ACTA UNIVERSITATIS BRUNENSIS
IURIDICA
Editio S No 444
SPISY PRÁVNICKÉ FAKULTY
MASARYKOVY UNIVERZITY
(řada teoretická, Edice S)
č. 444
Masarykova univerzita
Brno, 2013
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY
REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
Libor Kyncl, Petr Mrkývka a kol.
Tato monografie vznikla a byla financována z prostředků specifického výzkumu Masarykovy
univerzity – MUNI/A/0815/2012 Metoda a ekonomické limity regulace ve finančním právu II
Webová stránka projektu: www.melrefip.law.muni.cz
Recenzent:
prof. JUDr. Hana Marková, CSc.
© 2013 Libor Kyncl, Petr Mrkývka, Milan Bárta, Jiří Blažek, Klára Brožovičová, Brian Fabo,
Michal Janovec, David Jeroušek, Alena Kerlinová, Jana Kranecová, Josef Montag,
Kristýna Müllerová, Lenka Němcová, Ivana Pařízková, Michal Radvan, Tomáš Rozehnal,
Dagmar Sochorová, Dana Šramková, Eva Šulcová
© 2013 Masarykova univerzita
ISBN 978-80-210-6774-5
Vzor citace:
KYNCL, Libor ; MRKÝVKA, Petr a kol. Metoda a ekonomické limity regulace ve finančním právu. 1. vyd. Brno :
Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2013. 224 s. Řada teoretická, Ed. S, č. 444. ISBN 978-80-210-6774-5
Katalogizace v knize – Národní knihovna ČR
Kyncl, Libor
Metoda a ekonomické limity regulace ve finančním právu / Libor Kyncl, Petr Mrkývka a kol. – 1. vyd. Brno:
Masarykova univerzita, 2013. - 224 s. (Edice S, řada teoretická Právnické fakulty MU ; č. 444)
ISBN 978-80- 210-6774-5 (brož.)
347.73* 33* (437.3)*
- finanční právo
- ekonomie
- Česko
- monografie
347.7 – Obchodní právo. Finanční právo. Právo průmyslového vlastnictví. Patentové právo. Autorské právo [16]
5
Obsah
Obsah
Seznam zkratek.........................................................................................................7
O autorech.............................................................................................................. 8
1 Úvod................................................................................................................ 12
1.1 Struktura monografie................................................................................. 14
1.2 Metodika rozdělení finančního práva do segmentů..................................... 15
2 Obecné základy metodologie a metody regulace...............................................18
2.1 Metoda finančněprávní regulace................................................................. 19
2.2 Systém finančního práva............................................................................28
3 Metoda regulace v rámci berního práva............................................................. 33
3.1 Daňové právo a vliv judikatury.................................................................. 35
3.2 Majetkové daně..........................................................................................40
3.3 Nepřímé a důchodové daně........................................................................ 44
3.4 Organizace finanční správy v užším slova smyslu........................................ 53
3.5 Mezinárodní zdanění................................................................................. 56
3.6 Vyhodnocení metody právní regulace v berním právu................................60
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva
veřejných výdajů............................................................................................... 66
4.1 Kontrola veřejných financí..........................................................................67
4.2 Financování školství................................................................................... 72
4.3 Vyhodnocení metody právní regulace v rozpočtovém právu a právu
veřejných výdajů......................................................................................... 85
5 Metoda regulace v nefiskální části finančního práva.......................................... 96
5.1 Bankovnictví...............................................................................................97
5.2 Dohled nad finančními trhy..................................................................... 109
5.3 Vyhodnocení metody právní regulace v nefiskální části............................ 112
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace.............................................................121
6.1 Regulace a společenské procesy – obecná východiska.................................121
6.2 Regulace a její limity – ekonomický pohled..............................................127
6.3 Základní aspekty sociologického výzkumu................................................141
6.4 Výsledky sociologického zjišťování a jejich aplikace do právní praxe......... 146
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy.........................150
7.1 Ekonomické souvislosti majetkových daní.................................................151
7.2 Ekonomické souvislosti nepřímých a důchodových daní.......................... 155
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
6
7.3 Ekonomické souvislosti mezinárodního zdanění......................................160
7.4 Ekonomické souvislosti veřejných rozpočtů...............................................161
7.5 Ekonomické souvislosti kontroly veřejných financí................................... 166
7.6 Ekonomické souvislosti financování školství............................................. 168
7.7 Ekonomické souvislosti bankovnictví........................................................171
7.8 Ekonomické souvislosti dohledu nad finančním trhem............................ 178
7.9 Vyhodnocení ekonomických souvislostí jednotlivých segmentů............... 179
8 Závěr.............................................................................................................. 183
Seznam použitých zdrojů.....................................................................................190
Literatura........................................................................................................190
Právní předpisy a související dokumenty.........................................................200
Judikatura.......................................................................................................210
Seznam tabulek....................................................................................................211
Příloha č. 1: Výsledky kvantitativního sociologického výzkumu mezi studenty
Právnické fakulty Masarykovy univerzity............................................................. 212
Příloha č. 2: Podoba dotazníku pro kvantitativní sociologický výzkum –
pilotní výzkum v rámci projektu...........................................................................217
7
Seznam zkratek
Seznam zkratek1
AV ČR Akademie věd České republiky
CELSI Středoevropský institut pro výzkum práce v Bratislavě
CERGE-EI Centrum pro ekonomický výzkum a doktorské studium
ČR Česká republika
ES Evropské společenství
EU Evropská unie
i. n. c. u. International Network of Customs Universities
MŠMT Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
NKÚ Nejvyšší kontrolní úřad
OSN Organizace spojených národů
PrF MU Právnická fakulta Masarykovy univerzity
USA United States of America – Spojené státy americké
ÚOHS Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
ÚS Ústavní soud
VŠE Vysoká škola ekonomická v Praze
ZDP Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters
Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
1 Libor Kyncl ve spolupráci se studenty Martinou Bartoníkovou a Janem Kupčíkem
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
8
O autorech
Mgr. Ing. Milan Bárta
student doktorandského studijního programu Finanční právo na Katedře finančního
práva a národního hospodářství Právnické fakulty Masarykovy univerzity, zaměstnanec
Finanční správy České republiky. Autor podkapitol 3.3 Nepřímé a důchodové
daně a 7.2 Ekonomické souvislosti nepřímých a důchodových daní
Doc. Ing. Jiří Blažek, CSc.
vedoucí Katedry finančního práva a národního hospodářství Právnické fakulty Masarykovy
univerzity. Spoluautor podkapitoly 6.1 Regulace a společenské procesy –
obecná východiska
Mgr. et Mgr. Klára Brožovičová, Ph.D.
odborná asistentka na Ústavu evropské etnologie Filozofické fakulty Masarykovy univerzity.
Spoluautorka podkapitoly 6.3 Základní aspekty sociologického výzkumu
Mgr. et Mgr. Brian Fabo
výzkumník a analytik v Středoevropském institutu pro výzkum práce (CELSI) v Bratislavě.
Spoluautor podkapitol 6.3 Základní aspekty sociologického výzkumu
a 6.4 Výsledky sociologického zjišťování
JUDr. Michal Janovec
interní doktorand na Katedře finančního práva a národního hospodářství Právnické
fakulty Masarykovy univerzity. Autor podkapitol 5.2 Dohled nad finančními trhy
a 7.8 Ekonomické souvislosti dohledu nad finančním trhem, spoluautor podkapi-
toly 6.4 Výsledky sociologického zjišťování
Mgr. David Jeroušek
doktorand na Katedře finančního práva a národního hospodářství Právnické fakulty
Masarykovy univerzity a zaměstnanec Finanční správy ČR. Spoluautor podkapitoly
3.5 Organizace finanční správy v užším slova smyslu
9
O autorech
Ing. Alena Kerlinová, Ph.D.
odborná asistentka na Katedře finančního práva a národního hospodářství Právnické
fakulty Masarykovy univerzity. Spoluautorka podkapitoly 6.2 Regulace a její limity –
ekonomický pohled, autorka podkapitoly 7.4 Ekonomické souvislosti veřejných
rozpočtů
Mgr. Jana Kranecová
doktorandka na Katedře finančního práva a národního hospodářství Právnické fakulty
Masarykovy univerzity. Autorka podkapitol 3.5 Mezinárodní zdanění a 7.3 Ekonomické
souvislosti mezinárodního zdanění, spoluautorka podkapitoly 6.4 Výsledky
sociologického zjišťování
JUDr. Ing. Libor Kyncl, Ph.D.
odborný asistent na Katedře finančního práva a národního hospodářství na Právnické
fakultě Masarykovy univerzity. Autor koncepce knihy, spoluautor podkapitol 3.4 Organizace
finanční správy v užším slova smyslu, 4.3 Vyhodnocení metody právní
regulace v rozpočtovém právu a právu veřejných výdajů, 6.1 Regulace a společenské
procesy – obecná východiska, 6.4 Výsledky sociologického zjišťování, 7.9
Vyhodnocení ekonomických souvislostí jednotlivých segmentů a závěru knihy,
autor podkapitol 1.1 Struktura monografie, 1.2 Metodika rozdělení finančního
práva do segmentů, obecných sekcí kapitol 3, 4, 5, 6, 7, obou abstraktů, obou sad
klíčových slov
Josef Montag, Ph.D.
výzkumný pracovník na Mendelově univerzitě a v CERGE-EI. Spoluautor podkapitoly
6.2 Regulace a její limity – ekonomický pohled
Doc. JUDr. Petr Mrkývka, Ph.D.
docent na Katedře finančního práva a národního hospodářství na Právnické fakultě
Masarykovy univerzity. Autor ideje knihy a kapitoly 2. Obecné základy metodologie
a metody regulace
Mgr. Kristýna Müllerová
studentka prezenčního doktorského studia na Katedře finančního práva a národního
hospodářství na Právnické fakultě Masarykovy univerzity. Autorka podkapitol 3.2
Majetkové daně a 7.1 Ekonomické souvislosti majetkových daní
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
10
Mgr. Ing. Lenka Němcová, BA
studentka prezenčního doktorského studia na Katedře finančního práva a národního
hospodářství na Právnické fakultě Masarykovy univerzity. Autorka podkapitol 5.1
Kontrola veřejných financí a 7.5 Ekonomické souvislosti kontroly veřejných fi-
nancí.
JUDr. Ivana Pařízková, Ph.D.
oborná asistentka na katedře finančního práva a národního hospodářství Právnické
fakulty Masarykovy univerzity. Spoluautorka podkapitoly 4.3 Vyhodnocení metody
právní regulace v rozpočtovém právu a právu veřejných výdajů, obecné části
kapitoly 4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva rozpočtových
výdajů a závěru knihy
JUDr. Ing. Michal Radvan, Ph.D.
odborný asistent pro obor finanční právo na Katedře finančního práva a národního
hospodářství Právnické fakulty Masarykovy univerzity. Autor podkapitoly 3.6 Vyhodnocení
metody právní regulace v berním právu, spoluautor části podkapitoly
1.2 Metodika rozdělení finančního práva do segmentů, obecné části kapitoly 3
Metoda regulace v rámci berního práva a závěru knihy
Mgr. Tomáš Rozehnal
zaměstnanec Finanční správy ČR a doktorand na Katedře finančního práva a národního
hospodářství Právnické fakulty Masarykovy univerzity, kde také externě přednáší.
Autor podkapitoly 3.1 Daňové právo a vliv judikatury.
PhDr. Mgr. Dagmar Sochorová, Ph.D.
doktorand na Katedře správní vědy a správního práva Právnické fakulty MU. Autorka
podkapitol 4.3 Financování školství a 7.6 Ekonomické souvislosti financování
školství.
JUDr. Dana Šramková, Ph.D., MBA
odborná asistentka na Katedře finančního práva a národního hospodářství Právnické
fakulty Masarykovy univerzity. Autorka podkapitoly 6.4 Vyhodnocení metody právní
regulace v nefiskální části, spoluautorka obecné části kapitoly 5 Metoda regulace
v rámci nefiskální části finančního práva a závěru knihy.
11
O autorech
Mgr. Bc. Eva Šulcová
studentka doktorského studia na Katedře finančního práva a národního hospodářství
Právnické fakulty Masarykovy univerzity. Autorka podkapitol 5.1 Bankovnictví
a 7.8 Ekonomické souvislosti dohledu nad finančním trhem, spoluautorka
podkapitoly 7.9 Vyhodnocení ekonomických souvislostí jednotlivých segmentů.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
12
1 Úvod2
Právo v oblasti veřejné finanční činnosti, tvořící tradičně pojaté finanční právo, je
provázeno specifickou metodou regulace, která jako jedno z odvětvotvorných kritérií
vymezuje finanční právo vůči jiným odvětvím práva. Dosavadní odborná literatura
se metodě uplatněné ve finančním právu věnuje celkem sporadicky, proto záměrem
projektu i této publikace je napomoci rozvinout diskusi o této problematice a pokusit
se doplnit některá bílá místa na poli vědy finančního práva.
Pro zpracování tématiky byl rozhodný právní stav 30. červnu 2013.
Finanční právo jako odvětví inkorporované je tvořeno souborem právních norem
upravujícím širokou a rozmanitou škálu společenský vztahů, které se realizují v rámci
finanční činnosti státu a dalších veřejnoprávních korporací, kdy sama tato činnost, ale
také subjekty ji vykonávající a adresáti jejího působení, jakož i prostředí její realizace
vyžadují specifické způsoby určení, konkretizace, obsahu těchto vztahů. Nekodifikované
odvětví vyžaduje hledání optimálního systematického uspořádání, které by
umožňovalo najít zobecňující odpovědi na řadu otázek, které jsou užitečné pro legislativní
i aplikační praxi, což je ve své podstatě základní opodstatnění existence také vědy
finančního práva. Hledání jedinečného (zvláštního) a hledání společného (obecného)
v rámci metody právní regulace ve finančním právu by měla tato publikace napomoci.
Vycházíme z toho, že tradičně pojaté finanční právo se skládá z hlediska předmětového
ze dvou základních částí, a to části fiskální, upravující vztahy související s tvorbou
a užitím veřejných peněžních fondů, a části nefiskální, do které náleží zbývající, neméně
důležité, segmenty veřejné finanční činnosti. Publikace se svým záměrem rozděluje
regulaci finančněprávních vztahů do tří oblastí: (i) berní právo, (ii) rozpočtové právo
a právo veřejných příjmů a (iii) nefiskální část finančního práva. Na výstupech každé
ze tří uvedených oblastí je postaveno vyhodnocení metody právní regulace v daném
segmentu finančního práva. Analýza ekonomických vztahů a jejich vazba k finančnímu
právu je zahrnuta v pozdější části knihy. Zvláštní pozornost je věnována vazbám
k administrativněprávní metodě regulace.
Hlavním cílem práce bylo identifikovat metodu regulace ve finančním právu a pojednat
o jejích modalitách v jednotlivých oblastech finančního práva. Dalším cílem bylo
2 Libor Kyncl
13
1 Úvod
vybrat základní ekonomické instituty, kterých stát užívá při plnění svých funkcí nebo
které ovlivňuje svojí regulací. Třetím cílem bylo určit sociologické metody, konkrétně
metody kvantitativního a kvalitativního výzkumu, které lze využít při úvahách de lege
ferenda.
Publikace je výstupem dvouleté výzkumné činnosti v projektech specifického výzkumu
Masarykovy univerzity Metoda a ekonomické limity regulace ve finančním právu
(2012) a Metoda a ekonomické limity regulace ve finančním právu II (2013), které realizovala
Katedra finančního práva a národního hospodářství Právnické fakulty Masarykovy
univerzity za účasti jejích akademických pracovníků a doktorandů společně
s přizvanými kolegy k dané problematice blízkých pracovišť. Zmíněný projekt zahrnoval
analýzu obecných principů finančního práva jako odvětví, analýzu jednotlivých
segmentů finančního práva a analýzu ekonomických souvislostí finančního práva.
V oblasti výzkumu ekonomických souvislostí práva projekt objasňuje souvislost mezi
finančním právem jako odvětvím práva a ekonomickou realitou, která jistým způsobem
finančněprávní regulaci ovlivňuje a omezuje možnosti, kterých tato regulace
může využít.
Obecně lze ve všech právních vztazích nalézt jednu z variant uvedených v kapitole
2 Obecné základy metodologie a metody regulace. Jedná se o klasickou veřejnoprávní
metodu regulace, klasickou soukromoprávní metodu regulace nebo modifikaci jedné
z těchto dvou variant (tj. metodu regulace, která má některé prvky soukromoprávní,
ale další prvky veřejnoprávní). Všechny varianty metody regulace mají mnoho specifických
projevů, které zákonodárce zvažuje při přípravě právních norem.
Metoda právní regulace zobecňuje základní rysy právního vztahu, který vychází z normy
nebo ze souboru norem. Metoda právní regulace sama o sobě je zúžením obecné
metody regulace – existují totiž i jiné typy regulace – interní normy, etické normy či
stavovské normy. Metoda právní regulace de facto reprezentuje dva základní přístupy
a jejich možné kombinace – buď rovnost subjektů, promítnutou do soukromoprávní
metody regulace, nebo nadřazenost postavení subjektu vrchnostenského (státu nebo
jiného veřejnoprávního subjektu) nad občanem, jež je typická pro veřejnoprávní metodu
regulace. V užité metodě právní regulace se projevuje způsob účasti subjektu
na daném právním vztahu, kdy dochází k rozdílům mezi nákupem zboží na základě
kupní smlouvy v obchodě a zdaněním zboží daní z přidané hodnoty při tomto nákupu.
V druhém uvedeném případě není subjektu dána možnost výběru, zda bude
platit daň, zatímco v prvním případě je uzavření smlouvy výsledkem projevu jeho
svobodné vůle.
Výraz „ekonomické limity“ v názvu tohoto projektu, stejně jako v názvu monografie,
je užit nikoli ve smyslu matematickém nebo ekonometrickém. Užíváme jej ve smyslu
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
14
hranic faktické uskutečnitelnosti, kterými je omezována právní úprava regulovaného
světa. Z hlediska teoretického právní úprava může stanovit jakékoli omezení libovolné
tržní veličině nebo libovolnému společenskému vztahu. Pokud se jedná o vůli
suveréna, tedy lidu, který přenáší moc na stát, stát může Ústavou zakotveným způsobem
přijmout libovolnou právní úpravu, která subjektu stanovuje povinnost, uděluje
pravomoc, zaručuje právo nebo chrání jeho oprávněný zájem.
V této množině variant právní úpravy, která je jazykově a sémanticky vyjádřitelná, existuje
pouze omezené množství variant právní úpravy, které jsou smysluplné a reálně
uskutečnitelné. V kapitole 6.2 Regulace a její limity – ekonomický pohled pracujeme
mimo jiné s minimální mzdou, cenovým dnem nebo cenovým stropem, proto si pro
základní vymezení zapůjčíme cenovou regulaci.
Pokusili jsme se určit základní ekonomické souvislosti právní úpravy, které zákonodárce
zvažuje nebo by měl zvažovat při tvorbě finančního práva.
1.1 Struktura knihy
Prvá kapitola se zabývá problémem metodologie finančního práva a ukazuje základní
souvislosti metodologie finančního práva z pohledu existující finančněprávní doktríny.
V rámci metodologie rozlišuje metody tvorby, interpretace, aplikace, argumentace
a z nich vycházející obecnou metodu regulace. Dále vymezuje systém finančního práva,
identifikuje jednotlivé oblasti regulace v rámci tohoto odvětví a určuje základní
principy jeho dílčích segmentů.
Další stěžejní tři kapitoly knihy tvoří analýza a syntéza poznatků o metodě regulace
v jednotlivých segmentech finančního práva. Metoda právní regulace v těchto odvětvích
je oddělena od analýzy ekonomických kategorií. Nejprve se věnujeme metodě
finančněprávní regulace v rámci berního práva,3
poté metodě finančněprávní regulace
v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů4
a nakonec metodě
finančněprávní regulace v nefiskální části finančního práva.5
Každý ze tří hlavních segmentů
je zpracován pomocí metody analýzy v jednotlivých částech tohoto segmentu.6
V rámci každé kapitoly se nachází podkapitola věnující se vyhodnocení jednotlivých
poznatků. Jednotlivé kapitoly se věnují poznatkům (3) o metodě regulace v rámci
3 Více v kapitole 3. Metoda regulace v rámci berního práva.
4 Více v kapitole 4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva
veřejných výdajů.
5 Více v kapitole 5 Metoda regulace v nefiskální části finančního práva.
6 Jednotlivé segmenty finančního práva a jejich dílčí segmenty jsou vymezeny v kapitole
1.2 Metodika rozdělení finančního práva do segmentů.
15
1 Úvod
berního práva, (4) o metodě regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva
veřejných příjmů a (5) o metodě regulace v rámci nefiskální části finančního práva.
Předposlední kapitolou jsou socio-ekonomické souvislosti právní úpravy. První podkapitolou
určuje obsah pojmu právní regulace z pohledu ekonomické teorie. Poté
jsou analyticky určeny základní oblasti regulace ekonomiky a společnosti z pohledu
ekonomie a ekonomické analýzy práva. Jsou uvedena základní rizika, která se s regulací
společnosti obecně pojí, a základní nebezpečí související se skutečností, že nelze
dosáhnout dokonalé regulace. Následuje podkapitola knihy, která se věnuje pojednání
o možnosti využití sociologických metod při návrhu a tvorbě právních předpisů zákonodárcem.
Poté je ilustrováno využití sociologických výzkumných metod při návrhu
a tvorbě právního textu legislativou státu a samosprávy.
Poslední obsahová kapitola diskutuje ekonomické souvislosti a instituty, na něž má
regulace daného segmentu dopad, a ekonomické kategorie, které ovlivňují tvorbu
právních předpisů. Ekonomické souvislosti jsou diskutovány napříč všemi třemi segmenty
finančního práva, protože máme za to, že berní právo, rozpočtové právo, právo
veřejných výdajů a nefiskální část finančního práva mají mnoho ekonomických souvislostí
společných.7
1.2 Metodika rozdělení finančního práva do segmentů8
V následujících kapitolách je finanční právo rozděleno na relevantní segmenty, které
byly zvoleny jako zásadní pro vymezení metody regulace v rámci finančního práva.
Každý segment je zpracován odděleně a je poukázáno na jeho specifika ve vztahu
k užité metodě regulace. Zvolené segmenty jsou považovány za striktně demonstrativní.
V rámci našeho autorského kolektivu není uskutečnitelné realizovat analýzu více
dílčích segmentů.
Každá věda si předmět poznání v procesu svého vývoje vymezuje sama a u každé
z nich trvají diskuze o tom, co je jejím předmětem, čím je vymezen a kde jsou hranice
odlišující jej od předmětu jiných právních věd.9
Právní věda je tedy živou vědou, která
se neustále rozvíjí.
Finanční právo je velmi širokým odvětvím práva zahrnující oblast veřejných rozpočtů,
finančního sektoru (tj. bankovnictví, pojišťovnictví a kapitálového trhu), měny, deviz,
7 Dílčí segmenty k analýze ekonomických souvislostí jsou vymezeny v kapitole 1.2 Metodika
rozdělení finančního práva do segmentů.
8 Michal Radvan, Dana Šramková, Libor Kyncl
9 Srov. KNAPP, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995. 247 s. ISBN 80-7179-028-1. s. 4.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
16
účetnictví apod. Nadto se jedná o oblast práva, kde je právní úprava často novelizována
nebo kde jsou opakovaně přijímány nové právní předpisy. Zdrojem této hyperaktivity
je rychlý ekonomický vývoj, na který právo různě zdařile reaguje. Finančněprávní
úpravu ovlivňuje též právo Evropské unie, které ukládá členským státům zapracovat
do národních právních řádů značné množství směrnic, z nichž některé uvádí například
Tomášek.10
Během dalšího vývoje finančního práva bude třeba reagovat na uvedené
skutečnosti a díky nim bude nepochybně docházet k diverzifikaci finančního
práva, která vede k různým diskusím o osudu finančního práva.11
Rozdělení do uvedených segmentů volíme s ohledem na snazší možnost analýzy typických
právních vztahů, které jsou v jednotlivých segmentech obvykle regulovány.
Každá část této analýzy je posléze využita k vytvoření syntetické kapitoly shrnující
základní závěry pro právní vztahy typické v dané části.
Pro výzkum jednotlivých segmentů finančního práva vybrali jsme tyto složky metody
finančněprávní regulace:12
• veřejnoprávní charakter účelu regulace,
• atributivní podíl veřejné moci,
• převažující mocenský charakter právních vztahů,
• samostatná (subjektivní) konkretizace finančněprávních povinností,
• finančněprávní akt,
• imperativní charakter právní regulace.
K těmto šesti základním rysům finančněprávní metody regulace je připojena i míra
harmonizace daného segmentu finančního práva ze strany Evropské unie. V rámci
daných odvětví se tato výzkumná otázka uplatňuje selektivně, neboť v různých segmentech
existuje různá míra zásahů ze strany unijní legislativy.
V pozdější části knihy byla provedena u vybraných segmentů finančního práva analýza
základních ekonomických souvislostí a z nich vyplývajících omezení při přijímání
10 Srov. TOMÁŠEK, M. Bankovnictví jednotného vnitřního trhu Evropské unie. Praha:
Linde, 1997. 516 s. ISBN 8072010522. s.113.
11 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 60 an.
12 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 66–77, 92–95.
17
1 Úvod
nové právní úpravy. S ohledem na odlišné pojetí ekonomie, která nerozlišuje fiskální
a nefiskální část finančního práva, výzkum ekonomických souvislostí finančního
práva není dělen do tří základních segmentů jako u výzkumu finančněprávní metody
regulace. Pozornost byla zaměřena na ekonomické souvislosti následujících segmentů:
• majetkové daně,
• nepřímé a důchodové daně,
• mezinárodní zdanění,
• veřejné rozpočty,
• kontrola veřejných financí,
• financování školství,
• bankovnictví,
• dohled nad finančními trhy.
Uvedené segmenty byly vybrány pro diskuzi faktických omezení, která limitují stát
při přijímání nové právní úpravy na úseku finančního práva. Ekonomické souvislosti,
propojené veličiny v ekonomice, závislosti na příjmech a zajištění výdajů jsou u každého
z těchto segmentů odlišné. V kapitole 7 Ekonomické souvislosti jednotlivých
segmentů právní úpravy tak byly využity ekonomické a sociologické nástroje, které
byl zpracovány v kapitole 6 Socio-ekonomické souvislosti regulace. Pomocí těchto
nástrojů byla vymezena specifika v jednotlivých segmentech a na jejich základě pak
byly tyto poznatky zobecněny a uvedeny základní souvislosti, které jsou relevantní
pro finanční právo.
Shrnutí
Na konci každé podkapitoly s výjimkou částí úvodu a závěru se nachází stručné shrnutí,
které vybírá z dané podkapitoly základní poznatky.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
18
2 Obecné základy metodologie a metody
regulace13
Metodologie jako nauka o metodách má své přirozené uplatnění i v oblasti finančního
práva, ať v pojetí právního odvětví, vědy nebo didaktiky. Vždy se jedná o lidskou cílenou
činnost vyžadující specifické postupy vedoucí k naplnění či naplňování daného
cíle. Soubor metod tvořících metodologii finančního práva odpovídá danému pohledu
na finanční právo a z toho plynoucím cílům, ale také nutně koresponduje s pojetím
finančního práva, jak je v daném čase a daném právním řádu, resp. danou právní
vědou vymezeno. Časem a místem vymezené prostředí realizace finančního práva je
dále dotvářeno ekonomickým prostředím, ve kterém je nebo má být, případně bylo
finanční právo vytvářeno nebo realizováno. Tím je dána i specifičnost metodologie
finančního práva, resp. finančněprávních metodologií podle konkrétního nazírání
na finanční právo a cíle, jakého má být dosaženo.
