1
VNĚJŠÍ A VNITŘNÍ FAKTORY
EKONOMICKÉHO FUNGOVÁNÍ UNIVERZITY
Jiří Zlatuška
ABSTRAKT
Rozpočtování a hospodaření na základě metodiky zohledňující skutečné náklady (“full cost”)
přichází na univerzity a vědecké instituce především s vnějšími změnami. Z obecných zásad
článku 107 Smlouvy o fungování Evropské unie vyplývá nutnost jasného odlišení aktivit veřejně
financovaných, bez přímého ekonomického dopadu na fungování trhu, a činností ekonomických,
poskytovaných za tržní cenu nebo za skutečný náklad s přiměřenou marží zisku.
Určení přímých nákladů (mzdy, cestovné, spotřební materiál a odpisy zařízení v projektech) a
nákladů nepřímých (odpisů budov a infrastruktury, náklady informační infrastruktury, údržba
a obecné služby, náklady centrálních hospodářských jednotek, právních služeb, atd.) je podstatné
pro přechod k veřejnému financování projektů na bázi skutečné potřeby a adekvátního
institucionálního fungování pracovišť, která projekty řeší. V evropském měřítku je trvání
na financování projektů na bázi skutečných nákladů, nikoli procentní přirážkou podmínkou
zrovnoprávnění příjemců veřejné podpory bez ohledu na zemi nebo typ instituce.
Uplatňování skutečných nákladů v rozpočtování univerzit je ovšem ještě významněji nezbytným
nástrojem ekonomické samosprávy i uplatňování ekonomické strategie resp. kombinace
zásadního akademického poslání univerzit s činností mimo tržními mechanismy s potřebami
dlouhodobé ekonomické stability. Na příkladu vývoje rozpočtování Masarykovy univerzity a
strukturálních změn jejího ekonomického fungování lze ukázat, že způsob polosocialistického
rozpočtování v devadesátých letech vedl s transformací na veřejnoprávní instituci a posílením
vlastního rozhodování univerzity k anomáliím, které řešil model zavedený na konci 90. let.
V něm lze ukázat nárůstem podobného typu problémů v souvislosti s diverzifikací finančních
zdrojů a projektovým financováním. Model skutečných nákladů je v tomto pohledu nutnou
vnitřní potřebou bez ohledu na vnější direktivy - je nezbytností pro koncepční rozvoj univerzity,
zlepšení její schopnosti konkurovat a transparentnější ekonomické fungování podmiňujícího
snižování vnitřního pnutí uvnitř různorodě strukturované univerzit; je také slučitelný s vedením
univerzity na základě akademických, nikoli jen manažerských potřeb.
Klíčová slova: skutečné a nepřímé náklady, veřejná podpora, strategické řízení, diletantismus
2
EXTERNAL AND INTERNAL FACTORS OF UNIVERSITY ECONOMICS
ABSTRACT
To universities and research institutions, budgeting and management based on the full-cost
methodology comes primarily as a result of external change. The general principles of Article
107 of the Treaty on the functioning of the European Union imply necessity of a clear distinction
between publicly funded activities, without any direct impact on the functioning of the
market, and economic activities performed at the market price or the actual cost increased by
a reasonable margin of profit. Direct costs (salaries, travel, supplies, and equipment depreciation)
and indirect costs (depreciation of buildings and infrastructure, information infrastructure
costs, maintenance and general services, the cost of central economic unit, legal services,
etc.) identification is essential for the development of public project funding based on actual
needs together with adequate institutional functioning. Across the EU, insisting on utilizing
full-cost financing for project financing, not just flat-rate surcharge as a percentage of direct
costs, can be seen as a necessary condition for equal treatment of all public support receivers.
