenta, radě. Dokud o věci nerozhodne věcně příslušný ministr (přednosta ústředního úřadu), popř. rada, nesmí býti usnesení (rozhodnuti, opatřeni) vykonáno.
Z toho plyne jednak velmi významná kompetence předsedy KNV, pozastavit usnesení (opatření, rozhodnutí) jakéhokoliv jiného orgánu KNV včetně pléna, ale také jeho odpovědnost nejen vůči radě a plénu KNV, nýbrž vůči nadřízenému orgánu, tj. vládě. resp. Ministerstvu vnitra. Byl současně povinen řídit se pokyny a příkazy ministra vnitra.
Značné kompetence byly zmíněným zákonem dány jednotlivým referentům. Referenti byli vždy volenými členy pléna KW."' Na základě zvolení a z titulu své funkce byli členy rady KNV. V roce 1949 však byli stejně jako ostatní členové pléna KNV „ustaveni" (jmenováni). Z výkonu své funkce se zodpo-
28/ Transformace správního systému využila KSČ k posileni svých mocenských pozic ve státním a správním aparátu. V£ ich n i nově jmenovaní předsedové KNV byli
členy KSČ. zpravidla členy kra|ského vedeni KSČ (kraiských výboru nebo předsednictva krajského výboru KSČ). 29/ Tato struktura národních výboru bývá v literatuře označována |ako ..referentský systém".
57
Vývoj verejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
vídali jednak radě a plénu KNV ale také příslušnému centrálnímu úřadu (zejména ve věcech výkonu státní správy), a byli povinni řídit se pokyny věcně příslušných ministrů. Referent byl rovněž bezprostředním služebním představeným zaměstnanců přidělených jeho referátu. Vlastni činnost referátu, zejména odborný výkon správních, administrativních a dalších činností, byl pod kontrolou „přednosty referátu". Ten byl ustanoven ze zaměstnanců přidělených příslušnému referátu radou národního výboru. Jeho ustanovení však podléhalo potvrzení ministra vnitra. V oblasti výkonu statni správy zajišťovaly referáty krajských národních výborů (i následujících národních výborů nižších stupňů) činnosti v resortech, které byly na centrální úrovni v kompetenci příslušných resortních ministerstev. Proto se k potvrzení příslušného přednosty odboru ministr vnitra vyjadřoval zpravidla vždy po konzultaci s příslušným resortním ministrem. Takováto organizace národních výborů a jejich referátů zaváděla propojení mezi příslušnými referenty a odpovídajícími referáty národních výborů nižších stupňů s vyššími, v případě krajských národních výborů s příslušnými resortními ministerstvy.
K systému výkonných složek krajských národních výborů patřily i komise. Členy komisí, kromě volených členů národního výboru, mohli být i ostotní občané, nečlenové národních výborů. Byli to zpravidla odborníci v příslušných oblastech, v nichž komise působila, představitelé nebo zástupci společenských organizací, které byly členy Národní fronty a kterých se činnost komise dotýkala. Členy těchto komisi mohli být také pracovníci příslušných referátů národních výborů, tedy pracovníci administrativního aparátu. Úkolem komisí bylo především připravovat podkladové materiály k jednáni rady nebo pléna národního výboru, ale také podklady pro rozhodnutí předsedy, jeho náměstků či příslušných referentů. V zásadě měly tyto komise poradní funkci, ale rada (za určitých podmínek předseda) je mohla pověřit, aby v rozsahu, který stanovila, rozhodovaly jejím jménem. Účast zástupců společenských a zájmových organizací v komisích krajských národních výborů byla označována za jeden z prvků „demokratizace" veřejné správy, za formu podíleni se „lidu" na výkonu veřejné (státní) správy.
Zákon 280/1948 Sb. zavádí rovněž funkci krajského tajem-níka - tajemníka krajského národního výboru. Jeho postavení, kompetence a náplň práce upravoval paragraf 22. Byl ustanoven radou ze zaměstnanců krajského národního výboru. Jeho ustaveni však podléhalo potvrzení ministra vnitra. Byl pracovním představeným přednostů referátů a dalších zaměstnanců
krajského národního výboru a zastupoval předsedu v jeho funkci služebního představeného zaměstnanců. Byl povinen účastnit se plenárních zasedání a schůzí rad. Na těchto schůzích měl poradní hlas. Podle dikce zákona tajemník krajského národního výboru nebyl (nemusel být) členem (voleným) národního výboru. Jeho postavení však bylo mimořádně významné a tomu odpovídaly i jeho kompetence. Jak zákon výslovně uvádí, byl „pomocníkem předsedy krajského národního výboru při výkonu jeho působnosti podle § 18, odst. 2-5" příslušného zákona. Znamená to, že byl fakticky nejbližším spolupracovníkem předsedy, a velmi často se podílel i na nejzávažněj-ších rozhodnutích. Velmi podstatnou náplní jeho práce byla organizace a řízeni vnitřního chodu aparátu krajského národ-niho výboru. Tím podstatně ovlivňoval každodenní práci nejen jednotlivých referátů,ale i rady jako celku.
Významnou změnou v oblastí veřejné správy byla skutečnost, že zákon o krajském zřízení začlenil do struktury krajského národního výboru i krajská velitelství Sboru národní bezpečnosti. Jejich postavení bylo vymezeno paragrafem 21 tohoto zákona:
(/) Při obstarávání úkolů národní bezpečnosti zřizuje se v ráma bezpečnostního referátu krajského národní výboru krajské velitelství národní bezpečnosti. Ministerstvo vnitra přiděli tomuto velitelství potřebný počet zaměstnanců z příslušníků Sboru národní bezpečnosti a ze zaměstnanců obstarávajících úkoly národní bezpečnosti."1'
Tím byla prakticky činnost bezpečnostních orgánů na území kraje podřízena krajským národním výborům.
V rámci krajských národních výborů bylo zřízeno již v prvních měsících jejich činnost- (postupně) jedenáct referátů:
referát pro všeobecné vnitrní věci, plánovací referát,
bezpečnostní referát (jehož součástí bylo krajské velitelství Sboru národní bezpečnosti),
referát školství, osvěty a tělesné výchovy, referát práce a sociální péče, zdravotní referát, finanční referát, hospodářský referát, zemědělský referát, referát pro vnitřní obchod, technický referát.
Do kompetence krajských národních výborů, resp. jednotlivých referátů, byla převedena řada kompetencí a čin-
30/ Následně byla analogickým způsobem začleněna do systému okresních národnich výboru i ..okresni velitelství národní bezpečnosti".
58
Veřejná správa v období 1948-1960
ností dříve samostatných úseků státní správy, které měly na území kraje do této doby svá detašovaná pracoviště. Tato pracoviště byla současně s převedením jejich agendy na referáty KNV postupně rušena. Šlo např o bývalé finanční úřady, státní obvodové úřadovny pro pozemkovou reformu, úřady ochrany práce atd.
Následně v roce 1949 byla podle stávající struktury KNV zreorganizována i strukturo okresních národních výborů (vládním nařízením č. 139/1949 Sb.). Současně s tím došlo v případě některých okresů k územním změnám. Na okresních orgánech byla vytvořena stejná struktura jako na KNV. Znamená to tedy, že i zde nositelem veřejné moci bylo plénum okresního národního výboru, výkonnými orgány byly rada ONV, předseda (náměstci) ONV, referenti a taktéž byly zřízeny i komise. Jejich vzájemné vztahy byly upraveny podobně, jako tomu bylo v případě KNV. Analogií k funkci „tajemníka KNV" byla zřízena funkce „tajemníka ONV".
Byla rovněž zrušena i instituce stotutdrnich měst" a v krajských městech (sídlech KNV) a městě Opavě byly vytvořeny jednotné národní výbory, ]NV, které spojovaly krajské město (a město Opavu) s jeho zázemím v jeden správní celek.11. Na Slovensku došlo ke spojeni měst a obcí v oblasti Vysokých Tater v jeden správní celek, v němž byl zřízen rovněž jednotný národní výbor.Tyto jednotné národní výbory byly podřízeny příslušným KNV,,1J
Po vzoru národních výborů vyšších stupňů měly i městské a místní národní výbory zintenzívnit zřizování, a pokud byly zřízeny, pak rozvinout činnost svých komisí, jejímiž členy kromě poslanců byli i občané. Činnost komisi na úrovni místních národních výborů však byla poměrně problematická (a to nejen v této době, nýbrž po celou dobu jejich existence). Ne v každém městě či místě se mohl národní výbor v tomto směru opřít o odborníky či experty nebo o představitele společenských organizaci. V roce 1949 byl rovněž zaveden institut ůjezdnich tajemníků, jejíchž posláním bylo zabezpečovat politické řízeni místních národních výborů a v mnoha případech i zefektivnit komunikaci mezi nimi a národními výbory vyššího stupně (přede-
vším okresními). Příslušný újezdní tajemník vykonával svoji funkci vždy ve vztahu k několika místním národním výborům, teprve v pozdější době se ve větších obcích přistoupilo k ustavováni tajemníků místních národních výborů a újezdní tajemnici působili pouze v menších a zpravidla rozptýlených obcích.
Vnitřní organizace městských a místních národních výborů strukturálně podle možnosti (tj. podle „velikosti" příslušného národního výboru) odpovídala struktuře národních výborů vyšších stupňů. V menších obcích bylo zpravidla spojeno několik referátů v jeden. Rozhodující funkci mělo vidy plénum místního (městského) národního výboru jako zastupitelského sboru. Rady místních národních výborů byly budovány na stejných principech jako rady národních výborů vyšších stupňů. V menších obcích rozhodovala rada MNV vidy ve sboru - jen výjimečně prostřednictvím referentů. U městských národních výborů a místních národních výborů ve větších obcích se způsob rozhodování (prostřednictvím referentů) blížil k odpovídajícím postupům v národních výborech vyšších stupňů."'
Pro soustavu národních výborů v celé hierarchizovane struktuře byl typický systém dvojí odpovědnosti. Příslušné výkonné orgány národního výboru odpovídaly za svoji činnost vždy plénu, tj. volenému orgánů jako celku, a současně příslušnému národnímu výboru vyššího stupně (nebo centrálnímu orgánu - vládě). Odpovědnost vůči „vyššímu orgánu" byla dovedena až do úrovně referátů, referentů a přednostů referátů. V počátečním období byl tento systém dvoji odpovědnosti v dobovém tisku vztahován k výkonu funkce „samosprávy", za niž byly výkonné orgány příslušného národního výboru odpovědny svému „plénu", a k výkonu „státní správy", za niž výkonné orgány (ale i plénum) odpovídaly vždy národnímu výboru (vládě) vyššího stupně. V reálném procesu výkonu veřejné správy však byly obě funkce, tj. jak „samosprávná", tak i výkonu „státní správy" spojeny. Bylo by velmi těžké identifikovat, které akty národních výborů byly uskutečněny po Hnil „samosprávné" či po linii „státní správy".
31/ Např. místo dřívějšího městského národního výboru v Olomouci (statutární město) a okresního národního výboru pro okres Olomouc - venkov byl zřizen jeden jednotný národní výbor.
31/ V Bratislavě a v Brně byly takto vytvořené národní výbory označovány jako ..Ústřední národní výbory", na rozdíl od ÚNV v Praze byly však podřízeny bezprostředná příslušným KNV v Brně a Bratislavě.
33/ Otázkou budováni systému veře|né správy, tj. soustavy národních výboru se zabýval IX. sjezd KSČ. který se konal v květnu 1949. Zavázal „komunisty působící v národních výborech" k urychlenému dokončení výstavby jednotné soustavy národních výboru, k posílení jejich spojení s lidem a zvýšení jejich akceschopností při plněni „generální linie budováni základu socialismu". Se závěry tohoto sjezdu ve vztahu k národním výborům seznámil předsedy a ta|emníky krátkých národních výboru ministr vnitra V, Nosek na celostátní konferencí konané í ,-2.července 1949. Byl to leden z prvních modelových případů budoucího řešeni všech (ekonomických, politických atd.) otázek v Československu po únoru I94B. Po celou dobu čtyřiceti let se stalo pravidlem,ie zásadní rozhodnuti byla učiněna v příslušných vrcholných orgánech Komunistické strany Československa. Ostatní politické strany a společenské organizace sdružené v Národní frontě více méně byly postaveny před hotové „rozhodnuti", na jehož realizaci se měly, opit v rozsahu, který byl stanoven orgány KSČ, podílet.Tato činnost byla zpravidla provázena ještě deklarativním ..přihlášením se" k příslušným usnesením orgánů KSČ. Totéž se v plné míře týkalo všech správních orgánů, včetně ústředních, Ty byly víceméně „povinny" vtělit výsledky jednáni straníckych orgánu KSČ do svých základních dokumentů, včetně právních norem.
59
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
hoto vládního nařízení „předsednictvo vlády vyřizuje běžné práce vlády mezi jejími zasedáními, operativně řídí a kontroluje činnost jednotlivých členů vlád/","
Způsob řízeni národních výborů centrálními orgány byl upraven ještě téhož roku ústavním zákonem Č. 81/1953 Sb. ze dne 16. záři 1953. o řízení národních výboru vládou. Podle tohoto zákona se „vs'eobecné řízeni národních výboru vyj/má z působnosti ministra vnitra a národní výbory se podřizuji přímo vládě republiky Československé". Tento ústavní zákon měl bezprostřední dopad na způsob řízení především krajských národních výboru. K řízení národních výboru zřídila vládo ..komisi" složenou ze (lenů vlády a vedenou přímo předsedou vlády nebo jeho náměstkem. To vedlo k jistému zvýšení ofctivrty jednotlivých resortních ministrů ve vztahu k národním výborům, zejména krajským. Do značné míry zůstala zachována i stávající pozice Ministerstva vnitra, především v oblasti řízení administrativních záležitostí.
Současné s přímým řízením krajských národních výboru vládou se objevily kritické připomínky k jejich Činnosti. Předmětem této kritiky byla např. skutečnost, že některé agendy, které byly od centrálních orgánů přesunuty na krajské národní výbory s tím, aby byly delegovány dále, zůstaly neúměrně dlouhou dobu v rukou KNV. Podle dobového tisku to nebylo v souladu s principem přibližováni veřejné správy co nejbliže k „lidu". V posledních měsících roku I9S3 byly rovněž zahájeny práce na nové právní úpravě struktury a činnosti národních výborů. V této souvislosti se v dobových politických dokumentech a dobovém tisku používal termín Kodex národních výborů. Počátkem příštího roku byly předloženy k verejne diskusi návrhy připravovaných zákonů. Od skutečnosti, že diskuse o návrzích zákonů byla přenesena z parlamentní půdy k „veřejnosti", si tehdejší politické vedení slibovalo zvýšení občanského zájmu o činnost správních orgánů a eventuálně zvýšeni aktivity při plnění úkolu, které byly před veřejnou správu a národní výbory jako její základní orgány v této době postaveny. Veřejná, či tehdejším termínem řečeno ,,vše-národní" diskuse probíhala podie standardu v té době běžného. Byly pořádány verejne schůze a veřejné diskuse, na nichž se většinou „pracující" vyjadřovali o návrhu zákonů velmi pozitivně. Tyto akce probíhaly přibližně do počátku února. V únoru byl text zákonů dopracován a předložen Národnímu shromážděni. 3. března 1954 Národní shromážděni jednohlasně schválilo tři zákony vztahující se k činnosti národních výborů. Byl to ústovní zákon č. I2ÍI954 Sb. 0 národních vý-
borech, zákon č. 13/1954 Sb.a zákon č. 14/1954 So. o volbách do ndrodn/ch výborů. Pří príprave návrhu, při definitivním koncipováni všech tři zákonů bylo využito, jak zdůrazňoval dobový tisk, sovětských zkušenosti.
Ústavní zákon č. 11! 1954 Sb. v paragrafu I nově definovoí postavení národních výborů v systému orgánů státní moci a současně typově vymezoval základní činnosti.
Národní výbory jsou mrstn/mi orgány státní moci pracujícího lidu Československa. Jako nejiirii organizace pracujících opírají se ve své činnosti v krajích, okresech a obcích o svazek dělníků, rolníků a pracující inteligence.
Národní výbory řídí ve svých obvodech hospodářskou a kultúrni výstavbu socialismu podie směrnice vlády a zákonů republiky. Soustavné se starají, aby byly stále lépe a plněji uspokojovány rostoucí hmotné a kulturní potřeby pracujících. Vfeškerou svou činností pečují o člověka a jeho blaho a upevňuji důvěru pracujících k orgánům lidově demokratického státu.
Odstavec l charakterizuje národní výbory jako „orgány státní moci". Již tato skutečnost jim dává kompetenci k výkonu státní správy. Jejich „volba" jim dává kompetenci k výkonu funkcí samosprávy. Uvedený odstavec 2 § I příslušného zákona obsahuje více méně deklaratívni prohlášení, která byla často přebírána a citována v nejrůznějších dokumentech při zdůrazňování „sepětí správních orgánů lidové demokratického státu s lidem".
Paragraf 2 vymezoval jednotlivé „stupně" nórodničh výborů:
„Národní výbory jsou krajské, okresní, městské, obvodní a místní, Ústřední národní výbor hlavního město Prahy a Ústřední národní výbor hlavního města Bratislavy. Ve své činnosti jsou národní výbory podřízeny vládě."
Tato struktura národních výborů zůstala v platnosti až do roku 1960. kdy došlo k nové zákonné úpravě veřejné správy.
Paragraf 3 stanovil způsob voleb do národnich výborů na základě obecného, rovného, přímého o tajného hlasovacího právo. Funkční období národních výborů bylo stanoveno na dobu tří let
Paragraf 5 opravňoval národní výbory k vydávání nařízeni platných v obvodu jejich působnosti. Podle paragrafů 6 a 7 zůstal zachován princip dvojí odpovědnosti národního výboru a jeho členu.
Podstatný byl paragraf 8, který stanovil, že no Slovensku vykonává v me2ich přís/ušných ustonorem' Ústavy pravomoc vlády vůči národním výborům a jejich radám Sbor pově-řeneú. I když nelze význam tohoto paragrafu přeceňovat, přece jen po účinnosti těchto zákonů vstupoval Sbor po-
37/ 14. března 1953 zemřel prezident republiky a předseda KSC K. Gottwald 21. březni se stal prezidentem republiky A. Zápotocký. (Po smrti K. Gottwalda |li nebyla obsazována funkce předsedy strany - aí do roku 1989. Klíčovou se stala funkce ..generálního tajemníka1', do niž byl zvolen A. Novotný.) Předsedou vlády se stal V Široký.
62
Veřejná správa v období 1948-1960
věřenců a jednotliví poverenci do procesu řízení národních výborů na Slovensku aktivněji! i m způsobem.
Nové zákony o národních výborech v zásadě zachovávaly na celém území republiky trojstupňový systém národních výborů. Na úrovni základního článku, kde dosud podle platné legislativy existovaly místní národní výbory čtyř typů, doš/o k jistému zjednodušeni rozdělením na dvě skupiny: na národní výbory městské a místní, jak vyprývá z textu ůstcvmTio zókono, byíy zrušeny dosud existující „jednotné národní výbory" a misto nich ve městech, kde dosud působily, ustaveny „městské národní výbory" (s možností dělení na obvody), v obcích, které tvořily „zázemí" města a byly dosud řízeny jednotným národním výborem, došlo k ustavení běžných místních národních výborů. Rovněž byl zrušen Jednotný národní výbor ve Vysokých Tatrách a jeho místo zaujal Městský národní výbor Vysoké Tatry. Tento městský národní výbor byl podřízen přímo Sboru pověřencú. Ústřední národní výbor Prahy byt podřízen přímo vládě a Ústřední národní výbor Hrauslavy byt podřízen přímo Sboru pověřencú. Touto úpravou došlo k určitému „zjednodušeni" struktury národních výboru.
Zákon č. 1311954 Sb. upravoval organizaci, působnost a formy činnosti národních výborů všech stupňú.V souladu s příslušným ústavním zákonem zdůrazňoval význam pleno národního výboru jako zastupitelského sboru. Těmto sborům bylo vyhrazeno právo volit a odvolávat všechny funkcionáře národního výboru, hodnotit jejich práci, vydávat obecně závazná nařízení pro svá území a také schvalovat plány rozvoje národního hospodářství v obvodu národního výboru a přijímat rozhodnuti týkající se hospodářské činnosti podniků a organizací, které byly národním výborem řízeny. Tyto sbory rovněž řídily a kontrolovaly Činnost výkonných orgánů, tj. rady národního výboru, jednotlivých odborů, ale kontrolovaly činnost svých členů a komisi. Plénum národního výboru také bylo kompetentní v otázkách kontroly činnosti národních výboru nižších stupňů.
K výrazné změně došlo v oblasti činností komisi národních výborů. Tyto komise nebyly již oslovovány u jednotlivých odborů jako dosud, nýbrž byly jako stálé komise orgány rady národního výboru. Z tohoto titulu se nejen podílely na přípravě dokumentů pro jednání rady (a pléna), nýbrž I na kontrole přijatých usneseni a na jejich plnění ze strany výkonných orgánů národního výboru. Byly také oprávněny projednávat podněty a stížnosti občanů, předkládat radě i plénu národního výboru příslušné návrhy na jejich řešeni. Tyto stálé komise byly složeny ze členu národních výborů. Ke své činnosti zřizovaly aktivy, na jejichž práci se podíleli i občané — necfenové národních výborů. Podle povahy řeše-
ných problémů se aktivisté podíleli i přímo na jednání komise. V připadě hlasování měli poradní hlas. Stálé komise měly rovněž právo požadovat od výkonných orgánů národního výboru zprávy, eventuálně „vysvětleni" k jednotlivým otázkám jejich činnosti. Protože se na jejich činnosti podíleli i aktivisté - nečlenové národních výborů, byly komise dobovými dokumenty charakterizovány jako jedna z institucí zabezpečující účast „občanů" na správě státu a kontrole jejich správních orgánů.
Zmiňovaný zákon vymezil rovněž povinnosti o práva Členů zostupite/ských sborů. Člen národního výboru měl právo předkládat výboru i jeho výkonným orgánům k projeď nání všechny náměty a problémy, které se týkaly jejich činnosti a spadaly do jejich pravomoci. Měl právo rovněž vznášet dotazy na čteny rady. vedoucí odborů a další pracovníky národních výborů a požadovat vysvětleni ke víem otázkám, které byly příslušným národním výborem řešeny. K jeho povinnostem patřilo zúčastňovot se zasedání národního výboru, plnit odpovědně svěřené funkce, být členem některé ze stálých komisí národního výboru a aktivně se účastnit její práce. Rovněž byl povinen udržovat aktivní kontakt s občany svého volebního obvodu a pravidelně se s nimi setkávat na veřejných besedách s občany, kde měl podávat zprávu o své činnosti. Občané volebního obvodu měli možnost se vyjádřit k jeho prácí, k činnosti národniho výboru a vznášet dotazy, eventuálně připomínky a požadavky na vysvětlení všech problémů a otázek, které byly příslušným národním výborem řešeny. Z uvedeného je zřejmé, že tyto změny měly vést k posílení aktivity jednotlivých členů národních výborů a přispět k vytvořeni užších kontaktů mezi národním výborem (resp. jeho členy) a jejich voliči.