Didaktické chápání finančního práva je vázáno na existenci specifického právního
odvětví, kterým beze zbytku finanční právo je, na výsledky vědy finančního práva
a směřuje k cíli či cílům, jakých má být dosaženo. Účelem existence finančněprávní
didaktiky je zkvalitňovat úroveň právního vědomí v oblastech finančního práva. Děje
se tak prostřednictvím různých stupňů a forem studií a kurzů, a to s různě vymezeným
profilem absolventa, cílovou skupinou auditoria, jakož i s různou úrovní materiálního
a personálního zabezpečení realizace daných kurzů.
Metodologie finančněprávní didaktiky je tvořena pedagogickými metodami aplikovanými
s ohledem na daná specifika. Tyto metody se uplatňují již v procesu přípravy
daných kurzů, resp. programů. Rozdílná bude příprava obsahu kurzu z oblasti finančního
práva určená pro okruh specialistů a příprava soustavy předmětů nebo předmětu
pro studenty vysokoškolských studií. Rozdílná bude nejen jejich náplň, ale též jejich
realizace, a to právě v užití a kombinaci didaktických, resp. pedagogických metod. Finančněprávní
didaktika a její metody jsou poměrně zajímavým problémem, kterému
je potřebné se věnovat, avšak tyto otázky nejsou předmětem zájmu stávající práce.
Metody spojené s tvorbou a realizací finančního práva nelze oddělovat od vědy finančního
práva, neboť jsou v podstatě jejím produktem a důkazem vazeb právní vědy
13 Petr Mrkývka
19
2 Obecné základy metodologie a metody regulace
na straně jedné a legislativní a aplikační praxe na straně druhé. Metody finančního
práva, s cíleným opomenutím metod uplatněných v rámci finančněprávní didaktiky,
můžeme dělit zejména na:
• metody tvorby finančního práva,
• metody intepretace finančního práva,
• metody aplikace finančního práva,
• metody finančněprávní argumentace.
Jejich stěžejním společným východiskem je vyjasnění základních parametrů napříč
stojící metody finančněprávní regulace.
2.1 Metoda finančněprávní regulace
Metoda právní regulace odpovídá na otázku, jakým způsobem se subjekty daného
vztahu nebo okruhu vztahů podílí na utváření jejich obsahu, tedy nakolik je jim dána
možnost uplatnit svoji vůli při konkretizaci a subjektivizaci práv a povinností. Metoda
právní regulace je tradičně označována za jedno z odvětvotvorných kritérií, a to zejména
vedle specifického předmětu právní regulace a systémové soudržnosti. Postupné
naplnění těchto kritérií, které spočívalo především v uvědomování si specifik odlišujících
daný systém právních norem, výseč právního řádu či díl právní vědy od jiných,
vedlo též k akceptaci finančního práva jako samostatného odvětví. Tato evoluce může
vést dál až k emancipaci některých subsystémů finančního práva, jak je tomu i v případě
jiných právních odvětví, zejména těch, u kterých absentuje stabilní kodifikace
a existují určité iredentní tendence.
Charakter předmětu regulace, předpokládaná a reálná účast veřejné moci na předmětných
společenských vztazích a tím daná míra autonomie vůle jejich účastníků,
předznamenává začlenění právní regulace do práva soukromého nebo veřejného, což
ovlivňuje následně i předpoklad metody regulace. Současná kontinentální evropská
právní kultura zaznamenává plíživé, ale kardinální proměny. Vlivem globalizace
dochází ve vnímání práva a jeho mechanizmů zejména v euroatlantickém prostoru
ke stírání rozdílů mezi veřejným a soukromým právem, ale také mezi právem hmotným
a procesním v klasickém pojetí. Rovněž se objevují tendence rozšiřující okruhy
pramenů práva, a to směrem k precedentům a obyčejům. Současné finanční právo
toho není ušetřeno, ba naopak. Charakter předmětu regulace finančního práva odpovídá
převážně parametrům, které spadají do rámce tradičně chápaného veřejného
práva, ale s celou řadou výhrad vyplývajících z povahy prostředí, ve kterém se realizují.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
20
Je-li stěžejním pojítkem finančního práva element veřejné finanční činnosti, pak je
celkem pochopitelná účast mocenského prvku na předmětných společenských vztazích
a současně i nižší míra autonomie vůle zúčastněných subjektů. Nižší, nikoli však
nulová. Zvláštnosti prostředí realizace vztahů souvisejících s veřejnou finanční činností
odůvodňují nutnost modifikace klasické veřejnoprávní metody, která se ostatně
ve své klasické římskoprávní podobě nevyskytuje. Také do ostatních odvětví řazených
do veřejného práva pronikají jim původně cizí prvky posilující míru uplatnění svobodné
vůle na úkor mocenských forem působení na účastníky daných vztahů. Jedná
se rovněž o přenesení výkonu některých pravomocí mocenských orgánů na subjekty
soukromého sektoru, resp. realizace určitých segmentů veřejné finanční činnosti při
disponování s veřejnými penězi soukromoprávními osobami.
Stěžejní roli při realizaci finančního práva, ale také při jeho tvorbě, hraje veřejná správa,
a to jak v pojetí organizačním, tak funkčním, souhrnně označovaná za finanční
správu. Veřejná finanční činnost, finanční správa, veřejná ekonomika a veřejná politika
vytváří specifické prostředí pro chování subjektů, které jsou adresáty norem tvořících
finanční právo. Jejich vzájemné interakce vymezují zvláštnosti určující finanční
správu jako svébytný díl veřejné správy a současně i zvláštní konglomerát norem
správního práva a finančního práva – právo finanční správy. Finanční právo se tak
pohybuje v prostředí vlastním veřejné správě a pro svoji realizaci využívá i prvky administrativněprávní
metody regulace, tedy metody typické pro správní právo. Administrativněprávní
metodu regulace lze považovat za historický základ finančněprávní
metody regulace, což vyplývá z evoluce správního práva a z postupného vyčleňování
finančního práva. Administrativněprávní prvky v metodě uplatněné ve finančním
právu jsou podle povahy finanční činnosti buď posilovány, nebo oslabovány zejména
podle povahy vztahu (stupně účasti veřejné správy a charakteru její činnosti v daném
vztahu určují, zda se jedná o činnost správní nebo ekonomickou). K modifikaci
administrativněprávní metody došlo mimo jiné též pronikáním elementů vlastních
odvětvím soukromého práva. Půjde na příklad o kombinaci typicky mocenského individuálního
správního aktu ve formě rozhodnutí zakládajícího právo na následné
uzavření smlouvy s předmětem a podmínkami, které jsou v podstatě mocensky určeny
jiným aktem (například přiznání grantových prostředků a následná úprava podmínek
čerpání a realizace projektu).
Mocenská povaha metody finančněprávní regulace ani při maximální míře oslabení
administrativněprávní metody není odstraněna, a to ani v diagonálních a horizontálních
vztazích. V horizontálních vztazích právní normy určují, za jakých podmínek
lze veřejné peníze vydat a eliminuje tak na co možná nejmenší míru subjektivismus
při rozhodování o použití veřejných peněžních fondů. Můžeme konstatovat, že účast
finanční správy na finančněprávní regulaci je obligatorní, avšak neznamená to, že je
21
2 Obecné základy metodologie a metody regulace
primární, resp. přímá. Platí to zejména v případech, kdy výkon veřejné finanční činnosti
je delegován na subjekty postrádající přímý mocenský charakter a tyto subjekty
jsou ve své podstatě prodlouženou rukou veřejné moci jako vykonavatelé finanční
správy. Příslušné orgány veřejné moci působí jako orgány dohledu, dozoru, kontroly
nebo alespoň jako příjemci plnění povinností a oprávnění delegovaných na zmíněné
ne-mocenské subjekty. Účast veřejné moci, přímá nebo nepřímá, je stěžejním atributem
metody regulace ve finančním právu. Veřejná moc uskutečňuje veřejnou finanční
činnost zpravidla prostřednictvím nositelů moci výkonné. Moc zákonodárná určuje
základní pravidla, zásady realizace veřejných finančních činností (vztahů), avšak jen
v omezené míře se podílí přímo na finančněprávních vztazích. Ve finančním právu se
při mocenském působení subjektu finančněprávního vztahu uplatňuje podzákonný
charakter jeho aktů, který vyplývá z účasti veřejné správy v těchto vztazích, kdy půjde
o vydávání normativních správních aktů regulujících finančněprávní vztahy na základě
zákonného zmocnění, dále o akty nenormativní ve formě metodických pokynů
heteronomní povahy. V široké míře se uplatní kontrola a dále aplikace norem finančního
práva cestou individuálních správních aktů. Moc soudní se podílí na finanční
činnosti zejména jako záruka zákonnosti, ale rovněž jako správce veřejných peněz
jí přidělených z centralizovaného peněžního fondu (státního rozpočtu) a veřejných
peněz, na které státu vznikl nárok v souvislosti s činností justice v podobě soudních
poplatků, pořádkových pokut, peněžitých trestů a jiných majetkových sankcí, které
jsou příjmem státního rozpočtu.14
Jedním ze specifik metody finančněprávní regulace je to, že finančněprávní vztah nevzniká,
nemění se a nezaniká výhradně z individuálního aktu orgánu veřejné moci,
ale již naplněním zákonem stanovených podmínek rozhodných pro vznik, změnu
nebo zánik daného vztahu. I v těchto případech dochází alespoň k sekundární účasti
na existenci takového vztahu, a to zejména v podobě dvouetapové realizace finančního
práva. Tento model spočívá na kombinaci relativní autonomie konkretizace
práv a povinností adresátem finančněprávní normy na sebe sama a na svou vlastní
odpovědnost v mantinelech stanovených zákonem v první etapě. V druhé etapě pak
nastupuje orgán veřejné moci, který přijímá plnění povinností z prvé etapy a v mezích
zákona svými legitimními nástroji a postupy určuje shodu reálného a očekávaného
chování adresáta finančněprávní normy.
Prostředí realizace veřejné finanční činnosti je výrazně prostředím ekonomickým
a politickým. Veřejná finanční činnost chápaná jako ekonomická kategorie je sou-
částí veřejné ekonomiky a v jejím prostředí se realizují ji tvořící společenské vztahy.
14 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 71.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
22
Veřejná ekonomika je širokým pojmem spojeným s rolí státu v ekonomice vůbec
a odpovídá tak staršímu pojmu národní hospodářství. Může být chápána jako veřejné
hospodářství, tedy protipól soukromého hospodářství, ale také jako vědecká disciplína
z okruhu ekonomických věd. Veřejná ekonomika v hospodářském smyslu zahrnuje
všechny společenskoekonomické činnosti řízené státem, jejichž smyslem a výsledkem
je poskytování netržních statků. Základní inspirací zkoumání a aplikace poznatků
veřejné ekonomiky je především dílo Jeana Bénarda,15
které stále zůstává aktuální
především s ohledem na evropské pojetí ekonomie.16
Na základě vědeckého poznání
je možné veřejnou ekonomiku definovat jako vědu zkoumající vztahy mezi ekonomickými
činnostmi veřejného sektoru a chováním podniků, domácností a jednotlivců.
Někteří autoři rozlišují veřejnou ekonomiku ve smyslu veřejného hospodářství
a veřejnou ekonomiku ve smyslu vědecké disciplíny tak, že prvé pojetí označují jako
veřejnou ekonomiku a druhé jako veřejnou ekonomii. Vztah veřejné ekonomiky a veřejné
ekonomie vidí v tom, že veřejná ekonomika využívá poznatků veřejné ekonomie,
tvůrčím způsobem je rozvíjí a aplikuje v praxi.17
Veřejná ekonomie je vědeckou disciplínou
zkoumající strukturu, fungování a efektivitu té části národního hospodářství,
jež vykazuje znaky non-profitních činností a která je financována prostřednictvím
redistribučních procesů, tj. v podstatě části označované jako veřejný sektor. Je tedy
součástí základní vědecké disciplíny – ekonomie. Vychází z makroekonomie zabývající
se národním hospodářstvím, ale také z mikroekonomie, která se věnuje základním
ekonomickým subjektům.18
Veřejná ekonomika se skládá z ekonomik jednotlivých
segmentů veřejného sektoru, a to podle jeho rozsahu, resp. velikosti.19
Pro vědecké
zkoumání veřejné ekonomiky, její struktury, efektivity a fungování, a tedy řešení
zmíněných problémových okruhů nabízí veřejná ekonomika teorii veřejných financí,
teorii veřejného sektoru, efektivnost veřejného sektoru, teorii veřejné volby, teorii
veřejné kontroly a marketing veřejného sektoru.20
Existují i další vědecké disciplíny,
které se podílí na veřejné ekonomice – veřejná informatika, správní věda, politologie,
statistika a v neposlední řadě též věda finančního práva.
15 Srov. BÉNARD, J. Economie publique. Paris: Economica 1986. s. 11–13.
16 Srov. v češtině BÉNARD, J. Veřejná ekonomika. 1. díl. Praha: Ekonomický ústav ČSAV,
1989. s. 9–10. (2. díl knihy, na který neodkazujeme, byl vydán v roce 1990, 3. díl v roce
1991.)
17 Srov. HALÁSEK, D. Veřejná ekonomika. Ostrava: Vysoká škola báňská – Technická univerzita
Ostrava, 1997. 265 s. ISBN 8070784253. s. 4.
18 Srov. STRECKOVÁ, Y. In: STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi.
1. vydání. Brno: Computer Press, 1998. 214 s. ISBN 80-7226-112-6. s. 5–6.
19 K tomu např. PEKOVÁ, J.. In: PEKOVÁ, J., PILNÝ, J., JETMAR, M. Veřejná správa
a finance veřejného sektoru. Praha: ASPI, 2005. 555 s. ISBN 8073570521. s. 34 an.
20 Srov. NAHODIL, F. In: NAHODIL, F. a kol. Veřejné finance v České republice. Plzeň:
Aleš Čeněk, 2009. 359 s. ISBN 978-80-7380-162-5. s. 12.
23
2 Obecné základy metodologie a metody regulace
Prostředí veřejné ekonomiky nutně formuje metodu regulace finančního práva a jemu
odpovídající prvky. Jedná se zejména o prvky ekonomického působení na chování
subjektů finančního práva, kterými se má dosáhnout cílů veřejné finanční činnosti.
Právo je v demokratickém právním státě respektujícím dělbu moci primárně vytvářeno
zákonodárci v rámci soutěže politických stran, hnutí a směrů. Vláda jako nejaktivnější
ze zákonodárných iniciátorů vytváří svým vládním programem základní rámce
státní, resp. vládní politiky. Politiku jako součást pojmu „veřejná finanční politika“
je třeba chápat jako mnohostranně strukturovaný společenský jev,21
určitý program,
strategii, souhrn nástrojů a procesů jejich tvorby a použití, spojený s určitým okruhem
témat, problémů a cílů.
Politika může být strategií jednotlivce nebo korporace, a to jak veřejné, tak soukro-
mé.22
Veřejná politika je spojena především s veřejným zájmem a tím rovněž s veřejným
sektorem, veřejnou správou, veřejnými financemi atd. Lze rozlišovat politiku dle
aktérů, kteří ji formulují. Veřejné teritorium uplatňování politiky a politikou zasažená
veřejnost jako segmenty politiky jsou však v obecné rovině natolik shodné, že je
ve vztahu k veřejné ekonomice a veřejným financím nepotřebné rozlišovat politiku
vládní a politiku jednotlivých samospráv. Pro potřebu vymezení role veřejné politiky
v ovlivňování společenských vztahů, jež jsou předmětem finančního práva a konečně
i finanční správy, se tedy jako vhodnější použít souhrnného termínu veřejná finanční
politika obdobně i u ostatních veřejných ekonomických politik.
Finanční správa v organizačním smyslu se s ohledem na předpokládané funkce, při
své činnosti podle svého postavení a věcné působnosti, podílí na tvorbě a realizaci
veřejné finanční politiky. Veřejná finanční politika je součástí hospodářské politiky
a ta je jednou z částí veřejné politiky. Všechny segmenty dobře konstruované veřejné
politiky musí být ve vzájemném souladu. Hospodářská politika a především finanční
politika ovlivňuje tvorbu a realizaci cílů obsažených v politice kulturní, školské, zdravotní
a dalších.23
Dysfunkce některého ze segmentů veřejné politiky může negativně
ovlivnit realizaci i samu smysluplnost jiných segmentů a v konečném důsledku i veřejné
politiky jako celku. Veřejná finanční politika je jednak politikou státu (vlády)
a v souladu s fiskálním federalismem24
pak také politikou tvořenou a realizovanou
21 Srov. PAULÍK, T. Teorie hospodářské politiky. Karviná: Slezská univerzita v Opavě, 2000.
160 s. ISBN 807248-098-7. s. 9
22 Např. obchodní politika, mzdová politika, personální politika apod. obchodní
společnosti.
23 Srov. FÖLDES, G. A pénzügyi politika. In: FÖLDES, G. a kol. Pénzügyi jog. Budapest:
Osiris Kiadó, 2001. 335 s. ISBN 9633891329. s. 16
24 Srov. JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, 2008. 428 s. ISBN
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
24
na úrovni ostatních veřejnoprávních korporací, zejména územních samosprávných
celků.25
Finanční politika je politikou veřejné finanční činnosti. V případě státní finanční
politiky jsou jejími hlavními politikami:
• rozpočtová politika je politikou operující v rámci soustavy veřejných rozpočtů,
jejím cílem je vytvoření základního finančního rámce pro realizaci
funkcí státu v daném časovém období založeného na hypotetických veřejných
příjmech a k tomu maximálně únosných výdajích, včetně určených
a finančně podpořených priorit. Rozpočtová politika řeší také otázku aplikace
rozpočtové techniky – položkového rozpočtování, výkonnostního
rozpočtování, víceletého rozpočtování apod.26
• fiskální politika – je politika, jejímž prostřednictvím vláda realizuje příjmové
a výdajové programy a záměrně ovlivňuje agregátní poptávku a agregátní
nabídku s cílem vyvolat žádoucí a potlačit nežádoucí účinky na výrobu,
zaměstnanost a ceny, a tím čelit nezaměstnanosti.27
Součástí fiskální
politiky je také daňová politika, která sleduje vytvářením daňových soustav
a konkrétního obsahu daní různé cíle. Nejde jen o fiskální účel daní, ale
též o realizaci cílů hospodářský a sociálních. Daně tak představují jeden
z okruhů nástrojů hospodářské a sociální politiky, případně dalších veřejných
politik.28
• monetární (měnová) politika – je politika, jejíž snahou je ovlivnit úroveň
makroekonomických ukazatelů (rovnovážný výstup, úroveň nezaměstnanosti,
platební bilance a míra inflace) prostřednictvím kontroly zásoby nominálních
peněz (peněžní zásoby) nebo pohybu úrokové sazby,29
zaměřuje
se tak na ekonomický růst – ceny – a dosažení optimální stability, využívá
především nástrojů vlastních bankovnímu sektoru.30
Aktérem měnové poli-
978-80-7357-355. s. 16 an.
25 Srov. GLUMIŃSKA – PAWLIC, J. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego
w Polsce. Katowice: Uniwersytet Śląski, 2003. 306 s. ISBN 83-226-1258-3.
s. 220 an.
26 Srov. HÖGYE, M. Tvorba rozpočtů jako politický proces. In: POTŮČEK, M. a kol.
Veřejná politika. Praha: Slon, 2005. 396 s. ISBN 80-86429-50-4. s. 217 an.
27 Srov. NAHODIL, F. In: NAHODIL, F. a kol. Veřejné finance v České republice. Plzeň:
Aleš Čeněk, 2009. 359 s. ISBN 978-80-7380-162-5. s. 40.
28 Srov. FÖLDES, G. Adójog. Budapest: Osiris Kiádó 2001. 365 s. ISBN 963-389-133-7.
s. 60.
29 Srov. ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. Brno: Masarykova
univerzita, 2005. 179 s. ISBN 80-210-3410-6. s. 95.
30 Srov. FÖLDES, G. A pénzügyi politika. In: FÖLDES, G. a kol. Pénzügyi jog. Budapest:
25
2 Obecné základy metodologie a metody regulace
tiky je především centrální banka a v různé míře kooperace, dle uplatňovaného
systému, také vláda, případně jiný správce měny. Při neexistenci centrální
banky monetární politiku vede ministerstvo financí nebo jiná jemu
podřízená instituce.31
Na příklad v Československu v letech 1919–1926 to
byl Bankovní úřad ministerstva financí.
Veřejná finanční politika skrývá v sobě předsevzetí a nástiny jejich realizace, tedy jak
řídit dané společenství financemi, přes peníze, ale také jak ony peněžní prostředky
získat. Množství peněz je jedním z rozhodujících faktorů úspěšnosti splnění předse-
vzetí,32
ale rovněž stability jejich hodnoty.33
Maďarský klasik finančního práva Földes nastiňuje význam vztahu finanční politiky,
finanční správy a finančního práva, přičemž si všímá jejich vzájemného ovlivňování.
Finanční politika je ovlivněna mantinely zejména ze strany finančního práva, ale
na druhé straně je podnětem k jeho tvorbě, je možné ji považovat za jeden z materiálních
pramenů finančního práva a současně i práva finanční správy. Pro politiku tvorby
finančního práva užívá termín pénzegÿi jogpolitika – finanční právní politika.34
Potůček
z hlediska vědeckých přístupů k veřejné politice obdobně vidí v právu a v právních
vědách regulativní rámec veřejné politiky. U veřejné správy se zabývá její rolí, resp. rolí
byrokracie, na formování veřejné politiky a v implementaci politických rozhodnutí.35
To beze zbytku platí i pro veřejnou finanční politiku. Finanční politika vlády i dalších
veřejnoprávních korporací má také vliv na formování finančního práva. Ovlivňuje
jeho tvorbu a má dopad i na jeho realizaci především při politickém ovládnutí finanční
správy. Finančněprávní normy obsahují kompetence finanční správy směrem k objektu
správy, nástroje použitelné k dosažení požadovaného chování. Finanční politika
dokresluje také obraz požadovaného chování. Tím je v rámci podřízení se veřejné
politice a v souladu s ní určováno, zda vůbec bude daný nástroj použit, a případně
Osiris Kiadó, 2001. 335 s. ISBN 9633891329. s. 17.
31 Srov. RAŠÍN, A. Finanční a hospodářská politika československá do konce roku 1921. Praha:
Pražská akciová tiskárna v Praze, 1922. 151 s. ISBN nebylo přiděleno. s. 42 an.
32 K tomu např. KOSIKOWSKI, C. Rola Ministra finansów w zarządzaniu finansami w
państwach socjalistycznych. Łódź: Uniwersytet Łódzki 1976. s. 13.
33 Srov. FÖLDES, G. A pénzügyi politika. In: FÖLDES, G. a kol. Pénzügyi jog. Budapest:
Osiris Kiadó, 2001. 335 s. ISBN 9633891329. s. 18.
34 Srov. FÖLDES, G. A pénzügyi politika és jogpolitika. In: FÖLDES, G. a kol. Pénzügyi jog.
Budapest: Osiris Kiadó, 2001. 335 s. ISBN 9633891329. s. 24 an.
35 Srov. POTŮČEK, M. Přístupy k veřejné politice. In: POTŮČEK, M. a kol. Veřejná politika.
Praha: Slon, 2005. 396 s. ISBN 80-86429-50-4. s. 11.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
26
moment použití daného nástroje. Jedním z příkladů použití takových nástrojů monetární
politiky je rozhodování centrální banky o intervencích k naplnění hlavního cíle
své činnosti, resp. uplatnění příslušných nástrojů k ovlivnění cenové stability.
Problémem, zejména politologickým, mohou být úvahy o apolitičnosti finanční správy,
a to včetně centrální banky, nebo veřejné správy a veřejného sektoru vůbec. Ovšem
velikost veřejného sektoru, parametry veřejných statků a rozsah materiálního základu
produkce veřejných statků se neřídí a ani se nemohou řídit principy trhu. Tržní
prostředí je zde nahrazeno veřejnou politikou a rámcem veřejného práva. Stabilita
tohoto rámce a tím i stabilita garancí existence veřejných statků, ale i záruka stability
veřejných financí, může být dána jedině odpovídající úrovní ústavního zakotvení, tedy
konstitucionalizací finančního práva. K tomu je potřebné dosažení většího politického
konsensu, než jak je tomu v případě „obyčejných“ zákonů. 36
Různorodost společenských vztahů tvořících předmět finančního práva vyžaduje diferencované
využití metody regulace. Jak bude patrné z dalších kapitol, míra autonomie
vůle a míra intenzity mocenské aktivity u jednotlivých subsystémů finančního práva
se různí. Proto máme v případě metody právní regulace veřejné finanční činnosti co
do činění s pestrou mozaikou dílčích metod regulace. Z toho důvodu je otázkou, zda
nehovořit přímo o metodologii finančněprávní regulace.
Tuto soustavu dílčích metod spojuje základní rámec účelu veřejné finanční činnosti
a tím i účel regulace. Metoda finančněprávní regulace v jednotlivých segmentech finančního
práva musí být aplikována s takovým výběrem nástrojů, forem a postupů,
aby zajistila cestou právní regulace naplnění účelu a cílů veřejné finanční činnosti. Ty
lze vymezit alespoň takto:
• zabezpečení dostatečného materiálního základu k plnění funkcí státu
a veřejné samosprávy (veřejných funkcí), tedy zabezpečení poskytování
veřejných statků v rozsahu garantovaném ústavním pořádkem a určeném
ostatními normativními akty formálního základu produkce veřejných statků
v daném místě a čase. Vytěžení maxima právem předepsaných veřejných
příjmů a zajištění maximální užitečnosti veřejných výdajů.
• zabezpečení funkcí státního intervencionalismu, jejichž účelem je: mírnění
rozdílů v rozdělení příjmů mezi společenskými vrstvami a regiony (funkce
redistribuční), uklidňování konjunkturálních výkyvů (funkce stabilizační),
iniciování a stimulování procesů přizpůsobování se novým ekonomickým
36 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 60.
27
2 Obecné základy metodologie a metody regulace
nebo společenským podmínkám (adaptační funkce), mírnění negativních
skutků živelného fungování tržního mechanizmu (funkce alokační) a koncentrování
úsilí subjektů v různorodé skladbě k realizaci činností odpovídajících
celospolečenskému zájmu a přinášející v co největší míře celospolečenský
užitek (funkce koordinační).37
• zajištění stability měny a celého peněžního systému, včetně zajištění jeho
bezpečnosti vůči vnějším i vnitřním negativním jevům.