Utilizing full cost in university budgeting can be even more profoundly understood as an indispensable
tool enabling to exercise economic autonomy as well as to implement economic
strategy and/or to combine the fundamental academic mission of a university rooted in activities
outside the market mechanisms with the needs of long-term economic stability. Based on
the particular case of Masaryk University budgeting and structural change of its economic
functioning, it is possible to show that the method of semi-socialist budgeting utilized in the
nineties had lead, in combination with the transformation of the University into a public institution
and strengthening of autonomous decision making, to anomalies later addressed by the
model introduced in late 90’s. This model can be shown to suffer with a similar increase of
disparities, this time in connection with the diversification of funding resources and utilization
of project financing. Full-cost model becomes a necessary internal imperative of the university
notwithstanding any external directives also pointing towards it. The internal necessity of
using full costs follows from the need for conceptual development of the University, the drive
for improvement of its competitiveness as well as of its transparency of economic functioning
viewed as a prerequisite for reducing internal tensions within the diversely structured University.
From this viewpoint, full cost is clearly compatible with employing University leadership
stressing primarily the academic – not just managerial – needs.
Key words: full costs, indirect costs, state support, strategic management, dilettantism
3
Úvod
Rozpočtování a hospodaření na základě metodiky zohledňující skutečné náklady (“full cost”)
přichází na univerzity a veřejné výzkumné instituce především v souvislosti se změnou vnějších
ekonomických podmínek. Výrazným faktorem jsou zde zejména obecné zásady stanovené
v článku 107 Smlouvy o fungování Evropské unie, ze kterých vyplývá nutnost jasného
odlišení aktivit veřejně financovaných jako činnosti bez přímého ekonomického dopadu
na fungování trhu, a činností ekonomických, které musí poskytovány za tržní cenu nebo cenu
stanovenou jako skutečný náklad spolu s přiměřenou marží zisku. Určení přímých nákladů
(mzdy, cestovné, spotřební materiál a odpisy) a nákladů nepřímých (odpisů budov a infrastruktury,
náklady informační infrastruktury, údržba a obecné služby, náklady centrálních
hospodářských jednotek, právních služeb, atd.) podstatné pro přechod veřejnému financování
projektů na bázi jejich skutečné potřeby a adekvátního financování aktivit institucionálního
fungování pracovišť, na kterých jsou projekty řešeny. V evropském měřítku (dokumenty připravovaného
programu Horizon 2020 viz [1]) je vysoce žádoucí trvat na zavedení financování
projektů na bázi skutečných nákladů, nikoli procentní přirážkou institucionálních režií, protože
bez toho nelze mluvit o zrovnoprávnění příjemců veřejné podpory v různých zemích (EUA
toto stanovisko artikuluje v [2]).
Motivace pro metodologii zahrnutí plných nákladů může vycházet z obecných principů stanovování
cen a nákladů v oblasti veřejných služeb (viz např. [4], [5]), kde lze zdůraznit aspekt
schopnosti určení hodnoty získávané za stanovenou cenu, porovnání vnitřních a vnějších poskytovatelů
dané služby, výběr vhodných poskytovatelů služby či porovnání efektivity řešitelů
projektu nebo použití nástrojů vedení účetnictví, které podporují zaručení úhrady veškerých
nákladů a jejich přenesení na zdroje financování. Britská zkušenost ukazuje metodu plných
nákladů jako nástroj transparentního systému financování TRAC, zavedeného mimo jiné
se specifickým zřetelem k udržitelnosti financování akademických institucí kombinujících
vysokoškolskou výuku a výzkum se specifickým zřetelem na financování infrastruktury a
dlouhodobou udržitelnost jejich ekonomiky (viz např. [6], ale i kritickou reflexi v [7]).
Procentní přirážka pouze provizorním řešením
K tuzemským výzkumným institucím se problematika modelů rozpočtování respektujících
zákaz veřejné podpory ekonomických subjektů působících v tržním prostředí začala objevovat
v souvislosti s požadavky financování Rámcových programů Evropské unie. Dosavadní přístupy
respektovaly skutečnost, že vysokoškolské vzdělávací nebo vědecké instituce mohou
4
mít z hlediska tradičních způsobů fungování velké problémy s respektováním tržního stanovování
ceny. V 6. Rámcovém programu se tak uplatňoval způsob použití specifického modelu
zohledňujícího mezní náklady činností nebo jejich plnou cenu. V 7. Rámcovém programu
bylo zvoleno řešení, kdy bylo hrazeno 75 procent plných nákladů na výzkum a připočítávala
se až 60procentní paušální přirážka (“flat rate”) pro nepřímé náklady, nicméně jen jako přiznané
provizorium do konce roku 2013. Pravidla nedeformovaného fungování vnitřního trhu i
pouze časové omezené trvání provizorních opatření umožňujících uplatňování procentní přirážky
na režijní/institucionální náklady poskytla výraznou vnější motivaci zavádění metodiky
uplatnění plných nákladů, i když analýzy EUA [8] ukazují, že postup v evropských zemích
není ani zdaleka uniformní.
