METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
1
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ
DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
Martin Kvizda – Petr Mlsna – Tomáš Nigrin – Daniel Seidenglanz – Zdeněk Tomeš
lektoroval: Antonín Peltrám
Text vznikl jako součást grantového projektu Optimalizace regulace konkurenčního prostředí
v železniční osobní a nákladní dopravě v ČR č. TD010063 podporovaného Technologickou
agenturou České republiky.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
2
Obsah
1. Executive summary................................................................................................................... 3
2. Metodika – problémové okruhy................................................................................................ 5
P1: Neexistence regulačního orgánu dle směrnic EU ......................................................... 5
P2: Správce infrastruktury a jeho role ve vztahu k incumbentovi..................................... 32
P3: Přístup na dopravní cestu......................................................................................... 38
P4: Poplatky za zastavení vlaků v osobních stanicích....................................................... 44
P5: Poplatek za trakční elektřinu, resp. odkup rekuperované energie.............................. 48
P6: Výběrová řízení na veřejnou dopravu – definice zadání............................................. 53
P7: Tarif a distribuce ...................................................................................................... 60
P8: Zaměstnanci a jejich přechod mezi dopravci ............................................................. 64
3. Přílohová část – charakteristika odvětví železniční dopravy v České republice v kontextu
Evropské unie....................................................................................................................... 67
3.1. Charakteristika odvětví železniční dopravy v Evropské unii................................................ 67
3.1.1. Stav a vývojové trendy dopravního trhu v Evropské unii – podíl jednotlivých módů na
dopravních výkonech (intermodální konkurence)................................................................. 67
3.1.2. Česká republika a Německo – stručná charakteristika ................................................ 76
3.2. Specifika železniční dopravy v České republice ve srovnání se SRN.................................... 82
3.2.1. Institucionální struktura odvětví.................................................................................. 82
3.2.2. Stav implementace evropských pravidel ..................................................................... 85
3.2.3. Institucionální struktura odvětví – Česká republika..................................................... 87
3.2.4. Nákladová struktura odvětví........................................................................................ 89
3.2.5. Investiční a neinvestiční dotace do dopravní cesty v ČR.............................................. 91
3.2.6. Dotace pro incumbenta na dopravním trhu a dotace poskytované v závazku veřejné
služby...................................................................................................................................... 92
3.2.7. Finanční analýza ........................................................................................................... 93
3.2.8. Analýza zadluženosti .................................................................................................... 96
3.2.9. Intenzita konkurence, míra a tvar otevření přístupu na síť ......................................... 97
3.2.10. Srovnání s Německem................................................................................................ 99
3.3. Regulátoři na železnici – stav v České republice versus právo Evropské unie .................. 101
3.3.1. Institucionální vymezení a vývoj ................................................................................ 101
3.3.2 Vymezení právního rámce dle zásad společné evropské dopravní politiky................ 101
4. Seznam použitých zdrojů .......................................................................................................108
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
3
1. Executive summary
Liberalizace v sektoru železniční dopravy učinila v České republice v posledních letech velké
pokroky, i když srovnávací studie se zahraničím (například IBM Liberalisation Index) ukazují ještě
značné rezervy. Principem dalších kroků liberalizace na železnici by mělo být narovnání a
transparentnost plateb za objednávku osobní železniční dopravy, plateb za přístup na dopravní cestu
a maximální standardizace vztahů mezi železničními dopravci a správcem infrastruktury (SŽDC)
včetně omezení vlivu společnosti České dráhy (ČD) v této oblasti.
Určitou překážkou při vytváření nediskriminačního prostředí na trhu železničních dopravních
služeb v dnešní době představuje především nedořešená otázka odvětvového regulátora dle
požadavků Evropské komise (viz problémový okruh P1) a neúplný převod infrastruktury potřebné pro
železniční provoz, především staničních budov (P2) od ČD k SŽDC. Dále je to nedořešená otázka
nezávislého přidělování a nediskriminačního zpoplatnění dopravní cesty (P3), stanovení poplatků za
zastavení osobních vlaků ve stanicích v závislosti na problematice P2 (P4) a spotřeby trakční energie
včetně výkupu energie rekuperované (P5).
Vyřešení otázky absence regulačního orgánu (P1) pro sektor železniční dopravy dle
požadavků evropské legislativy patří mezi prioritní úkoly České republiky. Jako nejvhodnější se jeví
vytvoření samostatného orgánu státní správy, který zajistí splnění výše uvedených podmínek a
dostatečné odborné erudice pracovníků. Zmíněný orgán bude působit samostatně, podle č. 55 odst.
1 směrnice č. 2012/34/EU a bude institucionálně i funkčně nezávislý na Ministerstvu dopravy ČR (ani
mu nemůže být přímo podřízen), jiném ústředním orgánu státní správy, jakémkoliv jiném orgánu
státní správy (zejména na Drážním úřadě), provozovateli infrastruktury (SŽDC), správci poplatků za
užití infrastruktury (SŽDC), přídělci kapacity dopravní cesty (SŽDC), žadateli o kapacitu dopravní cesty
a objednateli (stát, kraj, obec) veřejných služeb v přepravě cestujících. V jeho kompetenci bude
především oblast regulace přístupu k zařízením služeb, přezkum rozhodnutí přijatých provozovatelem
infrastruktury, železničním podnikem či provozovatelem zařízení služeb a spolupráce s regulatorními
subjekty ostatních států.
Další postup liberalizace železniční dopravy předpokládá minimalizaci bariér volného
podnikání jasným vymezením činnosti správce infrastruktury a jeho role ve vztahu k incumbentovi
(P2) – konkrétně v případě České republiky vydělením infrastruktury a činností spojených s údržbou a
řízením sítě od Českých drah. Nejzávažnější problém představují v současné době staniční budovy
setrvávající v majetku Českých drah. Jejich převod na SŽDC je vhodným krokem pro vytvoření rovných
podmínek při provozování železniční dopravy postavených na jasném vyčíslení poplatků za využité
služby. Převod drážní infrastruktury (tedy včetně nádražních budov) od ČD pod SŽDC může být (ve
zpracovaném variantním řešení) spojen s výmazem části současných finančních závazků Českých
drah.
Transparentně a nediskriminačně je nutné stanovit poplatky za použití dopravní
infrastruktury (a dalších infrastrukturních služeb) využívaných dopravci s cílem dosáhnout
ekonomické rovnováhy mezi užitím dopravní cesty a náklady na zajištění provozu na ní. Přístup na
dopravní cestu (P3) by měl být postaven na funkčním systému nezávislého a transparentního
přidělování kapacity dopravní cesty. Systémové kongesce může napomoci vyřešit zavedení
ekonomických stimulů (cena cesty ve vazbě na kvalitu, resp. s možností jejich dražby) spolu s
uzavřením několikaleté rámcové smlouvy, což by na základě koncepčních požadavků objednatelů a
dopravců upřesňovalo strategii investičního rozvoje sítě. Zvláštním režimem by mohla být řešena
tvorba grafikonu linek procházejících skrze přetížené úseky a uzly. Úhrada nákladů spojených
s využíváním a údržbou osobních stanic (P4) představuje nutný krok k dalšímu posunu liberalizace na
železnici v České republice (souvisí s P2). Při stanovování poplatků je nutné zohlednit možná rizika
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
4
plynoucí z případné netransparentnosti jeho nastavení. Z pohledu státní dopravní politiky se jeví jako
preferované řešení nezahrnování investičních odpisů z nádražních budov do úhrady poplatku za
zastavení ve stanici. Na druhou stranu jednoznačně by do poplatků měly být zahrnuty náklady na
jejich provoz, aby nevznikaly průběžné náklady státního rozpočtu spojené mj. s podnikatelskou
činností komerčních subjektů (zde nestátních železničních dopravců).
Odběr trakční energie a její rekuperace (P5) včetně volby jejího distributora umožní větší
flexibilitu pro dopravce, kteří budou motivováni hledat nejvýhodnějšího dodavatele trakční elektřiny
a zároveň budou motivováni k provozování úsporných vozidel a k preferenci závislé trakce před
vozidly poháněnými naftou. Celkově se tak dále zvýší konkurenceschopnost a ekologičnost
železničního provozu. Diskutována by v této souvislosti měla být možnost prohlášení rekuperované
energie za obnovitelný zdroj energie.
Úspěšná liberalizace železniční dopravy je také podmíněna zprůhledněním zakázek
v dotované osobní železniční dopravě. Výběrová řízení na veřejnou dopravu (P6) představují nástroj,
který při správném zacházení umožní veřejným rozpočtům ušetřit prostředky za objednávané
dopravní služby a zároveň dosáhnout zlepšení jejich kvality. Mechanismus výběrových řízení je
maximálně funkčním, pokud zadání soutěže osloví co největší množství soutěžících subjektů.
Především na stav veřejných rozpočtů v České republice je také nutné zvážit minimální, ale i
maximální požadovaný standard soutěžených spojení. Nadsazené požadavky povedou sice ke zvýšení
kultury cestování, nicméně odrazí se v ceně pro objednatele. Samostatnou otázkou také zůstávají
odpisy investic, s nimiž by měl objednavatel počítat a nabídnout dopravcům alternativu, která by jej
nenutila promítnout odpisy celé investice do délky jednoho kontraktu – tedy do kratšího období než
probíhají účetní odpisy. Problematiku je však třeba ošetřit novou, podrobnější, komplexní metodikou.
V souvislosti s postupujícími výběrovými řízeními v dálkové i regionální osobní dopravě
v České republice by měla být centrálně (nebo alespoň pro jednotlivé objednatele) řešena otázka
tarifu a vzájemného uznávání jízdních dokladů mezi dopravci – v opačném případě hrozí rozpad
jednotného tarifního systému (tedy v současnosti reprezentovaného tarifním systémem Českých
drah) – P7. V případě scénáře nejhoršího možného výsledku by mohlo během několika málo let dojít
k tarifnímu rozpadu všech linek na jednotlivé trasy (případně i vrstvy) a cestující bude při každém
přestupu znovu tarifně odbavován – to platí obdobně pro segment dálkové i regionální dopravy.
Pozitivním projevem netarifní integrace liberalizovaných linek může být snižování (akčních) cen a
přinášení inovativních cenových nabídek. Výsledný model by měl skloubit jak pozitivní, tak negativní
stránky. Mohl by tak být stanoven jeden průchozí tarif a současně být umožněno dopravcům
oslovovat cestující nejrůznějšími např. relačními nabídkami, které by už nebyly přenosné na druhé
dopravce.
Výběrová řízení mohou znamenat odchod současného incumbenta, Českých drah,
z některých linek. Objednavatel dopravy by měl pozorně sledovat proces propouštění provozních
zaměstnanců a nabírání potřebného personálu novými dopravci pro případ negativních sociálních
dopadů. V této oblasti není nutné zatím podnikat další kroky, pouze ji monitorovat (P8).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
5
2. Metodika – problémové okruhy
P1: Neexistence regulačního orgánu dle směrnic EU
P1.1 Executive summary:
Legislativa:
směrnice 91/440/EHS; 2001/14/ES; 2012/23/ES, 2012/34/EU; zákon č. 266/1994 Sb., o drahách, ve
znění pozdějších předpisů; zákon č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury; rozsudek
Soudního dvora EU C-545/10 – Komise vs. Česká republika.
Tematický odkaz na kapitolu 3:
3.3. Regulátoři na železnici – stav v České republice versus právo Evropské unie
3.3.1. Institucionální vymezení a vývoj
3.3.2. Vymezení právního rámce dle zásad společné evropské dopravní politiky
Metodika – stručný návrh řešení:
Povinnosti pro zřízení regulátora:
 působnost jako samostatný orgán dle čl. 55 odst. 1 směrnice č. 2012/34/EU;
 institucionální i funkční nezávislost na Ministerstvu dopravy; jiném ústředním orgánu státní
správy; jakémkoliv jiném orgánu státní správy (zejména na Drážním úřadě); provozovateli
infrastruktury (Správě železniční dopravní cesty – SŽDC); správci poplatků za užití
infrastruktury (SŽDC); přídělci kapacity dopravní cesty (SŽDC); žadateli o kapacitu dopravní
cesty; objednateli (stát, kraj, obec) veřejných služeb v přepravě cestujících;
 orgán nemůže být přímo podřízen Ministerstvu dopravy (MD ČR), které je orgánem
zasahujícím do organizace a financování železniční dopravy.
Vymezení kompetencí regulátora:
 oblast regulace přístupu k zařízením služeb;
 přezkum rozhodnutí přijatých provozovatelem infrastruktury, železničním podnikem či
provozovatelem zařízení služeb;
 hospodářská soutěž na železnici;
 spolupráce s regulatorními subjekty ostatních států.
Návrh preferovaného řešení:
 Vytvoření samostatného orgánu státní správy, který zajistí splnění výše uvedených
podmínek a dostatečnou odbornou erudici pracovníků.
Další možná řešení
 Možnost spojení regulačního subjektu s vnitrostátním orgánem obecného typu pro
hospodářskou soutěž (Úřad pro hospodářskou soutěž – ÚOHS) nebo jiným sektorovým
regulátorem (Energetický regulační úřad – ERÚ, Český telekomunikační úřad – ČTÚ nebo
Drážní úřad – za dodržení výše uvedených podmínek).
Stručné zdůvodnění preferovaného řešení:
 Zřízení samostatného orgánu státní správy je s přihlédnutím k českému prostředí právně
nejčistší. Lze konstatovat, že podobný model, kdy je regulačním subjektem speciální
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
6
samostatný orgán, je rozšířen ve většině evropských zemí. Tato varianta může být méně
výhodná z hlediska ekonomického;
 cena za užití dopravní cesty a za zařízení služeb již nebude stanovována cenovým výměrem
Ministerstva financí na základě zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Regulátor nebude
oprávněn vydávat cenová rozhodnutí dle zákona o cenách, ale bude cenovým orgánem ve
smyslu zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, neboť
tento orgán bude vykonávat působnost při sjednávání a kontrole cen v oblasti poplatků za
užití železniční infrastruktury;
 rámec zpoplatnění a zásady (obsažené ve směrnici) musí být implementovány do zákona.
Zákonná úprava by měla nabídnout provozovateli infrastruktury v první řadě metodiku pro
sestavení pravidel zpoplatnění;
 v zákonném textu by měly být uvedeny zejména poplatky za použití železniční infrastruktury
a zařízení služeb, které jsou hrazeny provozovateli infrastruktury, resp. provozovateli služeb
a slouží k financování jejich činnosti;
 stanovení a výběr poplatků by měl provádět provozovatel infrastruktury, přičemž je
nezbytné, aby provozovateli infrastruktury byla zachována autonomie vůle při stanovování
výše poplatků, není tedy možné, aby byl provozovatel infrastruktury omezen pouze na
výběrce poplatků stanovených státem;
 stanovení poplatků musí být transparentní a nediskriminační;
 samotná pravidla zpoplatnění budou vydávána provozovatelem infrastruktury a budou
součástí zprávy o síti, resp. prohlášení o dráze, a budou tak následovat právní režim
prohlášení o dráze, tedy soukromoprávní charakter blížící se svou povahou všeobecným
obchodním podmínkám, resp. adhezním návrhem smlouvy, jímž je vázán jak provozovatel
dráhy, tak dopravce;
 regulátor bude oprávněn kontrolovat soulad pravidel zpoplatnění se zákonem, tedy
s rámcem a zásadami zpoplatnění, a to jak na návrh, tak z úřední povinnosti. V případě, že
regulátor zjistí nesoulad pravidel zpoplatnění se zákonem, vyžádá si změnu těchto pravidel,
což je postup v souladu s čl. 56 odst. 9 směrnice;
 regulátor bude nucen podle směrnice respektovat autonomii vůle provozovatele
infrastruktury a z tohoto důvodu nebude mít pravomoc pravidla zpoplatnění změnit úředním
rozhodnutím.
Související problematika (dílčí kapitoly zdůvodnění metodiky):
 Analýza rozsudku Soudního dvora EU ve věci C-545/10 Komise v. Česká republika
 Procesní aspekty činnosti regulátora podle práva Evropské unie
 Prohlášení o dráze a zpoplatnění železniční infrastruktury de lege ferenda
 Zahraniční zkušenosti (SRN, Rakousko, Slovensko)
P1.2 Zdůvodnění metodiky
Požadavek na zavedení právní úpravy regulačního subjektu byl obsažen již ve směrnici 2001/14/ES,
konkrétně byla povinnost zřídit regulační subjekt obsažena v čl. 30 směrnice 2001/14/ES. Členské
státy EU měly uvést v účinnost právní a správní předpisy nutné pro dosažení souladu s touto směrnicí
do dne 15. března 2003. Jelikož tato transpoziční lhůta uplynula před vstupem České republiky do
Evropské unie, měla být tato směrnice implementována do data vstupu ČR do EU, tedy do 1. května
2004. Nejpozději k 1. květnu 2004 měl nabýt účinnosti právní předpis, kterým by mimo jiné byl
ustanoven regulační subjekt (tento regulační subjekt není možné zaměnit se se subjektem splňujícím
podmínky dle směrnice 34/2012/EU – pozn. ed.). Dle našeho právního názoru však požadavky
směrnice 2001/14/ES nebyly v České republice zcela naplněny a tato směrnice do současné doby
nebyla zcela dokonale do českého právního řádu implementována. Z tohoto důvodu byla Česká
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
7
republika jedním ze členských států, se kterými bylo zahájeno řízení Komisí. Jedním z bodů žaloby
byla i absence regulačního subjektu. Rozsudkem Soudního dvora EU ze dne 11. července 2013 ve věci
C-545/10 byla Česká republika odsouzena pro nesplnění povinností vyplývajících z výše uvedených
směrnic a pro nedostatečné provedení ustanovení týkajících se zavedení nezávislého regulátora na
železnici a související problematiky (způsob stanovení cen za dopravní cestu, způsob přezkumu
rozhodnutí nezávislého regulátora apod.).
Zásadním legislativním přelomem v právu Evropské unie, pokud jde o regulaci na železnici a
otázku regulačního subjektu, byl rok 2012. Dne 21. listopadu 2012 vstoupila v platnost směrnice
2012/34/EU o vytvoření jednotného železničního prostoru (dále jen „směrnice“), kterou byly
přepracovány a sloučeny do jediného aktu směrnice 91/440/EHS o rozvoji železnic Společenství,
95/18/EHS o vydávání licencí železničním podnikům a 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční
infrastruktury. Směrnice obsahuje v článcích 55 až 57 obecné požadavky na regulační subjekt.
V souladu s požadavky směrnice spočívají důvody pro zavedení právní úpravy regulačního subjektu ve
specifické povaze železničního odvětví. Z výše uvedených směrnic vyplývá snaha o zajištění
konkurenceschopnosti železniční dopravy mezi ostatními odvětvími osobní či nákladní přepravy. Za
tímto účelem by měly členské státy zajistit, aby železniční podniky měly status nezávislého
provozovatele a mohly se chovat v maximální míře tržně a pružně se přizpůsobovat požadavkům
trhu. Zavedení regulačního subjektu jako nezávislého orgánu je nutné zejména za účelem podpory
regulované a řízené hospodářské soutěže a umožnění alespoň základní funkčnosti regulovaného trhu
v železniční dopravě.
Jedním ze specifik železniční dopravy, které je třeba respektovat, je skutečnost, že kapacita
železniční dopravní cesty je na rozdíl od silniční, lodní či letecké dopravy fakticky z pohledu
uspokojování potřeb provozovatelů drážní dopravy – dopravců – výrazně omezena a musí být
regulována z důvodu svého využití v nediskriminační hospodářské soutěži, jakož i pro zajištění
maximální bezpečnosti na železnici. Regulaci vyžaduje nejen samotná železniční doprava, ale i
s omezenou kapacitou železniční dopravní cesty velmi úzce související proces jejího přidělování.
Přídělce kapacity je z povahy železničního odvětví faktickým monopolistou nebo výrazným
dominantem, což neskýtá záruky transparentního a nediskriminačního procesu přidělování kapacity
cesty. Garantem nediskriminačního a transparentního přístupu k žadatelům o kapacitu dopravní
cesty by měl být právě regulační subjekt. Oblast přidělování dopravní cesty však není jedinou oblastí
železničního odvětví, která by měla být regulačním subjektem kontrolována. Dalšími oblastmi, v nichž
by měl regulatorní subjekt vykonávat svou činnost, jsou:
 regulace přístupu k zařízením služeb,
 přezkum rozhodnutí přijatých provozovatelem infrastruktury, železničním podnikem či
provozovatelem zařízení služeb,
 hospodářská soutěž na železnici,
 spolupráce s regulatorními subjekty ostatních států.
Regulačním subjektem může být samostatný nově konstituovaný orgán nebo může být v souladu se
směrnicí regulační subjekt spojen s regulačním subjektem příslušným pro několik regulovaných
odvětví. V českém právním řádu je takovýmto regulačním subjektem Energetický regulační úřad a
Český telekomunikační úřad. Dále může být regulační subjekt z organizačního hlediska spojen
s vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž, kterým je v ČR Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže, s bezpečnostním orgánem, kterým je Drážní inspekce či s orgánem vydávajícím licence,
kterým je Drážní úřad.
Avšak výše uvedené subjekty mohou být regulatorními subjekty pouze za splnění podmínek
uvedených v článku 55 odst. 1 směrnice, tj. jedná se o samostatný orgán, který je, pokud jde o
organizaci, funkce, hierarchii a rozhodování, právně odlišný od jakéhokoli jiného veřejnoprávního
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
8
nebo soukromého subjektu a je na něm nezávislý. Takovýto orgán musí být nezávislý, pokud jde o
organizaci, rozhodnutí o financování, právní strukturu a rozhodování, na jakémkoli provozovateli
infrastruktury, správci poplatků, přidělujícím subjektu nebo žadateli.
Podle podmínek obsažených v článku 55 odst. 2 směrnice není v českém právním prostředí
možné, aby funkce regulátora do budoucna, tj. po vypršení transpoziční lhůty Směrnice 2012/34/EU,
vykonával Drážní úřad, jak je tomu doposud. Drážní úřad sice splňuje požadavek, že se jedná o
samostatný orgán, nezávislý pokud jde o organizaci, funkce a hierarchii, není však již zcela nezávislý
na jakémkoli jiném veřejnoprávním či soukromoprávním subjektu, zejména když Ministerstvo
dopravy rozhoduje o odvolání proti rozhodnutí Drážního úřadu. Zároveň je Drážní úřad právně
odlišný od jakéhokoli veřejnoprávního či soukromoprávního subjektu. Z tohoto důvodu je třeba, aby
regulační subjekt splňoval i podmínku nezávislosti, pokud jde o organizaci, rozhodnutí o financování,
právní strukturu a rozhodování na provozovateli infrastruktury, resp. na Správě železniční dopravní
cesty, a na přidělujícím subjektu, kterým je též Správa železniční dopravní cesty. Tato podmínka je
v případě Drážního úřadu splněna, ovšem již není splněna podmínka organizační nezávislosti a
nezávislosti v oblasti právní struktury na žadateli. Žadatelem je dle čl. 3 odst. 19 směrnice železniční
podnik nebo mezinárodní seskupení železničních podniků nebo jiné osoby nebo právní subjekty, jako
například příslušné orgány ve smyslu nařízení 1370/2007 a zasilatelé, dopravci a provozovatelé
kombinované dopravy se zájmem v oblasti veřejné služby nebo obchodním zájmem na získání
kapacity infrastruktury. Příslušným orgánem je v souladu s nařízením č. 1370/2007 orgán nebo
skupina orgánů veřejné správy členského státu nebo členských států, jenž má pravomoc zasahovat do
veřejné přepravy cestujících v dané územní oblasti, nebo jakýkoli jiný orgán mající takovou
pravomoc. Tímto orgánem je v České republice Ministerstvo dopravy či jednotlivé územně
samosprávné celky, zejména kraje. Regulační subjekt tedy musí být, pokud jde o organizaci,
rozhodnutí o financování, právní strukturu a rozhodování, nezávislý na Ministerstvu dopravy. Tato
podmínka není u Drážního úřadu splněna, protože Drážní úřad je podle § 53 zákona o dráhách
podřízen Ministerstvu dopravy.
Drážní úřad rovněž nesplňuje požadavek funkční nezávislosti na kterémkoli příslušném
orgánu, který se účastní uzavírání smlouvy na provozování veřejné služby, tj. i na Ministerstvu
dopravy. Drážní úřad tak není v souladu se směrnicí jediným vnitrostátním regulačním subjektem pro
železniční odvětví, určité regulační funkce zastává i Ministerstvo dopravy a Ministerstvo financí
(stanoví maximální ceny) a v rozporu se směrnicí podléhá rozhodnutí Drážního úřadu kontrole jiného
správního úřadu – Ministerstva dopravy.
P1.2.1 Regulace na železnici v České republice de lege ferenda
Podle čl. 55 odst. 1 směrnice je každý členský stát povinen zřídit jediný vnitrostátní regulační subjekt
pro železniční odvětví. Tento regulační subjekt je samostatným orgánem, který je, pokud jde o
organizaci, funkce, hierarchii a rozhodování, právně odlišný od jakéhokoli jiného veřejnoprávního
nebo soukromého subjektu a je na něm nezávislý. Dále je nezávislý, pokud jde o organizaci,
rozhodnutí o financování, právní strukturu a rozhodování, na jakémkoli provozovateli infrastruktury,
správci poplatků, přidělujícím subjektu nebo žadateli. Tento subjekt je dále funkčně nezávislý na
kterémkoli příslušném orgánu účastnícím se uzavírání smlouvy na veřejné služby.
Článek 55 odst. 2 směrnice připouští, aby regulační subjekty byly příslušné pro několik
regulovaných odvětví, pokud takové integrované regulační subjekty splňují nezávislost podle čl. 55
odst. 1 směrnice. Výslovně pak směrnice uvádí, že regulační subjekt může být z organizačního
hlediska rovněž spojen s vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž, s bezpečnostním orgánem
nebo s orgánem vydávajícím licence, a to za podmínky, že takový subjekt splňuje požadavky na
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
9
nezávislost stanovené v čl. 55 odst. 1 směrnice. Je tedy možné spojení regulačního subjektu s
Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, Drážní inspekcí nebo s Drážním úřadem.
Zřízení nezávislého regulátora musí zajistit institucionální i funkční nezávislost na následujících
subjektech:
 Ministerstvo dopravy,
 jiný ústřední orgán státní správy,
 jakýkoliv jiný orgán státní správy (zejména Drážní úřad),
 provozovatel infrastruktury (SŽDC),
 správce poplatků za užití infrastruktury (SŽDC),
 přídělce kapacity dopravní cesty (SŽDC),
 žadatel o kapacitu dopravní cesty,
 objednatel (stát, kraj, obec) veřejných služeb v přepravě cestujících.
S ohledem na požadavky směrnice by funkci regulačního subjektu mohl obecně teoreticky zastávat, a
to za splnění dalších podmínek a předpokladů dále uvedených:
 nově vytvořený samostatný orgán státní správy;
 Úřad pro ochranu hospodářské soutěže;
 Energetický regulační úřad;
 Český telekomunikační úřad;
 Drážní úřad.
Zřízení samostatného ústředního orgánu státní správy je s přihlédnutím k českému prostředí právně
nejčistší. Je možné konstatovat, že podobný model, kdy je regulačním subjektem speciální
samostatný orgán, je zachováván ve většině evropských zemí. Tato varianta může být méně výhodná
z hlediska ekonomického – především kvůli nutnosti zřízení zcela nového správního úřadu s vlastním
administrativním aparátem a dalšími náklady spojenými s provozem tohoto správního úřadu.
Požadavkům směrnice vyhovuje také rozšíření působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže, jelikož tento úřad je organizačně oddělen od výše uvedených subjektů, není podřízený
Ministerstvu dopravy, je právně odlišný od jakéhokoli jiného veřejnoprávního nebo
soukromoprávního subjektu, pokud jde o organizaci, funkce, hierarchii a rozhodování, je nezávislý na
provozovateli infrastruktury, správci poplatků, přidělujícím subjektu nebo žadateli a je nezávislý na
kterémkoli příslušném orgánu účastnícím se uzavírání smlouvy na veřejné služby.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže je navíc podle zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ústředním orgánem státní správy pro podporu a ochranu
hospodářské soutěže proti jejímu nedovolenému omezování a jednou z významných pravomocí
regulačního subjektu v železniční dopravě je podle směrnice sledování situace v oblasti hospodářské
soutěže na trzích železniční dopravy. Na druhé straně ovšem podstatná část kompetencí regulačního
subjektu vyžaduje odbornou specializaci, jíž úředníci Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
nedisponují, a bude tedy nezbytné zajistit potřebné personální vybavení.
U Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže je rovněž splněn požadavek uvedený v důvodech
přijetí směrnice (bod 77 preambule „Financování regulačního subjektu by mělo zaručit jeho
nezávislost a mělo by být prováděno ze státního rozpočtu nebo z povinně vybíraných příspěvků
z odvětví…“). Úřad pro ochranu hospodářské soutěže je jako ústřední orgán státní správy rovněž
finančně nezávislý – má zvláštní kapitolu ve státním rozpočtu.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
10
Vzhledem k tomu, že podle směrnice má financování regulačního subjektu zajišťovat jeho
nezávislost, měl by být regulační subjekt orgánem státní správy, což odpovídá i požadavku na
nezávislost na jakémkoli jiném ústředním orgánu státní správy, která je na regulační subjekt kladena
právem Evropské unie. Směrnice nestanoví žádná pravidla pro umístění sídla. Regulační subjekt má
podle čl. 56 odst. 3 směrnice úzce spolupracovat s vnitrostátním bezpečnostním orgánem a orgánem
vydávajícím licence.
Podle bodu 78 preambule směrnice je v zájmu zajištění nezávislosti regulačního subjektu
třeba při jmenování jeho členů postupovat vhodným způsobem, který zejména zajistí, aby osoby
s rozhodovací pravomocí jmenoval veřejný orgán, jenž ve vztahu k regulovaným podnikům přímo
neuplatňuje vlastnická práva, přičemž při splnění této podmínky by tímto orgánem mohl být
například parlament, prezident republiky nebo vláda.
Podle čl. 55 odst. 3 směrnice musí členské státy zajistit, aby byl regulační subjekt personálně
zajištěn a spravován způsobem, jenž zaručí jeho nezávislost, zejména pak mají zajistit, aby osoby
odpovědné za rozhodnutí regulačního subjektu byly jmenovány na základě jasných transparentních
pravidel, jež zajišťují jejich nezávislost na národním vládním kabinetu či ministerské radě (tj. na vládě)
nebo jakémkoli jiném veřejnoprávním subjektu, jenž ve vztahu k regulovaným podnikům přímo
neuplatňuje vlastnická práva.
Směrnice ponechává na členských státech, zda tyto osoby budou jmenovány na pevně
stanovené období, které lze obnovit, nebo na dobu neurčitou, kdy odvolání je možné pouze
z disciplinárních důvodů, které nesouvisejí s jejich rozhodováním.
Směrnice dále stanoví, že osoby jsou vybírány transparentním postupem na základě zásluh,
včetně příslušné odbornosti a odpovídajících zkušeností a výhodou jsou zkušenosti v oblasti železnic
či jiných síťových odvětví. Směrnice však již podrobně neuvádí, jaký postup je transparentní a o jaké
zásluhy by se mělo jednat.
Vedoucí úřadu pak podle směrnice musí každoročně činit závazné prohlášení a prohlášení o
zájmech, v němž uvede veškeré přímé nebo nepřímé zájmy, které by mohly být považovány za újmu
jeho nezávislosti nebo které by mohly ovlivňovat výkon jakékoliv funkce. Vedoucí úřadu nesmí činit
rozhodnutí v případech týkajících se podniku, ke kterému měl přímý nebo nepřímý vztah během
roku, který předcházel zahájení řízení.
Ohledně personálního obsazení (vyjma obsazení osob odpovědných za rozhodnutí
regulačního subjektu) nestanoví směrnice žádné podmínky. Pouze v čl. 56 odst. 5 směrnice se uvádí,
že regulační subjekt má mít potřebnou organizační kapacitu, pokud jde o lidské a materiální zdroje,
jež je přiměřená významu železničního odvětví v členském státě. Plné oprávnění k náboru a řízení
pracovníků regulačního subjektu pak dle č. 55 odst. 3 směrnice má osoba odpovědná (resp. osoby
odpovědné) za rozhodnutí regulačního subjektu.
Podle směrnice je regulační subjekt rovněž nezávislý, pokud jde o rozhodnutí o financování
na jakémkoli provozovateli infrastruktury, správci poplatků, přidělujícím subjektu nebo žadateli.
Směrnice přitom považuje za žadatele taktéž příslušné orgány ve smyslu nařízení (ES) č. 1370/2007.
Příslušným orgánem je podle čl. 2 písm. b) nařízení č. 1370/2007 orgán nebo skupina orgánů veřejné
správy členského státu nebo členských států, jenž má pravomoc zasahovat do veřejné přepravy
cestujících v dané územní oblasti, nebo jakýkoli jiný orgán mající takovou pravomoc. V případě České
republiky to tedy znamená, že z hlediska rozhodování o jeho financování má být regulační subjekt
nezávislý taktéž na Ministerstvu dopravy.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
11
Je vhodné poukázat na článek 63a preambule ke směrnici, který stanoví: „Financování
regulačního subjektu by mělo zaručit jeho nezávislost a mělo by být prováděno ze státního rozpočtu
nebo z povinně vybíraných příspěvků z odvětví při dodržování zásad spravedlnosti, transparentnosti,
nediskriminace a proporcionality.“
Z výše uvedeného vyplývá, že výdaje na financování regulačního subjektu by neměly být
součástí kapitoly státního rozpočtu, kterou spravuje Ministerstvo dopravy. V úvahu tedy přichází, aby
financování regulačního subjektu bylo v samostatné kapitole státního rozpočtu, jejímž správcem
bude regulační subjekt. V souladu s ustanovením § 3 písm. g) zákona č. 218/2000 Sb., rozpočtových
pravidel platí, že správci kapitol státního rozpočtu jsou ústřední orgány státní správy a další
organizační složky státu, stanoví-li zvláštní zákon, že tyto organizační složky státu mají samostatnou
kapitolu ve státním rozpočtu, nebo že mají postavení ústředního orgánu státní správy, nebo že mají
postavení ústředního orgánu státní správy pro rozpočtové účely.
V úvahu přichází i možnost financování regulačního subjektu na základě povinně vybíraných
příspěvků z odvětví při dodržování zásad spravedlnosti, transparentnosti, nediskriminace a
proporcionality, jak předpokládá preambule směrnice. Je ovšem politicky sporné, jaká by byla
akceptovatelnost tohoto způsobu financování, který by fakticky znamenal snížení příjmů na straně
Správy železniční dopravní cesty (pro případ, že by došlo k faktickému snížení poplatků, které přídělce
stanoví a vybírá od železničních podniků), nebo naopak zvýšení poplatků pro železniční podniky (pro
případ, že by tíže financování regulačního subjektu byla přenášena na železniční podniky).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
12
P1.3. Analýza rozsudku Soudního dvora EU ve věci C-545/10 Komise v. Česká republika
Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 11. července 2013 ve věci C-545/10 Komise v. Česká
republika konstatoval, že Česká republika nesplnila povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 1, č. 6 odst. 2, č.
11 a č. 30 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o
přidělování kapacity železniční infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury, ve znění
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49/ES ze dne 29. dubna 2004 (1. železniční balíček).
Předmětem řízení byla namítaná chybná, resp. nedostatečná transpozice některých směrnic tzv.
1. železničního balíčku, které upravují oblast rozvoje železnic společenství, přidělování kapacity
železniční infrastruktury, vybírání poplatků za její užívání a ověřování bezpečnosti, interoperability
konvenční železniční sítě a vydávání licencí železničním podnikům.
Řízení bylo zahájeno dne 27. června 2008, kdy Česká republika obdržela ve věci formální
upozornění, v němž byla Komisí vyzvána, aby zajistila soulad se směrnicemi 91/440/EHS
a 2001/14/ES, zejména s jejich ustanoveními týkajícími se poplatků za použití železniční
infrastruktury a s ustanoveními týkajícími se regulačního subjektu. Česká republika nedostatky
v transpozici popřela. V návaznosti na to zaslala Komise dne 9. října 2009 České republice
odůvodněné stanovisko, v němž jí konkrétně vytkla, že nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají
z čl. 4 odst. 1, čl. 6 odst. 2, čl. 7 odst. 3, článku 11 a čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14/ES a z čl. 10
odst. 7 směrnice 91/440/EHS a vyzvala Českou republiku k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby
odůvodněnému stanovisku vyhověla ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení. Česká republika na
odůvodněné stanovisko odpověděla dopisem ze dne 8. prosince 2009, v němž opětovně popřela, že
by se dopustila nesplnění povinnosti, které jí Komise vytýká. Následně Komise podala dne 23.
listopadu 2010 žalobu k Soudnímu dvoru EU. Svou žalobou se Evropská komise domáhala, aby Soudní
dvůr určil, že Česká republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají tím, že nepřijala právní
a správní předpisy nezbytné k dosažení souladu:
 s čl. 4 odst. 1, čl. 6 odst. 2, čl. 7 odst. 3, čl. 11 a čl. 30 odst. 5 směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční
infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury, ve znění směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2004/49/ES ze dne 29. dubna 2004), a
 s čl. 10 odst. 7 směrnice Rady 91/440/EHS ze dne 29. července 1991 o rozvoji železnic
Společenství, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/51/ES ze dne 29. dubna
2004.
Rozsudek ve věci byl vynesen dne 11. července 2013. Soudní dvůr konstatoval, že Česká republika
tím, že nepřijala právní a správní předpisy nezbytné k dosažení souladu s čl. 4 odst. 1, čl. 6 odst. 2,
článkem 11 a čl. 30 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES, nesplnila
povinnosti, které pro ni z těchto ustanovení vyplývají. Soudní dvůr naopak zamítl žalobu v té části,
kde se Komise domáhala konstatování, že Česká republika nesplnila povinnosti vyplývající z čl. 7 odst.
3 a částečně i z čl. 30 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES a dále z čl. 10 odst.
7 směrnice 91/440/EHS, neboť Komisi se nepodařilo porušení povinnosti prokázat.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
13
K jednotlivým žalobním důvodům:
P1.3.1. První žalobní důvod:
Podle čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14/ES „členské státy stanoví rámec zpoplatnění s ohledem na
nezávislost vedení podniků stanovenou v článku 4 směrnice 91/440/EHS. S výhradou uvedené
podmínky nezávislosti vedení podniku mohou členské státy zavést specifická pravidla zpoplatnění
nebo delegovat tuto pravomoc na provozovatele infrastruktury. Stanovení poplatků za použití
infrastruktury a vybírání těchto poplatků provádí provozovatel infrastruktury“. Prvním žalobním
důvodem bylo tvrzení Komise, že Česká republika porušila čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14/ES tím, že
stanovila maximální výši poplatků za použití infrastruktury, kterou nemůže provozovatel
infrastruktury překročit.
Česká republika transponovala uvedené ustanovení do zákona č. 266/1994 Sb., o drahách
[§ 23 odst. 1 písm. a), § 24 odst. 7 písm. d), § 34c odst. 2, písm. g)] ve spojení se zákonem č. 526/1990
Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (§ 10 odst. 2) a s navazujícím výměrem Ministerstva
financí, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami. Podle České republiky stanovení
maximální výše poplatků naplňuje význam slova „rámec“ coby určité omezení, v rámci kterého
provozovatel může samostatně určit výši poplatků.
Soudní dvůr názor České republiky odmítl. Přiklonil se k výkladu, že česká právní úprava není
v souladu se směrnicí, neboť k zajištění cíle nezávislosti řízení provozovatele infrastruktury musí mít
tento provozovatel v rámci zpoplatňování, který je stanovován členskými státy, určitý rozhodovací
prostor pro stanovení výše poplatků tak, aby tyto poplatky mohl použít jako nástroj řízení. Stanovení
maximální ceny za používání železniční infrastruktury každoročním výměrem Ministerstva financí má
ale za následek zúžení rozhodovacího prostoru provozovatele infrastruktury v míře neslučitelné s cíli
směrnice 2001/14/ES. Rozhodnutí se opíralo o stanovisko generálního advokáta N. Jääskinena, který
ve svém stanovisku mj. také uvedl, že k zajištění cíle nezávislého vedení podniků smí být státem
definován pouze normativní finanční rámec. Takový rámec může obsahovat obecná pravidla
zpoplatnění a za předpokladu, že bude dodržena podmínka nezávislého vedení podniků, také
konkrétní pravidla. Dle jeho názoru takovýto státem určený rámec může také definovat finanční cíle
pro správu infrastruktury například ve vztahu k jednotlivým druhům železniční dopravy. U nákladů na
infrastrukturu vynaložených v souvislosti s jednotlivými druhy železniční dopravy (jako je nákladní
železniční doprava, dálková osobní železniční doprava nebo příměstská doprava) může stát například
stanovit variabilní limity nákladů podle druhu dopravy, které povinně připadají na provozovatele.
Každopádně bylo zdůrazněno, že v souladu s ustanoveními čl. 8 odst. 2 směrnice 2001/14/ES musí
mít provozovatel infrastruktury možnost zavést nebo pokračovat v zavádění vyšších poplatků na
základě dlouhodobých nákladů určitých investičních projektů.
Na základě tohoto konstatování bude tedy třeba upravit příslušná transpoziční ustanovení
tak, aby maximální výše poplatků nebyla nadále stanovena v rámci výměru Ministerstva financí
konkrétní částkou. Možným řešením by bylo např. zakotvení pravidel pro určení výše poplatků
v obecně závazném právním předpisu, na který by následně odkazovala jednotlivá ustanovení zákona
č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů, která nyní odkazují na cenové předpisy.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
14
P1.3.2 Druhý žalobní důvod:
Článek 6 odst. 2 směrnice 2001/14/ES stanoví, že „s řádným ohledem na bezpečnost a na udržení a
zvyšování kvality služeb infrastruktury se provozovatelům infrastruktury poskytují podněty ke snižování
nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup“. Dále je v čl. 6 odst. 3 v této souvislosti
stanoveno, že „členské státy zajistí provedení odstavce 2 buď smluvním ujednáním mezi příslušným
orgánem a provozovatelem infrastruktury na dobu nejméně tří let, v němž se stanoví státní dotace,
nebo zavedením vhodných regulačních opatření s přiměřenými pravomocemi“. Druhým žalobním
důvodem bylo tvrzení Komise, že Česká republika porušila čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14/ES tím, že
nepřijala opatření, na základě kterých by se provozovatelům infrastruktury poskytovaly podněty ke
snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup.
Česká republika uvedená ustanovení transponovala do zákona č. 104/2000 Sb., o Státním
fondu dopravní infrastruktury a o změně zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů ČR ve věcech
převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku ČR, ve znění pozdějších předpisů
[§ 2 odst. 1 písm. c) a § 3]. Česká republika zastávala názor, že členské státy jsou povinny sledovat
a naplňovat cíl tohoto ustanovení až poté, co dojde k dosažení dostatečné úrovně kvality
a bezpečnosti železniční infrastruktury v rámci celé sítě, či alespoň v její převažující části. Tvrdila, že
za stávajícího stavu české železniční infrastruktury ale nelze provedení povinnosti stanovené v čl. 6
odst. 2 směrnice 2001/14/ES plně zajistit bez ohrožení bezpečnosti či kvality služeb dotčené
infrastruktury. Činnost Státního fondu dopravní infrastruktury tyto podněty tedy poskytuje v takové
míře, jaká je za aktuálního stavu možná.
Soudní dvůr dospěl k názoru, že česká právní úprava není v tomto případě v souladu se
směrnicí, neboť špatný stav infrastruktury nevylučuje poskytnutí podnětů, jejichž cílem je zajistit, aby
náklady související s provozováním infrastruktury odpovídaly nákladům efektivně řízené
infrastruktury a dále aby uvedené náklady nezahrnovaly nadbytečné náklady, které by byly
provozovatelem infrastruktury vynakládány neuváženě. Soudní dvůr dále konstatoval, že samotné
státní dotace pro provozovatele infrastruktury sice vedou ke snížení nákladů na zajištění
infrastruktury a výše poplatků za přístup, samy o sobě však uvedeného provozovatele nemotivují,
neboť od něj nevyžadují žádný závazek. Soudní dvůr tedy v podstatě přijal názor Komise, že systém
podnětů tak, jak jej předvídá předmětné ustanovení směrnice, předpokládá přímou souvislost mezi
poskytnutím finančních prostředků a jednáním provozovatele infrastruktury v tom smyslu, že
provozovatel musí být veden ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury nebo ke snižování
poplatků za přístup.
Generální advokát v souvislosti s druhým žalobním důvodem ve svém stanovisku připomněl,
že čl. 6 odst. 3 směrnice 2001/14/ES upravuje pouze dvě možnosti, jak provést povinnost stanovenou
v odstavci 2 uvedeného článku. Musí se jednat buď o dohodu uzavřenou na několik let mezi
provozovatelem infrastruktury a příslušným orgánem, v níž se stanoví státní dotace, anebo
o zavedení vhodných regulačních opatření s přiměřenými pravomocemi. I kdyby bylo možné za
podněty považovat i jednotlivá opatření, taková opatření by neodpovídala opatřením podle čl. 6
odst. 2 uvedené směrnice, jestliže nebyla přijata v rámci jedné z oněch dvou možností stanovených
v odstavci 3.
K vyhovění rozsudku bude potřeba upravit související českou právní úpravu tak, aby v zákoně
č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury, byla promítnuta jedna či druhá varianta
poskytování podnětů provozovatelům infrastruktury dle čl. 6 odst. 3 směrnice, tj. byla stanovena
povinnost uzavření smluvního ujednání mezi příslušným orgánem a provozovatelem infrastruktury na
dobu nejméně tří let, v němž se stanoví státní dotace, nebo byla zavedena vhodná regulační opatření
s přiměřenými pravomocemi tak, aby byla zakotvena přímá souvislost mezi poskytnutím finančních
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
15
prostředků a jednáním provozovatele infrastruktury v tom smyslu, že provozovatel musí být veden ke
snižování nákladů na zajištění infrastruktury nebo ke snižování poplatků za přístup. Případně je
možné obě varianty kombinovat v závislosti na subjektu, který je poskytovatelem dotací.
P1.3.3. Třetí žalobní důvod:
Článek 7 odst. 3 směrnice 2001/14/ES stanoví, že „aniž jsou dotčeny odstavce 4 a článek 8, stanoví se
poplatky za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici ve výši nákladů
přímo vynaložených za provoz železniční dopravy“. Třetím žalobním důvodem bylo tvrzení Komise, že
Česká republika porušila čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14/ES tím, že nezajistila, aby poplatky za
minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici byly stanoveny ve výši
nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy.
Česká republika uvedené ustanovení transponovala do zákona č. 266/1994 Sb., o drahách
(§ 34c odst. 2) ve spojení s prohlášením o dráze na roky 2010/2011, které výši poplatků za minimální
přístupový balík určuje v závislosti na definovaném druhu vlaku, jeho hmotnosti a ujeté vzdálenosti.
