Ochrana životního prostředí - zkušenost ombudsmanská i úřednická Mgr. Jan Czajkowski OkÚ-RRR Břeclav MŽP OVSS VII (IV) KVOP Rozvrh přednášky lA) Představení institucí lB) Východiska právní úpravy lC) Obecné problémy lD) Vybraná problematika z aplikační praxe A) Veřejný ochránce práv (ombudsman) lInstituce zřízena zákonem č. 349/1999 Sb. lDne 18. 12. 2000 se složením slibu ujal funkce první ochránce JUDr. Otakar Motejl lOmbudsman jako monokraticky založená instituce, volen Poslaneckou sněmovnou, jíž je za výkon své funkce odpovědný lZákladním posláním řešení stížností fyz. a práv. osob na ne/činnost úřadů lZvláštní oprávnění ochránce (návrh na zrušení jiného právního předpisu u Ústavního soudu, žaloba ve veřejném zájmu, doporučení na vydání, změnu či zrušení právního předpisu) lPostupně přibyly další působnosti (agenda detenční, diskriminační, sledování vyhoštění cizinců, ochrana práv osob se zdravotním postižením) lDalší působnosti v legislativním běhu (dětský ombudsman, NHRI) A) Ministerstvo životního prostředí lÚstřední orgán státní správy dle z. č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev lOchrana jednotlivých složek životního prostředí: l půda l voda l ovzduší l příroda, les (fauna, flora) l horninové prostředí lZtráta některých kompetencí, dělená působnost s jinými ministerstvy (MZe, MMR, MPO) l lOdpovídá za vytváření sítě zvláště chráněných území národní parky, chráněné krajinné oblasti, národní přírodní rezervace a památky, přírodní rezervace a památky lNadřízený správní orgán ve vztahu ke krajským úřadům, České inspekci živ. prostředí (ČIŽP), Správám národních parků a Agentuře ochrany přírody a krajiny ČR (zahrnuje Správy CHKO) B) Základní právní předpisy lzákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí lzákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (ZPF) lzákon č. 254/2001 Sb., o vodách lzákon č. 289/1995 Sb., o lesích lzákon č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa lzákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší lzákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny lzákon č. 100/2004 Sb., o obchodování s ohroženými druhy lzákon č. 115/2000 Sb., o poskytování náhrad škod způsobených vybranými zvláště chráněnými živočichy lzákon č. 541/2020 Sb., o odpadech lzákon č. 44/1988 Sb., horní zákon (+ z. č. 61/1988 Sb. o hornické činnosti, z. č. 62/1988 Sb. o geologických pracích) lzákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (zákon EIA) B) Východiska právní úpravy lŽivotní prostředí je jednou z nejvyšších hodnot, kterou je třeba účinně chránit nejen v zájmu jednotlivců, ale i v zájmu celého lidstva (tzv. princip nejvyšší hodnoty). lPrávo životního prostředí chrání životní prostředí jednak jako celek, tzv. složkovými zákony jsou pak chráněny i jeho jednotlivé části (složky). lTrvale udržitelný rozvoj (§ 6 zákona č. 17/1992 Sb.): „rozvoj, který současným i budoucím generacím zachová možnost uspokojovat jejich základní životní potřeby a přitom nesnižuje rozmanitost přírody a zachovává přirozené funkce ekosystému“ . B) Východiska - klíčové zásady právní úpravy ochrany ŽP lZásada prevence – ohrožení či dokonce poškození ŽP je třeba předcházet (promítá se do veškeré regulace, specificky pak do průřezové právní úpravy zákona č. 100/2001 Sb. o posuzování vlivů na životní prostředí, jež zakotvuje tzv. posouzení SEA - Strategic Environmental Assesment, neboli proceduru koncepčního hodnocení vlivů na životní prostředí, a tzv. posouzení EIA – Environmental Impact Assessment, neboli projektové hodnocení vlivů na životní prostředí). lZásada předběžné opatrnosti – potřeba vycházet z horších variant scénářů dalšího vývoje ŽP (viz též § 13 zákona č. 17/1992 Sb.: „lze-li se zřetelem ke všem okolnostem předpokládat, že hrozí nebezpečí nevratného nebo závažného poškození životního prostředí, nesmí být pochybnost o tom, že k takovému poškození skutečně dojde, důvodem pro odklad