Nakládání s přirážkou na nepřímé náklady
Ze systémového hlediska je pro používání přirážky financování projektů, která je určena
na nepřímé náklady. Nejvýznamnější zřejmou skutečností je to, že se nemá jednat o finance,
které by patřily vědcům řešícím projekt, nebo dokonce k dofinancování přímých nákladů
na projekt financovaných podle pravidel 7. Rámcového programu pouze ve výši 75 procent.
Financování institucionálních nákladů univerzit a výzkumných institucí, na jejichž „pozadí“ je
financovaný projekt řešen, musí vycházet z toho, že řešené projekty přispívají k nutným institucionálním
nákladům. Nemůže docházet k jejich jednostrannému vysávání.
Nepřímé náklady nelze považovat za náklady zvyšující finance na řešené projekty, přestože
přicházejí ze stejného zdroje financování, jako náklady přímé. Jejich použití navíc k nákladům
projektů je dumpingem z hlediska ceny nabízené pro účast v řešení projektu, resp. jsou
vzhledem k jiným řešitelům projevem neschopnosti konkurovat jinak, než uměle sníženou
cenou, a z hlediska zbytku instituce, v níž je projekt řešen, přenášejí úhradu institucionálních
nákladů na jiné části instituce, typicky ty, které se nepodílejí na řešení příslušného projektu.
V podobné roli zřejmě vystupuje i institucionální podpora na dlouhodobý koncepční rozvoj
výzkumné instituce poskytovaná v ČR podle § 3 odst. 3 písm. a) zákona č. 130/2002 Sb., kdy
dlouhodobost rozvoje nutně musí předpokládat primárně úhradu institucionálních nákladů
fungování včetně dofinancování částečně financovaných projektů a teprve sekundárně osobní
mzdové náklady nebo přímé náklady konkrétního výzkumu nefinancovaného účelově.
Z hlediska institucionální ekonomické stability je vcelku evidentně důležité mít korektní analýzu
nepřímých nákladů instituce, nemá-li vznikat výrazně nerovnovážný stav ve financování.
Předpokladem této analýzy je analýza činností souvisejících s posláním instituce (v případě
univerzit výuky a výzkumu), použití vhodné metody kvantifikace výkonu na konkrétním pro-
5
jektu (zřejmě nikoli detailních výkazů činnosti v podobě časových výkazů, nýbrž vztahem
úvazků a kvalifikační stupnice užívané uvnitř organizace). Tato analýza je potřebná bez ohledu
na to, zda zdroj financování hradí nepřímé náklady v plné míře, nebo jen fixní přirážkou
zpravidla hluboko pod skutečnými nepřímými náklady. I při použití křížového financování
aktivit, tedy financování nepřímých nákladů projektů ze zdrojů, které by měly sloužit jiné
činnosti, například výuce, je pro instituci důležité znát zdroje financování užívané pro úhradu
těchto nákladů. Jinak nelze ve struktuře základních činností instituce vytvářet podmínky pro
to, aby činnosti byly dlouhodobě ekonomicky rentabilní.
Význam identifikace nepřímých nákladů
Řada činností univerzit se váže k účelově určeným zdrojům financování. Pokud však nedostatečné
zabezpečení úhrady nepřímých nákladů vyčerpává disponibilní zdroje instituce, omezuje
se tím především vnitřní schopnost univerzit rozhodovat o svých činnostech a způsobu rozvoje.