Metoda výpočtu ceny za užití dopravní cesty podle ní zohledňuje také regulačním úřadem stanovená
specifická pravidla a rámec zpoplatnění, náklady na řízení provozu vyjádřené ve vlakových
kilometrech, přímé náklady na zajištění provozuschopnosti dopravní cesty skutečně vzniklé
provozováním vlakové dopravy vyjádřené v hrubých tunových kilometrech a zvýšené přímé náklady
při užití dopravní cesty.
Soudní dvůr akceptoval vysvětlení České republiky, přičemž uvedl, že česká právní úprava,
a konkrétně prohlášení o dráze na roky 2010/2011, obsahuje údaje, které umožňují provozovateli
infrastruktury stanovit – a regulačnímu subjektu ověřit – výši poplatků v souladu s požadavkem
stanoveným v čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14/ES. Zároveň konstatoval, že Komise neposkytla žádné
příklady konkrétního používání uvedených údajů, z nichž by vyplývalo, že poplatky za přístup jsou
v České republice stanovovány v rozporu s uvedeným požadavkem. V souladu s ustálenou
judikaturou se přitom Komise nemůže v tomto ohledu opírat o žádnou domněnku. V této souvislosti
Soudní dvůr rovněž zmínil, že směrnice 2001/14/ES neobsahuje žádnou definici pojmu „náklady
přímo vynaložené za provoz železniční dopravy“ a že žádný předpis unijního práva neurčuje, jaké
náklady pod tento pojem spadají a jaké nikoli.
Jelikož Soudní dvůr shledal třetí žalobní důvod za neopodstatněný, neplyne z rozsudku pro
Českou republiku povinnost upravovat související vnitrostátní právní úpravu.
P1.3.4. Čtvrtý žalobní důvod:
Článek 11 odst. 1 směrnice 2001/14/ES stanoví, že „systémy zpoplatnění použití infrastruktury
povzbuzují železniční podniky a provozovatele infrastruktury v minimalizaci závad a zvyšování výkonu
železniční sítě pomocí systému odměňování výkonu. Tento systém může zahrnovat pokuty za činnosti
narušující provoz sítě, kompenzace pro podniky trpící závadami a odměny za přesáhnutí plánovaného
výkonu“ a v odst. 2, že „základní zásady systému odměňování výkonu se vztahují na celou síť“.
Čtvrtým žalobním důvodem bylo tvrzení Komise, že Česká republika porušila článek 11 směrnice
2001/14/ES tím, že nezavedla systém odměňování výkonu povzbuzující podniky a provozovatele
infrastruktury v minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě.
Česká republika transponovala ustanovení článku 11 směrnice 2001/14/ES do zákona č.
266/1994 Sb., o drahách [§ 34c odst. 2, písm. k)]. Učinila tak však až v průběhu projednávání žaloby
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
16
před Soudním dvorem (příslušné ustanovení bylo do zákona o drahách doplněno novelou, která byla
pod číslem 134/2011 Sb., vyhlášena dne 3. května 2011) a nedodržela tak lhůtu stanovenou
v odůvodněném stanovisku.
Soudní dvůr při rozhodování zohlednil skutečnost, že ke konci lhůty vyznačené
v odůvodněném stanovisku neobsahoval zákon č. 266/1994 Sb., o drahách, žádné ustanovení, podle
kterého by v sobě mělo prohlášení o dráze zahrnovat systém odměňování výkonu. Připomněl, že
podle ustálené judikatury se existence nesplnění povinnosti posuzuje vzhledem ke stavu, v němž se
členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že změny,
ke kterým došlo následně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu. Vzhledem k tomu, že byl
zákon č. 134/2011 Sb. ze dne 3. května 2011 přijat až po uplynutí lhůty stanovené Komisí v jejím
odůvodněném stanovisku ze dne 9. října 2009, nebyla tato novela v rámci zkoumání opodstatněnosti
projednávané žaloby Soudním dvorem zohledněna a Soudní dvůr konstatoval, že povinnost
vyplývající z článku 11 směrnice 2001/14/ES nebyla Českou republikou splněna.
Vzhledem k tomu, že Česká republika novelizovala zákon č. 266/1994 Sb., o drahách tak, že
v současné době je dle § 34c odst. 2 písm. k) povinnou součástí prohlášení o dráze „vymezení
systému finančních pobídek pro přídělce i dopravce k zajištění minimalizace závad na dopravní cestě
a zvyšování její propustnosti pro účely sjednávání smlouvy o provozování drážní dopravy; systém
může zahrnovat pokuty i odměny“, nebude za účelem naplnění rozsudku ve vztahu k transpozici
článku 11 směrnice potřeba přistupovat k dalším změnám v českých právních předpisech.
P1.3.5. Pátý žalobní důvod:
Článek 30 odst. 5 směrnice 2001/14/ES stanoví, že „regulační subjekt rozhoduje o všech stížnostech a
provádí opatření k nápravě situace nejpozději do dvou měsíců ode dne obdržení veškerých informací.
Aniž je dotčen odstavec 6, jsou rozhodnutí regulačního subjektu závazná pro všechny strany, na něž se
rozhodnutí vztahuje. V případě odvolání proti odmítnutí žádosti o poskytnutí kapacity infrastruktury
nebo proti podmínkám nabídky kapacity regulační subjekt buď potvrdí, že žádná změna rozhodnutí
provozovatele infrastruktury není žádoucí, nebo si vyžádá změnu tohoto rozhodnutí v souladu s
pokyny, které stanoví“. Pátým žalobním důvodem bylo tvrzení Komise, že Česká republika porušila
čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14/ES tím, že jej nesprávně provedla do své vnitrostátní právní úpravy.
Komise spatřovala pochybení ve faktu, že rozhodnutí regulačního subjektu (drážní správní úřad)
podléhají v české právní úpravě správnímu přezkumu, a nikoliv pouze soudnímu, jak stanoví
směrnice. Dále Komise České republice vytýkala, že regulační subjekt nedisponuje plným rozsahem
pravomocí ve smyslu čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14/ES (zejména pravomocí jednat z vlastního
podnětu ve věcech úrovně nebo systému poplatků za použití železniční infrastruktury).
Česká republika čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14/ES transponovala do zákona č. 266/1994 Sb.,
o drahách, ve znění pozdějších předpisů (§ 34g odst. 1-3, § 58 odst. 2) ve spojení se zákonem č.
500/2004 Sb., správní řád (§ 71 odst. 1-3). Regulačním subjektem je drážní správní úřad, přičemž jeho
rozhodnutí podléhají správnímu přezkumu Ministerstva dopravy a následně i soudnímu přezkumu.
Česká republika při transpozici vycházela z premisy, že ve světle zásady procesní autonomie
členských států nic nebrání tomu, aby rozhodnutí regulačního subjektu podléhala obligatorně
přezkumu jiného správního orgánu před případným přezkoumáním soudem. Co se týče rozsahu
pravomocí, pak státní dozor v oblasti železnic je vykonáván na základě § 58 odst. 2 zákona o dráhách,
podle kterého regulační subjekt dohlíží na to, „zda jsou při provozování dráhy a drážní dopravy
dodržovány a plněny povinnosti vlastníka dráhy, provozovatele dráhy a dopravce stanovené právními
předpisy“. Uvedené ustanovení ve spojení se zákonem č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, který dává
orgánům nadaným pravomocí k výkonu státního dozoru pravomoc provádět zjištění a na jejich
základě zahajovat řízení o porušení stanovených povinností, přijímat opatření k nápravě nebo ukládat
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
17
sankce za takto zjištěné přestupky a správní delikty, uděluje regulačnímu subjektu oprávnění přijímat
z vlastního podnětu rozhodnutí uvedená v § 34g odst. 3 zákona o dráhách (tj. i v souvislosti s úrovní či
systémem poplatků za použití infrastruktury).
V případě první části pátého žalobního důvodu se Soud přiklonil k restriktivnímu výkladu
směrnice a konstatoval, že jelikož směrnice hovoří o regulačním subjektu, nikoliv subjektech, musí
být článek 30 směrnice 2001/14/ES vykládán v tom smyslu, že správní rozhodnutí přijatá regulačním
subjektem smí podléhat pouze soudnímu přezkoumání. V této části tedy rozhodl o nesouladu české
právní úpravy se směrnicí 2001/14/ES. V případě druhé části pátého žalobního důvodu Soudní dvůr
naopak konstatoval, že se Komisi nepodařilo prokázat opodstatněnost svého tvrzení, že drážní
správní úřad nemá pravomoc jednat z vlastního podnětu, ani opodstatněnost tvrzení ohledně
pravomocí regulačního subjektu v souvislosti s úrovní či systémem poplatků za použití infrastruktury.
V důsledku rozsudku Soudního dvora, který jednoznačně vyloučil možnost správního
přezkumu rozhodnutí regulačního subjektu dle čl. 30 odst. 5 (drážní správní úřad), bude proto
potřeba upravit korespondující ustanovení v českém právním řádu (§ 34g odst. 1 až 3, § 58 odst. 2)
tak, aby rozhodnutí regulačního subjektu podléhala pouze soudnímu přezkumu. Co se týče otázky
rozsahu pravomocí regulačního subjektu, pak z rozsudku pro Českou republiku nevyplývá povinnost
přistupovat ke změnám právních předpisů.
P1.3.6. Šestý žalobní důvod:
Článek 10 odst. 7 směrnice 91/440/EHS stanoví, že „aniž jsou dotčeny předpisy Společenství a
vnitrostátní předpisy týkající se hospodářské soutěže a orgánů příslušných pro tuto oblast, sleduje
regulační subjekt zřízený podle článku 30 směrnice 2001/14/ES nebo kterýkoli jiný subjekt se stejným
stupněm nezávislosti hospodářskou soutěž na trhu železničních dopravních služeb, včetně trhu
železniční přepravy zboží. Tento orgán je zřízen podle pravidel stanovených v čl. 30 odst. 1 uvedené
směrnice. Každý žadatel nebo dotčená strana může podat stížnost na tento orgán, pokud se domnívá,
že je s ním jednáno nespravedlivě, je diskriminován nebo jinak poškozen. Na základě stížnosti a
případně z vlastního podnětu regulační orgán rozhodne při nejbližší příležitosti o příslušných
opatřeních k nápravě nežádoucího vývoje tohoto trhu“. Šestým žalobním důvodem bylo tvrzení
Komise, že Česká republika porušila čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440/EHS tím, že nezajistila, aby byl
v České republice zřízen subjekt, který by mohl být považován za subjekt dle čl. 10 odst. 7 a plnil
funkce, které jsou v tomto ustanovení uvedené.
V České republice sleduje hospodářskou soutěž na trhu železničních služeb Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, jehož působnost vymezuje zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro
ochranu hospodářské soutěže. Působnost uvedeného úřadu je omezena na otázky přímo spojené
s hospodářskou soutěží na trhu železničních služeb. Komise z toho vyvodila, že tento úřad tedy
nevykonává všechny činnosti, které by měl vykonávat v souladu s čl. 10 odst. 7 druhým
pododstavcem směrnice 91/440/EHS, takže jej nelze považovat za subjekt plnící funkce uvedené
v tomto ustanovení. Komise konkrétně tvrdila, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nemůže
rozhodovat o stížnostech žadatelů, kteří se domnívají, že s nimi bylo jednáno nespravedlivě, byli
diskriminováni nebo jinak poškozeni, a nemůže, na základě stížnosti či z vlastního podnětu,
rozhodnout o příslušných opatřeních k nápravě nežádoucího vývoje trhu železničních služeb.
Při posuzování šestého žalobního důvodu Soud především připomenul, že předmět žaloby
podané podle článku 258 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) je vymezen postupem před
zahájením soudního řízení stanoveným tímto článkem. V důsledku toho musí být žaloba Komise
založena na důvodech, které jsou stejné jako důvody uvedené v odůvodněném stanovisku. Komise
v odůvodněném stanovisku České republice vytýkala, že nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
18
z čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440/EHS, jelikož směrnice 91/440/EHS a 2001/14/ES neumožňují
rozdělení pravomocí uvedených v tomto ustanovení a pravomocí uvedených v článku 30 směrnice
2001/14/ES mezi více orgánů. V rámci své žaloby však Komise České republice vytýkala, že Úřadu pro
ochranu hospodářské soutěže nesvěřila pravomoci nezbytné k plnění funkcí uvedených v čl. 10
odst. 7 druhém pododstavci směrnice 91/440/EHS. V důsledku toho byl šestý žalobní důvod Komise
prohlášen za nepřípustný z důvodu, že nebyl uplatněn během postupu před zahájením soudního
řízení.
V případě šestého žalobního důvodu nebyl konstatován rozpor mezi českou právní úpravou a
směrnicí 91/440/EHS, ovšem stalo se tak díky procesnímu pochybení ze strany Komise. Faktem
zůstává, že pravomoci dle čl. 91/440/EHS jsou v České republice rozděleny mezi dva regulační
subjekty (Drážní úřad a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže), ačkoliv tato možnost ve směrnici
výslovně zmíněná není. Ze samotného rozsudku však České republice neplynou povinnosti změnit
příslušnou právní úpravu.
V rozsudku Soudního dvora ze dne 11. července 2013 ve věci C-545/10 bylo konstatováno
chybné provedení čl. 4 odst. 1, čl. 6 odst. 2, článku 11 a čl. 30 odst. 5 směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury
a zpoplatnění železniční infrastruktury, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49/ES
ze dne 29. dubna 2004, do českého právního řádu. Povinností České republiky je přijmout opatření,
která z rozsudku vyplývají a napravit tak vytýkané nedostatky v nejkratší možné době. V opačném
případě může Komise zahájit proti České republice řízení dle čl. 260 odst. 2 Smlouvy o fungování EU,
které může vyústit v uložení finanční sankce. Konstatované nedostatky se týkají zákona č. 266/1994
Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů, zejména § 23 odst. 1 písm. a), § 24 odst. 7 písm. d),
§ 34g, § 58 odst. 2, dále zákona č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury, které by
měly být pozměněny ve smyslu výše zmíněných výtek, a dále Výměru Ministerstva financí, kterým se
vydává seznam zboží s regulovanými cenami, který by měl být ve vztahu k určení výše poplatků za
použití infrastruktury nahrazen jiným obecně závazným předpisem, jež by stanovil pouze normativní,
popř. finanční rámec tohoto zpoplatnění.
P1.4. Procesní aspekty činnosti regulátora podle práva Evropské unie
Regulátor může žádat o poskytnutí informací od dotčených subjektů, podle směrnice může
požadovat následující informace:
 Podle čl. 11 odst. 2 směrnice jsou povinny příslušné orgány a železniční podniky poskytující
veřejné služby poskytnout regulátorovi informace potřebné pro rozhodnutí o hospodářské
vyváženosti smlouvy na veřejné služby.
 Podle čl. 31 odst. 2 směrnice může regulátor požadovat od provozovatele infrastruktury a
provozovatele zařízení služeb veškeré nezbytné informace o uložených poplatcích. Tito
provozovatelé musí být schopni prokázat, že poplatky jsou účtovány v souladu se systémem
zpoplatnění.
 Podle čl. 56 odst. 8 směrnice je regulátor oprávněn požadovat příslušné informace od
provozovatele infrastruktury, žadatelů a jakýchkoli jiných zúčastněných třetích osob
z členských států EU. Příslušnými informacemi jsou veškeré údaje, které regulátor požaduje
v rámci své funkce přezkoumávání rozhodnutí provozovatelů infrastruktury, a funkce
sledování hospodářské soutěže na trzích železniční dopravy.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
19
 Podle čl. 56 odst. 12 směrnice má regulátor pravomoc vyžadovat od provozovatele
infrastruktury, provozovatele zařízení služeb a železničních podniků předložení účetních
údajů.
Je otázkou, zda by měl mít regulační subjekt oprávnění k šetření na místě, resp. ke vstupu do
obchodních prostor provozovatelů infrastruktury a zařízení služeb a železničních podniků. Toto
oprávnění by bylo účelné obzvláště k výkonu pravomoci provádět audit. Směrnice v tomto ohledu
nestanoví bližší požadavky a je dostačující, pokud by si pro provádění auditu regulátor vyžádal účetní
informace od příslušných subjektů bez nutnosti provádět šetření na místě; nicméně často může být
pro samotné železniční podniky praktičtější, když regulátor provede šetření na místě, a to s ohledem
na množství poskytovaných dokumentů.
Regulátor má podle směrnice pravomoc přijímat následující rozhodnutí:
 Rozhodnutí o tom, zda je hlavním účelem dopravní služby přeprava cestujících mezi stanicemi
umístěnými v různých členských státech (dle čl. 10 odst. 3 směrnice). Toto rozhodnutí přijímá
regulační subjekt na žádost příslušných orgánů nebo dotčených železničních podniků.
 Rozhodnutí o tom, zda by byla ohrožena hospodářská vyváženost smlouvy na veřejné služby (dle
čl. 11 odst. 2 směrnice). Toto rozhodnutí přijímá regulační subjekt na žádost příslušného orgánu,
který uzavřel smlouvu na veřejné služby, jiného dotčeného orgánu, provozovatele infrastruktury
nebo železničního podniku.
 Stanovení lhůty pro vyřízení žádosti železničního podniku o přístupu k zařízení služeb (dle čl. 13
odst. 4 směrnice). Tuto lhůtu stanovuje regulační subjekt z úřední povinnosti.
 Rozhodnutí o schválení rámcové dohody podle čl. 42 směrnice nebo rozhodnutí o vstupu takové
dohody v platnost. Regulační subjekt může rozhodovat na základě žádosti stran rámcové dohody
o vyslovení předchozího souhlasu s touto dohodou nebo o povolení vstupu takovéto dohody
v platnost. Účelnější by bylo, aby regulátor rozhodoval pouze o vstupu rámcové dohody
v platnost dle čl. 42 odst. 6 směrnice, neboť udělování předchozího souhlasu s rámcovou
smlouvou by nepřiměřeně zatěžovalo administrativní aparát regulačního subjektu, obzvláště
v případě, kdy by rámcová smlouva vyžadovala výraznější zásahy.
 Rozhodnutí o udělení souhlasu provozovateli infrastruktury nadále vybírat poplatky za
příslušnou infrastrukturu (dle čl. 51 odst. 4 směrnice). Toto rozhodnutí vydá regulátor na žádost
provozovatele infrastruktury za podmínek čl. 51 odst. 4 směrnice.
 Rozhodnutí o přezkumu rozhodnutí přijatých provozovatelem infrastruktury, železničním
podnikem nebo provozovatelem zařízení služeb, které se týká
 zprávy o síti (resp. prohlášení o dráze);
 kritérií stanovených ve zprávě o síti;
 procesu přidělování kapacity a jeho výsledků;
 systému zpoplatnění;
 výše nebo struktury poplatků za infrastrukturu;
 úpravy přístupu k železniční infrastruktuře;
 přístupu ke službám a zpoplatnění služeb.
Toto rozhodnutí může vydat regulátor na základě žádosti žadatele o kapacitu (dle čl. 56 odst. 1
směrnice), avšak regulátor může přezkum zahájit i z vlastní iniciativy (dle čl. 56 odst. 2 směrnice).
 Vydání nezávazného stanoviska k předběžnému znění obchodního plánu, smluvního ujednání a
plánu na rozšíření kapacity (dle čl. 56 odst. 4 směrnice). Zda bude taková rozhodnutí regulátor
vydávat, záleží na zákonodárci příslušného členského státu.
 Rozhodnutí o provedení auditu ze strany regulačního subjektu nebo pověření externího auditora
provedením auditu u provozovatele infrastruktury, provozovatele služeb nebo železničního
podniku (dle čl. 56 odst. 12 směrnice). Regulační subjekt je oprávněn provádět audit sám,
případně může pověřit provedením auditu externího auditora. Dle našeho právního názoru by
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
20
musel mít regulační subjekt rozsáhlý personální aparát obsazený odborníky v oboru účetnictví,
aby mohl audit provést sám, z tohoto důvodu bychom doporučovali, aby regulační subjekt spíše
pověřil provedením auditu externí odbornou osobu.
Výše uvedenými rozhodnutími bude regulátor přímo rozhodovat o předmětné otázce s výjimkou
rozhodnutí uvedených pod bodem f). V případě rozhodnutí uvedených pod bodem f) bude regulátor
fungovat jako odvolací instance proti rozhodnutím provozovatele infrastruktury, provozovatele
zařízení služeb a případně železničního podniku. Směrnice však dává regulátorovi pouze možnost
svým rozhodnutím buď potvrdit rozhodnutí těchto subjektů, resp. konstatovat, že jimi vydané akty
nevyžadují žádnou změnu nebo vydat opatření k nápravě, kterým si vyžádá změnu těchto rozhodnutí
v souladu s jeho pokynem. Tímto postupem zůstává zachována autonomie vůle výše uvedených
subjektů, která je jedním ze základních principů, na kterých je úprava dle směrnice postavena.
Regulátor tedy nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí těchto subjektů.
Směrnice tedy pouze stanoví, o čem by měl regulátor rozhodovat, nestanoví však žádné
požadavky na náležitosti tohoto rozhodnutí. Příslušné rozhodnutí regulátora by proto mělo splňovat
obecné náležitosti stanovené správním řádem.
Podle ustanovení čl. 56 odst. 9 směrnice by měla být rozhodnutí regulátora pro jejich
adresáty závazná a regulační subjekt musí být schopen prosazovat svá rozhodnutí příslušnými
sankcemi včetně pokut.
Vnitrostátní právní úprava by proto měla obsahovat i následující správní delikty:
 Neposkytnutí informací – za tento správní delikt by byla potrestána fyzická či právnická osoba,
která neposkytne regulátorovi na jeho žádost potřebné informace.
 Nedodržení opatření k nápravě – za tento správní delikt by byla potrestána fyzická či právnická
osoba, která nebude respektovat regulátorem uložené opatření k nápravě dle písm. f)
předchozího bodu.
 Nerespektování jiného rozhodnutí regulátora – za tento správní delikt by byla potrestána fyzická
či právnická osoba, která se nebude řídit rozhodnutím regulátora dle písm. c) a e) předchozího
bodu.
Za tyto správní delikty by mohl ukládat regulátor pokuty. Výše těchto pokut by měla být dostatečně
motivační.
Směrnice stanoví lhůty pro řízení o rozhodnutí dle písm. a), b) a f). Vydání těchto rozhodnutí
musí předcházet poskytnutí informací a posouzení poskytnutých informací. Regulátor musí o
poskytnutí informací požádat do 1 měsíce od zahájení řízení, následně informace posoudí, a pokud
shledá, že informace jsou kompletní a dostačující pro vydání rozhodnutí, vydá do 6 týdnů
odůvodněné rozhodnutí.
Dle směrnice jsou subjekty regulátorovi povinny poskytnout požadované informace
v rozumné lhůtě stanovené regulátorem, která nebude delší než jeden měsíc. Za výjimečných
okolností může regulátor povolit časově omezené prodloužení lhůty, které nebude delší než dva
dodatečné týdny. Pro ostatní rozhodnutí nejsou směrnicí stanoveny lhůty pro vydání, avšak vzhledem
k tomu, že některá rozhodnutí mají povahu operativních rozhodnutí, bude nezbytné stanovit krátké
lhůty pro vydání těchto rozhodnutí v řádu maximálně jednotek týdnů, u ostatních by se pak použily
lhůty dle správního řádu.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
21
Podle čl. 56 odst. 9 směrnice nepodléhají rozhodnutí regulátora kontrole ze strany žádného
jiného správního orgánu. Je třeba stanovit, zda by mělo být řízení před regulátorem dvojinstanční
nebo jednoinstanční. V případě dvojinstančního řízení by bylo proti rozhodnutí regulátora možné
podat rozklad k předsedovi regulátora, resp. k osobě stojící v čele regulačního subjektu. V případě
jednoinstančního řízení by bylo rozhodnutí přezkoumatelné pouze soudně. Přezkoumatelná by měla
být rozhodnutí uvedená pod písm. a), b), d), e) a f). Správní řád by měl být na řízení před regulátorem
aplikován subsidiárně Pokud v dílčích otázkách není stanoveno jinak, zejména úprava zvláštních lhůt
pro vydání některých rozhodnutí bude mít přednost před ustanoveními správního řádu. Na řízení o
správní žalobě je třeba aplikovat soudní řád správní, a to bez jakýchkoli výhrad.
Regulátoři všech členských států EU by si měli vyměňovat informace o své činnosti, zásadách
rozhodování a praxi. Regulační orgány členských států EU vytvoří síť, v jejímž rámci se schází
v pravidelných intervalech. Součástí této sítě je i Komise EU, která koordinuje a podporuje činnost
této sítě a případně vydá doporučení. Regulátoři všech členských států EU navzájem úzce
spolupracují. Pokud regulátor řeší otázku vztahující se k mezinárodní trase vlaku, je povinen
konzultovat s regulátory dotčených členských států a vyžádat si od nich veškeré potřebné informace.
Dotčení regulátoři ostatních členských států jsou povinni poskytnout českému regulátorovi veškeré
informace, které je oprávněn požadovat. Regulátoři jsou oprávněni požadovat nezbytné informace
od sdružení provozovatelů infrastruktury a přezkoumávat rozhodnutí a postupy těchto sdružení.
Podle čl. 56 odst. 3 směrnice regulátor úzce spolupracuje s vnitrostátním bezpečnostním
orgánem (Drážní inspekce) a s orgánem vydávajícím licence (Drážní úřad). Společně tyto orgány
vypracují rámec pro sdílení informací, jehož prostřednictvím bude regulátor poskytovat
vnitrostátnímu bezpečnostnímu orgánu a orgánu vydávajícímu licence doporučení o otázkách, které
mohou mít dopad na hospodářskou soutěž, a jehož prostřednictvím budou regulátorovi poskytovány
doporučení o otázkách, jež mohou mít dopad na bezpečnost. Regulátor by měl rovněž spolupracovat
s Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže a případně mu dávat podněty.
P1.5. Prohlášení o dráze a zpoplatnění železniční infrastruktury de lege ferenda
Směrnice svěřuje regulátorovi kompetence ve vztahu k prohlášení o dráze (v terminologii směrnice
„zpráva o síti“). Vzhledem k tomu, že regulátor podle směrnice má mimo jiné pravomoc
přezkoumávat zprávu o síti (prohlášení o dráze), je nutné vyjasnit charakter tohoto prohlášení, tj. zda
má charakter soukromoprávní či veřejnoprávní.
Otázkou je, zda má prohlášení o dráze charakter soukromoprávního aktu, který ovšem
vykazuje některé výrazné prvky veřejnoprávní. Ve své podstatě se jedná o soubor podmínek pro
přístup k příslušné železniční infrastruktuře a dále se v něm stanoví technická povaha dopravní cesty
a její kapacita pro železniční dopravu. Podle směrnice by prohlášení mělo stanovit i podmínky pro
přístup k zařízení služeb napojených na síť provozovatele infrastruktury a pro poskytování služeb
v těchto zařízeních. Provozovatel dráhy, který prohlášení o dráze vydává, vystupuje vůči jednotlivým
dopravcům z pozice osoby, která vykonává práva vlastníka dopravní cesty. Provozovatel železniční
dopravní cesty tedy jedná při vydávání prohlášení o dráze a s tím souvisejících a navazujících
činnostech vůči dopravcům z titulu soukromoprávního (v případě Správy železniční dopravní cesty se
jedná o výkon práva hospodaření k majetku státu). V souladu s aktuálně nejvíce přijímanou teorií
dělení soukromého a veřejného práva, teorií organickou, platí, že je kladen důraz na to, zda právní
subjekt se ocitá v určitém právním poměru z důvodu svého členství v některé veřejné korporaci či
nikoli (Hendrych 2009, s. 24). V prvním případě jde o poměr práva veřejného, ve druhém o poměr
práva soukromého.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
22
Z hlediska soukromoprávního tedy lze prohlášení o dráze v zásadě považovat za adhezní
návrh rámcové smlouvy svého druhu. Subjekty, které mají zájem provozovat drážní dopravu, by
neměly mít možnost dohodnout si podmínky jinak, než jak jsou stanoveny v prohlášení o dráze a
v jejích mezích. Na výše uvedeném závěru nemění nic ani skutečnost, že prohlášení o dráze vykazuje
některé znaky typické spíše veřejnému právu, tj. zejména možnost orgánů veřejné moci významným
způsobem ingerovat do podmínek prohlášení o dráze (cenová regulace, rozhodovací pravomoc
drážního úřadu podle ustanovení § 34g odst. 3 zákona o dráhách, pravomoci regulačního subjektu
předvídané směrnicí ve vztahu ke zprávě o síti).
Pokud by mělo prohlášení o dráze veřejnoprávní charakter, mohlo by se teoreticky jednat o
opatření obecného povahy ve smyslu §§ 171 – 174 správního řádu. V žádném případě se nejedná o
právní předpis či rozhodnutí. Prohlášení o dráze ovšem nemůže být opatřením obecné povahy.
Opatření obecné povahy upravené v § 171 správního řádu je výkonem veřejné moci, která přísluší
pouze orgánům veřejné moci, kterým výkon této moci přísluší na základě zákonného zmocnění.
Žádný provozovatel infrastruktury v České republice není orgánem veřejné moci, tudíž ani nemůže
vydávat opatření obecné povahy. Podle § 171 správního řádu musí zvláštní zákon správnímu orgánu
uložit vydání závazného opatření obecné povahy, což rovněž v tomto případě není splněno – žádný
zákon neukládá provozovatelům infrastruktury povinnost vydat opatření obecné povahy. Podle
směrnice je prohlášení o dráze (zpráva o síti) přezkoumatelné regulačním subjektem, což je v rozporu
s § 173 odst. 2 správního řádu, podle kterého proti opatření obecné povahy nelze podat opravný
prostředek. I z tohoto důvodu se nemůže jednat o opatření obecné povahy.
Podle § 174 odst. 2 správního řádu lze soulad opatření obecné povahy s právními předpisy
posoudit v přezkumném řízení. K přezkumnému řízení, jehož předmětem je opatření obecné povahy,
je na základě § 95 odst. 1 příslušný správní orgán nadřízený (§ 178 správního řádu) správnímu
orgánu, který opatření obecné povahy vydal. Zde tedy opět narážíme na problém, že provozovatel
infrastruktury není správním orgánem, tudíž nemá ani nadřízený správní orgán, a nemůže tak vydávat
opatření obecné povahy.
Navíc je třeba zdůraznit, že opatření obecné povahy v souladu s doktrínou a judikaturou
vyšších soudů je správním aktem s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité
konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů. Za zásadní pro závěr, zda je možné, aby
pravidla zpoplatnění infrastruktury a zařízení služeb byla ze zákona opatřením obecné povahy, tedy
považujeme, zda prohlášení o dráze je nebo může být svou povahou materiálně (obsahově)
opatřením obecné povahy či nikoli, tedy, zda má konkrétně určený předmět a obecně vymezený
okruh adresátů. Vzhledem k obsahu prohlášení o dráze je však možné říci, že jejich předmět je
vymezen druhově (stejně jako druhově vymezený okruh adresátů). Z tohoto důvodu tedy není možné
ani zákonem stanovit, že se v případě prohlášení o dráze jedná o opatření obecné povahy.
Pokud dojde k zavedení nezávislého regulátora na železnici, bude muset být změněn celkový
systém zpoplatnění železniční infrastruktury v českém právním řádu. Směrnice totiž v oblasti
zpoplatnění železniční infrastruktury přiznává regulačnímu subjektu významné kompetence.
Regulační orgán by měl mimo jiné zejména přezkoumávat rozhodnutí provozovatele infrastruktury,
která se týkají zpoplatnění služeb, preventivně zkoumat systém zpoplatnění, výši nebo strukturu
poplatků za infrastrukturu, které jsou nebo mohou být účtovány, dohlížet nad vyjednáváním mezi
žadateli a provozovateli o výši poplatku a také přijímat opatření k nápravě ve vztahu k systému
zpoplatnění.
Směrnice upravuje zpoplatnění použití železniční infrastruktury v kapitole IV, kde konkrétně
v oddíle 2 jsou upraveny poplatky za infrastrukturu a služby. V těchto ustanoveních je v obecné
rovině nastíněn systém zpoplatnění, který se skládá z následujících složek, a to rámce zpoplatnění,
který stanoví stát (nelze podle směrnice delegovat, tj. odpovědnost má stát), a specifických pravidel
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
23
zpoplatnění, jejichž vydání může být delegováno na provozovatele dráhy. Provozovatel infrastruktury
stanoví a vybírá poplatky za použití infrastruktury v souladu se stanoveným rámcem zpoplatnění a
pravidly zpoplatnění.
Z hlediska českého právního řádu je možné systém zpoplatnění stanovit následujícím způsobem:
 rámec zpoplatnění v našem systému práva může vymezit pouze zákon a zavazuje provozovatele
při stanovování poplatku;
 pravidla zpoplatnění může v našem systému práva stanovit zákon nebo provozovatel, pokud je
pravomoc k jejich vydání delegována na provozovatele infrastruktury;
 zpráva o síti neboli prohlášení o dráze, ve které jsou zveřejněny rámec i pravidla;
 stanovení poplatku (ceny) provozovatelem, který je tak povinen učinit v souladu s rámcem
zpoplatnění a pravidly zpoplatnění a též veškeré informace o stanovení poplatku vč. výše jeho
sazeb (tarifu);
 metoda pro přiřazování nákladů mezi různé kategorie služeb – stanoví provozovatel.
Pravidla sestavená na základě rámce poté spolu se stanovením výše poplatku konkrétními tarify
provozovatele infrastruktury tvoří systém zpoplatnění, který může být přezkoumáván regulátorem.
Regulátor z povahy věci nemůže přezkoumávat rámec zpoplatnění, který bude určen zákonem.
Na tomto místě je nutné zmínit, že celý systém zpoplatnění vychází z ustanovení čl. 4 odst. 1,
3, 4, 5 a 6 a čl. 7 až 12 směrnice 2001/14/ES, která měla být Českou republikou implementována již
před jejím vstupem do Evropské unie. Vzhledem k tomu, že směrnice 2001/14/ES byla Českou
republikou do českého právního řádu implementována nedostatečně, byla Česká republika
odsouzena Soudním dvorem EU pro nesplnění povinnosti (viz rozsudek ze dne 11. července 2013 ve
věci C-545/10). V souvislosti s tzv. prvním železničním balíčkem byla ze strany Komise podána žaloba i
proti Portugalsku, Španělsku, Německu, Rakousku a Maďarsku1
. Předmětem některých z těchto sporů
bylo, stejně jako u České republiky, zpoplatnění použití železniční infrastruktury. Při zvažování
možného konkrétního modelu systému zpoplatnění je třeba vzít v úvahu žalobní návrhy Komise a
stanoviska generálního advokáta v těchto věcech. Vzhledem k výše uvedeným právním názorům lze
koncepci zpoplatnění železniční infrastruktury a služeb pojmout například níže uvedeným způsobem.
Cena za užití dopravní cesty a za zařízení služeb již nebude stanovována cenovým výměrem
Ministerstva financí na základě zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů.
Regulátor nebude oprávněn vydávat cenová rozhodnutí dle zákona o cenách, ale bude cenovým
orgánem ve smyslu zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve
znění pozdějších předpisů, neboť tento orgán bude vykonávat působnost při sjednávání a kontrole
cen v oblasti poplatků za užití železniční infrastruktury.
Rámec zpoplatnění a zásady (obsažené ve směrnici) musí být implementovány do zákona.
Zákonná úprava by měla nabídnout provozovateli infrastruktury v první řadě metodiku pro sestavení
pravidel zpoplatnění. V zákonném textu by mělo být uvedeno zejména následující:
 poplatky za použití železniční infrastruktury a zařízení služeb (dále také jen „poplatky“) jsou
hrazeny provozovateli infrastruktury, resp. provozovateli služeb a slouží k financování jejich
činnosti;
 stanovení a výběr poplatků provádí provozovatel infrastruktury, přičemž v souladu se stanovisky
generálního advokáta ve věci Komise v. ČR a Komise v. Španělsko je nezbytné, aby provozovateli
infrastruktury byla zachována autonomie vůle při stanovování výše poplatků, není tedy možné,
1
Komise v. Maďarsko (C-473/10), Komise v. Španělsko (C-483/10), Komise v. Rakousko (C-555/10), Komise
v. Německo (C-556/10) a Komise v. Portugalsko (C-557/10).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
24
aby byl provozovatel infrastruktury omezen pouze na výběrce poplatků stanovených státem,
zároveň je také nepřípustné2
stanovení maximální výše poplatku, jak je to možné dle současné
úpravy;
 stanovení poplatků musí být transparentní a nediskriminační;
 poplatky za minimální přístupový balíček musí být stanoveny ve výši nákladů přímo
vynaložených provozovatelem infrastruktury na provoz železniční dopravy – způsob výpočtu
nákladů přímo vynaložených na provoz železniční dopravy stanoví Komise svým opatřením.
K fungování systému zpoplatnění je nezbytné, aby způsob výpočtu těchto nákladů byl stanoven
již před vydáním opatření Komise. Způsob výpočtu těchto nákladů by měl být stanoven
regulátorem jako nezávislým orgánem pověřeným kontrolou stanovení konečné výše poplatků,
pomocí metodiky výpočtu, nebo taxativním výčtem nákladů přímo vynaložených na provoz
železniční dopravy přímo v zákoně;
 poplatky mohou zahrnovat: poplatek za nedostatek kapacity, náklady působení na životní
prostředí, náklady na údržbu apod. (viz čl. 31 a násl. směrnice);
 pokud to trh unese, je možné vybírat přirážky, avšak za dodržení zásady transparentnosti a
nediskriminace; přirážky mohou být pro určité segmenty trhu, zboží ze třetích zemí, investiční
projekty, železniční komodity dle rozhodnutí Komise 2009/561/ES;
 z poplatku lze poskytovat slevy za dodržení zásady transparentnosti a nediskriminace;
 systém odměňování za výkon (viz čl. 35 směrnice);
 možnost vybírání poplatků za rezervaci kapacity (viz čl. 36 směrnice);
 provozovatel infrastruktury stanoví metodu přiřazení nákladů mezi různými kategoriemi služeb.
Tato metoda by měla podléhat předchozímu schválení ze strany regulačního subjektu.
Samotná pravidla zpoplatnění budou vydávána provozovatelem infrastruktury a budou součástí
zprávy o síti, resp. prohlášení o dráze, a budou tak následovat právní režim prohlášení o dráze, tedy
soukromoprávní charakter blížící se svou povahou všeobecným obchodním podmínkám, resp.
adhezním návrhem smlouvy, jímž je vázán jak provozovatel dráhy, tak dopravce.
Regulátor bude oprávněn kontrolovat soulad pravidel zpoplatnění se zákonem, tedy
s rámcem a zásadami zpoplatnění, a to jak na návrh, tak z úřední povinnosti. V případě, že regulátor
zjistí nesoulad pravidel zpoplatnění se zákonem, vyžádá si změnu těchto pravidel, což je postup
v souladu s čl. 56 odst. 9 směrnice. Regulátor bude nucen podle směrnice respektovat autonomii vůle
provozovatele infrastruktury a z tohoto důvodu nebude mít pravomoc pravidla zpoplatnění změnit
úředním rozhodnutím, avšak změnu bude moci prosadit systémem sankcí, včetně sankce v podobě
pokuty.
V případě nečinnosti provozovatele infrastruktury, která by významně ohrožovala zájmy na
řádném provozování drážní dopravy a v důsledku níž by hrozil vznik mimořádně vážných následků,
však podle směrnice není vyloučena pravomoc regulátora upravit poměry účastníků zatímním
rozhodnutím. Veškerá rozhodnutí budou podléhat soudnímu přezkumu.
Takto koncipovaný systém zpoplatnění maximálně odráží požadavky a cíle směrnice na
ochranu hospodářské soutěže na železnici a zároveň ponechává autonomii vůle provozovateli
infrastruktury.
Další otázkou, kterou je třeba řešit, je neexistence podnětů pro provozovatele infrastruktury
ke snižování nákladů na zajištění dopravní infrastruktury. Tento problém byl předmětem řízení před
Soudním dvorem EU, podle kterého Česká republika nepřijala opatření, na základě kterých se
provozovatelům infrastruktury poskytují podněty, resp. pobídky ke snižování nákladů na zajištění
infrastruktury a s tím související snižování výše poplatků za přístup. Česká republika ve svém
2
Stanovisko generálního advokáta Niila Jääskinena ve věci C-483/10 Komise v. Španělsko, bod 49.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
25
vyjádření tvrdila, že toto opatření bylo naplněno zřízením Státního fondu dopravní infrastruktury
(dále také jako „SFDI“). Dle stanoviska generálního advokáta jsou prostředky poskytované SFDI pouze
dotacemi, a nikoli pobídkami ve smyslu směrnice 2001/14, a tedy ani ve smyslu čl. 30 směrnice.
Z výše uvedeného vyplývá, že do koncepce zpoplatnění je nutné zahrnout i pobídky
poskytované provozovateli infrastruktury. Pobídky podle našeho názoru mohou být dotacemi
poskytnutými SFDI, avšak jako dotace musí být podmíněny efektem na snižování nákladů a potažmo i
poplatků. Tato podmíněnost dotace může být uvedena v podmínkách poskytnutí dotace, případně ve
strukturálním rámci poskytování dotace.
P1.6. Zahraniční zkušenosti:
P1.6.1. Spolková republika Německo
Spolkový úřad pro síťová odvětví (Bundesnetzagentur)
V Německu vykonává funkce regulačního subjektu Spolkový úřad pro síťová odvětví. Oprávnění
Bundesnetzagentur pro regulování drážního provozu vyplývají v první řadě z ustanovení §§14 až 14f
zákona o drahách3
, která jsou doplněna úpravou nařízení pro využívání železniční dopravní
infrastruktury (Eisenbahninfrastrukturbenutzungsverordnung).
Mezi hlavní pravomoci Bundesnetzagentur patří:
 dohled nad dodržováním předpisů upravujících přístup k železniční dopravní síti;
 rozhodování o přidělování železničních dopravních tras ve sporných případech;
 rozhodování o pravidlech a výši zpoplatnění železničních dopravních tras;
 rozhodování o přidělování a podmínek použití obslužných železničních zařízení;
 rozhodování o udělení souhlasu s udělením povolení k osobní přepravě přes státní hranice;
 provozovatelé železniční dopravní trasy jsou dále povinni informovat Bundesnetzagentur o
některých rozhodnutích (např. pokud má být žádost o přiznání trasy vlaku nebo žádost o přístup
k obslužným zařízením zamítnuta) – Bundesnetzagentur může tato rozhodnutí zrušit, a to, pokud
rozhodnutí provozovatele železniční dopravní trasy není v souladu s ustanovením drážních
předpisů (do uplynutí zákonných lhůt nemůže nabýt rozhodnutí provozovatele železniční
dopravní trasy účinnosti) – tohoto práva se může Bundesnetzagentur úplně nebo pouze
částečně předem vzdát;
 následný dohled nad podmínkami použití drážní sítě a obslužného zařízení sítě
(Nutzungsbedingungen für Schienennetze und Serviceeinrichtungen), jako i dohled nad mírou
zpoplatnění těchto drah;
 schvalování rámcových smluv upravující železniční dopravní trasu, které jsou vypracovány na
dobu delší než 5 let;
 informační povinnost, tj. informovat drážní regulační subjekt ostatních členských států EU
ohledně práce a rozhodnutí Bundesnetzagentur (včetně pravidel rozhodování);
 Bundesnetzagentur vyhotovuje v souvislosti s každým jízdním řádem zprávu ohledně její
činnosti;
 přijímá opatření, která slouží k odstranění zjištěných porušení předpisů drážního práva a
k zabránění budoucích porušení předpisů drážního práva.
3
§§ 14-14f Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG) ze dne 27. prosince 1993, ve znění pozdějších zákonů.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
26
Správě Bundesnetzagentur podléhají všichni provozovatelé železniční dopravní trasy, a to bez ohledu
na jejich tržní postavení. Provozovatelé železničních dopravních tras mají vůči Bundesnetzagentur
povinnost součinnosti u případných průzkumů. Bundesnetzagentur není speciální samostatný
železniční úřad, jedná se úřad regulující síťová odvětví, konkrétně elektřinu, plyn, telekomunikace,
poštovní služby a železniční dopravu.
Spolkový drážní úřad (Eisenbahn-Bundesamt)
Správa spolkové železniční dopravy přísluší Spolkovému ministerstvu dopravy s tím, že Spolkové
ministerstvo dopravy může svou povinnost správy spolkové železniční dopravy převést zcela nebo
částečně na Spolkový drážní úřad (Eisenbahn-Bundesamt), aniž by takový přenos vyžadoval souhlas
Spolkové rady. Souhlas Spolkové rady se vyžaduje v případě, pokud Spolkové ministerstvo dopravy
chce pověřit výkonem dohledu nad provozováním železniční dopravy a udělováním koncesí, licencí a
povolení k provozování dopravy včetně jejich omezení, dočasného přerušení nebo odejmutí v celém
rozsahu nebo částečně jiné veřejné nebo soukromé subjekty, nebo pokud chce Spolkové ministerstvo
dopravy převést na Spolkový drážní úřad pravomoc, aby tento úřad mohl převádět jeho pravomoc
udělovat koncese, licence a povolení k provozování dopravy včetně jejich omezení, dočasného
přerušení nebo odejmutí nebo pravomoc k vedení registru zcela nebo částečně na soukromé subjekty,
nebo aby zapojil soukromé subjekty do výkonu činností spojených se správou spolkové železniční dopravy.
Převedení činností na soukromý subjekt nebo spoluúčast soukromého subjektu je přípustná pouze za
předpokladu, že soukromý subjekt je spolehlivý, nezávislý a disponuje nezbytnými odbornými znalostmi. V
právním nařízení o přenesení pravomoci musí být blíže stanoveny předpoklady požadované pro převedení
činností nebo spoluúčast soukromého subjektu, přičemž soukromé subjekty podléhají dozoru Spolkového
drážníhoúřadu.
Spolkový drážní úřad je samostatným ústředním správním úřadem podléhajícím Spolkovému
ministerstvu dopravy.
DopůsobnostiSpolkovéhodrážníhoúřadupatřízejménatytopravomoci:
 vedení územního řízení pro stavbu či rekonstrukci provozních zařízení spolkových železnic,
 dohlednadželezničnímidopravnímicestami,
 stavebnídozor přivýstavběprovozních zařízení spolkových železnic,
 udělení a odejmutí povolení k provozování zařízení spolkových železnic,
 výkonvýsostnýchpravomocí,právadohleduaspoluúčastidleustanoveníjinýchzákonůa nařízení,
 přípravaarealizacesmluvpodlezákonaovýstavběspolkovýchželezničníchtratí,
 odbornépřezkoumánínehodv železničnímprovozu,
 schvalování spolkových finančních prostředků na podporu železniční dopravy a kombinované dopravy
(tj.kombinaceželezničnídopravysjinýmidruhy dopravy).