opatření, jež mají poškození zabránit“). lZásada odpovědnosti původce – každý odpovídá za svou činnost, kterou ohrožuje nebo zhoršuje životní prostředí, odráží se v deliktní odpovědnosti, odpovědnosti za ekologickou újmu (kupř. uložení tzv. náhradní výsadby při kácení) či v ekonomických nástrojích ochrany ŽP (poplatky za znečišťování, odvody za odnětí ze ZPF apod.). C) Problémy v obecném pohledu l1. Nedostatky legislativy, plíživé znepřehledňování právního řádu l2. Rozpory mezi deklarovanými cíli regulace a faktickým výsledkem jejich aplikace l3. Nízká „autorita“ (respektovanost) norem stanovených k ochraně ŽP l4. Nekvalitní práce, nedůslednost postupů správních orgánů aplikujících právo ŽP, rozhodování ztěžuje množství neurčitých právních pojmů l5. Různorodost chráněných zájmů ŽP a mnohdy jejich reálná nekompatibilita znesnadňují rozhodování C.1 Nedostatky legislativy – přeregulovanost, plíživé znepřehledňování právního řádu lPřílišné množství právních norem, jejich „bobtnání“ a neustálá novelizace podkopává právní jistotu. lNemožnost usazení právního řádu. lMnohdy i určitá odtrženost od praktického života. lDůsledkem nízké právní vědomí ve společnosti – přirozené respektování norem je fikcí. C.1 Přebujelá legislativa lSama správní praxe úřadů i judikatura správních soudů mají velký potenciál usměrnit praxi žádoucím způsobem. To ale nemůže fungovat v prostředí, kdy je právní předpis neustále novelizován, nebo dokonce zcela měněn novou komplexní (a pravidlem je, že mnohem obsáhlejší) úpravou (viz neustálé novelizace stavebního zákona, „nabobtnání“ vodního zákona, čtvrtý zákon o odpadech od r. 1989 apod.). lSložitost a nepřehlednost pr. úpravy způsobuje (včetně překrývání režimů ochrany), že změny nejsou schopny reflektovat ani aplikující úřady, natož občané či právnické osoby. lDůsledkem nevyužívání jednotlivých institutů zakotvených v právu. lPříklady: jednou z novel stavebního zákona byla zakotvena možnost spojit územní řízení s vybranými postupy EIA, v praxi nevyužíváno a posléze opět zrušeno; správní orgán ani 3 roky po jedné z novelizaci zákona o ochraně přírody a krajiny nevěděl o své působnosti rozhodovat o tzv. odchylném postupu dle § 5b zákona v rámci ochrany volně žijících ptáků a teprve na základě podaného odvolání začal ve věci konat tak jak měl. C.2 Rozpory mezi deklarovanými cíly regulace a faktickým výsledkem jejich aplikace lMnohdy se rozevírají „nůžky“ mezi tím, co chceme, aby byl výsledek regulace (ideál řešení společenského vztahu) a faktickým stavem, tj. reálným v praxi tolerovaným společenských vztahem - to podkopává autoritu práva (výsledkem je „samozřejmost“ nedodržování zákonů). lNapř. na úseku ochrany ZPF se dlouhodobě nedařilo naplňovat základní zásady ochrany, mj. přednostní využívání tzv. brownfieldů, neumisťovat nové stavby na bonitně nejkvalitnějších půdách. lObdobně omezená funkčnost SEA a EIA procedur ve vztahu k prosazování šetrných dopravních řešení a snižování zátěže území automobilovou dopravou. lLze poukázat i na jistý rozpor mezi investory opakovaně deklarovaným požadavkem na rychlost a jednoduchost povolovacích procesů a obecně v řízeních uplatňovanými zásadami materiální pravdy (zjištění stavu věci o němž nejsou důvodné pochybnosti) a souladu s veřejným zájmem (úřad dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem). C.3 Nízká „autorita“ (respektovanost) norem stanovených k ochraně ŽP lOchrana životního prostředí by se měla promítat průřezově do činností (výstupů) všech úřadů včetně ministerstev (mnohdy negativní postoje min. dopravy, průmyslu či zemědělství) lZlehčování ze strany některých institucí, politiků („člověk je také živočich, zasluhuje tedy ochranu“, „lelek se odstěhuje tam, kde bude mít klid“, „investoři nemají zájem o přepravy po železnici“) dopadá na snižování autority pravidel, která mají být úřady vynucována, důsledkem rovněž snahy obcházet právní úpravu. lObdobně časová