• zajištění hospodářských funkcí státu,38
což se projevuje přímou účastí státu
na ekonomických procesech alokací zásob kapitálu, práce a nemovitého
majetku a nepřímo činnostmi spočívajícími mimo jiné v určení pravidel fungování
různých trhů, včetně trhu zboží, finančního trhu, trhu práce apod.,
a ochraně hospodářské soutěže na těchto trzích, regulování ekonomických
vztahů se zahraničím, stanovení podmínek privatizace a možností podpory
a ochrany investic.39
Shrnutí
Metoda právní regulace odpovídá na otázku, jakým způsobem se subjekty daného
vztahu nebo okruhu vztahů podílí na utváření jejich obsahu, tedy nakolik je jim dána
možnost uplatnit svoji vůli při konkretizaci a subjektivizaci práv a povinností. Metoda
právní regulace je tradičně označována za jedno z odvětvotvorných kritérií, a to zejména
vedle specifického předmětu právní regulace a systémové soudržnosti. Postupné
naplnění těchto kritérií, které spočívalo především v uvědomování si specifik odlišujících
daný systém právních norem, výseč právního řádu či díl právní vědy od jiných,
vedlo též k akceptaci finančního práva jako samostatného odvětví. Tato evoluce může
vést dál až k emancipaci některých subsystémů finančního práva, jak je tomu i v případě
jiných právních odvětví, zejména těch, u kterých absentuje stabilní kodifikace
a existují určité iredentní tendence.
37 Srov.KOŻUCH, B. Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji. Warszawa:
PLACET, 2004. 270 s. ISBN 83-85428-89-5. s. 64
38 Srov. WOŻNIAK, B. Zasady funkcjonowania i zakres publicznego systemu finansowego.
In: PIETRZAK, B., POLAŃSKI, Z., WOŻNIAK, B. (eds.) System finansowy w Polsce.
Warszawa: PWN, 2003. 838 s. ISBN 83-01-14065-8. s. 428 an.
39 GAŁUSZKA, K.. Funkcje państwa i sanacja finansów publicznych w Polsce. In: OFIARSKI,
Z. (ed.) Sanacja finansów publicznych – aspekty prawne i ekonomiczne. Szczecin:
Wydził Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego, 2005. ISBN 83-60140-05-7.
s. 227 an.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
28
2.2 Systém finančního práva
Charakteristickým rysem finančního práva v jeho tradičním pojetí jako souboru právních
norem regulujících chování ve vztazích souvisejících s veřejnou finanční činností,
tedy finanční činností státu, územní samosprávy a jiných veřejnoprávních korporací,
je jeho různorodost, která je daná různorodostí a rozmanitostí segmentů tvořících
ve svém souhrnu veřejnou finanční činnost. Veřejná finanční činnost je konglomerátem
operací cíleně zasahujících do peněžní masy ve dvou rovinách – fiskální a monetární
(nefiskální), a to včetně ingerencí do oblasti finančních trhů a devizových operací.
Jakkoli jsou to operace diametrálně odlišné, mají společné jednotící prvky vycházející
ze základních principů veřejné finanční činnosti, resp. z funkce a fungování státu jako
celku. Fungování státu z pohledu veřejné finanční činnosti představuje dvě základní
stránky problému. Stránku reálnou, která představuje věcné vymezení činností, jimiž
se naplňují funkce státu, a stránku finanční, spočívající v zajištění materiálního základu
fungování státu a realizaci jeho funkcí. Reálná stránka je limitována finančními
možnostmi státu a finanční stránka maximálními možnostmi zajištění reálných činností.
Veřejná finanční činnost vychází zejména z veřejné politiky, především z veřejné
finanční politiky, a je realizována nástroji, které, jako činnosti uskutečňované veřejnou
mocí, vymezují právní normy. Právo zde plní dvojí úlohu. Je ve své podstatě jednak
nástrojem realizace veřejné finanční činnosti a jednak mantinelem veřejné finanční
politiky. Právo tak dává nástroje a limity operací veřejné finanční činnosti, určuje
povinnosti, práva a oprávnění subjektů zúčastněných na realizace veřejné finanční
činnosti. Právo limituje strategii určovanou veřejnou finanční politikou, která je buď
schopna vystačit si se stávajícím právním stavem, nebo vyžaduje legislativní změnu
pro svou realizaci.
Konglomerát institutů, institucí, operací a nástrojů, kterým se uskutečňuje veřejná
finanční činnost, představuje také souhrn vztahů, chování, práv, povinností a oprávnění,
které vyžadují specifickou právní regulaci. Tato musí jednak odpovídat dané
rozmanitosti a jednak musí zajišťovat jednotný rámec veřejné finanční činnosti a naplnění
hlavního jejího postulátu – zajištění stabilního fungování státu a tím naplnění
jeho reálné podstaty.
Právní regulace veřejné finanční činnosti je teleologicky vázána smyslem existence státu
v daném čase, typem ekonomiky, mimo jiné i mírou ekonomické integrace a mezinárodními
závazky. Vychází z požadavků na fungování moderního demokratického
a právního státu. Zejména se jedná o zajištění právního prostředí pro realizaci prorůstové
hospodářské politiky, zabezpečení stability měny, resp. cenové stability, udržení
únosností veřejného dluhu se směřováním k vyrovnanosti rozpočtových příjmů a výdajů,
uspokojivé platební bilanci. Spolu s regulací přímého nakládání s peněžní masou
29
2 Obecné základy metodologie a metody regulace
v rámci veřejné finanční činnosti musí být upraveny i činnosti, které přímo nepůsobí
na peněžní masu, ale tvoří zejména signální a kontrolní mechanizmy a mechanizmy
programového, plánovacího, prognostického a strategicko-taktického charakteru. Patří
sem kontrolní, dohledové a dozorčí činnosti, finanční plánování, finanční účetnictví
a bilancování, činnosti statistického zjišťování apod.
Rozsah a požadavky kladené na veřejnou finanční činnost a s tím spojené společenské
vztahy vyžadují precizní právní regulaci, která nutně musí odpovídat realitě prostředí
realizace regulovaných vztahů a nevede ke vzniku kontroverzních situací zakládajících
dysfunkci celého systému veřejné finanční činnosti. Složitost dosažení precizního
výsledku legislativy v případě veřejné finanční činnosti je dána v ČR totální absencí
jejího základního obecného rámce jak v podobě souboru konstitučních norem, tak
i v podobě běžného zákona. Je-li charakteristickým rysem finančního práva rozmanitost
předmětu regulace, pak se jedná o pravděpodobnou příčinu neexistence kodifikace
veřejné finanční činnosti. Kodifikace finančního práva je vědou finančního
práva viděna jako mimořádně příznivá pro dosažení jednoty v terminologii, ukotvení
principů veřejné finanční činnosti a zásad regulace s ní souvisejících vztahů, usnadnění
vnímání souvztažnosti, resp. provázanosti regulací jednotlivých segmentů veřejné
finanční činnosti a konečně i dosažení jednotného pojetí finančního práva a jeho
systému. Nekodifikovanost finančního práva není známkou nízké nebo nižší míry
systémové soudržnosti jeho norem, ale může být, a je, nebezpečím pro udržení veřejné
finanční činnosti jako jednotného mechanizmu, vyžadujícího jednotný přístup
legislativy k jeho regulaci. Na rozdíl od správního práva je kodifikace finančního práva
postupně možná, a to cestou vytvoření obecného právního rámce veřejné finanční
činnosti a dílčích kodifikací jejích segmentů, resp. subsystémů finančního práva.
Veřejná finanční činnost vychází z dlouhodobých a tím i prokázaných společenských
potřeb, které reálně existují i do budoucna. Řídí se normativními i nenormativními
akty heteronomní povahy, které mohou mít zejména formu aktů politických, aktů
organizace a řízení, normativních právních aktů a normativně správních aktů, plánů,
programů a strategických záměrů. Z hlediska normativních aktů při absenci kodexu je
finanční právo právním odvětvím či odvětvím práva založeným na inkorporaci norem
regulujících chování subjektů společenských vztahů při uskutečňování veřejné finanční
činnosti. Finanční právo se tak emancipuje nikoli na základě výsledku legislativy
v podobě kodifikovaného odvětví, ale je výsledkem doktríny, právní vědy, která uznala
soubor inkorporovaných norem za stav, kterým byla naplněna všechna odvětvotvorná
kritéria a akceptovala tuto normativní korporaci za samostatné odvětví.
Systém kodifikovaných odvětví je stabilizován systematizací daného kodexu, která je
v podstatě výsledkem evoluce uspořádání odvětví do jednotlivých subsystémů, a to
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
30
podle kritérií vlastních tomu kterému odvětví, přičemž odpovídají nejčastěji charakteru
předmětu regulovaných vztahů a účelu jejich regulace. Systém inkorporovaných
odvětví je výsledkem doktríny, přičemž se řídí hlavně účelem systematizace a při diverzifikaci
odvětví se zohledňuje zejména kritérium předmětu právní regulace, což
v případě finančního práva více méně odpovídá segmentům veřejné finanční činnosti.
Použitelnost systematizace se potvrzuje i legislativní praxí, pokud se uzavírá do dílčích
kodifikací subsystému finančního práva.
Pro finanční právo se nabízí tradiční systematické členění na část obecnou a zvláštní.40
Toto členění je použitelné pro finanční právo ve smyslu oboru jurisprudence a právní
didaktiky, je však problematické ve zbývajícím pojetí. Při absenci ucelené obecné
úpravy pokrývající alespoň převážnou část segmentů veřejné finanční činnosti může
být obsah obecné části finančního práva nalezen, a to doslova, jen cestou doktríny.
Existence obecné části finančního práva v případě ČR je nevyvratitelnou fikcí. Obecnou
část finančního práva tvoří zejména obecné instituty a obecné principy platné pro
celé odvětví s určitými nuancemi v jeho jednotlivých subsystémech. Obsah obecné
části vychází z metody právní regulace, která je vlastní danému právnímu odvětví.
Součástí obecné části finančního práva nepochybně je i vymezení obecných právních
základů veřejné finanční činnosti.41
Doktrinální hledání obecné části finančního práva
spočívá v hledání společných institutů a principů, jakož i společných znaků metody
právní regulace napříč subsystémy finančního práva, což vyžaduje nutnost hledat jeho
optimální uspořádání v zvláštní části.
Za použití kritéria předmětu regulace, s doplněním účelu regulace a rovněž s poukazem
na segment veřejné finanční činnosti, v jehož rámci se realizují předmětné vztahy
a chování jejich účastníků, dostáváme základní členění finančního práva do dvou,
resp. tří relativně samostatných částí, které se dále vnitřně člení při intenzivním doladění
použitých kritérií. Zásadní rozdíl spočívá v charakteru předmětu právní regulace,
a to zda se jedná o vztahy a chování související s veřejnou finanční činností fiskální
nebo monetární, případně ochrannou finančního trhu. Tuto dvojici či triádu spojuje
veřejná finanční činnost a její poslání a současně diverzifikuje účel příslušného segmentu
veřejné finanční činnosti.
40 Srov. BAKEŠ, M., KOTÁB, P. In: BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 6. upravené vydání.
Praha: C. H. Beck, 2012. xxx, 519 s. ISBN 978-80-7400-440-7. s. 12.; obdobně SIDAK,
M. In: SIDAK, M., DURAČINSKÁ, M. Finančné právo. Bratislava: C. H. Beck, 2012.
xxvi, 448 s. ISBN 978-80-89603-04-6. s. 9.
41 Srov. KYNCL, L., SCHILLEROVÁ, P. Obecná část finančního práva z pohledu nefiskální
části. In: Dny práva – 2009 – Days of Law: the Conference Proceedings. Brno: Masarykova
univerzita, 2009. 10 s. ISBN 978-80-210-4990-1. s. 2–4.
31
2 Obecné základy metodologie a metody regulace
Účelem fiskální činnosti je zajištění materiálního základu fungování státu jako celku
a v případě finanční činnosti veřejné samosprávy pak i materiálního základu jejich
existence a možnosti dostát úkolům v jejich působnosti. Fiskální veřejná finanční
činnost koresponduje s fiskální částí finančního práva, která je ve své podstatě právní
úpravou veřejných financí, tedy těch peněžních vztahů, které vznikají, realizují se
a zanikají v procesu tvorby, rozdělování a užití veřejných peněžních fondů, spravovaných
zejména státem a územními samosprávnými celky, ale i jinými subjekty převážně
veřejnoprávní povahy. Tradičně se jedná o taková subodvětví, jako je rozpočtové právo,
berní (daňové) právo, a o plejádu derivátů rozpočtového práva tvořenou právní úpravou
rozpočtových výdajů při financování jednotlivých segmentů veřejného sektoru.
Celní právo jako právní úprava cel je s ohledem na dnes respektované pojetí cla jako
daně sui generis specifickou součástí dále vnitřně diferencovaného berního práva.42
V užším pojetí rozpočtového práva se úprava jednotlivých rozpočtových příjmů osamostatňuje
do práva veřejných příjmů (právo veřejných příjmů se svým vymezením
blíží právu bernímu), úprava jednotlivých rozpočtových výdajů vytváří právo veřejných
výdajů.43
Protipólem fiskální veřejné finanční činnosti je monetární činnost a dohled nad finančním
trhem, jež jsou činnostmi navzájem provázanými a jejichž posláním není
tvorba a spotřeba materiálního základu, ale zajištění cenové stability, respektive realizace
monetární suverenity státu, a regulérní fungování finančních trhů, jakož i celého
finančního systému státu. Tato část veřejné finanční činnosti se pak odráží v subodvětvích
tvořících nefiskální část finančního práva, jejímiž součástmi jsou měnové
právo, devizové právo a právo finančního trhu, případně puncovní právo jako právní
regulace dohledu a státních ingerencí do trhu s drahými kovy, byť se nejedná přímo
o veřejnou finanční činnost, ale o činnost strategicky blízkou zejména vzhledem k povaze
zlata.44
Jiného charakteru je pak vyčleňování souborů právních norem hraniční povahy, které
svým způsobem řeší otázku účasti veřejné správy, případně jiných orgánů veřejné
moci a dalších subjektů na realizaci veřejné finanční činnosti – finanční právo správní
nebo organizační. Dokreslují tak metodu právní regulace ve finančním právu a podstatným
dílem náleží do obecné části finančního práva, resp. do obecných částí jed-
42 K diskuzi o metodě regulace v berním právu více v kapitole 3 Metoda regulace v rámci
berního práva.
43 K diskuzi o metodě regulace v rozpočtovém právu v užším pojetí a v právu veřejných výdajů
více v kapitole 4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva
veřejných výdajů.
44 K diskuzi o metodě regulace v nefiskální části finančního práva více v kapitole 5 Metoda
regulace v nefiskální části finančního práva.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
32
notlivých subodvětví a částí tvořících finanční právo. Obdobně je tomu také v případě
finančního práva trestního, jež je rovněž výsledkem doktrinální systematiky a nikoli
legislativně podloženým, uceleným a relativně samostatným dílem finančního práva,
ale je vhodnou materií didaktickou. Tato právní regulace odpovědnosti za porušení
norem finančního práva jde rovněž napříč finančním právem a jeho subsystémy,
přičemž dokresluje složitost právní regulace veřejné finanční činnosti a provázanost
s právem správním a trestním.45
Finanční právo procesní je doktrinálně předpokládanou součástí finančního práva,
kterou se realizuje finanční právo hmotné, avšak reálně je každé subodvětví finančního
práva realizováno v procesech, které jsou buď v režimu správního řádu, daňového
řádu nebo specifických procesů (např. rozpočtový proces) a netvoří relativně samostatnou
část procesního práva. Finanční právo procesní tak zůstává především účelově
sestavenou didaktickou disciplínou rovněž dokreslující složitost veřejné finanční činnosti
a její právní regulace, ale současně i možným doktrinálním úkolem s výhledy de
lege ferenda inspirujícími legislativu. Procesní úprava ve finančním právu tak zůstává
roztříštěnou po jednotlivých segmentech finančního práva a netvoří jednotný normativní
celek.
Shrnutí
Charakteristickým rysem finančního práva v jeho tradičním pojetí jako souboru právních
norem regulujících chování ve vztazích souvisejících s veřejnou finanční činností,
tedy finanční činností státu, územní samosprávy a jiných veřejnoprávních korporací,
je jeho různorodost, která je daná rozmanitostí segmentů tvořících ve svém souhrnu
veřejnou finanční činnost. Veřejná finanční činnost je konglomerátem operací cíleně
zasahujících do peněžní masy ve dvou rovinách – fiskální a monetární (nefiskální),
a to včetně ingerencí do oblasti finančních trhů a devizových operací.
45 K finančnímu právu trestnímu více In: ŠRAMKOVÁ, D., MRKÝVKA, P. Legal Regulation
of Responsibility and Sanctions in the System of Czech Financial Law. In: ŠRAMKOVÁ,
D., POPŁAWSKI, M. Legal Sanctions: Theoretical and Practical Aspects in Poland
and the Czech Republic. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 436 s. Spisy Právnické fakulty
MU č.340 (řada teoretická). ISBN 978-80-210-4768-6. s. 406 an.
33
3 Metoda regulace v rámci berního práva
3 Metoda regulace v rámci berního práva46
Berní právo v této kapitole vymezujeme v souladu s Radvanem jako odvětví regulující
„společenské vztahy, jejichž objektem jsou daně, poplatky a případné odvody, pokud
jsou příjmem státního rozpočtu, územních rozpočtů, státních fondů nebo Národního
fondu.“47
Tyto instituty příjmové stránky rozpočtu mohou být souhrnně nazvány
„berněmi.“ Tento název je mírně historizující, ale dle našeho názoru jím legitimně lze
shrnout veškeré daně sensu largo.
Předmětem berního práva jsou společenské vztahy, jejichž objektem jsou vedle daní
sensu stricto také poplatky, cla a obdobné odvody, pokud jsou příjmem veřejných
fondů (státního rozpočtu, rozpočtů územních samosprávných celků, státních fondů
apod.). Jsou to takové vztahy, které vznikají, realizují se a zanikají v procesu tvorby
veřejných peněžních fondů. Primárním účelem regulace je zajištění materiálního základu
pro následné poskytování veřejných statků, a to cestou naplňování veřejných
fondů. Je možné určit kvantitu peněžních prostředků, které jsou objektem těchto
vztahů (výši daně, poplatku apod.).
V berním právu budeme analýzu metody regulace provádět v rámci následujících seg-
mentů:
• daňové právo a vliv judikatury,
• nepřímé a důchodové daně,
• organizace finanční správy,
• mezinárodní zdanění,
• majetkové daně.48
46 Michal Radvan
47 V souladu s vymezením berního práva In: RADVAN, M. Je berní právo samostatným
odvětvím práva? In: Dny práva – 2008 – Days of Law. Brno: Masarykova univerzita,
2008. ISBN 978-80-210-4733-4. s. 295–304.
48 V souladu s vymezením berního práva In: RADVAN, M. Je berní právo samostatným
odvětvím práva? In: Dny práva – 2008 – Days of Law. Brno: Masarykova univerzita,
2008. ISBN 978-80-210-4733-4. s. 295–304.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
34
Jsme si vědomi, že při výběru těchto dílčích segmentů provádíme zjednodušení, respektive
zúžení velkého rozsahu daňových vztahů a berněprávních vztahů obecně.
První část (Daňové právo a vliv judikatury) je zaměřena na projevy metody regulace
v subodvětví finančního práva – práva daňového, konkrétně na vliv judikatury
na podobu metody regulace. Cílem je zjistit, zda metoda regulace v daňovém právu
prokazuje určitá specifika. Při definici metody regulace vycházíme z Mrkývkova po-
jetí.49
Zabývá se tedy jak obecným vlivem judikatury na daňové právo v podmínkách
právního řádu ČR, tak konkrétním působením judikatury v rámci jednotlivých bodů
metody regulace. Již nyní je zřejmé, že judikatura významným způsobem ovlivňuje
vývoj daňového práva. Zejména s judikáty vyšších soudů je spojen následný postup
většiny správců daně a daňových subjektů. Zajímavým bude tedy zjištění, jakým směrem
je metoda regulace judikaturou vedena.
Další část textu (Majetkové daně) diskutuje projevy finančněprávní metody regulace
a její ekonomické limity v rámci majetkových daní. Protože má tato metoda své určité
typické znaky, nejprve je zpracován jejich popis z obecného hlediska a poté ve vztahu
k majetkovým daním.
Třetí část (Nepřímé a důchodové daně) se týká právní oblasti nepřímých a důchodových
daní zejména z pohledu metody finančněprávní regulace. Nepřímé daně představují významný
fiskální nástroj v ekonomice a významný příjem do veřejných rozpočtů. Jejich
význam zejména pro státní rozpočet v posledních letech výrazně roste, neboť jejich výběr
není tolik závislý na ekonomickém cyklu, jako je tomu u přímých daní. V současné nelehké
fázi hospodářského cyklu nepřímé daně představují stabilizační prvek příjmů státního
rozpočtu, byť má hospodářská recese na jejich výběr rovněž vliv. Důchodové daně,
jedna ze složek přímých daní, které zatěžují důchod, tedy příjem daňového subjektu, jsou
v ekonomické teorii považovány za automatický vestavěný stabilizátor, neboť v době silné
konjunktury odčerpávají „přebytečné“ peníze, čímž zabraňují přehřátí ekonomiky s následnou
možností obratu cyklu do recese. Nepřímé i důchodové daně jsou řazeny do oblasti
daňového práva, které je samo subodvětvím práva finančního. V uvedené části budou
popsány základní typy právních vztahů, základní právní úprava na ústavní i zákonné úrovni
a rovněž na úrovni mezinárodních právních předpisů. Poté již bude věnována pozornost
specifikům metody finančněprávní regulace. Specifickým prvkem v oblasti vybírání daní
je autoaplikace při výpočtu a odvedení daně, kdy daňový subjekt je sám povinen daň vypočíst,
přiznat zákonem stanovené autoritě (správci daně) a rovněž daň sám uhradit.
Ve čtvrté části (Organizace finanční správy v užším slova smyslu) bude věnována
pozornost organizaci finanční správy, kteréžto téma je navýsost aktuálním s ohledem
49 Srov. podkapitolu 2.1 Metodologie finančního práva.
35
3 Metoda regulace v rámci berního práva
na novou účinnost zákona o Finanční správě ČR (od 1. 1. 2013, dříve se jednalo
o daňovou správu). Zájem je tak směřován k organizačnímu pojetí správy daní, k němuž
je věcně příslušná finanční správa. Dále je směřován i do oblastí souvisejících
s otázkami místní a funkční příslušnosti správce daně, kterým je orgán finanční správy.
Nanejvýš aktuálně se kapitola zabývá pojetím správy daně z hlediska územní a funkční
kompetence nově vytvořených finančních úřadů na principu krajském, Odvolacího
finančního ředitelství a Generálního finančního ředitelství.
Pátá část (Mezinárodní zdanění) analyzuje metodu právní regulace, která se využívá
u mezinárodního zdanění, tedy zdanění příjmů, které plynou daňovým rezidentům ze
zahraničí. Poukazuje na rozdíly oproti zdanění příjmů v rámci jednoho státu, zdůrazňuje
význam mezinárodního vyjednávání při nastavování pravidel. Smyslem metody
právní regulace v mezinárodním zdanění je zabezpečit výběr daní a přitom neomezit
mezinárodní obchod a přeshraniční pohyb kapitálu.
Součástí každé z uvedených kapitol je krátké shrnutí, které uvádí základní dosažené
poznatky o dané oblasti úpravy. V poslední části této kapitoly shrneme základní poznatky,
kterých bylo dosaženo o metodě regulace v rámci berního práva. Jsme si vědomi,
že toto shrnutí nemusí být úplným výčtem rysů metody regulace v tomto odvětví,
ale máme za to, že budou poskytnuty základní informace. V rámci berního práva
též stanovujeme hypotézu, že metoda regulace berního práva je natolik specifická, že
za podmínky splnění dalších odvětvotvorných kritérií je možné hovořit o samostatném
právním odvětví – berním právu.
3.1 Daňové právo a vliv judikatury50
V daňovém právu se typicky vyskytuje daňověprávní vztah, který spojuje subjekty
v podobě správce daně a daňového subjektu, respektive osoby třetí. Daňověprávní
vztah je typickým vztahem veřejnoprávním, kdy se uplatňuje pravomoc správce daně
vůči daňovému subjektu, popřípadě vůči třetím osobám.
Veřejnoprávní charakter účelu regulace51
se ve vztahu k účelu regulace daňového
práva projevuje snahou o zabezpečení finanční zásoby k realizaci funkcí a úkolů veřejného
sektoru. Konkrétně normy práva daňového slouží zejména k naplnění podstatné
části příjmů státního rozpočtu. Základní normou v této oblasti je usnesení České
národní rady č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, která v čl. 11 odst. 5
50 Tomáš Rozehnal
51 MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1. vydání.
Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 37.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
36
stanoví, že daně a poplatky lze ukládat a vybírat jen na základě zákona.52
K tomuto
ustanovení přistupuje ust. § 1 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění
pozdějších předpisů, který stanoví, že správou daně je postup, jehož cílem je správné
zjištění a stanovení daně a zabezpečení její úhrady. V této oblasti judikatura velmi
významným způsobem definuje hranice mezi veřejným zájmem státu na výběru daní
a jednotlivými základními lidskými právy. Jako příklad lze uvést Nález Ústavního
soudu sp. zn. II. ÚS 703/06 ze dne 21. 4. 2009, kde soud konstatoval, že v daňovém
řízení je nutno najít rovnováhu mezi veřejným zájmem na stanovení a výběru daní
a ochranou autonomní sféry jednotlivce.53
Atributivní podíl veřejné moci54
je dán tím, že stát se účastní finančněprávních (daňověprávních)
vztahů prostřednictvím svých organizačních jednotek. Pokud tyto organizační
jednotky disponují tzv. veřejnou mocí, mohou vůči subjektům, na které se
vztahuje jejich pravomoc, vystupovat z pozice nadřazeného. Taková pozice jim umožňuje
jak ukládat povinnosti (případně sankce), tak autoritativně rozhodovat o právech
a povinnostech jiných. Podobně se k této otázce vyjádřil také Ústavní soud v nálezu sp.
zn. II. ÚS 75/93 ze dne 25. 11. 1993.55
Správce daně v pozici organizační jednotky
52 Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH
PRÁV a SVOBOD jako součásti ústavního pořádku ČR, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 14. 6.
2013].
53 Srov. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 703/06 ze dne 21. 4. 2009. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 14. 6. 2013]: „daňové řízení a jednotlivá
dílčí oprávnění svěřená správci daně se v průběhu daňového řízení ocitají mezi veřejným
zájmem na stanovení a výběru daní na straně jedné a ochranou autonomní sféry jednotlivce
na straně druhé. Tento ústavněprávní rozměr má ostatně svůj odraz přímo v normách
jednoduchého práva, a to v § 2 odst. 1 daňového řádu, podle něhož jednají správci daně
v řízení o daních tak, že chrání zájmy státu, avšak dbají přitom na zachování práv a právem
chráněných zájmů daňových subjektů a ostatních osob zúčastněných na daňovém řízení. Je
přesto povinností správce daně při uplatňování jednotlivých procesních institutů postupovat
v souladu s principem proporcionality a minimalizovat zásahy tak, aby se konkrétní procesní
postup nestal vůči jednotlivci nepřiměřeným a v důsledku porušujícím právo na informační
autonomii jednotlivce.“
54 MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1. vydání.
Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 38.