Spolkový drážní úřad je bezpečnostním orgánem podle všeobecného zákona o železnicích a jeho
úkolem je zajištění a dohlednadbezpečnostíželezniční dopravy ve smyslupráva Evropskéunie.Vúzemním řízení
je povinností Spolkového drážního úřadu předložit projektovou dokumentaci pro stavbu nových nebo
rekonstrukci stávajících provozních zařízení spolkových drah úřadu příslušnému podle právních předpisů
spolkové země, ve kterém se stavba nachází, za účelem provedení konzultačního řízení, jestliže stavba
zasahuje i do jiné oblasti nežli jsou spolkové dráhy. Spolkový drážní úřad provede územní řízení podle
všeobecného zákona o železnicích, vydá územní rozhodnutí nebo učiní jiné rozhodnutí podle tohoto
zákona. Spolkový drážní úřad vykonává dohled nad železniční dopravní sítí spolkových zemí a je oprávněn
vydávatpovolenínazákladědohodysespolkovýmizeměmipodlejejichpokynůa najejichúčet.
Drážní bezpečnostní rada (Eisenbahnsicherheitsbeirat)
Při Spolkovém drážním úřadu je zřízen poradní sbor pro bezpečnostní otázky, ve kterém je každá spolková
země zastoupena jedním zástupcem zřad nejvyššího zemského úřadu příslušného pro dohled nad železnicemi.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
27
Poradnímu sboru předsedá zástupce spolkového ministerstva dopravy. Řízení činnosti poradního sboru pro
bezpečnostní otázky přísluší Spolkovému drážnímu úřadu. Zasedání poradního sboru jsou neveřejná. Zasedání
se účastní prezident Spolkového železničního úřadu nebo jím pověřený zástupce, který přednese své
stanovisko. Na žádost některého člena poradního sboru nebo prezidenta Spolkového železničního úřadu
mohou být k jednání přizvány další osoby. Poradní sbor pro bezpečnostní otázky si stanoví jednací řád, který
musíbýtschválenspolkovýmministerstvemdopravy.
K úpravě postavení regulačního subjektu v dalších členských zemích Evropské unie uvádíme
tabulku v příloze této metodiky, která uvádí název regulačního subjektu ve vybrané evropské zemi a
skutečnost, zda se jedná o specializovaný železniční útvar, případně o úřad sdružující kompetence
z více oblastí, tak jak to úprava komunitárního práva připouští (spojení s orgány příslušnými pro jiná
regulovaná odvětví).
P1.6.2. Rakousko
V Rakousku vykonává kompetence regulačního subjektu Drážní kontrolní úřad (Schienen Control
GmbH). Úlohy Drážního kontrolního úřadu (dále také jen „DKÚ“) jsou upraveny zejména ustanovením
§ 76 a násl. rakouského zákonu o drahách (Eisenbahngesetz – dále také jen „EisBG“). Nicméně úkoly
DKÚ upravují i další ustanovení drážního zákona, např. §§26, 53a, a další. DKÚ je speciálním
železničním regulačním subjektem a svou organizací a uspořádáním se jedná o samostatný úřad.
Zákonná úprava DKÚ zahrnuje následující oprávnění a povinnosti:
 sledování trhu a hodnocení vývoje soutěže na rakouském drážním trhu;
 dohled nad dodržováním provozuschopnosti železničních tras a bezpečnostních předpisů ze
strany drážních přepravců a dalších společností podnikajících na dráze;
 DKÚ má na starosti vedení podniku – Komise pro kontrolu dráhy (Schienen – Control
Kommision);
 informační povinnost, tj. informování drážních regulačních úřadů ostatních členských států
Evropské unie;
 činnost smírčího orgánu (DKÚ přijímá od osob jakkoli zainteresovaných v drahách stížnosti proti
postupu provozovatelů železničních tras – DKÚ má dle ustanovení § 78a odst. 3 EisBG postavení
smírčího orgánu, cílem je pokud možno mimosoudní vyřešení případných sporů);
 DKÚ sbírá od provozovatelů drážní železniční trasy informace různého charakteru související s
provozem železničních tras, a to za účelem dalšího předání Rakouskému statistickému úřadu
(provozovatelé železničních tras jsou povinni řádnou součinností);
 dohled nad přístupem k železniční dopravní cestě, a to zejména dohled nad tím, aby
provozovatelé železniční dopravní trasy umožňovali zákonný přístup k železniční dopravní cestě
 § 65b EisBG umožňuje DKÚ účastnit se řízení ke koordinaci jízdních řádů mezi jednotlivými
provozovateli železniční trasy v pozici pozorovatele;
 dle ustanovení § 68a je možné sjednávat výši poplatků za přístup k železniční trase pouze za
předpokladu, že se jednání mezi oprávněným k přístupu a přídělcem kapacity účastní i DKÚ.
K prosazování výše uvedených oprávnění náleží DKÚ oprávnění vydávat nařízení. DKÚ postupuje při
rozhodování dle rakouského obecného správního řádu. EisBG upravuje dále vznik Drážní kontrolní
komise (tzv. Schienen Control Commision), jejíž úloha spočívá zejména v působení jako odvolací orgán
proti rozhodnutím DKÚ. Drážní kontrolní komise rozhoduje také v některých složitějších případech
samostatně (např. rozhoduje v případě, pokud provozovatel železniční trasy neumožnil vstup
železničnímu dopravci, dohled nad hospodářskou soutěží dopravců, zákazem diskriminace mezi
soutěžiteli, rozhodování ve věcech příhraniční osobní přepravy, rámcové smlouvy mezi
provozovatelem a dopravcem na dobu delší 10 let (DKK schvaluje rámcové smlouvy do 5ti let),
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
28
stížnosti proti místu, které přiděluje železniční trasy, stížnosti proti železniční dopravní společnosti, a
další).
P1.6.3. Slovensko
Na Slovensku vykonává funkce regulačního subjektu Úřad pro regulaci železniční dopravy (dále jen
„ÚRŽD“), jehož působnost je upravena zejména zákonem o drahách v ustanoveních § 52 a násl. (dále
jej upravuje slovenský správní řád, zákon o dopravě na drahách a další předpisy). Obecně je hlavní
úlohou ÚRŽD dohled nad nediskriminačním a transparentním přístupem k železniční infrastruktuře a
přidělování kapacity infrastruktury. ÚRŽD je speciálním železničním regulačním subjektem a svou
organizací a uspořádáním se jedná o samostatný úřad.
Dle zákona o drahách jsou oprávnění a povinnosti ÚRŽD následující:
 monitoruje hospodářskou soutěž na železničním trhu a zkoumá přístup o omezení přístupu na
železniční infrastrukturu a na tento účel může požadovat informace a údaje od managementu
provozovatelů železničních tras (za odmítnutí poskytnout výše uvedené informace je ÚRŽD
oprávněn uložit pořádkovou pokutu);
 zaobírá se podněty a stížnostmi na nespravedlivé a diskriminační rozhodování a činnost
manažera infrastruktury, jež se týkají
 podmínek používaní železniční sítě a kritérií uvedených v těchto podmínkách
 přidělovacího procesu při poskytování kapacity infrastruktury
 přístupu k železniční infrastruktuře a železničním službám s tím spojeným
 uplatňování úhrady (poplatků) za používání železniční infrastruktury;
 určuje obecně závazným právním předpisem výši poplatkové povinnosti za přístup k železniční
dopravní infrastruktuře;
 dále stanovuje „regulační rámec“, který stanoví způsob regulace, podrobnosti postupu při
určování poplatkové povinnosti (článek 3);
 vykonává kontrolu dodržování ustanovení dle článku 3;
 schvaluje rámcové dohody (tj. dohoda mezi provozovatelem železniční trasy a žadatelem, jejímž
obsahem jsou práva a povinnosti týkající se přidělování kapacity dopravní infrastruktury a
poplatkové povinnosti z toho vyplývající);
 ukládá pokuty za porušení regulačního rámce dle čl. 4;
 účast na jednání mezi provozovatelem železniční infrastruktury a žadatelem (uživatelem) o
poplatkové povinnosti (tato jednání se bez účasti ÚRŽD nemůžou uskutečnit);
 k dosáhnutí plné návratnosti nákladů vynaložených provozovatelem železniční trasy na provoz
železniční infrastruktury může regulační subjekt povolit (za nediskriminačních podmínek)
navýšení poplatkové povinnosti nad rozsah uvedený v ust. § 57 Drážního zákona;
 vydává povolení k provozu dráhy fyzické nebo právnické osobě na určitou, v povolení
specifikovanou dobu;
 rozhoduje o tom, zda je základním účelem přístupu železničního podniku k železniční
infrastruktuře přeprava cestujících na mezinárodní vlakové trase;
 ÚRŽD může omezit přístup železničního podniku se sídlem v jiném členském státě k železničním
službám, pokud se na tuto část železniční infrastruktury vztahuje smlouva o dopravních službách
ve veřejném zájmu;
 regulační subjekt může uložit železničnímu podniku se sídlem v jiném členském státě, jenž
uskutečňuje železniční přepravu osob na mezinárodní vlakové trase, povinnost zaplatit
objednávateli dopravních služeb cenový rozdíl za provoz železniční tratě mezi dvěma stanicemi
jako kompenzaci za závazek vyplývající ze smlouvy o dopravních službách ve veřejném zájmu,
aby železniční podniky (dopravci) provozující vnitrostátní přepravu osob a železniční podniky
provozující mezinárodní přepravu osob platily stejný poplatek za užívání těch samých
železničních tratí. (§ 39 odst. 7 zákona o drahách);
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
29
 regulační subjekt může požadovat po železničních podnicích, aby se podíleli na dohledu
dodržování bezpečnostních norem a určených pravidel. Železniční podniky jsou povinny v rámci
svých možností vyhovět tomuto požadavku.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
30
P1.6. Tabulkové znázornění – regulátoři na železnici ve vybraných evropských státech.
Tab. P1.1.6.1: Regulátoři na železnici ve vybraných evropských státech.
Stát Organizace Typ regulačního subjektu
AT
Schienen-Control Gmbh (monitoring)
Schienen-Control Kommission
(complaints) speciální železniční
BE
Dienst Regulering van het Spoorwegvervoer en van
de Exploitatie van de Luchthaven Brussel-Nationaal
/ Service de Régulation du Transport Ferroviaire et
de l'Exploitation de l'Aéroport de Bruxelles
regulační pro železnice a mez. letiště v
Bruselu
BG Railway Administration Executive Agency speciální železniční
CZ Drážní úřad, Ministerstvo dopravy speciální železniční
DE
Bundesnetzagentur / Federal Network Agency for
Electricity, Gas, Telecommunications, Post and
Railway síťová odvětví
DK Jernbanenævnet Danish Railway Regulatory Body speciální železniční
EE Estonian Competition Authority (Konkurentsiamet) Úřad pro hospodářskou soutěž
EL Regulatory Authority for Railways (RAS) speciální železniční
ES Comité de Regulacion Ferroviara - CRF speciální železniční
FI
Finnish Transport Safety Agency (Finnish Rail
Agency) speciální železniční
FR
Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires
(ARAF) speciální železniční
HU
National Transport Authority Department of Railway
Regulation speciální železniční
IE žádný žádný
IT Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari speciální železniční
LT Competition Council Úřad pro hospodářskou soutěž
LU Institut Luxembourgeois de Régulation Regulační úřad – všechna odvětví
LV
Public Utilities Commission (PUC) State Railway
Administration of Latvian Republic
speciální železniční a některé kompetence v
této oblasti pod Komisí pro veřejné služby
NL NMa Nederlandse Mededingingsautoritet Úřad pro hospodářskou soutěž
PL Office for Rail Transport speciální železniční
PT
Instituto da Mobilidade e dos Transportes terrestres
URF - Unidade de Regulação Ferroviária
Ústav pro mobilitu a pozemní dopravu s
oddělením pro regulaci železnic
RO Railway Supervision Council speciální železniční
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
31
SE Transportstyrelsen - Swedish Transport Agency speciální pro dopravu
SI
Post and Electronic Communications Agency of the
Republic of Slovenia (APEK)
Agentura pro poštovní a elektronickou
komunikaci
SK Railway Regulatory Authority (URZD) speciální železniční
UK Office of Rail Regulation speciální železniční
CH
Railways Arbitration Commission RACO
Schiedskommission im Eisenbahnver SKE speciální železniční
HR Rail Market Regulatory Agency speciální železniční
MK Railway Regulatory Agency (RRA) speciální železniční
NO The Norwegian Railway Authority speciální železniční
Zdroj: Výzkum autora (Petr Mlsna).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
32
P2: Správce infrastruktury a jeho role ve vztahu k incumbentovi
P2.1. Executive summary:
Legislativa:
2001/14/ES; 2012/23/ES a 2001/14/ES
Tematický odkaz na kapitolu 3:
3.2.2. Stav implementace evropských pravidel
3.2.3. Institucionální struktura odvětví – Česká republika
3.2.6. Dotace pro incumbenta na dopravním trhu + Dotace poskytované v závazku veřejné služby
3.2.10. Srovnání s Německem
Popis problému:
 Předpokladem vytvoření nediskriminačního prostředí na železnici je maximální dostupnost
železniční infrastruktury pro všechny dopravce – kromě přístupu na dopravní cestu se to týká
i související infrastruktury jako jsou seřaďovací a odstavná nádraží, provozní zázemí (depa) a
opravny. Do této oblasti patří také vyřešení otázky osobních nádraží a poplatků za jejich
využívání (podrobněji k tarifu za použití nádraží – P4).
 Zahraniční zkušenosti ukazují, že holdingová struktura (například u Deutsche Bahn) může vést
k vytváření diskriminačního prostředí na železnici a k vytváření bariér pro činnost
konkurenčních dopravců v osobní i nákladní dopravě.
 Všechny způsoby možné diskriminace se (v zahraničí) stávají záminkou pro soudní spory
dopravců se státem.
Metodika – stručný návrh řešení:
Česká republika učinila významný krok k minimalizaci bariér volného podnikání v železniční dopravě
vydělením Správy železniční dopravní cesty a činností spojených s údržbou a řízením sítě od (tehdy)
státní organizace České dráhy. Zahraniční zkušenosti ukazují, že je třeba transparentně vyřešit otázku
infrastruktury související s železničním provozem, která zůstala v majetku Českých drah (seřaďovací a
odstavná nádraží, provozní zázemí (depa) a opravny, osobní nádraží), jinak se Česká republika
v budoucnu vystavuje možné hrozbě soudních sporů.
U vymezování infrastruktury nutné pro provoz je potřebné zohledňovat aktuální podmínky.
Otázku přístupu třetích dopravců do opraven de facto vyřešila privatizace bývalých ŽOS a jejich
převedení téměř beze zbytku do rukou soukromého kapitálu. Přístup k opravárenským kapacitám
v současné době nemůže incumbent, České dráhy, fakticky nijak ovlivnit. Do sítě SŽDC patří v ČR také
seřaďovací nádraží, na nichž mohou rozřazovat své vlaky jednotliví dopravci. V této souvislosti ale
není vyřešen přístup třetích dopravců k nutným posunovacím náležitostem, tedy především
posunovacím lokomotivám a případně i k posunovacímu personálu. Zpřístupnění provozního zázemí
není v současné době příliš reálné, za zvážení stojí obecná úprava přístupu třetích dopravců k
myčkám a stanicím PHM. Posledním, avšak o to závažnějším problémem železnice v České republice,
jsou osobní nádraží, která jsou doposud součástí majetku Českých drah.
Úřady státní správy by měly být připraveny na kroky vycházející z politického rozhodnutí,
jak s výše zmíněnými soubory majetku Českých drah naložit. Ve vztahu k nim se nabízejí v zásadě dvě
varianty, které ovšem mohou být na konkrétní části infrastruktury aplikovány odděleně.
Varianta 1: Česká republika má možnost infrastrukturu nutnou pro provoz třetích dopravců převést
pod SŽDC po uhrazení hodnoty majetku Českým drahám. Tato varianta by ale znamenala zátěž pro
veřejné rozpočty (především při převodu zahrnujícím nádražní budovy). Česká republika bude navíc
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
33
s největší pravděpodobností vystavena kritice (s možností soudního sporu) za nedovolenou finanční
podporu Českým drahám, protože ty zmíněný majetek získaly bezúplatně v průběhu železniční
reformy. Na druhou stranu ale České dráhy v uplynulých letech do budov a jejich správy investovaly
nemalé finanční prostředky.
Varianta 2: Doplňujícím řešením představené varianty 1 je převod infrastruktury výměnou za snížení
závazků ČD. Nemuselo by tak dojít k přímé platbě. Podobným způsobem se postupovalo při
transformaci v roce 2002, kdy na SŽDC byla převedena infrastruktura a finanční závazky, tudíž by celá
transakce mohla být pojata jako dokončení transformace. S ohledem na současný stav zadlužení ČD
se jeví jako velmi reálná, protože zadlužení skupiny ČD vzrostlo v období 2003–2012 z 1 na 44 mld.
Kč. Konkrétně by to řešení mělo podobu ocenění nádražních budov buď v odhadní nebo tržní ceně a
její převod na SŽDC spolu s převodem závazků ČD na SŽDC ve stejné nebo alikvotně krácené výši.
Obě výše představené varianty by měly v těch oblastech, kde bude aplikovány, vést
k dosažení řešení s nejméně problematickým výsledkem. Umožní jasné stanovení nákladů za služby
pro dopravce poskytnuté na železniční infrastruktuře, vyřeší problematiku čerpání státních
investičních prostředků (případně prostředků z operačních programů) – poslední bod se týká
především oblasti nádražních budov – a zároveň vytvoří prostor pro politické rozhodnutí, zda budou
poplatky za použití infrastruktury (zde míněno nad rámec poplatku za použití dopravní cesty) krýt
veškeré náklady včetně odpisů či nikoliv (blíže ke struktuře možného tarifu v metodice P5).
Ve výsledku je tedy možné říci, že železniční reforma spolu s oddělením SŽDC od ČD včetně
souvisejících činností znamená velký přínos pro otevřené soutěžní prostředí na české železnici.
V současné době je třeba učinit několik kroků k tomu, aby byla reforma dotažena do detailu – tato
poznámka se týká především vyřešení problematiky nádražních budov.
P2.2. Zdůvodnění metodiky:
Spolková republika Německo zvolila v průběhu železniční reformy strategii holdingového uspořádání
Deutsche Bahn, do něhož je zahrnut jak správce železniční infrastruktury (DB Netze), správce
nádražních budov (DB Station & Service), tak i majoritní dopravce v osobní regionální (DB Regio),
osobní dálkové (DB Fernverkehr) a nákladní dopravě (DB Cargo/DB Schenker Rail Deutschland) a
mnoho dalších dceřiných společností (Link 2013). V rámci tohoto modelu došlo k účetnímu oddělení
jednotlivých společností, což umožnilo identifikovat a oddělit náklady a výnosy jednotlivých činností.
Nicméně právě holdingová struktura, ve které je sdružen jak incumbent, tak i správce infrastruktury,
stojí za vznikem mnoha překážek postupující liberalizace, což neumožňuje plně využít největší přínosy
liberalizovaného železničního trhu – tedy efektivitu a nízké provozní náklady. Odborné spolkové
orgány jsou si tohoto stavu vědomy. Některé jej otevřeně kritizují – viz například
Monopolkommission, která je vládním poradním orgánem dozorujícím volný trh
(Monopolkommission 2013), – jiné jej akceptují jako fakt a jako legitimní podnikatelskou strategii,
zde např. Bundesnetzagentur, sektorový regulační orgán.
Existence holdingu Deutsche Bahn ve stávající podobě a snaha vyhnout se dalším změnám se
staly středobody německého postoje v oblasti společné dopravní politiky. Ačkoliv toto uspořádání
stálo v protikladu s původně deklarovanými cíli Evropské komise v oblasti železnic, dokázalo
Německo ve spolupráci (s dalšími zeměmi) úspěšně lobovat pro změnu postoje EU. Podle návrhu tzv.
čtvrtého železničního balíčku by tak mělo být možné, aby v členských státech EU, kde dosud nedošlo
k oddělení správce infrastruktury od incumbenta, zůstaly holdingy zachovány ve stávající podobě.
Akademický pohled na výše uvedené uspořádání není jednotný. Níže je představeno několik studií,
které zastávají všechna názorová spektra. Ve výsledku se tedy nelze dojít k jasnému důkazu, že
holding funguje efektivněji. Spíše se tedy v případě prosazování tohoto řešení jedná o obecnější
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
34
představu, jak by měl fungovat železniční sektor. V Německu se k tomu přidává ještě přesvědčení, že
silné státní podniky není vhodné omezovat v jejich podnikatelské činnosti. Tento přístup je nutné brát
v potaz při hodnocení rozhodnutí německé politické reprezentace.
Studie předpokládající snížení nákladů při vertikálním rozdělení holdingu Deutsche Bahn uvádějí
např.:
Cantos, P. – Pastor, J. – Serrano, L.: Vertical and Horizontal Separation in the European
Railway Sector and its Effects on Productivity, Journal of Transport Economics and Policy
44(2), 2010, s. 139-160.
Friebel, G. – Ivaldi, M. – Vibes, C.: Railway (De)Regulation: A European Efficiency
Comparison, Economica 77(305), 2010, s. 77-91.
Merkert, R. – Smith, A. – Nash, C.: Benchmarking of train operating firms – a transaction
cost efficiency analysis, Transportation Planning and Technology, 33(1), 2010, s. 35-53.
Mizutani, F. – Uranishi, S.: Does vertical separation reduce cost? An empirical analysis of the rail
industry in European and East Asian OECD Countries," Journal of Regulatory Economics, Springer,
vol. 43(1), 2013, s. 31-59.
Studie předpokládající neutrální nákladový výsledek při vertikálním rozdělení holdingu Deutsche
Bahn uvádějí např.:
Vaterlaus, S. a kol.: Finanzierungsansätze für Verkehrsinfrastrukturen und deren Einfluss auf die
Produktivität, Volkswirtschaftliche Studie zur Finanzierung und Produktivität der
Verkehrsinfrastrukturen, Studie im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO, 12.
Oktober 2011;
http://www.seco.admin.ch/themen/00374/00459/00462/index.html?lang=de&download=NHzLp
Zeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCFfH1_fGym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A-
-.
Cantos, P. – Pastor, J. – Serrano, L.: Evaluating European Railway Deregulation Using
Different Approaches, Transport Policy 24, 2012, s. 67-72.
Studie předpokládající zvýšení nákladů při vertikálním rozdělení holdingu Deutsche Bahn uvádějí
např.:
Growitsch, Ch. – Wetzel, H.: Testing for Economies of Scope in European Railways: An
Efficiency Analysis, Journal of Transport Economics and Policy, London School of Economics
and University of Bath, vol. 43(1), 2009, s. 1-24;
Nash, C., Nilsson, J. E., & Link, H. (2013). Comparing three models for introduction of
competition into railways. Journal of Transport Economics and Policy (JTEP), 47(2), 191-206.
V případě úvah o budoucím uspořádání Deutsche Bahn tedy převažuje spíše politický názor nad
ekonomickými argumenty a je nutné stav v SRN takto vnímat. Nejedná se zde o jasný důkaz, že
holding funguje efektivněji, ale spíše o obecnější představu, jak by měl fungovat železniční sektor a o
snahu politiků neoslabovat státní podniky.
Holdingové uspořádání Deutsche Bahn tak v současné době představuje v Německu největší
překážku pro vytvoření (zcela) rovných podmínek pro podnikání v železniční dopravě. Ačkoliv jsou
zákonné limity nastaveny neutrálně a v odvětví funguje také sektorový regulátor, integrovaná
struktura Deutsche Bahn ponechává v této době stále ještě mnoho možností, jak negativně
ovlivňovat konkurenční prostředí na železnici. Provázanost holdingové struktury Deutsche Bahn ještě
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
35
posiluje odměňování vedoucích pracovníků všech společností Deutsche Bahn podle výsledku
hospodaření celého holdingu. Manažeři tedy nejsou primárně zainteresováni na hospodářském
výsledku vlastní dceřiné společnosti, ale mohou těžit také z finančních transferů uvnitř holdingu.
Dokazovalo by to fakt, že Deutsche Bahn postupují metodou navyšování nákladů konkurenci
(raising´s competitors costs), protože zvýšené výdaje dceřiných společností z holdingu Deutsche Bahn
se v hospodářském výsledku vyrovnají, nicméně konkurenty finančně poškodí (Privatisierung der
Deutschen Bahn, s. 200).
Zajímavý pohled na hospodářské výsledky holdingu Deutsche Bahn a jeho jednotlivých částí
nabízí přehled ročního hrubého zisku (EBIT) v roce 2005 a 2011. Po roce 2005 došlo k posílení
regulace trhu železniční dopravy skrze Bundesnetzagentur a zvýšilo se také množství konkurentů DB
na německé železniční dopravní síti. Právní rámec a regulace se v tomto období vylepšily a mělo by
dojít ke snížení diskriminačního potenciálu v oblasti železniční dopravy. Ve skutečnosti ale došlo
k proměnám ve struktuře hospodaření Deutsche Bahn ve prospěch právě těch součástí holdingu,
které jsou správci infrastruktury a zároveň stanovují výši poplatku za její použití. Tabulka ukazuje zisk
EBIT v letech 2005 a 2011 včetně jeho procentního nárůstu. Poslední dva sloupce pak vyjadřují
procentní podíl zisku jednotlivých společností na celkovém výsledku holdingu. Tato data, která pro
názornost navíc zobrazuje graf, ukazují, že došlo k výraznému nárůstu zisku společnosti DB Netze,
která zajišťuje a udržuje železniční infrastrukturu. Její zisk překonává pouze DB Regio zajišťující (v
naprosté většině subvencovanou) regionální dopravu. Nezanedbatelnou část zisku (asi 10 %) přináší
provoz nádraží (Deutsche Bahn. Geschäftsbericht 2005, s. 144 a 145; Deutsche Bahn.
Geschäftsbericht 2011, s. 176 a 177). Ačkoliv je nutné brát data s rezervou, protože došlo v průběhu
sledovaného období k restrukturalizaci společnosti – především v oblasti nákladní dopravy, logistiky a
vyčlenění zahraničních akvizic Deutsche Bahn v osobní dopravě do společnosti DB Arriva – jasně
ukazují zásadní trendy změny struktury výnosů holdingu ve sledovaném období. Bezprecedentní
nárůst zisku DB Netze může sloužit jako jeden z důkazů strategie Deutsche Bahn, jak přibrzdit a
znevýhodnit nástup konkurence na německé koleje tím, že samy sobě, ale i konkurenci, navýší
poplatky za využívání infrastruktury. Holdingová struktura takové kroky Deutsche Bahn výrazně
ulehčuje (Engartner: Privatisierung der Deutschen Bahn, s. 200).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
36
Tab. P2.2.1.: Přehled zisku EBIT hlavních součástí holdingu Deutsche Bahn včetně nárůstu a
vyjádření procentní váhy na celkovém zisku EBIT holdingu Deutsche Bahn v letech 2005 a 2011.
2005
(v mil. €)
2011
(v mil. €)
Rozdíl
2005/2011
(v
násobcích,
2005 = 1)
Procenta
zisku
koncernu
DB v roce
2005
(v %)
Procenta
zisku
koncernu
DB v roce
2011
(v %)
Dálková doprava
(DB Fernverkehr / DB Bahn
Fernverkehr)
50 159 3,14 4 7
Regionální doprava
(DB Regio + DB Stadtverkehr/ DB
Bahn Regio)
554 801 1,45 40 37
Nákladní doprava
(DB Railion / DB Schenker Rail)
12 32 2,70 1 1
Logistika
(DB Schenker / DB Schenker
Logistics)
257 403 1,57 19 18
Síť
(DB Netz / DB Netze Fahrweg)
17 715 42,05 1 33
Nádraží
(DB Personenbahnhöfe / DB Netzte
/Personenbahnhöfe)
136 226 1,66 10 10
Celkem koncern DB 1352* 2177* 1,61 xx xx
Poznámka: Ceny nezohledňují inflaci.
* Součet jednotlivých položek neodpovídá celkovému hospodářskému výsledku holdingu Deutsche
Bahn. Jeho celkovou výši ovlivňují ještě výsledky dalších dceřiných společností, z nichž některé
vykázaly ztrátu.
Zdroj: Deutsche Bahn. Geschäftsbericht 2005, s. 144 a 145; Deutsche Bahn. Geschäftsbericht 2011, s.
176 a 177.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
37
Obr. P2.2.1.: Procentní podíl nejvýznamnějších společností holdingu Deutsche Bahn na jeho zisku
EBIT (v procentech).
Poznámka: Zdrojová data nezohledňují inflaci.
Zdroj: Deutsche Bahn. Geschäftsbericht 2005, s. 144 a 145; Deutsche Bahn. Geschäftsbericht 2011, s.
176 a 177.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Procenta zisku koncernu
DB v roce 2005
Procenta zisku koncernu
DB v roce 2011
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
38
P3: Přístup na dopravní cestu
P3.1. Executive summary:
Legislativa:
2001/14/ES; z. 266/1994 Sb.
Související problém: P2
Stručný popis problému:
 Transparentní a nediskriminační přidělování kapacity dopravní cesty je základem rovného
konkurenčního prostředí na železnici.
 Netransparentnost postupu vede jednak k vytvoření překážek a dodatečných nákladů pro
vstup jednotlivých železničních dopravců do odvětví (náklady vyhledání, nejistoty a rizika,
korupce apod.), současně může ohrozit rentabilitu podnikatelských záměrů již etablovaných
dopravců (náklady změny, diskriminace vzhledem ke konkurenčním dopravcům apod.).
Netransparentní systém vede k vytvoření nerovných podmínek mezi dopravci a nespravedlivé,
neopodstatněné a nepředvídatelné preferenci určitých dopravců a dopravních služeb.
 Rigidní systém přidělování kapacity cesty bez ekonomických stimulů vede k neefektivnímu
využívání infrastruktury, jejímu přetěžování, ke kongescím a k tlaku na neodůvodněné zvýšení
její kapacity.
 Struktura a výše poplatků za použití železniční dopravní cesty může vytvářet diskriminační
potenciál, např. při vazbě na frekvenci jízdy, rozsah využitých služeb nebo na typ vozidla.
 Neočekávaná a nesystémová změna výše poplatků může mít dopad na podnikatelské záměry
jednotlivých dopravců.
Tematický odkaz na kapitolu 3:
3.2.5. Investiční a neinvestiční dotace do dopravní cesty v ČR
3.2.9. Intenzita konkurence, míra a tvar otevření přístupu na síť
Metodika – stručný návrh řešení:
 Vytvořit funkční systém nezávislého a transparentního přidělování kapacity dopravní cesty.
 Zavést do přidělování kapacity ekonomické stimuly: cenu za kapacitu přiměřeně zvýšit
v exponovaných časech a úsecích. Alternativou cenového vyjednávání může být dražba
grafikonových tras. Zvláštním režimem řešit tvorbu grafikonu linek procházejících skrze
přetížené úseky a uzly a koncipovat na základě koncepčních požadavků objednatelů a
dopravců strategii investičního rozvoje sítě.
 Stabilizovat využití a rozvoj infrastruktury zavedením víceletých rámcových smluv na přidělení
kapacity cesty za zvýhodněných a garantovaných stabilních podmínek.
 Navázat na systém transparentní stanovení poplatků za použití dopravní infrastruktury
(včetně dalších infrastrukturních služeb) bez jednostranné diskriminace a s cílem dosáhnout
ekonomické rovnováhy mezi užitím dopravní cesty a náklady na zajištění provozu na ní.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
39
Návrh možného dosažení cíle:
Přidělení grafikonových tras:
Varianta 1: V souladu se zákonem č. 266 o dráhách (§34e) založit přidělování kapacity dopravní cesty
na víceletých smlouvách s jednotlivými dopravci. Navrhujeme dobu trvání rámcové smlouvy tři roky:
kratší doba se mine stabilizačním účinkem, delší doba vytvoří přílišnou rigiditu systému a omezí
konkurenční tlaky v odvětví. Dopravci by v souladu s Prohlášením o dráze a všemi souvisejícími
dokumenty a na základě (i) svého podnikatelského záměru (v případě nákladní dopravy nebo osobní
dopravy na komerční riziko), nebo (ii) na základě požadavku objednatele (v případě osobní dopravy
na základě přímého zadání nebo veřejné soutěže) podávali žádost o přidělení kapacity a následně by
uzavřeli s přídělcem kapacity Smlouvu o přidělení kapacity dopravní cesty platnou na období tří let
(dále jen Smlouvu). Tyto Smlouvy by uzavíral přídělce vždy v pravidelných tříletých cyklech se všemi
zájemci o provozování drážní dopravy. Součástí Smlouvy by bylo stanovení přesných grafikonových
tras pro určité kategorie vlaků. (Toto nevylučuje technologicky podmíněné posuny odjezdů vlaků
v řádu minut. Rozhodující zůstávají kvalitativní parametry dané trasy.) Pokud by na základě podání
žádostí o přidělení kapacity bylo zřejmé, že u některých tras došlo k časové kolizi v poloze vlaků
různých dopravců (tzn. nutnost předjíždění nebo křižování, přičemž ani jeden z dopravců by a priori
nebyl ochoten k zastavení a čekání svého vlaku) nebo k vyčerpání kapacity cesty (tzn. když v určitém
časovém intervalu není možné po dané trase provézt všechny vlaky požadované jednotlivými
dopravci), uspořádal by přídělce ještě před podpisem Smluv dražbu těchto jednotlivých tras. V dražbě
by byla vyvolávací cenou trasy platná cena na základě stanoveného poplatku za její použití; jednotliví
dopravci by s ohledem na své podnikatelské záměry a ekonomiku provozu o tuto trasu soutěžili, čímž
by bylo dosaženo zvýšení její ceny. V případě taktové dopravy by byl předmětem dražby vždy celý
balík tras tak, aby případný zájemce o průjezd jednoho vlaku cenově soutěžil s polohou celého taktu.
Tento systém vyžaduje stanovení přesné definice vyčerpání kapacity dopravní cesty ve smyslu
uvedeném výše (současný stav – viz. Prohlášení o dráze, s. 59 – není vyhovující). Za vyčerpanou
kapacitu pro účely této metodiky by byl považován stav, kdy není možné v požadované době, resp.
relativně úzkém časovém intervalu v řádu několika desítek minut, v požadované trase zajistit průjezd
vlaku požadovanou rychlostí s požadovaným maximálním počtem zastavení.
Ve zvláštním režimu by dále byla řešena tvorba grafikonu linek procházejících skrze přetížené
úseky a uzly (např. pro průjezd Nového spojení v Praze, průjezd uzlem Brno, průjezd tratí v úseku
Praha-Běchovice – Kolín nebo Přerov – Ostrava atd.) nebo pro úseky s plánovanou významnou a
dlouhodobou rekonstrukcí doprovázenou výlukami: pro průjezd těmito uzly a úseky by byl přídělcem
předem stanoven ideální grafikon tak, aby jej dopravci mohli zahrnout již do žádostí o přidělení
kapacity. Následně by pravděpodobně proběhla dražba o tyto plánované ideální trasy.
Po provedení aukcí by byly podepsány Smlouvy se všemi dopravci, v nichž by byla na tři roky
garantována přidělená kapacita cesty s garancí průjezdu vlaků a s garantovanou cenou (Smlouva by
obsahovala standardní inflační doložku umožňující přídělci každoročně navýšit poplatek za použití
cesty v případě zvýšení cenové hladiny o určité procento).
O další kapacitu dopravní cesty by mohl jakýkoli etablovaný nebo nově nastupující dopravce
kdykoli požádat, ale již bez garance průjezdu a bez možnosti vydražení požadované trasy; ve tříletém
období platnosti Smluv by takový dopravce musel využít pouze grafikonové trasy, které by žádným
způsobem neovlivnily průjezd vlaků na trasách garantovaných ve Smlouvách.
Smlouvu by mělo být možné vypovědět pouze s přiměřenou sankcí; nasmlouvané
grafikonové trasy by mohly být předmětem prodeje dalšímu dopravci a bylo by možné vyjednat
v ročních intervalech snížení rozsahu Smlouvy o řádově procenta vlakových kilometrů. Za každou
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
40
smluvně přidělenou a nevyužitou grafikonovou trasu by byl hrazen sankční poplatek daný určitým
procentem z ceny objednané trasy, aby se zabránilo spekulacím.
Varianta 2: Postupovat jako ve Variantě 1 s tím, že by z dražeb byly vyňaty všechny objednávané
dopravní služby ve veřejném zájmu; dražeb by se účastnili pouze nákladní dopravci a osobní dopravci
se službami na komerční riziko. Kolize mezi objednávanými službami by řešil regulátor. Varianta 2
přiznává absolutní prioritu dopravě ve veřejném zájmu, silně však podvazuje účinnost systému a
rovný přístup ke všem dopravcům. Zejména nákladní doprava by byla v tomto případě silně
znevýhodněna, což by snižovalo i její intermodální konkurenceschopnost.
Varianta 3: Postupovat jako ve Variantě 1 nebo 2, ale s vynecháním Smlouvy s platností na tři roky.
Dopravci by žádali o přidělení kapacity dopravní cesty v souladu se zákonem č. 266 o dráhách (§34dg)
a aktuálně platnými směrnicemi EU s dostatečným předstihem tak, aby mohl přídělce zpracovat
grafikon pro příslušné (tedy roční) období. Vypořádání kolizí v požadovaných trasách mezi
jednotlivými dopravci by probíhalo na základě ad hoc dražeb, jak je uvedeno výše; přidělená kapacita
by byla garantována na období platnosti jízdního řádu, platil by sankční poplatek za nevyužití.
Varianta 4: Postupovat jako ve Variantě 1, 2 nebo 3, ale bez pořádání dražeb. Řešit kolize v časové
poloze vlaků nebo vyčerpání kapacity cesty pomocí administrativního stanovení priorit kategorií vlaků
(EC, IC, Ex, R, Sp, Os; analogicky pro nákladní dopravu, zejména pro Nex). V případě kolize vlaků se
stejnou prioritou by rozhodl dozorčí orgán – regulátor. Problémem této varianty je administrativní
stanovení priorit vlaků, které neodráží skutečnou relevanci spoje a jeho nákladovou strukturu.
Rizikem je opět podcenění významu nákladní dopravy (zejména tranzitních a mezinárodních vlaků
Nex) s důsledkem, které může vést k její intermodální nekonkurenceschopnosti. V osobní dopravě je
rizikem samoúčelné zařazování vlaků do vyšších kategorií jednotlivými dopravci s cílem získat
preference v přidělení výhodnější časové polohy spoje.
Součástí všech výše zmíněných navrhovaných řešení je požadavek na flexibilní řešení mimořádných
událostí na síti, při nichž by měl manažer infrastruktury postupovat tak, aby minimalizoval jejich
dopady na reálný provoz. Tj. neměl by striktně aplikovat přednosti v jízdě vlaků dle Dopravního řádu
drah, ale v ideálním případě využívat (elektronický) dispečerský systém modelování provozních
situací a řídit se jeho doporučeními (podrobnější zpracování tohoto postupu včetně uvedení
vzorových řešení ze zahraničí není předmětem této metodiky a bude jej nutné dále upřesnit).
Parametry systému poplatků za použití dopravní cesty:
Stanovení výše poplatků za použití dopravní cesty (a případné další související infrastrukturní služby)
by mělo být vyňato z působnosti Ministerstva financí ČR a mělo by přejít do pravomoci nově
zřízeného regulátora (viz P1). Systém poplatků by neměl jednostranně zvýhodňovat segmenty
dopravy, ve kterých je na trhu činný jen jeden dopravce, a u nichž vzhledem k nezbytnému
vynaložení dodatečných nákladů a při současné ekonomické ztrátovosti tohoto segmentu není
pravděpodobné, že se i po účelové slevě bude v takovém segmentu angažovat další dopravce (např.
přeprava jednotlivých vozových zásilek). Systém nesmí obsahovat množstevní slevy ani paušální
poplatky; musí být přehledný a nastavený na bázi lineárního tarifu.
Systém poplatků by měl obsahovat složku efektivního postihu pro manažera infrastruktury za
výpadky a technické problémy sítě, respektive kompenzace pro dopravce za komplikace a zdržení,
která byla vyvolána nevyhovujícím stavem infrastruktury (podrobněji viz P1), a zejména za porušení
nebo nedodržení závazků stanovených ve Smlouvě.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
41
Varianta 1: V souladu s §§50 a 51 Dopravního řádu drah (vyhláška MD ČR 173/1995 Sb. ve znění
vyhlášky č. 133/2003 Sb.) doplnit stávající systém stanovení poplatku za použití dopravní cesty tak,
aby zohledňoval zařazení vlaků do jednotlivých kategorií (EC, IC, Ex, R, Sp, Os a analogicky v nákladní
dopravě, zejména rozlišit kategorie kontejnerových vlaků, ucelených vlaků a vozových zásilek) a
provázat jej s předpokládaným grafikonem. Výše poplatku by odrážela prioritu kategorie vlaku při
sestavení grafikonu (čím delší ve Smlouvě garantovaný průjezd vysokou rychlostí bez nutnosti
zastavení kvůli předjíždění nebo křižování, tím vyšší poplatek) i prioritu při operativním řízení provozu
při zpoždění nebo mimořádných událostech na dráze (čím vyšší kategorie a tedy cena za průjezd
vlaku, tím vyšší priorita při regulaci průjezdu). Cena za průjezd vlaku by byla pevně dána příslušným
poplatkem a spojena s přidělenou kapacitou cesty na základě Smlouvy (tzn. nelze např. objednat
trasu pro osobní dopravu za cenu Os (tedy zastávkového vlaku) a požadovat průjezd 50 km bez
zastavení a bez předjíždění jinými vlaky) – pásmovým osobním vlakům je možné zavést novou
kategorii. Varianta je kompatibilní s výše uvedenou V4.
Varianta 2: Použít stávající systém stanovení poplatku za použití dopravní cesty na základě
výkonových ukazatelů. Cenový systém by neodrážel priority a garance dané grafikonem, což by
snižovalo ekonomickou motivaci dopravců při vyjednávání o trase a komplikovalo prováděné aukce,
na druhé straně by byl systém transparentnější a jednodušší. Varianta je kompatibilní s předchozími
variantami V1, V2 a V3.
Cenová úroveň poplatků za použití dopravní cesty:
Varianta 1: cenovou úroveň poplatků za použití dopravní cesty nastavit tak, aby poplatky zhruba kryly
náklady správce infrastruktury spojené se zajištěním provozu na síti a údržbou infrastruktury. Tímto
bude zajištěna základní finanční stabilita správce sítě. Současně by ale mohla být ohrožena
konkurenceschopnost železniční dopravy v segmentech, o jejichž rozvoj má stát zájem (zejména
dálková osobní doprava a nákladní doprava). Pravděpodobný je dopad také na regionální osobní
dopravu. Zátěž vyšších poplatků se v objednávané osobní dopravě promítne do vyšší prokazatelné
ztráty dopravců a bude uhrazena z veřejných rozpočtů (úspora vynaložených prostředků, které by
jinak požadoval správce infrastruktury na zajištění provozu dráhy, se tímto relativizuje). V nákladní
a osobní dopravě na komerční riziko se vyšší poplatky promítnou do cen dopravních služeb; dopad
na konkurenční pozici železniční dopravy v tomto segmentu je třeba přesně namodelovat.
Varianta 2: Cenovou úroveň poplatků za použití dopravní cesty nastavit tak, aby byla železniční
doprava jako mód konkurenceschopná zejména vůči silniční dopravě. Tímto bude posílen
intermodální posun ve prospěch výkonů železniční dopravy s příznivými dopady na životní prostředí a
bezpečnost provozu. Systém si vyžádá vyšší objem dotací ze státního rozpočtu na zajištění
provozuschopnosti infrastruktury.
P3.2. Zdůvodnění metodiky:
Výhodou aukčního řešení je vypořádání všech zájemců na základě srovnání nabídky s poptávkou
skrze cenu, zajištění maximálního možného příjmu z přidělení dopravní cesty pro přídělce, zajištění
garantovaného průjezdu vlaků bez vícenákladů vzniklých zpožďováním, rozjížděním a brzděním,
nastavení priority průjezdu vlaku na základě ekonomických kritérií, transparentnost řešení pro
všechny zúčastněné strany, omezení a zprůhlednění tlaků na dodatečné zvyšování kapacity dopravní
cesty. Realizovat by se měly ve vztahu k dopravní infrastruktuře především ty investice, které
přinesou provozní efekt v krátkém časovém horizontu – může tak dojít k efektivnímu zlepšení
stávajícího stavu především ve vztahu k přetrvávajícím síťovým kongescím.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
42
Rozdělování grafikonových tras představuje také v Německu velký problém, který výrazně
ovlivňuje působení konkurence Deutsche Bahn – především se jedná o problematiku přidělování
komerčně atraktivních tras. V Německu požádají dopravci každý rok o zhruba 55 554 vlakových tras a
zhruba u pětiny z nich (cca 12 500) dochází ke vzájemné kolizi. Následně je nutné řešit přidělení
dopravní kapacity skrze koordinační řízení. V roce 2012 nenašlo 27 kolizí tras žádné řešení a musela
být striktně uplatněna pravidla o přednosti vlaků při přidělování tras (Bahn, 2013: 65). Celkové číslo
sice není příliš vysoké, nicméně právě problémy s přidělováním (vhodných) tras jsou nejčastějším
rizikem konkurenčních projektů Deutsche Bahn. Například plánovanému vstupu operátora dálkové
dopravy Hamburg-Köln-Expres (HKX) stál několik let v cestě právě nedostatek přidělených tras, které
částečně blokoval jiný neuskutečněný, avšak mezinárodní, projekt Keolis. Tento projekt měl spojovat
Německo s Francií a v kolizním řízení tak měl dle standardních pravidel přednost před vnitrostátním
vlakem společnosti HKX.
Dalším souvisejícím problémem je existence tzv. rámcových smluv na využití infrastruktury.
Tyto smlouvy uzavírá správce infrastruktury (DB Netze) s jednotlivými železničními operátory. Za
jejich zavedením stála snaha efektivně vynakládat investiční prostředky na základě požadavků a
potřeb dopravců. Důsledkem je však také vytvoření výrazných bariér pro vstup nových dopravců na
trh (zejména v osobní dopravě na komerční riziko); incumbent je v tomto segmentu vystaven účinné
konkurenci pouze v období uzavírání nových smluv. Doba trvání těchto kontraktů je pět let a
v průběhu jejich platnosti je pro nově přicházející dopravce v praxi velmi těžké ke smlouvě přistoupit,
ačkoliv tato teoretická možnost de iure existuje. Dlouholeté rámcové kontrakty se dotýkají především
dopravců v osobní dálkové dopravě, protože je pro ně nejdůležitější sestavit jízdní řád tak, aby na
sebe jejich vlaky navazovaly (resp. přijížděly do měst v atraktivní hodinu), aby byl jejich jízdní řád
pravidelný (taktový, byť třeba v delším intervalu) a aby byl provozně efektivní. Podnikání v odvětví
železniční dopravy však není i vzhledem k investiční náročnosti, životnosti vozidel a jejich
omezenému second-handovému trhu rychloobrátkovou činností. Rovněž počet dopravců skutečně i
potenciálně aktivních na národních dopravních trzích je relativně nízký ve srovnání s jinými
dopravními módy nebo službami vůbec. Proto nemusí být horizont pěti let, po něž je vstup do
odvětví vzhledem k přiděleným trasám omezený, na překážku rozvoji konkurence. Současně může
být tento nedostatek více než vynahrazen stabilitou systému a lepší možností investičního plánování
rozvoje a údržby infrastruktury.