Míra autonomie nepochybně souvisí se schopností udržet základní úroveň vnitřního financování.
Vnější účelové financování může být významným motivátorem, ale univerzitní
výzkum nemůže být na vnějším účelovém financování závislý zcela.
Vlastní zdroje financování umožňují univerzitám vyvíjet se a budovat infrastrukturu pro své
vlastní činnosti jak ve výzkumu, tak ve výuce. Excelenci a konkurenceschopnost univerzit tak
ve významné míře determinují nepřímé náklady použité na infrastrukturu. Bez znalosti nepřímých
nákladů není možné posoudit resp. alokovat potřebnou úroveň základního vnitroinstitucionálního
financování.
Zde lze spatřovat základní systémový nedostatek financování spoléhajícího pouze na finanční
přirážku (“flat rate”). Běžné financování přes mezní náklady neumožňuje dlouhodobé plánování.
Vnitřní a vnější zdroje musí pokrývat všechny náklady instituce. Znalost plných nákladů
a nepřímých nákladů je podmínkou pro omezení nerovnováhy mezi zdroji financování a vykonávanými
činnostmi, stejně jako pro to, aby i vnitřní autonomní rozhodování v instituci
nebylo nahrazeno rozhodování vnějším prostřednictvím určením účelových prostředků. Znalost
plných nákladů a identifikace nepřímých nákladů je zcela zásadní pro předcházení nerovnováze
mezi různými ekonomickými středisky univerzity a zcela jistě bez ní není možné mluvit
o skutečně strategickém řízení univerzity.
Rozpočtování Masarykovy univerzity
Masarykova univerzita může sloužit jako ilustrativní příklad instituce, jejíž finanční vývoj
působí z hlediska vnějších parametrů bezproblémově a úspěšně, nicméně vnitřní strukturální
6
problémy ukazují dysfunkce pramenící z poměrně velkých toků křížového financování a chybějící
identifikace přímých a nepřímých nákladů, které potřebuje ke své činnosti.
Geneze uplatňovaného systému rozpočtování sahá do poloviny devadesátých let minulého
století. Relativně samostatně na poli výuky fungující fakulty generují svými parametry vykonávané
činnosti hodnoty parametrů, na základě kterých je univerzita financována ze státního
rozpočtu. Výrazně odlišná velikost i nákladové parametry úhrady výuky však po odečtení
rozpočtu na společné, centrálně prováděné činnosti univerzity, způsobovala neschopnost „lehčích“
fakult univerzity pokrýt náklady své činnosti a univerzita každoročně vcházela do tzv.
„dohadovacího jednání“ před vlastní konstrukcí rozpočtu, kdy se deficity některých fakult
hradily z rezervní sumy vyčleněné z části financí vytvářených podle parametru tvůrčího (vědeckého
výkonu). Ekonomika univerzity neposkytovala řádné nástroje podporující restrukturalizaci
nebo dlouhodobou udržitelnost, významným problémem navíc bylo, že se rezervní
částka (tzv. „polštář“) financovala převážně z výzkumného výkonu Přírodovědecké fakulty.
Po roce 1998 se tento systém výrazně změnil. Pro skladbu centrálních univerzitních prostředků
byla použita jednoduchá proporční formule vyčíslující podíl fakultních zdrojů na financování
univerzity s tím, že byla uplatněna zpětná vazba podporující minimalizaci počtu pracovníků
(jako významný dlouhodobý závazek) a užívaných ploch v univerzitních budovách
(s ohledem na skutečnost, že dvě fakulty získávaly významně lepší podmínky k působení díky
plánované výstavbě Univerzitního kampusu Bohunice). Bez ohledu na silné restrikce financovaných
studentů ze strany ministerstva (několikaletý stop stav financování nárůstu) byly
uvolněny mezifakultní proporce přijímaných studentů jako přímá podpora restrukturalizaci
univerzity. Infrastrukturní náklady spojené s růstem byly výrazným způsobem utlumeny zavedením
Informačního systému, který s prakticky nulovými mezními náklady převzal zabezpečení
činností, které nebyly spojeny s přímou výukou. Parametry financování humanitních
fakult se tím výrazně zlepšily natolik, že nejen nebyla potřeba je financovat křížově
z prostředků generovaných Přírodovědeckou fakultou, ale dokonce bylo možné do centrálně
uplatňovaných výdajů převzít i významnou část odpisů generovaných primárně Přírodovědeckou
fakultou a tak alespoň částečně směr subvencování uvnitř univerzity obrátit.