náročnost procedur hodnocení vlivů na životní prostředí se odráží ve snahách investorů právní úpravu obcházet, kupříkladu i účelovými manipulacemi se záměrem (podhodnocování vlivů záměrů, modifikace záměrů bez dodatečného posouzení, schvalování po částech, odmítání relevantních variant, nerespektování klíčových podmínek apod.). l C.4 Nekvalitní práce, nedůslednost úřadů aplikujících právo ŽP lÚřední mechanismy tak, jak jsou nastaveny, negenerují potřebnou kvalitu rozhodování, např. velké množství stavebních úřadů a jejich závislost na samosprávách (pozice SÚ je přitom klíčová z hlediska rozvoje území, tedy i zásahů do přírody a krajiny), obdobně agenda povolování kácení dřevin na všech obecních úřadech bez zřetele na materiální, odborné a časové předpoklady pro takové rozhodování. lMnožství neurčitých právních pojmů (krajinný ráz, převaha jiného veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody, funkční a estetický význam dřeviny). lÚřadům se ne vždy daří posoudit případ komplexně z hlediska všech zájmů ochrany životního prostředí. Právě neschopnost širšího náhledu na věc a nevůle ke vzájemné spolupráci s jinými úřady podvazují možnost dosáhnout přijatelného řešení. lAbsence praktického naplňování strategických koncepčních materiálů (např. politiky životního prostředí, dopravní politiky) v běžné každodenní činnosti úřadů. l l C.5 Různorodost chráněných zájmů ŽP, jejich nekompatibilita znesnadňuje rozhodování lRůzné zájmy ochrany životního prostředí směřují mnohdy proti sobě – docílit ještě akceptovatelné konsensuální řešení složité až nemožné (podpora alternativních zdrojů energie, tj. fotovoltaika, větrné elektrárny vs. ochrana půdy, ochrana zvláště chráněných druhů, krajinný ráz). lExistují mnohdy i odlišné odborné názory, co je kupříkladu pro určité území přírody vhodné a jakým způsobem by se mělo chránit. Byť tato situace jistým způsobem oslabuje pozice ochrany přírody, je celkově vzato asi logická a patrně i nutná (je jakýmsi odrazem samotné rozmanitosti přírody). lJe však nezbytné si uvědomit, že nepochybně znamená i to, že ne všechny prosazované zájmy resp. názory mohou být vyslyšeny a uspokojeny současně, čehož odrazem je zvýšené uplatňování opravných prostředků ve vztahu k rozhodnutím státní správy. l D) Vybraná problematika z aplikační praxe l1. Projednávání liniových staveb dopravní infrastruktury (dálnice, silnice, vysokorychlostní koridory železnic, vedení vysokého napětí) l2. Ochrana dřevin, povolování kácení D.1 Problematika projednávání liniových staveb lJedná se zejména o dálnice a hlavní silnice a povolovací procedury k nim. lZásadní chyby vznikají již při územním plánování, které je podceňováno. lSmysl procedur koncepčního a projektového posuzování (procedury hodnocení vlivů na životní prostředí, tzv. posouzení SEA, EIA) – nalézt optimální varianty investičních záměrů zůstává mnohdy nenaplněn. D.1 Klíčová role plánovacích procesů lDle § 1 odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb. účelem posuzování vlivů na životní prostředí je získat objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních právních předpisů a přispět tak k udržitelnému rozvoji společnosti. Smyslem procesů SEA a EIA je tedy komplexní posouzení předkládaných záměrů, včetně vzájemného porovnání a vyhodnocení relevantních variant záměru. D.1 Eliminace tzv. „salámové metody“ projednávání (výjimky k zásahu do zvláště chráněných druhů rostlin a živ.) lOrgány ochrany přírody rozhodující kupř. ve smyslu § 56 zákona č. 114/1992 Sb. o tzv. druhových výjimkách byly konfrontovány s dlouhodobě přetrvávající praxí investorů, spočívající v dělení záměrů s tím, že nejprve byly administrativně projednávány méně kontroverzní části staveb. V situaci, kdy nelze na jisto postavit, že bude udělena výjimka ve smyslu § 56 zákona č. 114/1992 Sb., rovněž na navazující úseky, vyvolávající silnější střety se zájmy ochrany přírody a krajiny, mohou