55 Srov. Nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 75/93 ze dne 25. 11. 1993. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 8. 2013].: „Veřejnou mocí se rozumí
taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo,
nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné
moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu
nezávisí od vůle subjektu.“
37
3 Metoda regulace v rámci berního práva
státu veřejnou mocí disponuje. To lze ostatně odvodit z ust. § 10 odst. 1 a 2 daňového
řádu.56
Na druhou stranu vystupuje správce daně v postavení rovnoprávném. Zde je
možné zmínit zejména ust. § 10 odst. 3 daňového řádu, který přiznává správci daně
způsobilost být účastníkem občanskoprávního řízení. Příkladem, kdy správce daně
vystupuje v postavení rovnoprávného účastníka řízení a kdy tedy nedochází k aplikaci
norem práva daňového, je například účastenství v žalobě dle ustanovení § 42a občanského
zákoníku.57
K rovnoprávnému postavení v řízení o této žalobě judikoval Krajský
soud v Hradci Králové v rozsudku sp. zn. 21 Co 344/2001 ze dne 15. 10. 2001.58
V případě, kdy správce daně vystupuje z pozice orgánu veřejné moci, platí pro něj
zvláštní pravidla. Zejména je nucen jednat tak, jak mu zákon ukládá. Jinými slovy je
povinen přísně dodržovat zásadu zákonnosti a legitimity. Rolí judikatury v této oblasti
je zejména rozlišení, zda v konkrétních případech správce daně vystupuje v roli
orgánu veřejné moci nebo v roli subjektu, který má rovné postavení s druhou stranou.
Správa daní probíhá povětšinou ve dvou fázích, které se liší co do převažujícího charakteru
právních vztahů (mocenského či nikoli).59
Jednou z nich je realizace povinnosti
daňového subjektu vypočítat, přiznat a zaplatit daň a druhou je autoritativní
stvrzení tohoto postupu ze strany správce daně. Autoritativní stvrzení je vyjádřeno
zejména prostřednictvím individuálního správního aktu, kterým je rozhodnutí. Při
správě daní platí, že práva lze přiznávat a povinnosti ukládat pouze rozhodnutím dle
ust. § 101 daňového řádu.60
Správce daně však produkuje i akty nenormativní povahy,
typicky lze zmínit tzv. D pokyny. Těmito pokyny vyjadřuje správce daně vůli založit
určitou správní praxi a naplnit do budoucna legitimní očekávání daňových subjektů.
56 Srov. § 10 odst. 1 a 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
57 Srov. § 42a zákona č. 40/1964 Sb., Občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 8. 2013].
58 „Podle § 19 obč. soud. řádu způsobilost být účastníkem řízení má ten, kdo má způsobilost mít práva
a povinnosti, jinak jen ten, komu ji zákon přiznává. § 1 odst. 2, věta druhá zák. č. 337/1992
Sb. o správě daní a poplatků ve znění účinném od 1. 1. 1995 přiznává finančnímu úřadu jako
správci daně způsobilost být účastníkem občanského soudního řízení, ve věcech, v nichž jde o správu
daní. Zákon č. 337/1992 Sb. představuje v tomto ohledu úpravu speciální, které je třeba dát
přednost před úpravou obecnou. Jde o klasický případ, kdy je způsobilost být účastníkem řízení
(ve vymezených případech) přiznána zákonem (§ 19, věta za středníkem obč. soud. řádu).“ Srov.
rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 21 Co 344/2001 ze dne 15. 10. 2001. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 8. 2013].
59 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 38.
60 Srov. § 101 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
38
Role judikatury se v této oblasti trochu tříští. V prvé řadě se judikatura věnuje otázce
přezkoumatelnosti aktů správce daně, myšleno přezkoumatelnosti mocí soudní.
Zde lze zmínit rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 186/2006 ze dne
27. 10. 2009, kde Nejvyšší správní soud definoval kritéria, na základě kterých je určitý
akt správce daně přezkoumatelný v soudním řízení správním.61
V řadě druhé
judikatura rozhodovala o povaze aktů nenormativní povahy, když například Ústavní
soud v Nálezu IV. ÚS 146/01 ze dne 28. 8. 2001 uvedl, že tyto D-pokyny jsou pro
správce daně závazné a tento je povinen se jimi řídit. 62
Zajímavou otázku řeší soudy
také ve vztahu k poměru zásady zákonnosti a legitimního očekávání, tzn. situaci, kdy
je nenormativní akt v rozporu se zákonnou úpravou.63
Subjektivní konkretizace finančněprávních povinností64
se v normách práva daňového
projevuje zejména v povinnosti daňového subjektu daň vypočítat, přiznat
a zaplatit. Ostatně cílem správy daní je stanovení daně ve správné výši. Otázkou, se
kterou se musí judikatura vypořádat, je právě stanovení daně ve správné výši. Daň
samotná se totiž neskládá jen výhradně z daňové povinnosti, ale také z určitých výhod,
které daňový subjekt může uplatňovat. Typicky se dá hovořit o odpočtu daně, výdajích
(nákladech) na dosažení, udržení a zajištění daňových příjmů apod. Není sporu
o tom, že daňový subjekt je při splnění zákonných podmínek tyto oprávněn uplatnit.
Je však otázkou, zda může správce daně autoritativně daňovému subjektu tyto výhody
podsouvat. Tato otázka je pak aktuální zejména při provádění daňové kontroly, kdy
správce daně vylučuje například daňovým subjektem uplatněné výdaje. Je oprávněn
vyloučit veškeré výdaje anebo v takovém případě musí stanovit daň náhradním způsobem
a alespoň přiměřené výdaje přiznat? Ve věci existuje rozporná judikatura Nejvyššího
správního soudu.65
61 Srov. „O rozhodnutí předběžné povahy, na které dopadá výluka podle § 70 písm. b) s. ř. s., se
jedná, pokud ve vztahu k rozhodnutí konečnému splňuje kumulativně tři podmínky: časovou,
věcnou a osobní. Je tedy vydáno v již zahájeném řízení o vydání rozhodnutí konečného nebo
je zákonem stanovena přiměřená lhůta pro zahájení takového řízení a účinky předběžného
rozhodnutí musí být omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí konečného. Rozhodnutí konečné
pak v sobě musí věcně zahrnout vztahy upravené rozhodnutím předběžné povahy a musí být
adresováno mj. i subjektu, jemuž bylo určeno rozhodnutí předběžné.“ In: Rozsudek Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 2 Afs 186/2006 ze dne 27. 10. 2009. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013].
62 Srov. Nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 146/01 ze dne 28. 8. 2001. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013].
63 Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ads 88/2006-159 ze dne 24. 2.
2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013].
64 MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1. vydání.
Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 38.
65 Srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 51/2009 ze dne 2. 9. 2009. In:
39
3 Metoda regulace v rámci berního práva
Finančněprávnímu aktu66
jsme se věnovali již výše. Z hlediska judikatury je tedy
podstatnou otázka přezkoumatelnosti takového aktu, popřípadě závaznosti nenormativního
finančněprávního aktu. Z hlediska přezkoumatelnosti soudní mocí lze uvést,
že v současné době je daňový subjekt oprávněn využít několik způsobů obrany proti
jednání správce daně. Uvést lze řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu,
řízení o žalobě před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu,
řízení na ochranu před nečinností správního orgánu a případné řízení o kasační
stížnosti. Uvedená řízení probíhají v režimu správního soudnictví, tedy dle zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů. V této oblasti
může být také zajímavou otázka, kterou již judikatura také intenzivně řeší, a to,
v jaké míře lze uplatnit nové skutečnosti před správním soudem, když tyto nebyly
uplatněny před správcem daně. Při uplatnění čistě kasačního principu nové skutečnosti
před správním soudem uplatnit nelze, neboť principem kasace je pouze přezkum
právních otázek, nikoli přezkum věcných otázek.
Imperativní charakter právní regulace67
souvisí se subjektivní konkretizací, když je
právě úkolem judikatury vyřešit, jaká míra dispozitivnosti norem práva daňového byla
zákonodárcem zamýšlena a zda se tato neliší od praxe.
Shrnutí
Správa daní probíhá povětšinou ve dvou fázích, které se liší co do převažujícího charakteru
právních vztahů (mocenského či nikoli). Jednou z nich je realizace povinnosti
daňového subjektu vypočítat, přiznat a zaplatit daň a druhou je autoritativní stvrzení
tohoto postupu ze strany správce daně. Autoritativní stvrzení je vyjádřenou zejména
prostřednictvím individuálního správního aktu, kterým je rozhodnutí, finančněprávní
akt. Metoda regulace se v rámci judikatury projevuje u přezkoumatelnosti finančněprávního
aktu. Subjektivní konkretizace spočívá ve specifické podobě daně, ve výši
daně a ve výhodách, které daňový subjekt uplatní. Daň se tedy pro každý subjekt
odlišuje. Atributivní podíl veřejné moci je v rámci rozhodování správců daně dán,
s výjimkou případů, kdy je správce daně účastníkem občanskoprávního řízení a vystupuje
v odlišném postavení. Veřejnoprávní charakter účelu regulace je v judikatuře
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013] nebo rozsudek
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Afs 85/2011 ze dne 29. 2. 2012. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013].
66 MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1. vydání.
Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 39.
67 MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1. vydání.
Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 39.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
40
jednoznačně zastoupen, avšak z judikatury vyplývá, že při správě daní je nutné zohlednit
i zájmy soukromých osob. Tím je tento charakter do jisté míry relativizován.
3.2 Majetkové daně68
V rámci právních vztahů z oblasti majetkových daní mluvíme vždy o veřejnoprávních
vztazích, tedy vztazích vertikálních, které se řídí principem nadřízenosti a podřízenosti
subjektů. Jedná se o vztahy mezi správcem daně a daňovým subjektem, kdy daňový
subjekt je vždy v postavení subjektu podřízeného a je nucen strpět státní donucení.69
Téměř vždy se zde jedná o vztahy vzniklé na základě zákona, snad jediným typem
vztahu založeným v rámci tohoto subodvětví na základě smlouvy, tedy dvoustranného
aktu, vyžadujícího konsens stran, je možnost stanovení daně dohodou dle § 98 odst.
4 daňového řádu.70
Tato metoda je však natolik specifická a tak zřídka využívaná, že
se jí v rámci tohoto subodvětví nebudeme vůbec zabývat.
Vzhledem k autoaplikaci daňových předpisů správce daně však užije státního donucení
až sekundárně, tedy v případě, kdy subjekt povinný k dani nesplní svou primární
povinnost. Tímto nesplněním povinnosti v rámci majetkových daní je zde myšleno
porušení některého z ustanovení speciálních zákonů (tedy zákona o dani dědické,
dani darovací a dani z převodu nemovitostí, zákona o dani silniční a zákona o dani
z nemovitostí) nebo daňového řádu.
Metodou finančněprávní regulace71
v oblasti majetkových daní je jako v celém odvětví
finančního práva modifikovaná administrativně právní metoda. Tato metoda určuje,
jak se uskutečňuje regulace majetkových daní v rámci finančního práva. Majetkové
daně mají však v rámci této metody svá určitá specifika.
Společným rysem majetkových daní, mezi něž patří daň dědická, darovací, z převodu
nemovitostí, daň z nemovitostí a daň silniční, je, že se jedná o daně in rem.72
Jsou
68 Kristýna Müllerová
69 Čl. 11 odst. 5 Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení
LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV a SVOBOD jako součásti ústavního pořádku ČR,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
[cit. 14. 6. 2013].
70 Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
71 MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1. vydání. Brno: Masarykova
univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 37–39.
72 BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 6. upravené vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. xxx,
519 s. ISBN 978-80-7400-440-7. s. 356.
41
3 Metoda regulace v rámci berního práva
to tedy daně vybírané na základě vlastnictví, případně převodu vlastnictví určité věci.
Těmto daním podléhá majetek, a to jak movitý (daň silniční, dědická a darovací), tak
majetek nemovitý (daň dědická, darovací, z převodu nemovitostí a daň z nemovitostí).
Pro nemovitý majetek vždy platí, že se zdaňuje pouze nemovitost nacházející se
na území ČR. Spolu s daněmi z příjmů patří k daním přímým, adresným, protože
jsou vybírány od poplatníků přímo podle hodnoty jejich majetku či výše příjmů a poplatník
nemá možnost se vyhnout jejich placení.
Co do shodných rysů s ostatními subodvětvími finančního práva z hlediska finančněprávní
metody regulace mají majetkové daně mnoho společného zejména s ostatními
daněmi. Důvodem je daňový řád, jenž je obecným právním předpisem ve vztahu
ke všem ostatním speciálním daňovým zákonům. Obsahuje tedy právní úpravu
všeobecně použitelnou pro veškeré druhy daní, což znamená, že pokud daň nemá
konkrétní aspekt upraven v příslušném speciálním zákoně, použije se obecná úprava
obsažená v daňovém řádu.73
Co do specifikace obsahu těchto jednotlivých předpisů
lze pak říci, že speciální daňové zákony obsahují především hmotnou úpravu daní,
tedy definují konkrétní daň prostřednictvím popisu konstrukce jednotlivých prvků.
Dále pak tyto zákony uvádějí případná procesní specifika pro tu kterou daň. Daňový
řád oproti tomu je předpisem procesním.
Co se veřejnoprávního charakteru účelu regulace týče, je v právní úpravě majetkových
daní patrná priorita veřejných zájmů nad soukromými. Nejdůležitější veřejný
zájem je v tomto případě vyjádřen již samotnou fiskální funkcí daní. I majetkové daně
slouží v první řadě k získání prostředků do jednotlivých peněžních fondů. Rozpočtově
spadají tyto daně do několika různých fondů. Z výnosu daně silniční je naplňován
Státní fond dopravní infrastruktury, výnos z daně z nemovitostí putuje do rozpočtů
obcí, v jejichž územním obvodu se dané nemovitosti nacházejí, a výnos z transferových
daní je příjmem státního rozpočtu.
Každá tato daň tedy v podstatě zabezpečuje realizaci funkcí a úkolů z jiného sektoru.
Daň z nemovitostí napomáhá získat prostředky pro samosprávu, pomáhá tak jejímu
rozvoji a podporuje rozpočtovou samostatnost. Transferové daně jsou jedním ze
zdrojů financování státní správy, která pak zajišťuje pro občany nepřeberné množství
služeb a plní nejrůznější úkoly v mnoha oblastech od financování kultury, školství,
zdravotnictví přes provoz a financování nejrůznějších typů úřadů až po vytváření rezervních
fondů pro případy živelních událostí. Poslední z majetkových daní, daň sil-
73 Dále srov. PAŘÍZKOVÁ, I. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 2.
díl. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 381 s. ISBN 80-210-3579-X.
s. 234
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
42
niční, zase prostřednictvím speciálního fondu74
umožňuje státu občanům zajišťovat
služby spojené s dopravou a dopravní infrastrukturou.
Díky tomu, že jsou tyto daně upraveny zákonem, je výběr prostředků od poplatníků
regulován a tím jsou stanoveny mantinely chování nejen pro poplatníky samotné, ale
i pro daného správce daně. Správce tak díky zákonné úpravě má pravomoci týkající se
stanovení a výběru daně, kdy se poplatník musí těmto úkonům podvolit, zároveň ale
zákon správci jeho činnost omezuje jen na vyjmenované činnosti a úkony nezbytně
potřebné pro správný výběr či vymožení daně z důvodu stanoveného v zákoně. Práva
a svobody poplatníků jsou tedy zároveň chráněny zákonem.
Atributivní podíl veřejné moci se u majetkových daní projevuje zcela jasně. Správce jako
zástupce státu v tomto vztahu je jasně vůči poplatníkovi v nadřazeném postavení. Může
však vůči účastníkovi činit jen ty úkony, jaké zákon výslovně upravuje. Poplatník naopak,
ač v postavení podřazeném, může činit vše, co mu daný daňový zákon nezakáže. U majetkových
daní se, co do správy daně, správce vždy řídí konkrétním speciálním právním
předpisem upravujícím tu kterou daň (zákon o dani silniční,75
zákon o dani z nemovi-
tostí,76
zákon o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí77
) a subsidiárně
daňovým řádem.78
V jednotlivých zvláštních daňových zákonech jsou stanovena vlastně
práva a povinnosti pro správce daně, pro poplatníka předpisy však stanovují pouze povinnosti.
Poplatník má právo na vše, co není z důvodu jeho určité povinnosti zakázáno.
Pro právní vztahy vznikající v rámci majetkových daní je též typický jejich převažující
mocenský charakter. Orgány správy daně, kterými jsou pro majetkové daně finanční
úřady, mohou vydávávat akty pouze v rámci svých zákonných zmocnění. Jedná se tedy
vždy o akty podzákonného charakteru. V rámci majetkových daní mohou být vydávány
různé normativní správní akty, individuální správní akty či akty nenormativní.
74 Státního fondu dopravní infrastruktury. Srov. § 4 odst. 1 zákona č. 104/2000 Sb., o Státním
fondu dopravní infrastruktury a o změně zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti
orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního
majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
75 Srov. zákon č. 16/1993 Sb., o dani silniční, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
76 Srov. zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
77 Srov. zákon č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
[cit. 15. 5. 2013].
78 Srov. zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
43
3 Metoda regulace v rámci berního práva
Individuální správní akty jsou akty aplikace norem finančního práva. V praxi mezi
ně řadíme např. rozhodnutí, která vydává správce daně. Z normativních správních
aktů v rámci majetkových daní lze jmenovat např. vyhlášky ministerstva, prováděcí
předpisy k zákonům, případně obecně závazné vyhlášky obcí (např. týkající se koeficientů
daně z nemovitostí) a z aktů nenormativních můžeme uvést metodické pokyny
heteronomní povahy, různé druhy pokynů se pak uplatňují i v rámci kontroly této
oblasti veřejné správy.
Dalším charakteristickým rysem modifikované administrativně právní metody, která
reguluje tuto oblast práva, je subjektivní konkretizace finančněprávních povinností
ve finančněprávních vztazích. Tento rys je zvláště v oblasti daní velmi patrný,
jeho podstata je vyjádřena jedním z hlavních principů daňového práva – principem
autoaplikace. Sám daňový subjekt je totiž povinen si vyhledat své povinnosti, k dani
se přihlásit a často musí i daň sám vypočítat a odvést. Teprve v případě, že nesplní své
povinnosti včas či řádně, nastupuje správní orgán, který prostřednictvím individuálního
správního aktu subjektu sdělí, v čem pochybil, a stanoví mu lhůtu k nápravě.
Jedním z posledních charakteristických rysů modifikované administrativně právní
metody regulace finančního práva, kterou jmenuje odborná literatura, je finančněprávní
akt. Finančněprávní akt je základním aktem finančního práva vydaným
v rámci nějakého finančněprávního vztahu. Typickým aktem zde tedy není smlouva,
jako např. v občanském právu, protože finančněprávní vztahy mají mocenský charakter,
ani zákon (který je typickým aktem práva ústavního), protože účelem těchto
vztahů není normotvorba.
Tento akt typický pro finanční právo můžeme ale stěží přesně definovat. Zahrnuje
totiž mnoho druhů jednotlivých aktů, může mít tak různou podobu. Do výčtu nejčastějších
finančních aktů typických pro oblast majetkových daní bychom mohli zařadit
rozhodnutí správce daně, daňové tvrzení, protokol, úřední záznam či podání, které
může mít v postatě jakoukoli podobu, protože pokud splňuje základní náležitosti, je
správce povinen ho posoudit podle jeho obsahu.
Druh aktu je vždy určen zákonodárcem dle účelu a s ohledem na zájmy soukromé,
veřejné i ekonomické možností subjektů. Díky mnohosti druhů těchto aktů může
zákonodárce v oblasti finančního práva reagovat na změny v ekonomice státu daleko
pružněji než v jiných oblastech.
V poslední době ve finančním právu nabírá na významu též negociace, tedy dohoda
subjektů o konkrétních podmínkách, které zákon stanovuje jen obecně – typicky
u majetkových daní to může být splátkování těchto daní či daňových nedoplatků,
případně dohoda o výši daně podle § 98 odst. 4 DŘ.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
44
Posledním typickým znakem metody regulace finančního práva je imperativní charakter
právní regulace. Finančněprávní normy upravují vztahy vždy tak, aby se minimalizovala
volnost subjektů. Je tedy regulován dosti detailně. Není to ale tak, že by
subjekt neměl nikdy možnost volby, existují zde i normy dispozitivní, které umožňují
subjektu zvolit si mezi určitými statusy. Dle zvoleného postavení má pak tento subjekt
předem stanovena svá práva a povinnosti. Jde tedy o jakousi relativní volnost subjektu,
který má možnost volby, avšak pouze v rámci zákonem stanovených limitů. Dispozitivnost
tedy neoslabuje imperativní charakter norem finančního práva jako takových.
V rámci majetkových daní a přímých daní vůbec se harmonizace ze strany Evropské
unie neuskutečňuje. Je to způsobeno především velkými odlišnostmi právních úprav
jednotlivých států a jejich rozdílnými ekonomikami. Jakákoli harmonizace v této oblasti
by momentálně nebyla účelná a prakticky ani uskutečnitelná. Vzhledem k obrovské
rozdílnosti daňových soustav jednotlivých států Evropské unie, jejich místním
specifikům, k odlišnému stavu ekonomik a od toho se odvíjející životní úrovně se
momentálně harmonizace přímých daní v Evropské unii jeví jako bezpředmětná.
Shrnutí
Na závěr lze tedy konstatovat, že právní úprava majetkových daní je v souladu s charakteristickými
znaky metody finančního práva. Odlišuje se jen v drobnostech, které
nemají, s ohledem na celek, velký význam.
3.3 Nepřímé a důchodové daně79
V oblasti nepřímých a důchodových daní jsou právní vztahy regulovány výhradně
právními normami daňového práva, a to v oblasti hmotně právní daňovými zákony
upravujícími jednotlivé nepřímé daně a daň z příjmů, která je v naší právní úpravě jedinou
důchodovou daní, a v oblasti procesně právní daňovým řádem. Finančněprávní
vztahy je možné popsat podle jednotlivých prvků vztahu – subjektu, objektu a jejich
obsahu. Subjekty právních vztahů v oblasti nepřímých a důchodových daní jsou výhradně
stát reprezentovaný soustavou orgánů finanční správy a rovněž orgánů celní
správy na jedné straně a daňové subjekty – plátci a poplatníci daně – na straně druhé.
Právní vztahy je možné charakterizovat jako ryze vertikální, kdy ve vztahu podřízenosti
je vždy daňový subjekt. Správce daně může o daňové povinnosti rozhodnout z moci
úřední vydáním individuálního právního aktu a daňový subjekt se mu musí podrobit.
Rovněž při neuhrazení daně má správce daně daňovými předpisy dánu velkou škálu
79 Milan Bárta
45
3 Metoda regulace v rámci berního práva
nástrojů k vymáhání dlužné daně. V těchto vztazích je velmi široce zastoupeno státní
donucení jak při vyměření daně, tak i při jejím vybírání. Objektem právních vztahů
je v tomto případě povinné peněžní plnění daňového subjektu vůči veřejným rozpočtům.
Specifikem nepřímých daní je skutečnost, že daň vyměřená daňovému subjektu,
plátci daně, nezatěžuje přímo jeho majetek. Tím, jehož majetek je daní omezen, je
v tomto případě poplatník daně (chápaný v ekonomickém, nikoli v právním smyslu),
který daň platí přímo v konečné ceně výrobku nebo služby, jež jsou touto daní zatíženy.
Plátce daně tedy pouze daň „vybere“ a jako daňový subjekt odvede do veřejných
rozpočtů v souladu s příslušným daňovým zákonem. Jiná situace je u daně z příjmů,
kterou poplatník daně platí přímo ze svého příjmu a je přímo povinen daň přiznat
a odvést do veřejných rozpočtů. Na rozdíl od nepřímých daní tedy daň z příjmů,
přímá daň, přímo zatěžuje majetek poplatníka. Obsahem finančněprávních vztahů
jsou práva a povinnosti při vzniku daňové povinnosti – např. právo nebo povinnost
se registrovat k dani při splnění zákonem stanovených předpokladů, povinnost daň
přiznat, správce daně má právo daň vyměřit a daňový subjekt povinnost ji uhradit.
Jelikož daně představují omezení vlastnického práva, které musí daňový subjekt strpět,
je ukládání daní upraveno v čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, podle
kterého lze daně a poplatky ukládat pouze na základě zákona. Dalším důležitým
ústavněprávním ustanovením je základní zásada v demokratickém právním státě uvedená
v čl. 2 odst. 2 Listiny, podle kterého lze státní moc uplatňovat jen v případech
a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví zákon.
Důležitým právním předpisem, který vyplývá z našeho členství v Evropské unii, je
Smlouva o fungování Evropské unie ve znění Lisabonské smlouvy,80
která umožňuje
orgánům Evropské unie vydat právní předpisy (směrnice či nařízení) k harmonizaci
nepřímých daní, daní z obratu a spotřebních daní. Již od vzniku jednotného trhu
v rámci dřívějších Evropských společenství muselo dojít k částečné harmonizaci nepřímých
daní, aby jednotlivé státy nenarušovaly svými excesivními rozhodnutími pohyb
zboží v rámci jednotného trhu.
Subodvětví daňového práva se v rámci finančního práva vyznačuje úplnou vertikalitou
právních vztahů, a to zejména v oblasti nepřímých daní. Většina právních norem
na tomto úseku má kogentní povahu a neumožňuje odchýlení se od jejich úpravy,
případně možnost volby chování adresáta těchto norem. Malou výjimkou je například
80 Srov. Lisabonskou smlouvu pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení
Evropského společenství, podepsaná v Lisabonu dne 13. prosince 2007, publikovaná
ve Sbírce mezinárodních smluv pod číslem 111/2009 Sb. m. s. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 11. 2012].
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
46
možnost stát se plátcem daně z přidané hodnoty na vlastní žádost.81
Úprava přímých
daní obsahuje větší množství dispozitivních norem a dokonce u daně z příjmů existuje
možnost sjednání daně, což může velmi vzdáleně připomínat kontraktační vztah,
byť s mnoha omezeními. Ačkoliv je v této oblasti míra donucení ze strany státu velmi
vysoká, vykazuje subodvětví daňového práva významnou odlišnost od všech ostatních
subodvětví finančního práva, a to je proces autoaplikace daňové povinnosti. Daň je
sice stanovena správcem daně vydáním individuálního právního aktu – rozhodnutím,
avšak v drtivé většině ve shodě s podaným daňovým přiznáním daňového subjektu.
Daňový subjekt má totiž povinnost sám si daň stanovit na základě podkladů z daňové
evidence, sám ji spočítat a přiznat správci daně na formulářovém podání a také ji
sám uhradit.82
K vyměřování daně z moci úřední pak dochází ze strany správce daně
pouze u omezeného počtu daňových subjektů, a to buď na základě výsledků postupu
k odstranění pochybností, nebo na základě daňové kontroly. Ve velké většině případů
tak dochází pouze ke zpětné kontrole správnosti vypočtené daně daňovým subjektem.
Právě možnost zpětného doměření daní se všemi zákonnými sankcemi má nutit daňové
subjekty, aby v rámci prvotního procesu autoaplikace spočetly daň ve správné výši.