Uvedené legislativní úpravy činnosti a organizace národních výborů zrušily dosavadní referentský systém, k němuž byly v předcházejících letech vznášeny četné připomínky. Misto dosavadních „referátů", v jejíchž Čele stál volený člen národniho výboru, byly zřízeny odbory a správy národního výboru, které byly řízeny „politicky a odborně kvalifikovanými zomřstnonci" -profesionálními pracovníky. Tito vedoucí byli vybaveni i příslušnými pravomocemi k prováděni potřebných rozhodnutí a realizaci opatřeni. Od této změny se očekávalo zvýšení profesionality při výkonu správní agendy národních výborů. Volení členové orgánů - referenti, kteří v předcházejícím období řídili příslušné referáty, nebyli často k této činnosti profesně a odborně připraveni. Došlo tak k „profesionalizaci" ve výkonném aparátu. Současně s tím došlo rovněž ke zvýšení úlohy administrativního aparátu veřejné správy. Do této nové výkonné struktury národních výborů byl zaveden systém
63
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
dvojí podřízenosti a dvoji odpovědnosti. Vedoucí jednotlivých odborů o správ rody národního výboru se zo svoji činnost osobně odpovídali jednak radě, ale současně i vedoucímu příslušného (obdobného) odboru nebo správy rady národního výboru vyššího stupně, v případě KNV ústřednímu úřadu. Na rozdil od členů národních výborů, členů rady a vedoucích komisí nebyli vedoucí odborů a správ rady voleni, nýbrž jmenování na návrh rady národního výboru a schvalováni vedoucím odboru nebo správy národního výboru vyíiího stupně, v případě KNV se souhlasem příslušného ústředního úřadu.
Rado národního výboru se skládala z předsedy, jeho náměstků, tajemníka a dalších členu rady. kteří byli voleni národním výborem na jeho prvním zasedání z řad členů. Ve srovnání s předcházejícím „referentským systémem" byla zdůrazněna kolektivní odpovědnost rady národního výboru i pléna. Rada v otázkách, které byly v její kompetenci, rozhodovala zásadně kolektivně. Členové rady i členové pléna národního výboru byli odpovědni za činnost všech výkonných orgánů národního výboru i za činnost jednotlivých odboru a správ rady. Byla to určitá změna ve srovnáni s předcházejícím systémem, kdy voleni členové národního výboru reálně pociťovali (a také přejímali) především odpovědnost za referát, který byl jimi řízen. Současně se s těmito změnami zvýšil i počet volených členů národních výborů všech stupňů.
16. května 1954 se uskutečnily podle zákona Č. 1411954 Sb. volby do národních výborů. Byly realizovány podobným způsobem jako nové volby do Národního shromáždění v roce 1948. Byla opět předložena jedna společná kandidátka Národní fronty, připravená příslušnými výbory Národní fronty (a schválená příslušnými orgány KSČ). Pro kandidáty Národní fronty bylo do krajských národních výborů odevzdáno v celé republice 93,6 % hlasů, do okresních národních výborů 93,8 % všech hlasú a do místních národních výborů bylo pro kandidáty Národní fronty odevzdáno 94,2 % hlasů."'
28. listopadu 1954 se uskutečnily volby do Národního shromáždění a Slovenské národní rady. Standardně jako v parlamentních volbách v roce 1948 a volbách do národních výborů, které se uskutečnily v dubnu, byla i tentokrát voličům předložena jedna jednotná kandidátka Národní fronty.
Volby proběhly podle „osvědčené" režie této doby. Pro kandidáty Národní fronty bylo odevzdáno 97,89 % všech platných hlasů. Na základě volebních výsledků jmenoval prezident republiky novou vládu, opět vládu Národní fronty, jejímž předsedou se stol V! Široký
Veřejná správa
ve druhé polovině padesátých let Změny, k nimž došlo ve struktuře a činnosti národních výborů koncem poloviny 50. let, nevyřešily zásadní problémy, před kterými veřejná správa v té dobé stála. Byla to zejména efektivita výkonu správní agendy, která i přes určitá zlepšení byla příliš těžkopádná. V letech 1955 a 1956 současně sílila kritika „centralismu" při řízení a výkonu veřejné správy."' V polovině roku 1956 v důsledku kritiky chyb a deformaci, k nimž u nás došlo po „Únoru" 1948, byl položen důraz na nápravu „neúměrného centralismu", který se projevoval jak v přílišné kompetenci centrálních orgánů, tak i ve vztahu mezi vládou a slovenskými národními orgány. Proto došlo v druhé polovině roku 1956 k rozšíření kompetencí národních výborů a do jejich pravomoci přešly další významné oblasti.
Do přímého řízení národních výborů byly převedeny některé dalši kategorie podniků a institucí. Byly zvýšeny pravomoci národních výborů na úseku místního hospodářství a hospodaření s byty. Rovněž byla zvýrazněna jejich pozice v organizování velmi žhavého problému té doby - bytové výstavby.
Do přímého řízeni krajských národních výborů byly převedeny i státní statky a další podpůrné zemědělské podniky, jejichž řízení bylo dosud v kompetenci ministerstva zemědělství.
Rozšířily se i kompetence národních výborů v oblasti škol-ství.V přímé kompetenci Ministerstva školství zůstaly pouze vysoké školy, zařízení vysokoškolského charakteru a zřizování či rušení pedagogických a odborných škol. U ostatních škol se činnost Ministerstva školství omezila pouze na základní normativní úpravy, metodickou podporu, odbornou inspekci a další kontrolni Činnost. Jejich řízení přešlo do kompetence národních výborů.
Stejně tak v oblasti dopravy, státního obchodu či v oblasti kultury byly do kompetence národních výborů
38/ V Praze získali kandidáti Národní fronty celkem 92,7 %. Voleb se zúčastnilo v Praze celkem 703 292 vohčú. Nové zvolený Ústřední národ ni výbor hlavního města Prahy se sešel na prvním zasedáni 21. 5. Na |cho zasedáni oznámit dosavadní primátor V.Vacek svu| odchod na odpočinek. Úřad primátora zastával od nových voleb roku 1946, kdy vystřídal ve funkci prvního poválečného pražského primátora Petra Zenkla. Novým primátorem byl na tomto zasedání zvolen A Svoboda, který tento úřad zastával až do roku 1966.
39y V roce 1956 v únoru se v Moskvě konal 20. sjezd KSSS. na kterém poprvé zazněla kritika ..kultu osobnosti" J. V Stalina. V souvislosti s ti m se poprvé hovořilo o ..deformacích1' a ,,chybách" z období Stalinovy vlády. V důsledku toho se začaly i v satelitních zemích projevovat tendence ,,ke kritice chyb" z ohdobi ,.kultu osobnosti". V Československu se tyto tendence výrazně projevily na druhé celostátní konferenci KSČ, která se konala v červnu 1956 Jak bylo běžné v tehdejším Československu, závěry [éto konference byly významným impulsem i pro změny v oblasti státní správy a výkonu správní agendy.
64
Veřejná správa v období 1948-1960
převedeny řady podniku a institucí, které dosud byly řízeny centrálně.
Významnou změnu v oblasti vzájemného vztahu centrálních a slovenských národních orgánů znamenal listovní zákon (.3311956 Sb. ze dne 31. července 1956 o slovenských národních orgánech. Tento zákon omezí/ poměrně významným způsobem důsledky „Třetí pražské dohody" a nahradil v podstatě kapitolu V Ústavy 9. května. Podle tohoto zákona v par. I, odst. I je Slovensko národní rodo národním orgánem státní moci na Slovensku. Paragraf 16 tohoto zákona stanoví, ie zákony Slovenské národní rady podepisuje (pouze) předseda Slovenské národní rady, předsedo Sboru pověřencú a poverenec, kterého se dotyčný zákon týká. Podle předcházející úpravy Ústavou 9. května podepisoval zákony Slovenské národní rady současně předseda vlády.
K významným změnám došlo i v postavení Sboru pověřencú. Podle par, 19, odst. I je „Sbor pověřencú národním orgánem moci vídáni o výkonné na Slovensku". Analogické ustanovení Ústava 9. května neobsahovala. Paragraf 21 tohoto ústavního zákona mění rovněž dosavadní způsoby jmenováni Sboru pověřencú a jeho členu. „Sbor pověřencú o jeho jednotlivé členy jmenuje a odvoláva Sfovenskd národní rada; ta současně určuje, který z nich řidi které pověřene-ctvo". Podle Ústavy 9. května byl Sbor pověřencú a jednotliví poverenci jmenováni vládou na návrh Slovenské národní rady. Podobně paragraf 23 stanoví, že „Sbor pověřencú i jeho jednotliví členové jsou odpovědni Slovenská národní radě a jsou povinni skládat ji účet z celé své Činnosti." Dosud byla odpovědnost Sboru pověřencú upravena Ústavou 9. května v paragrafu 117, jehož první odstavec stanovil, že „Sbor pověřencú i jeho členové jsou odpovědni vládě".Tento ústavní zákon tedy výrazným způsobem změnil dosavadní vztahy mezi centrálními a slovenskými národními orgány ve smyslu zvýšeni pravomocí slovenských národních orgánu. Jeho realizace měla celkový pozitivní dopad na činnost orgánů veřejné správy na Slovensku. Zvýšila se aktivita nejen krajských a okresních národních výborů, nýbrž na Slovensku vzrostl i počet občanů, kteří se účastnili (jako aktivisté) činnosti komisi národních výborů.
I v českých zemích došlo po roce 1956 k určitému zvýšeni aktivity v Činnosti jak odboru, tak zejména komisí, které byly ustaveny při radách národních výborů. Od svého vzniku v roce 1954, podle hodnocení dobového tisku, prokázaly prakticky svoji opodstatněnost a jejich význam byl (v dokumentech přijímaných KSČ) neustále zdůrazňován.
V souvislosti s přípravou voleb do národních výboru, které se uskutečnily v květnu 1957, byl přijat zákon č. 11/1957
Sb, o volbách do národních výborů, který upravoval počty volených Členů národních výboru.Samotné volby se uskutečnily 19.května I9J7 a voličům byla opět předložena jednotná kandidátka Národní fronty, připravená tehdy běžným způsobem. Kandidáti Národni fronty do všech stupňů národních výborů získali celkově 99,10% všech odevzdaných hlasů (v Praze získali dokonce 99,65 %). V těchto volbách bylo zvoleno celkem 216 000 členů národních výborů (při tom došlo k 58 % obměně členů).
Zvýšení počtu členů národních výborů na všech stupních bylo zdůvodňováno i zmíněným rozšířením pravomoci a působnosti těchto orgánů, V souvislosti s tím došlo v roce 1957. zákonem č. IOII957 Sb. o národních výborech, k úpravě vnitřní organizace národních výborů. Byla posílena funkce správ rad národních výborů a vzrost/o r úloha komisi. Podle nové úpravy se mohli stát členy komisí (nikoliv jen „aktivisty" - tj. členy aktivů těchto komisí) i občané, kteří nebyli členy národních výborů, tj. nebyli poslanci. Na Činnosti stálých komisi národních výborů se v tomto období (po volbách v r. 1957) podílelo 93 000 občanů, kteří nebyli současně členy národních výborů. Zvýšeni počtu členů národních výborů i počtu občanů, kteří se podíleli na činnosti národních výborů, však neodpovídalo rozsahu zejména hospodářských aktivit národních výborů. V uvedeném období národni výbory byly odpovědny (a tedy svým způsobem řídily) více než 1/3 základních fondů národního hospodářství.
Přes značnou snahu rad národních výborů i pracovníků aparátu, přes rozšířeni počtu členů komisi, byla hodnocena „spolupráce národních výboru s občany" jako jedno ze slabých mist v jejich činnosti, V uplynulém období pracovníci národních výborů měli snahu tento nedostatek odstranit navazováním užší spolupráce např. s výbory žen, působícími v místě, výbory Československého svazu mládeže a dalších společenských organizaci. Tyto akce však měly kampaňovitý charakter a nebyly výbory vyšších stupňů ani politickými orgány (výbory KSČ) hodnoceny příliš pozitivně. Již v první polovině 50. let se začaly jako „aktivy" národnich výborů ustavovat uliční výbory. Je j ich funkcí bylo organizovat aktivity požadované národními výbory mezi občany. Velmi výrazně se podílely např, na organizování „veřejných schůzí", pečovaly v místech svého působení o „informační tabule - vývěsky", na nichž národni výbory sdělovaly občanům informace O své činnosti acd. Práce těchto výboru však byla ve většině případu víceméně formální, (s výjimkou organizování brigád - zejména pokud tyto měly svépomocný charakter), a jen víceméně výjimečně se do ní zapojilo více občanů.To
Vývoj verejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
vedlo po volbách v roce 1957 k reorganizaci těchto výboru a jedním z „aktuálních" úkolů bylo posílit kontakty mezi nimi a národními výbory.
Další sféra činnosti národnich výborů.která byla hodnocena víceméně rozporuplně, se vztahovala k problematice hospodářství. Hospodářské organizace (podniky) byly v zásadě buď řízeny centrálně, tj. spadaly komplexně do sféry působnosti centrálních orgánů, tj. ministerstev, nebo místně, tj. byly řízeny místními národními orgány odpovídajícího stupně. Ovšem i některé z hospodářských celků, jejichž řízení bylo v kompetenci národních výborů, realizovaly svůj výrobní program podle plánu stanoveného příslušnou centrální institucí - ministerstvem. Současně i podniky, které byly plně v kompetenci centrálního orgánu, působily na území, které bylo jako celek spravováno národním výborem. Velmi často k hospodářskému zázemí těchto centrálně řízených podniků patřila řada výrobních organizaci či organizací zajišťujících nezbytné služby, jejichž řízení bylo v kompetenci národního výboru. Tento systém vyžadoval poměrně častou komunikaci mezi centrální institucí, řídící příslušnou hospodářskou organizaci, a národním výborem, na jehož území působila. Odchylky v plnění plánu centrálně řízených hospodářských jednotek měly zpravidla těžko předvídatelný dopad na hospodářské organizace řízené národními výbory.
Samostatný problém představovala „kvalito" řízení hospodářských organizací ze strany národních výborů. V řadách pracovníků aparátu národních výborů (ale i členu'"11}, mnohdy nebyl dostatečný počet kvalifikovaných odborníků, schopných vykonávat tyto řídící funkce ekonomického a často technického charakteru. Za těchto podmínek národní výbory ve druhé polovině 50. let spravovaly velmi rozsáhlou část národního hospodářství. V podnicích, které spadaly do kompetence národních výborů, pracovalo 46 % všech pracujících. V letech 1957-1958 se objevily rovněž potíže při plněni' druhého pětiletého plánu. Bylo přijato rozhod-
nutí, aby další pětiletý plán by! připraven až na léta 1961-1965, Otázka plánovitého rozvoje hospodářství byla mimořádně aktuální již od „Února" 1948."' V dubnu 1949 byl ustaven Státní úřad plánovací"', v jehož čele stál člen vlády"'. Jeho úkolem bylo dosáhnout sjednocení plánovacích postupů a zajistit zpracování jednotného uceleného hospodářského plánu. Státní úřad plánovací se také rozhodující měrou podílel jak na korekcích prvního pětiletého piánu, tak na přípravě druhého a všech dalších pětiletých plánů. Úřad také úzce spolupracoval s „odbory plánováni", zejména krajských národních výborů.
Problémy v hospodářské oblasti, které se v plné míre dotkly i hospodářských institucí řízených národními výbory, stejně jako „nesplnění" závěrů 2. konference KSČ, která ukládala národním výborům „prohloubit spolupráci s občany" a v „daleko větší míře je zapojit zejména do budovatelských aktivit" organizovaných národními výbory, byly i předmětem kritiky XI. sjezdu KSČ, který se konal v červnu 1958, Zdůraznil mimojiné zvýšenou úlohu prdvě okresních národních výborů, které měly být rozhodujícími člónky řízení hospodářského i sociálního rozvoje. Veškerá činnost národních výborů však byla stále poznamenána nedostatkem odborně připravených a kvalifikovaných pracovníků. Složitost řízeni obci, okresů i krajů v soustavě centrálního integrovaného plánování působila další komplikace. Jestliže byly v roce 1958 charakterizovány okresní národní výbory jako rozhodující články při řízení a výkonu správní agendy, pak již sama skutečnost, že těchto výborů bylo jen v českých zemích sto osmdesát, působila při nedostatku kvalifikovaných pracovníků značné potíže. Také velká územní rozdrobenost a „přesahováni" hospodářských aktivit podniků řízených okresními národními výbory „přes" hranice okresů, způsobily nemalé komplikace. To vše byly důvody (kromě politických), které vedly k přípravě nového územního členění státu.
40/ Funkce ,,Člena" národního výboru byla od roku 1954 funkci „cestnou". Uvolnenými pracovníky byli pouze predseda, jeho náměstci a tajemnik národního výboru (v případě národnich výboru působících ve větších obcich a ntěstechj.v některých malých obcích byl jediným uvolneným členem národního výboru pouze ta-Jemnlk.
41/ Tento Státní úřad plánovací mál již svého předchůdce v podobe Ústřední plánovací komise, která působila od roku 1945 jako součást „generálního sekretariátu" Hospodářské rady vlády.
42V Vřele tohoto „Státního úřadu plánovacího" stál od jeho založení aí do prosince 1951 Jaromír Dolanský.od prosince 1951 až do června 1954 Julius Púčik.od června 1954 až do éO let Otakar Šimůnek.
6«
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
Vývoj veřejné správy v období 1960-1968
Územní členění státu bylo upraveno zákonem 3611960 Sb. ze dne 9. května 1960 o uzemním členěni státu. Byl přijat stejný den jako ústavní zákon č. 35/1960 Sb. o změně ústavního zákona o volbách do Národního shromáždění a o volbách do Slovenské národní rady a ústavního zákona o národních výborech. Šlo o komplex zákonů, který předcházel přijetí ústavního zákona č. 10011960 Sb.. Ústavy Československé socialistické republiky, k němuž došlo I I. července 1960.
Ústava Československé socialistické republiky
Přijetí nové ústavy vytvořilo nový legislativní rámec" pro činnost jak centrálních, tak ostatních územních orgánů veřejné správy. Charakterizovalo {v duchu tehdejší terminologie a s dobovým ideologickým podtextem) nové postavení a z toho vyplývající kompetence „orgánů státní moci" a dalších orgánu. Vycházelo z konstatování skutečnosti, že „zó-klady socialismu byly v Československé republice již vybudovány". Tomu pak odpovídala i celková koncepce „ústavy" i formulace jednotlivých paragrafu.1 Klíčové místo v nové ústavě zaujímal Článek 4:..Vedoucí silou ve společnosti i ve státě je predvoj dělnické třídy. Komunistická strana Československa, dobrovolný bojový svazek nejaktivnějších a nejuvědomělejších občanů z řad dělníků, rolníků a inteligence." Pod zorným úhlem obsahu tohoto článku je nutno přistupovat k těm částem ústavy, které charakterizují postavení jak centrálních ústavních orgánů, tak i dalších orgánů veřejné správy (hlava III. V, VI a VII)." Článek I této ústavy v odst. (I) uvádí: .českoslo-
venská socialistická republiko je socialistický stát, zo/ožený no pevném svazku dělníků, rolníků a inteligence, v jehož čele je dělnická třída". Tím byl ústavně posvěcen reálný stav, který se vytvářel již v průběhu 50. let.
Pro charakter státní moci a výkonu veřejné správy má podstatný význam i článek 2, odst. 3: zastupitelské sbory pracujícího lidu v československé socialistické republice jsou: Národní shromáždění. Slovensko národní rada a národní výbory. Od nich je odvozena pravomoc ostatních orgánů státu." Podle znění tohoto textu ústava uzákonila sjednocení veškeré moci na tyto orgány. Tím byla prakticky porušena tradiční dělba moci (zákonodárná, výkonná a soudní) a zaveden princip sjednocené univerzální moci. Zejména problematické je „odvozování" pravomoci ostatních orgánů státu od uvedených „zastupitelských sborů". Při důsledném přístupu by měly být také „ostatní orgány" těmto zastupitelským sborům za svoji činnost „odpovědny". V podmínkách platnosti článku 4 této „socialistické ústavy" však byly všechny orgány (státní, správní) včetně zastupitelských sborů v podstatě realizačním mechanismem vedoucí úlohy KSČ.
Podrobněji postavení a úkoly národních výborů charakterizuje hlava VII (články 86-96). Článek 86 uvádí v prvních třech odstavcích základní charakteristiky postavení národních výborů:
Národní výbory - nejširši organizace pracujících - jsou orgány státní moci a správy v krajích, okresech a obcích.
Národní výbory jsou složeny z poslanců, kteří jsou lidem voleni, lidu odpovědni a mohou být lidem odvoláni.
Národní výbory se volí na dobu čtyř let.
1/ ,Juristickou hodnotu" ústavy z roku 1960 charakterizuje napr. J. Grónsky |ako velmi nizkou. Uvádi, že „byla nesporně pod úrovni Ústavy 9. května". [Víz Grónský J.: Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa II, Karolinum. Praha 1999, str, 401,) Od konce 50. let nejen do právních textů, ale i např. do hospodářských směrnic stále výrazněji pronikaly formulace ideologického charakteru, které víceméně deklarativně prezentovaly politické postoje svých autorů, než by se reálně vyjadřovaly k meritu věci.
27 Tato konstatování se opírala o tehdy rozpracovávanou „etapizaci vývoje socialismu", která období socialismu rozdělovala na: „etapu budováni základů socialismu", „etapu výstavby rozvinutého socialismu" a „etapu přechodu od socialismu ke komunismu" - resp. etapu „budováni komunismu".
3/ Tlm i ,.de iure" byl umrtven politický život v Československu, pro který je charakteristická především soutěž politických subjektů. Ústava jako základní zákon státu vyhradila rozhodující 5 privilegované místo jednomu z těchto subjektů - Komunistické straně. Byl tim více méně posvěcen reálný stav věcí. který se formoval jií od 50. let.
67
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
Byl podstatné snížen počet krajů ŕ počet okresů. Tímto zákonem byl zřízen: kroj Středočeský se sídlem v Praze, kraj Jihočeský se sídlem v Českých Budějovicích, kraj Západočeský se sídlem v Plzni, kraj Severočeský se sídlem v Ústí nad Labem, kraj Východočeský se sídlem v Hradci Králové, kraj jihomoravský se sídlem v Brně, kraj Severom oravský se sidlem v Ostravě, kraj Západoslovenský se sídlem v Bratislavě, kraj Stredoslovensky se sidlem v Banské Bystrici, kraj Východoslovenský se sídlem v Košicích. Současně byl snížen i počet okresů. V českých zemích poklesl ze 180 na 76, na Slovensku ze lil na 32. Tyto okresy se staly hlavními články v novém systému územního členěni. Zvláštní postavení mělo město Praha, které bylo somostotnou územní jednotkou na úrovni kraje. (Naproti tomu Bratislava, podobně jako Brno. Plzeň či Ostrava, byla územní jednotkou na úrovni okresu,* V předcházejícím období v Bratislavě, podobně jako v Praze, působil Ústřední národní výbor.) Organizace a struktura orgánů veřejné správy vycházející z tohoto územního členění státu v podstatě zůstala v platnosti až do 90, let7. Nové kraje byly v českých zemích tvořeny těmito okresy:
Středočeský kraj zahrnoval okresy: Praha-východ. Praha-západ. Benešov, Kutná Hora, Kolín, Mladá Boleslav. Nymburk, Mělník, Kladno, Rakovník, Beroun a Příbram.
Západočeský kraj zahrnoval tyto okresy: Plzeň, Klatovy, Rokycany, Karlovy Vary, Sokolov, Cheb, Tachov a Domažlice.
Jihočeský kraj zahrnoval okresy: České Budějovice, Tábor, Písek, Strakonice, Prachatice, Český Krumlov,Jindřichův Hradec a Pelhřimov.
Severočeský kraj sdružoval okresy: Ústí nad Labem. Chomutov, Most, Teplice, Louny, Děčín, Litoměřice, Česká Lipa, Liberec a Jablonec nad Nisou.
Východočeský kraj sdružoval okresy: Hradec Králové, Pardubice, Chrudim, Havlíčkův Brod, Jičín, Semily, Trutnov, Náchod, Rychnov nad Kněžnou. Ústi nad Orlicí a Svitavy.
Jihomoravský kraj zahrnoval okresy: Brno, Jihlava, Třebíč, Znojmo, Břeclav, Hodonín. Uherské Hradiště, Gottwaldov (Zlin), Kroměříž, Vyš kov, Prostějov, Blansko a Žďár nad Sázavou.
Severomoravský kraj zahrnoval okresy: Ostrava, Olomouc, Přerov. Nový Jičín. Vsedn. Frýdek-Místek, Karviná, Opava, Bruntál a Šumperk.