V posledních letech se podařilo naplnit požadavky evropských směrnic (konkrétně
2001/14/ES) a trasy jsou přidělovány anonymně. Do budoucna je třeba v Německu zamezit riziku, aby
se rámcové smlouvy nestaly předmětem strategických kroků zamezujících konkurenci vstup na
lukrativní trasy ve výnosných časech (Bahn, 2013: 70). Zde se kromě zvýšení transparentnosti
rámcových smluv diskutuje také možnost dražby jednotlivých tras. V případě, že by o určitou trasu
nebo soubor tras mělo zájem více dopravců, ochota platby vyšší ceny za tuto trasu by rozhodla o
jejím přidělení.
Základním předpokladem vytvoření rovného tržního prostředí na železnici je správné
stanovení výše poplatku za využití kolejové infrastruktury. Poplatek by měl pokrývat náklady na
sestavení grafikonu, organizaci drážního provozu, průjezd vlaku z pohledu opotřebení železniční
infrastruktury a na nutné opravy, jinak by docházelo k nepřímému dotování i mezinárodní tranzitní
dopravy. Investice a jejich amortizace by měly být kryty z veřejných rozpočtů vzhledem k zájmu státu
na dopravní obsluze a ekologické dopravě. Vzhledem k zásadě odpovědného hospodáře a k čerpání
zdrojů z veřejných rozpočtů je potřebné transparentní určení nákladů společnosti, která spravuje
dopravní cestu a řídí dopravu.
Určení ceny za provoz vlaků se stalo základním stavebním pilířem německé železniční
reformy a v roce 1994 byl v Německu vytvořen první systém pro určení poplatků za využití železniční
dopravní cesty v Evropě (tzv. Trassenpreissystem – TPS 94). Cesta od TPS 94 k dnešnímu stavu, kdy je
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
43
od roku 2011 v platnosti již jeho několikátá generace a plánuje se další restrukturalizace tarifu, byla
velmi dlouhá. Doposud jsou výše poplatků za vlakovou cestu tématem mnoha soudních sporů a
předpokládá se, že i nejnovější nastavení tarifu k 1. lednu 2013 bude nutné revidovat. Je třeba se
důsledně vyvarovat zneužití systému poplatků k preferenci incumbenta, což je v České republice
částečně eliminováno důsledným unbundlingem.
Společným jmenovatelem všech dosavadních tarifů za použití vlakové cesty TPS 94 a TPS 98
(TPS98 představuje revidovaný ceník tras platný od roku 1998) se stalo zvýhodnění častých jízd
jednoho dopravce po určité trase, což nemá žádný ekonomický význam a je projevem diskriminace.
Na tuto slevu ale dosáhly pouze společnosti ze skupiny Deutsche Bahn. Konkurence tak nemohla
provozovat vlaky za stejných ekonomických podmínek. Od tarifu TPS 01 (tarif platný od roku 2001)
zvolily Deutsche Bahn novou strategii. Vzhledem k stále většímu nástupu konkurence na železnici,
začaly zvyšovat ceny tarifu za použití dopravní cesty. TPS 01 byl sice s ohledem na konkurenci
rovnější, nicméně i zde se zdálo, že v některých kategoriích, například v osobní dálkové dopravě, jsou
náklady i nadále zvyšovány nad „řádnou“ úroveň (Privatisierung der Deutschen Bahn, s. 200).
Od začátku roku 2013 vstoupil v platnost revidovaný cenový systém TPS 13, který doplňoval a
vylepšoval stávající systém. Zároveň z něj byly odstraněny diskriminující prvky podle výtek
Bundesnetzagentur. Požadavky na přidělení vlakových tras mají DB Netze nově vyřizovat anonymně.
Nemělo by tak nadále docházet k cílené diskriminaci konkurenčních dopravců. DB Netze se snaží
snižovat zpoždění a výpadky v síti. K jejímu lepšímu využití měl vést systém, podle kterého budou za
použití dopravní cesty platit více vozidla s nižší maximální konstrukční rychlostí než 50 km/h a
zpoždění zaviněná dopravcem také zvýší cenu za dopravní cestu (Bahn 2011: Wettbewerbspolitik
unter Zugzwang. Sondergutachten der Monopolkommission gemäß §36 AEG, Sondergutachten 60, s.
109–113). Na druhou stranu ale bude správce infrastruktury nahrazovat zpoždění, která budou
vyvolána výpadkem infrastruktury. Rámcové smlouvy o přidělení tras nebude možné zcela
vypovědět, ale bude možné redukovat objem vlakových kilometrů maximálně pouze o 1,5 % ročně.
Za každou objednanou a nevyužitou vlakovou trasu se navíc bude hradit poplatek 80 €. Zajímavou
pobídkou pro nové dopravní projekty bude „zaváděcí“ sleva 10 % z poplatku za dopravní cestu pro
nové projekty a také pro nově získané přepravy ve prospěch železnice (Deutsche Bahn, 2013: 9). Tlak
na zvyšování cen za vlakovou cestu ale neustal. Zatímco mezi lety 2006 a 2011 dosáhla inflace celkem
9 %, cena tras pro nákladní dopravu stoupla o 16 %, pro osobní dálkovou dopravu o 14% a pro
regionální osobní dopravu o 9%. (Marktuntersuchung, Eisenbahnen 2011: 37). Ve výsledku se
podařilo koncernu Deutsche Bahn skrze neustálé zvyšování poplatků za dopravní cestu alokovat
zhruba třetinu prostředků (bez započítání výtěžku z jízdného), které plynou každoročně ze státního
rozpočtu do regionální železniční dopravy. V roce 2011 to bylo 2,79 mld. eur z celkových 7 mld. eur,
které byly vyplaceny všem železničním dopravcům provozujícím dopravu v závazku veřejné služby
(Engel, 2013: 76). Na tomto místě je nutné uvést srovnání poplatků za vlakokilometr dle studie IBM
z roku 2011. Nákladní sazba činila v České republice 4,3 eur a v Německu 2,46 eur; pro regionální
osobní dopravu v České republice 0,9 eur a v Německu 4,1 eur; a v dálkové osobní dopravě v České
republice 1,4 eur a v Německu 5 eur. Oba systémy poplatků vykazují naprosto protichůdné tendence
a to je třeba mít na paměti při diskuzi německých modelů. Částečně je disproporce vysvětlena ve
zdůvodnění metodiky P2 jako reakce německého integrovaného holdingu Deutsche Bahn na nástup
konkurence.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
44
P4: Poplatky za zastavení vlaků v osobních stanicích
P4.1. Executive summary:
Popis problému:
 Osobní stanice4
včetně nástupišť a kolejiště jsou nezbytnou součástí infrastruktury
železničního provozu.
 Dosavadní stav panující v České republice, kdy zůstávají staniční budovy v majetku Českých
drah a kdy se třetí dopravci nepodílejí na úhradě nákladů spojených se zajištěním služeb
cestujícím a posádkám svých vlaků, je nestandardní a dlouhodobě neudržitelný.
 Bez ohledu na přijaté řešení dle metodiky P2 by měly být poplatky za zastavení vlaku
v osobních stanicích nádraží stanoveny transparentně a nediskriminačně pro všechny
dopravce, kteří je využívají.
Související problém: P3
Tematický odkaz na kapitolu 3:
3.2.7. Finanční analýza
3.2.8. Analýza zadluženosti
Metodika – stručný návrh řešení:
Úhrada nákladů spojených s využíváním a údržbou osobních stanic představuje jeden z největších
nedořešených problémů liberalizace železnice v České republice. Návrhy řešení postupu jsou
rozpracovány v P2. Tato dílčí metodika se zaměřuje pouze na možnou strukturu poplatků za využívání
osobních stanic. Při jejich stanovování je nutné zohlednit možná rizika plynoucí z případné
netransparentnosti jeho nastavení. Zkušenosti z Německa ukázaly, že i struktura poplatků a jejich
nastavení se může stát nástrojem diskriminace stejně, jako je diskriminující neexistence poplatků pro
jiné dopravce než ČD a.s.
Předložený návrh možného řešení lze aplikovat na všechny varianty metodiky P2 s tím, že bude
hospodaření správy a údržby nádraží účetně odděleno od zbytku společnosti (ať již SŽDC nebo ČD).
Významným bodem, který je třeba zvážit s ohledem na politickou představu, stav veřejných rozpočtů
a možné dopady na železniční dopravu, včetně nákladové stránky u dopravy v závazku veřejné služby,
je stanovení výše poplatku za využití služeb, resp. rozhodnutí o rozsahu zahrnovaných nákladových
položek. Obecně platí, že cílem státní dopravní politiky je podpora rozvoje železniční dopravy jakožto
energeticky efektivního, bezpečného a ekologického módu dopravy. Z tohoto úhlu pohledu se na
jednu stranu jeví jako preferované řešení nezahrnování investičních odpisů z nádražních budov do
úhrady poplatku za zastavení ve stanici. Na druhou stranu by do nich jednoznačně měly být zahrnuty
poplatky na jejich provoz, aby nevznikaly průběžné náklady státního rozpočtu spojené mj.
s podnikatelskou činností komerčních subjektů. Stanovení případné podnákladové ceny za zastavení
vlaku ve stanici (tj. nekryjící kromě odpisů ani plné náklady na služby) by mělo být v současné době
odloženo.
4
Termín odpovídá legislativní zkratce dle vyhlášky č. 175/2000 Sb., přepravní řád pro veřejnou drážní a silniční
dopravu tedy zahrnuje kromě stanic také zastávky.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
45
Obecně k tarifu za použití nádraží: Východiskem pro následující metodiku je účetní oddělení správce
nádraží, ať již uvnitř SŽDC (podmínkou je převod nádraží pod SŽDC – viz P2 – preferovaný postup) ,
nebo uvnitř ČD. Základem by mělo být transparentní stanovení nákladů za zastavení vlaku v osobní
stanici. Samotná výše stanovení poplatků a její vztah k nákladům na provoz (případně včetně
investičních odpisů) je popsána výše. Obecně lze pracovat s několika základními koncepty pojetí
poplatků: paušalizovat zastavení vlaků ve všech stanicích (varianta 1), stanovit cenu za zastavení
vlaku individuálně pro všechny stanice (varianta 2), stanovit cenu za zastavení vlaku v určité kategorii
stanic (varianta 3).
Varianta 1: Tento model je ze všech níže představených účetně a administrativně nejjednodušší.
Celoroční náklady (se zohledněním variant 1, 2 a 3) za provoz všech stanic by stačilo vydělit počtem
všech zastavení osobních vlaků v nich. Výsledná cena by ale neodpovídala konkrétnímu standardu
stanic. Ve výsledku by vlaky dálkové a rychlé nadregionální dopravy byly zatíženy objektivně nižšími
poplatky na zastavení, než by měly ve skutečnosti být, protože většinou zastavují ve velkých a dobře
vybavených stanicích. Naopak vlaky regionální dopravy, jejíž zastávky se často pohybují na nejnižším
možném standardu, by platily vyšší poplatek za zastavení než by činily skutečné náklady. Výsledkem
by tedy byla opět nerovnováha a transfer nákladů v systému.
Varianta 2: Tato varianta předpokládá, že budou stanoveny individuální poplatky pro každou stanici
vycházející z nákladů (se zohledněním variant 1, 2 a 3) na její správu a údržbu vydělené počtem
zastavujících vlaků. Výpočet by se vždy stanovil na základě nákladů a počtu zastavení osobních vlaků
v roce předchozím (P=(R-1)/n) – P je poplatek, R-1 jsou náklady předchozího roku a n je počet
zastavení osobních vlaků. Systém by ale představoval administrativně velmi náročný konstrukt a
zároveň diskriminoval regiony s nižší hustotou dopravy, především lokální dráhy. Dále systém
nezohledňuje délku soupravy – i na velkých nádražích se staniční budovou nabízející velký servis
zastavují osobní vlaky vedené motorovým vozem 814-914 a zároveň 12ti vozové vlaky EuroCity.
Rizikem této varianty pro státní dopravní politiku vztaženou na užitnost investic a zájmy cestujícího
by se mohlo stát, že by např. komerční dopravci preferovali zastavení v levnějších stanicích.
Varianta 3: Tato varianta vychází z výpočtového principu uvedeném ve variantě 2 s tou změnou, že
poplatek nebude vypočítáván pro každou stanici, ale pro jejich kategorie. Ty by byly rozděleny podle
nabízeného standardu pro cestující a podle náročnosti údržby. Nabízí se členění podle počtu
nástupištních hran, druhu čekárny (přístřešek vs. vytápěná/klimatizovaná místnost), informačního
systému pro cestující a nadstandardních služeb (bezpečnostní agentura či informační servis). Jako
vhodné se jeví zohlednit v poplatku koeficientem také délku soupravy (nebo její sedadlovou kapacitu)
tak, aby se co nejlépe odlišily stávající kategorie vlaků – např. by možný předěl mezi poplatky mohl
být stanoven soupravou vedenou 2x regionova duo (814-914), což by zahrnovalo většinu dnešních
osobních vlaků (zřejmě vyjma kapacitní příměstské dopravy pantografovými jednotkami). Druhá
kategorie by představovala ekvivalent maximálně 4–5 vozů B – to by zahrnulo většinu spěšných vlaků
a rychlíků včetně kapacitních příměstských vlaků. Třetí kategorie by pak zahrnovala všechny delší
soupravy. Výsledkem by byl systém, který stanovuje maximálně objektivní poplatky za zastavení
vlaku s ohledem na vybavenost stanice a délku vlaku s tím, že by se finanční transfery odehrávaly
pouze mezi zastávkami ze stejné kategorie, tj. byly by tímto systémem mírně zvýhodněny regiony
s nižší hustotou obyvatelstva a tedy i nižší frekvencí regionální dopravy.
Doplněním k výše představeným bodům, hlavně pak k variantě 3, může být úvaha o zohlednění
vytíženosti nádraží v určitých částech dne. Zde navazuje tato metodika na princip uvedený
v metodice P3 (s možným analogickým zohledněním dílčích variant řešení 1, 2 a 3), který předpokládá
navýšení ceny za zastavení vlaku ve špičkových časech, kdy je vyčerpána kapacita daného nádraží. Je
tedy možné uvažovat o zavedení časového koeficientu, který by se vztahoval na několik
nejvytíženějších stanic v České republice, nebo podobně jako v metodice P3 zavést dražby
nejvytíženějších časů.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
46
Výnosy z nájmů obchodních a bytových prostor ve stanicích by měly sloužit jako motivační
prvek pro provozovatele stanic, ten by tedy měl mít možnost si tyto prostředky (nebo alespoň jejich
část) ponechat. Dá se předpokládat, že na hlavních nádražích velkých měst budou příjmy z pronájmů
schopné de facto pokrýt většinu nákladů stanice. Provozovatel stanic by tak byl motivován investovat
do lukrativních nádražních budov další finanční prostředky i nad rámec státních investic, aby zvýšil
atraktivitu lokality a mohl tak požadovat vyšší nájemné.
P4.2. Zdůvodnění metodiky:
V otázce platby za použití nádraží se stav v České republice výrazně liší od stavu ve Spolkové
republice Německo. Zatímco v ČR zůstala nádraží po reformě v majetku incumbenta Českých drah a
jejich správa nebyla ani dále vyčleněna do účetně oddělené dceřiné společnosti, v Německu byla
vytvořena holdingová společnost DB Service and Stations, která zajišťuje správu a pronájmy nádraží.
Stalo se tak v roce 1999 a od té doby hradí všechny vlaky poplatek za zastavení ve stanici. Dělo se tak
v rámci vytváření podmínek umožňujících otevřenou hospodářskou soutěž na železnici podle směrnic
EU. V Německu sice poplatky zahrnují odpisy, ovšem pouze z investic hrazených z prostředků
Deutsche Bahn. Odpisy z investic státního rozpočtu se nehradí. Ceník byl sestaven bez zřejmé
systematiky, cena byla stanovena vydělením celkových nákladů na provoz nádraží počtem zastavení
vlaků. Ve výsledku tak vznikl seznam se zhruba 5 400 položkami, které určovaly ceny za využití
jednotlivých nádraží (Deutsche Bahn, Stationsanzeiger, 2010).
V roce 2005 vstoupil v platnost ceník (SPS 05) vycházející z rozčlenění nádraží do šesti
kategorií podle jejich kvality a nabízených služeb. Ceník zároveň umožňoval, aby se ceny počítaly po
jednotlivých spolkových zemích. Systém tak předpokládal spektrum až 96 různých cen. Cenová
politika vycházela primárně z vybavení nádraží a z délky vlakové soupravy. Nádraží všech kategorií
měla disponovat nástupištěm (či místem pro nástup), cedulí se jménem nádraží, místem pro výlep
jízdního řádu, plochou pro automat na prodej jízdenek, místním navigačním systémem, pravidelným
úklidem, odpadkovými koši a informační plochou pro provozovatele dopravy a služby (včetně
zajištění bezpečnosti) měly spadat pod jednu z centrál 3-S (zkratka pro Service, Sicherheit und
Sauberkeit – služby, bezpečnost a čistota)(Stadt und Bahnhof, 2007, s. 78). Ve vyšších kategoriích pak
muselo nádraží navíc disponovat další vybaveností – nádraží v nejvyšší kategorii musí být vybavena
Service-Pointem, musí být přítomen staniční personál, musí být značeny oddíly na nástupišti, dále
musí disponovat elektronickým nebo akustickým informačním systémem, přístřeškem, lavičkami a
nádražními hodinami (Stadt und Bahnhof, 2007, s. 78).
Významnou proměnou určující cenu za jedno zastavení vlaku pak představovala délka
souprav. Samotná cena za zastavení vlaku na nádraží je vypočítána vydělením nákladů na údržbu
stanice počtem zastavení vlaku, přičemž je zastavení vlaku s délkou nad 180 metrů počítáno jako dvě
zastavení. Cena tak odpovídá reálným nákladům vztahujícím se k jednotlivým nádražím. Jedno
zastavení vlaku s délkou do 180 metrů tak stálo podle ceníku SPS 05 například na hlavním nádraží
v Berlíně 41,26 €. (Stadt und Bahnhof, 2007, s. 77)
Od vyhlášených cen pak byly odečítány slevové položky, pokud došlo k nefunkčnosti nádraží
nebo zpoždění vlaku zaviněného ze strany DB Station and Service. Zahrnovalo to jak technické
výpadky, tak například nedostatečnou nebo pomalou zimní údržbu. I provozovatelé dráhy tak měli
možnost vymáhat určitou míru služeb na konkrétních nádražích (Stadt und Bahnhof, 2007, s. 77).
Hlavním bodem kritiky představovaného systému byl fakt, že společnost DB Station and
Service je dceřinou společností holdingu Deutsche Bahn, kvůli čemuž jsou podmínky nastavovány
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
47
jejími vnitřními mechanismy tak, aby vyhovovaly ostatním společnostem v holdingu. Konkurenční
dopravci navíc musí toto nastavení podmínek akceptovat, protože není možná volba využití „jiné“
infrastruktury. Bundesnetzagentur proto v roce 2009 prohlásila SPS 05 za neplatný a Deutsche Bahn
byly nuceny připravit nový cenový systém (Stadt und Bahnhof, 2007, s. 77).
V roce 2011 vstoupil v platnost valorizovaný ceník SPS 11, který zvýšil ceny za využití nádraží
skokově o cca 3,4 %, i když již nárůst cen SPS 05 činil v průběhu šesti let jeho platnosti zhruba 8 %.
SPS 11 přinesl změnu koeficientu délky vlaků určující ceny za zastavení vlaků. Nově byla zavedena
kategorie pro vlaky do 90 metrů délky. Koeficient zde zůstal na hodnotě 1,0, vlaky do 170 metrů měly
hodnotu 1,2 a vlaky nad tuto hodnotu pak 3,0. Ačkoliv poplatky mírně zvýhodňovaly regionální
dopravu, tvrdě dopadly na nastupující konkurenci Deutsche Bahn v dálkové dopravě. Společnost
chystající spojení expresními vlaky z Kolína do Hamburku (HKX) vycházela při kalkulacích nákladů
provozu z pravidel platných v SPS 05; její soupravy měly mít délku 178 metrů (Schlesinger, 2012) a
změny v nastavení tarifu ji tak výrazně poškodily. Výsledkem zavedení SPS 11 bylo řízení u
Bundesnetzagentur, která zrušila platnost SPS 11 a vyzvala Deutsche Bahn k vypracování nového
tarifního systému platného od roku 2015. Do té doby platí od 1. ledna 2013 přechodný systém, ve
kterém bude zrušen faktor délky vlaku pro výpočet ceny za jeho zastavení. Nadále bude existovat
jeden koeficient za zastavení pro vlaky regionální dopravy a jeden pro vlaky dálkové dopravy bez
ohledu na délku vlaku (Hennigfeld, 2012).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
48
P5: Poplatek za trakční elektřinu, resp. odkup rekuperované energie
P5.1. Executive summary:
Popis problému:
Napájení železničních vozidel trakční energií má dvě základní roviny – samotnou dodávku trakční
energie a rekuperaci.
 Dopravce by měl mít reálnou možnost zvolit si pro sebe nejvýhodnějšího dodavatele
elektrické energie, podobně jako je tomu u ostatních fyzických a právnických osob.
 Dalším krokem k narovnání podmínek pro dopravce a k motivaci dopravců k energeticky
úspornému chování, ve smyslu úhrady reálných nákladů, je odbourání paušální platby
elektrické energie za jízdu vlaku a osazení všech trakčních vozidel měřičem spotřebované
energie.
 Rekuperace představuje prostředek, jak významně snížit náklady na provoz železničních
vozidel a zvýšit efektivitu a tím i ekologičnost provozu. U dodavatelů elektrické energie by
měla být zavedena povinnost vykupovat rekuperovanou elektrickou energii (technická
opatření) a stanovit odpovídající výši výkupní ceny rekuperované energie (legislativní
opatření).
Tematický odkaz na kapitolu 3:
3.2.4. Nákladová struktura odvětví
Metodika – stručný návrh řešení:
Cílem5
státní dopravní politiky by mělo být maximální narovnání podmínek v oblasti dodávek trakční
elektřiny včetně umožnění rekuperace na maximálním rozsahu sítě SŽDC v České republice. Ve
výsledku umožní tyto kroky větší flexibilitu pro dopravce, kteří budou motivováni hledat
nejvýhodnějšího dodavatele trakční elektřiny a zároveň budou motivováni k provozování úsporných
vozidel závislé trakce s maximálním využíváním možností rekuperace a též k preferování elektrických
vozidel před vozidly poháněnými naftou. Celkově se tak dále zvýší konkurenceschopnost a
ekologičnost železničního provozu. Níže jsou představené další kroky možného postupu – týkají se
možné změny dodavatele trakční energie, platby za odběr trakční elektřiny a rekuperace.
Možná změna dodavatele trakční energie: V minulosti nakupovala energii pro železnici SŽDC. Avšak
poté, co byla mezi ČEZ a SŽDC uzavřena smlouva s velmi vysokou cenou (smlouva byla uzavřena těsně
před poklesem cen energií v průběhu hospodářské krize), vyjednaly ČD novou smlouvu s výrazně nižší
cenou. Existovaly tak paralelně dvě platné smlouvy (viz kauza vymáhání penále od SŽDC za
neodebranou energii). ČD se staly poskytovatelem elektrické energie zcela neplánovaně, jen aby
nemusely odebírat předraženou energii od ČEZ přes SŽDC. V současné době jsou tak dle prohlášení o
dráze a dle z. 458/2000 Sb. (energetický zákon) poskytovatelem elektrické energie na síti SŽDC České
dráhy. Došlo tak k vytvoření nestandardního prostředí v konkurenčním vztahu dopravců. Paradoxně
je dnes pro dopravce výhodnější odebírat energii za nižší ceny od ČD než od SŽDC. Cílovým stavem
v této oblasti by měla být situace, kdy bude SŽDC plnit roli distributora a kdy si bude každý dopravce
uzavírat smlouvy s dodavatelem elektrické energie. To ale bude ve výsledku možné, až budou
všechna trakční vozidla závislé trakce osazena elektroměry (podrobněji viz níže).
5
Technická stránka této metodiky včetně posouzení technické proveditelnosti navržených řešení byla
konzultována s Ing. Jiřím Pohlem ze společnosti Siemens Česká republika.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
49
Platby za odběr trakční elektřiny: Spotřeba energie je v současnosti měřena a placena na vstupu
trakčních napájecích stanic z distribuční sítě 110 kV. Dominantní vliv na velikost spotřeby má
dopravce (hmotnost vlaku, rychlost jízdy vlaku, četnost zastávek, technické řešení vozidel, technika
jízdy, vedlejší spotřeba – topení a klimatizace). Avšak nezanedbatelný vliv na velikost spotřeby má i
správce infrastruktury (rychlostní profil trati, plynulost jízdy, ztráty ve vedení).
Přeúčtování spotřeby na jednotlivé vlaky může probíhat v zásadě třemi způsoby:
Varianta 1: jednotné celosíťové stanovení paušální platby pro základní druhy vlaků podle dopravní
práce (tkm).
Varianta 2: adresné platby podle výpočtu (selektivně pro jednotlivé tratě a typové vlaky zjištěné
výpočtem nebo vzorovým měřením).
Varianta 3: podle měření na jednotlivých vozidlech (s dopočtem ztrát v pevných trakčních zařízeních).
Na železniční síti SŽDC je poplatek za trakční energii v současnosti účtován podle varianty 1. Od
tohoto způsobu účtování se v dnešní době (v zahraničí) již ustupuje, neboť nemotivuje dopravce
k úsporám (investice do moderních vozidel s aerodynamickými tvary, energeticky optimální řízení
vozidel, rekuperace). Variantu 3, která počítá s osazením elektroměrů na všechna trakční vozidla
závislé trakce zvládajících rekuperaci na obou napájecích soustavách, je možné vnímat jako cílový
stav nejvíce se blížící spravedlivé úhradě nákladů. Rozúčtování spotřeby podle jednotlivých vozidel
umožní na železnici vytvořit stav, kdy SŽDC bude distributorem trakční elektřiny a dopravce si zvolí
svého dodavatele (v tomto směru již existuje memorandum mezi ČD a SŽDC). Varianta 2 představuje
při realitě diskriminačního působení celosíťových paušálů a při vzdáleném horizontu zavedení
elektroměrů na vozidla střední cestu. Jednalo by se o období několika let (do doby zavedení
elektroměrů) a některým dopravcům (například ČD Cargo) by platby bližší skutečné spotřebě citelně
pomohly a též by vedly k odklonu od nežádoucího používání motorových lokomotiv na
elektrifikovaných tratích. Kraje by přestaly být dotovány nákladními přepravci a zaplatily by
dopravcům ve vyšší kompenzaci skutečnou cenu spotřeby elektrické energie osobních zastávkových
vlaků.
Důvodem pro nutnou změnu současného stavu (tedy účtování ad varianta 1) je fakt, že má
řada vlaků výrazně vyšší spotřebu energie, než odpovídá stávajícím paušálům (typicky: hranaté rychle
jedoucí vlaky s klimatizovanými vozy, osobní zastávkové vlaky na hlavních tratích), které byly
stanoveny v době, kdy vlaky klimatizaci neměly a jezdily pomaleji. To se například týká IC vlaků
Regiojet. Řada vlaků pak má výrazně nižší spotřebu energie než odpovídá paušálům (typicky: ucelené
nákladní vlaky na rovinatých tratích, které platí až dvojnásobek skutečné spotřeby) – důsledkem je
použití motorových lokomotiv i na elektrifikovaných tratích, neboť u těch platí dopravce jen
skutečnou spotřebu. Stav negativně dopadá také na ČD Cargo a zpomaluje přechod nákladní dopravy
ze silnic na železnice (vysoké dovozné).
Současný systém paušální platby za trakční energii vede k transferu nákladů mezi
jednotlivými dopravci – paradoxně často v neprospěch ČD. Usazení elektroměrů do hnacích vozidel
(ad varianta 3) umožní vyčíslit skutečnou spotřebu hnacích vozidel a určení skutečných nákladů za
provoz vlaků. To však znamená zajistit pro SŽDC zdroje (nabízí se možnost nalezení zdrojů v nově
nastavené obdobě dnešního operačního programu doprava) na nákup měřidel, která následně
poskytne dopravcům (stejně jako je tomu v každé distribuční síti: měřidla nejsou majetkem
odběratele, ale distributora).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
50
Systém platby za trakční energii podle skutečného odběru (varianta 3) by mohl být doplněn
transparentním systémem objednávky a nákupu kapacity dopravní cesty a ceny za její použití (ad
metodika P3). Pokud budou dopravci nákladních vlaků platit za skutečný odběr energie, nemohou
současně platit stejnou cenu za dopravní cestu (slot), který předpokládá časté zastavování vlaku kvůli
předjíždění nebo křižování, jako za cestu (slot), která garantuje rychlý průjezd bez zastavování.
Rekuperace: Rekuperace elektrické energie při brždění trakčních vozidel závislé trakce umožňuje
využít takto vyrobenou energii jinými vozidly (technicky proveditelné na stejnosměrné i střídavé
napájecí soustavě) nebo ji vrátit do distribuční sítě (technicky proveditelné na střídavé napájecí
soustavě). V současné době je možné rekuperovat elektrickou energii vybranými řadami trakčních
vozidel na stejnosměrném systému všeobecně (mezi vozidly v rámci sítě SŽDC) s níže diskutovanými
omezeními. Na střídavém systému (mezi vozidly i do distribuční sítě) je možné rekuperovat pouze na
úsecích České Budějovice – Horní Dvořiště/České Velenice a Svitavy/Nedakonice – Břeclav, kde je
dodavatelem elektrické energie EON, nikoliv na zbytku sítě, kde je dodavatelem ČEZ.
Vyššímu efektu rekuperace ve stejnosměrné napájecí soustavě brání používání zastaralých
elektrických lokomotiv řad 162,163,362 a 363, které používají dopravci ČD, ZSSK a Regiojet. Důvodem
je zvýšení napětí při rekuperaci nad 3600 V, zatímco evropská norma (včetně lokomotiv novější
stavby) předpokládá zvýšení napětí při rekuperaci na 3900 V. SŽDC je po technické stránce připravena
vyšší napětí prakticky ihned akceptovat. Je rozumné stanovit konečný termín vyřazení starých
elektrických lokomotiv a dosažení plnějšího efektu rekuperace, aby nebyly mařeny investice
dopravců do moderních vozidel, které rekuperaci umožňují, ale plný efekt dosud nepřináší, a SŽDC do
technického vybavení měníren. V současné době představují takto technicky zastaralá vozidla pouze
menšinu vozového parku a vozidel umožňující „plnou“ rekuperaci se zvýšením napětí na 3900
V přibývá.
Technická specifikace rekuperace dle napájecích systémů:
Stejnosměrný systém 3 kV: Z principu použitého typu trakčních napájecích stanic (měníren), které
neumožňují opačný tok energie, musí být rekuperovaná energie spotřebována jinými vozidly (viz též
tramvaje a metro). Ke zvýšení pravděpodobnosti předání energie jinému vozidlu provedlo SŽDC
propojení sousedních napájených úseků (příčně i podélně). Ke zvýšení vzdálenosti předání energie
jinému vozidlu je SŽDC připraveno zvýšit toleranci napájecího napětí na evropský standard 3900 V
(přínosy viz diplomová práce Jiřího Pytelky, Dopravní fakulta, Univerzita Pardubice), avšak z důvodu
provozování zastaralých elektrických lokomotiv řad 162, 163, 362, 363 dopravci ČD a Regiojet (obava
z poškození kondenzátorů) je dosud v ČR odchylně používáno jen napětí 3,6 kV. To sice rekuperaci
neznemožňuje, ale snižuje její dosah a tím i množství ušetřené energie. Rekuperace na systému 3 kV
je interní záležitostí železnice, dodavatele energie se přímo netýká (nepřímo však ano – sníží se mu
tržby).
Střídavý systém 25kV: Vzhledem k principu použitého typu napájecích stanic (trakční transformovny),
které umožňují oboustranný tok energie, probíhá rekuperace nejen mezi vozidly, ale navrací
elektrickou energii i zpět do energetické sítě. V minulosti byla na vstupu trakčních transformoven
osazena watová relé, která vypínala přívod při opačném toku energie a bránila tak rekuperaci. SŽDC
je připravena je odpojit, ale to je podmíněno souhlasem dodavatele elektrické energie. Dodavatel
elektrické energie je totiž prioritně prodejcem elektrické energie a je přirozeně proti jeho
ekonomickým zájmům ji vykupovat zpět. Navíc pokud zpětné dodávky zakáže, tak znemožní
rekuperaci všeobecně (i mezi vozidly) a tím si zajistí vyšší odběr a vyšší tržby. Aktuálně v ČR panuje
situace, kdy jeden ze dvou dodavatelů (EON) umožňuje dodávání energie do distribuční sítě 110 kV
alespoň zadarmo (a díky tomu je možná i rekuperace mezi vozidly) a druhý (ČEZ) neumožňuje
dodávání energie do distribuční sítě 110 kV ani zadarmo (a kvůli tomu není možná ani rekuperace
mezi vozidly). Tento stav je výsledkem kombinace technických a obchodních důvodů – rekuperující
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
51
lokomotiva je velmi výkonným, ale nestálým a nepředvídatelným energetickým zdrojem. Nicméně
obchodní nezájem ze strany železničních společností nevytváří tlak na řešení technické stránky
problému.
Rekuperovaná energie má všechny znaky obnovitelného zdroje – vzniká z kinetické či
potenciální energie vlaku, která byla dosud mařena třecími brzdami. Měla by jí tedy náležet
zvýhodněná výkupní cena podobně jako je tomu u energie z větrných či solárních elektráren.
Provozovatel vozidel musí investovat do jejich vybavení, aby ji získal a jeho investice je v současné
době mařena rozhodnutím dodavatele energie neodebrat ji ani zdarma.
Návrhy představené ve variantě 3 ale mohou narážet na následující problémy – SŽDC se může
snažit vyhnout z jejího pohledu zbytným investicím; bude třeba určit datum, do kdy bude nutné
vyřadit z provozu zastaralé lokomotivy bránící rekuperaci na střídavé napájecí soustavě, resp.
rekonstruovat jejich elektrickou výzbroj; jedná se o oblast (regulace oblasti trakčního proudu), která
se týká gesce Ministerstva průmyslu a obchodu (MPO ČR), resp. ERÚ. Celkově bude tento krok zřejmě
znamenat pouze narovnání stavu, nikoliv krok směrem k diskriminaci. Z hlediska rozvoje dopravy
(včetně energetických a enviromentálních aspektů) není žádoucí, aby zákazníci železnice hradili
náklady nesouvisející s jízdou jejich vlaků.
P5.2. Zdůvodnění metodiky:
Problematika trakční elektrické energie představuje oblast, která není se situací v České republice
jednoduše srovnatelná. Součástí Deutsche Bahn je i výroba, přenos a distribuce elektrické energie a
síť je vzhledem ke své frekvenci oddělena od veřejné sítě. V České republice tyto činnosti zajišťují jiné
subjekty než ČD či SŽDC (ČEZ, EON atd.). I tak je však možné ukázat několik příkladů různě závažných
problémů, které ohrožují konkurenční prostředí na německé železnici. Trakční elektrická energie a její
dodávky totiž představují z pohledu liberalizace trhu oblast, kterou pociťují ve Spolkové republice
Německo konkurenční železniční dopravci jako nejvíce diskriminační. Výhrady vůči němu má podle
výzkumu Bundesnetzagentur zhruba 60 % dopravců (Bundesnetzagentur, 2012: 37). Důvodem je fakt,
že je tato oblast jednak velmi technicky a infrastrukturně složitá a jednak pro ni ještě nebyl v celé její
šíři jasně stanoven regulační orgán. Z vývoje posledních let se zdá, že tyto kompetence v budoucnu
převezme Bundesnetzagentur. V současné době (konec roku 2013) tomu tak ale ještě není.
Do roku 1997 tvořil poplatek za trakční proud součást platby za železniční dopravní cestu.
V dalším období byl trakční proud účtován separátně na základě bilaterálních smluv mezi dopravci a
DB Energie. Po změně legislativní úpravy, především soutěžního práva, musel být zaveden
transparentní tarifní systém. V roce 2003 byl proto spuštěn nový ceník trakční energie
(Bahnstrompreissystem 2003 – BPS 2003), který počítal s odlišnými cenami energie podle denní
doby, kdy byla odebrána. BPS 2003 byl prvním tarifem, který neúčtoval spotřebu elektrických hnacích
vozidel paušálně, nýbrž počítal s reálnou spotřebou udanou měřiči instalovanými na každé
lokomotivě. Ty umožňovaly měřit také elektřinu, kterou lokomotiva vyrobila při brzdění
elektrodynamickou brzdou, tzv. rekuperací. O rok později byl zaveden revidovaný tarifní systém BPS
04, který snižoval rozdíl mezi cenami energie odebírané ve špičce a mimo ni. Ceny za trakční energii
se připočítávaly k poplatku za použití železniční dopravní cesty a hradily se společnosti DB Netze.
Dalším nedostatkem BPS 04 byla především faktická nemožnost dodávky elektrické energie od jiného
dodavatele než DB Energie. Až několik soudních sporů vedlo ke změnám tarifu, který umožňoval
vyčíslení nákladů pouze za využití drážní energetické sítě, což bylo nutnou podmínkou pro možné
objednání elektrické energie u jiného dodavatele. Podle rozhodnutí spolkového soudního dvora byla
stanovena v této dílčí oblasti regulátorem Bundesnetzagentur (Bundesnetzagentur, Pressemitteilung
29.2.2012).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
52
Realitou nového tarifního systému se opět staly kritizované objemové slevy za odebranou
energii, tentokrát explicitně určené společnostem ze skupiny Deutsche Bahn – jedná se o negativní
projev integrované struktury dopravce a správce infrastruktury. Slevy se proto staly terčem ostré
kritiky a DB Energie oznámily, že přestanou od 31. prosince 2012 platit úplně (Neue Bahnstrompreise,
Eisenbahnjournal, 27.3.2012). Nicméně v průběhu druhého pololetí roku 2012 vzaly Deutsche Bahn
toto své rozhodnutí zpět a nový ceník na rok 2013 (BPS 13) rabaty opět obsahuje. Kromě ostré kritiky
konkurenčních společností (Henningfeld, 2012) zahájila Evropská komise řízení s Deutsche Bahn a DB
Energie pro podezření z porušení zásad volné soutěže v dodávkách trakční energie (ibid).
Významným a dosud nedořešeným sporem mezi soukromými dopravci a DB Energie zůstává
otázka ceny rekuperované energie. Cenový systém DB Energie tuto elektrickou energii zohledňoval,
nicméně vždy ji vykupoval od dopravců za výrazně nižší cenu, než za jakou ji běžně DB Energie
prodává. Přitom se nejedná o zanedbatelné množství energie – podle odhadů je železničními vozidly
na železnicích v Německu takto rekuperováno 5–7 % energie. Rozdíl mezi výkupní a prodejní cenou
tedy v daných objemech hraje velmi významnou roli. Technické vybavení měníren a nemožnost
plánování objemu vyrobené rekuperované energie sice přináší DB Energie vícenáklady, nicméně
zůstává otázkou, zda je nepřevyšuje výnos z rozdílu cen mezi prodávanou a vykupovanou energií.
V této oblasti ale dosud není stanovený příslušný státní regulátor a není tedy možné podrobit ceny
jakémukoliv přezkumu (Bahn 2011, s. 91–100). Celkově také oblast rekuperované energie zapadá do
mozaiky snahy Deutsche Bahn vytvářet nevýhodné podmínky pro konkurenci. Nízká cena
rekuperované energie totiž nepoškozuje Deutsche Bahn, jejíž vozidla nejsou z velké části uzpůsobena
na rekuperaci energie. Naproti tomu konkurenti disponují v naprosté většině vozidly, které
rekuperaci umožňují, nicméně z toho nemohou kvůli nastavení tarifu vytěžit konkurenční výhodu
(Eikelberg, 2012).
Obr. P5.2.1.1.: Vývoj ceny trakční energie od roku 2005 (v ct/kWh).
Poznámka: ceny nezohledňují inflaci;* uvedená hodnota platí po snížení cen v průběhu roku.
Zdroj: Bundesnetzagentur 2012, s. 35.
0
2
4
6
8
10
12
14
2005 2006 2007 2008 2009* 2010 2011 2012
vysoký tarif (05:30-
9:00; 16:00-19:00)
nízký tarif (00:00-
05:30; 22:00-24:00)
střední tarif (09:00-
16:00; 19:00-22:00)
výkupní cena
rekuperované energie
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
53
P6: Výběrová řízení na veřejnou dopravu – definice zadání
P6.1. Executive summary:
Popis problému:
Výběrová řízení na relace dotované železniční dopravy představují možnost, jak dosáhnout snížení
ceny za poskytnuté služby pro objednatele a také zvýšení komfortu pro cestující. Aby mohla výběrová
řízení přinést očekávané úspory, je zapotřebí precizně nastavit formální mechanismus jejich
fungování.
Tematický odkaz na kapitolu 3:
3.1.1. Stav a vývojové trendy dopravního trhu v Evropské unii – podíl jednotlivých módů na
dopravních výkonech (intermodální konkurence)
3.2.6. Dotace pro incumbenta na dopravním trhu a dotace poskytované v závazku veřejné služby
Metodika – stručný návrh řešení problému:
 Základním předpokladem maximalizace přínosu výběrových řízení, je takové nastavení jejich
podmínek, které umožní maximalizovat počet soutěžících subjektů.
 Při definici zadání se jedná o kombinaci formálních kritérií výběrového řízení a nastavení
technických a technologických požadavků na soutěžené trasy.
Návrh možného dosažení cíle:
Zahraniční zkušenosti (viz P6.2.) ukazují možnosti, jak učinit mechanismus výběrových řízení na
veřejnou dopravu maximálně funkční. Je proto možné se domnívat, že nejnižší cenu při požadované
kvalitě pro objednatele zajistí splnění níže uvedených bodů s tím, že je možné pro alespoň dílčí
zlepšení situace aplikovat pouze jejich část.
Soutěžený soubor relací by měl oslovit maximální množství potenciálních soutěžitelů. Rozsah
soutěžené relace/souboru relací by neměly určovat pouze provozní specifikace, ale musí také
reflektovat schopnost subjektů (investičně) zajistit provozní náležitosti a dostát tak svým závazkům.
Objednatel by měl mít možnost odmítnout realizaci cenově nejvýhodnější nabídky, pokud existuje
výrazné riziko, že by soutěžitel nebyl schopen dostát svým závazkům. Zadavatel výběrových řízení by
měl být připraven na flexibilitu v delimitaci soutěžených souborů, jež by měla reflektovat vývoj na
soutěžním trhu; měl by být připraven (politicky i prakticky) na přehodnocení rozsahu souborů
soutěžených relací. Dlouhodobý plán vypisování soutěží (co do rozsahu jednotlivých souborů) by se
neměl stát dogmatickým dokumentem, ve kterém nebudou připouštěny jakékoliv změny s ohledem
na panující situaci na trhu. Renegociace uzavřených smluv je u dlouhodobých kontraktů velmi častá a
objednatel by měl být na tuto variantu připraven.
1. Objednatel by měl vhodně přizpůsobit definici vozidel požadovaných v soutěži s ohledem na
význam a ekonomické parametry relace. Požadavek na přehnaně moderní nebo
nadstandardně vybavený vozidlový park zvyšuje výslednou cenu nabízených služeb a snižuje
počty soutěžitelů. Pro objednatele v České republice (MD ČR a kraje) se nabízí možnost využít
vzhledem k parametrům tuzemské ekonomiky a výši investic do nových železničních vozidel
vozidla ze „second-handového“ trhu z jiných evropských zemí, kde je vyšší tlak na jejich
obnovu a kde disponují objednatelé většími finančními zdroji. Zkušenosti ze zahraničí tak
ukazují, že příliš mnoho precizně formulovaných požadavků na kvalitu vozidel a
požadovaných služeb snižuje počet soutěžitelů a limituje tak celkový přínos veřejné soutěže.
Na druhou stranu je (také) kontraproduktivní nestanovit na vozidla žádné kvalitativní
požadavky , protože to může ve výsledku zvýhodnit soutěžící subjekt, jenž je majitelem
zastaralého a již (účetně) odepsaného vozového parku.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
54
2. Výslednou cenu výrazně ovlivňují odpisy z investic do vozového parku požadovaného
v soutěži. Negativní dopad výše odpisů při kontraktech kratších než je doba účetního
odepsání vozidla, je možné eliminovat následujícími způsoby:
Varianta 1: Přislíbit v zadávací dokumentaci soutěže uchazečům, že bude možné vozidla
uplatnit v následném výběrovém řízení na stejnou relaci – to platí v případě požadavku
na pořízení nových vozidel v prvním kole soutěže.
Varianta 2: Přislíbit v zadávací dokumentaci soutěže uchazečům, že vozidla, která pořídili
v rámci prvního výběrového řízení, bude moci předat subjektu, jenž vyhraje v následném
výběrovém řízení, tj. že se převzetí vozidel z dané relace stane součástí zadávací
dokumentace pro příští výběrové řízení.
Varianta 3: Vybudovat vozidlový pool investičně krytý objednatelem, ze kterého by se
vozidla pronajímala jednotlivým dopravcům. Tato varianta je v České republice těžko
průchodná především pro vysokou ekonomickou náročnost, protože by prvotní investice
znamenala velkou finanční zátěž pro veřejné rozpočty. Pokud by se ale trh soutěžených
veřejných služeb v osobní železniční dopravě v Evropské unii dále rozvíjel, lze očekávat
vznik komerčního celoevropského vozidlového poolu, ze kterého by se vozidla
pronajímala jednotlivým dopravcům.
Větší rozvoj výběrových soutěží by mohl vést k větší ochotě bank a leasingových společností
financovat tyto projekty. Většina subjektů účastnících se výběrových řízení totiž nedisponuje
dostatečným cash-flow pro zajištění potřebného vozového parku (dle definice výběrového
řízení – nového nebo použitého) a využije úvěrové nabídky na krytí této investice.
3. Objednavatel dopravy by měl zvážit volbu smlouvy, podle níž je hrazena prokazatelná ztráta
dopravce.
Varianta 1: Netto smlouvy jsou vhodné pro trasy (a tarifní systémy), kde je struktura
cestujících dle tarifu smíšená, tj. využívají kromě nabídek tarifního svazu také jízdenky
dopravce. Dopravce je v tomto případě motivován zlepšovat svoji nabídku a kvalitu
spojů, protože si ponechává výtěžek z jízdného.