Při zkoumání metody finančněprávní regulace bylo identifikováno několik specifik,
které přispívají k odvětvové samostatnosti finančního práva. Prvním takovým specifikem,
které Mrkývka83
identifikuje, je veřejnoprávní charakter účelu regulace, který
je v oblasti právní úpravy nepřímých i důchodových daní zcela zřejmý. Účelem úpravy
je jednoznačný veřejný zájem na vybrání daní a na naplnění veřejných rozpočtů dostatečným
množstvím peněžních prostředků, aby mohl stát i ostatní veřejnoprávní korporace
financovat veřejné služby a sociální transfery. Mocenským zásahem státu zde
dochází k zákonnému omezení vlastnického práva. Na rozdíl od přímých daní, kdy
dochází k přímému zmenšení příjmu nebo majetku daňového subjektu, u nepřímých
daní ke zmenšení majetku a omezení vlastnického práva dochází nepřímo, neboť ten,
kdo skutečně daň hradí – poplatník – je nucen vydat větší množství svých peněžních
prostředků, než kdyby daná komodita daní zatížena nebyla. Nepřímé daně představují
jeden z nejvýznamnějších fiskálních zdrojů veřejných rozpočtů. Daň z příjmů je pak
fiskálně nejvýznamnější přímou daní v naší daňové soustavě.
Obecně lze říci, že je nepřímými daněmi zatížena spotřeba. Daní z přidané hodnoty je
zatíženo veškeré zboží a služby s drobnými výjimkami, které jsou od daně osvobozeny.
81 Srov. § 6f zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 11. 2012].
82 Srov. § 135 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 11. 2012].
83 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 37.
47
3 Metoda regulace v rámci berního práva
Spotřebními daněmi jsou pak zatíženy vybrané komodity, jejichž spotřeba nereaguje
na výši ceny, nebo jejichž spotřebu stát určitým způsobem omezuje – to platí například
pro daň z tabáku nebo daň z lihu. Daň z minerálních olejů pak zatěžuje zejména
benzín a naftu, jejichž spotřebu nelze výrazně omezovat v případě růstu ceny. Ekologické
daně, jejichž název není stále ještě ukotven a označují se i jako environmentální
nebo zelené,84
byly zavedeny za účelem získání peněžních prostředků pro ochranu
a rozvoj životního prostředí, proto jsou jimi zatíženy komodity zatěžující životní prostředí
– zemní plyn, pevná paliva a elektřina.
Z výše uvedených příkladů můžeme dovodit, že stát v případě spotřebních a ekologických
daní záměrně vybírá ty komodity, jejichž spotřebu lze jen těžko omezovat.
Jejich vybírání přináší vysoký výnos do veřejných rozpočtů, v případě daně z přidané
hodnoty dokonce výnos z veškeré spotřeby zboží a služeb ve státě. Vzhledem k tomu,
že vybírání takových daní od jednotlivých poplatníků přímo jimi zatížených by bylo
velmi náročné, existuje kategorie plátců daně – daňových subjektů, na něž stát svým
mocenským působením přenáší povinnost daň od poplatníků vybrat a uhradit ji
prostřednictvím správce daně. Dalším aspektem nepřímých daní je skutečnost, že
jejich vybírání nepociťuje poplatník tak silně jako u přímých daní, kdy musí tuto
daň sám vypočítat a odvést. V případě nepřímých daní je na konečného poplatníka
daň přenesena plátcem daně v konečné ceně zboží nebo služeb a tyto daně jsou tak
právě v konečné ceně jakoby skryty. Ochota platit tyto daně je tak mnohem vyšší než
u přímých daní.
Jak bylo již uvedeno výše, důchodové daně přímo zmenšují příjem daňového subjektu,
neboť ten je povinen část ze svého příjmu odevzdat formou daně veřejným rozpočtům.
Daní je tedy zatížen příjem osoby, přičemž české daňové právo rozlišuje daň z příjmů
fyzických osob a daň z příjmů právnických osob, byť je jejich právní úprava obsažena
v jednom zákonu. U těchto daní můžeme v podstatě explicitně vidět zásah státu v omezení
vlastnického práva, neboť z příjmu musí být část přímo odevzdána. Je-li příjem
daňového subjektu 100 a daň je ve výši 20 %, pak čistý příjem daňového subjektu činí
pouze 80, neboť se zbývajících 20 musel nedobrovolně vzdát skrze povinnost uhradit
daň do veřejných rozpočtů, z nichž jsou financovány veřejné statky a služby a sociální
transfery. Placení daně z příjmů je tak položkou, kterou daňový subjekt přímo vidí
a vnímá. Proto je u této daně možné pozorovat mnohem nižší ochotu k její úhradě,
resp. k jejímu samotnému přiznání, kdy daňové subjekty využívají veškerých zákonných
možností k co největšímu snížení částky daně. Při velkém snížení se mnohdy daňový
subjekt pohybuje na hraně zákona, někdy dokonce až za jeho hranou.
84 Srov. VANČUROVÁ, A, LÁCHOVÁ, L. Daňový systém ČR 2010. 10. vydání. Praha:
Nakladatelství 1. VOX a.s., 2010, s. 53.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
48
Atributivní podíl veřejné moci85
je dalším z aspektů metody finančněprávní regulace.
Právních vztahů vznikajících v oblasti daňového práva se vždy jako jeden ze subjektů
účastní stát prostřednictvím svých orgánů finanční správy nebo orgánů celní správy,
jimž je zákonem svěřena působnost v oblasti daní. Na rozdíl od jiných subodvětví, kde
se stát podílí pouze na vytvoření jeho právní regulace a dále například pouze v rámci
určitého dohledu či dozoru – např. bankovní právo, v subodvětví daňového práva stát
prostřednictvím zákonodárce právní regulaci vytváří, ale rovněž je přímým účastníkem
těchto vztahů skrze výše zmíněné správní orgány. Jelikož vztahy vznikající v této
oblasti jsou vertikálního charakteru, kdy stát má vždy pozici nadřízeného subjektu, je
v právu nepřímých a důchodových daní podíl veřejné moci v podstatě absolutní. To je
dáno i zájmem státu na vybrání co nejvyššího možného množství daní v příslušných
právních a ekonomických podmínkách.
V subodvětví daňového práva převažují individuální správní akty, kterými je stanovována
konkrétní daňová povinnost, jak bude podrobněji rozebráno níže. Převažuje tak
mocenský charakter právních vztahů.86
Jelikož lze daně stanovit výlučně na základě zákona, zákonodárce v podstatě téměř
nezmocňuje orgány výkonné moci k vydávání podzákonných normativních aktů
v oblasti hmotněprávní úpravy nepřímých daní. Výjimku tvoří vyhláška č. 370/2003
Sb., kterou se stanoví podmínky a náležitosti pro prokázání skutečností rozhodných
pro posouzení žádosti o snížení zajištění spotřební daně nebo o upuštění od jeho poskytnutí.
Veškeré povinnosti jsou tak přímo konkretizovány v zákonech upravujících
jednotlivé nepřímé daně. Že je zájem státu, resp. zákonodárce, na tom, aby zásahy ze
strany orgánů moci výkonné cestou podzákonných normativních aktů byly co nejmenší,
můžeme například vidět na zákonu o dani z přidané hodnoty, který obsahuje
celkem tři přílohy, přičemž třetí z nich stanovující seznam zboží a služeb podléhajících
snížené sazbě daně je nejdůležitější. Právní úprava by jistě mohla být vytvořena tak, že
by zákonodárce přenechal orgánům výkonné moci, aby podzákonným normativním
aktem, v tomto případě vyhláškou, tento seznam zboží a služeb vytvořily samy. Jejich
změna by pak byla legislativně jednodušší, než tomu je nyní, kdy přeřazení zboží
do snížené či základní sazby musí být provedeno cestou změny zákona. Jelikož je
zájem státu na vybrání daní tak veliký, přenechává veškeré změny daní zákonodárci.
Podobná situace je i v oblasti daně z příjmů, kde je přílohou zákona rozdělení dlouhodobého
majetku do jednotlivých odpisových skupin. Také v tomto případě je změna
85 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 38.
86 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 38.
49
3 Metoda regulace v rámci berního práva
v zařazení majetku ponechána na vůli zákonodárce, který by změnu musel provést
formou novely zákona.
Ve velké míře se v oblasti daňového práva objevují nenormativní akty. Ministerstvo
financí a orgány finanční správy vydávají pokyny řady D, které jsou v podstatě metodickými
pokyny pro konkrétní daňové situace. Kromě nich je vydáváno i velké množství
dalších metodických pokynů a doporučení. Byť se jedná o akty nenormativní povahy,
určité působení na vznikající vztahy v oblasti daňového práva je jim přiznáváno
s odkazem na zásadu legitimního očekávání, neboť byly-li jednou vydány za účelem
konkretizace určitých daňových vztahů či postupů, očekává se, že se podle nich bude
chovat nejenom daňový subjekt, ale také sám správce daně.
Subjektivní konkretizace finančněprávních povinnosti87
v oblasti daní je zcela odlišná
od jiných subodvětví finančního práva. Je zde totiž uplatňován proces autoaplikace
při stanovení daně, jak již bylo uvedeno výše. Daňový subjekt tak má přímo zákonem
stanovenu povinnost zjistit správnou výši daně na základě vedení účetnictví nebo jiných
daňových evidencí a svoji daň tedy vypočítat. Tuto vypočtenou daň pak musí prostřednictvím
formulářového podání vyjevit správci daně, tedy daň přiznat, a nakonec i sám
svoji vypočtenou daň uhradit. Až do chvíle podání přiznání správci daně tak plní své
daňové povinnosti sám daňový subjekt jako mocensky podřízený subjekt bez jakéhokoliv
zásahu státu jako mocensky nadřízeného subjektu. Současný daňový řád je však
konstruován na skutečnosti, že správce daně musí i na základě podaného přiznání vyměření
daně stvrdit vydáním individuálního správního aktu – platebního výměru.88
Teprve
jeho vydáním dochází konstitutivně ke stanovení daně daňovému subjektu.
V oblasti daní je základním finančněprávním aktem, jenž je považován za další specifikum
metody finančněprávní regulace,89
přiznání daňového subjektu k dani, které
je výsledkem procesu autoaplikace a kterým daňový subjekt deklaruje vůči správci
daně, že splnil svoji povinnost sám si daň stanovit a spočítat. Tento akt autoaplikace
vůči správci daně však musí být podle současného pojetí vyměřování daní v daňovém
řádu potvrzen vydáním individuálního správního aktu – platebního výměru, kterým
správce daně autoritativně výši daně potvrdí. Je zde zcela patrný rozdíl od předchozí
právní úpravy uvedené v zákoně o správě daní a poplatků,90
kdy k vyměření daně
87 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 38.
88 Srov. § 140 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 11. 2012].
89 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 39.
90 Srov. zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném do 31. 12.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
50
docházelo pouze záznamem o vyměření na tiskopisu daňového přiznání a daň byla
ze strany správce daně vyměřovaná pouze fiktivním rozhodnutím. Daňový řád toto
pojetí zrušil a stanovil nutnost vydání konkrétního rozhodnutí jako individuálního
správního aktu. Rovněž v dalších řízeních podle daňového řádu je ve většině případů
na základě určitého aktu daňového subjektu vydáván individuální správní akt správce
daně (např. v rámci registračního řízení přihláška k registraci, na základě které správce
daně vydá rozhodnutí o registraci).
Jiná možnost než vydat individuální správní akt není, pokud daňový subjekt nesplní
své povinnosti v rámci procesu autoaplikace a přiznání nepodá, ačkoliv měl. Pak musí
správce daně přistoupit k autoritativnímu vyměření daní právě a jedině formou individuálního
správního aktu. Stejná situace nastane i u příkladu uvedeného výše, pokud
daňový subjekt nesplní svoji registrační povinnost, pak je správce daně povinen
registrovat daňový subjekt z moci úřední. Obdobnou situací je i proces úhrady daně.
Obecně lze říci, že ve většině případů je na základě učiněného aktu daňového subjektu
vydáván správcem daně individuální správní akt, byť má v mnoha ohledech pouze
„potvrzovací“ účel, v některých konkrétních případech má charakter konstitutivní,
v některých však pouze deklaratorní. Jestliže však daňový subjekt své povinnosti nesplní
sám, i když je k tomu povinen, pak musí nutně nastoupit cesta státního donucení
formou individuálních finančněprávních aktů. Ty vždy mají konstitutivní charakter
a jejich účelem je vybrat daň do veřejných rozpočtů.
Jak již bylo uvedeno výše, daně lze ukládat pouze na základě zákona, neboť je tím
omezováno vlastnické právo k majetku daňových subjektů. To samo vyvolává potřebu,
aby právní regulace daní měla silně imperativní charakter.91
Nelze totiž předpokládat,
že by se jedinec vzdával části svého majetku ve prospěch většiny dobrovolně na základě
svého altruistického cítění, byť ani takové subjekty nelze zcela vyloučit. Zmenšení
a odebrání části majetku formou daní ve prospěch veřejných rozpočtů tak musí být ze
strany státu vynuceno právními normami imperativního charakteru.
Zejména oblast nepřímých daní, pro stát velmi fiskálně významná, vyžaduje podrobnou
právní úpravu s minimalizací volnosti subjektů. Bohužel právě oblast nepřímých
daní je velmi často zatížena podvody s cílem vyhnout se daňové povinnosti, a proto
lze pozorovat stále se zpřísňující charakter této úpravy. Jedním z mála příkladů může
být limit pro povinnou registraci k dani z přidané hodnoty, který je v současné době
1 mil. Kč. Kdo tohoto obratu nedosáhne, nemusí být registrován jako plátce daně,
2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
91 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 39.
51
3 Metoda regulace v rámci berního práva
avšak může se jím stát na dobrovolné bázi. Stát však již připravuje snížení této hranice
na 750 tis. Kč. Z tohoto důvodu dojde ke zmenšení prostoru pro dobrovolnou registraci
a naopak okruh daňových subjektů, které budou mít registraci k dani povinnou,
vzroste. Je to však jen jeden z mnoha případů, kdy úprava těchto daní nabírá čím dál
více imperativnějšího charakteru.
Imperativní charakter právní regulace podporuje i skutečnost, že v oblasti nepřímých
daní vznikají zcela vertikální právní vztahy, kdy daňový subjekt je v pozici podřízeného
subjektu a naopak správce daně vždy v pozici nadřízeného subjektu, který si splnění
povinností může z titulu své pravomoci vynutit na daňovém subjektu i nedobrovolně.
V oblasti přímých daní, zejména zde řešené dani z příjmů, je vykazována v některých
ohledech nižší míra imperativnosti, než je tomu u nepřímých daní. Zákonodárce zde
v mnohem větší míře nechává na daňovém subjektu, aby zvolil takový postup při
výpočtu daně, který je pro něho nejvýhodnější. Příkladem může být právní úprava
daňových odpisů, kdy existují základní dva druhy odpisů – odpisy rovnoměrné a odpisy
zrychlené. Daňový subjekt zde má možnost vybrat si jednu variantu a podle té
pak postupovat dále. Zvolená varianta pak ovlivňuje výši daně v jednotlivých letech,
protože každá z nich vede k výpočtu jiné výše daně. Dalším příkladem je možnost
daňového subjektu – fyzické osoby vybrat si, zda bude při výpočtu základu daně vycházet
ze skutečných nákladů, které musí být podloženy doklady z účetnictví nebo
daňové evidence, či pro určení nákladů zvolí výdajový paušál, který představuje určité
procento z dosažených příjmů. Kromě toho, že také toto rozhodnutí může mít vliv
na výši daně v jednotlivých letech (většinou jej má), daňový subjekt má mnohem
nižší rozsah vyžadované administrativy, neboť v podstatě nemusí uchovávat výdajové
doklady. V právní úpravě daně z příjmů bychom mohli nalézt další příklady nižší míry
imperativnosti právních norem, kdy má daňový subjekt možnost zvolit si v rámci
zákona více variant možného chování, které bude mít bezprostřední dopad na výši
přiznané a placené daně. Přesto je však i právní úprava přímých daní mnohem více
imperativní než například jiná subodvětví finančního práva.
Co se týče vlivu harmonizace práva s evropským právem, pak lze konstatovat, že vliv
harmonizace ze strany Evropské unie na oblast nepřímých daní je velký, neboť česká
právní úprava všech tří druhů nepřímých daní (z přidané hodnoty, spotřební, ekologické)
musí být v souladu s právem Evropské unie.92
Již v úvodu bylo uvedeno,
nepřímé daně se promítají do konečné ceny zboží nebo služby a ovlivňují tak její výši.
92 Zásadní směrnicí, která již byla transponována do českého právního řádu, je směrnice
Rady 2006/112/ES ze dne 28. listopadu 2006 o společném systému daně z přidané hodnoty,
ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro
publikace Evropské unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: .
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
52
Jelikož základním cílem dřívějších Evropských společenství bylo vytvořit jednotný trh
fungující na celém jejich území, musela být upravena i oblast nepřímých daní, neboť
tyto daně, pokud by bylo stanovování jejich výše i předmětu zdanění pouze v kompetenci
národních států, by mohly zavádění jednotného trhu narušit a ve své podstatě
zamezit volnému pohybu zboží a služeb jako nutné podmínce pro jeho fungování.93
Z tohoto důvodu byly vydány směrnice, které oblasti jednotlivých daní harmonizují
a vyžadují po státech dodržování určitých pravidel. Neboť se jedná o směrnice, nejsou
přímo závazné pro subjekty v národních státech, ale státy je musí transponovat do svého
právního řádu přijetím vlastního normativního aktu, v našem případě jednotlivých
zákonů upravujících oblast nepřímých daní. V těchto směrnicích nalezneme mnoho
harmonizačních prvků, ať už se jedná o prostorovou působnost, věcnou působnost –
stanovení konkrétních komodit, jež podléhají zdanění nepřímou daní apod. Nejdůležitějším
harmonizačním prvkem je však stanovení minimálních sazeb daně, příp. přímo
stanovení minimální daně uvalené na vybrané komodity. Díky tomuto opatření je
zajištěno, že státy nebudou narušovat jednotný vnitřní trh stanovením příliš nízkých
daní. Bohužel je tato oblast zatížena velkým množstvím výjimek, které si jednotlivé
státy při zavádění právní úpravy Evropské unie vyjednaly.
I do budoucna lze předpokládat, že proces harmonizace nepřímých daní bude pokračovat,
a to zejména stanovením detailnější úpravy jednotlivých institutů zdanění
a také s velkou pravděpodobností zužováním pásem, v rámci kterých může být daň
v jednotlivých státech stanovena.
Naprosto odlišná situace panuje v oblasti přímých daní, kde v podstatě žádná harmonizace
důchodových daní neexistuje, až na pár okrajových výjimek, které mají přesah
mezi jednotlivými členskými státy, například přeměny obchodních společností nebo
vztahy mezi mateřskými a dceřinými společnostmi. Ani v nejbližších letech není možné
předpokládat, že by se snahy o harmonizaci podařilo posunout směrem kupředu.
Jednotlivé státy stále přistupují k dani z příjmů velmi citlivě, neboť tato otázka má
důležité konotace do vnímání voličů v jednotlivých zemích.
Shrnutí
Daňové právo lze považovat za jedno ze stěžejních subodvětví finančního práva. V případě
metody právní regulace se toto subodvětví velmi přibližuje správnímu právu, byť
93 Srov. NERUDOVÁ, D. Harmonizace daňových systémů zemí Evropské unie. 2. vydání.
Praha: ASPI, 2008. ISBN 9788073573867. s. 18.: „Harmonizaci lze chápat jako mechanismus,
jehož pomocí jsou odstraňována taková daňová ustanovení, která buď vytvářejí
překážky ve fungování jednotného vnitřního trhu, nebo deformují hospodářskou soutěž.“
53
3 Metoda regulace v rámci berního práva
má svá zvláštní specifika, jež byla popsána výše. V rámci daňového práva vidíme silný
imperativní charakter úpravy, naprostou vertikalitu vztahů a mocenskou nadřazenost
státu představovaného orgány finanční a celní správy. Subodvětví daňového práva je
pro stát a jeho fungování klíčovým odvětvím, neboť jsou jeho prostřednictvím zajišťovány
příjmy státního rozpočtu, ale i rozpočtů dalších veřejnoprávních korporací.
Zájmem státu tedy je, aby právní úprava byla co nejkvalitnější a řádně tak fungoval
výběr zmíněných daní. U nepřímých daní musí stát navíc respektovat právní úpravu
Evropské unie a je tak z velké části v této oblasti omezen na své vůli.
Ačkoliv je v právní úpravě nepřímých daní i daně z příjmů právnických osob stále
mnoho věcí, které by mohly být upraveny lépe, bylo by za současné situace vhodnější,
aby zákonodárce k jednotlivým úpravám přistupoval střízlivěji a s rozvahou, neboť
zejména překotný vývoj v posledních letech snižuje celkovou stabilitu této právní
úpravy, s čímž je spojeno i snížení důvěry ve fungování daňového práva jako jednoho
ze subodvětví finančního práva.
3.4 Organizace finanční správy v užším slova smyslu94
Vztahy v rámci finanční správy jsou svoji povahou vztahy veřejnoprávními a autoritativními,
jsou primárně upraveny kompetenčními normami nové finanční správy ČR ve stejnojmenném
zákoně.95
Uvedené normy zakládají pravomoc a působnost těchto orgánů
v rámci správy daní. V části kompetenční se užívá metoda veřejnoprávní regulace. V části,
kde upravuje nová kompetenční norma i otázky procesního práva – správu daně, jako jsou
otázky nahlížení do spisu, zvláštní postupy a způsoby vykazování údajů při tvrzení daně
a pojistného a poskytování údajů, lze hovořit o finančněprávní metodě regulace.96
Metody právní regulace nelze beze zbytku rozdělit na veřejnoprávní a soukromopráv-
ní.97
Metody dále uvedené jsou typické, tj. takové, pomocí nichž je veřejnoprávně
nebo soukromoprávně regulována převážná většina vztahů. Společným znakem všech
finančněprávních norem je úprava finančních vztahů. Hlavním kritériem pro rozčlenění
finančněprávních norem bude pak jejich poslání, charakter a účel příslušné části
peněžní masy, kterou upravují. Podpůrnými kritérii mohou být i hlediska další,
například, který finanční orgán určité finančněprávní normy realizuje. Nicméně je
94 David Jeroušek, Libor Kyncl
95 V rámci §§ 1, 2, 4, 5, 7, 8, 10, 11 a 12 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě ČR,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
[cit. 25. 4. 2013].
96 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 28–31.
97 K tomu více v kapitole 2.1 Metoda finančněprávní regulace.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
54
nutno přihlédnout i k tomu, že z veřejnoprávních oborů souvisí finanční právo zcela
nepochybně i s mezinárodním právem veřejným. Tato souvislost se projevuje hlavně
v oblasti měny, devizového hospodářství a daní.
Účel právní úpravy u organizačních norem Finanční správy ČR má jednoznačně veřejnoprávní
charakter. Za tento účel považujeme zřízení zákonem předpokládaných orgánů
veřejné moci, které posléze vykonávají svoji působnost orgánu veřejné moci stanovenou
kompetenčními normami. Tuto působnosti uskutečňují v rámci své věcné příslušnosti,
která zahrnuje zejména výkon správy daní, které nepatří do působnosti jiného správce
daně, a další oblasti působnosti přiznané na základě zřizovacího zákona č. 456/2011 Sb.98
Samotný akt zřízení jednoznačně upřednostňuje veřejné zájmy před soukromými, protože
zřizovací úkony nemají přímou souvislost s plátci a poplatníky. Ti se do vztahu s finanční
správou dostanou až ve chvíli, kdy byl příslušný orgán zřízen a vykonává svoji působnost,
tedy kdy již veřejná moc má atributivní podíl na daném rozhodování.
Uvedený výkon působnosti má podobu autoritativní (mocenské) aplikace daňových
předpisů, zejména u vztahů založených na normách daňového práva hmotného
a procesního. Nicméně z pohledu svého cíle a naplnění metody regulace lze vysledovat
průmět metody i u vymezení věcné kompetence (a mocenské) a u pojetí správy daně
v ohledu organizačním, tedy zajištěním efektivní autoritativní aplikace daňových
právních norem věcně a místně příslušným orgánem finanční správy.
Obsahem jsou finančněprávní práva a povinnosti subjektů právního vztahu, které
jsou samostatně konkretizovány. Jsou to práva a povinnosti, které se vztahují k objektu.
Ve finančním právu je stanovena povinnost zaplatit, odvést a oprávnění státu
či veřejnoprávní korporace vymáhat určité plnění od podřízeného subjektu, ale také
existuje právo podřízeného subjektu na určité plnění ze strany státu jako správce veřejného
peněžního fondu. Není od věci uvažovat o tom, zda některé finanční vztahy mají
subjekt nadřízený a podřízený, ale použít terminologii subjekt oprávněný a subjekt
povinný. Např. v rámci daní – subjektem oprávněným je stát, kterému vznikl nárok
na daň a subjekt povinný, který je povinen daň zaplatit. Vznikne daňový přeplatek,
nárok na sociální dávku atp., a postavení se převrátí – subjektem oprávněným k vyplacení
přeplatku na dani bude daňový subjekt a subjektem povinným bude stát.
Pokud jde o finančněprávní akt v organizaci finanční správy jako takový, jednoznačně
převažuje akt zákonný zřizovací, Na něj navazuje akt podzákonný, vyhlášky Ministerstva
financí, které například zřizují jednotlivá územní pracoviště finančních úřadu.
V rámci organizační struktury Finanční správy ČR jsou přijímány i vnitroorganizační
98 Srov. §§ 4, 7 a 10 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě ČR, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
55
3 Metoda regulace v rámci berního práva
finančněprávní normativní akty heteronomní povahy. Když do rámce samotné organizační
úpravy nezahrneme rozhodnutí a jiné úkony týkající se místní příslušnosti
v konkrétních řízeních, čistě organizační úkony nezahrnují rozhodnutí o daňových
povinnostech.
Je patrná jednoznačná kogentnost právní úpravy s projevem administrativní metody
regulace a všemi jejími převažujícími rysy, proto lze hovořit o bezvýhradné imperativnosti
norem na úseku organizace finanční správy.
V organizační oblasti právní úpravy finančního práva je možno nalézt jen velmi řídkou
harmonizační úpravu a tomu odpovídající snahy vůbec. Pokud bychom nějakou
našli, jedná se spíš toliko o úpravu otázek spolupráce daňových správ při správě daně
z přidané hodnoty a mezinárodního vymáhání pohledávek, tedy zejména výměny informací
v těchto oblastech.
Organizace Finanční správy ČR přímo ovlivňuje faktické daňové výnosy a také náklady
a efektivnost výběru daní. Tyto veličiny jsou podmíněny kvalitou aplikace souvisejících
právních předpisů, avšak kvalitu aplikace není možno jednoduše vyjádřit číselně.
Finanční správa České republiky v současné době směřuje k zavedení tzv. Jednoho
inkasního místa, je očekáván při jeho naplnění a plné realizaci spíše pozitivní makroekonomický
přínos. Naopak, pokud by nová právní úprava nevstoupila v účinnost,
lze očekávat spíše příznivý dopad na ekonomiku státu, alespoň v první fázi. Nicméně
nerealizace projektu Jednoho inkasního místa by ve svém důsledku nepřinesla zvýšení
efektivity a snížení nákladností výběru veřejných financí jako celků.
Dle zákona o státním rozpočtu ČR na rok 2013 se jedná o zásadní náklady na vytvoření
nové struktury Finanční správy, které budou dále dobíhat v následných letech.