Při ustavování „nových krajů" docházelo v řadě připadů k rozděleni tradicí spojených oblastí, a tím i k přerušení vazeb, které se mezi nimi přirozeným způsobem historicky vytvořily.
To se týkalo např. střední Moravy, která byla víceméně administrativně rozdělena mezi kraje Severomoravský a Jihomoravský. Došlo také k radikální změně koncepce při rozvoji, dnešním termínem řečeno, „infrastruktury" v regionálních celcích, které byly vytvořeny zavedením „prvního" krajského zřízeni. To se týkalo zejména bývalého jihlavského kraje, jehož úzenii bylo rozděleno mezi nový kraj Jihomoravský a Jihočeský. V nově ustavených krajích docházelo v některých případech k vyhroceni vztahů mezi novými krajskými centry a městy, která touto změnou územního členění postaveni' krajských center ztratila.*1 Nejednoznačne a občany ve většině případů kriticky bylo přijato i utvoření nových „velkých" okresů. V průběhu realizace nového územního uspořádáni byly zrušeny celé dvě třetiny stávajících okresů. Nové okresy byly sice výrazně rozlehlejší, ale velmi často, zejména vzdálenější části okresů, neměly přirozenou vazbu na nová okresní centra. Při rozhodování o volbě sídla kraje či okresu byla sice podle sdělení vedoucích představitelů správního aparátu v dobovém tisku zohledněna všechna důležitá kritéria, ale přesto již v době svého vzniku vyvolalo nové územní rozdělení řadu pochybností.*' Nové územní uspořádání, členění na „velké" kraje a „velké" okresy zůstalo v platnosti až do 90. let minulého století.
Na Slovensku byly kraje tvořeny těmito okresy:
Západoslovenský kraj: Brati sláva-m e sto, Brati sláva-vidiek, Dunajská Streda, Galanta, Komárno, Levice, Nitra. Nové Zámky, Senica, Topolčany, Trenčín, Trnava.
Stredoslovenský kraj: Banská Bystrica, Čadca. Dolný Kubín. Liptovský Mikuláš, Lučenec,Martin, Považská Bystrica, Prievidza. Rimavská Sobota,Velký Křtíš, Zvolen, Ziar nad Hronom, Žilina.
Východoslovenský kraj: Bardejov, Humenné, Košice-mes-to, Košice-vidiek, Michalovce, Poprad, Prešov, Rožňava, Spišská Nová Ves, Stará Ľubovňa, Svidník, Trebišov, Vranov.
První polovina 60. let se nejen z hlediska vývoje veřejné správy a jejích institucí, nýbrž i vzhledem k všeobecnému vývoji jeví jako mimořádně významná. Samotný rok 1960 přinesl v mnoha směrech zásadní změny, které ovlivnily celá 60. léta a byly jednou z příčin vývoje vrcholícího v letech 1967-1968. I když základni cíle druhého pětiletého plánu (uskutečňovaného v letech 1954-1958) byly podle oficiálních prohlášeni tehdejších vedoucích státních a stranických (KSČ) činitelů splněny a v některých případech i překročeny"", přesto se projevily již první signály poukazující na vyčerpaní možnosti' extenziv-
ní Tato města se podle zákona 65/1960 Sb. mohla členit na ..obvody". 7/ Tj. až do ..zruíeni'1 národních výborů.
8/ Typickým příkladem byly vztahy mezi Hradcem Králové a Pardubicemi.
9/ Relativné menší problémy vyvolalo nové uzemni členění na Slovensku. Slo prakticky o spojeni dvou ,.sousedních" krajů provázené relativné přijatelnými úpravami vzájemných hranic. Složitější situace však byla s ustavováním nových okresů, zejména s dostupnosti nových okresních center, vzhledem k tomu. že ještě v 60. letech minulého století byla zejména dopravní infrastruktura na Slovensku méně rozvinuta než v českých zemích.
70
Vývoj veřejné správy v období 1960-1968
niho rozvoje, který byl charakteristický pro první pětiletku i počátek druhé. O určitých ekonomických problémech svědčí i skutečnost, že k schválení a zahájení realizace dalšího, třetího pětiletého plánu došlo nikoliv bezprostředně po ukončeni druhého, tj. v r. 1959, nýbrž o rok později, v r. 1960."
„Posvěcení" vedoucí úlohy KSČ nově přijatou „socialistickou ústavou" vedlo na jedné straně k vzrůstu „sebeuspokojení" vedoucích představitelů této strany, ale současně vedlo k posílení jejich mocenské pozice. Rovněž ústavou schválená změna názvu Československé republiky na „Československou socialistickou republiku" (provázená i výraznou změnou státního znaku) byla dalším momentem posilujícím subjektivistický přístup k řízení společnosti. Již vzpomínaná druhá konference KSČ, která se konala roku 1960. konstatovala, že v Československu byly „vybudovány základy socialistické společnosti" a podařilo se zvýšit výrazně životní úroveň. I když v 50. letech došlo k určitým zlepšením v oblasti národního hospodářství11, konference konstatovala „určité disproporce" zejména v poměru mezi tempem rozvoje těžkého a ostatního průmyslu. Výrazná orientace hospodářské politiky na odstranění zmíněné disproporce vedla k upřednostnění rozvoje těžkého průmyslu, mimořádně náročného na investice. Státní plánovací úřad (podporovaný nejvyšším vedením KSČ) prosadil do plánu třetí pětiletky zvýšen/investičních nákladů o 59 % ve srovnání s druhou pětiletkou. Tyto investiční prostředky směřovaly především do hutnictví, těžkého strojírenství a chemického průmyslu. Zejména v těchto sektorech národního hospodářství předpokládal třetí pětiletý plán zrychlení tempa uvádění nových výrobních kapacit do provozu, aniž by byla provedena analýza (ať již v době přípravy plánu, nebo v prvních letech jeho plnění, při výskytu prvních potíží) využití stávajících kapacit či kapacit uvedených do provozu v rámci druhé pětiletky,11'
Uvedený trend rozvoje hospodářství posvěcený plánem zcela nereálně předpokládal dostatečné (ne-li neomezené) možnosti dalšího extenzivního rozvoje, zejména těžkého průmyslu. Orientace na jeho „extenzivní" rozvoj, provázený zpro-vozňovánim stále nových kapacit, kladl další nároky na počty pracovníků. Ti přicházeli z ostatních sektorů národního hospodářství, ze zemědělství (kde pokračující mechanizace umožnila uvolnění části pracovníků), spotřebního průmyslu i administrativy (včetně správních orgánů). Tyto sektory však postrádaly
kvalifikovanou pracovní sílu, což se projevovalo stagnací a poklesem produktivity práce. Politické a státní vedení chtělo tuto situaci řešit „zvýšením významu vědy a využití jejich výsledků především v průmyslu". Na podporu vědeckého rozvoje byla přijata řada administrativních opatření. V prosinci 1961 došlo sice k ustavení státní komise pro vědeckotechnický rozvoj, ale v reálném využití vědeckotechnických poznatků k žádné zásadní změně nedošlo. V oblasti řízení hospodářského (a í společenského rozvoje) byla zdůrazňována funkce a rozhodující úloha plánu. V metodách plánování však převládl víceméně administrativní přístup podporovaný v mnoha případech i subjektivis-mem odpovědných pracovníků. Proto se přijaté plány ukázaly v řadě případů jako nereálné a současně i při pokusech jejich „dodržení" docházelo jen k prohlubujícím se disproporcím. Proto v r, 1962 {na základě jednání XII. sjezdu KSČ) došlo k dalšímu posíleni centralismu a změnám v řízení hospodářské oblasti. Plná odpovědnost nejen za rozpracování, ale i za všestranné zabezpečení a splnění úkolů státního plánu v podnicích, závodech a současně za kooperaci, materiálně technické zásobování a další náležitosti přešla v plném rozsahu na ministerstva a další centrální úřady. Došlo k situaci, že národní výbory jako správní orgány měly sice kompetence a pravomoci (které nebyly v mnoha případech podloženy odpovídající kvalifikací), ale téměř žádnou přímou odpovědnost. To byl jeden z důvodů, který mimo jiné posiloval i prvky formalismu v jejich práci.
Nová ústava přijatá v r. 1960 se vzhledem ke svému řešeni postavení slovenských národních orgánů nesetkala s dostatečným pochopením ani na Slovensku. Jestliže ústavní zákon 33/1956 Sb. o slovenských národních orgánech znamenal určitou, ze strany slovenských orgánů velmi přijatelnou korekcí důsledků „Třetí pražské dohody", pak .socialistická ústava" prakticky likvidovala „Sbor pověřenců", což byl národní výkonný orgán vládní moci na Slovensku. Přenesení výkonu funkce pověřenců na členy předsednictva Slovenské národní rady nebylo řešením, které odpovídalo představám slovenské veřejností, ani představám vedoucích politických činitelů na Slovensku (včetně KSS).
Realizace 4. článku ústavy z roku 1960 o vedoucí úloze KSČ se v první polovině 60. let výrazně promítala i do systému personální výstavby správního aparátu. Vedoucí místa v radách národních výborů, pozice předsedů a místopředsedů národních výborů byly již od počátku 50. let téměř výhradně obsazo-
10/ Podle názoru některých reformních ekonomii z období „československého jara 1968" se, vzhledem k tehdejším metodám řízení a ..formalismu" ve vykazováni hospodářských výsledků, nikdy nepodařilo zjistit, zda a v kterých ukazatelích byl hospodářský plán druhé pětiletky splněn.
11 / Vedouci státní a političtí představitelé zdůvodňovali tuto okolnost nutnosti ..sladit" období pětiletých plánů s ostatními socialistickými zeměmi, zejména s SSSR.
12/ Určité reformy v oblastí zemědělství, zejména reorganizace mechanizační základny (zrušení státních traktorových stanic a přesunutí zemědělské techniky přímo do produkčních organizaci), zavedení nového výkupního systému v r. 1959 a zejména zvýíení výkupních cen, vedly k nastartování zvyíováni produktivity práce. Pozitivní úlohu v rozvoji zemědělství sehrála rovněí skutečnost, íe od konce 50. let přicházelo do této oblasti průměrně 800 až 1000 pracovníků ročně s vysokoškolskou kvalifikaci.
13/ Odhady koncem 60. let uvádějí, že výrobních kapacit, které byly k dispozici do roku 1960, bylo v následnicích letech využito z 65-70 %.
71
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
vány členy KSČ. Postupně se vytvorila určitá personálni „pragmatika", která se plně rozvinula právě po přijeti „socialistické ústavy" v 60. letech, podle niž predseda národního výboru byl zpravidla členem nejvyššiho odpovídajícího výkonného orgánu KSČ. Prakticky to znamenalo, že předseda KNV byl současně členem předsednictva krajského výboru KSČ. které se pravidelně zabývalo úkoly KNV a jejich plněním. Zde mu také byly ukládány „po stranické linii" konkrétní úkoly, které měl zabezpečovat. Totéž s určitou analogií platilo víceméně důsledně i na úrovni okresních národních výborů. Jejich předsedové byli jak v českých zemích, tak i na Slovensku členy předsednictev okresních výborů KSČ, stejně jako předsedové městských národních výborů, z nichž byl ustaven městský výbor KSČ. byli členy jeho předsednictva.'* V případě místních národních výborů (tj. v „menších" obcích), kde v místě jejich působeni existovala místní organizace KSČ, byli předsedové MNV bud přímo členy výboru těchto organizací, nebo byli na výborové schůze pravidelně přizváváni. Přes tento způsob uplatňováni vedoucí úlohy KSČ ve správním aparátu, který dostával v 60. letech důsledné systémový charakter, narůstaly ve společnosti postupně problémy, o jejichž kořenech jsme se již zmínili, spojené s hospodářským vývojem. Způsob přípravy a fungování centrálního plánování (do něhož byly vtaženy i národní výbory, zejména krajské a okresní) způsobil velmi výrazné diskrepance v realizaci „třetí pětiletky". Důsledkem toho byla i skutečnost, že mezi lety 1960-1964 došlo i k poklesu národního důchodu.15. Stále výraznější problémy vznikaly okolo systému plánování. XII. sjezd KSČ, který proběhl v r. 1962, se kriticky vyjádřil k vývoji plánovacího systému, k němuž došlo po r. 1957. Zpochybnil zejména opodstatněnost zvýšení úlohy územních institucí a organizaci (včetně národních výboru) při tvorbě plánů. Důraz, který byl kladen na zvýšení úlohy územních správních orgánů, byl podle názoru sjezdu nesprávně pochopen. Význam národních výboru v této oblasti neustále stoupal a bude stoupat, ovšem jejich funkce je zejména ve „vstřícném" přístupu k plnění úkolů centrálního ptánu. Plán byl pokládán za základni nástroj řízení národních výborů jak ze strany centrálních orgánů, tak i v případě „řízení" národních výborů „nižších" stupňů „vyššími".
Velkou zátěží systému plánování bylo „nepřesné" vyjadřování, způsobené užíváním spíše ideově podbarvených termínů než přesných vymezení. Od r. 1954, ale zejména po r. 1960, se v pojetí funkce plánu a plánování projevily dvě navzájem sporné tendence. První z nich směřovala k centrali-
zaci „plánování". Vycházela z takového pojetí metodiky tvorby plánu, pří němž rozhodující úlohu měly centrální, plánovací orgány - v 60. letech především Státní úřad plánovací. Ty s pomoci z jedné strany resortních, v regionech působících institucí, ale současně i prostřednictvím národních výborů jako orgánů státní správy, „zjišťovaly" objektivní potřeby a výrobní kapacity, kterými je možno identifikované potřeby pokrýt. Na základě toho zpracovaly návrh státního plánu, který stanovil konkrétní (víceméně přesné) úkoly jednotlivým hospodářským organizacím, ale i dalšim útvarům.
Druhá tendence, pod heslem „co nejširšiho zapojení orgánů veřejné správy, tj. národních výboru do procesu tvorby plánu" požadovala, aby tyto orgány pro hospodářské organizace, které byly v jejich působnosti, stejně jako pro územní celek, v němž působily, zpracovávaly plány nebo aspoň návrhy plánů podle centrálně stanovené metodiky. Při konfrontaci těchto dvou přístupů docházelo velmi často k rozdílům mezi tím, co stanovoval pro subjekty působící v regionech „centrální plán", a tím, co bylo stanoveno v plánech, které vznikly v orgánech národních výborů nebo aspoň za jejich spolupráce. Přitom v řadě případů docházelo k situaci, kdy podíl národních výborů na reálném řízení v rámci své působnosti byl velmi významný, zatímco převaha odpovědnosti spočívala na centrálních, resortních orgánech. Zákon 6511960 Sb. charakterizoval postavení národních výborů v procesu tvorby o plnění státního plánu takto:
Národní výbory „zabezpečují na základě státního plánu rozvoje národního hospodářství a státního rozpočtu, komplexní rozvoj hospodářství a kultury krajů, okresů, měst a vesnic".
Z tohoto textu pro národní výbory vyplývala povinnost .zabezpečit" komplexní rozvoj v rámci své územní působnosti. Nástrojem jim k tomu měl být „státní plán rozvoje národního hospodářství" a „státní rozpočet". V mnoha případech však centrálně vytvořený „státní plán rozvoje" nezahrnoval plně všechny sféry a oblasti patřící do „komplexního rozvoje" regionu či obce. Tentýž zákon ukládal národním výborům „spolupráci při plánování a zabezpečováni rozvoje hospodářství řízeného přímo ministerstvy a zajištění souladu činnosti a rozvoje všech odvětvi hospodářství na svém území", K výkonu těchto činnosti měly národní' výbory zákonem vytvořeny určité kompetence. Měly např. právo sledovat činnost státních orgánu a hospodářských organizaci na svém území, hodnotit, jak plní úkoly, identifikovat nedostatky v jejich činnosti
14/ Aby byla vedoucí úloha KSČ ve správním aparátu zajištěna důsledně, byli caiemnici KNV a ONV zpravidla členy plena krajských nebo okresnich výborů KSC.
Ve většině kraju a okresu byli členy pléna krajských a okresnich výboru KSČ i někteří daiši členové rad odpovídajících národních výborů. 15/ V roce 1960 činil národní důchod na obyvatele 12 896 Kč. zatímco v roce 1964 poklesl na 12 280 Kč. Viz Mencl V, a kol.: Křižovatky 20. století. Naše vo|sko.
Praha 1990. str. 281.
Vývoj veřejné správy v období 1960-1968
o dohlížet na jejich odstraněni. Hospodářským organizacím, které byly řízeny ústředními orgány, se ukládala povinnost spolupracovat s národními výbory a plnit úkoly nutné k zabezpečení rozvoje krajů, okresů a obcí.
Na druhé straně národní výbory nebyly ve své většině k výkonu takovýchto činností vybaveny ani personálně, ani technicky. Současně vznikaly určité problémy spojené s vymezením působnosti a kompetencí národních výborů různých stupňů vůči hospodářským organizacím působícím na jejich území. (Každá hospodářská organizace působící v rámci „kraje" byla dislokována v některém z „okresů" tohoto kraje a přímo v některé konkrétní „obci" daného okresu.) Již ústava z r. 1960 stanovila (čl. 92) nutnost vymezit pravomoc a odpovědnost národních výborů podle jednotlivých stupňů. O to se pokusil již zmiňovaný zákon 65/1960 Sb. V paragrafu 15 uvádí: „Krajské národni výbory odpovídají za správné stanovení a rovnoměrné plněni úkolů hospodářské a kulturní výstavby řízené národními výbory... Napomáhají k zabezpečení úkolů na území kroje, organizují využívání všech jeho zdrojů a rezerv, dbají o správné rozmístění hospodářství řízeného národními výbory a iniciativně navrhují ústředním orgánům řešeni problémů rozvoje kraje... Přímo řídí hospodářské a rozpočtové organizace krajského významu. Zabezpečují jednotu odvětvových a územních hledisek v řízení a plánování národního hospodářství o kultury.
Úkoly okresních národních výborů, které byly označeny za „hlavní článek" celého systému, jsou formulovány takto:
„Okresní národní výbory jsou v soustavě národních výborů hlavním článkem řízeni rozvoje hospodářství a kultury. Odpovídají za správné stanovení úkolů hospodářské a kulturní výstavby řízené okresními, městskými a místními národními výbory a za rovnoměrné plnění těchto úkolů____Usměrňují výstavbu obci a zajišťuji její vysokou hospodárnost. Přímo řídí ty hospodářské, školské, sociální, zdravotní a jiné organizace, které vyvíjejí činnost a uspokojuji potřeby pracujících převážně v rámci okresu. Účastní se řízení komplexního rozvoje hospodářství na území kraje a zabezpečují komplexní rozvoj okresu."
Analogickým způsobem byly vymezeny úkoly i pro městské a místní národni výbory. „Místní a městské národní výbory. .. řídí nebo spravuji podniky a zařízení, které uspokojují potřeby převážně na území obce.... Zabezpečuji hlavně rozvoj zemědělské výroby, upevňování jednotných zemědělských družstev a výkup zemědělských výrobků... Odpovídají za celkovou bytovou politiku v obcích. Spravuji školská, kulturní a jiná zařízeni... Vyřizuji běžné záležitosti občanu."
Takovéto vymezení pravomoci a odpovědnosti jednotlivých stupňů národních výborů bylo poměrně vágní. V zásadě se u všech stupňů zdůrazňovala nutnost jejich spolupráce a koordinace činnosti s národními výbory „vyššího" či „nižšího" stupně.1" V jednotlivých krajích a okresech bylo provedeno „rozdělení" výrobních podniků i organizací zajišťujících služby a bylo konkrétně stanoveno u každého z těchto subjektů, kterým z národních výborů je „řízen". Zpravidla ty „největší" a „nejvýznamnější" podniky byly v kompetenci KNV (pokud nebyly přímo řízeny příslušnými ministerstvy), největši část podniků a hospodářských organizací, nacházejících se na území kraje, byla řízena okresními národními výbory a v kompetenci místních národních výborů, zejména v případě menších obcí, byly většinou organizace poskytující převážně služby určené přímo obyvatelům obcí, resp. vytvářející bezprostřední zázemí obce.To sice umožnilo poměrně přijatelné „rozdělení" kompetencí mezi národními výbory různých stupňů vůči konkrétním podnikatelských subjektům, ale „systém řízeni" nižších národních výborů vyššími působil opět komplikace. Nejčastéjší z nich byla, že národní výbor vyššího stupně měl tendenci řídit hospodářskou organizaci, která nebyla v jeho kompetenci, prostřednictvím řízeni orgánů příslušného národního výboru nižšího stupně."'
Určité komplikace v systému řízení (odpovědnosti) národních výborů působilo postavení komisí upravené na základě Ústavy ČSSR zákonem 6511960 Sb.Ten jednak stanovil strukturu těchto komisí, kterou zpravidla tvořili ze dvou třetin poslanci, tj. členové národních výborů, a jedné třetiny „ostatní" členové, tj. ti, kteří nebyli členy pléna národního výboru. Paragraf 33, od st. 2 tohoto zákona stanovil, že „Komise v rámci své pravomoci rozhodují a činí opatření a mohou dávat závazné pokyny vedoucím příslušných odborů národního výboru a vedoucím podniků a zařízení řízených národním výborem". Do jejich působnosti patřilo mimojiné rozhodovat o všech důležitých otázkách zabezpečení plánu a rozvoje podniků, zařízení řízených národními výbory, právo požadovat od vedoucích podniků, od představenstev jednotných zemědělských družstev podstatné informace o realizaci plánu, ale také organizovat prověrky v podnicích a zjišťovat eventuální nedostatky. Měly rovněž právo ukládat vedoucím podniků závazná opatření k odstranění zjištěných nedostatků (podle par. 32 tohoto zákona). Komise tak získaly rozsáhlé pravomoci a byly - pokud bychom hovořili o „hierarchizaci" orgánů národních výborů -svým způsobem nadřazeny „odborům" a jejich pracovníkům.
16/ Určitá vágnost obsazené v tomto paragrafu zákona (§ 15) si vyžadovala dalšího zpřesněni. Bylo provedeno vládním nařízením č. 71/1960 Sb. o rozšířeni pravomoci a odpovědnosti národních výborů a o uspořádáni činnosti jejich orgánů.
73
Vývoj verejné správy v Československu a České republice i 1945—200-4)
Byly tedy v tomto smyslu výkonnými orgány i s rozhodovací pravomoci. Pritom vládni naŕizeni č, 71/1960 Sb.. které upravovalo vzájemné vztahy mezi národními výbory a jejich orgány, stanovilo odpovědnost téchto komis/ pouze v rámci daného národního výboru. Příslušné komise odpovídaly pouze radě a plénu národniho výboru, jimií byly řízeny. Paragraf 18, odst. 2 tohoto vládního nařízení stanovil, že o odvolání proti rozhodnuti komise národniho výboru rozhoduje rada tohoto národního výboru. Vezmeme-li v úvahu, že předsedou komise byl (podle zákona 65/1960 5b.) zpravidla někdo z členů rady a jejím tajemníkem obyčejně vedoucí příslušného odboru nebo správy národniho výboru, je zřejmé, že takto upravené postaven/ komisí vybočovalo ze zásady „dvojí odpovědnosti., která byla jinak pro systém národních výborů téměř u nive rzá lni. Vznikly tak „výkonné orgány" národního výboru, které nebyly odpovědny (podřízeny, ani řízeny) odpovídajícími orgány (komisemi) národních výborů vyšších stupňů. Přitom komise byly oprávněny zadávat úkoly příslušným odborům národního výboru a kontrolovat jejich plnění.