Varianta 2: Brutto smlouvy je vhodné uzavírat na zajišťování dopravních služeb tam, kde
funguje propracovaný tarifní systém, jehož nabídky využívá většina cestujících. Aktivitu
při přípravě tarifních nabídek přebírá v tomto případě koordinátor tarifního svazu.
4. Objednavatel by měl zvážit přidělování finanční kompenzace, jež nemusí nutně dosahovat
100 % krytí nákladů za zpracování kvalitní a relevantní nabídky pro ty subjekty, které soutěž
nevyhrály a umístily se v soutěži např. na druhém až čtvrtém místě. Tato kompenzace by
neodrážela skutečné náklady soutěžícího subjektu, ale vyčíslovala by ji předem stanovená
suma. Účast ve veřejné soutěži by tak nepředstavovala pro relevantní soutěžitele
nepřekonatelný finanční náklad, který by je od účasti v soutěži odrazoval. To se týká
především menších společností. Z německých zkušeností vyplývá, že náklady výběrových
řízení jsou výrazným faktorem, který snižuje počet soutěžitelů, a to především u menších
společností.
Objednavatel by měl v případě prvních kol výběrových řízení na zajištění všech tras pomýšlet na
budoucí vývoj. Výběrová řízení s sebou mohou nést efekt zaváděcích cen: druhá soutěž po uplynutí
prvního kontraktu z pravidla generuje vyšší cenu pro objednatele. V některých případech se mohou
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
55
objevit problémy s plněním podmínek soutěže v průběhu trvání smlouvy, měnící se ekonomická
situace může výrazně změnit parametry ekonomického fungování jednotlivých relací a objednavatel
by tak měl být schopen pružně reagovat na měnící se ekonomickou realitu.
Související problematika (dílčí kapitoly zdůvodnění metodiky):
 Vozový park – životnost a odpisy vs. doba kontraktů
P6.2. Zdůvodnění metodiky:
Systém osobní železniční dopravy v Německu se zásadně liší od systému v České republice: veškerá
německá dálková doprava (tedy vlaky IC, EC a ICE) je provozována bez dotací na podnikatelské riziko
dopravce, kterým je z 99% Deutsche Bahn. Ostatní vlaky spadají do zákonné definice regionální
dopravy, která je dle Zákona o regionalizaci (Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen
Personennahverkehrs) plánována a za pomoci spolkových prostředků hrazena spolkovými zeměmi.
Mohlo by se tedy zdát, že v Německu není možné v nalézt příklad srovnatelný se situací v České
republice, kdy je Ministerstvem dopravy ČR objednávána také dálková doprava. Zdání ale vychází
spíše z rozdílné terminologie, tedy z nesrovnatelnosti definice dálkové dopravy v ČR s dálkovou
dopravou v Německu. Jednotlivé spolkové země objednávají v rámci základní dopravní obslužnosti
také „nadregionální“ spoje významné pro celé spolkové země, které jsou samy o sobě často lidnatější
než Česká republika. Typickým příkladem je spolková země Bavorsko, jejíž nadregionální dopravní osy
se více než co jiného podobají českým dálkovým linkám – ve vzdálenosti mezilehlých stanic,
v rychlosti, délce vlaku i složení soupravy. Proto je tedy možné komparovat situaci v německé
regionální dopravě a ukázat možné postupy i pro výběrová řízení v České republice na dálkovou
dopravu.
Východiskem při rozlišování druhů dopravy v SRN je její zákonná definice. Základní dopravní
obslužnost (pro účely této metodiky je užíván pro označení základní dopravní obslužnosti také
synonymní termín „regionální doprava“) zákon definuje jako veřejnou službu. Zároveň byla de iure
stanovena zákonná vymezení podle délky spojení a času stráveného v dopravním prostředku –
hranice je stanovena na přepravní vzdálenost maximálně 50 km a na dobu cesty, která nemá
přesáhnout jednu hodinu pro většinu přepravených cestujících v určitém dopravním prostředku
(Zákon o regionalizaci, §3). De facto se ale vychází z reálných potřeb dopravních proudů a zákonem
vymezená definice není v žádném případě zcela rigorózní a nepřekročitelná. Praxe ukázala, že není
možné tuto hranici vnímat jako neměnnou, vždy by měla odpovídat místním podmínkám. Pokud se
tedy dvě významná regionální centra od sebe nacházejí více než 60 minut dojezdového času, je
možné mezi nimi vést dotovaný vlak nadregionálního spojení. Ukazují to například linky objednávané
v Bavorsku, které protínají tuto spolkovou zemi od severu na jih a z východu na západ, a větší centra
od sebe někdy leží i dvě hodiny jízdy. V této věci není vedeno s Bavorskem žádné řízení pro porušení
zákonné úpravy regionalizačního zákona.
Vzhledem k tomu, že došlo k přenesení úkolů z celostátní (spolkové) úrovně na spolkové
země, muselo dojít k redispozici odpovídajících finančních prostředků. Spolkové země měly získat na
krytí nákladů spojených se zajištěním regionální dopravy část výnosu daně z pohonných hmot. Nejistá
výše vybraných daní a jeho časté výpadky vedly spolek ke stanovení pevné minimální výše
prostředků. V letech 1996 až 2001 došlo k výraznému nárůstu prostředků určených na financování
tzv. regionalizace, tedy základní dopravní obslužnosti v jednotlivých spolkových zemích, nicméně
spolu s tímto nárůstem prostředků naopak poklesly spolkové investice do rozvoje místní dopravní
infrastruktury. Ten měl být nyní nově zajištěn z prostředků plynoucích do spolkových zemí
(Verteilung der Regionalisierungsmittel, pro-bahn.de).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
56
Od roku 1996 mohly spolkové země samy rozhodnout, jakým způsobem bude zajišťována
regionální doprava. Obecně lze říci, že v jednotlivých spolkových zemích byly ustanoveny (zpravidla)
dvě úrovně organizátorů veřejné dopravy, státní společnosti (například Bayerische
Eisenbahngesellschaft – BEG) a dopravní svazy. Na jedné straně například Sasko, Severní PorýníVestfálsko,
Porýní-Falc nebo Hesensko předaly všechny pravomoci v organizaci veřejné dopravy
dílčím komunálním koordinátorům (regionální železniční, autobusová doprava a MHD). Na druhou
stranu například v Bavorsku, Šlesvicku-Holštýnsku nebo Duryňsku získaly dopravní svazy tyto
kompetence pouze v autobusové dopravě a v MHD , koordinace zemské regionální železniční
dopravy zůstalo v rukou státních společností (zemských koordinátorů) – zde například BEG.
(Engartner 2008, s. 160).
Regionalizace neměla na dopravce v regionální dopravě zpočátku téměř žádný vliv – stále zde
dominovaly Deutsche Bahn. Většina výkonů v regionální dopravě byla i nadále zadávána bez
výběrového řízení a konkurence si do regionální dopravy zatím pouze opatrně hledala cestu. Pro
Deutsche Bahn představovaly dlouhodobé objednávky na zajištění regionální dopravy ze strany
spolkových zemí nebo dopravních svazů zvýšení jistoty plánování. Vzhledem k jasné výši prostředků a
rozsahu provozu mohly přistoupit k rozsáhlé obnově svého vozového parku. Rozhodly se
zmodernizovat nebo nakoupit regionální vlaky v takovém míře, aby průměrné stáří jejich vozů
dosahovalo kolem roku 2000 pouhých 10-ti let (Schlote, 1997). Rozsah regionální dopravy vzrostl
mezi lety 1996 a 2005 o 12,3 % a regionální doprava se díky objemu zemských dotací stala
nejvýnosnější a co do obratu nejvýznamnější činností Deutsche Bahn a předčila tak dokonce nákladní
dopravu (Engartner 2008, s. 161 a 163).
K zásadnější změně v zadávání dopravních výkonů došlo až v roce 2000, kdy bylo spolkovou
radou přijato usnesení o zadávání služeb ve veřejném zájmu (Verordnung über die Vergabe
öffentlicher Aufträge). V sektoru regionální dopravy mělo nadále docházet k transparentnímu
zadávání výkonů. Mezi lety 2002 a 2014 již mělo být pouze výjimečně možné, aby tyto závazky
jednotlivé země zadávaly přímo a bez výběrového řízení. Po tomto datu mají všichni provozovatelé
dopravy vzejít z veřejných výběrových řízení (Monopolkommission 2011). Na počátku tohoto období
získaly ale Deutsche Bahn pod nejrůznějšími záminkami ještě velké provozní celky v regionální
dopravě bez výběrových řízení. Velice zajímavý přehled nabízí obr. P.6.2.1. znázorňující výsledky
výběrových řízení na provozovatele osobní železniční regionální dopravy. Deutsche Bahn byly
v celkovém výsledku ve výběrových řízeních stále méně úspěšné a to i s ohledem na jejich objem
(daný ve vlakových kilometrech). Znamená to, že se konkurence dokázala prosadit na stále větších
provozních celcích (Wettbewerber-Report, Eisenbahnen 2010/2011).
Hunold – Wolf (2013) uvádí na příkladu německých regionálních výběrových soutěží, že se do
výběrového řízení přihlásí více soutěžitelů, pokud je délka kontraktu dlouhá a pokud je riziko
výpadku tržeb nízké. Dále uvádí, že pravděpodobnost vítězství národního dopravce DB Regio je větší,
pokud již DB provozovalo danou relaci v minulosti a pokud se jedná o větší soubor relací. Dalším
zjištěním je, že DB Regio má větší šanci na vítězství v soutěži, pokud je délka kontraktu delší, pokud
není vyžadováno nasazení nových vozidel a pokud je počet soutěžitelů nízký.
V Německu působí v současné době (počátek roku 2013) 25 objednavatelů regionální osobní
železniční dopravy. Každoročně je objednávána doprava v rozsahu zhruba 630 miliónů vlakových
kilometrů, na které poskytuje spolkový rozpočet zhruba 7 mld. Eur ročně. V roce 2011 byly tyto
prostředky rozdělovány mezi 69 železničních společností, z části stále na základě přímého zadání, část
vzešla z veřejné soutěže.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
57
Obr. P.6.2.1.: Vývoj úspěšnosti německých drah a třetích subjektů ve výběrových řízeních
v regionální dopravě (vzhledem k vlkm).
Zdroj: Wettbewerber-Report, Eisenbahnen 2010/2011, mofair.de.
V Německu se během let, kdy byla vypisována výběrová řízení, ukázal zvláštní trend –stoupající počet
výběrových řízení a zvětšující se rozsah soutěžených celků s sebou přináší snížení počtu soutěžících
subjektů, což vede ke snížení efektu výběrového řízení (blíže viz P.4.). Absolutního maxima dosáhl
průměrný počet soutěžících subjektů v roce 2000 a od té doby klesá a přibližuje se k průměrné
hodnotě 2,4 v roce 2010. V rámci odvětví osobní dopravy došlo ke spojování společností, čímž se
snížila jejich vzájemná konkurence. Vzhledem k tomu, že se většiny výběrových řízení účastní
Deutsche Bahn, snížilo se množství jejich konkurentů v případě výběrového řízení v průměru na 1,4
(Wettbewerber-Report, Eisenbahnen 2010/2011, mofair.de).
0% 20% 40% 60% 80% 100%
celkem
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
1995-2000
DB
ostatní společnosti
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
58
Obr. P.6.2.1.2.: Vývoj průměrného počtu soutěžících subjektů ve výběrovém řízení na regionální
osobní dopravu v letech 1997 až 2010.
Zdroj: Wettbewerber-Report, Eisenbahnen 2010/2011, s. 57, in:
http://mofair.de/content/20110519_wettbewerber-report-eisenbahn-2010-2011.pdf, staženo
8.10.2012.
Ve prospěch liberalizace regionální železniční osobní dopravy hovoří především úspora veřejných
prostředků pro zadavatele. Výběrová řízení na (dotované) výkony v rámci veřejné dopravy umožňují,
kromě vysoutěžení nižší ceny, aby si objednavatel zcela přesně definoval podmínky provozu a
povinnosti dopravce. Základním principem uzavíraných smluv je úhrada dopravního výkonu v přesně
stanoveném rozsahu a kvalitě. V podmínkách výběrového řízení je většinou definována minimální
požadovaná kvalita vozidel, jejich vybavení a další provozní ustanovení. Dopravci jsou nuceni tuto
kvalitu dodržovat a mohou být postiženi malusem (či jinou formou smluvního postihu) v případě
závad na vozidlech či jejich nedostatečné čistotě. V provozní oblasti je možné uzavřít smlouvu na
pevné finanční plnění objednavatele s tím, že výnos z jízdného bude železniční dopravce přeposílat
objednavateli (brutto smlouvy), nebo v druhém případě zůstane část nebo celé jízdné dopravci (netto
smlouvy). Zatímco první jmenovaný model je vhodný pro výkony v oblastech, kde je zaveden a
většinově využíván tarifní systém integrující železnici, druhý jmenovaný se dosud prosazuje většinou
tam, kde kromě místního tarifního svazu, resp. místních tarifních svazů, nabízí dopravce ještě svůj
tarif, který využívá nezanedbatelná část cestujících6
(Bahn 2011, s. 143).
Ze zkušenosti z proběhlých výběrových řízení ve Spolkové republice Německo se ukazuje, že
snížení ceny vysoutěžených nabídek dosahuje 20–30 % ve srovnání s přímým objednáváním provozu
u jedné společnosti. Ke snížení ceny dochází také v případě, že dopravcem zůstaly po výběrovém
řízení Deutsche Bahn. I ony jsou nuceny vlivem konkurenčního tlaku přehodnotit své původně
požadované ceny. Například v soutěži na dílčí síť v dieselové trakci v Severním Porýní Vestfálsku
(první výběrové řízení) podaly jako jediné konkrétní nabídku na provozování dílčí sítě za 125 mil. Eur
Deutsche Bahn. Vypisovatel, účelový svaz rýnské místní dopravy (Zweckverband Nahverkehr
Rheinland), se rozhodl výběrové řízení zrušit a vypsat jej znovu. Rozsah sítě zůstal stejný, ale došlo ke
změně dílčích podmínek tak, aby umožnily zúčastnit se i soukromým firmám. Do nově vypsaného
6
Popřípadě tam, kde žádná tarifní integrace není.
0
1
2
3
4
5
6
7
8
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
průměrný počet
účastníků
výběrového řízení
na regionální
železniční osobní
dopravu
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
59
výběrového řízení dodaly DB opět svoji nabídku, tentokrát za 80 mil. €, tedy zhruba o 35 % levnější
(Bahn 2011, s. 140).
P6.2.1. Vozový park – životnost a odpisy vs. doba kontraktů
Zkušenosti s výběrovými řízeními za posledních více než 10 let ukazují, že správná definice podmínek
výběrového řízení má zásadní dopad na výslednou cenu. V ideálním případě dochází vysoutěžením
dopravního celku (bez ohledu na jeho velikost) k úspoře 25–30 % z původní ceny. Druhou zásadní
oblastí je definice požadavků na vozidla. V první vlně výběrových řízení v Německu v letech 2000 až
2010 byla většinou požadována nová vozidla s vysokými parametry komfortu pro cestující. Nicméně
se ukázalo, že se vinou těchto požadavků vytrácí efekt úspor z výběrového řízení, protože dosavadní
výkony splňovala starší, resp. rekonstruovaná, vozidla, která byla zatížena nižšími odvody. I přes
zrychlení dodávek nových vozidel od výrobců na jeden až dva roky může být v některých případech
pro společnost Deutsche Bahn problematické stihnout všechny nutné zákonné lhůty pro vypsání
soutěže na nová vozidla. Vzhledem k široké základně vozového parku u DB toto ale není tím hlavním
problémem. Závažnější je jistota financování a odpisy vozidel. Běžná amortizace kolejového vozidla
se pohybuje kolem 25 let, zatímco běžná doba trvání vysoutěženého kontraktu bývá 7 až 15 let.
Společnost, která se uchází o provozování určitého dopravního celku, tak má dvě možnosti: buď
promítne výši odpisů do kratší doby trvání kontraktu (podobně se zachová také případná leasingová
společnost u operativního leasingu vozidel), nebo na sebe vezme riziko, že se jí podaří vozidla po
vypršení kontraktu uplatnit v jiných soutěžích, (nebo) prodat či pronajmout. Druhá možnost je pro
soukromé společnosti velmi riskantní, protože nasazení vozidel není vždy univerzální: bývají
přizpůsobena sklonovým poměrům trati, napájecí soustavě, výšce nástupišť a někdy také poloměru
oblouků; v takovém případě není možné jejich efektivní nasazení na jiném místě, což opět zvyšuje
investiční riziko.
V zásadě byly vytvořeny následující modely financování vozidel a nakládání s nimi po skončení
kontraktu:
 Převzetí vozidla – Vozidla jsou po uplynutí kontraktu přenechána zadavateli za zbytkovou
hodnotu stanovenou odečtením stávajících odpisů vozidla. Vozidla převezme, resp. odkoupí
za zbytkovou hodnotu, buďto společnost vzešlá z následného výběrového řízení, nebo je
odkoupí leasingová společnost nebo třetí dopravce, který danou relaci vysoutěžil
v následném výběrovém řízení. Rizikem tohoto řešení je hrozící špatný technický stav
předávaných vozidel, protože je možné předpokládat, že se dopravce bude snažit
v posledním období provozování vozidel snížit náklady na jejich údržbu (Bahn 2011, s. 101).
 Garance budoucích rámcových podmínek výběrového řízení – Objednavatel se zaváže
k takovému nastavení rámcových podmínek příštího výběrového řízení, podle kterých bude
možné přihlásit se do něj s vozidly, která byla nasazena v průběhu „prvního“ výběrového
řízení – to platí samozřejmě pouze tehdy, byla-li při prvním výběrovém řízení požadována
nová vozidla. Společnost tedy v případě vítězství v soutěži může nasadit do provozu stejná
vozidla, případně je bude moci převzít vítěz výběrového řízení (ibid).
 Vozidlový pool – V případě Dolního Saska a některých dopravních svazů v Severním PorýníVestfálsku
vznikl pool vozidel, která jsou pronajímána společnostem, jež vyhrály výběrová
řízení na jednotlivé relace. Výhodou této varianty je snížení nákladů na financování (nových)
vozidel, protože veřejné instituce dokáží docílit výhodnějších úrokových sazeb a úvěrových
podmínek. Dílčí variantou tohoto přístupu je provozování poolu v zodpovědnosti soukromé
společnosti. Vozidlový pool umožňuje, aby na velké výkonové celky dosáhly také menší
společnosti, které by jinak nedokázaly profinancovat požadovaný rozsáhlý vozový park. Ve
výsledku tak tato varianta vede k větší konkurenci a k dosažení úspor. Na druhou stranu patří
toto řešení mezi nejkomplexnější a nejvíce organizačně náročné pro objednavatele ze všech
zmíněných řešení (ibid).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
60
P7: Tarif a distribuce
P7.1. Executive summary:
Popis problému:
 V osobní železniční dopravě hraje v současné době sjednocující roli především tarif Českých
drah, kombinovaný v některých regionech s plošnými tarify integrovaných dopravních
systémů.
 Postupující liberalizace, kdy může každou relaci vysoutěžit jiný dopravce nebo na ní
provozovat linku v režimu open-access, může vést k rozpadu dosud jednotného tarifního
systému fungujícího skrze České dráhy. Měl by být přijat mechanismus, podle kterého by
cestující i nadále mohl uskutečnit cestu „na jednu“ jízdenku, a to i v případě využití více
dopravců.
 Zavedení případného jednotného tarifu by nemělo zcela zamezit přínosům liberalizace, tedy
úspoře nákladů na straně dopravců – výše jednotného tarifu by měl být pro dopravce
ekonomicky nevýhodná a rozhodně by neměl vést k jejich zvýšeným nákladům.
Metodika – stručný návrh řešení:
Představený stručný návrh řešení rýsuje možné cesty dalšího vývoje, které je třeba nadále
dopracovat. S ohledem na komplexnost problematiky a široké spektrum možných dílčích specifikací,
by představené řešení založené na současných nedostatečně upřesněných stanoviscích státní
dopravní politiky nebylo jako celek aplikovatelné, a proto je nutné tuto část metodiky vnímat pouze
jako možný nástin variantních řešení předložených k další diskuzi.
Česká republika se nyní nachází v situaci, kdy stojí před zásadním (politickým) rozhodnutím, jakým
způsobem zohlednit při postupující liberalizaci trhu dotované železniční dopravy otázku tarifu, resp.
možnost cestujícího uskutečnit jízdu tzv. na jeden jízdní doklad. Vzhledem k tomu, že se v České
republice nacházejí dvě roviny objednatelů osobní železniční dopravy (MD ČR a kraje), které budou
vypisovat výběrová řízení, je nutné toto rozložení zohlednit také v návrhu řešení. Obě roviny pak
doplňuje ještě (nedotovaná) aktivita dopravců v režimu open-access. V případě scénáře nejhoršího
možného výsledku by mohlo během několika málo let dojít k tarifnímu rozpadu všech linek na
jednotlivé trasy (případně i vrstvy) a cestující by musel být při každém přestupu znovu tarifně
odbaven – to platí obdobně pro segment dálkové i regionální dopravy. Pozitivním projevem
liberalizace (open acess) bez tarifní integrace linek může být snižování cen a přinášení inovativních
cenových nabídek. Výsledný model by měl umět skloubit jak pozitivní tak negativní stránky – jednou
z možností by mohlo být jednak stanovení jednoho „průchozího“ tarifu a jednak umožnění
dopravcům oslovovat cestující s nejrůznějšími např. relačními nabídkami, které by už nebyly
přenosné na druhé dopravce.
Návrh možného dosažení cíle:
Obě níže představené varianty vedoucí k možnému dosažení cíle předpokládají učinění jasného
politického rozhodnutí na nejvyšší úrovni (dále viz specifikace jednotlivých variant). Jeho prosazení
nemůže být úkolem pouze pro MD ČR, nýbrž by mělo vycházet z rozhodnutí Vlády ČR a na jeho
prosazování by měly spolupracovat všechny zainteresované rezorty. U níže popsaného řešení
předpokládajícího zavedení jednotného tarifu je z pohledu státu nutné zohlednit dopad tohoto řešení
na společnost ČD plně vlastněnou státem. Výhodou plné tarifní integrace by bylo posílení tlaku na
společnost České dráhy, které jsou ve srovnání s ostatními dopravci nákladově neefektivní, ale mají
oproti nim právě výhodu tarifní integrace ve vlastní síti. Požadavek plošné tarifní integrace pak tuto
výhodu přenese na všechny operátory a postaví je konkurenčně na roveň. Problémem jednotného
tarifu je ale fakt, že obsahuje vnitřní křížové dotace, kdy jsou jednotným tarifem pokrývány více i
méně ziskové trasy, což klade nároky na objednavatele při výběru jednotlivých relací pro soutěže.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
61
Varianta 1: První varianta předpokládá vytvoření jednotného tarifního systému na základě dohody
dopravců (pravděpodobně v čele s Českými dráhami), která by řešila vzájemné zúčtování tržeb
z jízdného (tedy bottom-up). Znamenalo by to rozvinutí a prohloubení dosavadní praxe, kdy si již
dnes někteří dopravci v České republice vzájemně uznávají jízdní doklady. Varianta se ale jeví jako
potenciálně riziková vzhledem kvůli dohledu ze strany ÚOHS a jeho možného posouzení této dohody
jako kartelové, především pokud by dopravci vstupovali do soutěží právě s tímto tarifem – v případě,
že by soutěžní zadání obsahovala podmínku tarifní integrace, neměla by být připomínka týkající se
ÚOHS relevantní.
V rámci této varianty je možné předpokládat, že by někteří menší dopravci uvítali možnost
„přistoupit“ k tarifu Českých drah. V reálu by to znamenalo, že by kromě dohodnutého zúčtovacího
mechanismu za „odjeté“ trasy s Českými drahami, využíval dopravce jejich tarifního systému – tedy
distribuci jízdenek v pokladnách (POP apod.) a prostřednictvím e-shopu. Výhodou pro dopravce by
bylo využití fungujícího distribučního systému, který by za poplatek přebíral od Českých drah, na
druhou stranu by ČD inkasovaly finanční prostředky za využití daného systému ve výši procenta
z tržeb. V tomto případě je možné se domnívat, že by dopravce uznával všechny tarifní nabídky ČD,
protože by byl součástí jejich zúčtovacího systému. Dosažení shody by bylo v této variantě velmi
komplikované a vyžadovalo by účinnou součinnost všech operátorů.
Varianta 2: Představená varianta se vztahuje na otázku tarifní integrity pouze u objednávané
dopravy. Varianta 2 počítá, podobně jako je tomu u varianty 1, s konstrukcí tarifního systému
vycházejícího z tarifu jednoho dopravce, nejspíše dosavadního incumbenta, tedy Českých drah (tím
by se zaručilo akceptování tarifu i tam, kde je provozována dotovaná doprava na základě přímého
zadání) – v současné době se jako výchozí nabízí TR 10. Tato varianta počítá s procesem top-down –
tedy stanovením cílového stavu objednavatelem a následně jeho implementací. V případě snahy o
vytvoření prostupného tarifu se nabízejí České republice skrze MD ČR následující kroky:
a) Politické a odborné rozhodnutí o formě společného tarifu. Rozhodnutí o této otázce by
mělo být co nejjednoznačnější a jeho podpora by měla v ideálním případě vycházet z více
směrů politického spektra, aby byla zaručena maximální legitimita a tím i šance na
dlouhodobější udržitelnost. Nové uspořádání by mělo do systému přinést stabilitu na mnoho
let dopředu. Legitimitu a větší sílu rozhodnutí by mohlo dodat svolání expertní komise
odborníků, která by vypracovala rámcový návrh postupu zavedení tarifního systému a
rámcové metodiky. Zřejmě nejschůdnějšího kompromisu by mohlo být dosaženo při dohodě
o průchozím tarifu primárně ve výši obyčejného tarifu – ve variantních řešeních je také
možné zahrnout věrnostní tarif („in-25%“ a „in-50%“ – za finanční kompenzaci dopravcům
vypočtené z ceny věrnostních karet), časových traťových jízdenek a celostátních tarifních
nabídek (síťová jízdenka, SONE+ apod.). Stranou jsou ponechány státem doplácené tarifní
nabídky (studenti, důchodci apod.) a krajské tarifní nabídky.
b) Příprava tarifního a zúčtovacího modelu: MD ČR by mělo připravovat zúčtovací model,
který by měl využívat informace z elektronických pokladních systémů doplněné daty z
„terénního šetření“ provedeného nezávislými odborníky.
c) Diskuze s dopravci a reflexe jejich připomínek: Dopravci by se měli vyjádřit ke způsobu
zúčtování. Není nutné v této fázi dosáhnout souhlasu všech dopravců. Výsledek
dohadovacího procesu by posoudil buď odbor MD ČR nebo komise expertů zmíněná pod
písmenem a).
d) Implementace: Tarifní systém u dopravy provozované v závazku veřejné služby je možné
převést do praxe relativně rychle. Po zpracování a schválení mechanismu rozúčtování
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
62
tarifního systému se stane výsledek součástí podmínek uvedených v zadávací dokumentaci
při soutěži na dané železniční relaci. Tím bude jednotný tarifní systém postupně zaveden
v režimu dotované dopravy v segmentu dopravy objednávané MD ČR a kraji (zatím není
řešen tarifní průnik objednávané dopravy ze strany MD ČR a krajů).
Představená varianta počítá s tím, že by dopravci po vzájemném zúčtování jízdného volně disponovali
výnosy. Na tomto místě je třeba upozornit na riziko, pokud by byl systém svázán např. s TR 10. Jedná
se o propracovaný tarif s výší obyčejného jízdného, která je (zřejmě) přijatelná jak pro dopravce
objednávané, tak i open-access dopravy. V tomto případě by se opětovně zvýšil vliv ČD na
konkurenční dopravce, tentokrát skrze strukturu tarifu. MD ČR by se tak mělo připravit na možnost,
stanovit vlastní tarifní systém, pokud začnou ČD měnit výši tarifu TR10 ve snaze negativně ovlivnit
výnosovou stránku konkurenčních dopravců nebo vlivem nejistoty destabilizovat systém. Přesnější
mechanismy tohoto postupu bude třeba vypracovat na základě upřesnění stanoviska MD ČR.
Ve výsledku varianty 2 by při postupujících soutěžích na železniční dopravu na celostátní a
krajské úrovni nedocházelo k rozpadu jednotného systému dotované železniční dopravy na jednotlivé
tarifní ostrůvky a na úrovni základního tarifu by to umožňovalo udržet pro cestujícího prostupnost a
čitelnost. Zároveň by bylo umožněno dopravcům i nadále nabízet vlastní akční jízdenky doplňující
společný tarif.
P7.2. Zdůvodnění metodiky:
Zajištění možnosti uskutečnit celou cestu na jeden jízdní doklad (nemusí být unifikovaný), byť ne
nutně s nejvýhodnějším tarifem, patří k zákonným právům německého cestujícího, které vychází ze
zákona o drahách (§12, Zákon o železnicích). Jednotný tarifní systém a rozpočítání výnosů v Německu
nepředstavuje zcela ideální model, ale ukazuje možné alternativy, jakým směrem je možné se ubírat.
Uspořádání tarifu lze v Německu rozdělit do tří rovin. (i) V regionální dopravě vycházejí všichni
dopravci z tarifu incumbenta a svaz všech dopravců (v německém případě s majoritou incumbenta)
rozhoduje na základě sčítání cestujících (včetně terénního šetření) a dalších mechanismů
(elektronická evidence jízdenek apod.) o rozdělení výnosu z jízdného dle tzv. regionálního tarifu. (ii)
Druhá úroveň představuje rozpočítání tarifu dálkové dopravy, kde je jízdné v případě přechodu
cestujícího do regionální dopravy lomeno dle ujeté vzdálenosti mezi dálkovým a regionálním tarifem.
Chod mechanismu je v tomto případě financován obchodní marží danou procentem z obratu, kterou
inkasuje zúčtovatel, tedy Deutsche Bahn. (iii) Třetí rovinou jsou regionální dopravní svazy s tarifem
integrujícím železnice, případně zemské tarifní nabídky (např. v Bavorsku Bayern-Ticket), jejichž
uznávání je součástí podmínek zadávacího řízení na regionální dopravu.
V rámci Tarifního svazu železnic ve vlastnictví spolku a mimo vlastnictví spolku (Tarifverband
der Bundeseigenen und Nichtbundeseigenen Eisenbahnen in Deutschland – TBNE), který je
koordinačním a dohadovacím orgánem mj. ve věcech tarifu, disponují Deutsche Bahn 50 % hlasů a
tedy i právem veta. Ve výsledku prosadily univerzální platnost svého regionálního tarifu. Ten sám o
sobě nemusí být pro dopravce nevýhodný. Ale zúčtování výnosů a stanovení prodejních marží
probíhá zcela v režii Deutsche Bahn a dopravci musí svůj podíl na tarifu dokazovat výsledky
z pravidelného sčítání cestujících, ke kterému se využívají také nejrůznější technické nástroje
(fotobuňky v nástupním prostoru apod.) (Bahn 2011, s. 79–81). Někteří dopravci se v oblasti tarifu a
distribuce dále hlouběji integrují s Deutsche Bahn a přejímají v tomto případě všech souvisejících
nástrojů (pokladny, e-shop). Většinou ale nedistribuují akční jízdenky Deutsche Bahn a někdy
neuznávají víkendové nebo zemské jízdenky (Schönes-Wochenende-Ticket nebo Länder-Ticket). O
uznávání těchto nabídek se musí cestující informovat před jízdou, protože jejich akceptování není
dáno výše zmíněným zákonem a zcela záleží na bilaterální dohodě obou dopravců. Tito dopravci
(včetně těch, co přistoupili k distribučnímu systému Deutsche Bahn) se ale musí spokojit s tím, že
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
63
výsledný výnos za přepravu cestujících bude určen zúčtovacím mechanismem Deutsche Bahn, který
nemusí být pro tyto společnosti výhodný, a zároveň do něj bude započtena prodejní marže
distribuční sítě DB.
Druhou možností pro dopravce je zavedení vlastního tarifu, který odpovídá výši regionálního
tarifu DB, výhodou ale je, že neprochází zúčtovacím mechanismem Deutsche Bahn. Při odbavení ve
směru na nebo z tratí třetího dopravce je cestující odbaven buď přímou jízdenkou, která se stane
součástí zúčtování mezi dopravci dle systému TBNE, nebo přechodovou jízdenkou, se kterou je ve
vlaku jiného dopravce bez příplatku dodatečně komerčně odbaven – v tomto případě se jedná o
menší společnosti, které nedisponují zařízením odbavujícím všechny relace v Německu nebo o tratě,
kde je možné zakoupit jízdenku pouze v rámci jednotného tarifu dopravního svazu. V tomto případě
ale není cestující ve výsledku odbaven nevýhodněji, než kdyby si zakoupil jízdenku předem za tarif
daný TBNE (tedy např. z předprodeje Deutsche Bahn).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
64
P8: Zaměstnanci a jejich přechod mezi dopravci
P8.1. Executive summary:
Popis problému:
 Soutěže na provozovatele osobní dopravy otevírají problematiku přechodu dopravního
personálu mezi jednotlivými dopravci.
 Objednavatel dopravy by měl mít na zřeteli, že by v tomto rámci mohlo docházet ke
zvýšenému sociálnímu napětí, především v odlehlejších a strukturálně postižených
regionech. Na druhou stranu ale zvýšená liberalizace a konkurence v odvětví povede k tlaku
na zvýšení produktivity práce a úroveň mezd se v odvětví dostane pod tlak nabídky a
poptávky na trhu práce.
 Objednavatel by se měl připravit na možnost cílené snahy odborů limitovat dopady
konkurence na úroveň mezd a zaměstnanosti v odvětví.
Legislativa:
1370/07/ES, Podniková kolektivní smlouva ČD a.s.
Metodika – stručný návrh řešení:
Sektor dopravy se (nejen) v České republice vyznačuje historicky silným postavením odborových
svazů, díky němuž se dnes dostává zaměstnancům incumbenta, Českých drah, nadprůměrného
odměňování (tarifní mzda a příplatky, bonusy a zaměstnanecké benefity, navýšené zákonné
odstupné), které ve výsledku výrazně zatěžují nákladovou stránku podnikatelské činnosti ČD.
Vzhledem k tomu, že je pro České dráhy obtížné (de facto pak vzhledem k výše zmíněné pozici
odborů nemožné) tyto zaměstnanecké výhody redukovat, je možné předpokládat, že budou tímto
stavem znevýhodněny na nákladové stránce provozu při soutěžích na dotovanou dopravu. Noví
dopravci budou uzavírat se zaměstnanci nové pracovní smlouvy a vyvážou je tak z kolektivní smlouvy
ČD. Zároveň bude každá ztracená relace (spojená s odchodem zaměstnanců) generovat jednorázové
zvýšené náklady pro ČD, které budou nuceny vyplácet (vyšší než zákonné) odstupné přebytečným
zaměstnancům a to i těm, kteří vzápětí přestoupí k novému dopravci. Současná legislativa v ČR
neumožňuje tzv. delimitaci zaměstnanců bez jejich předchozího souhlasu mezi Českými drahami a
jiným dopravcem, při níž by nebylo vypláceno odstupné (zákonné, resp. dle kolektivní smlouvy)
dotčeným zaměstnancům. Nelze obecně říci, že by se bez ohledu na souhlas zaměstnance mohly dva
podniky mezi sebou dohodnout a převést si zaměstnance, protože pracovní smlouva je smlouvou
soukromého práva a vždy platí autonomie vůle, tj. volnost smluvního jednání jak zaměstnance, tak i
zaměstnavatele.
Vzhledem k tomu, že mzdy tvoří v provozování železniční dopravy nezanedbatelnou část
nákladů, představují mzdové náklady výraznou konkurenční výhodu pro nové dopravce – zde je
nutné vzít v potaz reálnou situaci, kdy jsou relace provozované Českými drahami zatíženy
personálními náklady rozsáhlé řídící struktury společnosti. V tomto ohledu bude výchozí pozice
konkurenčních dopravců jednoznačně výhodnější. Objednavatel by zde měl sledovat a pravidelně
analyzovat situaci a být připraven reagovat ve chvíli, kdy by úspory pro veřejnou dopravu byly menší
než vyvolané náklady pro systém sociálního zabezpečení (například při nahrazení dopravních
zaměstnanců levnějšími pracovníky ze Slovenska či jiných zemí). Dopad na odlehlejší regiony
postižené již dnes strukturální nezaměstnaností by mohl být citelný, resp. mohlo by se toto stát
politickým tématem.
Pro objednatele se v současné době nerýsují žádné nutné kroky, na řadě je nyní pečlivé
sledování situace. Zda a v jaké míře bude nutné reagovat, ukáží až první výběrová řízení, ve kterých
nevyhrají České dráhy – jinak zde problém přechodu zaměstnanců odpadá. Situace se stále vyvíjí a
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
65
průběžně se mění stanoviska jak Českých drah, tak i odborových svazů. Rovněž by se měl
objednavatel připravit na možný postup odborových organizací v (železniční) dopravě, které se
mohou pokusit, podobně jako se tomu děje na západ od našich hranic, o systematizaci mzdového
odměňování v celém sektoru železniční dopravy. V případě komplikace situace v této oblasti se
nabízejí dvě varianty (viz níže), z nichž první představuje možnost ponechat veškerá jednání o
zaměstnancích pouze na dohodě odborů s dopravci, a druhá naopak opačný extrém – tedy maximální
regulaci celého odvětví , což by mohlo mít závažné ekonomické důsledky pro celý dopravní sektor.
Varianta 1: Objednatel akceptuje přechod zaměstnanců mezi dopravci (většinou směrem od ČD) bez
úpravy a dalších podmínek, tj. s využitím stávající zákonné úpravy, kdy zaměstnanec odchází
(dohodou nebo pro nadbytečnost včetně souvisejícího finančního vyrovnání) od jednoho dopravce a
vstupuje do pracovního poměru u druhého dopravce. I v případě, že na sebe pracovní poměry
bezprostředně navazují, získávají „přecházející“ zaměstnanci finanční vyrovnání dané zákonem či
ještě navýšené kolektivní smlouvou v závislosti na formu ukončení pracovního poměru u původního
zaměstnavatele. Případná bilaterální jednání dopravců s odbory nebudou vnímány jako záležitost
týkající se objednatele.
Varianta 2: V případě zaznamenání problémů při odměňování dopravního personálu (výrazný sociální
dumping) v kombinaci s možným tlakem odborů lze uvažovat o stanovení tarifních podmínek pro
všechny dopravce, které provozují dopravu v závazku veřejné služby. Dá se předpokládat, že snahou
odborů bude rozšíření platnosti podnikové kolektivní smlouvy ČD na všechny dopravce. Tento vývoj
by ale deformoval ekonomiku provozu a negativně by ovlivnil provoz na železnici na dlouhou dobu do
budoucna. Pokud by byla jednání započata, stál by za přehodnocení současný stav zaměstnaneckých
odměn jako celek včetně benefitů. Vzhledem k vysokému nátlakovému potenciálu odborů a
případnému globálnímu dopadu jejich protestů na celou ČR, se zdá tato varianta jako velmi těžko
realizovatelná.
P8.2. Zdůvodnění metodiky:
Do soutěží o dopravní celky se v Německu, podobně jako v České republice, hlásí společnosti, které
nemají ve chvíli výběrového řízení dostatek vozidel a personálu. Otázka personálu se stává klíčovou,
protože s narůstajícím počtem výběrových řízení vzrůstá nejistota velkého počtu zaměstnanců, což
vede ke zvýšené aktivitě odborů. V Německu se vžilo pravidlo, že personál zajišťující přebírané výkony
přechází k novému provozovateli. Neznamená to ale, že budou převzati všichni zaměstnanci
končícího dopravce, konečné rozhodnutí je samozřejmě ponecháno na nastupující společnosti.
V praxi se ale ukazuje, že po přechodu zaměstnanců od Deutsche Bahn k novému dopravci
dochází většinou k poklesu celkové mzdy. Ačkoliv může být započítán za práci shodný mzdový tarif,
často se liší výše a struktura příplatků. Německá média zaznamenávají případy, ve kterých činí rozdíl
původní a nové hrubé mzdy 100 až 300 € měsíčně (Randelhof, 2013). Běžně se uvádí pokles
v intervalu 10–20% hrubé mzdy (Zippel, 2010). Na druhou stranu je výše mezd u Deutsche Bahn
celkově vyšší než je německý průměr pro dotyčné profese, resp. podobné mimo dopravní sektor.
Přechody personálu a vznik nových dopravců vyvolal nutnost změny organizace odborových
organizací. Podobný vývoj bude zcela jistě ve zvýšené míře možné zaznamenat v České republice.
Zatímco v minulosti se definovaly odbory jako primárně vázané na společnosti, v současné době
dominuje celé oblasti železnic a dopravy Odborový svaz železnic a dopravy (Eisenbahn- und
Verkehrsgewerkschaft), který tak sdružuje dopravní zaměstnance Deutsche Bahn azároveň také
zaměstnance dalších železničních dopravců. Celkově dosahuje počet jeho členů v současné době asi
250 000. Odborový svaz představuje partnera při mzdovém vyjednávání s menšími dopravci a aktivně
vstupuje do jednání v otázce udržení maximální jednoty mzdových tarifů v rámci odvětví železniční
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
66
dopravy i v dopravě všeobecně. V tomto směru tedy (v Německu) dochází (k) jednoznačně (k) větší
regulaci sektoru, než je tomu v České republice.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
67
3. Přílohová část – charakteristika odvětví železniční dopravy v České republice
v kontextu Evropské unie
Železnice v České republice včetně incumbenta, Českých drah, se v současné době nachází v období
dvojité transformace – jednak se stále vyrovnává s dědictvím 40 let fungování v rámci centrálně
plánovaného hospodářství a jednak je vystavena stále intenzivnějšímu tlaku na vytvoření prostoru
pro liberalizaci a především konkurenci. Ačkoliv se železnice v České republice stále více modernizuje
a otevírá konkurenci, a to jak v oblasti přístupu na dopravní cestu, tak v soutěžích o výkony, čeká ji
ještě velmi dlouhá cesta. Vytyčené mezníky dalšího vývoje se ale často přesouvají, ať již vlivem
rozhodnutí Evropské komise, která vytyčuje hlavní rámec další postupující liberalizace, nebo v jeho
intencích se měnících priorit české dopravní politiky. Jedno je ale jisté – je třeba ještě vykonat velké
množství práce, která, pokud se zdaří, umožní železnici zachovat nebo zlepšit svoji pozici v národním
hospodářství. V opačném případě bude předznamenán výrazný útlum tohoto odvětví, jehož
výsledkem bude pouze omezené fungování železnice pro společnost a ekonomiku.
3.1. Charakteristika odvětví železniční dopravy v Evropské unii7
3.1.1. Stav a vývojové trendy dopravního trhu v Evropské unii – podíl jednotlivých módů
na dopravních výkonech (intermodální konkurence)
V období po roce 1995 dochází v zemích Evropské unie k mírnému růstu přepravních výkonů v osobní
i nákladní dopravě, a to přesto, že se zejména v nákladní dopravě od roku 2008 poměrně výrazně
projevil vliv hospodářské krize (konkrétní údaje viz v obr. 3.1). Mezi roky 1995 a 2011 přepravní
výkony v osobní, respektive nákladní dopravě vzrostly o 22,5 %, respektive o 25 %.
7
Předchozí verze textu byly publikovány: Kvizda, M. – Tomeš, Z. a kol. (2013): Modely a metody regulace
konkurenčního prostředí na trhu železničních dopravních služeb. Munipress. In print. Tomeš, Z. (2013):
Economic Transition of Railways in Eastern Europe. V recenzích. Tomeš, Z. – Kvizda, M. – Nigrin, T. –
Seidenglanz, D. (2013): Competition in the railway passeneger market in the Czech Republic. Paper presented at
Thredbo 13 conference. Oxford. UK. Tomeš, Z. (2010) Veřejné dotace do železniční dopravy v ČR. Scientia et
Societas, Praha: Newton College, VI, 4s. 134-142. ISSN 1801-7118. Tomeš, Z. (2013): Analýza vlivu
liberalizace na hospodaření Českých drah. Scientia et Societas, Praha: Newton College, In print. ISSN 1801-
7118.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
68
Obr. 3.1.: Celkové přepravní výkony v osobní a nákladní železniční dopravě v EU.
Zdroj: Transport in figures 2013 (European Commission, 2013).
Přepravním výkonům v osobní dopravě v EU výrazně dominuje individuální automobilová doprava,
její podíl na modal splitu dosáhl v roce 2011 73,4 % (viz obr. 3.2.). V nákladní dopravě dosahují na
trhu nejvyššího zastoupení dva dopravní módy – vedle dopravy silniční je nutné zmínit dopravu
námořní (uvažována je ovšem pouze námořní doprava v přepravách uvnitř území EU, obr. 3.2.).
Každý ze zmíněných druhů dopravy zabezpečuje více než 35 % přepravní práce v Evropské unii.
Přepravní výkony železnic v EU mezi roky 1995 a 2011 v absolutních hodnotách mírně rostou,
v osobní dopravě došlo k nárůstu z 351 mld. oskm na 407 mld. oskm, v dopravě nákladní pak
z hodnoty 386 mld. tkm na 420 mld. tkm. Přesto význam železniční dopravy v relativních číslech
stagnuje – podíl železnic na výkonech osobní dopravy se pohybuje kolem 6 %, podíl železnic na
výkonech nákladní dopravy se pohybuje mezi 10 a 12 %.
EU-27, r. 1995 - 2011: celkové přepravní výkony
v osobní a nákladní dopravě
(v mld. oskm / tkm)
osobní doprava
nákladní doprava
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
5 000
5 500
6 000
6 500
7 000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
69
Obr. 3.2.: Modální split dopravních výkonů v EU v osobní dopravě.
Zdroj: Transport in figures 2013 (European Commission, 2013).
Obr. 3.3.: Modální split dopravních výkonů v EU v osobní dopravě (bez aut).
Zdroj: Transport in figures 2013 (European Commission, 2013).
EU-27, r. 1995 - 2011: přepravní výkony v osobní dopravě
(v mld. oskm)
auta
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
5 000
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
auta motocykly autobusy železnice tram a metro letadla lodě
EU-27, r. 1995 - 2011: přepravní výkony v osobní dopravě
(bez aut, v mld. oskm)
motocykly
autobusy
tram a metro
letadla
lodě
0
100
200
300
400
500
600
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
motocykly autobusy železnice tram a metro letadla lodě
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
70
V současné době je nejdynamičtěji se rozvíjejícím segmentem osobní železniční dopravy v EU
vysokorychlostní doprava umožňujících jízdu rychlostí 250 km/h . Zatímco v roce 1995 dosahovala
vysokorychlostní železnice přepravního výkonu 15 mld. oskm, v roce 2011 to bylo již 110 mld. oskm
(obr. 3.5). Růstu přepravních výkonů vysokorychlostní železnice je do značné míry dosahováno
prodlužováním délky (tedy výstavbou) těchto tratí, relativizovaný přepravní výkon na 1000 km tratí je
víceméně stabilní (všechny údaje uvádí též tab. 3.1.).