Bez zajištění financování ze státního rozpočtu není možno o realizaci právního předpisu
vůbec uvažovat. Dopad je možno očekávat v přímých výdajích v řádu miliard
korun v každém roce.
Kompetence a organizace Finanční správy má významný a přímý vliv na příjem státního,
obecních a krajských rozpočtů. Jedná se o správu převažující části daní na území
ČR – zbývající Celní správu, která by se v roce 2015 s touto spojila v rámci úplného
vytvoření Jednoho inkasního místa. V této fázi bude zákon pro správu všech daní
a jejich rozpočtové určení přímo kardinálním.
Shrnutí
Závěrem analýzy je možno konstatovat, že finančněprávní metoda regulace nachází
svůj odraz, a to poměrně jednoznačně, i v organizačních a kompetenčních normách
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
56
finanční správy sensu stricto (dříve daňové správy), i když díky kompetenční povaze
organizačních norem lze jen velmi omezeně posuzovat specifika užité metody
regulace. Na základě výše uvedeného však máme za to, že v rámci organizační úpravy
Finanční správy ČR má metoda regulace převážně povahu administrativněprávní
metody regulace. Je předpokladem a podkladem pro funkční stránku finanční správy,
u níž se metoda finančněprávní regulace projevuje v plné šíři. Je modifikována soukromoprávními
prvky spočívajícími v použití autoaplikace v mnoha úkonech směřujících
k Finanční správě ČR.
3.5 Mezinárodní zdanění99
Vztahy v rámci mezinárodního zdanění jsou v daňovém právu již ze své podstaty nerovné
– na jedné straně stojí stát, nositel státní moci a garant existence společenství
občanů a na druhé straně daňový subjekt, který využívá poskytovaných garancí
a v rámci nich realizuje své ekonomické činnosti.
V mezinárodním zdanění však existuje i další rovina, a to rovina komunikace mezi státy
navzájem, jako zcela rovnoprávnými subjekty a nositeli mezinárodních práv a odpovědností
za své občany na svém území. Tento vztah je natolik odlišný od finančního a daňového
práva v rámci vnitrostátní právní úpravy,100
že i metoda regulace, která se zde
uplatní, bude vykazovat určité odlišné prvky. I když se zdá, že u mezinárodního zdanění
půjde zejména o tuto druhou rovinu, nelze vztah státu vůči svým občanům opomíjet.
Jelikož ve většině případů nejsou podnikatelé subjektem mezinárodního práva, je role
státu při zprostředkování právní úpravy mezinárodním fóru nezastupitelná.
Mezinárodní daňové právo lze definovat jako právní regulaci fiskálních vztahů s mezinárodním
prvkem. Fiskální právní vztah je druh právního vztahu, sociální vztah upravený
zákonem. Předmětem vztahu je daň definována jako povinná, předem stanovená
platba, která odvádí nominální příjmy z podnikání ve prospěch veřejného peněžního
fondu bez poskytnutí ekvivalentního protiplnění. Mezinárodní daňové právo je ze své
podstaty veřejným právem, kde je určujícím prvkem veřejný zájem, zejména zájem
státu jako celku na zabezpečení finančních prostředků k poskytování veřejných statků
pro své občany, na svém území, jako projev pečovatelské funkce státu.
I když mocenské působení u mezinárodního zdanění chybí, mezinárodní daňové
právo vytváří mantinely mocenského působení států, které jsou stranami konkrétní
99 Jana Kranecová
100 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. et al. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 37–39.
57
3 Metoda regulace v rámci berního práva
mezinárodní smlouvy. Mantinely jsou o to silnější, že se nevytvářejí jen vůči občanům
jednoho státu, ale vůči občanům všech států, kteří jsou stranami mezinárodní smlouvy.
Tím je naplněn základní účel regulace finančního práva jako odvětví při zachování
nejvyšší možné míry práv a svobod adresátů, vůči kterým normy mezinárodního daňového
práva působí, o to víc, když působí na území více států v souladu se zásadou
spolupráce a koordinace.
Stejně jako v celé výseči daňového práva se i v rámci mezinárodního zdanění objevuje
významný vliv veřejné moci na finančněprávní vztahy, i když s mezinárodním prvkem.
Je to dáno cílem právní regulace, kterým je zabezpečení zdrojů pro financování
veřejných statků, které stát na svém území poskytuje. Hranice tohoto působení jsou
dány zejména základními ústavními zásadami, které se v rámci zdanění mezinárodních
příjmů použijí (Ústava a Listina základních práv a svobod).101
Převažující mocenský charakter právních vztahů je dán tím, že veřejná moc působí
v rámci vztahů, které upravuje finanční právo, prostřednictvím moci výkonné. Tato
charakteristika je v rámci mezinárodního práva daňového ještě zřetelnější. Výkonná
moc se u pramenů mezinárodního daňového práva účastní v zásadní míře i legislativního
procesu, přípravy návrhu textového znění smlouvy a jednání o jeho výsledné
podobě. Zákonodárná moc potom má pravomoc mezinárodní smlouvu ratifikovat.
Během ratifikačního procesu však existují pouze omezené možnosti změny textu
smlouvy.
Subjektivní konkretizace finančněprávních povinností je modifikována právě
mezinárodním prvkem. Vyčíslení daňové povinnosti a určení konkrétního státu,
do jehož rozpočtu bude daň z mezinárodních příjmů zaplacena, je v odpovědnosti
daňového subjektu. Teprve v případě, že si daňový subjekt povinnost nesplní, nebo
ji splní v nesprávné výši, zasahují orgány daňové správy příslušného státu. V rámci
mezinárodního zdanění hraje v oblasti výběru daní důležitou roli zejména mezinárod-
101 Čl. 10 a 10a Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013]. a čl. 11
odst. 5 Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY
ZÁKLADNÍCH PRÁV a SVOBOD jako součástí ústavního pořádku ČR, ve znění pozdějších
předpisů. [cit. 14.2.2013].
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
58
ní spolupráce daňových správ,102
která je v rámci Evropské unie posílená103
v důsledku
aplikace základních svobod, na nichž je Evropská unie postavena, tedy volného pohybu
osob, zboží, kapitálu a služeb.
I když je ústředním právním aktem mezinárodního zdanění mezinárodní smlouva,
k výběru konkrétní daně a tedy k naplnění smyslu a účelu mezinárodního zdanění
dojde až na základě finančněprávního aktu, jehož forma a náležitosti jsou v dispozici
102 Srov. Articles of the Model Convention with respect to taxes on income and on capital.
[online] OECD. [cit. 14. 2. 2013] Dostupné z: .
Nebo BRINKER, T. M., SHERMAN, R. Relief from international
double taxation. [online] The Tax Adviser. 2002, roč. 33, č. 10, s. 636–638. [cit.
14. 2. 2013] Dostupné z: .
a SOJKA, V. Mezinárodní zdanění příjmů. Smlouvy
o zamezení dvojího zdanění a zákon o dani z příjmů. Praha: Aspi, 2006. s. 201–228.
ISBN 80-7357-160-9.
103 Srov. Směrnice Rady 2011/96/EU ze dne 30. listopadu 2011 o společném systému zdanění
mateřských a dceřiných společností z různých členských států, ve znění pozdějších
předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie
[cit. 14. 8. 2013]. Dostupné z: . Směrnice Rady 2009/133/
ES ze dne 19. října 2009 o společném systému zdanění při fúzích, rozděleních, částečných
rozděleních, převodech aktiv a výměně akcií týkajících se společností z různých
členských států a při přemístění sídla evropské společnosti nebo evropské družstevní
společnosti mezi členskými státy, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační
systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 14. 8. 2013]. Dostupné z:
. Směrnice Rady 2010/24/EU ze dne 16. března 2010, o vzájemné
pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z daní, poplatků, cel a jiných
opatření, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad
pro publikace Evropské unie [cit. 14. 8. 2013]. Dostupné z: .
Směrnice Rady 2011/16/EU ze dne 15. února 2011 o správní spolupráci v oblasti daní
a o zrušení směrnice 77/799/EHS, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní
informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 14. 8. 2013]. Dostupné z:
. Prováděcí nařízení Komise (EU) č. 1189/2011 ze dne 18.
listopadu 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k některým ustanovením směrnice
Rady 2010/24/EU o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z daní,
poplatků, cel a jiných opatření, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační
systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 14. 8. 2013]. Dostupné z:
. 2012/772/EU: Doporučení Komise ze dne 6. prosince 2012
o agresivním daňovém plánování. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro
publikace Evropské unie [cit. 14. 8. 2013]. Dostupné z: .
2012/771/EU: Doporučení Komise ze dne 6. prosince 2012 týkající se opatření, která
mají pobídnout třetí země k uplatňování minimálních standardů řádné správy v oblasti
daní. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit.
14. 8. 2013]. Dostupné z: .
59
3 Metoda regulace v rámci berního práva
jednotlivých států. V této oblasti nalezneme řadu doporučení ze strany mezinárodních
organizací, jako například OECD,104
které se snaží o snížení administrativní
zátěže, která dopadá na daňové subjekty.
Daňové subjekty, které jsou subjekty finančněprávních vztahů s mezinárodním prvkem,
mohou regulovat výši výsledné daňové povinnosti vždy jen v rámci platného
účinného práva, které má na tomto úseku imperativní charakter. V případě mezinárodního
zdanění, na rozdíl od vnitrostátního daňového práva, je jejich postavení,
a tedy vymezení práv a povinností, dáno jak vnitrostátními právními předpisy, tak
mezinárodními smlouvami, které vytváří základní mantinely vnitrostátní úpravy.
Evropská unie v důsledku vytvoření příznivého mezinárodního prostředí prostřednictvím
volného pohybu osob, zboží, kapitálu a služeb vytvořila předpoklady pro
vytváření finančněprávních vztahů s mezinárodním prvkem. V důsledku nárůstu přeshraničního
pohybu je harmonizace zdanění příjmů v rámci členských států nezbytnou
součásti evropské legislativy.105
Navíc lze spatřovat určité tendence pro společný
postup při vyjednávání podmínek zdanění mezinárodních příjmů i nečlenskými státy.
Shrnutí
Mezinárodní prvek je projevem existence otevřeného mezinárodního prostředí, kde daňoví
poplatníci mohou v důsledku jejich ekonomické činnosti působit v rámci několika
států.To vede k ekonomicky nežádoucímu jevu – dvojímu zdanění příjmů, a státy, které
uplatňují své svrchované právo výběru daní, se dostávají do konkurenčního postavení.
Tento jev je z hlediska fungování světové ekonomiky a mezinárodního obchodu
nežádoucí. Ve skutečnosti by dvojí zdanění nevedlo k výběru požadovaného výnosu
daňových příjmů, ale ke snížení množství očekávaných příjmů. Poplatník s mezinárodním
prvkem by ztratil motivaci pro ekonomickou aktivitu, protože dvojí zdanění je
nadměrnou zátěží, a proto by se snížila nejen fiskální funkce daňového práva, ale také
jeho regulační funkce. Moderní státy jsou si vědomy této skutečnosti, a jsou proto mo-
104 Směrnice OECD 70/1997 FZ o převodních cenách pro nadnárodní podniky a daňové
správy, ve znění pozdějších předpisů [online]. Generální finanční ředitelství, aktualizováno
2013 [cit. 14. 2. 2013]. Dostupné z: .
105 Srov. Návrh SMĚRNICE RADY o společném konsolidovaném základu daně z příjmů
právnických osob (CCCTB). [cit. 14. 2. 2013]. Stanovisko Výboru regionů „Společný
konsolidovaný základ daně z příjmů právnických osob (CCCTB)“. [cit. 14. 2. 2013].
nebo NERUDOVÁ, D. Harmonizace daňových systémů zemí Evropské unie. 2. vydání.
Praha: ASPI, 2008. 257 s. ISBN 9788073573867. s. 47–70, 82–90.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
60
tivováni k hledání konsensu a omezují soutěž v oblasti daní. Vnějším projevem těchto
snah jsou mezinárodní dohody uzavírané státy jako suverénními, nezávislými a rovnými
subjekty mezinárodního práva veřejného. Podle definice, jednotlivec, obchodní společnost
nebo jiná právnická osoba soukromého práva, tedy daňoví poplatníci, nejsou
subjektem mezinárodního práva veřejného. Proto existují různé mechanismy, kterými
se ujednání mezinárodních smluv stávají součástí vnitrostátního práva.
3.6 Vyhodnocení metody právní regulace v berním právu106
Hlavním cílem této podkapitoly je potvrdit či vyvrátit hypotézu, že metoda regulace
berního práva je natolik specifická, že za podmínky splnění dalších odvětvotvorných
kritérií je možné hovořit o samostatném právním odvětví – berním právu. Za tato
odvětvotvorná kritéria jsou přitom obecně považována:107
• samostatný a specifický předmět právní úpravy,
• metoda právní regulace,
• systém a systémová soudržnost norem,
• společenská akceptace odvětví.
Věda berního (daňového) práva108
má v USA a v zemích západní Evropy dlouholetou
tradici a je natolik vyspělá, že si vůbec nepřipouští otázku, zda je berní právo možné
považovat za samostatné právní odvětví. Naopak v zemích střední a východní Evropy
právní věda teprve nedávno připustila samostatnou existenci práva finančního, které
se během 2. poloviny 20. století vydělilo z práva správního.
Předmětem berního práva jsou společenské vztahy, jejichž objektem jsou vedle daní
sensu stricto také poplatky, cla a obdobné odvody, pokud jsou příjmem veřejných
106 Michal Radvan
107 Srov. např. PRŮCHA, P. Správní právo – obecná část, 6. vydání. Brno: Masarykova
univerzita, 2004, ISBN 80-210-3350-9, s. 34–35. Některé vybrané části tohoto textu
jsou převzaty, upraveny a rozšířeny z námi již publikovaného příspěvku z konference
RADVAN, M. Je berní právo samostatným odvětvím práva? In: Dny práva – 2008 – Days
of Law. Brno: Masarykova univerzita, 2008, ISBN 978-80-210-4733-4, s. 295–304.
108 V tomto příspěvku bude využito širšího pojmu berně ve smyslu daně sensu largo, zahrnující
nejen daně sensu stricto, ale též další platby veřejnoprávního charakteru plynoucí
do veřejných fondů, tedy i poplatky, odvody a do jisté míry též cla, tj. daně v tom smyslu,
jak je pro své účely vymezuje daňový řád (zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění
pozdějších předpisů).
61
3 Metoda regulace v rámci berního práva
fondů (státního rozpočtu, rozpočtů územních samosprávných celků, státních fondů
apod.). Jsou to takové vztahy, které vznikají, realizují se a zanikají v procesu tvorby
veřejných peněžních fondů. Primárním účelem regulace je zajištění materiálního základu
pro následné poskytování veřejných statků, a to cestou naplňování veřejných
fondů. Je možné určit kvantitu peněžních prostředků, které jsou objektem těchto
vztahů (výši daně, poplatku apod.). Berněprávní vztahy se vyznačují svým ekonomickým
charakterem. Na obsah je regulujících právních norem, při jejich tvorbě, interpretaci
a aplikaci, má vliv i v daném státě uplatňovaný typ ekonomiky a ekonomický
model odvíjející se od hospodářské politiky vlády.109
Berněprávní vztahy jsou peněžními vztahy sui generis, kdy objektem těchto vztahů
jsou veřejné peněžní prostředky, tedy pohledávky veřejných fondů za daňovými
subjekty a dalšími subjekty s obdobným postavením. Nejedná se o peněžní vztahy
v rámci soukromých financí, avšak i určité vztahy z kategorie soukromých financí
mohou na základě zákona představovat finanční skutečnosti zakládající vznik, změnu
nebo zánik peněžního vztahu spadajícího do kategorie berněprávních vztahů, tedy
do předmětu berního práva. Příkladem je např. mzda vyplacená zaměstnavatelem
zaměstnanci, což se děje v procesu plnění závazku jejich soukromého (soukromoprávního,
pracovněprávního) vztahu přerozdělováním soukromých peněz mezi soukromými
peněžními fondy (fondy, ze kterých se uspokojují soukromé potřeby). Tato
skutečnost je však finanční skutečností zakládající povinnost zaměstnance strpět zkrácení
své mzdy o částku povinně zaměstnavatelem odváděnou do určitých veřejných
fondů, a to ve formě důchodové daně (záloha na daň z příjmů fyzických osob), dále
pak pojistného (sociální, důchodové, zdravotní) a případně dalších zákonem stanovených
dávek (např. příspěvek na státní politiku zaměstnanosti). Zaměstnavatel má
též za povinnost uhradit dávku mající v podstatě formu odvodu z objemu mezd (část
pojistného zaměstnanců hrazená zaměstnavatelem) nebo pojistného (např. zákonné
úrazové pojištění zaměstnanců) apod.
Berněprávní vztah je třeba považovat za vztah bez ekvivalentu, bez přímého protiplnění
veřejného peněžního fondu, resp. správce fondu, subjektu plnícímu svoji berněprávní
povinnost (např. úhrada daně). Můžeme též konstatovat, že v rámci těchto
vztahů jsou plnění nejenom neekvivalentní, ale též nenávratná. Např. daň není půjčkou
státu, ani podmínečnou platbou vratnou v případě neplnění povinností ze strany
státu (neplnění vládního programu).
109 Sametová (společenská, politická, ale též ekonomická) revoluce znamenala vytvoření zcela
nové daňové soustavy; v menší míře pak např. každá změny vládních koalicí po parlamentních
volbách znamená novely berněprávních norem (např. zavedení procentní
lineární sazby daně z příjmů fyzických osob, postupné rušení daní dědické a darovací
atd.).
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
62
Z výše uvedených zásad je patrné, že předmětné vztahy mají mocenský charakter:
jeden z účastníků je nadán ze zákona mocenskou převahou, a to s mocí vynutit si plnění
povinností pohrůžkou sankce nebo přímo uplatněním sankce ze zákona a v jeho
mezích, druhý účastník je ze zákona povinen zákonem stanovenou povinnost splnit,
strpět kontrolu plnění povinnosti a podrobit se případné sankci, avšak vše potud,
pokud mocensky nadřazený subjekt postupuje v mezích oprávnění, prostředků a postupem
stanoveným zákonem.110
Na rozdíl od předmětu odvětví práva řazených mezi
tzv. soukromoprávní odvětví, kdy tyto společenské vztahy můžeme klasifikovat jako
vztahy horizontální („rovného s rovným“), vztahy regulované berním právem patří
do kategorie vztahů veřejnoprávních, tedy vztahů mezi subjekty v nerovném postavení
– vztahy vertikální, a vzhledem k metodě regulace, také případně diagonální.
Z mocenského charakteru společenských vztahů regulovaných berním právem je zřejmé,
že i v rámci berněprávní regulace bude použita metoda s charakteristickými rysy
vlastními metodám těch právních odvětví, které v rámci tradičního kontinentálně evropského
pojetí systému práva (právní kultury) založeného na koncepci práva římského
řadíme do kategorie veřejného práva. Patří sem vedle berního práva nepochybně
finanční právo, ústavní právo, správní právo, trestní právo atd.
S finančním a se správním právem berní právo nespojuje jen historická sounáležitost,
ale i užití metody právní regulace. Správní právo se ve své charakteristice podle odvětvotvorných
kritérií vyznačuje aplikací veřejnoprávní metody svého druhu, kterou je
administrativně právní metoda regulace. Ta vychází z působení orgánů veřejné správy
na adresáty veřejné správy, a to zejm. cestou veřejnou mocí vynutitelných norem obsažených
v normativních správních aktech, tedy nařízeních a vyhláškách vydávaných
veřejnou správou na základě zmocnění v zákoně a k jeho provedení, ovšem v rámci
mantinelů stanovených opět zákonem, a dále pak cestou individuálních správních
aktů – rozhodnutí k tomu zákonem oprávněných orgánů veřejné správy v konkrétní
správní věci. Tak jak postupně veřejná správa absorbuje klientský model svého působení,
kdy naplňuje svou činností obraz skutečné veřejné služby na místo více či
méně represivní policejně vrchnostenské správy tradičního byrokratického rázu, tak
postupně přibírá metoda administrativně právní nové elementy blízké soukromoprávním
metodám (smlouva). Metoda uplatněná ve finančním právu je v podstatě
modifikovanou administrativně právní metodou, a to vzhledem k působení veřejné
správy i v rámci vztahů regulovaných finančním právem. Statisticky by bylo možné
dokázat, že v rámci finančněprávní regulace je nižší míra uplatnění podzákonných norem
oproti správnímu právu, je tedy zákonem dán menší prostor veřejné správě k jeho
110 Srov. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 703/06 ze dne 21. 4. 2009 a citaci z něj, kterou
jsme uvedli v kapitole 3.1 Daňové právo a vliv judikatury.
63
3 Metoda regulace v rámci berního práva
provedení. Veřejná správa na tomto místě ve větší míře uplatňuje ekonomické nástroje
působení na adresáty – úrokové sazby centrální banky, povinná depozita v případě
nouzových stavů apod. Dále administrativně právní metodu modifikují určité soukromoprávní
prvky – sjednání podmínek čerpání grantových prostředků, využití principu
konkurence při čerpání prostředků z veřejných fondů v rámci veřejných zakázek
apod. Uplatňuje se např. také přenesení působnosti v některých správních činnostech
na subjekty soukromoprávního charakteru – např. kontrola splnění povinností stanovených
devizovým zákonem klientovi v rámci provádění devizových obchodů, kdy je
zákonem tato správní činnost přenesena na devizové místo (banka nebo jiný subjekt
s devizovou licencí).
Obdobná situace panuje i v právu berním. Najdeme zde jen velmi málo podzákonných
norem, valná většina právních předpisů v oblasti berního práva má podobu
zákona, a to především s ohledem na takový požadavek stanovený v čl. 11 odst. 5 Listiny
základních práv a svobod a na význam daní pro stát.111
Největší význam z podzákonných
předpisů pak mají obecně závazné vyhlášky, kterými obce „dotvářejí“ právní
regulaci zdaňování nemovitostí a oblast místních daní (poplatků).112
Výše v kapitole 3.3 Nepřímé a důchodové daně upozorňujeme rovněž na tzv. nenormativní
akty heteronomní povahy, jako jsou pokyny řady D, tedy de facto metodické
pokyny pro konkrétní daňové situace, a další metodické pokyny a doporučení. Souhlasíme
s tvrzením, že ačkoliv se jedná o akty nenormativní povahy, určité působení
na vznikající vztahy v oblasti berního práva jim má být přiznáno s odkazem na zásadu
legitimního očekávání, neboť byly-li jednou vydány za účelem konkretizace určitých
berních vztahů či postupů, očekává se, že se podle nich bude chovat nejenom daňový
subjekt, ale také sám správce daně.
I v oblasti berního práva najdeme spoustu ekonomických nástrojů, kterými může veřejná
správa působit na adresáty. Těmito nástroji jsou obecně např. slevy na dani a dal-
111 Nepochybně by bylo pro stát efektivnější a rychlejší určit např. seznam zboží a služeb
podléhající nižší sazbě daně z přidané hodnoty nařízením vlády či ministerskou vyhláškou,
nicméně požadavek právní jistoty, důležitost daní pro stát a nakonec i požadavek
zákonné úpravy daní toto řešení neumožňuje. Přesto je možné dohledat alespoň jeden
příklad podzákonného právního předpisu: vyhlášku č. 370/2003 Sb., kterou se stanoví
podmínky a náležitosti pro prokázání skutečností rozhodných pro posouzení žádosti
o snížení zajištění spotřební daně nebo o upuštění od jeho poskytnutí, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8.
2013].
112 Přesto někteří odborníci, např. Mrkývka, upozorňují na fakt, že takové dotváření zákonných
právních norem je v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod
(soukromý rozhovor, nepublikováno).
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
64
ší korekční prvky daní, daňové prázdniny atd. Naprosto specifické je pak velmi časté
užití soukromoprávních prvků, které modifikuje klasickou administrativně právní
metodu regulace. Příkladem budiž možnost sjednání daně, posečkání daně a povolení
splátek apod. V berním právu můžeme dokonce najít i typické vztahy soukromoprávní,
např. vztah zaměstnavatele, který vyplácí mzdu (plat) svému zaměstnanci: jejich
vztah je nepochybně vztahem pracovněprávním, avšak zaměstnavatel je povinen srazit
zaměstnanci zálohu na daň z příjmů fyzických osob a rovněž tak pojistné a další zákonem
stanovené dávky. Zaměstnanec je povinen takové jednání strpět. Pravomoc
srážet daň je tak přenesena ze státu na soukromoprávní subjekt. Obdobných vztahů
můžeme v berním právu najít více (banka sráží daň z připsaných úroků, akciová společnost
sráží daň z dividend, prodávající vybírá od kupujícího v rámci kupní ceny také
daň přidané hodnoty atd.).
Co je však pro berní právo zcela specifické, je tzv. autoaplikace. V daňovém řízení totiž
nedochází (na rozdíl od správního či finančního práva) ke správnímu jednání mezi
správním orgánem (správcem daně) a (daňovým) subjektem, ale naopak se primárně
předpokládá znalost a orientace daňového subjektu v oblasti berního práva. Poplatník
sám na sebe aplikuje normy berního práva, když si na základě svých znalostí určuje
základ daně, použije na sebe příslušnou sazbu daně, uplatní si pro sebe korekční prvky.
Takto vyplněné daňové přiznání pak doručí správci daně, který, pokud nemá pochybnosti
o správnosti a úplnosti takového přiznání, vyměří daň konkludentně, tj. mlčky.
Ve většině případů tak vůbec nedojde k interakci mezi správcem daně a daňovým
subjektem, pouze je správnost konání daňového subjektu potvrzena vydáním individuálního
správního aktu (platebního výměru), kterým správce daně autoritativně výši
daně potvrdí;113
rozhodnutí má tak jen deklaratorní charakter. Naopak pokud daňový
subjekt neplní své povinnosti řádně a včas, nemá správce daně jinou možnost než
vydat individuální správní akt v podobě platebního výměru. V takovém případě má
rozhodnutí charakter konstitutivní.
Shrnutí
Na základě výše uvedených skutečností tak můžeme konstatovat, že berněprávní vztahy
mají nepochybně veřejnoprávní charakter, který je promítnutím priority veřejného
zájmu v dané oblasti. Imperativní charakter je ale v některých okamžicích zmírněn
možností volby (dobrovolný plátce daně z přidané hodnoty, způsob odpisování,
paušální výdaje u důchodových daní). S ohledem na výše uvedená specifika metody
113 Daňový řád se v tomto liší od zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění
účinném do 31. 12. 2010, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit.
15. 5. 2013], který presumoval v obdobných případech pouze fiktivní rozhodnutí.
65
3 Metoda regulace v rámci berního práva
právní regulace berního práva je možné metodu regulace definovat jako administrativně
právní modifikovanou o soukromoprávní prvky za použití autoaplikace.