Počátek 60. let. zejména pak uplatňování některých tezi obsažených v „soc/olisucfcé ústavě", byl poznamenán zdůrazňováním další oblasti působení národních výborů, která byla jim zadána již v legislativních úpravách z roku 1954. Národní výbory, kromě řízení hospodářského rozvoje a zajišťování běžné správní agendy, měly rovněž úkcfy ideové výchovné. Byly odvozovány od ústavou zdůrazňované „výchovné funkce socioiist/ckého státu" a na úrovni národních výborů měly být spojovány zejména s jejich běžnou každodenní organizační Činnosti. V období hospodářských potíži v prvni polovině 60. let pochopitelné tato „ideově výchovná" funkce národních výborů nenalezla dostatečný ohlas u občanů. I přes pravidelné impulsy, povzbuzující aktivitu uličních výborů a jejich aktivů, nenacházela tato oblast činnosti národních výborů dostatečné „pochopení" u občanů. Přesto zákon č. 60/1961 Sb. o úkolech narodnich výborů při zajišťování socialistického pořádku podstatným způsobem rozšířil působnost národních výborů při upevňováni „socialistické zákonnosti". V letech 1961-1963 poklesla rovněž „mocensfco-poliucká funkce národních výborů", spočívající v řešeni a možnosti postihu „záporných společenských jevů". Kompetence v tomto směru a zejména přijímání opatřeni (včetně sankcí) byly stále více přenášeny ze „státních orgánů na společenské organizace".1*1
Hospodářské problémy, které se v průběhu první poloviny 60. let stupňovaly, vedly k dalším změnám v oblasti úpravy kompetenci národních výborů v hospodářské oblasti. V r. 1963 zákonem č. 32/1963 Sb. byly zemědělské organizace, které byly dosud v přímé správě národních výborů, převedeny pod kompetenci nově ustavených výrobních zemědělských správ, řízených Ministerstvem zemědělství, které převzaly plnou odpovědnost za rozvoj zemědělství. Těžiště činnosti těchto „výrobních zemědělských správ" bylo především na okresní úrovni. (Krajské zemědělské správy měly víceméně koordinační funkci v rámci kraje,) Okresní zemědělské správy odpovídaly sice příslušným okresním národním výborům za plněni úkolů a byly zavázány k těsné spolupráci s nimi. byly však řízeny odpovídajícím ministerstvem. Ve vztazích národních výborů k zemědělským podnikům zůstala řada nedořešených problémů.
V letech 1963-1965 došlo k dalším přesunům hospodářských organizaci z dosavadní působnosti národních výborů na centrální instituce, resp. resortní ministerstva.Týkalo se to stavebnictví, potravinářského průmyslu, ale i některých významnějších podniků na úseku místního hospodářství. Přitom národní výbory zůstaly i nadále odpovědny za „komplexní hospodářský a kulturní rozvoj" svého regionu či obce. Tato situace vyvolala opět řadu problémů ve vztahu mezi centrálními institucemi a národními výbory. Zeiména přesun podniků místního hospodářství do kompetence centrálních orgánů (ministerstev) byl ze strany národních výborů podroben silné kritice. Kritické výhrady a problémy, které vznikly v důsledku téchto opatření, měla mimo jme řešit „celostátní konference" před se d ú krajských, okresních a některých městských a místních národních výboru, které se zúčastnili vedoucí tajemnici krajských a okresních výborů KSČ." Nejen kritické připomínky ze strany národních výborů k prováděným zásahům do jejich činnosti, ale i řada dalších problémů, které se vyskytovaly v rozvoji společnosti jak v hospodářské, tak i kulturně politické oblasti, stejně jako neuspokojivé řešení problémů v česko-slovenských vztazích po nepříliš šťastném řešeni postaveni slovenských národních orgánů v „socialistické ústavě", bylo rozhodnuto přistoupit k přípravě dokumentů, týkajících se některých změn ve vnitřní organizaci národních výborů jako správních orgánů i úpravy kompetencí a zaměření jejich Činnosti. Současně s tím sílily i tendence dožadující se změn ve stávajícím systému činnosti centrálních orgánů.
17/ I pri tomto stanoveni kompetenci jednotlivých narodnich výborů vůči konkrétním organizacím docházelo k nékterých paradoxním situacím. Napr do kompetence Obvodního národního výboru v Praze I spadala i jediná zemědělská organizace působící v rámci Prahy, Státní statek Praha, protofe její ,ředitelství" se nacházelo na území Prahy 1
18/ Tento trend byl zdůvodňován postupným nahrazováním ..mocenských funkci" státu společenskými organizacemi, k némuz byly ..vybudováním základů socialismu" v Československu vytvořeny odpovídající podmínky.
Vývoj veřejné správy v období 1960-1968
Změny v systému činnosti a řízení národních výboru
I když národní výbory byly podřízeny ve své Činnosti vládě, po volbách v r, 1964'° se jejich činnosti a problémy s nimi spojenými začalo pravidelně zabývat i Národní shromáždění. Krátce po zahájení činnosti nové Národní shromážděni vzešlé z voleb ustavilo „Výbor pro národní výbory", který pravidelně projednával záležitosti spojené s postavením a činností národních výborů. Na zasedáni tohoto výboru byli přizváváni i předsedové KNV (k některým otázkám i tajemníci KNV, event. členové rady), a také předsedové okresních či významných městských národních výborů. Z iniciativy „výboru" byl rovněž (poprvé po únoru 1948) realizován průzkum, jehož předmětem by/o zejména činnost městských národních výboru. Výsledky tohoto průzkumu ovlivnily i obsah „vzorového statutu", který byl výborem zpracován a přijat usnesením Národního shromáždění č. 109 z I. prosince 1967.
Vzhledem k praktické realizaci „vedoucí úlohy KSC ve společnosti", tedy i v oblasti veřejné správy, určovaly vývoj organizace správních institucí podstatným způsobem usneseni a závěry orgánů komunistické strany, zejména její S|ezdy. Proto také rezoluce XIII. sjezdu KSČ ,,o postavení národnich výborů v socialistické společnosti" spolu s dalšími závěry, směřujícími k oblasti veřejné správy, byla východiskem pro zpracování legislativní normy, která byla přijata Národním shromážděním jako zákon 69/1967 Sb. o národních výborech. (Na tento zákon navazoval zákon 71/1967 Sb. o správním řízení.)1"
Uvedená právní norma v úvodních částech opakovala víceméně ideologická tvrzení o postavení a funkci národních výborů v socialistické společnosti. Opakovala rovněž teze, které se objevovaly v diskusích po r. 1964, týkající se nutnosti úpravy v organizační struktuře národních výborů a posíleni jejich úlohy při zajišťování mocenských funkcí, zejména při ochraně socialistického vlastnictví, veřejného pořádku a prosazování socialistické zákonnosti. Jako většina zákonných norem a dalších dokumentů týkajících se práce národních výborů, které vznikly po r. 1948, i tato rezoluce zdůrazňovala „rozhodující význam" kolektivních orgdnú národních výborů, tj, plén a rad. Vrátila se rovněž k problematice, v předcházejících letech velmi často (a nejednoznačné) řešené - vymezení působnosti jednotlivých stupňů národ-
ních výborů. V souladu s předcházejícími dokumenty označila okresní národní výbory jako hlavni články řízení a stanovila jejich komplexní odpovědnost za celkový rozvoj okresů. Zdůraznila nutnost zvýšení úrovně jejich koordinační a organizátorské práce, která měla být zaměřena na usměrněni působení podniků a organizací, sídlících na území okresů a řízených vyššími orgány s institucemi, které nebyly v přímé kompetenci ONV i na podniky řízenými městskými a místními národními výbory. Krajským národním výborům byly významně redukovány operativní činnosti, ale zvýšena jejich pravomoc i odpovědnost za dosaženi proporcionálního rozvoje jednotlivých oblastí v rámci kraje. Byla rovněž zdůrazněna jejich metodická a koordinační funkce směrem k působeni okresních národních výborů.
Jednoznačně byla zdůrazněna potřeba zvýšeni působnosti městských a místních národnich výborů. Do jejich přímé správy měly být převedeny jak hospodářské, tak rozpočtové organizace, které byly organicky spojeny s životem a rozvojem mést a obcí. Zejména ve městech byly národní výbory orientovány na zvýšení své úlohy při výstavbě bytu, rozvoji občanské vybavenosti bytových komplexů a budování nezbytného občanského zázemí.
Rezoluce se také zabývala otázkou řízení národních výborů z pozic centrálních orgánu. Vrcholné řízeni národnich výborů jako orgánů státní moci, volených zastupitelských sboru, bylo v kompetenci Národního shromáždění (jako voleného orgánu). Národní shromáždění již po r. 1964 věnovalo zvýšenou pozornost problematice národnich výborů a v tomto směru přijatá rezoluce víceméně potvrdila a zdůraznila stávající trend. Vláda. resp. příslušná ministerstva měla národním výborům poskytovat všestrannou pomoc a metodickou podporu v oblasti hospodářsko-organizátorské či výkonu správní agendy. Současně zdůraznila nutnost eliminace přímých zásahů do rozhodovací a řídící činnosti národnich výborů.
V intencích této rezoluce XIII, sjezdu KSČ byl koncipován i již vzpomínaný zákon o národních výborech (69/1967 Sb.). který byl přijat v únoru 1967. V úvodních částech více méně přebíral politicko-ideologické charakteristiky postaveni národních výborů tak, jak byly formulovány ve vzpomínané rezoluci XIII. sjezdu KSČ, v dalších částech na základě těchto tezí stanovil určité normy charakterizující činnost národních výborů. Jako většina dokumentů z tohoto období
19/ Tato konference navazovala na pravidelné konference vedoucích funkcionářů krajských a okresních národních výboru a byla konána v rámci přípravy XIII sjezdu KSC
20/ Volby do Národního shromážděni a všech stupňů národnich výboru proběhly dne 14. června 1964. Probíhaly standardním způsobem, charakteristickým pro všechny volby po únoru 1948. Voličům byla opět předložena ..kandidátní listina Národní fronty" (do všech orgánů). Pro kandidáty Národní fronty se vyslovilo 99.9 % všech voliču. Byly to poslední volby, které proběhly před vznikem ..Československé socialistické federatívni republiky".
21/ Současně s těmito zákony byl přijat i zákon č. 110/1967 Sb. o národnich výborech působících v hlavním městě Praze a zákon č. 111/1967 Sb. o hlavním městě Praze
Vývoj verejné správy v Československu a České republice {1945-2004)
i uvedený zákon obsahoval řadu formulací natolik nevyhranených, že umožňovaly pomerne širokou interpretaci.
V paragrafu 5 konstatuje, že „Národním výborům přísluší výkon štátni správy v jejich územních obvodech; jiným územním orgánům nebo organizacím může být výkon státní správy svěřen jen zákonem". Národní výbory z titulu volitelnosti, tj. jako zastupitelské sbory, jsou orgány, od nichž je odvozena pravomoc ostatních orgánů státu, V tomto smyslu mají vykonávat vliv na ostatní složky státního aparátu v oblasti svého působení. Jsou ve svém území „nejvyšším orgánem státní moci" a plně odpovídají za její výkon. V duchu socialistické ústavy a dalších norem „nemohou být žádné jiné státní orgány nadřazeny" zastupitelským sborům ani vyřiaty z jejich kontroly.11' Soudy, prokuratura i „Sbor národní bezpečnosti" byly povinny pravidelně informovat príslušné národní výbory o stavu socialistické zákonnosti, tj. prakticky o své činnosti.
Paragraf 7 uvedeného zákona chorokferizuje postaveni'národních výborů pří výkonu státní' správy vůči „ústředně řízeným hospodářským a jiným organizacím". V této oblasti zůstala i nadále (stejně jako v předcházejících letech) řada neupřesněných vztahů a kompetencí. Bylo to způsobeno deklaratívností a přílišnou obecnosti uvedených formulací. Výkon státní správy v tomto směru spočíval v koordinaci a zřejmě určité kontrolní činnosti. Národní výbory podle tohoto zákona měly mlt možnost vyjadřovat se k plánům, podle nichž měly ústředně řízené hospodářské a jiné organizace vyvíjet svoji činnost již v době jejich tvorby.
Ve struktuře národních výborů uvedený zákon zaváděl pouze drobné změny. Nadále zůstala zachována třístupňová soustava, v níž nejvyšším stupněm byly krajské národní výbory, rozhodující váhu měly okresní národní výbory a základni stupeň představovaly městské a místní národní výbory. Městské národní výbory byly zřizovány ve městech, které byly sídly okresů, a v obcích městského charakteru, které na základě návrhu okresního národního výboru stanovil krajský národní výbor. V hlavním městě republiky Praze působil Národní výbor hlavního města Prahy, v jednotlivých obvodech obvodní národní výbory a v některých obcích, které byly k Praze připojeny.li; působily místní národní výbory.
Velkou pozornost věnoval zákon postavení o funkci poslanců. Kromě práva a povinností, které byly součástí předcházejících právních norem, zdůrazňoval nutnost součinnosti poslanců národního výboru vyšších stupňů s výbory
nižších stupňů v jeho volebním obvodě. Poslanci měli právo účastnit se zasedání orgánů těchto národních výborů s hlasem poradním. Prakticky (zejména po r. 1970) byli k účasti na těchto zasedáních svým orgánem vyzýváni. Zákon stanovil rovněž „nejnižíi" počty poslanců národních výborů ve vztahu k počtu obyvatel příslušného územního celku a stupně (event. druhu) národního výboru. Nejnižíi' počet členů pléna (poslanců) krajského národního výboru byl stanoven no 80. Okresní národní výbory byly ve vztahu k počtu poslanců rozděleny na dvě základní kategorie. V okresech, na jejichž území' Pyí vyšší počet obyvotef než 80 000, byl stanoven minimální počet členů pléna na 80, v ostatních okresech minimálně na 60 poslanců. Minimální počet poslanců v místních a městských národních výborech byl stanoven v obcích s větším počteni obyvatel než 300 na 9. Přitom minimální počet poslanců městských národních výborů působících ve městech s více než 50 000 obyvateli byl stanoven na 85.
Podle paragrafu 19 zmíněného zákona vykonávaly národní výbory státní správu rovněž podle zvláštních předpisů, zejména zákonů. Šlo především o takové zákony, jako byt zákon o hospodařeni s byty, zákon o ochraně zemědělského a půdního fondu, zákon o vodním hospodářství, ale i o školský zákon, zákon o sociálním zabezpečeni otd. V některých částech zákona se v důsledku toho hovoří o „samostatné působnosti národních výborů" (podle par. 38) a „ostatní působnosti".Takovéto formulace umožňují interpretaci, podle níž to, co je v zákoně označeno jako „samostatná působnost národních výborů", se týká v podstatě výkonu „somosprdvných funkcí', zatímco pojem „ostatní působnost" umožňuje interpretaci, že jde v tomto případě o výkon „státní správy"."' V duchu tehdejšího pojetí postavení národních výborů jako „nositelů jednotné státní moci" je zřejmé, že v obou případech šlo o výkon „jednotné státní správy", jejímiž vykonavateli v obvodu své působnosti byly národní výbory.
Uvedený zákon upravuje rovněž kompetence a vzájemné vztahy mezí jednotlivými orgány národních výborů. Základním a nejvyšším orgánem národního výboru je „plenární zasedáni". Vyjadřuje se ke všem zásadním otázkám týkajícím se rozvoje kraje, okresu či obce a rozhoduje o nich, volí radu národního výboru, předsedu a místopředsedy. Všechny ostatní orgány národního výboru jsou mu odpovědny. Zasedání pléna jsou veřejná a o jejich programu, místě a době konání informuje příslušný národní výbor s patřičným časovým předstihem občany. Byl stanoven rovněž mi-
22/ Z tohoto „principu" byly vyvozeny již určité závěry pro vztah vlády Qako výkonného, nevoleného orgánu) k národnim výborům.
23/ 30.11.1967 byl přijat zákon č. 111/1967 Sb. o hfavnim mésté Praze, který mimojiné připojoval k ůzemi hlavního mésta 21 obcí.Jei byly dosud součásti Středočeského kraje 19).
76
Vývoj veřejné správy v období 1960-1968
nimálnl počet zasedáni plén národních výboru. Krajské a okresní výbory konaly svá zasedání nejméně 4x do roka, městské a místní národní výbory nejméně 6x ročně. Na žádost minimálně čtvrtiny poslanců byl povinen předseda národního výboru svolat mimořádné zasedáni, které se mělo konat nejpozději do 14 dnů od podáni návrhu na jeho svolání. Právo požádat o svolání mimořádného zasedání pléna měla rovněž rada národního výboru vyššího stupně.
Rado národního výboru zůstává, jako v předcházejícím období, výkonným orgánem s všeobecnou působnost)': k jejím základním úkolům patřilo zabezpečeni úkolů vyplývajících z přijatých usnesení národního výboru, ale také úkolů vzešlých z jednáni rad národních výborů vyšších stupňů a zejména úkolů, které byly obsaženy v usneseních vlády. Dále k její činnosti patřila organizace vnitřního chodu národního výboru, koordinace práce jednotlivých odborů a komisí. Rada rovněž odpovídala za přípravu plenárních zasedání, v součinnosti se členy pléna připravovala jejich obsah a zodpovídala za to, že členové pléna budou mít k dispozici včas všechny podkladové materiály a potřebné informace k otázkam, které se na plenárním zasedání měly projednávat. Rodu národního výboru tvoři/i: předseda, místopředsedové, tajemník a dalíí poslanci zvoleni plénem národního výboru. Předseda národního výboru reprezentoval národní výbor ve vztahu s vnějšími institucemi, zejména při jednání s národními výbory vyšších stupňů a vládou, řídil zasedání pléna i rady národního výboru. Měl právo pozastavit výkon usnesení rady v případě, že podle jeho názoru odporoval obecně závazným předpisům nebo usnesením národního výboru. Zákon rovněž upravil povinnosti a kompetence tajemníka národního výboru. Již podle dříve platného zákona byl ta|emník členem rady národního výboru. Podle zákona 6911967 Sb. společně s předsedou národního výboru podepisuje usneseni a závazná nařízení národního výboru. V jeho kompetenci je rovněž příprava plánu činnosti národního výboru a jeho rady. Zodpovídal rovněž za operativní řízení administrativního aparátu národního výboru a bezchybný výkon jeho funkcí.
K významným změnám došlo v postavení a náplně práce komisí národních výborů. Důraz byl položen zejména na iniciativní a kontrolní činnost. V rámci kontrolni činnosti dohlížely komise na fungováni organizací řízených národními výbory, neměly však právo zasahovat do otázek jejich operativního řízení. Rovněž vykonávaly kontrolní činnost ve vztahu k odborům národního výboru. Zde měly právo požadovat odstranění zjištěných nedostatků. V případě, že od-
bory na jejich upozornění nereagovaly, komise se s návrhem na zajištění nápravy obracela k radě národního výboru. Zákonem tedy došlo k podstatnému omezeni výkonných pravomoci komisi. Opatření jako výkonné orgány mohly Činit pouze v záležitostech, které jim byly svěřeny plenárním zasedáním rady národního výboru. Plenární zasedaní rovněž stanovilo, v jakém rozsahu bude komisím svěřena výkonná pravomoc. Pověřování komisí výkonnou funkci melo být pouze výjimečné a melo být vázáno na konkrétní činnost zastupitelského sboru, který komisi jako svůj přímý orgán zřídil. Byla přijata zásada, aby komisím nepředsedali poslanci, kteří byli současně Členy rady národního výboru. Vzhledem ke skutečnosti,že komise národního výboru byly převážně iniciativními a kontrolními orgány (výkonné pravomoci měfy vždy pouze z pověření pléna), nebyly podřízeny odpovídajícím komisím národního výboru vyššího stupně. I když i zde šlo o porušeni principu „dvojí podřízenosti", vzhledem k tomu, ze komise nebyly ve své podstatě výkonnými orgány, bylo z hlediska tehdejšího způsobu řízení práce národních výborů „podřízeni" pouze kolektivním orgánům příslušného národního výboru dostačující.
Členové komisí bylí vofeni z řad poslanců a také z občanů, kteří nebyli členy národního výboru, bylí však za členy komisí navržení společenskými organizacemi. Předsedou komise byl vždy poslanec národního výboru, řídil práci komise a byl oprávněn pozastavit výkon usneseni komise v případě, že dle jeho názoru odporoval závaznému právnímu předpisu nebo usnesením národního výboru či jeho rady. Podle zákona většinu členů komise museli tvořit poslonci národního vý-boru. Komise národního výboru byly zřízeny (zvoleny) vždy pro jednotlivé úseky činnosti.
Kromě nich vznikly na základě uvedeného zákona i tzv. „správní komise národních výborů"; v jejich kompetenci bylo rozhodovat o právech a povinnostech občanu o organizaci v případech stanovených zvláštními předpisy. (Vykonávaly svoji Činnost v oblastech, které bylo možno zahrnout pod zmíněnou „ostatní působnost" národních výborů, upravenou zvláštními předpisy - zákony.) Tyto „správní komise" (k nimž patřily napr. „komise péče o děti", „posudková komise sociálního zabezpečení" atd.) byly řízeny radou národního výboru, které odpovídaly za svoji činnost, ale byly také současné podřízeny odpovídající správní komisi národního výboru vyššího stupni, V jejich případě tedy byl princip „dvojí odpovědnost;" důsledně dodržen. Zvláštní postaveni v systému komisi měly „výbory lidové kontroly národních výborů", I tyto
24/ Tyto interpretace se skutečné vyskytly v prúbéhu r 1968 3 1969 Po r. 1971 byíy podrobeny kritice le strany tehdejíiho politického vedeni
77
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
výbory byly voleny (a odvolávány) plénem národního výboru stejně jako ostatni komise. Tvořily však součást celostátního kontrolního systému a jejich činnost byla upravena zvláštním zákonem. Předsedou výboru lidové kontroly byl vždy posíonec. jako předseda měl právo zúčastnit se schůzi rady národního výboru, kde měl poradní hlas.
Zmíněný zákon upravil též odlišné (ve srovnání s předcházejícím obdobím) postavení odborů národních výboru. Nově byly pojaty jako ..výkonné organy národních výboru S rozhodovací pravomocí". Byly pověřeny výkonem státní správy v odvětvích a na úsecích působnosti národních výboru, pro něž byly zřízeny. Byly kompetentní ve všech záležitostech, které patřily do jejích sféry působnosti, s výjimkou těch, které náležely do pravomoci pléna, rady nebo některé z komisí národního výboru Zabezpečovaly plněni usneseni národního výboru, jeho rady a zpracovávaly odborne podklady pro jednotlivá zasedáni. Jejich práce byla řízena radou národního výboru a té taky odpovídaly za svoji činnost. V případě odborů národních výboru byl plně zachován pnncp dvojí odpovědnosti, podle nějž byly odbory při výkonu státní správy podřízeny odpovídajícím odborům národního výboru vyššího stupně, event, v případě KNV příslušnému ústřednímu orgánu státní správy. Včele odboru stáli jmenovaní vedoucí, kteři zodpovídali za operatívni řízeni práce odboru. Zákon potvrdil povinnos; vedoucích a pracovníků odborů účastnit se a podporovat poslanecké aktivity vůči občanům, zejména veřejné schůze s voliči. Odbory byly zřizovány krajskými, okresními a městskými národními výbory pro jednotlivá odvětvi, jejichž řízeni bylo v kompetenci národního výboru nebo i pro další oblasti, v nichž národní výbor vykonával ze zákona státní správu. Vládním nařízením bylo stanoveno, které odbory moji národní výbory jednotlivých stupňů zřizovat. Místní národní výbory ve městech podle tohoto nařízení mohly zřizovat jeden, event. vice odboru. Ostatní místní národní výbory odbory nezŕizovaly.V případě, že při národních výborech nebyly zřízeny příslušné odbory, mohly jejich činnost zastávat komise.
Zmíněný zákon rovněž upravil podmínky činnosti aktivů národních výborů (§ 64 a 65). Městské národní výbory a obvodní národní výbory.v některých případech i místní národní výbory, v obcích, kde tomu odpovídaly podmínky (velikosc uzemi, počet obyvatelstva, atd.) zřizovaly „občanské výbory". Ve většině měst a obcích byly tyto občanské výbory zřízeny vždy pro příslušný ..volební obvod" poslance do národního výboru, který je zřizoval. Členové těchto občanských výborů byli voleni na veřejných schůzích občany příslušného volebního obvodu a jejich funkční období bylo shodné s funkčním obdobím příslušného národního výboru. V čele občanského výboru byl
předseda volený členy občanského výboru a potvrzovaný příslušným národním výborem.