Tento model rozpočtování byl bez výraznějších problémů funkční do poloviny prvního desetiletí
tohoto století. Jeho úspěšnost lze nepřímo doložit i skutečností, že když byl rektor MU
z období 1994-2011 v roce 2012 tázán na rozpočet univerzity, operoval s částkou odpovídající
rozpočtu z roku 2005 bez zřetele k tomu, že byla pouze poloviční ve srovnání se skutečností
roku 2011 (viz závěr [9]) a zásadně jiná ve struktuře (viz Graf 1). Přesto však v druhé polo-
7
vině desetiletí, tedy po nástupu výraznějších zdrojů účelového financování v podobě výzkumných
záměrů a operačních programů, lze fungování tohoto modelu hodnotit jako problematické.
Z hlediska toků křížového financování se obrátil tok sdílených nákladů a zejména
v důsledku nenaplnění očekávané efektivity nově získaných prostor Přírodovědeckou fakultou
a Lékařskou fakultou jsou sdílené náklady výrazněji financovány fakulty dříve považované
za méně výkonné (u tří fakult investičně nejnáročnějších, PřF, LF a FI, klesl podíl neúčelových
financí na jejich rozpočtu během pěti let o na pouhých 67-73 % původního podílu,
u čtyř, FSS, ESF, PdF a FF, na rozpětí 113 % až 88 %, při celouniverzitním poklesu na 82 %).
Výrazný nárůst podílu účelového neinvestičního financování počínaje rokem 2005 způsobil
zmenšení proporce financí použitelných na pokrytí institucionálních výdajů, tj. financí bez
účelového určení. Jedním z důsledků zavedení projektového financování bylo zrušení měřitelné
jednotky pracovního úvazku na člověka a počet pracovníků přestal být měřítkem rozsahu
(užití úvazků namísto fyzických pracovníků zpětnou vazbu v zavedeném mechanismu výrazně
deformovalo). Umožnění selektivního nárůstu mezd bez vazby na průměrné parametry
univerzity (nedošlo k adjustaci mzdových třídy a nebyl zaveden kariérní řád) zrušilo vztah
mezi pracovníky a zjednodušenou kvantifikací výkonu z agregátních dat v personalistice.
Graf 1: Rozpočet MU; po r. 2004 neúčelová část nestačí financovat institucionální
výdaje proporčně růstu účelové části neinvestičních výdajů univerzity.
Pramen: Výroční zprávy o hospodaření Masarykovy univerzity.
8
Účelové finance míří na nominálně „výkonnější“ fakulty, nicméně jejich nepřímé náklady
z hlediska nákladů na chod univerzity a její rozvoj nesou při nízko stanovených režiích „méně
výkonné“ fakulty. Vytváří se tak opačná situace k vnitroinstitucionálním tokům financí z dob
„dohadovacích řízení“. Řešené projekty mohou výrazně zvyšovat příjmy řešitelů, současně
však jejich nároky na pokrytí nepřímých nákladů mohou výrazně zatěžovat zbytek univerzity
a ohrožovat udržitelnost (cf. Graf 1). Negativní dopad nízko stanovených režií se poprvé projevil
v začátcích výzkumných záměrů ve finančních dopadech na Přírodovědeckou fakultu.
Pokles podílu disponibilních neúčelových financí byl v druhé půli desetiletí řešen „daní z obratu“
ekonomických činností, což fakticky podvazovalo žádoucí iniciativu.