Obr. 3.4.: Přepravní výkony vysokorychlostních železnic v EU (v mld. oskm).
Zdroj: Transport in figures 2013 (European Commission, 2013).
EU-27, r. 1990 - 2011: přepravní výkony
vysokorychlostní železniční dopravy
(v mld. oskm)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
celkový výkon výkon na 1000 km tratí
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
71
Obr. 3.5.: Přepravní výkony vysokorychlostních železnic v EU (v mld. oskm).
Zdroj: Transport in figures 2013 (European Commission, 2013).
Na úrovni jednotlivých evropských států je situace v železniční dopravě poměrně výrazně
diferencovaná (viz tab. 3.1. a obr. 3.6.). V absolutním měřítku zabezpečuje největší přepravní výkony
osobní železnice ve Francii (89 mld. oskm v roce 2011), v Německu (85 mld. oskm), ve Velké Británii
(57 mld. oskm), v Itálii (43 mld. oskm) a ve Španělsku (23 mld. oskm). Z celoevropského pohledu jsou
naopak zanedbatelné přepravní výkony osobní železniční dopravy v Estonsku, Lucembursku, Litvě,
Lotyšsku, Slovinsku, Řecku a Irsku (ve všech uvedených státech méně než 2 mld. oskm).
Belgie, Dánsko, Německo, Francie, Rakousko, Švédsko a Velká Británie představují z hlediska
osobní železniční dopravy úspěšné státy, neboť v nich roste přepravní výkon a zároveň jsou na
přepravních výkonech pozemní dopravy nadprůměrně zastoupeny železnice . Např. ve Velké Británii
se přepravní výkon osobní železniční dopravy mezi roky 1995 a 2011 téměř zdvojnásobil a ve Švédsku
vzrostl zhruba o dvě třetiny. Při interpretaci relativní úspěšnosti osobní železnice je ve
vyjmenovaných státech potřeba zdůraznit jak historický vývoj a geografický kontext (např.
uspořádání sídelního systému, ekonomická síla středisek, koncentrovanost dojížďkových proudů), tak
i stav železniční infrastruktury a kvalitu nabídky dopravních služeb. Jistý vliv, alespoň v některých
státech, bude pravděpodobně mít i míra liberalizace drážního sektoru.
Na opačné straně žebříčku se nacházejí státy jako Řecko, Litva, Estonsko, Bulharsko a
Portugalsko, v nichž se nízký podíl železnic na celkových výkonech pozemní dopravy kombinuje ještě
s absolutním poklesem přepravních výkonů. V těchto státech osobní železniční doprava nikdy
nepatřila k výkonným dopravním systémům a spíše pouze okrajově doplňovala ostatní dopravní
módy.
Specifickou skupinu tvoří postsocialistické státy, v nichž ve všech (s výjimkou Slovinska)
dochází k poklesu přepravních výkonů železniční dopravy. Takový vývoj je patrně důsledkem změny
dopravního chování obyvatelstva spojeného s přechodem k individuální automobilové dopravě,
k němuž zde dochází v souvislosti se změnami životního stylu a charakteru spotřeby paralelně
s přechodem od centrálně řízených ekonomik na ekonomiky tržní. Přes poklesy přepravních výkonů
EU-27, r. 1990 - 2012: délka
vysokorychlostních železničních tratí
(v km)
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
72
však v řadě z těchto států zůstává podíl železnic na výkonech pozemní dopravy srovnatelný
s průměrem EU – tato charakteristika plně popisuje aktuální situaci v Polsku, v Rumunsku, v Lotyšsku,
na Slovensku, v ČR a v Maďarsku.
Tab. 3.1.: Osobní železniční doprava v členských státech EU – vývoj přepravních výkonů (v mld.
oskm).
1995 2000 2005 2010 2011
2011-
1995
2011/1
995
LIB
index 2011
(abs.) (v %) (kategorie)
Belgie 6,76 7,73 9,15 10,40 10,41 3,65 154,1 on schedule
Bulharsko 4,69 3,47 2,39 2,10 2,07 -2,63 44,1 on schedule
ČR 8,02 7,30 6,67 6,59 6,71 -1,31 83,7 on schedule
Dánsko 4,89 5,54 5,97 6,35 6,61 1,72 135,2 advanced
Německo 70,98 75,40 74,95 83,03 84,98 14,00 119,7 advanced
Estonsko 0,42 0,26 0,25 0,25 0,24 -0,18 57,7 on schedule
Irsko 1,29 1,39 1,78 1,68 1,64 0,35 126,9 delayed
Řecko 1,57 1,89 1,85 1,34 0,96 -0,61 61,1 delayed
Španělsko 16,58 20,14 21,62 22,39 22,80 6,22 137,5 delayed
Francie 55,56 69,87 76,20 85,90 89,00 33,44 160,2 delayed
Itálie 46,65 49,57 50,47 47,29 43,34 -3,31 92,9 on schedule
Kypr 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 . . .
Lotyšsko 1,37 0,72 0,89 0,75 0,74 -0,63 54,0 delayed
Litva 1,13 0,61 0,43 0,37 0,39 -0,74 34,4 delayed
Lucembursko 0,29 0,33 0,27 0,35 0,35 0,06 121,6 delayed
Maďarsko 8,44 9,69 9,85 7,69 7,81 -0,64 92,5 delayed
Malta 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 . . .
Nizozemsko 16,35 14,67 15,15 15,40 15,75 -0,60 96,3 on schedule
Rakousko 10,12 8,74 9,51 10,74 10,88 0,75 107,4 on schedule
Polsko 26,64 24,09 18,16 17,92 18,18 -8,46 68,2 on schedule
Portugalsko 4,81 4,03 3,81 4,11 4,14 -0,67 86,2 on schedule
Rumunsko 18,88 11,63 7,99 5,44 5,07 -13,81 26,9 on schedule
Slovinsko 0,60 0,71 0,78 0,81 0,77 0,18 129,9 delayed
Slovensko 4,20 2,87 2,18 2,31 2,43 -1,77 57,9 on schedule
Finsko 3,18 3,41 3,48 3,96 3,88 0,70 121,9 on schedule
Švédsko 6,84 8,24 8,94 11,22 11,38 4,54 166,4 advanced
Velká
Británie
30,27 38,41 44,42 55,83 56,62 26,35 187,0 advanced
EU-27 350,52 370,71 377,15 404,20 407,14 56,62 116,2 .
Zdroj: Transport in figures 2013 (European Commission, 2013).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
73
Obr. 3.6.: Podíl železnice na osobní dopravě v EU.
Zdroj: Transport in figures 2013 (European Commission, 2013).
Rozdíly mezi evropskými státy jsou typickým rysem i na trhu nákladní železniční dopravy (konkrétní
údaje viz tab. 3.2 a obr. 3.7). Největších přepravních výkonů v nákladní dopravě dosahuje železnice
v Německu (113 mld. tkm v roce 2011), v Polsku (54 mld. tkm), ve Francii (34 mld. tkm), ve Švédsku
(23 mld. tkm), v Lotyšsku (21 mld. tkm), ve Velké Británii (21 mld. tkm), v Rakousku (20 mld. tkm) a
v Itálii (rovněž 20 mld. tkm). Naopak nízké, naprosto zanedbatelné přepravní výkony, realizuje
nákladní železnice v Irsku (0,11 mld. tkm), v Lucembursku (0,29 mld. tkm) a v Řecku (0,35 mld. tkm).
EU-27, r. 2011: podíl železnic
na přepravních výkonech v pozemní osobní dopravě
(v %)
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
10,0
11,0
12,0
KyprM
altaŘecko
Litva
Estonsko
Slovinsko
Irsko
Bulharsko
Portugalsko
Lucem
burskoFinskoPolsko
Rum
unsko
Lotyšsko
Itálie
Španělsko
Slovensko
ČREU
-27Belgie
Velká
Británie
N
ěm
ecko
ŠvédskoFrancie
N
izozem
sko
M
aďarskoD
ánsko
Rakousko
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
74
Tab. 3.2.: Nákladní železniční doprava v členských státech EU – vývoj přepravních výkonů (v mld.
tkm).
1995 2000 2005 2010 2011
2011 -
1995
2011/1
995
LIB
index 2011
(abs.) (v %) (kategorie)
Belgie 7,30 7,67 8,13 7,48 7,59 0,29 104,0 advanced
Bulharsko 8,60 5,54 5,16 3,06 3,29 -5,31 38,3 advanced
ČR 22,62 17,50 14,87 13,77 14,32 -8,31 63,3 on schedule
Dánsko 1,99 2,03 1,98 2,24 2,62 0,63 131,7 advanced
Německo 70,50 82,68 95,42 107,32 113,32 42,82 160,7 advanced
Estonsko 3,85 8,10 10,64 6,64 6,27 2,43 163,1 on schedule
Irsko 0,60 0,49 0,30 0,09 0,11 -0,50 17,4 on schedule
Řecko 0,29 0,43 0,61 0,61 0,35 0,06 120,5 on schedule
Španělsko 10,96 11,61 11,59 9,21 9,75 -1,21 89,0 on schedule
Francie 48,27 57,73 40,70 29,97 34,20 -14,06 70,9 on schedule
Itálie 21,69 22,82 22,76 18,62 19,79 -1,90 91,2 advanced
Kypr 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 . . .
Lotyšsko 9,76 13,31 19,78 17,18 21,41 11,65 219,4 on schedule
Litva 7,20 8,92 12,46 13,43 15,09 7,89 209,6 on schedule
Lucembursko 0,53 0,63 0,39 0,32 0,29 -0,24 54,4 on schedule
Maďarsko 8,40 8,80 9,09 8,81 9,12 0,72 108,5 on schedule
Malta 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 . . .
Nizozemsko 3,10 4,52 5,87 5,93 6,38 3,28 205,7 advanced
Rakousko 13,20 16,60 18,96 19,83 20,35 7,15 154,1 advanced
Polsko 68,20 54,00 49,97 48,71 53,75 -14,45 78,8 advanced
Portugalsko 2,02 2,18 2,42 2,31 2,32 0,30 115,0 advanced
Rumunsko 17,91 16,35 16,58 12,38 14,72 -3,19 82,2 advanced
Slovinsko 3,08 2,86 3,25 3,42 3,75 0,68 122,0 on schedule
Slovensko 13,80 11,23 9,46 8,11 7,96 -5,84 57,7 on schedule
Finsko 9,60 10,11 9,71 9,75 9,40 -0,21 97,9 on schedule
Švédsko 19,39 19,48 21,68 23,46 22,86 3,47 117,9 advanced
Velká
Británie
13,30 18,10 21,43 18,58 20,97 7,67 157,7 advanced
EU-27 386,14 403,68 413,19 391,21 419,96 33,81 108,8 .
Zdroj: Transport in figures 2013 (European Commission, 2013).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
75
Obr. 3.7.: Podíl železnice na pozemní nákladní dopravě v EU (v %).
Zdroj: Transport in figures 2013 (European Commission, 2013).
Lotyšsko, Litva a Estonsko tvoří v Evropě z hlediska nákladní železniční dopravy samostatnou
kategorii. Ve všech třech pobaltských státech přepravní výkony v nákladní dopravě rychle rostou a
zároveň v nich železnice dosahuje v rámci Evropy zdaleka nejvyšších podílů na pozemní dopravě
celkem – v Lotyšsku a Estonsku tento podíl překračuje dokonce hodnotu 50 %. Specifické postavení
železnic v nákladní dopravě v pobaltských státech je patrně nutné do značné míry přičíst jejich
tranzitnímu významu v rámci doprav mezi Ruskem a Evropou, respektive mezi Ruskem a exportními
přístavy právě v těchto třech státech.
Relativně vysokých podílů na celkových přepravních výkonech v pozemní dopravě (konkrétně
mezi 20 a 40 %) dosahuje železnice také v ČR, Německu, Finsku, Rumunsku, Rakousku a Švédsku. Ve
třech z těchto států – v Německu, Rakousku a Švédsku – navíc od roku 1995 přepravní výkony
železnic relativně rychle rostou. Rychlý růst přepravních výkonů je kromě této skupiny států
dosahován i ve Velké Británii, v Nizozemsku a v Dánsku. Ve všech případech jde o státy s významnou
tradicí nákladní železniční dopravy, v některých případech i o státy s relativně velkými přepravními
vzdálenostmi. V některých vyjmenovaných státech bude k výkonnosti nákladní železniční dopravy
přispívat i vysoká míra liberalizace trhu spojená s konkurencí drážních dopravců (zejména Velká
Británie, Švédsko a také Německo). V případě Rakouska pak může být na jedné straně stimulem
k využívání nákladní železniční dopravy její, zákazníky pociťovaná, šetrnost vůči životnímu prostředí,
na straně druhé systematicky rozvíjený systém zpoplatnění jízdy kamionů na silnicích.
V ČR, Rumunsko a Polsko sice od roku 1990 výkony nákladní železniční dopravy poměrně
rychle a výrazně klesají, nicméně stále ještě v evropském srovnání patří ke státům s relativně
významnou nákladní železniční dopravou. Pokles přepravních výkonů nákladní železnice v těchto
státech zejména v 90. letech 20. století souvisel se změnou charakteru hospodářství spojenou
s útlumem těžkého průmyslu.
EU-27, r. 2011: podíl železnic
na přepravních výkonech v pozemní nákladní dopravě
(v %)
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
55,0
60,0
KyprM
alta
IrskoŘecko
Lucem
bursko
Španělsko
N
izozem
sko
Portugalsko
Bulharsko
Velká
Británie
ItálieD
ánskoFrancieBelgieEU
-27
Slovensko
Slovinsko
M
aďarskoPolsko
ČR
N
ěm
eckoFinsko
Rum
unsko
Rakousko
Švédsko
Litva
Estonsko
Lotyšsko
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
76
3.1.2. Česká republika a Německo – stručná charakteristika
Česká republika i Německo patří ke státům s tradičně vysokým významem železniční dopravy. Oba
státy disponují hustou železniční sítí – na 100 km2
připadá v ČR 12,0 km tratí, v Německu pak 9,4 km
(viz tab. 3.3.). Přes podobnou hustotu železnice se však parametry drážní infrastruktury v ČR a
Německu výrazně liší, neboť německé železnice ve srovnání s českými vykazují vyšší podíly
elektrifikovaných a vícekolejných úseků a rovněž vysokorychlostní tratě.
Tab. 3.3.: ČR a Německo – základní údaje o infrastruktuře železniční dopravy (stav v r. 2011).
Tratě v provozu – délka (v km): Z toho tratě (v %):
celkem na 10 tis. obyv. na 100 km2 vysoko-
rychlostní
elektrifiko-
vané
Dvou
a vícekolejné
ČR 9 470 9,0 12,0 0,0 33,9 20,2
Německo 33 576 4,2 9,4 3,8 59,0 54,5
Zdroj: Transport in figures 2013 (European Commission, 2013); databáze Eurostatu
(http://epp.eurostat.ec.europa.eu/); Ročenka dopravy 2012 (www.mdcr.cz).
Tab. 3.4.: ČR a Německo – obyvatelstvo a největší města.
ČR Německo
(k 1.1.2013) (k 31.12.2012)
Počet obyvatel (abs.) 10 516 125 80 523 746
Rozloha (km2) 78 867 357 023
Hustota zalidnění (obyv./km2) 133 226
Města s ≥ 1,0 mil. obyvatel
- počet (abs.) 1 4
- počet obyvatel (abs.) 1 246 780 7 522 175
- podíl na počtu obyvatel celkem (%) 11,9 9,3
Města s ≥ 500 tis. a < 1,0 mil. obyvatel
- počet (abs.) 0 7
- počet obyvatel (abs.) . 4 012 800
- podíl na počtu obyvatel celkem (%) . 5,0
Města s ≥ 300 tis. a < 500 tis. obyvateli
- počet (abs.) 1 5
- počet obyvatel (abs.) 378 327 1 830 097
- podíl na počtu obyvatel celkem (%) 3,6 2,3
Města s ≥ 100 tis. a < 300 tis. obyvateli
- počet (abs.) 3 39
- počet obyvatel (abs.) 567 006 6 960 169
- podíl na počtu obyvatel celkem (%) 5,4 8,6
Města s ≥ 100 tis. obyvateli celkem
- počet (abs.) 5 55
- počet obyvatel (abs.) 2 192 113 20 325 241
- podíl na počtu obyvatel celkem (%) 20,8 25,2
Zdroj: Vorläufige Ergebnisse der Bevölkerungsfortschreibung auf Grundlage des Zensus, 2012
(www.destatis.de), www.czso.cz.
Pro posouzení poptávky po osobní železniční dopravě je kromě infrastrukturní vybavenosti klíčovým
faktorem také charakter sídelního systému. Základní informace o největších městech jakožto
potenciálních zdrojích přepravních proudů v ČR i v Německu poskytuje tab. 3.4. Vyplývá z ní, že
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
77
rozložení obyvatelstva v prostředí největších českých a německých měst je strukturálně zhruba
podobné, protože v miliónových a statisícových městech žijí v obou státech zhruba podobné podíly
obyvatel. Početnost a velikost přepravních proudů v osobní dopravě v německém prostředí však silně
favorizuje jak absolutně větší počet velkých měst, tak i absolutně větší počet v nich žijících obyvatel.
Z hlediska geografického uspořádání sídelního systému vyplývá ze srovnání ČR a Německa ještě jeden
podstatný rozdíl, totiž silnější monocentričnost urbánního systému v ČR daná relativně silnou
dominancí Prahy a výraznější polycentričnost systému německého, projevující se existencí většího
počtu srovnatelně silných a v sídelní hierarchii podobně postavených středisek (viz např. miliónové
metropole Berlín, Hamburk, Mnichov a Kolín nad Rýnem).
Odlišné geografické uspořádání systému největších měst v ČR a v Německu vede i k odlišnému
prostorovému vzorci hlavních přepravních proudů v dálkové osobní dopravě v obou státech (blíže viz
obr. 3.8. a 3.9.). V ČR se nabídka dálkových meziměstských spojů primárně orientuje na spojení
hierarchicky níže postavených center s Prahou: radiální trasy jsou obsluhovány s vyšší frekvencí
(většinou v intervalu 60 minut) a ve více dopravních segmentech. Na druhou stranu tangenciální tahy
spojující regionální centra vzájemně mezi sebou jsou obsluhovány většinou pouze rychlíkovým
segmentem a navíc většinou jen ve dvouhodinovém taktu. Ve srovnání s ČR lze v Německu
identifikovat složitější, spíše síťový či dokonce mřížový, vzorec systému dálkových vlaků kategorií ICE
a EC/IC. Víceméně rovnocenných uzlů je v německém systému také více než v ČR, za hlavní
organizační body dálkové dopravy zde lze považovat města Berlín, Hamburk, Hannover, Dortmund,
Kolín nad Rýnem, Lipsko, Frankfurt nad Mohanem, Mannheim, Norimberk a Mnichov.
Větší absolutní počet populačně velkých středisek v Německu ve srovnání s ČR (55 statisícových a
větších měst v Německu versus jen 5 takových měst v ČR) také přispívá k nárůstu poptávky po
příměstské a regionální osobní železniční dopravě. Silnější střediska si totiž vytvářejí intenzivnější
dojížďkové proudy, a to jak ve svém bližším, tak i ve vzdálenějším zázemí.
Obr. 3.8.: Hlavní přepravní směry v osobní dopravě v ČR – linkové vedení vlaků dálkové a
nadregionální dopravy.
Zdroj: Plán dopravní obsluhy území vlaky celostátní dopravy, zásady objednávky dálkové dopravy pro období
2012-2016 (Ministerstvo dopravy, 2011).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
78
Obr. 3.9.: Hlavní přepravní směry v osobní dopravě v Německu – linkové vedení dálkových vlaků
kategorií ICE a EC/IC.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
79
Zdroj: http://www.bahn.de/.
Hlavní přepravní směry v nákladní železniční dopravě lze identifikovat podstatně obtížněji, neboť
data o tomto segmentu železniční dopravy nejsou poskytována v příliš velkém územním detailu.
Z toho důvodu je možné prostorové uspořádání nákladní dopravy charakterizovat jen poněkud
obecněji, v ČR na úrovni krajů (tab. 3.6.) a v Německu na úrovni spolkových zemí (tab. 3.5.).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
80
V obou státech je největší množství nákladů přepravovaných po železnici vázáno na tradiční
průmyslové regiony charakteristické silným zastoupením těžkého průmyslu (hutnictví, ocelářství,
chemie apod.), případně těžbou nerostných surovin. Typickým příkladem tohoto druhu je v Německu
spolková země Severní Porýní-Vestfálsko, v níž množství zboží přepravovaného nákladními vlaky
několikrát převyšuje hodnoty jiných spolkových zemí. V ČR takové regiony reprezentují zejména
Ústecký a Moravskoslezský kraj.
Relativně velké množství nákladní železniční dopravy generují také další průmyslové oblasti,
v nichž jsou lokalizovány např. elektrárny či velké, nadregionálně významné podniky. V Německu lze
v této souvislosti zmínit Bavorsko, v ČR pak třeba Středočeský a Pardubický kraj. V řadě pobřežních
oblastí Německa generuje velké množství nákladní železniční dopravy také intermodální překládka
zboží mezi námořními loděmi a vlaky. Tento efekt se velmi silně projevuje jak v Dolním Sasku, tak i
v Hamburku a Brémách.
Zatížení nákladní železniční dopravou je jak v ČR, tak i v Německu relativně vysoké také na
mezinárodních tranzitních trasách. Nákladní vlaky přepravily podle dostupných statistických údajů
v roce 2012 v tranzitu přes Německo celkem 15,5 mil. tun zboží a přes území ČR 8,1 mil. tun
(www.destatis.de, Ročenka dopravy 2012).
Tab. 3.5.: Německo – nákladní železniční doprava ve spolkových zemích (stav v r. 2012).
Spolková země
Přepravené zboží (bez tranzitu, v tis. tun):
celkem
z toho:
vývoz dovoz
Bádensko-Württembersko 33 499 15 029 18 470
Bavorsko 52 837 22 827 30 010
Berlín 5 441 1 048 4 393
Braniborsko 33 172 17 989 15 183
Brémy 18 681 5 976 12 705
Hamburk 45 654 26 115 19 539
Hesensko 17 548 9 521 8 027
Meklenbursko-Přední Pomořansko 10 956 4 194 6 762
Dolní Sasko 94 014 42 657 51 357
Severní Porýní-Vestfálsko 148 268 75 194 73 074
Porýní-Falc 16 526 7 734 8 792
Sársko 25 650 9 093 16 557
Sasko 23 128 12 886 10 242
Sasko-Anhaltsko 57 092 34 562 22 530
Šlesvicko-Holštýnsko 7 632 4 162 3 470
Durynsko 7 649 3 418 4 231
Zdroj: www.destatis.de.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
81
Tab. 3.6.: ČR – nákladní železniční doprava v krajích (stav v r. 2012).
Kraj
Přepravené zboží (bez tranzitu, v tis. tun):
celkem
z toho:
vývoz dovoz
uvnitř
regionu
Praha 2 051,6 1 025,6 1 010,3 15,7
Středočeský kraj 7 339,0 2 361,3 4 425,3 552,4
Jihočeský kraj 1 164,8 130,7 1 004,4 29,7
Plzeňský kraj 2 121,2 595,3 1 349,3 176,6
Karlovarský kraj 3 330,3 1 419,9 471,0 1 439,4
Ústecký kraj 19 454,9 11 352,6 2 974,9 5 127,4
Liberecký kraj 435,2 249,8 179,7 5,7
Královéhradecký kraj 1 494,6 684,0 773,0 37,6
Pardubický kraj 6 390,3 379,4 5 963,4 47,5
Kraj Vysočina 1 205,3 389,2 771,9 44,2
Jihomoravský kraj 1 224,5 647,1 533,6 43,8
Olomoucký kraj 1 918,4 914,2 814,8 189,4
Zlínský kraj 1 878,9 614,4 1 242,8 21,7
Moravskoslezský kraj 10 527,4 2 719,2 1 943,6 5 864,6
Pramen: Ročenka dopravy 2012 (www.mdcr.cz).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
82
3.2. Specifika železniční dopravy v České republice ve srovnání se SRN
3.2.1. Institucionální struktura odvětví
V 19. a v první polovině 20. století představovaly evropské železnice dopravní mód, který dominoval
vnitrozemské přepravě. Železnice obvykle vznikaly jako vertikálně integrované organizace, které
vlastnily železniční infrastrukturu a provozovaly na ní vlastní vlaky. Z důvodu výlučného vlastnictví
infrastruktury a nerozvinutosti ostatních dopravních módů, disponovaly železnice v minulosti
významnou monopolní silou a byly obvykle státem regulovány. Po druhé světové válce se téměř ve
všech evropských zemích prosadil model integrované, národní železnice ve státním vlastnictví (Kvizda
2009). To na jedné straně zabezpečilo finanční stabilitu, síťové synergie a veřejné dotace. Na druhou
stranu se železnice ve státním vlastnictví brzy začaly potýkat s nedostatkem flexibility a postupně
ztrácely schopnost adaptace na nové ekonomické podmínky.
Tab. 3.7.: Ekonomické problémy železnice na konci dvacátého století.
Železniční problém Typické příčiny
1. Chronické finanční deficity Cenová regulace; Trvale přebytečná kapacita; Provozování služeb za fixní
ceny; provozování služeb za ceny pod mezními náklady; neschopnost
identifikovat náklady; neefektivita při vybírání tržeb; nízká produktivita;
zbytečně vysoké provozní náklady; přezaměstnanost
2. Rostoucí provozní dotace Chronické finanční deficity; chybějící komercionalizace; nedostatečné
rozlišování mezi rolí vlády a železničního operátora; neadekvátní dotační
politika.
3. Archaická cenová struktura Ceny nejsou vztaženy k mezním nákladům; náklady nejsou správně
identifikovány nebo měřeny; neadekvátní finanční a manažerské účetní
systémy; nedostačující nebo neexistující cenové cíle.
4. Nevyrovnaná struktura tarifů;
monopolní sazby
Chybějící zastoupení konečných uživatelů v rozhodování o službách a
cenách; soukromý nebo veřejný monopol.
5. Přemrštěné náklady; nízká
manažerská a technická
efektivita; nízká produktivita
Chybějící konkurence nebo existence přirozeného monopolu;
přezaměstnanost; chybějící investice.
6. Nízká kvalita služeb; kongesce;
služby nereagují na potřeby
Chybějící konkurence; neexistence cenových přirážek ve špičce; cenová
politika, která nereflektuje snahu pokrýt náklady; nemožnost reinvestovat
provozní přebytky nebo navýšit fondy na investice
7. Nedostačující fyzická
infrastruktura; nedostačující
investiční financování;
zanedbaná údržba aktiv
Cenová politika není schopna ufinancovat obnovu kapitálových nákladů;
nemožnost získat/reinvestovat provozní přebytky; regulace, která brání
investicím nebo zadlužování
8. Rozšířené státní vlastnictví
železniční infrastruktury a služeb;
nízký stupeň participace
soukromého sektoru
Chybějící politický nebo strategický cíl zaměřený na
konkurenci/komercionalizaci/privatizaci.
Zdroj: United Nations (2003).
Železniční doprava má oproti jiným odvětvím určitá specifika, která determinují její ekonomickou
efektivnost i možnosti intramodální konkurence. Prvním významným faktorem je skutečnost, že
železnice je multiproduktové odvětví, které současně poskytuje služby nákladní i osobní dopravy,
přičemž mají tato odvětví významně odlišnou skladbu poptávky i strukturu nákladů. Současné
provozování osobní a nákladní dopravy na jedné infrastruktuře vytváří potenciální synergie, ale i
konflikty ohledně priorit v přidělování kapacity, vzniku kongescí a odlišných požadavků na kvalitu
infrastruktury. Na většině železničních systémů světa jsou provozovány oba typy přeprav, ale
vzhledem k jejich vnitřním charakteristikám budou parametry zavádění konkurence odlišné pro
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
83
železniční systémy s dominantní nákladní dopravou (např. USA, Kanada), s dominantní osobní
dopravou (např. Japonsko) či pro systémy smíšené (např. většina evropských zemí, Čína).
Hlavní konkurenční výhodou nákladní železniční dopravy oproti silniční je přeprava velkých
objemů jednodruhového zboží (především hromadných substrátů jako je uhlí, rudy, chemikálie nebo
obilí), přeprava ucelených vozových souprav na střední a velké vzdálenosti a vhodně kombinovaná
intermodální přeprava. Železnice může u těchto typů přepravy dosáhnout nižších jednotkových
nákladů. Rozlehlé země s velkými vzdálenostmi mezi hospodářskými centry jsou významnými
producenty surovin, nebo mají vysoký podíl tranzitní přepravy (například Rusko, Čína nebo USA),
proto mají výrazně vyšší modální podíl železnice v nákladní dopravě než země ostatní. Silniční
doprava má konkurenční výhodu, pokud je klíčovým parametrem čas, pokud se jedná o nepravidelné
maloobjemové přepravy, a pokud jsou místa nakládky a vykládky rozptýlená.
Nákladní železniční doprava může být členěna na tři tržní segmenty (viz Božičnik 2009, Gerondeau
1997):
 ucelené vlaky;
 jednotlivé vagóny (vozové zásilky);
 jednotlivé zásilky (kusové zásilky).
V ekonomice nákladní železniční dopravy je nejefektivnější přeprava ucelených vlaků, kdy je
přepravce schopen s relativně nízkými náklady zorganizovat dlouhé a pravidelné vlaky na ustálené
trase. O tuto nejlukrativnější přepravu je v nákladní přepravě také nejintenzivnější konkurenční boj.
V současnosti se také dynamicky rozvíjí kombinovaná přeprava, která těží ze standardizace
umožňující snadné střídání přepravních módů. Naopak kdysi rozsáhlá a zisková přeprava vozových
zásilek je v celoevropském měřítku na ústupu. Příčiny této situace shrnuje Gerondeau: „Přeprava
individuálních vagónů byla dominantním způsobem přepravy ve zlatém věku železnice na přelomu 19.
a 20. století. V současnosti se v Evropě nachází ve vážných problémech. Pokud chce nějaký zákazník
poslat vagónovou zakázku, tak pokud má vlastní vlečku, naloží si vagón u sebe v závodě, pokud jí
nemá, musí náklad dopravit do nákladní železniční stanice a tam jej nechat naložit na vagón. Když je
dost naložených vagónů, jsou zformovány do vlaků a odtaženy do seřaďovací stanice, kde jsou
rozděleny a zformovány do jiných vlaků v závislosti na místě konečné destinace. Stejný postup je pak
aplikován při vykládce. Pokud má konečný zákazník vlečku, je mu na ní vagón přivezen, pokud nikoliv,
musí si náklad vyzvednout v nákladní stanici. Pouhý popis těchto nutných procedur objasňuje, proč je
mnohem jednodušší a ekonomičtější, nechat si takovéto vagónové zásilky poslat kamionem, který je
dopraví na místo určení bez ztráty času a peněz v překládkách. Ve všech zemích Evropy objem
kusových zásilek nákladní železniční dopravy, který je vysoce náročný na lidskou práci, prudce klesá a
pravděpodobně brzy vymizí. Pouze na německých drahách se zdá, že se tento způsob přepravy drží“
(Gerondeau 1997, s. 111).
Božičník (2009) uvádí, že jednotlivé segmenty nákladní dopravy jsou mezi sebou úzce propojeny a
jedním z důvodu celoevropského poklesu vagónových zásilek na železnici může být právě
konkurenční tlak daný liberalizací trhu. Před otevřením trhu, kdy jednotlivé železnice byly národními
monopoly, tak byla přeprava ucelených vlaků díky neexistenci konkurence mimořádně zisková a
z těchto zisků byly dotovány ztráty z provozování vozových zásilek a osobní dopravy. Liberalizace trhu
a vstup nových konkurentů vede k poklesu zisků z přepravy ucelených vlaků, což způsobuje
omezování ztrátové přepravy vagónových zásilek a tlak na růst veřejných dotací u osobní dopravy.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
84
Výrazná komerční ztrátovost osobní železniční dopravy vyplývá z kombinace vysokých nákladů na
její provozování a intenzivní konkurence ze strany silniční a letecké dopravy. Podle údajů CER (2007)
musí být až 90 % veškerých železničních služeb v Evropě dotováno z veřejných zdrojů. V osobní
železniční dopravě lze rozlišit čtyři tržní segmenty (viz Holvad 2009, Gerondeau 1997):
 vysokorychlostní dálková;
 standardní dálková meziměstská doprava;
 příměstská doprava a doprava v aglomeracích;
 regionální doprava.
Komerčně velmi ztrátovou je především regionální doprava, kde se kombinují slabé a roztříštěné
proudy cestujících s potřebou pokrýt rozsáhlá území. Z regionálních, sociálních i environmentálních
důvodů přistoupila většina evropských států k subvencování tohoto typu přepravy, velmi často
pomocí delegování pravomocí v objednávání a úhradě osobních železničních služeb na regionální
autority (kraje). Dojížďka do velkých měst je obvykle ztrátová méně, je jí však často obtížné odlišit od
regionální přepravy – v řadě případů bývají regionální s příměstskou dopravou vzájemně integrovány
v rámci regionálních dopravních systémů.
Dálková meziměstská doprava je v evropských podmínkách obvykle považována za
potenciálně ziskový segment. V některých zemích je přesto její provoz dofinancováván z veřejných
zdrojů (Česká republika), v jiných zemích je provozována komerčně bez veřejných dotací (Německo). I
v těchto zemích je ovšem potřeba vzít v úvahu, že v nákladech osobní železniční dopravy nejsou plně
zahrnuty náklady na výstavbu a údržbu infrastruktury, kterou na sebe v rámci evropské železniční
reformy převzal stát. Osobní železniční doprava potřebuje pro své komerčně úspěšné provozování
koncentrované proudy přepravy, proto je její úspěšnost kriticky závislá na hustotě osídlení
obyvatelstva a jeho prostorovém rozmístění. Nejpříznivější parametry pro provozování osobní
železniční dopravy (včetně vysokorychlostní) pak existují v oblastech, kde se nacházejí shluky velkých
aglomerací ve vzdálenostech několika set kilometrů od sebe, jejichž obyvatelé disponují vysokou
kupní silou. Týká se to především Japonska, východní Číny, osy: Londýn-Paříž-Brusel-AmsterodamKolín
v západní Evropě, severovýchodní koridor Boston-Washington v USA.
Osobní železniční doprava je také typická existencí přepravních špiček a sedel, kdy poptávka
po přepravních službách významně kolísá během dne, týdne, či měsíce. Přeplněné spoje ve špičkách
snižují kvalitu služeb a spokojenost cestujících, nevyužitá vozová kapacita v sedlových časech zvyšuje
dopravcům průměrné náklady. Proto se obzvláště nově vstupující dopravci snaží pomocí aktivní
cenové politiky vyrovnávat rozdíly v obsazenosti spojů mezi špičkami a sedly.
Novým a zcela specifickým segmentem železniční dopravy se v současnosti stala
vysokorychlostní železnice. Na jedné straně si dokázala najít své zákazníky a jedná se v současnosti o
velmi dynamicky rostoucí trh. Na druhé straně by bylo financování výstavby infrastruktury a v řadě
případů i samotný provoz neuskutečnitelné bez masivních státních dotací. Gerondeau (1997, s. 124)
argumentuje, že na základě zkušenosti z Francie se ukazuje, že pro vysokorychlostní železnici
v Evropě existuje velmi přesně vymezený tržní segment, který je dán dojížďkovou vzdáleností mezi
dvěma stanicemi v rozmezí jedné hodiny až dvou a půl hodiny, což odpovídá vzdálenosti 250 až 600
km. Při kratších vzdálenostech zůstává hlavním konkurentem individuální automobilová doprava, při
vyšších vzdálenostech doprava letecká, jak ukázaly zkušenosti z otevírání některých nových linek ve
francouzské síti TGV. Důvodem pro horní hranici jsou jednodenní pracovní cesty, což umožňuje
cestovní čas dvakrát dva a půl hodiny, delší čas potom již nikoliv. Gerondeau (1997, s. 126) dále
argumentuje, že díky efektu státních hranic jsou hlavními potenciálními tratěmi pro vysokorychlostní
přepravu spojnice mezi hlavními národními hospodářskými centry. Jedinou výjimkou s potenciálem
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
85
pro výraznou mezinárodní přepravu je v Evropě zlatá hvězdice aglomerací Londýn-Paříž-BruselAmsterodam-Kolín
nad Rýnem.
3.2.2. Stav implementace evropských pravidel
Při implementaci evropské železniční reformy zvolily jednotlivé evropské země tři různé strategie pro
naplnění povinnosti oddělit infrastrukturu od provozování dopravy na ní. První strategie je založena
na kompletním vydělení infrastruktury od provozu do dvou plně nezávislých organizací. To je model,
který v Evropě zvolila například Británie a Švédsko. Druhou možností je integrace manažera
infrastruktury a dopravního operátora v jednom holdingu; takto postupovalo například Německo a
Rakousko. V rámci tohoto modelu jsou sice vlastnicky propojeni manažer infrastruktury s
provozovatelem služeb v rámci jednoho subjektu, je však zajištěno oddělení účetnictví a zajištění
nediskriminačního vstupu dalších operátorů na infrastrukturu. Třetí možností je hybridní model, kdy
sice došlo k oddělení manažera infrastruktury a operátora, ale klíčové kompetence správy a provozu
infrastruktury byly převedeny nikoli na manažera infrastruktury, ale právě na operátora
(incumbenta); takto postupovala Francie nebo v období 2003 až 2008 i Česká republika. Separační i
holdingový model mají své výhody a své nevýhody. Výhodou holdingového modelu je, že se od sebe
zcela neodtrhne plánování infrastrukturních investic a běžného provozu, což může pomoci uchovat
některé synergie, které se provedením vertikální separace ztrácejí. Pokud je správa infrastruktury a
provoz prováděna v rámci divizí jednoho holdingu, je možné lépe koordinovat modernizace a úpravu
infrastruktury s ohledem na potřeby dopravce a také lépe plánovat komplementaritu investic do
infrastruktury a kolejové techniky. Nevýhodou a potenciálním rizikem tohoto uspořádání je, že takto
integrovaný správce infrastruktury může mít motivaci diskriminovat nové operátory vstupující na trh
ve prospěch vlastního integrovaného operátora.
Druhým významným parametrem železničních reforem je způsob institucionálního nastavení
regulace železničního trhu: cenový regulační orgán může být součástí některého ze stávajících
subjektů železničního trhu, součástí ministerstva nebo samostatným regulačním orgánem. Ve
většině západních zemí EU došlo ke vzniku samostatného regulačního úřadu; ve východních zemích
EU je situace odlišná – samostatný regulační orgán nevznikl nikde a regulaci provádí buď
ministerstvo, nebo drážní úřad. Situaci s organizační strukturou a nastavením regulace ve východních
zemích EU zachycuje tab. 3.9:
Tab. 3.8.: Modely konkurence ve východních zemích Evropské unie.
REGULÁTOR
MANAŽER
INFRASTRUKTURY
Ministerstvo Drážní úřad Nezávislý úřad
Separační
model
Rumunsko Bulharsko
Slovensko
Hybridní
model
Česká
republika
Holdingový
model
Slovinsko
Litva
Estonsko
Polsko
Maďarsko
Lotyšsko
Zdroj: IBM 2011.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
86
Východoevropské země byly zpočátku pomalé v implementaci evropských směrnic na otevírání svých
železničních trhů. S blížícím se vstupem do EU se ovšem toto úsilí výrazně zvýšilo a východoevropské
země počaly velmi rychle postupovat kupředu. Pokud míru otevřenosti železničního trhu měříme
pomocí LIB indexu (IBM 2011), patří tyto země v rámci EU k zemím s průměrnou otevřenosti
železničního trhu. Nejvyšší míry otevřenosti vykazuje ČR, SR a Polsko, naopak nižší hodnoty
otevřenosti vykazuje Maďarsko a obzvláště pak Litva a Lotyšsko. U těchto dvou pobaltských zemí
došlo na rozdíl od ostatních východoevropských zemí v období 2007–2011 k poklesu tohoto indexu.
Existují také rozdíly v míře otevírání trhu v nákladní a osobní železniční dopravě. V nákladní dopravě
došlo k nadprůměrné liberalizaci především v Polsku a Rumunsku, zatímco v otevírání trhu osobní
dopravy jsou na špici ČR a Slovensko. Vstřícný postoj východoevropských zemí k železničním
reformám společně se slabou pozicí domácího incumbenta vedl v některých zemích k situaci, kdy byla
nastupující konkurence schopna získat v nákladní dopravě významné tržní podíly. Podle Drew-Nash
(2011) jsou v EU v intenzitě konkurence na trhu nákladní železniční dopravy na prvních dvou místech
Estonsko a Rumunsko. V první desítce zemí s nejvyšším podílem nových dopravců je polovina zemí
z východní Evropy.
Tab. 3.9.: Intenzita konkurence v nákladní železniční dopravě (tržní podíl nových dopravců).
Východní země EU Západní země EU
> 30% Estonsko (49%) Rumunsko (41%) Švédsko (35%)
20-30% Polsko (24%) V. Británie (25%); Nizozemí (25%); Německo (22%)
10-20% Maďarsko (14%); Bulharsko (14%) Rakousko (14%); Itálie (12%); Francie (10%)
1%-10% Lotyšsko (10%); Česká Rep. (5%);
Slovensko (2%),
Belgie (6%); Španělsko (6%);
Dánsko (5%);
0% Litva (0%); Slovinsko (0%) Finsko (0%); Portugalsko (0%); Irsko (0%)
Řecko (0%); Lucembursko (0%)
Zdroj: Drew-Nash 2011.
V osobní dopravě je situace s pronikáním nových dopravců na trhy východní Evropy méně
dramatická. V Evropě existují tři modely open access konkurence v osobní dopravě na železnici (IBM
2011). Za prvé je to situace, kdy je trh uzavřen pro provozování komerční národní železniční osobní
dopravy (Portugalsko, Španělsko, Francie, Nizozemí, Belgie, Irsko, Norsko, Finsko). Druhou variantou
je situace, kdy je trh otevřen pro externí dopravce a ti také provozují služby národní osobní železniční
dopravy. Tato situace existuje v současnosti v Británii, Švédsku, Itálii, Německu, Rakousku a České
republice. Ostatní státy se nachází v třetí kategorii, kdy je volný vstup do odvětví umožněn, ale
k provozování komerčních služeb osobní dopravy reálně nedochází. Příčinou je především to, že
většina ostatní osobní dopravy ve východoevropských zemích není komerčně atraktivní a musí být
dofinancována z veřejných rozpočtů.
Tab. 3.10.: Index liberalizace trhu osobní železniční dopravy v EU (vyšší hodnota indexu znamená
vyšší hodnotu liberalizace).
Východní země EU Západní země EU
801-900 Švédsko (855); V. Británie (852); Německo
(814); Dánsko (808)
701-800 Česká rep. (705); Slovensko (702);
Estonsko (701)
Nizozemí (779); Rakousko (761); Itálie (706)
601-700 Polsko (699); Bulharsko (668);
Rumunsko (650)
Švýcarsko (680); Portugalsko (676);
Belgie (663); Finsko(661); Norsko(652)
501-600 Maďarsko (592); Slovinsko (590);
Litva (530)
Řecko (559); Francie (521); Lucembursko (508)
301-500 Lotyšsko (500) Španělsko (485); Irsko (399)
Zdroj: IBM 2011.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
87
Jednotlivé státy se ovšem velmi liší v tom, zda jsou dotované služby přidělovány přímo či jsou na
právo jejich provozování vypisovány veřejné soutěže.
Obr. 3.10.: Míra otevřenosti domácího železničního trhu osobní dopravy (v procentech).
Zdroj: EC 2013.
Index liberalizace je pouze hrubou mírou otevřenosti v odvětví osobní železniční dopravy. Udává, jak
dalece jsou či nejsou přítomny bariéry pro vznik konkurence na tomto trhu. Neměří ovšem ani
intenzitu konkurence, ani její strukturu. V prezentovaném grafu je na vzorku evropských zemí
zachycen alternativní způsob měření otevřenosti trhu, a to nikoliv pomocí existence bariér pro vznik
konkurence, ale pomocí procentuálních tržních podílů, které jsou otevřeny vůči open access vstupu a
vůči veřejným soutěžím (competitively tendered PSO). V levé části grafu je tak možné identifikovat
země, které mají svůj trh stále uzavřený vůči komerčnímu open access vstupu nových operátorů, a
kde jsou služby ve veřejném závazku vyhrazeny přímým zadáním pro národního dopravce. Klasickým
případem tohoto ochranářského přístupu je Francie. V pravé části grafu jsou země s liberálnějším
přístupem. Z celého spektra zemí se vyčleňuje Velká Británie a Švédsko, kde je 100% trhu otevřeno.
Významným trendem posledních let je rychlý postup liberalizace ve východoevropských zemích.
3.2.3. Institucionální struktura odvětví – Česká republika
Česká železnice se v současné době nachází v procesu liberalizace trhu a aktivně na ní působí řada
nezávislých operátorů. Ovšem i nadále si dominantní postavení na trhu udržuje společnost České
dráhy (ČD), jejíž tržní podíl (vlkm) na trhu nákladní železniční dopravy činil v roce 2012 75,8 % a na
trhu železniční osobní dopravy 97,2 % (SŽDC 2012). Operátoři nově vstupující na český železniční trh
se soustředí především na nejatraktivnější tržní segmenty, kterými jsou přepravy ucelenými
soupravami v nákladní dopravě a linka Praha-Ostrava v dopravě osobní.
V České republice bylo otevírání trhu služeb železniční dopravy formálně započato již v roce
1993 na základě zákona č. 9/1993 Sb. „o Českých dráhách“. Tento zákon, jeho následující novela (č.
212/1993 Sb.) a o rok později přijatý zákon č. 266/1994 Sb. „o dráhách“ stanovil incumbentovi
Českým dráhám povinnost umožnit vstup na dopravní cestu i jiným dopravcům. Prvním krokem ke
skutečné liberalizaci však bylo až vertikální rozdělení Českých drah na společnost poskytující dopravní
služby – ČD, a.s. a správce infrastruktury – Správu železniční dopravní cesty (SŽDC) v roce 2003.
Teprve rozdělením byl fakticky zrušen monopol národního dopravce na úrovni provozu infrastruktury
i essential facility (tj. zařízení pro doplňování paliva, osobní nádraží, seřaďovací nádraží, místa
nakládky a vykládky pro přepravu nákladu apod.) a český železniční trh se tak otevřel potenciálním
konkurenčním dopravcům. Důležitou součástí liberalizace bylo ustavení dalších institucí nezbytných
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
88
pro dozor a regulaci nově vznikajícího dopravního trhu: Drážní inspekce a Drážního úřadu zřízených
zákonem č. 77/2002 Sb. Drážní úřad je orgánem státní správy a současně je dozorovým orgánem ve
věcech drah. Ve smyslu železničních balíčků EU má Drážní úřad postavení regulatorního orgánu s
pravomocemi kontroly přidělování kapacity železniční dopravní cesty a regulace zpoplatnění, tzn.
struktury a výše poplatků za přístup na cestu. Drážní inspekce je orgánem státní správy vykonávajícím
státní dozor v oblasti bezpečnosti železničního provozu.