K povinnostem občanských výborů patřilo organizovat „veřejné schůze občanů" minimálně 4* do roka.Těchto schůzi se pravidelně účastnil poslanec národního výboru, který byl v daném obvodě zvolen, a vedoucí nebo pracovník příslušného odboru národního výboru, do jehož kompetence patřila podstatná část obsahového zaměřeni konkrétni veřejné schůze. Víceméně k „morálním" povinnostem předsedů občanských výboru patřila účast na plenárních zasedáních národních výborů. K další náplni činnosti občanských výborů patřilo zejména organizováni akci spojených s běžným životem občanů v obvodu, v němž působily. Většinou se tato činnost však omezovala (kromě veřejných schůzi) na organizování „brigád" či podobných akci. Zvýšit aktivitu a společenskou angažovanost občanů měly pomoci i „domovní komise", které byly v pravidelném Styku s občanskými výbory. Občanské výbory rovněž po dohodě s příslušným národním výborem mohly pro jednodivé úseky své činnosti zřizovat aktivy. Po svém ustaveni navrhovaly rovněž plénu národního výboru občany do jednotlivých komisi, které národní výbor zřizoval.
V oblasti řízeni národních výboru ze strany ústředních orgánů zákon v podstatě jen jinou formou vyjádřil závěry obsažené ve vzpomínané rezoluci XIII. sjezdu KSČ. V tomto směru zdůraznil kompetence nejvyššiho zákonodárného sboru - Národního shromážděni (na Slovensku Slovenské národní rady) jako vrcholného zastupitelského sboru upravovat působnost, pravomoci a event. i organizaci národních výboru. Národní výbory měly také možnost účastnit se projednáváni návrhů zákonu a usnesení, které se vztahovaly k činnosti národních výborů nebo k oblastem, v nichž národní výbory vykonávaly v mezích své působnosti státní správu. Měly také možnost obracet se na Národní shromážděni s připomínkami a iniciativními návrhy.
V oblasti vzájemného vztahu vlády - ministerstev jako orgánů ústřední státní správy k národním výborům bylo stanoveno, že tyto orgány řídí výkon státní správy příslušných odvětvi (centrálně řízených) vydáváním obecně závazných předpisů a směrnic v rámci platných zákonů. V případě, že jde o výkon státní správy vůči subjektům, které jsou spravovány národními výbory, je kompetence ústředních orgánu omezena pouze na výše uvedené. V případě, že jde o subjekty, které jsou řízeny centrálně, ústředními orgány státní správy, zpracovávají ministerstva koncepci rozvoje příslušných odvětvi, zabezpečuji odbornou stránku činnosti, organizují poradenskou službu, usměrňují racionalizaci řídících a správních činností atd. Nezo-sohuji však do operativního výkonu státní správy, který v obvo-
Vývoj veřejné správy v období 1960-1968
dech své působnosti vykonávají národní výbory. Ministerstvo vnitro kromě toho bylo pověřeno koordinaci činnosti ostatních ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy ve vztahu k národním výborům. Zpracovávalo rovněž podklady týkající se činností národních výborů a předkládalo je vládě.
Rozvoj činnosti národních výborů ve druhé polovině r. 1967 byl však ovlivněn řadou politických a společenských okolností, které vedly k výrazným společenským změnám
v následujícím roce. Na podzim r. 1967 se objevily první rozpory i uvnitř Ústředního výboru KSČ. které vyústily v lednu 1968 v personální změnu na pozici prvního tajemníka KSČ, Do vedeni KSČ. která měla stále ústavou zajištěnou „vedoucí úlohu", nastoupila řada funkcionářů, podporující určité změny ve způsobech řízeni společnosti. To umožnilo i urychlit přípravy na nové státoprávní úpravy týkající se postaveni Slovenska, které vyústily v přijeti zákona o československé federaci.
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
Veřejná správa v období
Československé socialistické federatívni republiky
Politické napětí, které dosáhlo svého vrcholu v posledních měsících roku 1967, vyústilo v lednu následujícího roku do výrazných personálních změn ve struktuře vedoucích orgánů KSČ. Byly umožněny posílením pozic reformně orientovaných členů vedoucích politických orgánů KSČ. Plenární zasedáni ÚV KSČ, které se uskutečnilo počátkem ledna, oddělilo nejvyšši stranickou pozici (první tajemník strany) v KSČ od nejvyšši státní funkce - funkce prezidenta republiky." V politickém vývoji tehdejšího Československa, především ve vrcholných orgánech KSČ, se začaly prosazovat stále výrazněji i prvky demokratických tendencí.1' Byla to reakce a v dané době jediný možný způsob přístupu k řešeni problémů, které nažraly v 60. letech a zasáhly téměř všechny sféry života společnosti.
Demokratizační tendence v roce 1968
K prvnímu výraznému vyústění zmíněných demokratizačních tendenci došlo v dubnu 1968. Jejich výrazem a současně „motivačním rámcem pro další vývoj byl „Akční program KSČ', přijatý ÚV KSČ 5. dubna 1968. Vyjadřoval základní názorové tendence v pohledu na klíčové otázky a problémy dosavadního vývoje. Výrazně se postavil proti „nahrazování a zaměňování státních orgánů, orgánů hospodářského řízení stranickými orgány", které je „nadále nutno zcela odstranit". I když není v tomto Akčním programu odmítnuta explicitně vedoucí úloha strany, uvedené konstatování, které - v duchu doby - bylo považováno za závaznou směrnici, vytvářelo možnost pro postupné omezení a eventuálně
úplnou likvidaci „dirigismu" KSČ vůči státním a správním orgánům (i ostatním společenským subjektům).
Národní fronta byla v „Akčním programu" charakterizována jako platforma pro realizaci „politického pluralismu" i když na bázi „společného politického programu". Její pojetí však připouštělo „případné spory o politiku státu" a „rozdílná i rozporná stanoviska složek Národní fronty" v názorech na konkrétní otázky. Tyto formulace vytvářely podmínky pro obnovení „subjektivity" ostatních existujících politických stran (sdružených v Národní frontě). V tomto duchu byly koncipovány i teze, které se týkají přímo charakteru řízeni a výkonu státní správy. „Základní předpoklad pro správný vývoj vidíme v tom, oby v celém našem systému řízeni bylo do budoucna jasné, kdo, který orgán a který pracovník za co odpovídá, jakou má pravomoc a jaké povinnosti. K tomu je nezbytné, aby všechny složky měly své som ostatné postavem". Národní výbory byly charakterizovány jako instituce „kde je demokraticky vytvářeno linie státní politiky v místech, zejména v okresech a krajích". Na jejich bázi se měly projevit „různé zájmy a potřeby občanů". Byly považovány za instituce, které „musí pokračoval v pokrokových tradicích místní samosprávy a lidové správy". V těchto tezích bylo možno spatřovat náznak obnoveni „samosprávné funkce" národních výborů. Byly stále považovány za základ sítě zastupitelských sborů, ale Akční program se nezmiňuje o jejich povinnosti realizovat centrálním plánem stanovený program.
Posílení demokratických tendencí a odmítnutí dosavadního formalismu se vztahovalo i k nejvyššímu zastupitelskému orgánu, Národnímu shromáždění. Byl odsouzen „formalismus jednání" stejně jako „snaha o nepřesvědčivou
1/ Funkce předsedy KSČ a prezidenta republiky byly spojeny od nástupu Klementa Gottwalda do prezidentské funkce v r, 1948 až do |eho smrti v r, 1953. V době. kdy byl prezidentem republiky Antonin Zápotocký (tj. v letech 1953-1957) byly tyto funkce od sebe odděleny. Prvním taiemnikem strany byl v tě době A. Novotný. Po zvoleni A Novotného prezidentem republiky doSlo opět ke spojeni prezidentské funkce s pozicí ..prvního tajemníka ÚV KSČ". Odpovídalo to duchu koncepce vedouci uíohy KSČ ve společnosti (potvrzené ..socialistickou ústavou" z r, 1960). Rozděleni těchto funkci, k němuž došlo počátkem ledna 1968, současně se zvofenim A. Dubčeka do funkce prvního tajemníka ÚV KSC, vytvořilo (potenciální) podmínky k omezeni vlivu (ve skutečnosti „diktátu") stranických orgánů KSČ na činnost státních a správních orgánů.
21 Politický systém Československa po roce 1948 a po roce 1960 v zásadě (ani legislativně) nepřipouštěl možnost, aby politické děni probíhalo mimo orgány KSC. Národní fronta v této dobe byla viceméně jen vykonavatelem rozhodnutí a opatření přijatých vedoucími orgány KSČ.
81
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
jednomyslnost"" vylučující rozdílnost v názorech a postojích poslanců. Z tohoto hlediska Akční program považoval za jeden z nejaktuálnějškh úkolů „vyřešit především vztahy Národního shromážděni a stranických orgánů"1'. Na adresu vlády zkonstatoval, že vláda se musí stát skutečným orgánem vládnuti, a nikoliv jen výkonu rozhodnuti stranických orgánů. „Jako nejvyšši orgán výkonu státní moci se musí jako celek soustavně zabývat celým okruhem politických a správních otázek ve státě"'. Zdůraznil rovněž komplexní a jednoznačnou odpovědnost vlády Národnímu shromáždění (nikoliv stranickým orgánům KSČ). Vyslovil požadavek zabránit tomu „aby v celém státním mechanismu nedocházelo k přílišnému soustřeďování moci v jednom článku, v jednom aparátu nebo u jednotlivce"". V souvislosti s tím poukázal na „přílišnou koncentraci funkcí v dosavadním Ministerstvu vnitra". Nově je tento resort nutno považovat především za „resort státní vnitřní správy"4.
Cesta k federaci
Významnou části Akčního programu je i řešení státoprávního uspořádáni vzájemného vztahu Čechů a Slováků. V této části akčního programu je na jedné straně kriticky hodnocen současný stav v řešení národnostní problematiky a současně jsou formulovány základní intence směřující k přípravě federativního uspořádání státu. V úvodu této části se konstatuje: „Samo asymetrické uspořádáni nebylo už principiálně způsobilé vyjádřit o zabezpečit státoprávní vztahy dvou rovnoprávných národů,... rozdílný způsob se projevil především v tom. že funkci Českých národních orgánu plnily centrální orgány, které jako celostátní byly nadřazeny slovenským národním orgánům,... v takových podmínkách se funkce slovenských národních orgánů oslabovaly, a to jak v 50. letech, tak i v koncepci ústavy ČSSR z roku 1960". Jako jedinou možnou cestu nápravy stávajících deformaci a perspektivního řešeni vzájemného vztahu Čechů a Slováků je nutno přistoupit k „socialistickému federativnímu uspořádám", tj. přijmout takovou legislativu, která „zakotví princip symetrického uspořádání". V rámci federativního uspořádání považoval Akční program za nutné:
Konstituovat Slovenskou národní radu jako zákonodárný orgán a radu ministrů Slovenska jako kolektivní výkonný orgán, ministerstva jako resortní výkonné orgány Slovenské noro dn;* rady.
Svěřit řízeni národních výborů na Slovensku slovenským národním orgánům... zřídit slovenský resortní orgán na úseku vnitro o bezpečnosti v plném rozsahu.
Upravit kompetenci slovenských národních orgánů tak, aby vypracovávaly a schvalovaly národohospodářský plán a rozpočet Slovenska ve všech jeho částech o k nim patřící ekonomické nástroje.
Obnovit instituci státních tajemníků v centrálních orgánech, zejména na Ministerstvu zahraničních věci, zahraničního obchodu a národní obrany.
Politicky a ústavně vyloučit možnost majonzace slovenského národa ve státoprávních otázkách Čechů a Slováků a ústavního postavení Slovenska.
Mimo rámec ústavního zákona, v konkrétní politické praxi uskutečnit princip rovnoprávnosti obou národů při kádrovém o personálním obsazováni míst v centrálních orgánech, zahraniční službě atd.
Základni zaměření Akčního programu a intence jeho jednotlivých tématických celků se promítla i do činnosti ústavních orgánů. Národní shromážděni začalo připravovat návrhy právních aktů, které by směřovaly k ustavení federace. Rovněž slovenské národní orgány a zejména jejích aktivy1, se začaly zabývat přípravou dokumentu, které by upravovaly vzájemný vztah budoucí'České republiky a Slovenské republiky ve společné federaci. Při předběžných jednáních (tehdy ještě na půdě především orgánů KSČ) byla přijata taková koncepce federativního uspořádání, podle níž federace měla mít charakter zákonem vyjádřené dohody (smlouvy) politických reprezentací obou národu. K tomu však bylo nutno vytvořit reprezentativní český orgán, který by byl „partnerem" Slovenské národní radě. Tento problém byl řešen ústavním zákonem Č. 77/(968 Sb. ze dne 24. června 1968 o přípravě federativnilto uspořádání Československé socialistické republiky.Tento zákon současně upravoval způsob přijetí budoucího zákona o československé federaci. Podle paragrafu I tohoto zákona:
„K přijeti ústavního zákona upravujícího státoprávní vztahy mezi českým a slovenským národem je zapotřebí souhlasu nejméně 3/5 všech poslanců Národního shromážděni zvolených v českých krajích a nejméně 315 všech poslanců Národního shromážděni zvolených na Slovensku.
O návrhu podle odst. I hlasuji poslanci zvoleni v českých krajích a poslanci zvolení na Slovensku odděleně,"
31 Rok 1968 v usneseních a dokumentech UV KSC Svoboda. Praha 1969, str. 122. 4/ Tamtétstr. 123
SI Především na Slovensku byla otázka federativního uspořádáni dominantou politického děni. Na návrzich dokumentů se podílely široké aktivy v správních organech (národních výborech), zejména však akademická a vysokoškolská pracoviště.
82
Verejná správa v období Československé socialistické federatívni republiky
Tim byl stanoven způsob schválení budoucího zákona, který vylučoval majonzaä české nebo slovenské strany. Paragraf 2 tohoto zákona přenášel úkoly spojené s prípravou fede-rativniho uspořádání Československé socialistické republiky na Českou ndrodni' rodu a Slovenskou národní rodu. K tomuto účelu bylo nutno ustavit Českou národní radu.To řešil paragraf 3 zmíněného zákona:
„česká národní rada se zřizuje jako prozatímní orgán ústavní politické reprezentace českého národa, česká národní rada působí až do ustavení českého národního státního orgánu, který bude zvolen ve všeobecných volbách."
Timto zákonem ustavenou Českou národní radu volilo Národní shromážděni na návrh Národní fronty z poslanců Národního shromážděni zvolených v českých krajích a z význačných veřejných představitelů veřejného života českého národa, kteří nejsou poslanci Národního shromážděni. 27.června přijalo Národní shromážděni usneseni 108/1968 Sb. . které stanovilo počet členů České národní rady na 150. Na téže schůzi byla zvolena komise, jejimž úkolem byla příprava návrhu kandidátky. Bylo podáno celkem 290 návrhů, z nichž bylo vybráno 150 kandidátů, kteří byli schváleni Ústředním výborem Národní fronty. K volbě došlo 10. července 1968 a zúčastnili se ji všichni poslanci Národního shromáždění (včetně poslanců zvolených na Slovensku). Volba byla tajná a ke zvoleni bylo třeba získat více než 50% všech platných hlasů.*' Ustavující schůze prozatímní české národní rady se konala 10. července 1968 (tj. v den. kdy byla zvolena) ve Španělském sále Pražského hradu. Je|im předsedou byl zvolen Čestmír Císař. Na své druhé schůzi, která se konala v zasedací síni v budově dnešního sídla Poslanecké sněmovny České republiky), byli zvoleni místopředsedové a další členové předsednictva. Současně byli zvoleni předsedové a další členové pěti komisí České narodni rady, a to komise státoprávní, ekonomické, kulturní, správni a organizační."
Paragraf 6 tohoto zákona stanovil možnost rozšíření Slovenské národní rady „o význačné představitele veřejného života slovenského národa, kteří nejsou poslanci Slovenské národní rady. Návrhy na kandidáty podává Ústřední výbor Slovenské národní fronty.1 Na základě uvedeného paragrafu byli do Slovenské národní rady „kooptovaní" především odbornici, kteří se podíleli na přípravě dokumentů směřujících k ustavení federace.
Současně s přípravou těchto významných dokumentů došlo k dalším změnám (personálním) v politických a ústavních
orgánech. V březnu odstoupil z prezidentské funkce A. Novotný a prezidentem republiky byl zvolen L Svoboda. Vc funkci předsedy Národniho shromážděni byl nahrazen Bohuslav Laštovička novým předsedou Josefem Smrkovským. Předsedou Ústředního výboru Národní fronty se stal v dubnu 1968 František Kriegel. 9. dubna. tj. 4 dny po při|etí Akčního programu, bylo ustaveno nová Wddo, jejímž předsedou byl Oldřich Černík' Měla 29 členu a došlo v ní k významným personálním změnám.
13. září 1968 byl přijat zákon č. 128/1968 Sb. o Národní frontě. Byl tedy Národním shromážděním přijat až po „vstupu vojsk Varšavské smlouvy do Československa", Zákon přizpůsobuje organizační strukturu Národní fronty připravovanému federativnímu uspořádání. Je charakterizována jako „politický výraz svazku národů a národností, sociálních vrstev i zájmových skupin." Tyto formulace nesou výrazné stopy demokratizačních tendencí tzv, „Pražského jara". Za povšimnuti stoji, že do r. 1968 často používaný termín třídy, byl zde nahrazen pO|mem „sociální vrstva". Paragraf 2 tohoto zákona stanoví, že „politické strany a organizace plnicí jejich funkci mohou působit jen joko členové Národní fronty". Tím se členství v Národní frontě stalo existenční podmínkou pro činnost jakéhokoliv politického subjektu. „Předsrpnový" charakter tohoto zákona je patrný i z formulace použité v preambuli zákona, která konstatuje, že „vychází z humanistických principů socialismu a pluralitního pojetí politického systému". Bohužel další vývoj po srpnu 1968 způsobil, že tento zákon v reálném politickém životě nebyl prakticky realizován.
Československá federace
Základní zlom ve vývoji státoprávního uspořádáni Československa znamenal ústavní zákon č. 14211968 Sb. ze dne 27, října 1968 o československé federaci. Na jeho přípravě se podílelo Národní shromážděni. Slovenská národni rada (rozšířená) i „prozatímní" Česká národní rada. 15. května 1968 byla vytvořena odborná vládni komise pro přípravu návrhu ústavního zákona o novém státoprávním uspořádáni. Byla složena z českých a slovenských vědeckých pracovníků z oblasti ekonomie, práva, historie a dalších. Předsedou této vládní komise byl místopředseda vlády G. Husák. 7. srpna redakční skupina této vládní komise vypracovala „návrh zásad federativniho uspořádání ČSSR", který byl před-
6/ Dva ľ navrtěných kandidátu (Miroslav Hanzelka a Pavel Kohout} nebyli zvoleni.
71 Blize k tomu viz Grónský J.: Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa II, Karolinum, Praha 1999. str. 456 n. n.
8' Slovenská národní rada mela od roku 1964 92 členů.
9/ Jedním z místopředsedu teto vlády »e sul i Gustav Husák.
83
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
ložen Národnímu shromážděni. Ústřednímu výboru Národní fronty, vládě republiky. České i Siovenské národní radé a daliím centrálním orgánům (stejně jako předsednictvu ÚV KSČ a ÚV KSS) k diskusi. Na jejím základě byl v některých aspektech dopracován a předložen 27. řijna Národnímu shromážděni k závěrečnému projednáni 11 Hlasování o přijeti tohoto ústavního zákona proběhlo podle ústavniho zákona č. 77/1968 Sb, o přípravě federativního uspořádání státu. Proběhlo oddělené hlasováni poslanců zvolených v Českých krajích a poslanců zvolených na Slovensku. Pro přijetí zákona se vyslovili všichni přítomni poslanci, tj. 184 poslanců z českých zemi a 83 poslanců ze Slovenska. Zákon byl přijat jednomyslně. Národním shromážděním schválený ústavní zákon byl odpovídajícími ústavními činiteli podepsán v Bratislavě 30. řijna," Zákon vstupoval v platnost od 1. 1.1969,
Charakter federace je dán prvním článkem ústavního zákona;
„Československá socialistická republika je federatívni stát dvou rovnoprávných bratrských národů. Cechů a Slováků.
Základem Československé socialistické republiky je dobrovolný svazek rovnoprávných států Českého o slovenského národa, založený na právu sebeurčeni každého z nich.
Československá federace je výrazem vůle dvou svébytných suverénních národů, Čechů a Slováků, žít ve společném federa-
(ivíiírn Stdté.
československou socialistickou republiku tvoři česká socialistická republika a Slovenská socialistická republika. Obě republiky mají v Československé sociofisiické republice rovnoprávné postavení.
Obě republiky respektují navzájem svou suverenitu i suverenitu českos/ovensfcé socialistické republiky; stejně jako československá socialistická republika respektuje suverénnu národních států,"
Tento článek jasně stanoví, že Československá socialistická republika vznikla „dohodou" - „dobrovolným svazkem" dvou samostatných států, českého a slovenského, jejichž suverenita je i v rámci federace zachována.
Rozděleni působnosti
Hlava II ústavního zákona je věnována rozdělení působnosti mezi federací a republikami. Článek č. 7 taxativně vyjmenovává všechny záležitosti, které patři do výlučné působnosti federace, článek č. 8 taxativně vyjmenovává záležitosti patrici do společné působnosti federace a republik a 9. článek sta-
novi, že věci. které nejsou taxativně uvedeny v článcích 7 a 8, jsou ve výlučné kompetenci České republiky a Slovenské republiky. Text článku 7 uvedeného ústavního zákona do výlučné kompetence federace řadí:
zahraniční politiku,
národní obranu.
federálni státní hmotné rezervy, federálni zákonodárství a správu a ochranu federální ústavnosti.
Článek 8 do společné působnosti federace a republik
stanovi:
plánování. finance,
emisní činnost,11' cenové věci,
zahraniční hospodářské vztahy průmysl.
zemědělství a výživu, dopravu.
pošty a telekomunikace,
rozvo) vědy a techniky,
práce, mzdy o sociální politiku,
sociálně ekonomické informace,
právní úpravu socialistického podnikáni,
normalizaci, věci měr a vah. průmyslová práva.
vnitřní pořádek a bezpečnost státu,
věci tisku a jiných informačních prostředků.
Jak je zre|mé, společná kompetence federace a republik zahrnovala poměrně Širokou škálu záležitostí. Do výlučné kompetence federace byly svěřeny pouze zásadní věci. Další články (až po článek 28) upřesňují způsob dělby kompetencí mezi federací a republikami detailnějším způsobem.
III. hlava ústavního zákona je věnována struktuře a principům činnost Federálního shromáždění. Struktura Federálního shromáždění je stanovena článkem 29.
„Nejvyšším orgánem státní moci a jediným zákonodárným sborem československé socialistické republiky je Federální shromážděni.
Federální shromážděni tvoři dvě sněmovny: Sněmovna lidu a Sněmovna národů. Obě sněmovny jsou rovnoprávné.
K platnému usneseni Federálního shromážděn! je třeba souhlasného usneseni obou sněmoven, nestanovr-fí tento ústavní zákon něco jiného nebo nejde-ít o vnitřní věci jen jedné sněmovny."
10/ „Harmonogram" přípravy zákona o federativnim uspořádaní Československa nenarušila ani intervence vo|sk státu Varšavské smlouvy 21. srpna 1968, 11/ Datum nebylo ivoleno nabodne Byio spo|eno s 50. výrocim vzniku Československa v r 1918 a současné s 50. výročím podepsáni Martinské deklarace, 12/ Pokud se týká oblasti menové a finanční je rozděleni kompetencí poněkud problematické Tyto záležitosti byly následné upraveny zákonem č. I2S/I970 Sb.