přitom investorovi vznikat zbytečné náklady a důsledkem jsou rovněž veřejnou správu zahlcující administrativní postupy v podobě řízení o uplatněných opravných prostředcích, žalobách ve správním soudnictví apod. lRozhodování orgánu ochrany přírody o udělení výjimky dle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. nemá předcházet fázi koncepčního hledání vhodných variant řešení, a to už se zřetelem k procesní ekonomii. lPokud by „druhové“ posouzení záměru (na podkladě žádosti o výjimku dle § 56 ZOPK) zcela abstrahovalo od hodnocení EIA, mohlo by snadno sklouznout v protismyslné (investora i veřejnou správu finanční i časově zatěžující) posuzování nereálných (z pohledů zájmů chráněných zákonem č. 114/1992 Sb.) požadavků investora, tedy kupříkladu variant záměru, které by proces EIA vyloučil. D.1 Pečlivá příprava infrastrukturních staveb základem lPokud jde o argument včasnosti realizace veřejně prospěšné stavby dálnice, v případě infrastrukturních staveb je na místě především jejich pečlivá příprava, včetně důsledného dodržování právních předpisů, neboť „nevypořádané konflikty“ ve svých důsledcích vlastní následnou realizaci značně protahují a prodražují. lK podobným závěrům došel opakovaně jak veřejný ochránce práv, tak soudy či Nejvyšší kontrolní úřad. lNutno odmítnout argumentaci investorů nepřipraveností (územní apod.) jiných řešení jako relevantního kritéria hodnocení. l D.2 Ochrana dřevin – jak nastavit povolovací režim lZe zákona o ochraně přírody a krajiny jsou dřeviny chráněny před poškozováním a ničením. Dřeviny jsou majetkem vlastníka pozemku a péče o ně je jeho povinností (ošetřování, udržování). lKe kácení dřevin je zapotřebí povolení, o jehož vydání se rozhoduje ve správním řízení (výsledné rozhodnutí tedy musí obsahovat výrok, jeho odůvodnění a poučení o opravném prostředku). lO povolení kácení žádá vlastník pozemku, požádat ale může také nájemce pozemku, pokud doloží souhlas vlastníka. O žádosti o pokácení rozhoduje orgán ochrany přírody, kterým je místně příslušný obecní úřad. lPovolení lze vydat pouze ze závažných důvodů po vyhodnocení funkčního a estetického významu dřeviny. lPovolení není třeba ke kácení dřevin se stanovenou velikostí, popřípadě jinou charakteristikou. Upraveno prováděcí vyhláškou č. 189/2013 Sb. lObecně se dlouhodobě ukazuje jako poměrně problematické, jak adekvátně nastavit funkční míru ochrany dřevin při zachování jen nezbytně nutné administrativní zátěže spojené s agendou povolování kácení dřevin. l D.2 Ochrana dřevin – využití oprávnění ochránce doporučit změnu právního předpisu lOmbudsman byl do problematiky povolování kácení v sídlech vtažen na základě několika uplatněných podání, ve kterých bylo požadováno využití jeho pravomoci k podání návrhu na zrušení jiného právního předpisu, resp. jeho části Ústavním soudem, pro jeho protiústavnost (nesoulad nově nastaveného režimu pro kácení dřevin v zahradách se zákonným zmocněním k vydání vyhlášky). lV souvislosti s vyhl. č. 189/2013 Sb. poukazováno na to, že vlivem její aplikace dochází k úbytku cenných dřevin v sídlech (celoměstsky významná zeleň v podobě neovocných dřevin v zahradách sídel). Právní úprava byla rovněž vnímána jako neadekvátní z hlediska vlastníků a uživatelů staveb pro rodinnou rekreaci (chalupáři, chataři, zahrádkáři), na něž benefit kácení ovocných dřevin bez povolení (zdůrazňovaný při schvalování vyhlášky) vůbec nedopadal. lOchránkyně ve věci využila svého zvláštního oprávnění ve smyslu § 22 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, a doporučila MŽP novelizaci předmětného právního předpisu. Ministerstvo návrh ochránkyně akceptovalo a přistoupilo k novelizaci sporných ustanovení vyhláškou č. 222/2014 Sb. s účinností k 1. 11. 