Transformace z roku 2003 však byla neúplná. Manažer infrastruktury získal do vlastnictví
železniční infrastrukturu a byl učiněn zodpovědným za její výstavbu, modernizaci a údržbu. Ovšem
současně zůstaly ve vlastnictví operátora ČD nádražní budovy, technologická zařízení a vybavení
související s dopravní cestou. Zároveň zůstali v ČD také zaměstnanci nutní k zajištění údržby a řízení
provozu na železniční infrastruktuře. Manažer infrastruktury (SZĎC) tak v období 2003 až 2008 musel
objednávat služby zabezpečení a údržby infrastruktury, sestavování jízdního řádu a řízení provozu na
síti od incumbenta ČD. Tato situace se změnila až v roce 2008, kdy SŽDC (tzn. stát) odkoupila za cenu
11,85 mld. Kč od ČD část podniku, která se zabývala údržbou infrastruktury a tvorbou jízdního řádu.
Průběh této transakce byl podroben silné kritice, protože manažer infrastruktury koupil s využitím
státní dotace od ČD část majetku, který získaly ČD během transformace roku 2003 zdarma, a který
dle logiky věci patřil od začátku do sféry vlivu manažera infrastruktury. Další změna v organizaci
železničního provozu přišla v roce 2011, kdy bylo z ČD na SŽDC převedeno řízení provozu na síti.
Rostoucí role v zabezpečení funkcí správy infrastruktury a postupný nárůst počtu zaměstnanců na
SŽDC ukazuje tab. 3.11.
Tab. 3.11.: Počet zaměstnanců SŽDC v letech 2002 – 2012.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
67 126 528 598 647 656 10545 9 929 8 795 17765 17331
Zdroj: SŽDC 2003–2012.
Trvalo pět let, než byla převedena údržba infrastruktury, a osm let, než bylo převedeno řízení
provozu z ČD na manažera infrastruktury. V období 2003 až 2008 tak SŽDC měla pouze velmi
omezenou kontrolu nad vývojem nákladů spojených s údržbou infrastruktury a v období 2003 až
2011 ČD přímo kontrolovaly provoz na síti. Tato pomalá transformace železničního sektoru
nepochybně zpomalila proces jeho liberalizace a dala konkurenční výhodu ČD oproti ostatním
dopravcům. I v současné době však zůstávají ve vlastnictví ČD nádražní budovy, což způsobuje
problémy při vynucování rovných podmínek pro hospodářskou soutěž v osobní železniční dopravě.
Konkurenční operátoři si stěžují, že vlastnictví nádražních budov dává ČD konkurenční výhodu a že
mají problém získat nediskriminační přístup k jejich zařízení. Na druhou stranu ČD argumentují, že
zcela financují provoz a údržbu nádražních budov, přestože je využívají i cestující konkurenčních
operátorů. Řešením těchto sporů by byl převod nádražních budov z ČD na SŽDC, ale nepanuje shoda,
zda by tento převod měl být za úplatu či nikoliv. Ve výsledku je nadále blokován další postup
transformace železniční dopravy v České republice. Podobné problémy jsou s převodem vlastnictví u
vlakových myček, opravárenských dílen a dalších, k provozu nezbytných, zařízení, jejichž výhradním
vlastníkem jsou dosud ČD.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
89
3.2.4. Nákladová struktura odvětví
V hospodaření železničních společností lze rozlišit náklady variabilní a fixní. Náklady variabilní jsou
náklady, které firma může měnit v rámci krátkého období, a jsou závislé na počtu přepravených
jednotek. Náklady fixní jsou náklady, jejichž výši firma v krátkém období změnit nemůže a jsou
nezávislé na objemu přepravené produkce (viz též tab. 3.13).
Dopravní infrastruktura vytváří pro železniční odvětví vysoké fixní náklady, což v kombinaci
s nízkými mezními náklady vytváří dlouhodobě klesající průměrné náklady. Vznikají tak předpoklady
pro utváření monopolní tržní struktury v tomto odvětví. Monopolní síla dopravců je však silně
omezena intenzivní intermodální konkurencí na dopravním trhu. K pokrytí vysokých nákladů na
infrastrukturu jsou v železničním podnikání zapotřebí vysoké úspory z hustoty dopravy. Zatímco
většina ekonometrických studií se shoduje, že sice v rámci železničního podnikání nebyly prokázány
úspory z rozsahu dopravy (pokles jednotkových nákladů v důsledku rozšíření délky železniční sítě),
(viz Driessen et al 2006, Nash 2011), existuje ovšem silná empirická podpora pro úspory z hustoty
dopravy (pokles jednotkových nákladů v důsledku většího počtu vlaku na fixní železniční síti) (viz
Driessen 2006, Nash 2011). Ke zvýšení úspor z hustoty je potom potřeba buď zvýšit frekvenci provozu
na železniční síti, nebo zmenšit její rozsah (Heatley 2009).
Provozování železniční dopravy je kriticky závislé na specifické a velmi nákladné
infrastruktuře. Náklady na infrastrukturu navíc nejsou homogenní a závisejí především na
geografických podmínkách (investiční náročnost staveb ve zvlněném terénu je mnohem vyšší) a také
na účelu využití tratí (investičně nejnáročnější jsou tratě pro smíšený provoz mnoha segmentů osobní
a nákladní dopravy). Náklady na infrastrukturu zásadně ovlivňují celkovou nákladovou strukturu
odvětví; podle DiPietroantonio-Pelkmans (2004) tyto náklady představují až 50 % nákladů, NashPreston
(1993) zase uvádějí, že až 50–80 % nákladů na infrastrukturu je fixních v krátkém období.
Tab. 3.12.: Skladba nákladů a tržeb železničních společností.
Provoz Infrastruktura
Náklady Vozidla
Zaměstnanci
Investice
Údržba
Tržby Jízdné
Dotace
Poplatek za přístup
Dotace
Zdroj: Beck et al 2013
Tab. 3.13.: Skladba nákladů společnosti České dráhy, a.s. v osobní dopravě, rok 2012.
celkem, mil. Kč na 1 vlkm, Kč
trakční náklady 2 976 24,46
poplatek za ŽDC 1 665 13,68
ostatní výkonová spotřeba 5 269 43,30
zaměstnanci 7 775 63,90
odpisy 4 019 33,03
finanční náklady 653 5,37
CELKEM 22 357 183,73
Zdroj: České dráhy 2012
Tabulka 3.13 zachycuje velmi zjednodušenou skladbu nákladů společnosti ČD v osobní dopravě.
Jedná se o zprůměrované náklady napříč celou sítí provozovanou ČD, a.s., přičemž náklady
přepočtené na jeden vlakový kilometr nebo osobový kilometr se výrazně liší v závislosti na
charakteristice sítě, především pak na celkovém počtu cestujících využívajících danou linku. Díky
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
90
vysokým fixním nákladům, které jsou spojeny s provozováním železniční dopravy, znamená vyšší
počet cestujících to, že se tyto fixní náklady rozkládají na větší počet přepravních jednotek a
jednotkové náklady na jednotku produkce klesají. Výrazné odlišnosti v nákladové skladbě různých
typů osobní přepravy (regionální, příměstská, dálková) v závislosti na intenzitě jejího využívání
zachycuje graf na obr. 3.11.
Fixní náklady v železničním podnikání nejsou přítomny pouze na úrovni infrastruktury, ale
také na úrovni provozování služeb. Každý dopravce vstupující na trh provozování osobních
železničních služeb čelí nutnosti zaplacení vysokých počátečních nákladů v oblasti pořízení kolejové
techniky, investic do technického zázemí, vytvoření základního specializovaného týmu strojvůdců a
technického personálu. Tyto náklady vznikají již dlouho před rozjezdem operací a z pohledu
operátora jsou fixní, to znamená, že je musí uhrazovat i při nulovém počtu přepravených cestujících.
Tudíž i v provozování služeb (ovšem v menší míře než v provozování infrastruktury) platí, že operátor
čelí vysokému podílu fixních nákladů v celkových nákladech.
Obr. 3.11.: Náklady na železniční osobokilometr (Eur, osa y) v Portugalsku v závislosti na počtu
cestujících (oskm, osa x) na jednotlivých typech tratí (popisky bodů).
Zdroj: převzato z EC 2013.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
91
3.2.5. Investiční a neinvestiční dotace do dopravní cesty v ČR
Společnost Správa železniční dopravní cesty (SŽDC) je státní organizace, jejímž posláním je správa,
údržba a modernizace železniční dopravní cesty, a která vznikla v roce 2003 jako jedna ze dvou
nástupnických organizací po státní organizaci České dráhy (ČD, s.o.). Na SŽDC bylo převedeno
vlastnictví železniční dopravní cesty a většina závazků s infrastrukturou spojených. SŽDC je povinna
umožnit vstup na železniční dopravní cestu všem subjektům, které k tomu prokáží způsobilost;
za použití železniční dopravní cesty vybírá SŽDC poplatek. Příjmy SŽDC z poplatku, které se pohybují
na úrovni cca 4–6 mld. Kč ročně, ovšem ani zdaleka nedostačují k financování veškerých nákladů
spojených s údržbou, provozuschopností a investicemi do dopravní cesty. Proto musí být rozpočet
SŽDC dofinancováván z veřejných zdrojů pomocí:
 investiční dotace,
 dotace na provoz,
 odpuštění závazků,
 ostatních dotací.
Investiční dotace
Investiční dotace SŽDC slouží k financování investic na železniční dopravní cestě. Hlavní podíl na
investicích má dosud modernizace čtyř koridorových tratí. První dva koridory již byly
zmodernizovány, třetí a čtvrtý jsou rozestavěné. Celkové náklady na výstavbu koridorových tratí jsou
plánovány na 187 miliard Kč, přičemž k 31. prosinci 2013 bude prostavěno již 135 miliard Kč. Cílem
investic do modernizace koridorů je zvýšení cestovní rychlosti až na 160 km/h a napojení české
železnice na evropskou koridorovou síť. Dominantním poskytovatelem investiční dotace je vláda ČR
skrze Státní fond dopravní infrastruktury (SFDI), menšinovým pak strukturální fondy Evropské unie.
Provozní dotace
Příjmy SŽDC z poplatku za použití železniční dopravní cesty nejsou dostatečně vysoké, aby pokryly
veškeré provozní náklady spojené s provozováním cesty. Dalším typem dotace, kterou SŽDC dostává,
je proto dotace na údržbu a provoz železniční dopravní cesty od SFDI. Povinností SŽDC je s využitím
této dotace zajistit provoz na síti. V období 2003–2008 tuto funkci pro SŽDC smluvně zajišťovaly ČD,
a.s. a SŽDC jim z této dotace platila za provedené služby. Od 1. července 2008 převzala tuto funkci
SŽDC do vlastní režie, k tomuto účelu převedla od ČD 10,5 tisíce zaměstnanců a odkoupila od ČD, a.s.
část podniku, která s provozem cesty přímo souvisela.
Odpuštění závazků vůči státu
Další způsob, kterým do SŽDC plynou veřejné dotace, představuje odpouštění závazků vůči státu.
Tyto závazky vznikají tím, že Ministerstvo financí průběžně hradí za SŽDC závazky, které má tato
organizace u jiných subjektů. K 1. lednu 2003 došlo k převodu téměř všech krátkodobých i
dlouhodobých závazků zanikající ČD, s.o. na SŽDC; nejvýznamnější část představovaly bankovní úvěry
poskytnuté na výstavbu železničních koridorů, za něž se zaručil stát. Tyto závazky dosahovaly k 1. 1.
2003 57,7 mld. Kč. Vzhledem k tomu, že SŽDC nemá žádné volné disponibilní zdroje na jejich úhradu,
splácí tyto závazky za SŽDC Ministerstvo financí, a tím dochází ke vzniku pohledávek státu za SŽDC,
které jsou postupně promíjeny. Úhrady Ministerstvem financí byly uskutečňovány již od samotného
vzniku SŽDC, významnější odpouštění vznikajících závazků ovšem nastalo až po roce 2005 a pohybuje
se na úrovni 4–8 mld. Kč ročně.
Ostatní dotace
V červenci 2008 došlo k faktickému převodu výkonu funkce provozovatele dráhy z ČD na SŽDC, a tím
pro SŽDC vznikla faktická mimořádná dotace. SŽDC odkoupila od ČD majetek potřebný k provozování
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
92
dráhy a Ministerstvo dopravy poskytlo k financování tohoto nákupu dotaci ve výši 11,852 mld. Kč.
SŽDC je také průběžně příjemcem menších neinvestičních dotací.
Tab. 3.14.: Celkové veřejné dotace do železniční dopravy v ČR 2003–2012 (mil. Kč).
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
investiční SŽDC 9.630 10.581 13.843 13.229 15.783 22.905 18.960 14.775 11.415 9.502
provozní SŽDC 5.400 5.400 5.400 5.763 5.387 7.665 8.005 8.471 8.513 8.783
odpuštění závazku SŽDC 98 4 8.000 6.450 4.567 6.369 6.357 3.751 5.877 5.647
Neinvestiční SŽDC 1.167 759 454 636 1.588 214 1.460 1.861 1.236 679
mimořádná SŽDC 0 0 0 0 0 11.852 0 0 0 0
dotace osobní doprava
ČD (kraje)
2.175 2.175 4.469 4.562 4.670 4.871 8.364 8.036 8.176 8.348
dotace osobní doprava
ČD (MD ČR)
4.996 4.867 2.626 2.536 3.491 4.034 3.997 4.075 4.081 4.024
ostatní ČD 373 524 720 587 455 407 290 267 24 33
investiční ČD 1.053 1.150 444 572 527 662 372 104 850 945
CELKEM 24.89
2
25.460 35.956 34.335 36.468 58.979 47.805 41.340 40.172 37.961
Podíl dotací na HDP (%) 0,93
%
0,87% 1,15% 1,06% 1,00% 1,53% 1,27% 1,09% 1,05% 0,99%
Zdroj: vlastní výpočty podle České dráhy 2003–2012 a Správa železniční dopravní cesty 2003–2012.
3.2.6. Dotace pro incumbenta na dopravním trhu a dotace poskytované v závazku veřejné služby
České dráhy, a.s. jsou dominantním poskytovatelem služeb v železniční osobní i nákladní dopravě v
ČR. Během transformace roku 2003 byly zbaveny téměř veškerých dluhů z předchozí činnosti.
V provozování nákladní dopravy se předpokládá finanční soběstačnost a nelze na její provozování
nárokovat veřejné dotace. Naopak provozování osobní železniční dopravy funguje v závazku veřejné
služby, kdy jsou ztráty vznikající Českým drahám z jejich provozování hrazeny z veřejných zdrojů.
Veřejné dotace do Českých drah lze rozdělit na následující:
 úhrada ztrát osobní dopravy,
 investiční dotace,
 ostatní dotace.
Úhrada ztrát z osobní dopravy
Úhradu ztrát z provozování osobní dopravy lze rozdělit do dvou kategorií. První představuje dálková
doprava, která je klasifikována jako dopravní obslužnost státu. Ztrátu z provozu tohoto typu spojů
uhrazuje Českým drahám Ministerstvo dopravy. Druhým typem veřejné dotace na úhradu ztrát
vznikajících z osobní dopravy je úhrada ztrát vznikajících z provozování regionální dopravy, především
osobních a spěšných vlaků, a tuto veřejnou dotaci poskytují Českým drahám jednotlivé kraje. Podle
údajů ČD ani takto vysoké veřejné dotace nepostačují na úhradu veškerých ztrát spojených
s provozováním osobní dopravy.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
93
Obr. 3.12.: Celkové dotace na osobní dopravu v letech 1993–2012. (mil. Kč, stálé ceny roku 2012).
Zdroj: České dráhy 1996–2010.
V roce 2009 byl tento dotační mechanismus prolongován na dalších deset let. České dráhy tehdy
uzavřely s jednotlivými kraji i s Ministerstvem dopravy smlouvu na deset let na provozování osobní
železniční dopravy v závazku veřejné služby, což pro ČD znamená garanci dlouhodobého toku
veřejných dotací. Na jedné straně tato smlouva umožňuje zajištění dlouhodobých zdrojů pro nákup
nových vozidel, na druhé straně tak ovšem došlo k uzavření tohoto trhu pro ostatní operátory
v osobní železniční dopravě.
Investiční dotace
I České dráhy jsou příjemci investičních dotací, i když ve výrazně menší míře než SŽDC. Investiční
dotace slouží především ke spolufinancování nákupu a modernizace vozidel. Nízká ziskovost celého
odvětví způsobuje Českým drahám velké obtíže s financováním běžného provozu a na investice se jim
nedostává vlastních zdrojů; proto se při snaze o modernizaci zastaralého vozového parku opět obrací
na veřejné zdroje. Investice do nových a modernizovaných vozidel jsou dílem vyvolány potřebou čelit
skutečným, nebo i potenciálním konkurenčním tlakům a současně také požadavkem objednatelů
služeb ve veřejném závazku na určité kvalitativní standardy přepravy.
Ostatní dotace
Hlavní část ostatní dotací představuje dotace na doprovodný sociální program ČD spojený
s dlouhodobým snižováním počtu zaměstnanců. Částka tohoto doprovodného programu se
v jednotlivých letech pohybovala na úrovni 300–800 mil. ročně. Další dotace plynou do ČD přes
snižování pořizovací ceny investičního majetku.
3.2.7. Finanční analýza
Základní problém železničního podnikání představuje skutečnost, že se v současné době v Evropě
jedná o principiálně ztrátové podnikání. Chronicky ztrátová je především osobní doprava, která je bez
dotací konkurenceschopná pouze na dálkových linkách mezi velkými městy a aglomeracemi. Nákladní
doprava je provozně zisková, ovšem bez zaúčtování extrémně vysokých nákladů na vybudování a
údržbu železniční infrastruktury. Důsledkem tohoto vývoje je celková ztrátovost železničního
podnikání, která se v 90. letech promítala i do výrazných ztrát ČD. Obrat ve vývoji ziskovosti přišel
v České republice po roce 2003 v souvislosti s provedením železniční reformy. Důsledkem vyvedení
závazků z ČD na nově vzniklou SŽDC bylo prudké vylepšení ziskovosti ČD, jak dokumentuje obr. 3.13.
7000
8000
9000
10000
11000
12000
13000
14000
15000
16000
17000
93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
94
Obr. 3.13.: Zisky a ztráty skupiny ČD 1993–2012 (v mil. Kč, běžné ceny).
Zdroj: České dráhy 1996–2012.
Celkový hospodářský výsledek ČD se skládá z několika dílčích částí, na jejichž velikost působí odlišné
faktory. Typickou situací v období před vypuknutím globální recese v roce 2009 bylo, že nákladní
doprava končila v zisku a osobní doprava ve ztrátě. Náklady na provozování osobní dopravy
převyšovaly výnosy dokonce i v okamžiku, kdy byly do výnosů započteny veřejné dotace na úhradu
prokazatelné ztráty. Ztrátovost a současné vysoké investice se pak promítaly do problémů
s likviditou. V období po roce 1993 lze pozorovat postupné zhoršování ukazatelů likvidity, až do
situace, kdy se ČD téměř přiblížily platební neschopnosti. V okamžicích, kdy se vývoj cash-flow na ČD
již stával kritickým, obvykle došlo k nějakému mimořádnému vylepšení finančních ukazatelů. Lze
identifikovat dva klíčové okamžiky, kdy došlo k takovému vylepšení ukazatelů likvidity. Poprvé to bylo
v roce 2003 v důsledku převodu infrastruktury z ČD na SŽDC, podruhé v roce 2008 prodejem části
podniku SŽDC.
Obr. 3.14.: Likvidita skupiny ČD (peněžní prostředky/krátkodobé závazky).
Zdroj: České dráhy 1996–2012.
Finanční problémy odvětví v ČR nejsou spojeny pouze z provozní ztrátou incumbenta, ale rovněž
z investiční činností SŽDC. Poplatky za použití železniční dopravní cesty v osobní dopravě dosáhly
v roce 2012 hodnoty 1,6 mld. Kč a jsou tak evidentně zcela nedostačující pro zajištění návratnosti
investovaných zdrojů. Investice do modernizace železniční dopravní cesty je možné rozdělit do dvou
období: před oddělením infrastruktury a po něm. Protože tíhu masivních investic do železniční
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
19931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
19931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
95
infrastruktury v 90. letech nesla unitární společnost České dráhy, byly z nedostatku dalších zdrojů
zanedbávány investice do údržby a především obnovy vozového parku. Vozový park byl
opotřebovaný a zastaralý již na počátku 90. let a přesměrování investic do železniční infrastruktury
situaci ještě zhoršilo. Tato situace se změnila až po roce 2003. Investiční výstavba, dotace a údržba
byly převedeny na SŽDC a ČD, které tak byly zbaveny starosti o údržbu o infrastrukturu. Zároveň si
následně ČD intenzivněji uvědomily, že na liberalizovaném trhu železničních dopravních služeb je
zastaralost jejich vozového parku vážným hendikepem a začaly masivněji investovat do modernizace
a obměny kolejových vozidel. Protože běžné zdroje ČD nedostačovaly k pokrytí výdajů s tím
spojených, přistoupily ČD k dluhovému financování. V tomto případě se tedy dostává do určitého
konfliktu požadavek rovného přístupu a co největší konkurence na trhu s požadavkem na finanční
rentabilitu železničního provozu. Pořizovací ceny moderních vozidel jsou velmi vysoké a ve většině
případů jsou pořizovány na úvěr nebo na leasing. K finanční smysluplnosti či přímo realizovatelnosti
takové transakce je ovšem nutné, aby pro takto nákladnou vozovou techniku existovalo dostatečné
využití v dlouhodobých smlouvách s objednateli osobní železniční dopravy, tedy s Ministerstvem
dopravy pro dálkovou a s kraji pro regionální dopravu. Oddělení infrastruktury a služeb tak způsobilo,
že se míra investic na české železnici po roce 2003 zvýšila. Manažer infrastruktury logicky pokračoval
v investicích do infrastruktury a ČD zvyšovaly tempo investic do kolejových vozidel. Existuje tak rozdíl
oproti situaci, kdy byly před reformou infrastruktura i provoz integrovány v rámci ČD. Tehdy bylo
možné nastavit investiční priority a tempo investic bylo nižší. Po roce 2009 došlo kvůli globální krizi
k poklesu tempa investic do železniční infrastruktury v důsledku úsporných opatření ve veřejných
rozpočtech, nicméně ČD pokračovaly ve vysokých investicích do vozidel především pod tlakem
intenzivní konkurence nových železničních operátorů.
Tab. 3.15.: Investice a zadlužení skupiny České dráhy v období 2003 – 2012 (v mld. Kč).
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Investice 1,6 4,2 5,0 5,4 6,4 7,9 10,0 10,1 8,4 10,0
Zadlužení 6,8 9,6 13,0 16,7 19,1 21,1 22,8 33,7 40,3 44,2
Zdroj: České dráhy 2003–2012.
Vysoké investice do modernizace vozového parku se negativně projevovaly v ukazatelích likvidity a
zadluženosti ČD. Otázkou tedy zůstává proč ČD, které se dlouhodobě nacházejí v obtížné finanční
situaci, věnují tak vysoké zdroje na investiční výdaje. Jedním z vysvětlení může být politická
objednávka v prostředí měkkých rozpočtových limitů (Kornai et al 2003). Rozsah osobní dopravy na
železnici je politicky citlivá otázka a ČD mohou mít motivaci modernizovat svůj vozový park a
vylepšovat služby zákazníkům bez ohledu na následné problémy s likviditou a zadlužeností, pokud
mohou očekávat vstřícnost politické reprezentace při jejich řešení. Finanční náklady, které v důsledku
těchto investic vznikají, jsou potom uhrazovány buď z veřejných dotací, nebo nárůstem cizích zdrojů,
jejichž sanace je v konečném důsledku řešena opět za asistence veřejných rozpočtů.
Do značné míry jsou příčinou tohoto stavu přetrvávající formální i neformální vzájemné vazby
mezi subjekty železničního odvětví a politické reprezentace. Železnice představuje významného
zaměstnavatele, působí na ní silné odbory, je významným příjemcem veřejných dotací a je také
výrazným zákazníkem pro domácí průmyslové a stavební podniky. Tyto všechny faktory z ní dělají
přitažlivý cíl pro nejrůznější přímé i nepřímé politické vlivy, které se projevují především při zásadních
investičních i provozních rozhodnutí. Neoptimální alokaci investic na železnici dlouhá léta
způsobovala i nepružná manažerská struktura Českých drah, která byla důsledkem dlouhé historie
monopolního postavení, byrokratické organizační struktury a technicko-provozního přístupu k řešení
ekonomicko-marketingových problémů. To vedlo k nedostatečné orientaci na potřeby zákazníka,
slabému marketingu a kalkulaci investic i provozu na základě sporných premis. Navíc do investičního i
provozního rozhodování dosud zasahují politické vlivy, kdy kromě potřebnosti a efektivity investic
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
96
hrají roli také politické motivy prezentace síly národního dopravce, podpora domácího průmyslu jako
dodavatele staveb, technologií, vozidel a jejich oprav.
Na české železnici docházelo k dlouhodobému a poměrně razantnímu snižování počtu
zaměstnanců; toto snižování mělo dvě hlavní příčiny. První příčinou bylo snižování výkonů na
železnici, které snižovalo potřebný počet zaměstnanců k zajištění přepravních služeb a bylo řešeno
především nenahrazováním zaměstnanců odcházejících do starobního (i předčasného) důchodu.
Tento proces byl podporován sociálním programem ČD dotovaným z veřejných zdrojů, který
motivoval k odchodu i zaměstnance bez nároku na starobní důchod. Druhým výrazným faktorem
vedoucím k poklesu počtu zaměstnanců v rámci ČD bylo jejich postupné přesouvání na SŽDC.
Tab. 3.16.: Vývoj počtu zaměstnanců skupiny ČD.
2009 2010 2011 2012
Skupina ČD celkem 41 081 38 046 33 566 26 443
České dráhy, a.s. 28 569 26 992 22 640 15 972
ČD Cargo, a.s. 10 378 9 573 9 207 8 910
Zdroj: České dráhy 2009–2012.
Pokles počtu zaměstnanců na ČD byl ovšem provázen výrazně pomalejším poklesem mzdových
nákladů. Důvodem byl dynamický růst průměrné mzdy, který je mimo jiné způsobován i silným
vlivem odborů na železnici. Je zajímavé, že u firmy, která je vysoce ztrátová, a kde je oproti skladbě
populace nižší vzdělanostní struktura, existuje vyšší průměrná mzda než ve zbytku národního
hospodářství. Oproti těmto vysokým nákladům stojí relativně nízké tržby způsobené nízkou
dynamikou odvětví a intenzivní konkurencí ostatních dopravních módů. Čistým důsledkem jsou pak
vysoké finanční ztráty železnice a nízká přidaná hodnota na zaměstnance.
3.2.8. Analýza zadluženosti
Dalším významným ukazatelem finanční stability železnice byl vývoj zadluženosti. V průběhu let
1993–2002 zadlužení Českých drah plynule narůstalo především v důsledku infrastrukturních investic.
Protože běžné příjmy včetně veřejných dotací nepostačovaly k financování těchto investičních akcí,
uchylovaly se České dráhy při jejich financování často k dluhovému financování. Ke konci roku 2002
tak cizí zdroje ČD přesáhly hranici 58 mld. Kč, z nichž většinu představovaly bankovní úvěry u
zahraničních bank se státní zárukou. V důsledku vertikálního oddělení došlo k jednorázovému
oddlužení ČD, dlouhodobé závazky byly převedeny na SŽDC a ty se tak ujaly jejich splácení. Na úhradu
krátkodobých závazků ČD vydala SŽDC dluhopisy s nominální hodnotou 7 mld. Kč s jednorázovou
splatností v roce 2011. Těmito dvěma operacemi došlo k jednorázovému a téměř kompletnímu
oddlužení ČD. Nicméně ČD se okamžitě začaly zadlužovat znovu, především pak v důsledku investic
do modernizace vozového parku. Kromě přímého zadlužování pak břemeno financování investičních
akcí u ČD také zvyšuje řada dlouhodobých pronájmů (leasingů), které zhoršují problémy s likviditou
na ČD.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
97
Obr. 3.15.: Cizí zdroje ČD (mil. Kč., běžné ceny).
Zdroj: České dráhy 1996–2012.
Příčin neustálého nárůstu zadlužení ČD je několik; především běžné výnosy z tržeb nestačí na úhradu
nákladů na provoz. Železniční doprava má ve stávající podobě omezenou schopnost generovat nové
zákazníky a díky intenzivní intermodální konkurenci nelze zvyšovat jednotkové ceny za přepravu.
Další příčinou jsou vysoké provozní náklady, u kterých vzniká otázka, jak dalece jsou tyto náklady
oprávněné a nutné. České dráhy představují typický podnik ve státním vlastnictví, který plní některé
cíle na politickou objednávku se všemi ekonomickými důsledky, jež jsou s takovýmto provozním
modelem spojeny. ČD nebyly příliš motivovány ke snižování nákladů, protože případné deficity
rozpočtu vždy byly a zřejmě budou dříve nebo později dofinancovávány z veřejných zdrojů. Naopak
měly motivaci zvyšovat své investiční náklady na modernizaci infrastruktury (před oddělením SŽDC
od ČD) a modernizaci vozového parku (po oddělení SŽDC od ČD), aby zvýšily svoji
konkurenceschopnost s ostatními dopravními módy a s ostatními železničními dopravci. Při stávající
dynamice tržeb nejsou ČD schopny tyto investiční a provozní výdaje pokrýt a na jejich financování se
snaží získat nejrůznější veřejné dotace. Časový nesoulad mezi získáním dotace a reálnou potřebou
finančního krytí způsobuje problém s financováním běžných a investičních výdajů, proto se ČD
průběžně zadlužují pomocí dluhopisů a bankovních úvěrů se státní zárukou.
Dalším dynamickým způsobem nárůstu závazků jsou finanční leasingy, které ČD používají na
nákup nových vozidel; to dále zvyšuje závazkovou angažovanost ČD, které tak musí počítat s větším
finančním zatížením v budoucnu. Dalším způsobem jednorázového financování jsou odprodeje
nepotřebného majetku, kterým si ČD jednorázově vylepšují rozpočet, aby měly na úhradu
dodatečných příjmů spojených s pořizováním investic.
3.2.9. Intenzita konkurence, míra a tvar otevření přístupu na síť
V období před vstupem ČR do Evropské unie byla přijata novela zákona „o dráhách“ v podobě zákona
č. 103/2004 Sb., který nabyl účinnosti ke dni vstupu do EU (1. května 2004); tím byla zajištěna
implementace směrnice 2001/14/ES. Novela stanovila (§34b odst. 2 zákona č. 103/2004 Sb.) jako
podmínku pro povolení přístupu dopravce na infrastrukturu tzv. „přidělení kapacity dopravní cesty“ a
současně zavedla povinnost správce infrastruktury vypracovávat tzv. „Prohlášení o dráze“. Kapacity
dopravní cesty ve vlastnictví státu (což je 99% sítě) přiděluje SŽDC, nebo vlastník dopravní cesty
(pouze několik krátkých regionálních drah). SŽDC v „Prohlášení o dráze celostátní a regionální“
zveřejňuje pravidla pro přidělování kapacity dopravní cesty a pro sestavení jízdního řádu.
Ministerstvo dopravy ČR svojí vyhláškou (č. 351/2004 Sb.) stanovilo také rozsah služeb
,0
10000,0
20000,0
30000,0
40000,0
50000,0
60000,0
70000,0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
98
poskytovaných SŽDC dopravcům: kromě minimálního přístupového balíku také přístup k servisním
zařízením a dalším službám tzn. essential facilities – zařízení pro doplňování paliva, osobní nádraží,
seřaďovací nádraží, místa nakládky a vykládky pro přepravu nákladu apod. (SŽDC 2013: 12, 64-66).
Dodávku trakčního elektrického proudu zajišťuje pro všechny dopravce incumbent ČD
prostřednictvím svého obchodníka s elektřinou a pro pouze distribuční služby zajišťuje také správce
napájecí infrastruktury SŽDC (Hlava – Hrubý 2011).
Novela zákona z roku 2004 však současně vytvořila dva problémy. Vydáváním licencí
potřebných pro provozování drážní dopravy v ČR byl zmocněn Drážní úřad, současně nabyly v ČR
platnosti také licence udělené úřadem členského státu EU. Drážní úřad má rozsáhlé pravomoci
v řízení o stížnostech na přidělování kapacity dopravní cesty a na výši a strukturu poplatků a
k udělování sankcí; má pravomoc kontroly ex-ante i přezkumu ex-post. Drážní úřad však není
nezávislým subjektem, ale státním úřadem kooperujícím s Ministerstvem dopravy. Komise ES na
svém zasedání v květnu 2006 kritizovala (Komise Evropských společenství 2008) implementaci
směrnice 2001/14/ES téměř ve všech členských zemích včetně ČR; mezi kritizovanými nedostatky
v ČR byla nedostatečná nezávislost provozovatele infrastruktury ve vztahu k železničním podnikům a
právě neexistence nezávislého regulačního a odvolacího subjektu s pravomocemi k nápravě
problémů v oblasti hospodářské soutěže na železnici.
Druhým problémem, který přinesl novelizovaný zákon, bylo omezení okruhu dopravců
majících právo vstupu na dopravní infrastrukturu, tzv. oprávněných osob, na subjekty zapsané
v obchodním rejstříku, nikoli pouze na subjekty usazené v ČR. Tento problém byl odstraněn až v roce
2011 novelou zákona č. 134/2011 Sb. – základní omezení je nadále vztaženo na subjekty usazené na
území ČR a nově zákon upravuje přístupová práva pro poskytování přeshraniční osobní dopravy a
neomezuje okruh oprávněných podle jejich sídla.
Formálně je tedy možná volná konkurence na trhu osobních dopravních služeb na celé české
síti; principiálně je systém podobný zemím EU, které svůj trh rovněž formálně otevřely konkurenci,
což jsou všechny členské země mimo Francie, Irska, Španělska, Portugalska, Belgie, Nizozemí a Finska,
a rovněž bez Malty a Kypru nedisponujících železniční sítí (IBM 2011: 55). Reálně však zůstával český
trh velmi uzavřený, neboť téměř veškeré linky po celou dobu byly a dosud jsou provozovány
v závazku veřejné služby a jejich provoz je dotován ze státního rozpočtu (dálkové linky) nebo
z rozpočtů krajů (regionální linky). Možnost volného vstupu na trh a ekonomicky udržitelný provoz
linky na komerční riziko je systémem veřejných dotací prakticky vyloučen. Do roku 2005 byla veškerá
osobní veřejná doprava dotována společně z rozpočtu Ministerstva dopravy a krajů, od roku 2005
objednávají a dotují regionální dopravu kraje (regionální a příměstské vlaky kategorie Os a Sp),
zatímco dálkovou dopravu objednává a dotuje Ministerstvo dopravy (meziměstské vlaky kategorie R
a Ex). Mezinárodní vlaky EuroCity (EC), vnitrostátní vlaky vyšší kvality InterCity (IC) a zvláštní rychlé
vlaky SuperCity Pendolino (SC) provozovaly ČD bez dotací na vlastní komerční riziko (Pospíšil, 2007. s.
2- 4). Vzhledem ke složitému vnitropodnikovému účetnictví ČD lze těžko zjistit, zda byl provoz těchto
linek pro incumbenta skutečně ekonomicky ziskový, nebo zda docházelo ke křížovému financování
(Otáhal – Pospíšil 2009). Nicméně již od roku 2007 byly i vlaky kategorie EC a IC zahrnuty
Ministerstvem dopravy do závazku veřejné služby a jejich provoz začal být znovu dotován.
V roce 2010 byl přijat zákon č. 194/2010 Sb. o veřejných službách v přepravě cestujících,
kterým se implementuje nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1370/2007 o veřejných službách v
přepravě cestujících po železnici a silnici. Návazně schválila vláda ČR svým usnesením č. 423 z 8. 6.
2011 časový „Harmonogram otevírání trhu veřejných osobních dopravních služeb na železnici“
(Ministerstvo dopravy 2011b). Ministerstvu dopravy jako objednateli služeb dálkové osobní
železniční dopravy tak vzniká povinnost organizovat veřejné soutěže na provoz jednotlivých linek.
Nad rámec těchto objednaných služeb mohou dopravci, kteří jsou oprávněnými osobami, mají
přidělenou kapacitu dopravní cesty a splňují další stanovené podmínky, provozovat dopravní služby
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
99
osobní dopravy bez nároku na kompenzace ztrát ze státního rozpočtu (Ministerstvo dopravy ČR
2011b: 1). V této souvislosti je ministerstvo oprávněno stanovit linky, které budou vyňaty ze závazku
veřejné služby, tzn. že na nich nebude organizována veřejná soutěž o subvenci provozu, nebudou
nadále dotovány a dopravci na těchto linkách mohou poskytovat své služby výhradně na své vlastní
komerční riziko. Na takových linkách prakticky vznikne otevřená volná konkurence, neboť žádný
dopravce (ani incumbent) není zvýhodněn kompenzací ani garancí kompenzace případných ztrát
z provozu. Kromě splnění formálních podmínek nic nebrání žádnému dopravci získat kapacitu
dopravní cesty a kdykoli na linku vstoupit nebo ji opustit. První a dosud jedinou dálkovou linkou,
kterou Ministerstvo dopravy zcela vyňalo ze závazku veřejné služby, a na níž zajišťují provoz
konkurující si dopravci zcela na své vlastní riziko, je linka Praha – Olomouc – Ostrava. Tímto krokem
Česká republika vstoupila do skupiny zemí, které nejen formálně umožňují volný vstup konkurenčních
dopravců na dálkové osobní linky, ale kde také skutečně noví dopravci své vlaky na vlastní komerční
riziko rozjeli – v EU k těmto zemím patří pouze Německo, Švédsko, Dánsko, Velká Británie, Itálie a
Rakousko (IBM 2011). Linka Praha – Ostrava patří mezi velmi málo linek, které jsou skutečně
provozovány na základě konkurence na trhu (on-track competition). Warnecke a Götz (2012)
odhadují podíl konkurenčně operovaných linek v Evropě v roce 2011 na méně než 1%.
3.2.10. Srovnání s Německem
Hlavní rozdíl mezi organizací železničního sektoru v Německu a v České republice je způsob provedení
unbundlingu: zatímco Německo zvolilo holdingový model, Česká republika se vydala cestou
důsledného institucionálního oddělení manažera infrastruktury a provozovatele dopravních služeb. Z
porovnání výsledků německého modelu s výsledky železniční transformace v České republice plyne,
že německý model byl úspěšný v dynamickém růstu přepravních výkonů a ve stabilizaci finanční
situace domácího národního operátora (Link 2013), která se projevuje především ve formě
nerostoucí výše veřejných dotací do železnice. Ve srovnání se situací v Německu, přepravní výkony
osobní železniční dopravy v ČR stagnují a veřejné dotace do odvětví mají dlouhodobě rostoucí
tendenci.
V oblasti institucionálního nastavení má německá holdingová struktura své výhody i
nevýhody. Organizace infrastruktury a služeb v rámci oddělených divizí jednoho holdingu umožňuje
udržet koordinaci investičních rozhodnutí a dosáhnout tak efektivnější alokace investic i veřejných
dotací. Německá vláda poskytuje investiční dotaci na modernizaci infrastruktury, zatímco údržba a
provoz infrastruktury je plně v rukou Deutsche Bahn. Německá vláda uzavřela v oblasti financování
infrastrukturních investic s Deutsche Bahn dlouhodobou smlouvu, která stabilizovala tok financí do
dopravní cesty a ustanovila dlouhodobou stabilitu investičního financování infrastruktury (Deville –
Verduyn 2012). Oproti tomu investiční dotace pro SŽDC značně fluktuují v závislosti na zdrojích
Státního fondu dopravní infrastruktury (SFDI) a kromě závazku dostavění tranzitních koridorů chybí
dlouhodobá koncepce výstavby a modernizace infrastruktury podpořená závazným plánem
financování ze strany českých veřejných rozpočtů. Z tohoto důvodu je řada modernizačních akcí na
české železniční infrastruktuře prováděna nekoncepčně a v řadě případů vzbuzuje otázky, zda se
jedná o projekty s nejvyšší přidanou hodnotou. V českých podmínkách, na rozdíl od Německa, musí
být dofinancovány i provozní výdaje na údržbu železniční infrastruktury pomocí provozní dotace pro
SŽDC. Hlavním důvodem jsou velmi nízké poplatky za použití dopravní infrastruktury, obzvláště pro
osobní dopravu. Nízká hladina infrastrukturních poplatků je dále jedním z důvodů rozvoje open
access operátorů na trati Praha – Ostrava. Nastavení infrastrukturních poplatků tak představuje
dilema v regulaci odvětví: nastavení poplatků na vyšší úrovni (tak jako v Německu) umožňuje
generovat finanční zdroje na údržbu, popřípadě i částečnou modernizaci infrastruktury, na druhou
stranu vyšší úroveň poplatků podvazuje rozvoj konkurence (obzvláště typu open access) a je i
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
100
předmětem kritiky ze strany EU. Toto dilema mezi financovatelností infrastruktury a rozvojem
konkurence shrnují Crozet – Chassagne (2012).
Rozdíly mezi nastavením infrastrukturních poplatků mezi Německem a ČR mají ještě další
dimenzi. Manažer infrastruktury je v Německu jednou z divizí celkové holdingu DB. Výše
infrastrukturních poplatků tak u DB nehraje velkou ekonomickou roli, protože zaplacený
infrastrukturní poplatek je z pohledu celého holdingu současně nákladem i výnosem. I když přímé
křížové financování je mezi jednotlivými divizemi zakázáno, evidentně zde existuje motivace DB,
v prostředí relativně slabé regulace, prosazovat vysoké infrastrukturní poplatky a odrazovat tak
možnosti nezávislých operátorů efektivně konkurovat DB. Tuto intepretaci potvrzuje celá řada
případů, kdy se DB pomocí kontroly infrastruktury a ostatních zařízení pokoušela o omezení
hospodářské soutěže v oblasti poskytování železničních služeb. Tyto případy popisuje Link (2004,
2013) a Nigrin (2014) .
Tab. 3.17.: Zisky/ztráty jednotlivých divizí holdingu Deutsche Bahn.
Zdroj: Link 2013.
V oblasti komparací dopravních a ekonomických výsledků je možné shrnout následující fakta.
V německých podmínkách rostly v posledních dvaceti letech výrazně rychleji výkony v regionální
dopravě (dotované), než v dopravě dálkové (nedotované). Je otázka, zda relativně úspěšný vývoj
německé osobní dálkové a nákladní dopravy nesouvisí s větší rozlohou Německa, což umožňuje
realizovat úspory z rozsahu. Zajímavý je také cenový vývoj, kdy ceny tarifů u DB v posledních deseti
letech reálně rostly, zatímco u ČD stagnovaly. Příčinou je zřejmě vyšší kvalita železničních služeb u DB
a především podstatně větší absolutní velikost poptávky po přepravě a vyšší kupní síla cestujících,
která DB umožňuje účtovat vyšší ceny za přepravu a přesto zůstat konkurenceschopnou s ostatními
dopravními módy. ČD s výrazně nižšími standardy služeb i vozového parku, v prostředí s daleko menší
velikostí poptávky a kupní síly, toho těžko mohou dosáhnout. Celková výše dotací dosahovala v roce
2009 u DB 14,1 mld. EUR, u ČR(zde míněno ČD i SŽDC) zhruba 1,8 mld. EUR. Liší se také strukturální
skladba těchto dotací. U DB je výrazně vyšší podíl dotací na úhradu starých dluhů, zatímco
v dlouhodobém pohledu jsou u ČR (zde míněno ČD i SŽDC) vyšší investiční dotace.
Německo také postoupilo mnohem dále v implementaci veřejných soutěží při výběru
operátora na provozování dotovaných železničních služeb ve veřejném zájmu oproti ČR, kde jsou tyto
soutěže zatím na samotném počátku. Průběhem a výsledky veřejných soutěží v Německu se zabývala
celá řada studií, které dospěly k následujícím závěrům: Link (2004) konstatuje, že hlavní překážkou
pro větší rozvoj konkurence na trhu regionální osobní železniční dopravy byl neúspěch při nastavení
patřičného institucionálního a regulačního rámce. Lalive – Schmutzler (2008) studovali výsledky 77
regionálních tendrů, které se lišily rozsahem sítě, frekvencí služeb, délkou kontraktu a blízkosti jiných
linií provozovaných DB Regio. Došli k závěru, že nová konkurence má větší šanci vyhrát současné
tendry a tendry na menší sítě. Ostatní kontrolní veličiny jako délky kontraktu, blízkost jiných linek DB
Regio, elektrifikace a politická orientace se ukázaly jako nevýznamné. Studie Beck (2011) použila
databáze 30 německých tendrů s počátkem mezi roky 1997 a 2007; empirická analýza naznačuje, že
existují dvě hlavní podmínky, které determinují počet nabízejících subjektů. Prvním faktorem je
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
101
procento rizika růstu cen vstupů, jako jsou personál a palivo, které přepokládá autorita ve veřejné
dopravě; tento faktor je pozitivně korelován s počtem nabízejících. Druhým faktorem je riziko tržeb,
které je přepokládáno operátorem, a které ukazuje negativní korelaci. Obě korelace jsou vysoce
signifikantní. Autority v Německu, jakožto i v jiných zemích, které využívají soutěže, by si měly být
vědomy vlivu nejistoty a proto omezit uvalování příliš velkého rizika na operátory. Vysoká míra
nejistoty bude omezovat konkurenci a bude nutit operátory, aby si přirážely vyšší rizikovou prémii.
3.3. Regulátoři na železnici – stav v České republice versus právo Evropské unie
Česká republika se zavázala již před vstupem do Evropské unie v roce 2004 implentovat stávající
acquis communitaure, které obsahovalo také legislativu týkající se železniční dopravy a především
pak postupných kroků vedoucích k její liberalizaci. V období po vstupu ČR do Evropské unie dále
pokračovala Evropská komise v práci na prohloubení společné dopravní politiky, jejímž dlouhodobým
cílem se stalo vytvoření jednotného železničního prostoru. Ten by měl být maximálně otevřený,
liberalizovaný a také efektivní, protože by v něm působila celá řada vzájemně si konkurujících
dopravců v osobní i v nákladní dopravě. Výsledný stav by měl přinést úsporu nákladů, což by kromě
veřejných rozpočtů působilo motivačně také na potenciální zákazníky železniční dopravy, jak osobní,
tak i nákladní, a přilákalo další přepravy na koleje z přeplněných a neekologických silnic. Cesta
k vytčenému cíli je ale dlouhá a harmonizace železniční dopravy v jednotlivých členských zemích
zdlouhavá a nákladná. Tato kapitola předkládané metodiky si klade za cíl zhodnotit stav právního
rámce společné dopravní politiky, tzv. železničních balíčků, ve vztahu k právu České republiky a dále
navrhnout možný další postup.