84
Veřejná správa v obdob i Československé socialistické federatívni republiky
Článek 30 stanoví základní parametry Sněmovny lidu. Podle něj má Sněmovna lidu 200 poslanců, volených v celé Československé republice „přímou volbou"." Základní charakteristiky Sněmovny národů jsou dány článkem 31. Odstavec I tohoto článku stanoví, ie „Sněmovno národů reprezentuje rovné státoprávní postaveni obou republik" V dalších odstavcích je stanoven počet poslanců Sněmovny národů na ISO, z nichž 75 je voleno přímou volbou v České socialistické republice a 75 přímou volbou ve Síovenské socialistická republice.'*
Články 32-35 jsou věnovány otázkám vnitřního chodu Federálního shromážděni. Odstavec I článku 35 stanoví, že „Schůze obou sněmoven Federálního shromáždění jsou zpravidla veřejné". Další články této hlavy upravuji jednotlivé procedurální otázky a způsoby jednáni Fe-derálniho shromážděni i obou sněmoven Článek 42 taxativně uvádí případy, na něž se podle ústavního zákona vztahuje zákaz majorizace. Články 47-53 této hlavy upravuji postavení poslanců Federálního shromáždění. Další články se týkají orgánů Federálního shromážděni. Tento ústavní zákon stanovil, že předsednictvo každé ze sněmoven se skládá ze 3-6 poslanců a je voleno příslušnou sněmovnou. Rovněž stanovil, že každá ze sněmoven zřizuje výbory jako své iniciativní a kontrolní orgány. Předsedové i členové výborů jsou opět voleni příslušnou sněmovnou.:l Schůze výboru obou sněmoven byly, stti|né jako schůze sněmoven, zpravidla veřejné.
Práci Federálního shromáždění řídilo čtyřicetičlenné predsedníctvo. 20 Členů předsednictvo bylo voleno poslanci Sněmovny lidu a datíícb 20 bylo voleno poslanci Sněmovny národů. Členové předsednictva Federálního shromážděni jsou odpovědni té sněmovně Federálního shromážděni, která je zvolila. V kompetenci příslušné sněmovny je kdykoliv člena předsednictva, kterého zvolila, odvolat. Předsedu a místopředsedy Federálního shromáždění volí Sněmovna lidu a Sněmovna národů na společném shromáždění z řad předsednictva Federálního shromážděni. Je-li zvolen do funkce předsedy poslanec české národnosti (zvolený v České republice), zvolí se prvním místopředsedou poslanec slovenské národnosti (zvolený ve Slovenské republice).
Hlava IV vymezuje postaveni a kompetence prezidenta republiky. Prezident byl volen Federálním shromážděním na společné schůzí obou sněmoven. Byl za výkon své funkce od-
povědný Federálnímu shromáždění."' Sídlem prezidenta republiky podle tohoto ústavního zákona byla Praha a Bratislava.
Hlava V upravuje postaveni, kompetence a povinnosti vlády federace. Podle ní je federální vláda „ne/vyíšim výkonným orgánem státní moci" Podle číánku 67, odst. I se „Vláda Československé socialistické republiky skládá z předsedy, místopředsedů, ministrů a státních tajemníků. Odstavec 2 tohoto článku stanovil, že „Státní tajemníci působí ve všech federálních ministerstvech. Je-li ministrem občan České socialistické republiky, je státním tajemníkem občan Slovenské socialistické republiky, nebo naopak." Instituce státních tajemníků byla známá již v Londýnské exilové vládě a působili i v „Košické" vládě. Ustanovení odstavce 2, čl. 67 bylo realizací principu federace v nejvyššim federálním orgánu výkonné moci. Další články této hlavy se týkají vnitřní organizace a činnosti vlády. Stanovují, ve kterých případech vláda rozhoduje jako kolektívni orgán a které případy jsou v kompetenci jednotlivých členů vlády. K zajištěni své působnosti v oblastech, které byly ve výlučné kompetenci federace, vláda podle článku 81, ústavním zákonem zřizovala federální ministerstva. Podle článku 82 v některých úsecích státní činnosti v oblasti společné působnosti federace a republik byly zřízeny „federálni výbory", v jejich čele stál ministr - předseda výboru. Na tyto články navazovaly ústavní zákon č. 17111968 Sb. ze dne 19. prosince 1968 o zřízeni federálních ministerstev a federálních výborů a zákon 17211968 Sb, ze dne 19. prosince 1968 o federálních výborech. Podle prvního z těchto zákonů byla zřizena tato federálni ministerstva:
Ministerstvo zahraničních věci,
Ministerstvo národní obrany,
Ministerstvo vnitra,
Ministerstvo plánováni,
Ministerstvo financi,
Ministerstvo zahraničního obchodu,
Ministerstvo prdce a sociálních věci.
Současně byly tímto zákonem zřízeny tyto federální výbory:
pro ceny,
pro technický o investiční rozvoj, pro průmysl,
pro zemědělství a výživu, pro dopravu.
13/ Usnesení předsednictva Národního shromáždění 93/1971 6 Července téhož roku stanovilo v celé federaci 200 volebních obvodu 137 volebních obvodů bylo v Ceskě republice a 63 ve Sloveniké republice
14/ Stejným usnesením předsednictva Federálního shromážděni, kterým byty stanoveny volební obvody pro volby do Sněmovny lidu, bylo stanoveno I ISO volebních obvodů pro volby Sněmovny národů a to po 75 v každé z republik.
IS V obou Sněmovnách byty voleny tytéž výbory; mandátový a imunitní, ústavně právni, branný a bezpečnostní, zahraniční, pro plán a rozpoíet. pro průmysl, dopravu a obchod, pro zemědělství a výtivu.pro kulturu a výchovu, pro sociální politiku.
16; J cli o odpovědnost byla dána odst 2 Cl. 60. V tom byl tento ústavní zákon konsistentní s Cl. 61 ,odst. 2 Ústavy Československé socialistické republiky z r. 1960
85
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
pro pošty o telekomunikace, pro tisk a informace.
Ve všech ministerstvech byli jmenovaní státní tajemnici. U federálních výboru v případě, že funkci ministra předsedy federálního výboru zastával občan České republiky, byl místopředsedou občan Slovenské republiky nebo naopak. Výbory se skládaly ze 4—8 členů a byla dodržována zásada stejného počtu občanů České republiky a Slovenské republiky. Místopředsedu a členy federálního výboru jmenovala federální vláda.
Hlava VII určuje postavení, strukturu a kompetence republikových státních orgánů. První oddíl je věnován České národní rodě a Slovenské národní radě. Charakterizuje je jako nej-vyšší zostupite/ské sbory a jediné zákonodárné orgány republik. Česká národní rada je složena z 200 a Slovenská národní rada ze ISO poslanců. Ústavní zákon rovněž určuje, že schůze národních rad jsou zpravidla veřejné. Článek 107 taxativně vyjmenovává hlavni činnosti patřící do kompetence národních rad. Národní rada volí ze svého středu předsednictvo, které tvoří předseda, místopředsedové a další členové. Počet členů předsednictva stanoví národní rada.
Národní rady rovněž zřizují výbory jako své iniciativní a kontrolní orgány. Volí jejich předsedy a ostatní členy."'
Druhá část hlavy VII je věnována vládám republik. Charakterizuje je jako „nejvyšši výkonně orgány státní moci republiky". Dále stanoví, že vláda se skládá z předsedy, místopředsedu a ministrů. Taxativně vyjmenovává záležitosti, o nichž vláda jedná a rozhoduje ve sboru. Podle ČI. 36 „Vláda republiky řídi a kontroluje činnost národních výborů".
Uváděný ústavní zákon stanovil rovněž jako hlavní město Československé socialistické republiky Prahu, která je i pravidelným sídlem federálních orgánů a sídlem prezidenta. Praha byla současně zákonem určena jako hlavní město České republiky a pravidelné sídlo orgánů České republiky. Hlavním městem Slovenské republiky byla zákonem stanovena Bratislava, která byla současně určena jako pravidelné sídlo orgánů Slovenské republiky a sídlo prezidenta.
Téhož dne jako ústavní zákon „o československé federaci" byl přijat i ústavní zdkon č. 4411968 Sb. o postavení národností v Československé socialistické republice. Tento zákon zaručuje občanům „mc7dbrské, německé, polské a ukrajinské (rusínske) národnosti" práva a prostředky jejich všestranného
rozvoje v základních oblastech. Stanoví rovněž příslušné orgány, v jejichž kompetenci je zajistit plnění tohoto zákona. V průběhu přípravy zákona o československé federaci probíhaly řady diskusí, které byly organizovány částečně správními orgány (např. krajskými národními výbory), ale také řadou občanských iniciativ, obhajujících skupinové či „regionální" zájmy. Některé požadavky byly inspirovány charakterem vývoje v Československu v r. 1968 a dožadovaly se takových úprav připravovaného zákona o federací, které by výrazně liberalizovaly politické, občanské, ale i ekonomické prostředí v Československu. Rada připomínek, které vzešly z různých míst republiky, se týkala Formulačních záležitostí, aniž příliš měnila charakter navrhovaného ústavního zákona, ani obsah jednotlivých článků.
Vyskytly se ovšem i takové návrhy, které směřovaly k „prohloubeni" územního členění uvnitř jednotlivých republik. Např. při projednávání stanovisek jihomoravského KNV k návrhu zákonu o federaci, na veřejném shromáždění, jehož se zúčastnilo více než 300 zástupců organizací, závodů, vysokých škol nejen z Jihomoravského kraje, nýbrž í z dalších okresu Moravy a Slezska, byly vzneseny mimo-jiné i připomínky k názvu Česká socialistická republika a k územnímu uspořádání České republiky. Účastnící tohoto shromáždění požadovali, aby se název Česká socialistická republika změnil na „Česko-moravská socialistická republika". Současně požadovali, aby tato „Česko-moravská socialistická republika" byla členěna na „samosprávnou zemi českou" a „samosprávnou zemi moravsko-slezskou". Na podporu těchto požadavků shromáždili účastnici zmíněného aktivu, který se konal 12. října 1968 v Brně, více než 71 000 podpisu.181
Vypjatá společenská a politická situace, v níž probíhaly závěrečné práce na znění ústavního zákona o československé federaci (dva měsíce po invazi vojsk Varšavské smlouvy do Československa), výrazně posílila konsensus a podpořila snahu všech účastníků o racionální dohodu. Lze říci, že ustavní zákon o československé federaci (spolu s bezprostředně navazujícími zákony) v zásadě dokázal vyřešit i určité problémy v oblasti „česko-slovenských" vztahů, ale v některých článcích svou „demokratičnosti" (podmíněnou charakterem vývoje zejména do srpna 1968) výrazně přesahoval rámec ústavy z r. 1960.
17/ Jak v Ceskc národní radě. tak ve Slovenské národní radě byly ustaveny tyto výbory (v obou národních radách stejně): ústavně právni, pro národní výbory a národnosti, kulturní a školský, zdravotní a sociální, pro plán a rozpočet, pro průmysl a stavebnictví, pro zemědělství a výživu, pro obchod, služby a dopravu.
18/ Josef Zatkulíak: Federalizácia Československého Státu 1968-1970 (vznik Cesko-slovenskej federácie roku 1968. Doplněk. Brno. str. 301J Připomínek tohoto typu bylo více. Při konečné redakci Ústavy bylo přihlédnuto zejména k připomínkám formálního a formulačního charakteru, které vycházely |ednak z diskusi iniciovaných příslušnými národními orgány (Slovenskou národní radou a Českou národní radou) a |ednak z odborných pracovišť (vysoké školy, ústavy Akademie věd - zejména právnické fakulcy. Ustav státu a práva).
86
Veřejná správa v období Československé socialistické federatívni republiky
Uskutečnění „federace"
Československá socialistická federatívni republika začala reálně i ..de iure" existovat od I. ledna 1969. kdy vstoupil v platnost příslušný ústavní zákon,Tento ústavní zákon předpokládal vypracováni Ústavy Československé socialistické federatívni republiky, v návaznosti na ni vypracováni Ústavy České socialistické republiky a Ústavy Slovenské socialistické republiky.1" Tyto ústavy víak nebyly za celou dobu existence československé federace zpracovány." Od I. ledna 1969 začalo svoji práci Federálni shromáždění, podle článku 147 zákona o federaci složené ze Snřmovny lidu, kterou se stalo dosavadní Národní shromáždění, a Sněmovny národů, jejiž členové byli zvoleni Českou národní radou a Slovenskou národní radou (jejich počty byly upraveny článkem 146 zmíněného ústavního zákona).
česká národní rada vytvořená podle ústavního zákona č. 77/1968 Sb. převzala působnost České národní rady podle ústavního zákona Č. 143/1968 Sb. Počet členů České národní rady byl rozšířen na 200. Analogicky Slovenská národní rada rozšířena podle ústavního zákona č. 77/1968 Sb, převzala působnost Slovenské národní rady podle ústavního zákona 143/1968 Sb. a počet jejích členu byl rozšířen na 150. Obě národní rady volily do Sněmovny lidu ze svých členů ty, kteři nebyli dosavadními členy Národního shromáždění a v případě Slovenské národní rady nebyli poslanci Slovenské národní rady. Po svém zvoleni do Sněmovny lidu ziskali tito dosud „neposlaná" statut poslance Federálního shromáždění.
Federální vláda zahájila svoji činnost k I, i. 1969 se strukturou ministerstev a státních výborů uvedenou výše. Slovenská vláda zahájila svoji činnost dne 2. I. 1969.Zákonem Slovenské národní rady i. 20711968 Sb. ze dne 28. prosince 1968 bylo zřízeno na Slovensku 15 ministerstev: plánováni, financi, průmyslu, zemědělství a výživy, dopravy, pošt a telekomunikaci, výstavby a techniky, práce a sociálních věcí, vnitra, obchodu, stavebnictví, lesního a vodního hospodářství, zdravotnictví, školství, kultury a spravedlnosti. Současně byly zřízeny ústřední orgány státní správy, v jejichž čele nestál člen vlády. Byly to tyto orgány: Slovenský stotistický úrod. Slovenský cenový úřad. Slovenská správa geodézie a kartografie. Slovenský geologický úrod, Slovenský báňský úřad. Slovenský
úřad pro tisk a informace. Slovenský úřad bezpečnosti práce a Slovenská komise pro vědecké hodností.
Česká vláda byla zřízena zákonem České národní' rady Č. 2/1969 Sb. ze dne 8.1. 1969 a k tomuto dni zahájila svoji Činnost. Struktura ministerstev i struktura ostatních ústředních orgánů statni správy, v jejichž čele nestál ministr české vlády, byla poněkud jiná než v případě slovenské vlády. Uvedeným zákonem České národní rady byla zřízeno tato ministerstva: plánováni, financi, práce a sociálních věcí, výstavby a techniky, školství, kultury, pro mládež a tělesnou výchovu, zdravotnictví, spravedlnosti, vnitra, průmyslu, stavebnictví, zemědělství a výživy, lesního o vodního hospodářství, dopravy, pošt a telekomunikací a obchodu. Ústřední orgány statni správy, v jejíchž čele nestál člen vlády, byly uvedeným zákonem zřízeny v této struktuře: český statistický úřad, český geodetický a kartografický úřad. český geologický úřad, český báňský úřad, český úřad pro tisk a informace a česko komise pro vědecké hodnosti.1"
Ve Slovenské republice tedy působilo o dvě ministerstva méně než v České republice. Na Slovensku nebylo zřízeno Ministerstvo pro mládež a tělovýchovu a bylo jednotné Ministerstvo pro dopravu, pošty a telekomunikace na rozdíl od České republiky, kde bylo samostatné Ministerstvo dopravy a samostatné Ministerstvo pošt a telekomunikací. V České republice naproti tomu nebyla zřízena analogie Slovenského cenového úřadu a Slovenského úřadu bezpečnosti práce. Během dalšího vývo|e však došlo ve struktuře ministerstev a centrálních úřadů státní správy v obou republikách ke značným změnám.
Ústavním zákonem č. 1011969 Sb. byla zřízena Rada obrany státu.!l Byla vybavena poměrně širokými kompetencemi, cýkajícícmi se vojensko-politické strategické oblasti. Mezi jinými určovala např. nákladní koncepci výstavby branného systému republiky a v jeho rámci zejména koncepci výstavby ozbrojených sil", dále schvalovala .základní pojetí operačního plánu obrany ČSSR". Kompetence Rady obrany státu výrazně vzrůstaly v případě „nopodení ČSSR vnějším nepřítelem". Rada obrany státu se skládala z předsedy, místopředsedy a dalších 4-8 členů, kteři byli jmenováni (a odvolatelni) prezidentem republiky Z výkonu své funkce byli členové Rady odpovědni Federálnímu shromáždění. Sekretářem Rady obrany státu byl náčelník Generálního Štábu o Generální štáb
19/ Stejně tak se vzpomínaný ústavní zákon zmiňuje o úprave postaveni Prahy [jako hlavního místa federace a České republiky) a Bratislavy (hlavního mésta Slovenské republiky), zvláštním zákonem Ani tento zákon nebyl nikdy po dobu existence federace pŕipt.
20/ K pokusu o zpracováni nové ústavy federace se přistoupilo az ke konci druhé poloviny 80. let. ze zcela jiných důvodů a ve zcela jiném společensko politickém kontextu. Této problematice bude věnovaná pozornost v závěru kapitoly.
21/ Přehled republikových ministerstev a státních ur.idu zřízených v jednotlivých republikách je převzat z. Grónsky j: Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa III. Karolinum. Praha 2000. sir. S7. 58
221 Rada obrany státu, bez legislativního zakotveni, víceméně jako stranický či stranicko-statni orgán, existovala |ii dříve. (Podobné i v ostatních státech Varšavské smlouvy.) jejím předsedou byi vidy první tajemník ÚVK.SC Zákon i 10/1969 Sb. tuto Instituci legislativně zakotvil.
87
Vývoj verejné správ/ v Československu a České republice (1945-2004)
vykonával rovněž funkci sekretariátu této Rady. Predseda Rady měl z titulu své funkce právo účastnit se schůzí vlády. Prezident republiky jako vrchní velitel ozbrojených sil měl rovněž právo vyžádat si svoláni zasedání Rady. účastnit se těchto zasedáni a předsedat jim. Byl oprávněn požadovat od předsedy Rady obrany státu (i od členů) zprávy o jejich činnosti a zvát je k projednání úkolů.
Současně tímto zákonem (§ 9) byla zřízena Rado obrany státu České republiky a Rada obrany státu Slovenské republiky. Předsedu, místopředsedy a ostatní členy republikových Rad obrany jmenoval předseda Rady obrany státu.Tyto Rady odpovídaly za svoji činnost příslušným nejvyšším ústavním orgánům republik a současně i Radě obrany státu federace, které byly přímo podřízeny. Do jejich kompetence patřilo stanovit, u kterých z národních výborů budou zřízeny rady obrany národních výborů. (Byly to vždy všechny krajské národní výbory a okresní národní výbory, městské národní výbory velkých měst, nebo měst významných z hlediska tehdejší koncepce obrany státu.) Tyto rady byly opět podřízeny Radám obrany státu jednotlivých republik."'
Ústavním zákonem o československé federaci bylo řízení národních výborů začleněno do působnosti republikových orgánů. To v zásadě umožňovalo odlišný vývoj území státní správy v České republice a na Slovensku.1'" Reálně se tato možnost naplnila v oblasti územního rozděleni jednotlivých republik, které bylo rovněž výhradně v rukou národních orgánů. Na Slovensku došlo na základě zdkono Slovenské národní rady č. 71/1969 Sb. ze dne 27. června 1969 o územním členění Slovenské socialistické republiky ke zrušení krajského zřízení na Slovensku. Slovenská republika byla územně rozčleněna na 37 okresů. Po dobu několika měsíců existovala v rámci Slovenské republiky pouze dvojstupňová soustava národních výborů. Avšak již v prosinci 1970 byl schválen nový zákon Slovenské národní rady o územním členění Slovenské socialistické republiky č. 130/1970 Sb. . kterým byly kraje no Slovensku opět obnoveny v původní podobě, jaká byla před účinností zákona č. 71/1969 Sb.
V dubnu 1969 došlo k výrazným změnám v personálním složení předsednictva Ústředního výboru KSČ. Byly
projevem pokračující „normalizace", v jejímž procesu byly postupně eliminovány všechny demokratizační prvky charakteristické pro vývoj v r. 1968, K řadě významných personálních změn došlo i ve federálních orgánech, orgánech republik a v určité míře i ve sféře národních výborů."' 29.září 1970 byla jmenována nová federální vláda (dosud v čele s O. Černíkem), téhož dne byla jmenována nová vláda České republiky (v čele s J. Kempným - jak O. Černík, tak i J. Kempný byli 28. ledna následujícího roku ze svých funkcí uvolněni). V říjnu a listopadu téhož roku došlo i ke změnám ve funkci předsedy Federálního shromáždění a předsedy České národní rady. V roce 1969 bylo také „uvolněno" či spíše „odvoláno" několik poslanců jak z národních rad republik, tak i z Federálního shromáždění. V říjnu tohoto roku byl rovněž přijat zákon č. 11711969 Sb. o prodloužení volebního období národních výborů, národních rad a Federálního shromáždění. Nejvyššího soudu, krajských, okresních a vojenských soudů. Byl v podstatě již druhým „prodloužením" volebního období orgánů zvolených v roce 1964."' Uvedený zákon prodlužoval funkční období těchto orgánů až do provedení „všeobecných voleb", nejpozději však do 31. prosince 1971. Zákon rovněž uváděl důvody, pro něž mohl být poslanec Federálního národního shromáždění. České národní rady, Slovenské národní rady či národního výboru libovolného stupně odvolán ze své funkce. Mimojiné to bylo í proto.že „svou činností narušuje politiku Národní fronty". Návrh na odvolání poslance podle tohoto zákona podával vidy „příslušný orgán Národní fronty". Zákon stanovil rovněž způsob obsazování takto „uvolněných" poslaneckých míst. Základními způsoby byly buď „kooptace", anebo volba v rámci příslušného orgánu (paragraf 2 zmíněného ústavního zákona). Výslovně je v paragrafu I uvedeno:
„Uprázdni-li se z jakéhokoliv důvodu funkce poslance zastupitelského sboru, není třeba před provedením všeobecných voleb do tohoto sboru konat doplňovací volby".
Ustanoveni tohoto „ústavního zákona" odpovídalo charakteru změn, k nimž došlo v Československu po „dubnovém plénu" ÚV KSČ 1969. Byla tím legalizována situoce, kdy v České republice nejvyšší zastupitelský sbor nebyl vůbec
23/ Z předcházejícího období přetrvávala ..praxe", kdy funkce předsedy flady obrany státu „byla obsazována" prvnim tajemníkem ÚV KSČ. Po legalizaci činnosti Rady obrany státu se stal jejim prvním předsedou (jmenovaným prezidentem L Svobodou} G, Husák jako generální tajemník UV KSČ. Zůstal v této funkci i po svém zvofeni prezidentem, kdy došlo opět ke sloučeni funkce generálního tajemníka ÚV KSČ a prezidenta republiky. Stejné tak v radách obrany státu republik a národních výborů zaujímali pozice předsedů vždy vedoucí tajemnici odpovídajícího orgánu KSČ.
24/ Jií v době ..první republiky" reálně existoval rozdílný systém územní správy v českých zemích a na Slovensku, Na Slovensku existovalo na rozdíl od českých zemi,.župní zřízeni".
25/ Většina národních výborů v době „demokratizace" zůstala poněkud stranou výraznějších ..demokratizačních tendencí". Proto ani v období „normalizace" nedocházelo zde k tak výrazným personálním přesunům, jako na vedoucích místech republikových a federálních státních spravnich orgánech.
26/ K prvnímu prodlouženi došlo na základě ústavního zákona č. 83/1968 Sb, ze dne 26. června 1968 o skončeni volebního obdobi národních výboru, Národního shromážděni a Slovenské národní rady. Tímto zákonem byla prodloužena činnost uvedených orgánů až do ,.všeobecných voleb", které měly být nejpozději do roku 1969.