Potřeba znalosti skutečných plných nákladů
Znalost plných nákladů a vyčíslení nepřímých nákladů je bez ohledu na podmínky poskytování
financí nutnou podmínkou samostatného strategického rozhodování na univerzitě, asymetrie
naznačené výše jsou jinak nevyhnutelné a jejich řešení pouze ad hoc adjustacemi nutně
hrozí účelovými úpravami podloženými „politickým“ rozložením moci, nikoli skutečnými
potřebami.
Projekty, které svou náplní odpovídají podstatě univerzity, by měly být realizovány i za cenu,
že univerzita pokryje nepřímé náklady z jiných zdrojů. Projekty, které jsou zbytné nebo
v jiném zájmu by zásadně neměly být realizovány, pokud vyvolávají nutnost nepřímých nákladů,
které hradí někdo jiný. Rozlišení na úrovni rozhodování o přijetí závazku z projektu
bez znalosti skutečných plných nákladů není možné. Nerovnováha má tendenci narůstat. Bez
znalosti parametrů a dopadů dofinancovávání není možné reálně počítat s udržitelností.
Vůči uplatňování metodiky plných nákladů a vědomého rozhodování vedení stran nepřímých
nákladů či režií krytých jinými součástmi univerzity je nepatříčné mít systémové námitky.
Nelze totiž počítat s tím, že univerzity budou dlouhodobě soběstačné bez znalosti plných nákladů
a bez identifikace toků spojených s nepřímými náklady projektů.
Závěr
Financování a rozpočtování na bázi plných nákladů, rozlišení tržních a netržních činností a
zohlednění nepřímých nákladů vyplývá z obecných zásad fungování trhu a požadavků vyloučení
veřejné podpory. Jedná se nepochybně o užitečný nástroj, je-li současně zohledněn poskytovateli
financí. Je to nicméně nástroj nutný z vnitřních potřeb heterogenní univerzity
schopné koncepčního a udržitelného rozvoje i podpory akademických priorit, nikoli jen účet-
9
ního sestavení vyrovnaného rozpočtu, které může hraničit s diletantismem zcela pomíjejícím
vlivu na celkový rozvoj instituce i zřetel k dlouhodobým dopadům jednotlivých kroků.
Literatura
[1] Konsolidované znění Smlouvy o fungování Evropské unie, Úřední věstník
Evropské unie, C 83/47-199, 2010.i
[2] Evropský parlament, Výbor pro průmysl, výzkum a energetiku, dossier
ITRE/7/08090.ii
[3] EUA: EUA Input to the Debate on the Rules for Participation in Horizon
2020, EUA, 2012.iii
[4] C. J. Pyke: Costing and pricing in public sector. In: J Wilson (ed) Financial
management for public services. Open University Press, 1998, pp. 77-98.
[5] T. Lucey: Costing. 6th edition. Thompson Learning, UK, 2002.
[6] A. Alexander et al.: RCUK/UUK Review of the Impact of Full Economic
Costing on the UK Higher Education Sector, A report prepared for Research
Councils UK and Universities UK by a panel chaired by Professor Alan Alexander
FRSE, RCUK, UK, 2009.iv
[7] D. Watson: Misunderstanding Modern Higher Education: eight “category
mistakes”, HEPI, UK, 2012.
[8] EUA: Financially Sustainable Universities. Towards Full Costing. EUA Report,
EUA, 2008.
[9] P. Fiala v otázkách Václava Moravce 9. září 2012, Česká televize, 2012.v
KONTAKT
Jiří Zlatuška
Masarykova univerzita
Zlatuska@MUni.Cz
i
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:cs:PDF
ii
http://www.europarl.europa.eu/committees/en/itre/draftreports.html?linkedDocument=true&ufolder
ComCode=ITRE&ufolderLegId=7&ufolderId=08098&urefProcYear=&urefProcNum=&urefProcCode=#menuzone
iii
http://www.eua.be/Libraries/Policy_Positions/EUA_Input_to_the_Debate_on_the_Rules_for_Particip
ation_in_Horizon_2020.sflb.ashx
iv
http://www.rcuk.ac.uk/Publications/reports/Pages/fecreview.aspx
v
http://www.ceskatelevize.cz/ivysilani/1126672097-otazky-vaclava-moravce/212411030500909/