Jak je zřejmé z výše uvedeného textu, má berní právo velmi specifický předmět regulace
odlišný od ostatních subodvětví finančního práva. Také se vyznačuje vlastní
specifickou metodou právní regulace, přičemž tato specifika je možné najít především
v normách berního práva, méně již v dalších normách práva finančního. Uvážíme-li,
že berní právo má také nepochybně svůj vnitřní systém a funguje v návaznosti na normy
stanovené dalšími právními odvětvími, mohli bychom za podmínky splnění posledního
z odvětvotvorných kritérií – společenské akceptace – hovořit o samostatném
právním odvětví, o berním právu. Avšak ani tradice a význam norem berního práva,
ani jeho účel zatím nepřesvědčily odpůrce tohoto postoje ke změně svých názorů. Ty
jsou však také podloženy fakty: není možné, než souhlasit, že berně jakožto příjmy
veřejných fondů budou vždy úzce navázány na tyto fondy, tedy na právo rozpočtové,
které je nezpochybnitelnou součástí práva finančního. Přesto je možné potvrdit v úvodu
podkapitoly stanovenou hypotézu, že metoda regulace berního práva je natolik
specifická, že za podmínky splnění dalších odvětvotvorných kritérií by bylo možné
hovořit o samostatném právním odvětví – berním právu.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
66
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva
sensu stricto a práva veřejných výdajů114
V této kapitole zohledňujeme nové pojetí rozpočtového práva v užším slova smyslu a nové
pojetí práva veřejných příjmů, které uvádí Mrkývka v práci Determinace a diverzifikace
finančního práva.115
Státní rozpočet je hlavním nástrojem finančního hospodaření státu,
proto zahrnuje všechny finanční vztahy, které má stát navenek i uvnitř svého vlastního
hospodaření. Zahrnuje tedy vztahy související s rozpočtovým procesem, s rozpočtovými
příjmy a s rozpočtovými výdaji. V nejširším pojetí pojetí tedy rozpočtové právo zahrnuje
i právo veřejných příjmů a právo veřejných výdajů. V užším pojetí se úprava jednotlivých
rozpočtových výdajů osamostatňuje do práva veřejných výdajů. Právní úprava zahrnovaná
do práva veřejných příjmů má velmi blízko bernímu právu, které již bylo diskutováno
výše.116
Proto právo veřejných příjmů do této kapitoly nezahrnujeme.
V rozpočtovém právu a právu veřejných výdajů byly zvoleny tyto dva segmenty:
• kontrola veřejných financí,
• financování školství.
Jsme si vědomi, že při výběru těchto dvou dílčích segmentů provádíme zjednodušení,
respektive zúžení velkého rozsahu rozpočtových vztahů a vztahů veřejných výdajů
na tři užší oblasti.
Vybrali jsme tedy kontrolu veřejných financí v rámci rozpočtového práva sensu stric-
to.117
Druhou vybranou oblastí je financování školství, v rámci níž stát zajišťuje produkci
veřejných statků, v tomto případě vzdělání. Pokud je školství financováno státem,
je financováno v souladu s pravidly upravenými právem rozpočtových výdajů.118
114 Libor Kyncl
115 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 167–177.
116 Bernímu právu se věnujeme v kapitole 3 Metoda regulace v rámci berního práva.
117 V souladu s vymezením rozpočtového práva v MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace
finančního práva. Brno: Masarykova univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-
8. s. 166–167.
118 V souladu s vymezením práva veřejných výdajů v MRKÝVKA, P. Determinace
67
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
První podkapitola se tedy zabývá kontrolou veřejných financí jako svébytným segmentem
finančního práva. Veřejné finance jsou nástrojem k realizaci úkolů veřejné
správy. Protože ČR je moderní demokratický stát a s prostředky ve veřejných rozpočtech
lze nakládat výhradně v souladu se zákonem, je nezbytné zajistit předběžnou,
průběžnou, následnou kontrolu hospodaření s těmito prostředky. V této kapitole se
zaměříme především na kontrolu prováděnou Nejvyšším kontrolním úřadem jako
nezávislým úřadem. Ten vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a kontrolu
plnění státního rozpočtu.
Následující podkapitolu věnujeme metodě regulace ve finančním právu se zaměřením
na financování školství na jeho jednotlivých úrovních. Vymezeny jsou zejména základní
typy právních vztahů v daném subodvětví, základní právní předpisy, literatura
a judikatura související s touto problematikou. V podkapitole je věnována pozornost
specifickému postavení finančněprávní regulace v daném subodvětví.
Součástí každé z uvedených kapitol je krátké shrnutí, které uvádí základní dosažené
poznatky o dané oblasti úpravy. V poslední části této kapitoly shrneme základní poznatky,
kterých bylo dosaženo o metodě regulace v rámci berního práva. Jsme si vědomi,
že toto shrnutí nemusí být úplným výčtem rysů metody regulace v tomto odvětví,
ale máme za to, že budou poskytnuty základní informace.
4.1 Kontrola veřejných financí119
Při výkonu veřejné správy a zajišťování funkcí státu a samosprávy dochází ke kontrole
hospodaření s prostředky veřejných peněžních fondů. Nejvyšší kontrolní úřad120
kontroluje hospodaření se státním majetkem, plnění státního rozpočtu a zadávání
státních zakázek. Finanční správa ČR spravuje a kontroluje výběr jednotlivých daní
a kontroluje hospodaření územních samosprávných celků. Celní správa ČR na úseku
kontroly pouze spravuje a kontroluje výběr jednotlivých daní v širším slova smyslu
(včetně spotřebních daní, daň z přidané hodnoty při importu, cel, pokut a dalších
veřejných příjmů).
Pro účely této kapitoly nebudeme do oblasti kontroly veřejných financí řadit daňovou
kontrolu, protože ta má odlišný právní režim a odlišný účel od státní kontroly, finanční
kontroly a kontroly realizované Nejvyšším kontrolním úřadem.
a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-
80-210-6041-8. s. 179 an.
119 Lenka Němcová
120 Dále též „NKÚ.“
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
68
V kontrolních procesech jsou realizovány vztahy především mezi kontrolovaným subjektem,
který je v podřízené pozici vůči kontrolnímu orgánu, a samotným kontrolním
orgánem. Tyto vztahy jsou vertikální povahy, jelikož převažuje mocenský charakter
těchto vztahů. V těchto vztazích je zastoupeno státní donucení, a to na všech úrovních.
Ať již přímo u kontrolního orgánu, případně i u kontrolního orgánu odvolacího.
Metoda finančněprávní regulace kontroly veřejných financí se vyznačuje veřejnoprávním
charakterem účelu této regulace.121
To je patrné z toho, že veřejné finance jako
celek představují veřejný zájem a měly by tak být upřednostňovány nad zájmy soukromými.
Cílem systematické kontroly veřejných financí je dosažení takového stavu, kdy
nebude nedocházet ke zneužívání těchto prostředků či špatnému nakládání s nimi.
Kontrolními a dozorovými mechanismy veřejných financí by měl být vytvořen takový
systém, aby byla zajištěna hospodárnost a efektivita využitých zdrojů pro realizaci
všech úkolů a funkcí veřejného sektoru.
Mrkývka určuje jako účel působení norem finančního práva „zabezpečení materiálního
základu pro poskytování veřejných statků a současně i fungování peněžního
systému státu.“122
Kontrola veřejných financí tedy má napomáhat k naplnění účelu
norem finančního práva. Kontrola veřejných financí je prováděna několika způsoby,
několika různými institucemi a na více úrovních. Kontrolu toho, zda s finančními
prostředky daňových poplatníků bylo nakládáno účelně a hospodárně, provádí mimo
jiné Nejvyšší kontrolní úřad. Dále jsou prováděny např. kontroly hospodaření územních
samosprávných celků, daňové kontroly prováděné příslušnými finančními úřady,
kontroly dle zákona o finanční kontrole ve veřejné správě, atd.
Právní regulace kontrolního mechanismu veřejných financí tak působí mocensky a nadřazeně
na subjekty, jež mají právo s veřejnými financemi nakládat a disponovat, či rozhodovat
o jejich využití. Současně tak vytváří i mantinely pro chování těchto subjektů.
Atributivní podíl veřejné moci123
vyplývá z toho, že stát a samospráva v rámci kontroly
veřejných financí vystupují v pozici mocensky nadřazeného subjektu. Stejnou
povahu mají i veřejné finance, které z pohledu státu mají nadřazený charakter v poměru
k financím soukromým. Veřejné finance jsou totiž prostředkem pro zabezpečení
všech funkcí a chodu státu.
121 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 37.
122 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 37
123 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 38.
69
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
Proto finančněprávní vztahy na tomto úseku vždy vznikají mezi subjekty v nerovném
postavení. To je možné říci i o kontrole veřejných financí. Kontrola veřejných financí
je vždy prováděna nadřazeným orgánem, který vystupuje v pozici mocensky nadřazeného
subjektu k subjektu kontrolovanému. Mocensky nadřazeným subjektem tak
mohou být Nejvyšší kontrolní úřad či finanční úřady. Během realizace kontroly se
tento kontrolní organ omezuje pouze na to, co mu platná legislativa umožňuje. Kontrolovaný
subjekt však může konat to, co mu zákon nezakazuje.
Právní vztahy, které vznikají při kontrole veřejných financí, se vyznačují převažujícím
mocenským charakterem.124
Kontrolní orgány, které představují nositele výkonné
moci ve finančněprávních vztazích, mohou vydávat akty pouze na základě svého zákonného
zmocnění. Může se tedy jednat pouze o akty podzákonného charakteru.
Těmi mohou být normativní správní akty, nenormativní akty ve formě metodických
pokynů heteronomní povahy. V případě, že by se akty kontrolních orgánů, jenž jsou
během samotného procesu realizace kontroly veřejných financí vydávány, mocenským
charakterem nevyznačovaly, nebylo by možné zajistit jejich vymahatelnost a samotné
postavení kontrolních orgánů by bylo ohroženo. Mocenským charakterem se vyznačuje
např. rozhodnutí správce daně, či výsledek kontroly NKÚ.
Samostatná (subjektivní) konkretizace finančněprávních povinností125
je v některých
odvětvích finančního práva velmi často využívána. Typickým příkladem je
vztah daňového poplatníka a správce daně, kdy může docházet k upřesnění či korekci
daňové povinnosti daňového subjektu. Dochází k tomu sekundárně ze strany správce
daně na základě zjištění porušení povinností, jež poplatníkovi ukládá platná legislativa.
Primárně si poplatník sám stanovuje daňovou povinnost. Samostatná (subjektivní)
konkretizace finančněprávních povinností však může nastávat např. i při daňové
kontrole, kterou příslušný správce daně provádí u jednotlivých poplatníků. Finanční
úřady během finančních kontrol zjišťují, zda byly daňové povinnosti poplatníků stanoveny
správně, v souladu s platnou legislativou a zda byly ve správné výši správci
daně i odvedeny. V mnoha případech se však zjištěné údaje liší od předepsaných povinností
a v primárním stanovení daňové povinnosti ze strany poplatníků jsou často
nesprávnosti. Z toho důvodu dochází sekundárními akty správců daně k subjektivní
konkretizaci finančněprávních povinností poplatníka.
124 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 38.
125 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 38.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
70
Finančněprávní akt126
představuje základní formu regulace finančního práva. Tím se
odlišuje od jiných právních odvětví, kdy u soukromoprávních vtahů je základní formou
regulace smlouva, ve správním právu představuje tuto formu správní akt a v právu
ústavním zákon. Ve finančněprávních vztazích dochází k regulaci těchto vztahů
formou negociace, což představuje takou dohodu či upřesnění plnění povinností daňového
subjektu, které je v mezích platné legislativy. Může se jednat např. o rozložení
splatné daně do jednotlivých splátek, nebo také čerpání prostředků z rozpočtu. Při
volbě vhodného finančněprávního aktu je nezbytné vycházet z ekonomické podstaty
finančních vztahů tak, aby bylo optimálně dosaženo souladu mezi zájmy veřejného
a soukromého charakteru.
Některé subjekty se mohou domnívat, že při finanční kontrole veřejných financí není
v souladu zájem soukromý se zájmem veřejným. Jedná se např. o daňovou kontrolu plátců
daně a jejich povinností odvádět vyměřenou daň. Primárním zájmem státu je však zabezpečení
veškerých funkcí a úkolů státního aparátu, k čemuž jsou veřejné finance nezbytné.
Je proto také zapotřebí, aby veřejné finance plynuly do státní kasy tak, jak bylo uzákoněno
a aby ani při nakládání s nimi nebyly právní předpisy porušovány. Při samotné kontrole
veřejných financí pak jde pouze o kontrolu toho, jak s financemi nakládáno bylo a při
případném porušení o stanovení nápravy. i při těchto úkonech je možné se s finančněprávními
akty setkat. Např. při již zmíněné kontrole prováděné příslušnými správci daně.
Poslední z šesti charakteristik metody finančněprávní regulace přestavuje imperativní
charakter právní regulace.127
Z této charakteristiky finančněprávních norem vyplývá
taková úprava, která dává subjektům minimální volnost regulace svých finančních činností.
S tím se můžeme setkat u daně z přidané hodnoty, kdy je možné dobrovolně se
stát plátcem této daně. U kontroly veřejných financí však tato volnost chování subjektů
chybí a úprava této finančněprávní oblasti je imperativní. Nakládání s veřejnými financemi
a rozhodování o nich je oblast natolik citlivá a závažná, že přílišná volnost v jednání
subjektů, jež mají oprávnění s těmito prostředky nakládat, či jejich čerpání kontrolovat,
by byla spíše na škodu. Existují určité možnosti volby, na co mohou být tyto peněžní
prostředky vynaloženy, avšak vždy musí být v souladu s platnou legislativou, schváleným
rozpočtem a v neposlední řadě se musí jednat o ekonomické nakládání s těmito
financemi. Imperativnost norem je také dána pro samotný průběh kontroly veřejných
financí, který je taxativně stanoven. Pokud by byla subjektům poskytnuta přílišná volnost
v rámci kontrolního systému, nebylo by možné dosáhnout mechanismu, jenž by
byl pro výkon kontroly nakládání s veřejnými prostředky efektivní.
126 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 39.
127 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 39.
71
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
Na toto subodvětví má vliv též harmonizace ze strany Evropské unie.128
Vzhledem
k tomu, že finančněprávní normy kontrolních a dozorových mechanismů veřejných
financí upravují postupy a metody kontroly veřejných financí ČR, jedná se o odvětví,
které náleží rozhodovací pravomoci orgánům státní správy ČR a Evropská unie
do těchto záležitostí státu nezasahuje svými nařízeními. ČR při výkonu těchto činností
spolupracuje s orgány jiných států, avšak na základě vlastní právní úpravy, která
nebyla harmonizována ze strany Evropské unie.129
Příkladem může být např. činnost
NKÚ, kdy tato instituce při vykonávání své činnosti spolupracuje s nejvyššími auditorskými
institucemi, což samozřejmě přispívá ke zvyšování kvality práce především
v oblasti auditu hospodaření se státním majetkem, s finančními prostředky státu
a s finančními prostředky poskytnutými ze zahraničí. NKÚ rozvíjí a udržuje vztahy
s nejvyššími auditorskými institucemi celého světa, a to nejen v rámci členství v mezinárodních
organizacích, ale také na bilaterální a multilaterální úrovni spolupráce.
Dále NKÚ spolupracuje s vrcholnými kontrolními i jinými orgány v zahraničí, zejména
s nejvyššími kontrolními institucemi, orgány mezinárodní organizace nejvyšších
kontrolních institucí INTOSAI a její regionální evropské organizace EUROSAI,
s mezinárodními institucemi, sdruženími a výbory, s Evropským účetním dvorem
a dalšími orgány Evropské unie a s orgány dalších mezinárodních organizací včetně
Mezinárodní rady auditorů NATO.130
Shrnutí
Metoda finančněprávní regulace u kontrolních a dozorových mechanismů veřejných
financí představuje modifikaci metody administrativněprávní. Jak uvádí Mrkývka,131
je to možné považovat za důsledek společných kořenů práva finančního a práva správního.
Administrativněprávní prvky, jež jsou aplikovány ve veřejném finančním právu,
je možné působením práva soukromého buď zesilovat či oslabovat. Vzhledem k povaze
vztahů, jež při kontrolních a dozorových mechanismech veřejných financí vznikají,
dochází v tomto případě především k posilování administrativněprávních prvků.
128 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 39.
129 Např. dle § 16 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4.
2013].
130 Čerpáno z NKÚ – úvodní strana [online]. Nejvyšší kontrolní úřad [cit. 15. 9. 2013].
Dostupné z: .
131 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 37
an.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
72
4.2 Financování školství132
K základním subjektům financí řadíme stát, ostatní veřejnoprávní korporace, banky,
pojišťovny, fyzické osoby, jakož i podnikatelské subjekty a právnické osoby zřízené
za jiným účelem než podnikáním.133
Jelikož mezi tyto subjekty financí lze nepochybně
zařadit i vzdělávací instituce, je nutné zabývat se otázkou, jaké finanční vztahy
mezi těmito subjekty vznikají, jelikož postavení subjektů v těchto vztazích není stejné.
Zatímco při rovném postavení subjektů se jedná o vztahy horizontální, zde se
uplatňují i vztahy nadřízenosti a podřízenosti, tj. vztahy vertikální. Tyto horizontální
i vertikální vztahy se mohou v různém čase podle míry veřejnoprávních ingerencí
blížit vztahům diagonálním.
Mezi subjekty veřejné správy v oblasti školství lze řadit vedle státu dále veřejnoprávní
korporace a jejich orgány (obce a kraje), veřejné ústavy a právnické a fyzické osoby
práva soukromého, které jsou povolány k výkonu veřejné správy (typicky organizace
neziskového sektoru, které v této oblasti působí). Ve sledované problematice bude
nutné vymezit zejména vztahy mezi státem a veřejnoprávními korporacemi jakožto
zřizovateli a vzdělávacími institucemi, které mohou existovat v různých právních formách.
Zatímco v rámci regionálního školství vykonává funkci zřizovatele převážně
obec či kraj, případně MŠMT, a jedná se o státní příspěvkovou organizaci či příspěvkovou
organizaci nebo organizační složku státu (v případě, je-li zřizovatelem jiné ministerstvo
než MŠMT), vysoké školy se dělí dle právní formy a z hlediska zřizovatele
na školy veřejné, soukromé a státní (státní jsou organizačními složkami státu).
Právní regulace v oblasti regionálního a terciárního, resp. vysokého školství, je ovlivněna
strategickými dokumenty. Ty jsou rozlišovány na úroveň evropskou, národní,
sektorovou, regionální a institucionální (univerzitní). Nadnárodní, zpravidla evropská
úroveň je důležitá zejména v oblasti vysokého školství. Sorbonnská deklarace, Boloňská
deklarace a Lisabonská deklarace se staly základními kameny pro vznikající Evropský
prostor vysokoškolského vzdělávání. Prostřednictvím těchto dokumentů byla vytvořena
celoevropská základna pro diskuzi vysokoškolské politiky s cílem stanovení rámce,
v němž je odsouhlasena strategie na evropské úrovni, která je pak implementována
na úrovni národní, stejně jako na jednotlivých vysokých školách.134
132 Dagmar Sochorová
133 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. s. 99. ISBN 8021035781.
134 Srov. ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu [online].
Brno, 2009 [cit. 18. 11. 2012]. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta,
s. 21–22. Dostupné z: .
73
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
Co se týče národní úrovně, došlo k vytvoření strategických dokumentů nejen pro oblast
terciárního vzdělávání, ale i pro oblast regionálního školství a nově i pro oblast celoživotního
učení. Jedná se o následující dokumenty: Národní program rozvoje vzdělávání
v ČR – Bílá kniha, Strategie konkurenceschopnosti, Národní inovační strategie, Dlouhodobý
záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy, Dlouhodobé záměry rozvoje
vzdělávání v jednotlivých krajích ČR, Dlouhodobý záměr vysoké školy a Dlouhodobý
záměr fakult (oba dokumenty v rámci strategie na institucionální úrovni), Strategie rozvoje
terciárního vzdělávání 2000–2005, Strategie rozvoje lidských zdrojů 2000–2003,
dále i koncepční strategický dokument Bílá kniha terciárního vzdělávání aj.
Ze směrnic Evropské unie lze uvést směrnici Rady 2005/71/ES ze dne 12. října
2005 o zvláštním postupu pro přijímání státních příslušníků třetích zemí pro účely
vědeckého výzkumu či směrnici Komise č. 2000/52/ES ze dne 26. července 2000,
pozměňující směrnici 80/723/EHS o transparentnosti finančních vztahů mezi členskými
státy a orgány veřejné moci (Celex: 32000L0052).
Právo na vzdělání má povahu veřejného subjektivního práva a je v ČR ústavně zaručené.
Vztah občanů a státu v této oblasti je vymezen čl. 33 Listiny základních práv a svo-
bod.135
S právy, která souvisejí s výchovou a vzděláním, korespondují i čl. 15, 16, 25
a 32. Právo na vzdělání je nezadatelné a nezcizitelné, tohoto práva je možné se dovolat
a požadovat, aby bylo poskytnuto. Stát má tedy povinnost vzdělání přímo poskytnout,
nebo alespoň zajistit, např. organizačně či jinak, aby bylo odpovídající vzdělání
poskytováno jinými než státními institucemi.136
S ohledem na vybraná ustanovení
mezinárodních smluv, jimiž je ČR vázána, je zajištění vzdělání jedním z úkolů státu.137
Lze uvést následující právní předpisy, jež regulují vysoké školství v ČR a otázky jeho fi-
nancování:138
zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších
135 Srov. usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY
ZÁKLADNÍCH PRÁV a SVOBOD jako součásti ústavního pořádku ČR, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 14. 6.
2013].
136 Srov. PAVLÍČEK, V. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář 2. díl. Práva a svobody.
2. doplněné a podstatně rozšířené vydání. Praha: Linde, 2002. 1164 s. ISBN 80-
7201-391-2. s. 264.
137 Jedná se např. o Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech (čl.
13 a 14), Úmluvu o právech dítěte (čl. 28), Evropskou Úmluvu o ochraně lidských práv
a základních svobod ze dne 20. 3. 1952 (čl. 2), o Evropskou sociální chartu či o Smlouvu
o ústavě pro Evropu (např. čl. II-74, II-92, III-117, III-203, III-213, III-219, III-229,
III-235, III-249, III-269 a zejména čl. III-282 an.).
138 Z povahy věci vyplývá, že v případě veřejných vysokých škol se jedná o právní normy
charakteru institucionálního, jelikož tyto subjekty mohou být zřizovány pouze zákonem.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
74
zákonů (vysokoškolský zákon), ve znění pozdějších předpisů,139
zákon č. 130/2002
Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících
zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), ve znění pozdějších předpisů,140
zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících
zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů,141
zákon č. 320/2001 Sb.,
o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů,142
zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných
zakázkách, ve znění pozdějších předpisů.143
Jelikož se v případě státních vysokých škol jedná o organizační složky státu, je v tomto
směru pro nakládání s majetkem relevantní i zákon č. 219/2000 Sb., o majetku
ČR a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů.144
Dále je
nutné zohlednit i normy vztahující se k daňové problematice vysokých škol a normy
upravující vedení jejich účetnictví, např.: zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,
ve znění pozdějších předpisů,145
zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty,
ve znění pozdějších předpisů,146
zákon č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací
a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů,147
a zákon č. 280/2009
Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů.148
139 Srov. zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů
(vysokoškolský zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém].
Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
140 Srov. zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně
některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
141 Srov. zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících
zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
142 Srov. zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
143 Srov. zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
144 Srov. zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
[cit. 18. 11. 2012].
145 Srov. zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
146 Srov. zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
147 Srov. zákon č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
[cit. 18. 11. 2012].
148 Srov. zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
75
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
U regionálního školství můžeme zmínit zejména zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním,
středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších
předpisů,149
a na něho navazující příslušné vyhlášky a nařízení. Dále zákon
č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů,150
zákon č. 306/1999 Sb., o poskytnutí dotací soukromým
školám, předškolním a školským zařízením, ve znění pozdějších předpisů,151
zákon
č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních
a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších
zákonů, ve znění pozdějších předpisů,152
zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu
a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon
o podpoře výzkumu a vývoje), ve znění pozdějších předpisů,153
zákon č. 250/2000
Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů,154
zákon č. 420/2002., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků
a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů.155
Z oblasti veřejné správy
je rovněž nutné uvést zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předinformační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
149 Srov. zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání
(školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém].
Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
150 Srov. zákon č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
[cit. 18. 11. 2012].
151 Srov. zákon č. 306/1999 Sb., o poskytnutí dotací soukromým školám, předškolním
a školským zařízením, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém].
Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
152 Srov. zákon č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských
zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších
zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters
Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
153 Srov. zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků
a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), ve znění
pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18.
11. 2012].
154 Srov. zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění
pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18.
11. 2012].
155 Srov. zákon č. 420/2002., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků
a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
76
pisů,156
zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů,157
a zákon
č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.158
Jde-li o soukromé vysoké školy, musí být zohledněny i předpisy, na jejichž základě
byly vzdělávací instituce zřízeny. V případě kapitálových společností (zejména s.r.o.)
je právní regulace podrobena úpravě obchodního zákoníku, jedná-li se o soukromé
vysoké školy zřízené v právní formě obecně prospěšné společnosti, řídí se úprava zákonem
č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, ve znění pozdějších
předpisů.159
Pro oblast školství a vzdělávání mají zásadní vliv i nařízení vlády a vyhlášky ministerstev
(sekundární normotvorba), jakož i vnitřní předpisy, které vysoká škola vydává.
Pokud jde o nařízení vlády, lze uvést např. nařízení vlády č. 461/2002 Sb., o institucionální
podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o hodnocení výzkumných
záměrů, ve znění pozdějších předpisů,160
či nařízení vlády č. 122/2006 Sb., kterým se
stanoví minimální výše stipendia v případě tíživé sociální situace studenta, ve znění
pozdějších předpisů.161
Vedle těchto pramenů práva, jež regulují předmětnou problematiku,
existuje i regulace normami vydanými státem nebo státem akceptovanými,
které nejsou právními normami, ale toliko předpisy interními (vnitřními).
Subjekty financování školství jsou také povinny aplikovat relevantní předpisy Evropské
unie, zejména nařízení.162
156 Srov. zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
157 Srov. zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
158 Srov. zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
159 Srov. zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
160 Srov. nařízení vlády č. 461/2002 Sb., o institucionální podpoře výzkumu a vývoje z veřejných
prostředků a o hodnocení výzkumných záměrů, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
161 Srov. nařízení vlády č. 122/2006 Sb., kterým se stanoví minimální výše stipendia v případě
tíživé sociální situace studenta, e znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
162 Srov. nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články
87 a 88 Smlouvy o ES prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným
trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách), ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex
[právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25. 4. 2013].
Dostupné z: ., Nařízení Komise (ES) č. 1828/2006 ze dne 8.
prosince 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1083/2006
77
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
Jelikož metoda finančněprávní regulace je řazena k metodám veřejnoprávním, projevuje
se u ní nerovnost subjektů a kogentnost veřejnoprávních norem.163
V následujícím
textu se zaměříme na specifika této metody v předmětné oblasti financování
regionálního a vysokého školství v ČR.
Jedním ze specifik metody finančněprávní regulace je veřejnoprávní charakter jejího
účelu, čímž se rozumí uplatnění priority veřejných zájmů před zájmy soukromými,
přičemž hlavním cílem této regulace je zaručit veřejné moci finanční prostředky k re-
o obecných ustanoveních týkajících se Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského
sociálního fondu a Fondu soudržnosti, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex
[právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25. 4. 2013].