88
Veřejná správa v období Československé socialistické federatívni republiky
zvolen ve všeobecných volbách, ve Slovenské republice byl nejvyšší zákonodárný sbor „rozšířen" rovněž nikoliv na základě všeobecných voleb, jedna z komor Federálního shromáždění - Sněmovna národů byla volena nikoliv ve všeobecných volbách, nýbrž pouze Českou národní radou a Slovenskou národní radou (z toho Česká národní rada nebyla rovněž volena všeobecnými volbami) a řada poslanců Sněmovny lidu Národního shromáždění byla kooptovaná. Nový volební zákon byl přijat až 6. července 1971, byl to zdkon č. 4411971 Sb. o volbách do Federálního národního shromážděni^ návaznosti na něj byly přijaty odpovídající zákony rovněž Českou národní radou a Slovenskou národní radou pro volby do těchto orgánů a do národních výborů všech stupňů. První volby po roce 1964 se podle tohoto zákona uskutečnily až 26. a 27. listopadu 1971, tedy po více než sedmi letech.
Změny ve struktuře orgánu federace a republik
Od r. 1970 začal rovněž proces {zpočátku pozvolného) posilováni úlohy federálních orgánů. Výrazným krokem v tomto směru byl zdkon 12511970 Sb. ze dne 20. 12. 1970, kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 143/1968 Sb. o československé federaci.Tento zákon upravoval i některé záležitosti, které se ukázaly pro běžný chod federace nutné. Do výlučné působnosti federace byla tímto zákonem přesunuta „měna", zatímco do společné působnosti federace a republik místo původních „financí" bylo začleněno „bankovnictví". Zmíněným zákonem byly rovněž upřesněny zásady (a základní postupy) tvorby hospodářského plánu (novou formulací odst. 2-6 původního čl. 10 zákona o československé federaci). Současně byla upravena řada dalších článků hlavy II zákona o československé federaci vztahující se k ekonomickým otázkám.
V hlavě III, týkající se otázek Federálního národního shromáždění, upravoval ústavní zákon č. 125 některé formulace článku 42, odst. 2 v taxativním výčtu dokumentů, při jejichž schvalování platí zákaz majorizace.
Výraznější změny obsahoval ústavní zákon 125/1970 Sb. v částech, které se týkaly úpravy článků V. hlavy, zabývající se vládou Československé socialistické republiky. Výrazně měnil strukturu vlády zrušením instituce státních tajemníků a zrušením federálních výborů. Současně byl zrušen zákon č. 172/1968 Sb. ze dne 19. prosince 1968 o federálních výborech.
Dodáním odstavce 2, čl. 76 ústavního zákona posílil kompetence federální vlády vůči vládám republik: dodaná
formulace (čl. 76 ústavního zákona 143/1968 Sb. v úpravě ústavního zákona č. 125/1970 Sb.) konstatuje: „Vláda Československé socialistické republiky pn zajišiováni plnění úkolů federace zabývá se též zásadními a koncepčními otázkami celospolečenského významu i v těch oblastech, které patři do působnosti republik, a koordinuje řešen! otázek vyplývajících z potřeby jednotného zabezpečování statni politiky federace na celém území československé socialistické republiky; v dohodě s vládami České socialistické republiky a Slovenské socialistické republiky může k tomuto cíli přizvat potřebné koordinační orgány vlády československé federatívni republiky."
Dodání odstavce 2. čl. 77 opravňovalo vládu ke zřízení „předsednictva vlády" jako orgánu vlády pro výkon běžné rozhodovací činnosti. Podobně byl dodán odstavec 2 v článku 37 hlavy VII ústavního zákona o československé federaci, který umožňoval vládám České republiky a Slovenské republiky zřídit „jako svůj orgán předsednictvo vlády, vymezit mu působnost a stanovit zásady jeho jednání".
Téhož dne jako zmíněný ústavní zákon č. 125/1970 Sb. byl přijat i ústavní zákon č. 126/1970 Sb. o opatřeních v soustavě federálních ústředních orgánů, v jejichž čele stojí člen vlády československé socialistické republiky. Jeho smyslem bylo nahrazení dosavadních federálních výborů federálními ministerstvy a doplnění soustavy federálních ústředních orgánů státní správy.Tímto zákonem podle čl. I působily ve federaci tato ministerstva:
Federální ministerstvo zahraničních věcí.
Federální ministerstvo národní obrany,
Federální ministerstvo vnitra,
Federální ministerstvo financí.
Federální ministerstvo zahraničního obchodu.
Federální ministerstvo práce a sociálních věcí.
Nově byla zřízena ministerstva:
Federální ministerstvo pro technický a investiční rozvoj.
Federální ministerstvo paliv a energetiky.
Federální ministerstvo hutnictví a strojírenství.
Federální ministerstvo zemědělství a výživy,
Federálni ministerstvo dopravy,
Federální ministerstvo spojů.
Článkem 2 tohoto zákona byla zřízena Státní pidnovoa' komise jako „ústřední orgán státní správy Československé socialistické republiky pro národohospodářské plánováni a rozvíjení soustavy plánovitého řízení národního hospodářství." V čele Státní plánovači komise byl předseda, který byl současně místopředsedou federální vlády, dále byl jejím členem místopředseda, který byl současně ministrem federální vlády. Dále se skládala z členů vlád České socialistické republiky
89
Vývoj verejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
a Slovenské socialistické republiky poverených ŕizením plánovacích orgánu jednotlivých republik a z dalších členů. Předsedu i místopředsedu Státní plánovací komise jmenoval a odvolával prezident republiky. Další členy komise jmenovala a odvolávala vláda.
Článkem 3 uvedeného zákona byl zřízen Výbor /idové kontroly československé socio/istícké republiky jako ústřední orgán státní správy na úseku kontroly. Předseda a členové tohoto výboru byli jmenováni (a odvoláváni) federální vládou. Podle ustanovení tohoto zákona má Výbor lidové kontroly 12-16 členů, jeho předseda je členem vlády, článkem 4 tohoto zákona byl zřízen Federální cenový úřad, v jehoi čele stál člen vlády.
Tím byla koncem roku 1970 dotvořena struktura federálních vládních orgánů. Ta byla v průběhu 70. a 80. let několikrát měněna Docházelo k ustavováni nových federálních ministerstev, event. k rušeni jiných. Ústavním zákonem č. 15711973 Sb. ze dne 12. prosince 1973 bylo s účinností od I. ledna 1974 zřízeno Federální ministerstvo hutnictví a těžkého strojírenství a Federální ministerstvo všeobecného strojírenství. Ústavním zákonem č. 14711979 Sb. ze dne
12. prosince 1979 bylo k I. lednu 1980 zřízeno Federální ministerstvo elektrotechnického průmyslu. Ústavním zákonem č. 11411983 Sb. ze dne 26. října 1983 bylo k I. listopadu 1983 zřízena Státní komise pro vědecko-technický a investiční rozvoj,Tato struktura federálních orgánů zůstala v podstatě aí do roku 1988. Působnost federálních orgánů státní správy byla upravena zákonem č. 133/1970 Sb. o působnosti federálních ministerstev, přijatým týž den. Tento zákon upravoval kompetence jednotlivých ministerstev a dalších orgánů federální správy, ale vymezoval rovněž i základní kompetence federálních orgánů vůči odpovídajícím orgánům republik. Celkově znamenal opět rozšíření kompetencí federálních institucí a posílení jejich vlivu na Činnost vládnich orgánů republik.
Koncem roku 1970 byl rovněž zákonem 146/1970 Sb. ze dne 21. prosince zrušen zákon 128/1968 Sb. o Národní frontě. Tento zákon obsahoval některé formulace, které byly „nepřijatelné" z hlediska názoru na vývoj politického systému, který se formoval v době počínající normalizace. Tento zákon, i když byl přijat až po „vstupu vojsk Varšavské smlouvy do Československa v roce 1968" (byl přijat
13. září), obsahoval v preambuli formulaci „Vycházejíc ...
z humanistických principů socialismu a pluralitního pojetí politického systému uskutečňovaného v Národní frontě"."' V preambuli nově přijatého zákona se jako důvod zrušeni zákona a Národní frontě uvádí: „Vzhledem k dosaženému stupni konsolidace naši socialistické společnosti a k tomu. že úloha Národní fronty Čechů a Slováků, politického svazku pracujících měst a venkova vedeného Komunistickou stranou Československa je v podstatě zakotvena v Ústavě Československé socialistické republiky, se Federální shromážděni Československé socialistické republiky usneslo na tomto zákoně:
..§ I, Zákon č. 128/1968 Sb. o Národní frontě, se ruší."1* Citovaná preambule uvedeného zákona opět zdůrazňuje „vedoucí úlohu KSČ" v Národní frontě.
„Vedoucí úloha KSČ" ve společnosti byla zprostředkovaně podpořena i přijetím ústavního zákona t. 50/1975 Sb. ze dne 28. května 1975. kterým se doplňuje čl. 65 ústavního zákona č. 143/1968 Sb. o československé federaci. Článkem I tohoto zákona byl k ústavnímu zákonu o československé federaci dodán odstavec 2 tohoto zněni: „Nemúže-h prezident československé socialistické republiky vykonávat svůj úřad delií dobu než I rok. Federální shromáždění mule zvolit nového prezidenta Československé soc;olistické republiky no nové funkční obdobr."'
Přijeti tohoto ústavního zákona bylo víceméně účelovou reakcí na situaci, kdy tehdejší prezident L. Svoboda, toho času dlouhodobě nemocný, nemínil abdikovat na prezidentskou funkci. Tentýž den navrhl Ústřední výbor Národní fronty (na společném zasedáni s ÚV KSČ) do funkce prezidenta stávajícího generálního tajemníka UV KSČ G. Husáka. Hned druhý den byl G. Husák hlasy všech přítomných poslanců Federálního shromáždění jednomyslně zvolen prezidentem republiky.Tím došlo opět ke spojeni funkce generálního tajemníka ÚV KSČ a prezidenta republiky. I to byl jeden ze způsobů realizace „vedoucí úlohy KSČ ve společností", zakotvené článkem č, 4 „socialistické ústavy".11
Již zmíněná vedoucí úloha KSČ ve společnosti byla realizována důsledně na všech úrovních struktury zastupitelských sboru a orgánů veřejné správy. Předseda Federálního shromážděni byl členem předsednictva ÚV KSČ, stejně jako předseda federální vtády. Předseda české národní rady, stejně jako předseda české vlády byli členy „Byra pro řízení
27/ Zákon í 128/1968 Sb . m Grónsky J: Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa. Karolinum. Praha 1999. str 486 28 Citováno podle Grónsky J.: Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa III. Karolinum. Praha 2000. str. IS3.
29/ Citováno podle teie publikace str 171 Zákon byl podepsán L Strougzlcm (ako předsedou vlády, ale tei na miste prezidenta republiky Ipodle íl 64 ústavního
zákona o československé federaci odst I). 30/ G. Husák byl v dobé zvoleni prezidentem nejen generálním caiemnikem UV KSC. nýbrž současně i předsedou Ústředního výboru Narodni fronty. Z utulu sve
stranické funkce v KSC byl |ii v r. 1969 prezidentom republiky jmenován předsedou Rady obrany státu. V této funkci zůstal i po zvoleni prezidentem republiky.
90
Verejná správa v období Československé socialistické federatívni republiky
práce K.SČ v českých zemích"'" a totéž platilo analogicky i o předsedovi Slovenské národní rady a předsedovi vlády Slovenské republiky. Stejně tak u všech stupňů národních výborů platila v principu zásada, že předsedové KNV, ONV. ObNV, MěNV byli členy předsednictev odpovídajících stranických orgánů. Tajemníci národních výborů byli zpravidla členy plén těchto stranických výborů."■'
V letech 1971, 1976, 1981 a 1986 proběhly volby do zastupitelských orgánů. Probíhaly vždy v souladu s příslušným volebním zákonem, ale podle stejné „režie" známé již z období 50. let. Volební výsledky byly vždy „očekávané" a zcela „jednoznačné". Voleb se pravidelně účastnilo více než 99 % oprávněných voličů, a pro „jednotnou kandidátku Národní fronty" bylo odevzdáno vždy více než 99 % všech platných hlasů.
Ve druhé polovině 80. let došlo k výrazným politickým změnám v Sovětském svazu, které ovlivnily i vývoj v ostatních zemích „východního bloku". Vedly k „uvolnění" politického ovzduší a vynutily si určité změny vedoucí k zeslabeni tehdy panujícího „centralismu" a „dirigismu" nejen v ekonomické, nýbrž i ve správní oblasti. I když tehdejší vedoucí představitelé stranických a vládních orgánu nebyli „stoupenci" výrazných změn či modernizace, ekonomický vývoj i společensko-politický tlak si vynutil uskutečněni určitých strukturálních změn v oblosti řídících orgánů státní správy. K prvním změnám došlo v dubnu 1988. Počet Členů federální vlády, která byla jmenována v dubnu I988.se snížil z 26 členů no 20. K podobným změnám došlo i ve vládě České republiky, kde se snížil počet členů vlády z 20 na 17, a ve vládě Slovenské republiky, kde se snížil počet členů z 18 na 15. Ústavním zákonem č. 42/1988 Sb. ze dne 19. dubna 1988 o změnách v soustavě federálních ústředních orgánů, v jejichž čele stoji člen vlády Československé republiky, bylo spojeno dosavadní Federální ministerstvo dopravy a dosavadní Federální ministerstvo spojů ve ..Federální ministerstvo dopravy a spojú'.Tímtéž zákonem došlo ke sloučeni Federálního ministerstva hutnictví a těžkého strojírenství. Federálního ministerstva všeobecného strojírenství" a Federálního ministerstva elektrotechnického průmyslu v nové „Federální ministerstvo hutnictví, strojírenství a elektrotechniky".
Tímtéž zákonem došlo k určité změně ve struktuře Státní plánovači komise. Podle článku 2, odst. 2 tohoto zákona se „Stolní plánovací komise skládá z předsedy Státní plánovací komise, kterým je místopředseda vlády Československé socialistické republiky, místopředsedů Státní plánovací komise, členů vlád České socialistické republiky a Slovenské socialistické republiky pověřených řízením plánovacích orgánů České socialistické republiky a Slovenské socialistické republiky, a z dalších členů." Podle této úpravy se místopředsedy Federální plánovací komise stali předsedové plánovacích orgánu republik. I tuto změnu bylo možno chápat jako jisté „posíleni" postavení republik v oblasti plánování.
Daleko výraznější změny však byly uskutečněny ústavním zákonem č. 193/1988 Sb. o opatřeních v soustavě federálních ústředních orgánů, v jejichž čele stojí člen vlády Československé socialistické republiky a zákonem č. 19411988 Sb.o působnosti federálních ústředních orgánů státní správy. Zejména druhý z uvedených zákonů charakterizuje činnost federálních orgánů státní správy v „novém" systému řízeni a zdůrazňuje přitom zejména „nutnost spolupracovat s příslušnými orgány republik", „vytvářet podmínky pro rozvoj podnikatelské Činnosti a hospodářské soutěře". ale také zdůrazňuje nutnost většího zhodnocen! „vědeckých poznatků" v činnosti vlády i jednotlivých ministerstev. Paragraf 18, odst. 2 uvedeného zákona stanoví: „Federální ministerstva plni své úkoly v součinnosti s Československou akademii věd, využívají ve své činností poznatků dalších vědeckých instituci a pracovišť vědeckovýzkumné základny a zapojují je zejména do prací na řešení problémů koncepční povahy.""' Druhá hlava uvedeného zákona v 88 paragrafech vymezovala působnost jednotlivých ústředních orgánů státní správy, v jejichž čele stál člen vlády.'*' V druhé části druhé hlavy tohoto zákona byly ve 12 paragrafech podrobněji vymezeny působnosti dalších federálních ústředních orgánů státní správy, v jejichž čele nestáli členové federální vlády."' Struktura ústředních státních orgánů, uvedená v tomto zákonu, v podstatě zůstala neměnná (po určitých úpravách jejich kompetencí) po celou dobu trváni československé federace. Zejména v letech 1990-1992 prošly kompetence federálních i republikových orgánů řadou změn v souvislosti s úpravou
31/ ..Byro pro řízeni práce KSČ v českých zemích" bylo určitým „federalizujicím" protějškem ÚV KSS. KSČ neupravila svoji strukturu podle federativního uspořádáni, takže neexistoval český ústřední výbor KSČ. 32/ Podobná situace byla i v organech Národní fronty. Předsedou ÚV Národní fronty byl vždy „vedoucí tajemník" odpovídajícího stranického výboru. 33/ Citováno podle Grónský J.: Dokumenty k ústavnímu vývo|i Československa III. Karolinum. Praha 2000. str. 191.
34/ Ústřední orgány statni správy, v jejichž čele stál čien vlády, byly tyto: členem vlády - mistopředšedou vlády byly řizeny Státní plánovací komise a Statni komise pro védec kotech nic ký a investiční rozvoj, člen vlády — ministr stál v čele těch ústředních orgánů: Federálni ministerstvo zahraničních veci. Federálni ministerstvo národní obrany. Federální ministerstvo vnitra. Federální ministerstvo financi. Federální ministerstvo zahraničního obchodu. Federální ministerstvo práce a sociálních věcí. Federální ministerstvo paliv a energetiky. Federálni ministerstvo hutnictví, strojírenství a elektrotechniky. Federální ministerstvo zemědělství a výživy, Federální ministerstvo dopravy a spojů. Výbor lidové kontroly ČSSR a Federálni cenový úřad.
35/ Šlo o tyto instituce: Federální statistický úřad, Federální úřad pro tisk a informace. Správa federálních hmotných rezerv. Federální úřad pro vynálezy. Federální úřad pro normalizaci a měřeni, Československá komise pro atomovou energii.
91
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
vzájemných vztahů mezi českou a Slovenskou republikou v posledních letech existence federace.
Příprava „nové" ústavy
Po celou dobu trváni československé federace nebyla přijata (dokonce ani nebyly zahájeny práce) ústava federace. Teprve v r. 1986 (v březnu) na sjezdu KSČ zaznělo konstatování o vhodností Či nutnosti zahájení prací no „nové ústavě Československé socialistické republiky". Se zpožděním více než dvou n pul roku byla na bázi Národni fronty ustavena společná komise KSČ a Národni fronty pro přípravu „Ústavy československé sodolisticfcé republiky". Tato komise měla 153 členů a jejím předsedou byt M.Jakeš, který v této době zastával funkci generálního tajemníka ÚV KSČ a současně funkci předsedy Ústředního výboru Národní fronty ČSFR. Reálnou činnost zahájila komise 10. ledna příštího roku. Na prvním „pracovním" zasedáni této komise byla ustavena dvocetičlenná pracovní skupina v čele s M.čolfou, v té době ministrem federální vlády a předsedou její legislativní rady. Dobový tisk sice informoval o práci této komise, ale její výsledky v podobě návrhu nové ústavy nebyly nikdy zveřejněny, (Byly poskytnuty pouze jako „neoficiální" podkladový materiál členům komise pro přípravu nové ústavy,)3*
..Pracovní" návrh nové ústavy byl poměrně obsáhlý. Obsahoval celkem 293 článků (zatímco ústava z roku 1960 obsahovala 112 Článků a ústavní zákon o československé federací 151 článků). Podle koncepčního záměru tvůrců (schváleného příslušnými orgány) měla tato ústava být současné ústavou federace i obou republik. Ve formulacích připravovaného textu se odrážejí výrazné změny v politickém myslení, které byly charakteristické pro závěr 80. let. I když ústava zdůrazňuje.že Československá republika je „socialistickým státem", hospodářství spočívá v první řadě na „socialistickém" vlastnictví, rozviji se ve spolupráci s ostatními „socialistickými" zeměmi atd.. neni tu již zmínka o „vedoucí úloze KSČ" (v celém dokumentu je KSČ vzpomínána pouze v preambuli). Velká pozornost je věnována, ve srovnání s předcházející ústavou a na ni navazuj í cim i ústavními zákony, „právům ob-Čanů".V části, která vymezuje kompetence federace a republik, je ve výlučné kompetenci federace minimum sfér (koordinace plánováni, zahraniční politika, měna a obrana), Většina formulací umožňuje poměrně širokou (a tedy relativně libe-
rální) interpretaci. Část upravující postaveni národních výboru je sice charakterizuje jako zostupjtelské orgány a stanovuje jejich kompetence, ale nehovoří o „trojstupňové" soustavě národních výborů (připouští tedy i jiné uspořádání těchto orgánů), jedenáctá hlava tohoto pracovního návrhu ústavy je věnována „ochraně ústavnosti" a zavádí instituci „Ústavniho soudu" Předpokládala existenci „Ústavniho soudu Československé socialistické republiky", „Ústavního soudu České socialistické republiky" a existenci „Ústavního soudu Slovenské socialistické republiky"."' Do pracovního návrhu ústavy byla zahrnuta část věnovaná kompetencím a způsobu činnosti „Rady obrany státu". Bylo by možno poukázat na řadu dalších zajímavých formulaci, které tato pracovni verze obsahuje. Definitivní verze textu ústavy nebyla nikdy dokončena a veřejnost, i když byla částečně informována o její přípravě, nebyla ani s pracovní verzi nikdy seznámena."■ Politické události roku 1989, zejména jeho závěru, způsobily, že další pokračování na přípravě nové ústavy Československé socialistické republiky byly bezpředmětné.
Národní výbory v době „federace"
Federatívni uspořádáni Československé republiky, realizované od I. ledna 1969, poznamenalo, i když ne tak výrazné jako oblasti centrálni správy, i činnost národních výborů. V druhé polovině 60. let, do roku 1968. bylo možno jak v dikci příslušných zákonů a dalších dokumentů, tak i v reálné činnosti národních výborů pozorovat poměrně silné tendence k posílení centralismu a zvýšené úsilí k „naplnění" obsahu článku 4 ústavy z roku 1960 o vedouci úloze KSČ. Rok 1968 přinesl v tomto směru určitý obrat, ž^ákon o československé federaci,zejména ustaveni republikových orgánů a vymezení jejich kompetenci, centralistické tendence omezily. To se promítlo určitým způsobem i do systému řízeni národních výborů, které byty článkem 108 vzpomínaného zákona o československé federaci začleněny do kompetence republikových zastupitelských orgánů, tj. české národní rady a Slovenské národni rady.Současně s tim došlo i k určitému posunu kompetenci a zvýšeni pravomoci zejména nižších stupňů národních výborů. Při tom národní rady jako nejvyšši zastupitelské sbory republik měly nejen prostřednictvím zákonů národni výbory „řídit" a usměrňovat jejich Činnost, nýbrž měly se pravidelně
36/ Fragmenty i této pracovní verze jsou publikovaný in: Grónsky J Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa III, Karolinum, Praha 2000, str. 250-306 37/ Ústavní soud a to |ak na federální, tak na republikové úrovní (v obou republikách) zavádél jii ústavní zákon M3 1968 Sb. o československé federaci (hlava VI).
Tento Ústavní soud vsak nebýt nikdy ustaven 38/ O príprave nové ústavy byla aspoň částečné informována tehdefii ..odborná" veřejnost Calfova pracovni skupina při své práci kontaktovala významná védecká
a odborná pracovišti, především Ústavy státu a práva Československé i slovenské Akademie véd.právnické fakulty univerzit v Praze a Bratislave a některá další
pracoviäté. V r. I9B9 vznikl také dal si návrh československé ústavy, na jehož připraví se podíleli předevilm lidé. kteří byli v opozici vůči tehdejším oficiálním
představitelům státních a správních Instituci.
92
Veřejná správa v období Československé socialistické federatívni republiky
zabývat podněty a připomínkami, kterými se na ně národní výbory obracely.