2014. Nově byla definice zahrady „navázána“ na jednoznačnější údaje katastru nemovitosti a možnost kácet v zahradách bez povolení vztažena výlučně na dřeviny ovocné. D. 2 Ohlašovací režim kácení lExistují situace, kdy povolení ke kácení není vyžadováno: lV souvislosti s rozmary počasí, které jsou v poslední době poměrně frekventované (vichřice, mokrý sníh apod.) především nelze opomenout zvláštní kategorii, kterou je kácení dřevin z prevenčních důvodů, tedy je-li stavem dřeviny zřejmě a bezprostředně ohrožen život či zdraví (hrozba životu či zdraví musí být zřejmá a bezprostřední), nebo hrozí-li škoda značného rozsahu. V takových případech postačí provedené kácení orgánu ochrany přírody oznámit ex post, a to nejpozději do 15 dnů od provedení kácení (problém s důkazní situací v případě excesivního využití tohoto režimu vyřešila vyhl. 189/2013 Sb. – povinnost doložit je na straně toho, kdo kácel). lPovolení se nevyžaduje ani ke kácení dřevin z důvodů pěstebních, to je za účelem obnovy porostů nebo při provádění výchovné probírky porostů, při údržbě břehových porostů prováděné při správě vodních toků, k odstraňování dřevin v ochranném pásmu zařízení elektrizační a plynárenské soustavy prováděném při provozování těchto soustav, k odstraňování dřevin v ochranném pásmu zařízení pro rozvod tepelné energie prováděném při provozování těchto zařízení, k odstraňování dřevin za účelem zajištění provozuschopnosti železniční dráhy nebo zajištění plynulé a bezpečné drážní dopravy na dráze a z důvodů zdravotních. lTakové kácení nicméně musí být oznámeno orgánu ochrany přírody (kterým je v tomto případě obecní úřad s rozšířenou působností) nejméně 15 dnů předem. Orgán ochrany přírody záměr zhodnotí a v případě, že odporuje požadavkům na ochranu dřevin nebo rozsahu zvláštního oprávnění, je oprávněn kácení pozastavit, omezit nebo zakázat. D.2 Ochrana dřevin – poznatky ochránce lZ toho, že povolovat kácení dřevin přísluší každé obci, resp. jejímu obecnímu úřadu (OÚ), vyplývají určité problémy pokud jde o zajištění nezbytné odbornosti rozhodování. OÚ je mnohdy nedostatečně zdůvodněno, proč se rozhodl kácení povolit, tj. není řádně posouzen funkční a estetický význam dřeviny a doložena existence závažných důvodů opravňujících ke kácení. lRozhodnutí správního orgánu záleží v takovýchto případech na jeho správním uvážení, tedy na podřazení nebo nepodřazení neurčitých právních pojmů (závažné důvody, funkční a estetický význam) pod skutkový stav. Nutno zkoumat zda úřad nepřekročil zákonem o ochraně přírody stanovené meze správního uvážení či zda je nezneužil (zda skutkové okolnosti, z nichž při volném uvážení vycházel, byly zjištěny v potřebném rozsahu a správným procesním postupem, jsou logické a tudíž zda i závěry z nich vyvozené jsou v souladu se zákonem). D.2 Ochrana dřevin – poznatky ochránce lNastávají situace, kdy je žádost o pokácení podána obcí jako vlastníkem dřeviny, a kdy o této žádosti rozhoduje obecní úřad této obce. Takový postup je velmi problematický (zvláště pak v případech, kdy v řízení mimo žadatele není jiný účastník, který by mohl popř. využít opravného prostředku za účelem přezkoumání nepravomocného rozhodnutí nadřízeným správním orgánem). Ombudsman se vyslovoval v tom směru, že z hlediska vyloučení možné podjatosti v případě žádosti o kácení ze strany obce, jejímuž OÚ je současně svěřena přenesená působnost povolovat kácení dřevin, by neměl tento obecní úřad jako orgán ochrany přírody rozhodovat. Předešlo by se pochybnostem o nezávislosti rozhodování správního orgánu ve věci. lProblematiky se týká závěr č. 133 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14. 2. 2014: Pokud starosta zastupuje obec jako účastníka řízení, nemůže v takovém řízení zároveň vykonávat pravomoc správního orgánu jako oprávněná úřední osoba, neboť je podle § 14 odst. 1 správního řádu vyloučen ze všech úkonů v řízení. V takovém případě krajský úřad postupuje podle § 131 odst. 4 správního řádu. Totéž platí, pokud starosta zastupuje obec jako účastníka řízení a oprávněnou úřední osobou k vedení řízení je místostarosta této obce (a naopak).