3.3.1. Institucionální vymezení a vývoj
Současná právní úprava regulačního subjektu v České republice zcela nevyhovuje právu Evropské
unie, protože nesplňuje požadavek nezávislosti. Důvodem je skutečnost, že je podle stávající právní
úpravy možné podat proti rozhodnutí Drážního úřadu jako regulačnímu subjektu odvolání
k Ministerstvu dopravy. Směrnice totiž stanoví požadavek funkční nezávislosti na kterémkoli
příslušném orgánu, který se účastní uzavírání smlouvy na veřejné služby, tj. i na Ministerstvu
dopravy, což Drážní úřad jako regulační subjekt nesplňuje. Podmínkou fungování železničního trhu
v České republice je dle práva Evropské unie vytvoření organizačních a právních předpokladů pro
vznik takového funkčního železničního trhu vůbec, čímž se chápe především vznik nezávislého
regulátora. To je conditio sine qua non existence regulovaného trhu na železnici.
3.3.2 Vymezení právního rámce dle zásad společné evropské dopravní politiky
Obecným cílem společné evropské dopravní politiky je dosažení vyváženého rozvoje dopravního trhu
spočívajícího mimo jiné v nárůstu významu environmentálně šetrnějších druhů dopravy, k nimž je
řazena právě i železniční doprava. Její liberalizace je pak – zejména vedle rozvoje drážní infrastruktury
a dosažení celoevropské interoperability a daných bezpečnostních parametrů – vnímána jako jeden
z nástrojů, který by měl vést k její revitalizaci. Konkurence drážních dopravců totiž podle názoru EU
povede k tomu, že železnice bude svým zákazníkům jak v osobní, tak i nákladní dopravě, poskytovat
kvalitnější a atraktivnější služby, které jednak udrží existující poptávku a jednak budou stimulovat
poptávku novou (efektivní customer-responsive industry).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
102
Cesta k otevření železniční dopravy a naplnění cílů společné dopravní politiky vede skrze
postupnou harmonizaci oblasti železniční dopravy. Jejím nástrojem jsou soubory legislativních
opatření nazývané železniční balíčky. Od roku 2001, resp. 2003 (datum pro provedení transpozice),
kdy nastala podstatná liberalizace železničního trhu, byly dosud vydány čtyři železniční balíčky. Ty
z legislativního hlediska spočívají v tom, že se jejich prostřednictvím novelizují starší základní
směrnice (směrnice Rady 91/440/EHS o rozvoji železnic Společenství či směrnice Rady 95/18/ES o
vydávání licencí železničním podnikům) a přijímají nové směrnice a nařízení.
První železniční balíček je považován za reálný počátek společné dopravní politiky a reálné
snahy harmonizovat železniční dopravu v Evropské unii. Balíček byl přijat v roce 1991 a jeho
základním ustanovením je požadavek na účetní oddělení správy a údržby drážní infrastruktury od
zabezpečení drážního provozu. Vznik nezávislých manažerů infrastruktury totiž podle EU umožňuje (i)
nezávislou a transparentní správu infrastruktury a (ii) příchod nových drážních dopravců, neboť
manažer infrastruktury s nimi všemi jedná stejným, nediskriminačním způsobem. Důsledkem má být
vznik konkurence na železnici, a tedy oživení odvětví včetně tržnějšího chování a restrukturalizace
dosud dominantních incumbentů. Balíček předpokládá vznik nezávislého regulačního orgánu, který
by měl mimo jiné zodpovídat za stanovení podmínek pro zisk požadovaných vlakových tras
a za stanovení poplatků za použití drážní infrastruktury. Větší efektivitu nařízení má zajistit částečná
aktualizace legislativy balíčku z roku 2001.
Do tzv. prvního železničního balíčku patří:
 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/12/ES ze dne 26. února 2001, kterou se mění
směrnice Rady 91/440/EHS o rozvoji železnic Společenství,
 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/13/ES ze dne 26. února 2001, kterou se mění
směrnice Rady 95/18/ES o vydávání licencí železničním podnikům,
 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001, o přidělování
kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání
osvědčení o bezpečnosti, a
 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/16/ES ze dne 19. března 2001 o
interoperabilitě transevropského konvenčního železničního systému (jež byla zrušena
směrnicí 2008/57/ES).
Těmito směrnicemi byly především podrobněji rozpracovány a rozšířeny zásady, které stanovila již
směrnice 91/440/EHS, zejména zásada nezávislosti řízení železničních podniků, zásada oddělení
správy železniční infrastruktury od poskytování dopravních služeb a zásada nediskriminace mezi
železničními podniky. Byla potvrzena práva přístupu k infrastruktuře pro mezinárodní sdružení
železničních podniků a železniční podniky provozující mezinárodní kombinovanou přepravu zboží
(tato práva stanovila už směrnice 91/440/EHS) a dále byla pro železniční podniky EU zakotvena nová
práva přístupu: jednak plný přístup k tzv. transevropské železniční síti nákladní dopravy a jednak
s účinností od března 2008 veškerý přístup k celé železniční síti, který je potřebný pro provozování
mezinárodní přepravy zboží. Balíček měl zlepšit záruky výkonu těchto práv, když stanovil oddělení
některých důležitých funkcí (zejména pokud jde o certifikaci bezpečnosti) či požadavek na zřízení
nezávislého regulátora a na sledování hospodářské soutěže na trhu železniční dopravy.
Druhý balíček vstoupil v platnost v roce 2004 a jeho cílem je revitalizace železnic
prostřednictvím vzniku tzv. Integrated European Railway Area. Součástí balíčku je prosazování
principů bezpečnosti a interoperability železniční dopravy na území EU, tzn. odstraňování
nekompatibilit technických a bezpečnostních předpisů. K tomuto účelu se balíčkem zřizuje European
Railway Agency (dále ERA) se sídlem ve Valenciennes (Francie). Důležitým cílem druhého balíčku je
také úplné otevření trhu nákladní železniční dopravy včetně kabotáže, a to od roku 2007.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
103
Do tzv. druhého železničního balíčku patří:
 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 881/2004 ze dne 29. dubna 2004 o zřízení
Evropské agentury pro železnice (nařízení o agentuře),
 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49/ES ze dne 29. dubna 2004 o bezpečnosti
železnic Společenství a o změně směrnice Rady 95/18/ES o vydávání licencí železničním
podnikům a směrnice 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury,
zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydání osvědčení o bezpečnosti (Směrnice o
bezpečnosti železnic),
 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/50/ES ze dne 29. dubna 2004, kterou se mění
směrnice Rady 96/48/ES o interoperabilitě transevropského vysokorychlostního železničního
systému a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/16/ES o interoperabilitě
transevropského konvenčního železničního systému (Tato směrnice mění obě směrnice
upravující interoperabilitu, jež byly „novou“ směrnicí o interoperabilitě 2008/57/ES zrušeny.
Přestože směrnice 2004/50/ES nebyla zrušena explicitně, lze její normy považovat za
obsoletní.), a
 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/51/ES ze dne 29. dubna 2004, kterou se mění
směrnice Rady 91/440/EHS o rozvoji železnic Společenství.
Účelem druhého balíčku bylo překonat roztříštěnost evropského železničního trhu, danou
technickými a provozními rozdíly mezi železničními systémy jednotlivých členských států. Směrnice
2004/49 proto vytvořila společný regulační rámec pro bezpečnost železnic (až dosud si většinu
bezpečnostních předpisů vypracovávaly samy členské státy na základě svých specifických technických
a provozních koncepcí). Byla zřízena agentura Společenství, která poskytuje Komisi odbornou
podporu v otázkách železniční interoperability a harmonizace osvědčování bezpečnosti a která vede
veřejné seznamy s tím souvisejících údajů a dokumentů, jako jsou údaje z registrů kolejových vozidel
a prvků infrastruktury, ES prohlášení o shodě či ES prohlášení o ověření.
Třetí železniční balíček předložila Evropská komise v roce 2007. Balíček liberalizuje od roku
2010 trh mezinárodní osobní dopravy, a to včetně kabotáže mezi nácestnými stanicemi uvnitř
jednotlivých států. Kromě toho balíček zavádí Evropskou licenci strojvedoucího (European driver
licence), jejímž cílem je usnadnění pohybu strojvedoucích v prostoru Integrated European Railway
Area. V balíčku je pozornost věnována i otázkám práv cestujících. Balíček otevřel s účinností od roku
2010 trh mezinárodní osobní železniční dopravy v rámci Společenství (Evropské Unie). Za tím účelem
bylo třeba udělit provozovatelům oprávnění k nástupu a výstupu cestujících na trase mezinárodního
spoje, avšak pouze v takových mezích, aby mezinárodní spoje nemohly představovat konkurenci
vnitrostátním spojům, protože trh vnitrostátní osobní dopravy měl zůstat uzavřen. Bylo též nezbytné
upravit vztah mezi těmito novými přístupovými právy a smlouvami na veřejné zakázky, které mohou
členské státy uzavírat podle nařízení č. 1370/2007 a které mohou obsahovat výlučná práva na
provozování určitých služeb.
V souvislosti s otevíráním trhů nákladní i osobní dopravy bylo třeba reagovat na očekávanou
vyšší mobilitu strojvedoucích a vyřešit problém, který působí (způsobuje?) odlišnost předpisů
členských států o vydávání potřebných osvědčení strojvedoucím. Byl zaveden systém vydávání licencí
strojvedoucího, které dokládají splnění určitých společných minimálních podmínek a jsou platné na
celém území EU, a k nim vydávaných harmonizovaných doplňkových osvědčení, která uvádějí, na
které části infrastruktury a která vozidla je držitel oprávněn řídit. V souvislosti s otevřením trhu
mezinárodní osobní dopravy bylo vydáno také nařízení č. 1371/2007 o právech cestujících
v železniční dopravě, jehož působnost je však širší a vztahuje se i na dopravu vnitrostátní. Toto
nařízení si klade za cíl unifikovat celou řadu pravidel, a to včetně odpovědnosti dopravců za škodu.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
104
Do tzv. třetího železničního balíčku patří:
 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1371/2007 ze dne 23. října 2007 o právech a
povinnostech cestujících v železniční dopravě,
 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/58/ES ze dne 23. října 2007, kterou se mění
směrnice Rady 91/440/EHS o rozvoji železnic Společenství a směrnice 2001/14/ES o
přidělování kapacity železniční infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury, a
 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/59/ES ze dne 23. října 2007 o vydávání
osvědčení strojvedoucím obsluhujícím hnací vozidla a vlaky v železničním systému
Společenství (prováděcím předpisem k ní je nařízení Komise (EU) č. 36/2010 ze dne 3.
prosince 2009 o vzorech Společenství pro licenci strojvedoucího, doplňková osvědčení,
ověřené opisy doplňkových osvědčení a formuláře žádosti o licenci strojvedoucího podle
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/59/ES).
Současně bylo s přijetím třetího balíčku přijato i nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č.
1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o
zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70.
Dalším právním aktem, jenž se následně dotkl výše uvedené úpravy v oblasti interoperability
železničního systému, je směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/57/ES ze dne 17. června 2008
o interoperabilitě železničního systému ve Společenství. Tímto předpisem došlo k přepracování
dosavadní úpravy obsažené ve směrnici Rady 96/48/ES a směrnici Evropského parlamentu a Rady
2001/16/ES a ke spojení jejich ustanovení do jednoho dokumentu. Tato směrnice byla později
novelizována směrnicí Komise 2011/18/EU ze dne 1. března 2011, kterou se mění přílohy II, V a VI
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/57/ES o interoperabilitě železničního systému ve
Společenství.
Dne 30. ledna 2013 zveřejnila Evropská komise návrh čtvrtého železničního balíčku. Jedná se
o soubor tří nařízení, tří směrnic a čtyř nelegislativních dokumentů, který představuje téměř
kompletní revizí stávajících předpisů práva EU v oblasti železniční dopravy. Cílem balíčku je odstranit
zbývající bariéry a dokončit liberalizaci železničního trhu a tím dále zvýšit konkurenceschopnost
železniční dopravy – měl by tak být vytvořen tzv. Single European Railway Area (SERA). Evropská
komise chce uvedeného cíle dosáhnout zejména otevřením trhu vnitrostátní železniční dopravy,
provozním a finančním oddělením provozovatele železniční infrastruktury a železničních podniků
(unbundling), úpravou stávajících předpisů v oblasti bezpečnosti a interoperability železničního
systému napříč členskými státy a rozšířením pravomocí Evropské agentury pro železnice (dále též
„ERA“, „agentura“) na úkor vnitrostátních bezpečnostních orgánů jednotlivých členských států, na
jejichž činnost by tato agentura zároveň měla dohlížet. Návrhy se aktuálně nacházejí pouze ve fázi
projednávání v pracovních orgánech Rady a ve výborech Evropského parlamentu.
Jedná se o tyto návrhy:
 Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zrušuje nařízení Rady (EHS)
č. 1192/69 o společných pravidlech normalizace účtů železničních podniků – COM (2013) 26,
č. dokumentu Rady EU – 6015/13
Zrušení nařízení (EHS) č. 1192/69 by nemělo mít žádné dopady na vnitrostátní právní předpisy.
Za současného stavu právní úpravy by nemělo mít ani žádné praktické důsledky.
 Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o Agentuře Evropské unie pro železnice - COM
(2013) 27, č. dokumentu Rady EU – 6012/13
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
105
Nařízení o agentuře má úzké vazby na směrnice o interoperabilitě a o bezpečnosti železnic, uvedené
níže. Agentuře se svěřují nové úkoly (vydávání povolení k uvedení vozidel a typů vozidel na trh,
povolení k uvedení subsystémů traťového řízení a zabezpečení do provozu a osvědčení o bezpečnosti
železničních podniků), na což budou muset české právní předpisy reagovat, neboť tyto úkoly byly
dosud v působnosti vnitrostátních orgánů.
 Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1370/2007,
pokud jde o otevření trhu vnitrostátních služeb v přepravě cestujících po železnici - COM
(2013) 28, č. dokumentu Rady EU – 5960/13
Cílem návrhu je zlepšit kvalitu služeb v přepravě cestujících po železnici a zvýšit jejich provozní
účinnost, čímž dojde ke zvýšení konkurenceschopnosti a atraktivity železniční dopravy ve srovnání s
jinými druhy dopravy, jakož i k dalšímu rozvoji jednotného evropského železničního prostoru.
 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného
evropského železničního prostoru, pokud jde o otevření trhu vnitrostátních služeb v přepravě
cestujících po železnici a správu a řízení železniční infrastruktury – COM (2013) 29, č.
dokumentu Rady EU – 5985/13
Směrnice 2012/34/EU bude provedena do českého právního řádu novým zákonem o dráhách, jehož
věcný záměr byl předložen vládě v březnu 2013.
Navržená novela směrnice 2012/34/EU má za cíl zaprvé otevření trhu vnitrostátní osobní dopravy.
Pro Českou republiku by z toho vyplývala nutnost vypuštění § 24 odst. 5 písm. a) stávajícího zákona
o dráhách č. 266/1994 Sb., který umožňuje provozovat vnitrostátní osobní dopravu pouze osobám
usazeným na území České republiky ve smyslu § 2 odst. 8. Provozování vnitrostátní osobní dopravy
tedy bude muset být zpřístupněno stejným osobám, jakým je již v současnosti otevřeno provozování
nákladní železniční dopravy – viz § 24 odst. 6 – a k provozování bude stačit licence udělená
kterýmkoliv členským státem.
Zadruhé jsou cílem novely směrnice 2012/34/EU otázky týkající se správy a řízení provozovatelů
infrastruktury. V řadě členských států nejsou podle Komise provozovatelé infrastruktury schopni plnit
své úkoly, neboť jsou jejich funkce rozděleny mezi různé subjekty. Stanoví se tedy nová definice
„provozovatele infrastruktury“, která mj. ruší možnost stanovenou ve stávajícím znění, spočívající
v přidělení funkcí provozovatele infrastruktury různým subjektům nebo podnikům, s cílem zajistit
jednotné plnění všech funkcí. To se však jeví jako problematické z hlediska českého prostředí, neboť
funkce uvedené v definici provozovatele infrastruktury (čl. 3 bod 2 směrnice) v České republice
vykonávají, respektive mohou vykonávat, dva různé subjekty, konkrétně vlastník dráhy
a provozovatel dráhy. Je pravda, že SŽDC v sobě spojuje funkce vlastníka i provozovatele dráhy (§ 21
odst. 4 zákona č. 77/2002 Sb.), což se však týká jen železniční cesty ve vlastnictví státu. Vedle toho
mohou existovat i železniční dráhy ve vlastnictví jiných osob. U řady součástí infrastruktury je
vlastníkem např. dopravce ČD, a.s. Novela se také opětovně zabývá oddělením správy infrastruktury
od dopravních služeb. Z hlediska České republiky je v tomto směru zásadní otázkou, zda je oddělení
ČD od SŽDC je z hlediska nového čl. 7 odst. 3 směrnice dostatečné. Znění zákona č. 77/2002 Sb.
nasvědčuje spíše tomu, že oddělení ČD a SŽDC, jak je zde zakotveno, by plně nevyhovovalo novému
čl. 7 odst. 3 směrnice, pokud by byl takto přijat, protože v obou organizacích má rozhodující vliv
jediný veřejný orgán – vláda.
 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o interoperabilitě železničního systému
v Evropské unii - COM (2013) 30, č. dokumentu Rady EU – 6012/13
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
106
Zásadní změnu oproti dosavadnímu stavu představuje rozšíření železničního systému Unie – viz čl. 2
bod 1 ve spojení s přílohou I směrnice. Do železničního systému EU budou nově spadat i regionální
dráhy, nikoli jen dráha celostátní jako doposud, což bude mít značný dopad na § 3a zákona č.
266/1994 Sb., o dráhách, a na všechna další související ustanovení tohoto zákona. Určité změny lze
očekávat i v případě nařízení vlády č. 133/2005 Sb. a vyhlášky č. 352/2004 Sb. Zákon o dráhách
v současnosti na řadě míst stanoví v případě drah železničních odlišná práva a povinnosti právě podle
toho, zda se jedná o dráhy nebo vozidla evropského železničního systému, či nikoli. Toto rozlišování
se zřejmě stane bezpředmětným. V souvislosti s tím může dojít k rozšíření působnosti technických
specifikací pro interoperabilitu.
V oblasti subsystémů zavádí návrh řadu nových ustanovení, včetně pojmu povolení k uvedení
vozidla na trh a pojmu povolení k uvedení typu vozidla na trh. Tato povolení bude vždy vydávat
agentura. Nestanoví se žádné výjimky ohledně vydávání orgány členských států. Na základě povolení
k uvedení vozidla na trh může železniční podnik ve spolupráci s provozovatelem infrastruktury
rozhodnout o uvedení vozidla do provozu. Dále se agentuře svěřuje rozhodování o uvedení do
provozu subsystémů traťového řízení a zabezpečení. V tomto rozsahu bude nahrazena či doplněna
působnost českých drážních správních úřadů (doposud zřejmě dle § 49b odst. 2, § 47 a § 7 zákona
o dráhách).
 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o bezpečnosti železnic (přepracované znění) COM
(2013) 31, č. dokumentu Rady EU – 6014/13
Účelem návrhu je přechod na jednotné osvědčení o bezpečnosti pro železniční podniky, které má
vydávat agentura namísto vnitrostátních bezpečnostních orgánů. Z toho vyplyne mj. to, že osvědčení
bude platné pro celou EU, pokud jde o rovnocenné typy provozu. Mění se též struktura osvědčení. Z
hlediska českých právních předpisů to bude znamenat, že bude třeba podstatně změnit úpravu
obsaženou v § 34h zákona o dráhách.
Jako reakce na stále častější zajišťování služeb pomocí externích dodavatelů se zavádí nové
povinnosti pro subjekty, jichž se tato směrnice dosud netýkala, jako jsou např. subjekty zúčastněné
na nakládkových operacích. Železniční podniky, provozovatelé infrastruktury a poskytovatelé údržby
budou mít povinnost kontrolovat, zda subdodavatelské subjekty provádějí výše uvedená opatření
k řízení rizik.
Všechny výše uvedené návrhy jsou v současnosti projednávány ve stádiu prvního čtení. Jejich
schválení nelze proto očekávat dříve než v průběhu roku 2014. Po přijetí čtvrtého železničního
balíčku bude třeba transponovat příslušné směrnice do českého právního řádu. Vzhledem k
předpokládanému časovému horizontu přijetí čtvrtého balíčku se očekává, že bude významně
ovlivněn v současnosti připravovaný nový zákon o železničních drahách a železniční dopravě a nikoliv
v současnosti platný zákon č. 266/1994 Sb., o drahách.
Návrhy obsažené v tzv. čtvrtém železničním balíčku navazují na platné právní předpisy EU.
Jedná se v této souvislosti zejména o směrnici Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne
21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (Úř. věst. L 343, 14. 12.
2012, s. 32), která představuje revizi prvního železničního balíčku. Termín pro transpozici směrnice je
stanoven na 16. června 2015. Směrnice upravuje pravidla pro správu železniční infrastruktury a
poskytování služeb železniční dopravy železničními podniky, které jsou nebo budou usazeny v
členském státě, kritéria uplatňovaná členskými státy při vydávání, prodlužování nebo změnách licencí
pro železniční podniky, které jsou nebo budou usazeny v EU, a zásady a postupy uplatňované při
stanovení a vybírání poplatků za využívání železniční infrastruktury a při přidělování kapacity
železniční infrastruktury.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
107
Směrnice 2012/34/EU by měla být transponována do vnitrostátního práva novým zákonem
o železničních drahách a železniční dopravě (předpokládané datum pro předložení vládě je září 2014;
předpokládané datum nabytí účinnosti je 16. červen 2015).
Součástí čtvrtého balíčku je i navýšení pravomocí ERA. To by mělo přispět k zefektivnění,
urychlení a zlevnění schvalovacích a bezpečnostních procedur nových vozidel a dopravců, neboť
současný systém, na němž se spolupodílí jak ERA, tak i národní agentury, je charakteristický
přebujelou byrokracií a značnou složitostí. Výsledkem bude eliminace bariér komplikujících vstup
nových dopravců na železniční trh v EU.
Čtvrtý balíček má také sociální dimenzi zaměřující se na problematiku pracovníků v otevřené,
liberalizované železniční dopravě. Jejím cílem je poskytnutí nezbytných záruk, neboť navržené
direktivy např. stanovují podmínky povinných převodů zaměstnanců v případě výběru jiného
dopravce poskytujícího drážní dopravu v režimu veřejné služby.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
108
4. Seznam použitých zdrojů
Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG). http://www.gesetze-iminternet.de/bundesrecht/aeg_1994/gesamt.pdf
(staženo dne 4.1.2014).
BAG-SPNV. Positionspapier der Bundesarbeitsgemeinschaft der Aufgabenträger des SPNV zur
Einführung von Regionalfaktoren im Trassenpreissystem der DB Netz AG, 16.10.2002.
http://spnv.de/website/cms/upload/positionen/Pos02-10-16.pdf (staženo dne 17.10.2012).
BECK, Arne – BENTE, Heiner – SCHILLING, Martin. Railway Efficiency. International Transport Forum,
Discussion paper 12/2013. ISSN 2223-439X.
http://www.internationaltransportforum.org/jtrc/DiscussionPapers/DP201312.pdf (staženo dne
4.1.2014).
BECK, Arne. Barriers To Entry In Rail Passenger Services: Empirical Evidence For Tendering Procedures
In Germany. EJTIR. 2011, roč. 11, č.1, s. 20-41. ISSN 1567-7141.
BERNDT, Arnold – KUNZ, Martin. Trassenpreise, InfraCard und Kostendeckung: Diskriminierungsfreier
Zugang zum Schienennetz der Deutschen Bahn AG. Diskussionsbeiträge, Institut für
Verkehrswissenschaft und Regionalpolitik, 1999, č. 64, http://hdl.handle.net/10419/47639 (staženo
dne 9.5.2012).
BOŽIČNIK, Stanislav. Opening the Market in the Rail Freight Sector. Built Environment, 2009, roč. 35,
č.1, s. 87-106. ISSN 0263-7960.
BOŽIČNIK, Stanislav. Opening the market in the rail freight sector. Built Environment, 2009, roč. 35, č.
1, s. 87-106. ISSN 0263-7960.
BRAUNER, J. Roman. Trassenpreissystem der DB Netz AG rechtswidrig. Eisenbahn-Revue
International, 2008, č. 12, ISSN 1421-2811.
BUNDESNETZAGENTUR. Marktuntersuchung Eisenbahnen 2009. Bonn: Bundesnetzagentur, 2009.
http://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Downloads/DE/Sachgebiete/Eisenbahn/Unternehm
en_Institutionen/Veroeffentlichungen/Marktuntersuchungen/MarktuntersuchungEisenbahnen/Mark
tuntersuchungEisenbahn2009_ID17754.pdf?__blob=publicationFile&v=2 (staženo dne 4.1.2014).
BUNDESNETZAGENTUR. Marktuntersuchung Eisenbahnen 2011. Bonn: Bundesnetzagentur, 2011.
http://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Downloads/DE/Sachgebiete/Eisenbahn/Unternehm
en_Institutionen/Veroeffentlichungen/Marktuntersuchungen/MarktuntersuchungEisenbahnen/Mark
tuntersuchungEisenbahn2011.pdf?__blob=publicationFile&v=2 (staženo dne 4.1.2014).
BUNDESNETZAGENTUR. Marktuntersuchung Eisenbahnen 2012. Bonn: Bundesnetzagentur 2012.
http://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Downloads/DE/Sachgebiete/Eisenbahn/Unternehm
en_Institutionen/Veroeffentlichungen/Marktuntersuchungen/MarktuntersuchungEisenbahnen/Mark
tuntersuchungEisenbahn2012.pdf?__blob=publicationFile&v=2 (staženo dne 4.1.2014).
CER. Why imposed undercompensation leads to the collapse of public service transport. FactSheet.
2007.
CROZET, Yves – CHASSAGNE, Florian. Rail access charges in France: Beyond the opposition between
competition and financing. Research in Transportation Economics, 2013, roč. 39, č. 1, s. 247-254.
ISSN 0739-8859.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
109
ČESKÉ DRÁHY. Výroční zprávy Českých Drah a.s. 1996-2012. http://www.ceskedrahy.cz/proinvestory/financni-zpravy/vyrocni-zpravy/-5596/
(staženo dne 4.1. 2014).
ČESKÝ STATISTICKÝ ÚŘAD. www.czso.cz
DEUTSCHE BAHN. Das Stationspreissystem – transparent, übersichtlich und stabil.
http://www.deutschebahn.com/de/geschaefte/infrastruktur/bahnhof/stationsnutzung/2199680/sta
tionsnutzung.html;jsessionid=66A4C127D53FEA630E1641040486B094.ecm-ext-cae-slave1-belfort
(staženo dne 16.1.2013).
DEUTSCHE BAHN. Das Trassenpreissystem der DB AG, Gültig ab dem 9.12.2012 bis 14.12.2013.
http://fahrweg.dbnetze.com/file/2597008/data/trassenpreisbroschuere__2013.pdf (staženo dne
17.1.2013).
DEUTSCHE BAHN. DB Station and Service, profil firmy.
http://www.deutschebahn.com/de/konzern/geschaeftsfelder/dbnetze_personenbahnhoefe/219073
6/db_station_service.html?start=0 (staženo dne 30.4.2012).
DEUTSCHE BAHN. Geschäftsbericht 2005.
DEUTSCHE BAHN. Geschäftsbericht 2011.
DEUTSCHE BAHN. http://www.bahn.de.
DEUTSCHE BAHN. Stationsanzeiger, Nr. 02, prosinec 2010.
http://www.deutschebahn.com/file/2202406/data/stationsanzeiger__022010.pdf (staženo dne
30.4.2012).
DEVILLE, Xavier – VERDUYN, Fabienne. Implementation of EU legislation on rail liberalisation in
Belgium, France, Germany and the Netherlands. Working Paper Document No. 221. Brussels:
National Bank of Belgium, 2012. http://aei.pitt.edu/34882/1/wp221En.pdf (staženo dne 4.1.2014).
DI PIETRANTONIO, Loris – PELKMANS, Jacques. The Economics of EU Railway Reform. BEEP briefing
no 8. Bruges European Economic Policy Briefings. College of Europe, 2004.
http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2009/02948.pdf (staženo dne 4.1.2014).
DREW, Jeremy – NASH, Chris. Vertical separation of railway infrastructure - does it always make
sense? Working Paper 594. Institute for Transport Studies, University of Leeds, 2011.
DRIESSEN, Gertjan - LIJESEN, Mark – MULDER, Machiel. The impact of competition on productive
efficiency in European railways. Hague: CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, 2006.
ISBN 90-5833-293-4.
EIKELBERG, Jürgen. Netzagentur senkt Durchleitungspreis für Bahnstrom. Eisenbahnjournal
Zughalt.de, 1.3.2012. http://www.zughalt.de/2012/03/netzagentur-senkt-durchleitungspreis-furbahnstrom/
(staženo dne 16.1.2013).
ENGARTNER, Tim – BUTTERWEGGE, Christoph. Privatisierung der Deutschen Bahn: Über die
Implementierung marktorientierter Verkehrspolitik. Wiesbaden: VS Verlag, 2008. ISBN 978-
3531157962.
ENGEL, Rainer. Geschäftsmodell der DB-Infrastruktur vor dem Ende? Eisenbahn-Revue International,
2013, č. 2.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
110
EUROPEAN COMMISSION. EU Transport in figures. Luxembourg: Publications Office of the EU, 2013.
ISBN 978-92-79-28860-9. http://ec.europa.eu/transport/factsfundings/statistics/doc/2013/pocketbook2013.pdf
(staženo dne 4.1.2014).
EUROPEAN COMMISSION. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council
amending Regulation (EC) No 1370/2007 concerning the opening of the market for domestic
passenger transport services by rail. Commission Staff Working Document. Impact Assessment.
Brussels, 30.1.2013, SWD (2013) 10 final. http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0028:FIN:EN:PDF
(staženo dne 4.1.2013).
EUROSTAT. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/
GERONDEAU, Christian. Transport in Europe. London: Artech House, 1997. ISBN 089006931X.
GERSDORF, Hubertus. Komentář k čl. 87e Základního zákona. In: MANGOLDT, H. - KLEIN, F. –
STARCK, Ch. Das Bonner Grundgesetz Kommentar. München: Verlag Franz Vahlen, 2000, s. 613-654.
ISBN 978-3800610914.
HEATLEY, Dave. The history and future of railways in New Zealand. Research Report. New Zealand
Insitute for the study of competition and regulation. 2009.
http://www.iscr.org.nz/f511,14914/The_history_and_future_of_rail_in_New_Zealand_RR_.pdf
(staženo dne 4.1.2014).
HENCKEL, Dietrich (Projektleiter). Stadt und Bahnhof. Zwischenbericht. Technische Universität Berlin:
Berlin, 2007. http://www.stadtundbahnhof.de/1%20Zwischenbericht.pdf (staženo dne 30.4.2012).
HENDRYCH, Dušan. Základy správního práva. In Hendrych, D. et al. Správní právo. Obecná část. Praha:
C. H. Beck, 2009. ISBN 978-80-7400-049-2.
HENNIGFELD, Stefan. Neue Bahnstrompreise werden allgemein positiv aufgenommen.
Eisenbahnjournal Zughalt.de, 27.3.2012. http://www.zughalt.de/2012/03/neue-bahnstrompreisewerden-allgemein-positiv-aufgenommen/
(staženo dne 17.10.2012).
HENNIGFELD, Stefan: DB Station and Service: Neues Stationspreissystem ab 2013. Eisenbahnjournal
Zughalt.de, 4.9.2012. http://www.zughalt.de/2012/09/db-station-service-neues-stationspreissystemab-2013/
(staženo dne 16.1.2013).
HENNINGFELD, Stefan. Mofair: Schwere Kritik an DB Energie. Eisenbahnjournal Zughalt.de,
12.11.2012. http://www.zughalt.de/2012/11/mofair-schwere-kritik-an-db-energie/ (staženo dne
17.1.2013).
HLAVA, Karel – HRUBÝ, Jaromír. Elektrická trakční energie. Vědeckotechnický sborník ČD, 2011, č. 31,
s. 1-18. ISSN 1214-9047.
HOLVAD, Torben. Review of railway policy reforms in Europe. Built Environment, 2009, roč. 35, č. 1, s.
24-42. ISSN 0263-7960.
HUNOLD, Matthias – WOLF, Christoph. Competitive procurement design: Evidence from regional
passenger railway services in Germany, ZEW Discussion Paper, č. 13-009,
http://hdl.handle.net/10419/69506 (staženo dne 12.12.2013).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
111
IBM. Rail Liberalisation Index. Market Opening: comparison of the rail markets of the Member States
of the European Union, Switzerland and Norway in comparison. Presentation in Brussels, 20.4.2011.
http://www.deutschebahn.com/file/2236524/data/study__rail__liberalisation__index__2011__pres
entation.pdf. (staženo dne 11.1.2013).
Kaum Wettbewerbauf der Schiene Bundeskartellamt - Ursache alte Trassenpreise. DeutscheVerkehrszeitung,
21.8.2001. (databáze https://global.factiva.com).
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ. Komise vyzývá členské státy, aby zajistily řádné provedení
prvního železničního balíčku, IP/08/1031. Brusel, 2008.
KORNAI, János – MASKIN, Eric – ROLAND, Gerard. (2003): Understanding the Soft Budget Constraint.
Journal of Economic Literature, 2003, roč. 41, č. 4, s. 1095-1136.
KREJČIŘÍK, Mojmír. Po stopách našich železnic. Praha: Nakladatelství dopravy a spojů, 1991. ISBN
9788070300619.
KVIZDA, Martin. Ekonomické dějiny železniční sítě České republiky – mýty, omyly a iluze v hospodářské
politice a path dependence železných drah. Brno: Masarykova univerzita, 2006. ISBN 80-210-4219-2.
KVIZDA, Martin. The State and Railways – A Historical Comparison of Economic Policy in Relation to
Railways. In: SHINNICK, Edward (ed.). Issues in Economic Performance – Business, regional and
Transport Issues. Berlin: LIT Verlag, s. 115-137. ISBN 978-3-8258-1963-7.
KVIZDA, Martin. Úzká místa dopravní politiky - metodologie hospodářsko-politických rozhodování o
dopravních projektech. In: Rozvoj a perspektivy dopravních systémů ve vazbě na vnější okolí.
Pardubice: Dopravní fakulta Jana Pernera, Univerzita Pardubice, 2008, s. 107-114. ISBN 978-80-
86530-50-5.
LALIVE, Rafael – SCHMUTZLER, Armin. Exploring The Effects Of Competition For Railway Markets.
International Journal Of Industrial Organization, 2008, roč. 26, č. 2, s. 443-458. ISSN 01677187.
LINK, Heike. Rail infrastructure charging and on-track competition in Germany. International Journal
of Transport Management, 2004, roč. 2, č. 3, s. 17–27. ISSN 1471-4051.
LINK, Heike. Trassenpreise der Deutschen Bahn AG – diskriminierungsfrei und kostendeckend?
Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung.Wochenbericht, 1997, roč. 64, č. 26, s. 547-462. ISSN
0012-1304.
LINK, Heike. Unbundling, public infrastructure financing and access charge regulation in the German
rail sector. Journal of Rail Transport Planning and Management, 2012, roč. 2, č. 3, s. 63-71.
MINISTERSTVO DOPRAVY ČR. Harmonogram otevírání trhu veřejných služeb v přepravě cestujících v
oblasti dálkové a nadregionální železniční osobní dopravy. 2011b.
MINISTERSTVO DOPRAVY. Plán dopravní obsluhy území vlaky celostátní dopravy, zásady objednávky
dálkové dopravy pro období 2012-2016. Ministerstvo dopravy, 2011.
http://www.mdcr.cz/NR/rdonlyres/90D75F36-3966-4555-8115F19BE04DED54/0/MaterialProPMDPlanDopravniObsluhyUzemi.pdf
(staženo dne 4.1.2014).
MINISTERSTVO DOPRAVY. Ročenka dopravy 2012. Praha: Ministerstvo dopravy, 2012. ISSN 1801-
3090. https://www.sydos.cz/cs/rocenka_pdf/Rocenka_dopravy_2012.pdf (staženo dne 4.1.2014).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
112
MINISTERSTVO DOPRAVY. Zpráva o postupu při otevírání trhu veřejných služeb v přepravě cestujících
v oblasti dálkové a nadregionální železniční osobní dopravy. listopad 2012.
MONOPOLKOMMISSION. Bahn 2011: Wettbewerbspolitik unter Zugzwang. Sondergutachten der
Monopollkommission gemäß §36 AEG, Sondergutachten 60. Monopolkommission, 2011.
http://www.monopolkommission.de/sg_60/s60_volltext.pdf (staženo dne 4.1.2014).
NASH, Ch. – PRESTON, J. “The Policy Debate in Great Britain” in Report of the Ninetieth Round Table
on Transport Economics held in Paris on 4th – 5th February 1993 on the following topic: Privatisation
of railways, European Conference of Ministers of Transport, 85-107, 110-19. In: NASH, Ch. (ed.).
Railways: Classics in Transport Analysis. Edward Elgar Publishing, 2002, s. 85-107. ISBN 1840645539.
NASH, Chris. Competition and regulation in rail transport. In: PALMA, A d. et al. Handbook of
Transport Economics. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2011. ISBN 9781847202031.
NIGRIN, Tomáš. Open Competition or Discrimination on Tracks? Examples of Anti-competitive
Behaviour of the Deutsche Bahn, a Company Integrating in Itself a Carrier and Infrastructure
Administrator. Národohospodářský obzor 1/2014.
OTÁHAL, Tomáš. – POSPÍŠIL, Tomáš. Will Czech Trains Ever Reach Their Destinations Efficiently?
Independent Review, 2009, roč. 14, č. 2, s. 271-557.
Právní předpisy v rámci tzv. 4. železničního balíčku.
http://ec.europa.eu/transport/modes/rail/packages/2013_en.htm (staženo dne 4.1.2014).
RIEDLE H. Drážní reformy v Alpách – porovnání Rakouska a Švýcarska. Eisenbahn Revue, 2002, č. 6.
Rozsudek Soudního dvora EU ve věci C-545/10 Komise v. Česká republika.
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=139406&pageIndex=0&doclang=
CS&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=641585 (staženo dne 4.1.2014).
Sechs Jahre Bahnreform – Experten ziehen kritische Bilanz. Algemeiner Deutscher Nachrichtendienst,
11.10.2000. (databáze https://global.factiva.com).
SCHLESIGER, Christian. EU und Bund nehmen die Bahn in die Zange. WirtschaftsWoche, 8.2.2012.
http://www.wiwo.de/unternehmen/dienstleister/schienennetz-eu-und-bund-nehmen-die-bahn-indie-zange-/6144800.html
(staženo dne 30.4.2012).
STATISTISCHES BUDESAMT. Vorläufige Ergebnisse der Bevölkerungsfortschreibung auf Grundlage des
Zensus – 2012. Wiesbaden: Statistisches Bundesamt, 2013.
https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/Bevoelkerung/Bevoelkerungsstand/VorlBevo
elkerungsfortschreibung5124103129004.pdf?__blob=publicationFile (staženo 4.1.2014)
SŽDC (2013) Prohlášení o dráze celostátní a regionální, Č.j. 53868/2011-OPD
SŽDC. Výroční zprávy Správy železniční dopravní cesty, s.o. 2003-2012. www.szdc.cz (staženo dne
4.1.2014).
TOMEŠ, Zdeněk. Competition Limits in Railway Transport. Journal of Economics, 2011, roč. 59, č. 2, s.
194-203. ISSN 0013-3035.
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
113
TOMEŠ, Zdeněk. Monopol a konkurence na železnici. Scientia et Societas, 2009, roč. 2009, č. 4, s.
139-149. ISSN 1801-7118.
TOMEŠ, Zdeněk. Veřejné dotace do železniční dopravy v ČR. Scientia et Societas, 2009, roč. 6, č. 4,
s 134-142. ISSN 1801-7118.
UNITED NATIONS. The Restructuring Of Railways. Working Paper. Economic And Social Commission
For Asia And The Pacific. New York, 2003.
http://www.unescap.org/ttdw/Publications/TIS_pubs/RailwayRestructuring/RailwayRestructuring.pd
f (staženo dne 4.1.2014).
WARNECKE, Christiane – GÖTZ, Georg. Offener Marktzugang im europäischen
Schienenpersonenverkehr: Erfahrungen aus Wettbewerbsentwicklung. DIW Viertljahreshefte, 2012,
roč. 81, č. 1, s. 111-130. http://ejournals.duncker-humblot.de/doi/pdf/10.3790/vjh.81.1.111 (staženo
dne 4.11.2014).
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
114
5. Seznam tabulek
Tab. P1.1.6.1: Regulátoři na železnici ve vybraných evropských státech. ............................................ 30
Tab. P2.2.1.: Přehled zisku EBIT hlavních součástí holdingu Deutsche Bahn včetně nárůstu a vyjádření
procentní váhy na celkovém zisku EBIT holdingu Deutsche Bahn v letech 2005 a 2011...................... 36
Tab. 3.1.: Osobní železniční doprava v členských státech EU – vývoj přepravních výkonů (v mld.
oskm)..................................................................................................................................................... 72
Tab. 3.2.: Nákladní železniční doprava v členských státech EU – vývoj přepravních výkonů (v mld.
tkm). ...................................................................................................................................................... 74
Tab. 3.4.: ČR a Německo – základní údaje o infrastruktuře železniční dopravy (stav v r. 2011)........... 76
Tab. 3.4.: ČR a Německo – obyvatelstvo a největší města.................................................................... 76
Tab. 3.5.: Německo – nákladní železniční doprava ve spolkových zemích (stav v r. 2012)................... 80
Tab. 3.6.: ČR – nákladní železniční doprava v krajích (stav v r. 2012)................................................... 81
Tab. 3.7.: Ekonomické problémy železnice na konci dvacátého století................................................ 82
Tab. 3.8.: Modely konkurence ve východních zemích Evropské unie................................................... 85
Tab. 3.9.: Intenzita konkurence v nákladní železniční dopravě (tržní podíl nových dopravců). ........... 86
Tab. 3.10.: Index liberalizace trhu osobní železniční dopravy v EU (vyšší hodnota indexu znamená
vyšší hodnotu liberalizace).................................................................................................................... 86
Tab. 3.11.: Počet zaměstnanců SŽDC v letech 2002 – 2012................................................................. 88
Tab. 3.12.: Skladba nákladů a tržeb železničních společností............................................................... 89
Tab. 3.13.: Skladba nákladů společnosti České dráhy, a.s. v osobní dopravě, rok 2012....................... 89
Tab. 3.14.: Celkové veřejné dotace do železniční dopravy v ČR 2003–2012 (mil. Kč). ......................... 92
Tab. 3.15.: Investice a zadlužení skupiny České dráhy v období 2003 – 2012 (v mld. Kč). ................... 95
Tab. 3.16.: Vývoj počtu zaměstnanců skupiny ČD................................................................................. 96
Tab. 3.17.: Zisky/ztráty jednotlivých divizí holdingu Deutsche Bahn.................................................. 100
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
115
6. Seznam obrázků
Obr. P2.2.1.: Procentní podíl nejvýznamnějších společností holdingu Deutsche Bahn na jeho zisku
EBIT (v procentech). .............................................................................................................................. 37
Obr. P5.2.1.1.: Vývoj ceny trakční energie od roku 2005 (v ct/kWh).................................................... 52
Obr. P.6.2.1.1.: Vývoj úspěšnosti německých drah a třetích subjektů ve výběrových řízeních
v regionální dopravě (vzhledem k vlkm). .............................................................................................. 57
Obr. P.6.2.1.2.: Vývoj průměrného počtu soutěžících subjektů ve výběrovém řízení na regionální
osobní dopravu v letech 1997 až 2010.................................................................................................. 58
Obr. 3.1.: Celkové přepravní výkony v osobní a nákladní železniční dopravě v EU. ............................. 68
Obr. 3.2.: Modální split dopravních výkonů v EU v osobní dopravě. .................................................... 69
Obr. 3.3.: Modální split dopravních výkonů v EU v osobní dopravě (bez aut)...................................... 69
Obr. 3.4.: Přepravní výkony vysokorychlostních železnic v EU (v mld. oskm)....................................... 70
Obr. 3.5.: Přepravní výkony vysokorychlostních železnic v EU (v mld. oskm)....................................... 71
Obr. 3.6.: Podíl železnice na osobní dopravě v EU................................................................................ 73
Obr. 3.7.: Podíl železnice na pozemní nákladní dopravě v EU (v %). .................................................... 75
Obr. 3.8.: Hlavní přepravní směry v osobní dopravě v ČR – linkové vedení vlaků dálkové a
nadregionální dopravy. ......................................................................................................................... 77
Obr. 3.9.: Hlavní přepravní směry v osobní dopravě v Německu – linkové vedení dálkových vlaků
kategorií ICE a EC/IC. ............................................................................................................................. 78
Obr. 3.10.: Míra otevřenosti domácího železničního trhu osobní dopravy (v procentech).................. 87
Obr. 3.11.: Náklady na železniční osobokilometr (Eur, osa y) v Portugalsku v závislosti na počtu
cestujících (oskm, osa x) na jednotlivých typech tratí (popisky bodů).................................................. 90
Obr. 3.12.: Celkové dotace na osobní dopravu v letech 1993–2012. (mil. Kč, stálé ceny roku 2012).. 93
Obr. 3.13.: Zisky a ztráty skupiny ČD 1993–2012 (v mil. Kč, běžné ceny). ............................................ 94
Obr. 3.14.: Likvidita skupiny ČD (peněžní prostředky/krátkodobé závazky)......................................... 94
Obr. 3.15.: Cizí zdroje ČD (mil. Kč., běžné ceny).................................................................................... 97
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ REPUBLICE
116
METODIKA OPTIMALIZACE INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ V ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ V ČESKÉ
REPUBLICE
© Martin Kvizda, Petr Mlsna, Tomáš Nigrin, Daniel Seidenglanz a Zdeněk Tomeš, 2013
lektoroval: Antonín Peltrám
Text vznikl jako součást grantového projektu Optimalizace regulace konkurenčního prostředí
v železniční osobní a nákladní dopravě v ČR č. TD010063 podporovaného Technologickou agenturou
České republiky.
Vytiskla Masarykova univerzita a Univerzita Karlova v Praze pro potřeby Ministerstva dopravy ČR,
Praha, Česká republika, v počtu 10 výtisků.
Celkový počet stran 116 stran.
Druh výsledku pro RIV: certifikovaná metodika Nmet.
ISBN/ISSN není přiděleno.
Číslo výtisku ...... .