Přesun řízení národních výborů do pravomoci republikových orgánů umožnil, a reálně taky uskutečnil, určitou rozdílnost v jejich strukturálním uspořádání. V červnu 1969 (s účinností od I.července) bylo zákonem Slovenské národní rady zrušeno krajské územní uspořádání a zrušeny krajské národní výbory v Bratislavě. Banské Bystrici a Košicích.Tím došlo k „redukci" trojstupňové soustavy národních výborů na „dvojstupňovou". Tendence k obnovení „jednotného postupu" v oblasti působení správních orgánů, které se začaly výrazněji prosazovat od dubna 1969 a vedly ke zvýšení vzájemné podobnosti. Zákonem Slovenské národní rady č. 130/1970 Sb. bylo opět krajské zřízení na Slovensku obnoveno. To však znamenalo uspořádat volby do krajských národních výborů a to v době, kdy činnost všech ostatních (zvolených v roce 1964) zastupitelských orgánů byla (ústavním zákonem č. 117/1969 Sb.) prodloužena až do konce roku 1971."' Proto byl přijat ústavní zákon č. 127/1970 Sb. ze dne 20. prosince 1970, podle nějž budou poslanci krajských národních výborů zřízených na Slovensku od I. ledna 1971 voleni (na období do provedení všeobecných voleb do národních výborů) Slovenskou národní radou.
Obnovením krajských národních výborů na Slovensku byla opět zajištěna jednotná struktura soustavy národních výboru jak v České, tak i Slovenské republice. Vlády obou republik pří svém ustavení a zahájeni činnosti soustředily svoji pozornost především na vytvoření odpovídajících podmínek pro „jednotný výkon" působnosti zejména krajských národních výborů. Těžištěm jejich činnosti bylo především koncipování (ve spolupráci s vládami republik) dlouhodobého plánu rozvoje kraje, rozpracováni cílů a úkolů stanovených v tomto plánu na orgány a organizace působící v rámci kraje, metodická a koordinační podpora okresních národních výborů při zajišťováni plánovitého rozvoje okresů. Plány rozvoje krojů byly schvalovány vládou a po svém schválení se staly závaznými pro všechny orgány a instituce působící v rámci kraje.
Jedním ze základních úkolů, na něž byla soustředěna pozornost vlád obou republik, bylo dosaženi vysokého stupně sjednocení struktury hospodářských a jiných organizaci řízených národními výbory jednotlivých stupňů (při zachování jejich kompetenci pro zřizování hospodářských organizací k zabezpečení úkolů statni správy podle zákona o národních výborech z r. 1967). Vláda České republiky i slovenská vláda, vydaly k tomu v r. 1970 příslušné směrnice.
39/ Volby do zastupitelských orgánů se uskutečnily ve dnech 26. a 27 listopadu 40/ Funkce poslance národního výboru byla funkci „čestnou", tj. poslanec nebyl
Ke sjednocení struktury a tím i činnosti národních výborů bylo vydáno rovněž vládní nařízení, které jednoznačně stanovilo strukturu odborů, které zřizovaly národní výbory jednotlivých stupňů. Podle tohoto nařízení zřizovaly odbory národní výbory všech stupňů, včetně městských a místních výborů, přičemž nejmenší městské výbory a místní národní výbory působící v obcích s větším počtem obyvatelstva než 2 500 zřizovaly pouze jeden odbor.
Střediska „perspektivního osídleni"
Určitým problémem, který se vyskytl již v druhé polovině 60. let. byla otázka zajišťování správní agendy místními národními výbory působícími v malých obcích (menších než 2 500 obyvatel). Místní národní výbory v těchto obcích nezřizovaly tehdy odbory, nýbrž jejich funkci zastávaly „komise", vedené vždy poslancem národního výboru, na jejichž práci se podíleli i občané - nečlenové národního výboru. Komise národních výborů byly podle zákona o národních výborech z r. 1967 „iniciativními a poradními orgány" národních výborů. Jejich vybavenost a profesně odborná způsobilost k zajišťování běžné správní agendy nebyla odpovídající."1 Těchto „malých" městských a místních národních výborů bylo v České republice více než 75 % a podobná, i když poněkud lepší situace v tomto směru byla na Slovensku. Prakticky to znamenalo, že v rozhodující části základního článku systému národních výborů nebyl výkon správních agend (a tím i výkon státní správy) zajištěn na profesní úrovni kvalifikovanými pracovníky. Proto se začalo uvažovat o vytvoření „větších" obci, zabírajících rozsáhlejší území. Současně by vytvoření větších základních územně správních celku daleko více vyhovovalo „centralistickým" metodám řízení, které byly po celá 70, léta systematicky posilovány. Z hlediska okresních národních výborů, zejména v okresech s rozlehlejším územím, bylo stále složitější a v mnoha případech neúnosné „direktivní" řízení značného množství místních národních výborů, zejména v obcích, kde byl pouze jediný pracovník v zaměstnaneckém poměru k tomuto orgánu. (V mnoha případech byl zaměstnán pouze na „částečný" úvazek.) Zvýšit počet pracovníků, event. obsadit tato pracovní místa kvalifikovanými pracovníky bylo z hlediska velikosti území spravovaného příslušným místním národním výborem přinejmenším „neekonomické". V mnoha případech nebyly tyto „malé" místní národní výbory schopny plnit ani základní funkce správních orgánů v oblasti státní správy.
1971.
pro tuto funkci „uvolněn*-
93
Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
Počátkem 70. let - v r. I9721" - bylo v obou republikách více než 10 000 obci (ne úplně ve všech byly zřízeny národní výbory). V České republice působilo 420 městských národních výborů, 13 obvodních národních výboru (10 v Praze a 3 v Brně). Současně působilo v České republice 6823 místních národních výborů, z toho I239 bylo v obcích, v nichž počet obyvatel nepřesahoval 300. 3355 výborů působilo v obcích do 600 obyvatel. I 770 místních národních výborů působilo v obcích, v nichž počet obyvatel nepřesahoval 1500. Jen 4I3 místních národních výborů působilo v obcích do 3000 obyvatel. Na Slovensku působilo I2I městských národních výborů a 7 obvodních (5 v Bratislavě, 2 v Košicích). Počet místních národních výborů však dosahoval čísla 2685. Velká většina z nich působila v obcích, v nichž počet obyvatel nedosahoval ani počtu 2000.
Zvážíme-li způsob metodického a „operativního" řízeni těchto místních národních výborů okresními národními výbory ve vztahu k uvedeným údajům, je zřejmé, že tato situace byla jen velmi těžko trvale udržitelná stávajícím způsobem řízení. V českých zemích v přepočtu na jeden „ONV" připadalo v průměru 90 místních národních výborů, na Slovensku byl tento počet „přijatelnější", na jeden ONV připadlo v průměru 72 místních národních výboru (kromě městských národních výborů). (Pochopitelně jde o „průměrné" údaje, v České republice v některých okresech přesahoval počet místních národních výborů „řízených" jedním ONV až 120. Naproti tomu v některých okresech, zejména pohraničních a horských s nízkou hustotou sídel, počet místních národních výborů, spadajících do sféry působnosti jednoho ONV, nedosahoval ani počtu 50.)
Otázkou úpravy územního rozsahu spravovaného místními národními výbory se zabývala vláda (i příslušná komise pro práci národních výborů Národního shromáždění) již koncem 60. let.41 Vývoj politických události po r. 1967 však „odsunul" tyto záležitosti do pozadí. Znovu se tento problém stal aktuální na počátku 70. let. Na základě vládního usnesení č. IOOII967 Sb. se touto problematikou zabývaly vlády obou republik. Projednaly a schválily na základě návrhů, které zpracovaly krajské národní výbory, „střediska perspektivního osídlení'. V české republice bylo navrženo / 70 obcí jako středisek obvodního, event. oblastního významu a /029 oba jako středisek mistnílio významu. Na Slovensku bylo vytipováno
77 obci na úrovni středisek obvodního a obtaswílio významu a 606 jako střediska místního významu. Místní národní výbory, již ve funkční sestavě, tj. minimálně s jedním „odborem" a tajemníkem, měly být ustaveny právě v obcích vytipovaných jako .střediska místního významu". Realizace tohoto záměru, která se uskutečňovala v průběhu 70. let (a některé změny i v průběhu první poloviny 80. let) „redukovala" počet místních národních výborů, které byly v kompetenci jednoho okresního národního výboru přibližně na jednu pětinu/1 V tomto případě, jak uvádí dobový tisk, bylo možno předpokládat výrazné zkvalitnění jak metodické, tak operativní stránky řízení místních národních výborů ze strany okresů.
Snížení počtu obci (tj. místních národních výborů) a zvětšení základních územních celků, v nichž působi. znamenalo značný zásah do dosavadního územního uspořádáni. I když metodické pokyny vydané jak na úrovni republik, tak i krajskými národními výbory, pro provádění těchto změn kladly vysoký důraz na aktivní spoluúčast občanů „při rozhodování" o formě provedení těchto úprav, zdůrazňovaly nutnost přihlížení „k zájmům" občanů v uspokojování jejich potřeb atd., nesetkala se realizace tohoto záměru se všeobecným pochopením. V mnoha případech při jeho realizaci byly používány víceméně administrativně direktivní metody při stanovování nových územních oblastí působeni místních národních výborů. Reálně převládaly dva hlavní postupy. Buď docházelo k vytvoření nového územního správního celku sloučením více stávajících obci v jeden celek, nebo pro více obcí (aniž by byly „sloučeny") byl ustaven jeden společný místní národní výbor. Současně bylo nutno „sladit" hranice nově utvořených územních celků se stávajícími hranicemi okresů, tj. hranicemi působnosti okresních národních výborů.'1'" Obce vytipované jako .střediska místního významu" se staly nejen sídly místních národních výborů, nýbrž střediskovými obcemi do všech důsledků. Ryly v nich soustředěny zpravidla služby (nově budované samoobsluhy, centra podniku místního hospodářství, atd.), zdravotnická střediska, kulturní domy atd. Vytvoření střediskových obci se dotklo i úpravy sítě škol. Došlo k postupnému rušení „malotřídních" Škol působících v „nestřediskových" obcích a „přesunu" jejich žáků do školy ve střediskové obci. Vytváření střediskových obcí poznamenalo v určité míře i změny v „místní" a „okresní" infrastruktuře (zejména dopravní).Jedním z problematických důsledků
41/ Uda|e jsou převraty z prace: Škoda V: Národní výbory. Svoboda. Praha 1975 str, 191 .Autor se zde odvolává na „evidenci Ministerstva vnitra CSSR 42/ V r 1967 přijala vláda ČSSR usneseni ,,o postupu při zpracováni dlouhodobé koncepce vývoje osídlení" č. 100/1967 Sb. V něm ukládala krajských národním výborům vypracováni návrhu na vytvoření center osídleni ,,místního" (budoucí střediskové obce), „obvodního" a „oblastního" významu. 43/ Pochopitelně i zde byly rozdíly mezi jednodlvými okresy
44/ V některých případech docházelo k tomu. že v nový územní celek. tj. k vytipované ..střediskové' obci byly „připojeny" i drive samostatné obce nacházející se na území sousedního okresu. Podobně se vyskytly případy, kdy působnost společného místního národního výboru zahrnovala vice obci (aniž by byly sloučeny), které se nacházely na území dvou různých okresu.
94
Verejná správa v období Československé socialistické federatívni republiky
těchto změn bylo postupné „vysídlováni" menších obci, zejména v pohraničních a podhorských oblastech.
Místní národní výbory ustavené v strediskových obcich zřizovaly minimálně jeden až dva odbory personálně obsazené „uvolněnými" pracovníky (předpokládané s odpovídající profesní kvalifikací). Od toho se očekávalo výrozné zkvalitněni činnosti těchto národních výborů, zejména při zajišťování správní agendy a výkonu funkci státní správy. Ze strany „přičleněných" obcí se na mnoha místech setkávala činnost těchto národních výborů s kritickými stanovisky. Většina investičních prostředků směrovala k podpoře rozvoje především „střediskových" obcí, běžně převládaly názory, že občanská vybavenost, budováni zařízení místniho významu atd. ve střediskových obcích se realizuje „na úkor" ostatních obcí. Většina „poslanců" místních národních výborů pocházela rovněž ze střediskových obcí a to reálně poznamenávalo i některá rozhodnutí těchto místních „zastupitelských sboru". V některých případech byla tato „kritika" zřejmě oprávněná, I když některé z nově vzniklých „větších územních" celků místniho významu splnily nejen předpokládaná očekávání ze strany vyšší správních institucí, ale byly i předpokladem k racionálnímu řešení rozvoje příslušného územního celku, v řadě případů vznikly územní celky spojením (či sloučením) původních obcí zcela neorganicky.'5'
Jedním z činitelů, který měl přispět k optimálnímu řešeni vzniklé situace a odstranit především kritická stanoviska občanů vůči vytváření nových územních celků místního významu, bylo i ustavování a rozvoj činnosti „občanských výborů". Občanské výbory působily zpravidla ve městech, event. velkých obcích, joko určité „aktívy" národních výborů. Jejich obvody „územního působeni" byly zpravidla totožné s obvody pro volby poslanců do městských národních výboru (event. obvodních národních výborů). V souvislosti se zvětšením obvodů působnosti místních národních výborů byl položen důraz na to, aby ve všech obcich, v nichž nebude sídlo místního národního výboru, byly ustaveny silné, akceschopné občanské výbory. Měly být nejen iniciativními, ale i „kontrolními" orgány národních výborů, „iniciativní" funkce občanských výborů nebyla formálně žádným dokumentem upravena. Realizovala se zpravidla úzkou spolupráci s poslancem místního (městského) národního výboru, zvoleného v obvodu jeho působnosti. Mistni národní výbory (i městské) svolávaly sice pravidelné aktivy občanských výborů, na nichž byl prostor
i příležitost podáváni iniciativních návrhů a námětů, ale reálně šlo vždy více méně o „předávání informací" event, o „zapojování" občanských výborů do aktivit národního výboru, v jehož rámci působily. Členové občanských výboru byli voleni na veřejných schůzích (kterých se v případě občanských výborů působících v městských částech zúčastňovalo průměrně 15—20 % občanů příslušného obvodu, (v dříve samostatných obcích účast nezřídka přesahovala i 50 % obyvatel). Předsedově občanských výborů byli voleni na prvních schůzích těchto výborů, které se konaly zpravidla za účasti zástupce příslušného národního výboru. „Kontrolní" funkce občanského výboru vůči příslušnému národnímu výboru byla více méně symbolická. S kritikou jeho činnosti mohli předsedové i členové občanských výboru vystupovat na veřejných zasedáních plén, stejně jako jiní občané. V obvodech svého působení pořádaly občanské výbory „veřejné schůze občanů" (zpravidla 4x do roka), kterých se povinně zúčastňovali poslanci místních (městských) národních výborů, příležitostně (zpravidla \x do roka) i poslanci národních výborů vyšších stupňů. Kompetence občanských výborů v obvodu jejich působnosti byly minimální.
Výrazné sníženi počtu národních výborů na základním stupni struktury správních orgánů vytvořilo předpoklady k úvahám o možném perspektivním zredukováni dosavadní „třistupňové" soustavy národních výborů na „dvojstupňovou"'" Trojstupňový systém národních výborů však zůstal zachován po celou dobu jejich existence.
V 70. a 80. letech byla opět věnována pozornost „dělbě pravomocí" mezi jednotlivými stupni národních výborů a otázce vnitřní organizace činnosti jednotlivých stupňů národních výborů. Pozornost byla zaměřena zejména na efektivnost činnosti jednotlivých „odborů" krajských, okresních, městských a zejména místních národních výborů, z nichž mnohé zřídily své odbory nebo rozšířily jejich počet v první polovině 70. let. Velký důraz byl kladen na přesné dodržování funkcí a náplně činnosti komisí národních výborů, zejména ve vztahů působnosti příslušných odborů. Stranická usnesení KSČ i dokumenty přijaté správními orgány na úrovni republik opět upozorňují na skutečnost, že komise národních výborů mohou mit výkonnou a rozhodovací pravomoc jen ve zcela výjimečných případech na základě rozhodnuti pléna národního výboru (mimořádně rady národního výboru, což vyžaduje následné schválení plénem). I přes určité
ASf Důkazem toho byla i skutečnost, ie po roce 1390 využila rada menäich obci vzniklé možnosti, aby se opět ad ,.střediskových" center, „správně" oddělily a ustavily vlastni ..obecni úřad" a zvolily obecní zastupitelstvo.
46/ V rámci těchto úvah byla v polovině 80. let zvažována i hypotetická možnost dalšího rozšiřeni územních obvodů základních článků veřejně správy {cj. místních, event. městských národních výborů) a event vybudováni pouze „jednoho" stupně řízeni mezi nimi a vládou republiky. Tyco úvahy však nikdy nenabyly konkrétnějších forem.
95
Vývoj verejné správy v Československu a České republice (1945-2004)
kritické výhrady, zejména z počátku 70. let (vyskytly se již v druhé polovině 60. let) k „jednodimenzionálnímu" systému odpovědnosti komisí národních výboru, i nadále nebyly tyto komise podřízeny odpovídajícím komisím národního výboru vyššího stupně."' V reálné činnosti národních výborů nacházely své uplatnění zejména komise okresních a krajských národních výborů jako iniciativní a poradní orgány, které se podílely na zpracování řady podkladů pro jednání kolektivního orgánu národních výborů.
Ústavní zákon o československé federaci svěřil řízení a kontrolu činnosti národních výborů vládám jednotlivých republik. Vrcholné zastupitelské orgány republik byly oprávněny stanovit vlastním zákonodárstvím stupně a druhy národních výborů, jejich vnitřní organizaci, postavení a působnost.4" Obě národní rady rovněž zřídily své výbory pro činnost národních výborů, jejichž posláním bylo shromažďovat iniciativní podněty ze strany národních výborů a připravovat podklady pro zákonodárné sbory republik pro tvorbu zákonů, upravujících činnost národních výborů. I přesto, že národní výbory a řízení jejich činnosti byly plně v kompetenci republikových orgánů, existovala i propojenost, zejména krajských národních výborů, na federálni orgány. Týkala se zejména otázek koncepčního plánování, komplexního rozvoje území krajů, ale také výkonu některých agend, které se svou povahou vztahovaly k oblastem nacházejícím se ve „výlučné působnosti federace".
Základní problém organizace a výkonu veřejné správy v Československu v 70. a 80. letech minulého století lze shrnout do několika problémových okruhu:
Problémy způsobené charakterem „centra/ismu" v oblasti hospodářského plánování a „regionální' odpovědnosti územních orgánů veřejné správy (národních výborů) za komplexní' (nejen hospodářský) rozvoj územních celků.
Výkon hospodářských řídicích funkcí vůči podnikům a organizacím řízeným „centrálně" (ai již republikovými, nebo federálními centrálními orgány), zejména nevyjasněné kompetence v této oblasti.
Přímé řízeni podniků a hospodářských organizací, které byty v kompetenci národních výborů (týká se národních výborů všech stupňů).
Problémy způsobené „personálním" obsazením správního aparátu viech stupňů, zejména po personálních opatřeních z počátku 70. let
Sjednoceni „funkce výkonu státní správy" a „samosprávné" funkce v jednom orgánu (národním výboru) bez jakéhokoliv rozlišení specifiky těchto dvou činností, což se promítalo i do kompetenčních vztahů.
Univerzálni systém „dvojí odpovědnosti". Za výkon činností vycházejících z kompetence příslušného národního výboru jako „zastupitelského orgánu" odpovídaly jednotlivé orgány (i pracovnici) příslušného národního výboru orgánům národního výboru vyššího stupně.
Řada „latentních" problémů a nevyřešených otázek v Činnosti správního aparátu, které provázely celé období činnosti národních výborů, se prakticky vzhledem k „vedoucí úloze KSČ" otevřeně neprojevila. Rozhodování o všech podstatných otázkách souvisejících s organizací a způsobem výkonu veřejné správy probíhalo na bázi odpovídajících výborů a orgánů KSČ, Národní výbory (stejně jako ostatní organizace sdružené v Národní frontě, do značné míry i včetně ostatních politických stran) sehrávaly pouze úlohu „výkonného mechanismu" či „převodní páky" k realizaci „stranických" rozhodnutí a usneseni orgánů KSČ.
V souvislosti s politickými změnami, k nimž směřoval vývoj již od počátku roku 1989 a které se začaly prosazovat i do systému veřejné správy po 17. listopadu 1989"', docházelo zejména od konce listopadu 1989 k přijetí řady ústavních zákonů, měnících podstatně strukturu jak zastupitelských sboru, tak i výkonných orgánů státní správy a orgánů samosprávy. Po tomto datu byla koncem roku 1989 a v roce následujícím přijata celá rada ústavních zákonů měnících strukturu a kompetence vládních orgánů i orgánů republik. Pro další utvářeni územní, nyní již státní správy a samosprávy měl podstatný význam ústavní zákon Č. 294H990 Sb. ze dne 18. července, kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, a ústavní zákon č, 143/1968 Sb - o československé federaci a kterým se zkracuje volební období národních výborů. Hlava VII ústavy z roku 1960, původně v ústavě z roku 1960 nazvaná „Národní výbory", se tímto zákonem měni a nový název je .Místní samospráva".
Článek 3 stanoví ukončení volebního období národních výborů zvolených v roce 1986 dnem voleb do zastupitelstev obcí. Ty se uskutečnily v České republice ve dnech 23.-24. listopadu 1990 a na Slovensku 23. listopadu téhož roku.Tímto zákonem byla ukončeno více než pĚtačtyrieetileid existence národních výborů511'. Reálně ukončiiy svoji činnost 24. listopadu 1990.
47/ To byl jeden z podstatných důvodů pro radikální omezení výkonně funkce těchto komisi. 48/ Jejich „zákony" vsak musely být konsistentní s federálními ústavními zákony.
49/ První z těchto zákonů byl přijat 29. listopadu I9B9 a byl to ústavní zákon č. 15/1989 Sb., kterým se mění ústavní zákon í. 100/1960 Sb. - Ostava Československé socialistické republiky. Nejpodstatněji změnou v důsledku přijeti tohoto zákona bylo vypustení čl 4 a vedoucí úloze KSČ. 507 Činnost národních výboru byla úzce spojena s působením Národní fronty. Činnost Národní fronty byla ukončena již 2. dubna 1990.
96
Prof. PhDr.Vladimír Čechák, CSc.
Datum navození: 21.3.1939
Absolvoval studí um filozofie a historie v r. 1964 na FF UK. v dalších dvou letech absolvoval rozšiřující studium sociologie a v r. 1966 získal titul PhDr.
V sedmdesátých a osmdesátých letech minulého století se věnoval zejména metodologické problematice; z této oblasti publikoval řadu statí a článků. Zúčastnil se rovněž několika mezinárodních symposií a kongresů, zaměřených na tyto otázky.
Po roce 1990 krátce působil v Ústavu dějin a společenských teorií. Od r. 1993 pracoval na Bankovní akademií a po vzniku Vysoké školy finanční a správní v r. 1999 přešel na tuto vysokou školu, kde působil zprvu na katedře společenských věd a po jejím zrušení na katedře veřejné správy a práva. V této době publikoval několik statí zaměřených zejména na problematiku vývoje bankovnictví a otázky rozvoje lidských zdrojů. Podílel se rovněž na řešení výzkumných úkolů s touto tématickou orientací.
V letech 2000-2001 byl pověřen přípravou koncepce studia předmětů „Úvod do studia regionálních věd" a „Vývoj veřejné správy v Československu a České republice". Podílel se rovněž na formování výuky oboru Veřejná správa na Vysoké škole finanční a správní, tvorbě projektů a podkladových materiálů ke vzdělávání pracovníků veřejné správy. K této tématice orientuje rovněž v posledním období svoji výzkumnou a publikační činnost V roce 2001 vydal spolu s prof. K. Lacinou publikaci „Vývoj systémů veřejné správy" (Professional Publishing). Od roku 2000 zastává funkcí rektora Vysoké školy finanční a správní.
Generální partner
Appian Group
Hlavní partneři
ČESKA 5
SPOŘITELNA
SNADACE
ČESKÉ SPOŘITELNY
Kooperativa
POJIŠŤOVNA AS.
Raiffeisen BANK
Lepší služby každý den
X
PRINT KtfCTIVE
	
ISBN 00öb7SMr22-7	
2493
9
9788086754222