Dostupné z: ., nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES)
č. 1080/2006 o Evropském fondu pro regionální rozvoj, ve znění pozdějších předpisů.
In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25.
4. 2013]. Dostupné z: ., nařízení Rady (ES) č. 1083/2006
ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální
rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES)
č. 1260/1999, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém].
Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: ., nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 ze dne 5. července
2006 o Evropském fondu pro regionální rozvoj a o zrušení nařízení (ES) č. 1783/1999,
ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace
Evropské unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: ., nařízení
Rady (Euratom) č. 1908/2006 ze dne 19. prosince 2006, kterým se stanoví pravidla pro
účast podniků, výzkumných středisek a vysokých škol na akcích v rámci sedmého rámcového
programu Evropského společenství pro atomovou energii a pro šíření výsledků
výzkumu (2007 až 2011), ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační
systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: .,
nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1906/2006 ze dne
18. prosince 2006, kterým se stanoví pravidla pro účast podniků, výzkumných středisek
a vysokých škol na akcích v rámci sedmého rámcového programu a pro šíření výsledků
výzkumu (2007 až 2013), nařízení Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů.
In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25.
4. 2013]. Dostupné z: ., a Rady (ES) č. 2321/2002 ze dne
16. prosince 2002 o pravidlech pro účast podniků, výzkumných středisek a vysokých
škol a pro šíření výsledků výzkumu k provádění 6. rámcového programu Evropského
společenství (2002–2006), ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační
systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: .
163 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 8021035781. s. 37.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
78
alizaci funkcí a úkolů veřejného sektoru.164
Vzdělání je zařazeno mezi veřejné služby,
jež se vláda rozhodla v procesu veřejné volby, na základě politického rozhodnutí, pro
své občany zajišťovat, resp. garantovat, nebo i poskytovat, bez ohledu na to, zda by
jejich zajišťování tržním mechanismem bylo efektivnější (čl. 33 Listiny základních
práv a svobod), přičemž míra podpory vychází z historického, kulturního a sociálního
vývoje země. Dle Adámkové je oblast školství a vzdělávání pojímána jako jedno z důležitých
odvětví veřejného sektoru, jež produkuje převážně veřejné statky, a to dlouhodobé
spotřeby ve formě čistých netržních veřejných statků165
(v případě základního
vzdělávání), ale i statků smíšených,166
které v sobě spojuje soukromou (individuální)
stránku se stránkou společenskou (veřejnou).167
Finančněprávní vztahy jsou charakterizovány zásadně nerovným postavením mezi
subjekty a s tím souvisejícím vertikálním charakterem těchto vztahů. Stát, který
se vztahů účastní skrze své organizační složky, nebo územní samosprávný celek vystupují
v pozici mocensky nadřazeného subjektu.168
V případě vzdělávacích institucí se lze setkat s různými formami s ohledem na typ
a zřizovatele. V této souvislosti můžeme charakterizovat vztah státu a její organizační
složky, vztah státu a státní příspěvkové organizace a vztah územního samosprávného
celku k jeho příspěvkové organizaci. Organizační složky státu můžeme chápat jako
organizační útvary, které v právních vztazích vystupují jménem státu a na jeho odpovědnost.
Příspěvkové organizace územních samosprávných celků jsou zřizovány
za účelem výkonu vybraných činností, jež bývají zpravidla neziskové a jejich složitost,
164 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 28–31.
165 Čistý netržní statek je statek, který neprochází trhem, tudíž u něj není svobodně stanovena
cena, neboť tato je stanovena administrativně (cena daňová). O jejich produkci
a alokaci se nerozhoduje na trhu, ale rozhoduje o nich stát, resp. jednotlivé vládní úrovně
včetně územní samosprávy. Blíže srov. PEKOVÁ, J. Veřejné finance: úvod do problematiky.
4. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: ASPI, 2008. 579 s. ISBN 978-80-7357-
358. s. 34.
166 Vzdělání jako smíšený statek nalezneme v oblasti středního vzdělávání či vysokoškolského
vzdělávání, kde již vidíme určité rivalitní prvky a možnost vyloučení jedince
ze spotřeby. Blíže srov. HLADKÁ, M. Veřejné služby ve vzdělání. In: HYÁNEK, V.,
PROUZOVÁ, Z., ŠKARABELOVÁ, S. a kol. Neziskové organizace ve veřejných službách.
1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007. 293 s. ISBN 978–80-210–4423-4. s. 154.
167 Srov. ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu [online].
Brno, 2009 [cit. 18. 11. 2012]. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta,
s. 27. Dostupné z: .
168 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 8021035781. s. 38.
79
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
rozsah i struktura si vyžadují samostatnou právní subjektivitu. Lze se tedy setkat s příspěvkovými
organizacemi v oblasti školství, kultury, sociálních věcí, zdravotnictví,
dopravy, vnějších vztahů aj. Příspěvkové organizace, představující ve shora uvedeném
členění právně zprostředkovaný výkon vlastnického práva a jiných majetkových práv
územních samosprávných celků, mají v českém právním řádu dvě podoby – státní
příspěvkové organizace a příspěvkové organizace územních samosprávných celků. Zatímco
státní příspěvkové organizace jsou v platné právní úpravě pojaty jako instituce
„přechodné“,169
u příspěvkových organizací územních samosprávných celků není jejich
dočasnost zřejmá.170
V ustanovení § 23 odst. 1 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále
rovněž „RPÚR“ nebo „zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů“),171
je
umožněno územním samosprávným celkům zřizovat „příspěvkové organizace jako
právnické osoby, které zpravidla ve své činnosti nevytvářejí zisk.“ Ve smyslu ustanovení
§ 18 odst. 2 písm. d) ObčZ se jedná o tzv. jiné právnické osoby. Z uvedeného
členění je zřejmý atributivní podíl veřejné moci ve finančněprávních vztazích.
Producenti veřejných služeb ve vzdělávání se vyznačují různou podobou a charakterem,
jejichž různorodost je ovlivněna mírou centralizace, resp. decentralizace, jelikož
stát není jediný producent veřejných statků v oblasti vzdělávání, ale je hlavním koordinátorem
produkce, především ze své mocenské pozice. V ČR jsou zpravidla čisté
veřejné statky zabezpečovány organizačními složkami státu, ačkoliv v oblasti vzdělávání
je tato forma dnes spíše okrajová a vyskytuje se pouze u škol a školských zařízení
zřizovaných Ministerstvem obrany, Ministerstvem vnitra a Ministerstvem spravedlnosti.
K zabezpečování čistých a smíšených veřejných statků ve vzdělání jsou státem
a územní samosprávou zřizovány příspěvkové organizace, popřípadě právnické osoby
veřejného práva dle příslušné právní úpravy (školská právnická osoba, výzkumná
vzdělávací instituce), založené na nonprofitním účelu. Neziskové organizace, které
169 Srov. HAVLAN, P. Několik poznámek k transformaci příspěvkových organizací na tzv.
neziskové organizace. Správní právo. 2008, roč. 41, č. 8, s. 449–456. ISSN 0139-6005.
170 K přijetí zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, kterým došlo od 1. 1.
2001 k oddělení příspěvkových organizací státu od příspěvkových organizací územních
samosprávných celků srov. PAŘÍZKOVÁ, I. Požadavky na fungování municipiálního
finančního systému s přihlédnutím k právnímu postavení organizačních složek a příspěvkových
organizací. Časopis pro právní vědu a praxi. 2002, roč. 10, č. 3, s. 235–243.
ISSN 1210-9126.
Dále srov. HUDCOVÁ, Z. Příspěvková organizace. Právní rádce. 2001, roč. 9, č. 6,
s. 14–15. ISSN 1210-4817.
171 Srov. zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění
pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18.
11. 2012].
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
80
působí v oblasti vzdělávání, zřizují v ČR i soukromé subjekty (v ČR fyzické a právnické
osoby), církve, nadace aj. Jsou to soukromoprávní neziskové organizace (zakládané
na základě soukromého práva) a zpravidla mají formu obecně prospěšné společnos-
ti.172
Mezi producenty jsou dle platné právní úpravy řazeny:
1) stát a od něj odvození producenti (Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
zřizuje školy a školská zařízení jako školské právnické osoby nebo příspěvkové
organizace,Ministerstvoobrany,Ministerstvovnitraa Ministerstvospravedlnosti
zřizují školy a školská zařízení ve formě organizačních složek státu, tak je tomu
rovněž u státních vysokých škol),
2) vyšší územní samosprávný celek – kraj a od něj odvození producenti (kraj
zřizuje školy a školská zařízení jako školské právnické osoby nebo příspěvkové
organizace – jedná se zejména o střední a vyšší odborné školy),
3) územní samosprávný celek – obce a od nich odvození producenti (obce zřizují
většinu předškolních zařízení a základní školy),
4) subjekty soukromého sektoru, na něž byla delegována produkce veřejného
statku (právnické a fyzické osoby mohou zřizovat soukromé školy a školská
zařízení založené v právní formě obecně prospěšné společnosti nebo školské
právnické osoby),
5) občanská sdružení (církve a náboženské společnosti) ve vztahu k církevním
školám a školským zařízením.173
Převažující mocenský charakter právních vztahů jakožto další specifikum metody finančněprávní
regulace při mocenském působení subjektů finančněprávních vztahů se projevuje
v podzákonném charakteru finančněprávních aktů, který vyplývá z účasti veřejné
správy na těchto vztazích. Jedná se tedy jednak o vydávání normativních správních aktů,
které regulují finančněprávní vztahy na základě zákonného zmocnění, jednak o akty nenormativní
vydávané v podobě heteronomních pokynů heteronomní povahy.174
172 Srov. ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu [online].
Brno, 2009 [cit. 18. 11. 2012]. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta,
s. 27. Dostupné z: .
173 Dělení dle: ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu [online].
Brno, 2009 [cit. 18. 11. 2012]. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická
fakulta, s. 27. Dostupné z: .
174 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 8021035781. s. 38.
81
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
Normy, jež regulují sledovanou oblast, disponují jakožto normy veřejnoprávní specifickým
imperativním charakterem, je jím tudíž vlastní prvek veřejnomocenského
působení. V oblasti financování školství lze nalézt velké množství podzákonných finančněprávních
vztahů. Hovoříme-li o sekundárních obecně závazných normativních
aktech provádějících či konkretizujících regulaci obsaženou v primárních obecně závazných
normativních aktech na základě zmocnění obsaženém v primárním obecně
závazném normativním aktu, je nutné uvést zejména právní předpisy vydávané
vládou, ministerstvy a jinými správními úřady. Ty jsou vydávány ve formě nařízení
vlády (např. nařízení vlády č. 689/2004 Sb., o soustavě oborů vzdělání v základním,
středním a vyšším odborném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů),175
vyhlášky
(např. vyhláška č. 492/2005 Sb., o krajských normativech, ve znění pozdějších předpi-
sů)176
a právní předpisy vydávané orgány územních samosprávných celků v přenesené
působnosti. U posledně uvedených se jedná o nařízení obcí a krajů.
Dalším vydávaným typem aktu, který není právním předpisem, ale nenormativním
aktem heteronomní povahy, je na úseku financování školství opatření ministerstva
(např. opatření MŠMT, kterým se zrušují některé právní předpisy čj. 18774/98-14,
Věstník MŠMT sešit 6/1998). Vedle těchto uvedených pramenů práva však můžeme
uvést i regulaci normami vydávanými státem či státem akceptovanými, jež nejsou
normami právními a tudíž pramenem ve formálním slova smyslu. Vedle obecných závazných
předpisů se veřejná správa řídí rovněž předpisy interními, které jsou závazné
dovnitř veřejné správy a zavazují pouze veřejnou správu v rámci vztahů nadřízenosti
a podřízenosti.177
Specifikum části metody finančněprávní regulace týkající se samostatné (subjektivní)
konkretizace finančněprávních povinností spočívá v tom, že finanční právo mnohdy
využívá přednostního určení kvantity plnění povinnosti podřízeným subjektem
před určením povinnosti individuálním správním aktem, který nastupuje až druhotně
v případě, že povinný subjekt svou zákonnou povinnost stanovenou finančněprávní
normou porušil. Za příklad lze uvést situaci, ve které si sám mocensky podřízený subjekt,
daňový poplatník, sám za sebe aplikuje daňový zákon. Primárně si sám určuje,
zda splnil veškeré podmínky a statut osoby povinné k dani dle zákonných znaků, sám
175 Srov. nařízení vlády č. 689/2004 Sb., o soustavě oborů vzdělání v základním, středním
a vyšším odborném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
176 Srov. vyhlášku č. 492/2005 Sb., o krajských normativech, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
177 Srov. ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu [online].
Brno, 2009 [cit. 18. 11. 2012]. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta,
s. 27. Dostupné z: .
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
82
rovněž určuje daňový základ pro výpočet daňové povinnosti zákonnou sazbou.178
Tato
samostatná konkretizace finančněprávních povinností se týká i producentů vzdělávacích
služeb v ČR.
Lze konstatovat, že obecně jsou školy a školská zařízení řazeny k neziskovým organizacím,
jejichž zdaňování však v praxi patří ke komplikovaným daňovým otázkám.
Mnohdy je nesnadným úkolem již stanovení, zda se v konkrétním případě jedná skutečně
o neziskovou organizaci ve smyslu daňových předpisů. Např. zákon č. 586/1992
Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů,179
pojem nezisková organizace
nepoužívá. V ustanovení § 18 ZDP lze najít označení tohoto typu subjektů jako
„poplatník, který nebyl založen nebo zřízen za účelem podnikání“. Ve většině případů
nejsou v regionálním školství školy a školská zařízení založeny za účelem podnikání,
hlavní činnost může být u jednotlivých právních forem doplňována činností podnikatelskou.
Mezi „poplatníky, kteří nebyli založeni za účelem podnikání“ a vykonávají
činnost škol nebo školských zařízení, jsou dle § 18 odst. 8 ZDP řazeny tyto právnické
osoby: obecně prospěšné společnosti, školské právnické osoby, organizační složky státu,
příspěvkové organizace, registrované církve a náboženské společnosti.
Školy a školská zařízení v právní formě neziskové organizace, uvedené v § 18 odst. 8 ZDP,
jsou poplatníky daně z příjmu právnických osob. Z tohoto hlediska jsou důležité otázky,
zda musí neziskové organizace daňové přiznání podávat a jaké příjmy musí zdaňovat.
Zde je vhodné poukázat na ustanovení § 38m ZDP, jelikož za určitých podmínek
nevznikne organizaci povinnost podat daňové přiznání. Jako příklad lze uvést zdanění
dotací a příspěvků u jednotlivých organizací. Zatímco u školské právnické osoby, organizační
složky státu, státní a nestátní příspěvkové organizace a obecně prospěšné
společnosti není tento druh příjmů zdaňován, v případě veřejné vysoké školy jsou
předmětem daně všechny příjmy s výjimkou příjmů z investičních transferů a úroků
z vkladů na běžném účtu.
Finančněprávní akt je základní formou regulace ve finančním právu. Mrkývka poukazuje
na prosazující se trend úpravy finančněprávních vztahů formou negociace,
na jejímž základě je plnění určitých povinností či realizace práv a oprávnění výsledkem
dohody podmínek v mezích zákona. Jako příklad uvádíme mimo jiné čerpání
rozpočtových prostředků či poskytování dotací apod.180
Uvedené příklady jsou hojně
178 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 8021035781. s. 38.
179 Srov. zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012]. (Dále též „ZDP.“)
180 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 39.
83
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
využívány i v předmětné oblasti financování školství, jelikož v případě vysokých škol je
stěžejním příjmem z veřejných rozpočtů (i v kontextu ostatních příjmů) příspěvek ze
státního rozpočtu na vzdělávací a vědeckou, výzkumnou, vývojovou a inovační, uměleckou
nebo další tvůrčí činnost, další jsou dotace ze státního rozpočtu a jiné příjmy
nebo příspěvky ze státního rozpočtu, ze státních fondů, z Národního fondu a z rozpočtů
obcí a krajů. Podmínky dotací, jejich užití a zúčtování se řídí zejména zákonem
č. 218/200 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů
(rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů,181
a zákonem č. 130/2002 Sb.,
o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících
zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), ve znění pozdějších předpisů.182
Pro výši dotací je rozhodný dlouhodobý záměr veřejné vysoké školy a dlouhodobý
záměr MŠMT.
Imperativní charakter právní regulace spočívá v existenci jistých dispozitivních prvků,
které dávají možnost výběru postavení nebo statutu, z něhož následně vyplývají
varianty obsahu právního vztahu. Použitím těchto dispozitivních norem však není
potlačen jejich imperativní základ.183
V jistém ohledu toto specifikum má např. žádost
o dotaci.
Problematika vzdělávání je spojena rovněž se sociální politikou Evropské unie, jež se
vyvíjela postupně zejména se zřetelem na skutečnost, že si členské státy ponechávaly
poměrně dlouho výlučnou pravomoc rozhodovat o své sociální politice samostatně,
a to bez závislosti na celku, jehož byly členy.184
Možnost zvolit způsob přijímání právních
norem sociálního práva Evropské unie a jejich obsahu je omezena zásadou subsidiarity,
vlivem rostoucího propojování a globalizace se však jeví stále účelnější přijímat
některá sociální opatření na úrovni Evropské unie formou přibližování právních
úprav, tj. metodou otevřené koordinace. Společenství jako jeden z úkolů formuluje
přispění k rozvoji kvalitního vzdělávání. Postavení Evropské unie v oblasti vzdělávání
je zakotveno jednak Smlouvou o Evropském společenství z roku 1997 (čl. 149 a 140)
181 Srov. zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících
zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
182 Srov. zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků
a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), ve znění
pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18.
11. 2012].
183 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 39.
184 Srov. TOMEŠ, I., KOLDINSKÁ, K. Sociální právo Evropské unie. 1. vydání. Praha: C. H.
Beck, 2003, s. 31. ISBN 80-7179-831-2.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
84
a v ustanovení Charty základních práv Evropské unie z roku 2006 (čl. 14). Primární
směřování Evropské unie v rámci své sociální politiky však prvoplánově nespěje
k jednotné politice, ale respektuje i odpovědnost jednotlivých členských států za rozvoj
vzdělání na svém území, podporuje vzájemnou spolupráci a zahraniční studia.
Uskutečňování vzdělávací politiky, jeho nástroje a prostředky, odpovídají významu
a postavení v této oblasti. Rada Evropských společenství používá k prosazení cílů tzv.
podpůrná opatření, jež jsou přijímána postupem dle čl. 251 SES, a to po konzultaci
s Hospodářským sociálním výborem a Výborem regionů. Harmonizace zákonných či
jiných právních předpisů členských států je však vyloučena. Rozhodnutí Rady k podpůrným
opatřením jsou sice závazná, na návrh Komise Evropské unie může však
kvalifikovanou většinou přijímat i doporučení nezávazná.185
Shrnutí
Kapitola analyzuje finančněprávní metodu regulace v oblasti financování školství.
Shrnutí právní regulace financování školství do jedné kapitoly není možné, proto
jsme se zaměřili na některé klíčové otázky. Vzdělávací systém ČR je značně strukturovaný
a vystupují zde rozličné subjekty, a to jak na straně poskytovatelů, producentů,
tak i z hlediska zdrojů, které se na financování školství podílí. Lze konstatovat, že
předmětná oblast je převážně v souladu s charakteristickými znaky metody finančního
práva. Finanční prostředky na vzdělávání plynou v ČR převážně z veřejných
rozpočtů. V poslední době lze však zaznamenat i snahy o doplnění těchto příjmů
rovněž z nestátních zdrojů. Důležitou roli hrají i externí zdroje a subvence poskytované
Evropskou unií na rozvoj vzdělávání. Legitimní je dále požadavek na vyváženost
předpisů regulujících tuto oblast, které by měly umožnit státu dostát jeho globální odpovědnosti
za poskytovanou veřejnou službu, kterou je vzdělání, dále by však neměly
nadmíru omezovat možnost přizpůsobit vzdělávací nabídku místním podmínkám
a individuálním potřebám těch, kterým mají sloužit.186
185 Srov. ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu [online].
Brno, 2009 [cit. 18. 11. 2012]. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta,
s. 29–31. Dostupné z: .
186 Srov. ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu [online].
Brno, 2009 [cit. 18. 11. 2012]. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta,
s. 313–318. Dostupné z: .
85
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
4.3 Vyhodnocení metody právní regulace v rozpočtovém právu
a právu veřejných výdajů187
Rozpočtové právo jako takové můžeme definovat jako souhrn právních norem, které
se zabývají chováním subjektů finančněprávních vztahů k veřejným rozpočtům, ale
i jako souhrn finančněprávních norem upravujících rozpočtovou soustavu, rozpočtový
proces a každoročně přijímaný státní rozpočet. V nejširším pojetí rozpočtové právo zahrnuje
právní normy upravující rozpočtový proces i právní regulaci veřejných příjmů
a veřejných výdajů.188
Protože v této knize jsme berní právo, které pokrývá většinu
oblasti úpravy práva veřejných příjmů, zařadili zvlášť, chápeme zde rozpočtové právo
ve středním rozsahu, který odpovídá staršímu pojetí rozpočtového práva zmiňovanému
Mrkývkou – tedy jako rozpočtové právo sensu stricto a právo veřejných výdajů.189
Tato podkapitola vychází ze dvou předcházejících podkapitol, 4.1 Kontrola veřejných
financí a 4.2 Financování školství. Všechny výše uvedené kapitoly jsou samostatnými
výsečemi rozpočtového práva a práva veřejných výdajů a jako samostatné části byly
podrobeny samostatné analýze. Kontrola veřejných financí se týká prakticky veškerých
veřejných prostředků, které jsou vynakládány v rámci práva veřejných výdajů.
Vykonává se předběžně, průběžně i následně a v nějaké podobě dopadá na veškeré
subjekty práva veřejných výdajů, včetně soukromých osob, které hospodaří s veřejnými
prostředky.190
Rozpočet státu, rozpočty krajů, obcí a další veřejné rozpočty vyjadřují všechny finanční
vztahy, které mají tyto subjekty navenek i v rámci svého vlastního hospodaření. Zahrnují
tedy příjmy a výdaje. Prostřednictvím rozpočtů dochází k přerozdělování zdrojů
od subjektů, tvořících zdroje k těm, kdo zdroje nevytváří, ale kteří jsou nedílnou
součástí společnosti, a společnost by bez nich nemohla existovat. Již Fr. Xaver Veselý
v roce 1899 rozpočtem rozuměl přehled vydání soukromého nebo veřejného hospodářství
pro určité rozpočtové období a přehled příjmů pro toto období.191
Rozpočty
fungují na základě vzájemného působení principu solidarity a principu každý za své.
187 Ivana Pařízková
188 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 160–163.
189 K vymezení rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných příjmů více In: MRKÝVKA,
P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova univerzita, 2012.
221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 160–163, 167–177.
190 Srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Afs 75/2009–142 ze dne 29. 10.
2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 8. 2013].
191 Srov. Kol. Všeobecný slovník právní. Praha: Fr. Xaver Veselý, 1899. ISBN nebylo přiděleno.
s. 159.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
86
Zajištění určité standardní úrovně nejdůležitějších veřejných statků pro celé území státu
je nezbytně nutné. Současně je také třeba zajistit určitou stabilizaci ekonomického
vývoje a to je možné pouze prostřednictvím centrálního rozpočtu. Územní rozpočty
mají naopak respektovat rozdílné preference obyvatelstva, avšak zájem obyvatel o věci
veřejné není často příliš velký a tak preference většiny se může lišit od skutečnosti.192
Hmotněprávní rozpočtové předpisy, kterými se řídí rozpočtové hospodaření, mají
zvláštní postavení, protože musí být každoročně přijaty ve formě zákona o státním
rozpočtu na příslušný kalendářní rok. U rozpočtů územních samosprávných celků už
tomu tak není, protože mají pouze formu usnesení zastupitelstva.193
V hlavním městě
Praze má rozpočet formu usnesení zastupitelstva po projednání s městskými částmi
hlavního města Prahy.194
Právní úprava rozpočtového práva zohledňuje dvoustupňovitost územní samosprávy
zavedenou Ústavou ČR a oddělené hospodaření státu a právnických osob územní
samosprávy.195
Proto byla přijata oddělená právní úprava rozpočtových pravidel státu,
zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých souvisejících
zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a rozpočtová pravidla
krajů, obcí a svazků obcí, zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních
rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Rozpočtová pravidla samosprávy jsou
někdy označována jako „malá rozpočtová pravidla.“ Právní rámec finančního hospodaření
státu a právní rámec územních rozpočtů jsou tedy odděleny, koncepce obou
zákonů se však blíží zásadám, které se v Evropské unii všeobecně uplatňují.196
Soustava veřejných rozpočtů není zákonem přímo definována, můžeme ji však vy-
192 Blíže BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. 552 s. ISBN
978-80-7400-440-7. s. 143.
193 Srov. § 11 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer
ČR [cit. 18. 11. 2012], dále § 84 odst. 2 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
[cit. 18. 11. 2012], § 35 odst. 2 písm. i) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění
pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18.
11. 2012].
194 Srov. § 59 odst. 2 písm. e) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění
pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18.
11. 2012].
195 Čl. 99 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy ČR, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
196 Blíže BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. 552 s. ISBN
978-80-7400-440-7. s. 143.
87
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
mezit pomocí stávajícího legálního výčtu v § 2 odst. 2 daňového řádu.197
Stávající
právní úprava rozpočtových pravidel zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech,
ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů, charakteristiku
rozpočtové soustavy sice přímo neobsahují, ale taxativně stanoví jednotlivé rozpočty,
kterých se daný zákon týká.198
V užším slova smyslu rozpočtová soustava označu-
je instituce, které se starají o tvorbu, rozdělování a užití veřejných prostředků a též
o kontrolu plnění veřejných rozpočtů.199
V širším pojetí se rozpočtovou soustavou
rozumí soustava všech veřejných rozpočtů a rozpočtových vztahů s nimi souvisejícími.
Do rozpočtové soustavy se řadí i orgány, které zajišťují a účastní se celého rozpočtového
procesu, i ty orgány, které tento proces kontrolují.
Kromě státu jsou subjekty rozpočtového práva obce, kraje, dobrovolné svazky obcí,
státní fondy, regionální rady regionů soudržnosti, příspěvkové organizace státu či
územních samosprávných celků, Všeobecná zdravotní pojišťovna, Česká konsolidační
agentura, státní fondy, Národní fond, fondy Evropské unie, norské fondy, státní
podniky,200
jediný do současnosti existující národní podnik,201
státní organizace a další
subjekty stanovené zvláštními právními předpisy. Jménem státu se právních vztahů
rozpočtového práva účastní jeho organizační jednotky, které samy o sobě nemají
právní subjektivitu, nejsou tedy právnickými osobami. Obdobně jménem územních
samosprávných celků vystupují organizační složky územních samosprávných celků.
Přestože tyto organizační složky nemají právní subjektivitu, rozpočtové právo jim přiznává
způsobilost účastnit se právních vztahů za stát (u organizačních složek státu)
nebo za jinou veřejnoprávní korporaci (u organizačních složek jiných veřejnoprávních
korporací).202
197 Tento výčet zahrnuje mezi veřejné rozpočty „státní rozpočet, státní finanční aktiva nebo
rezervní fond organizační složky státu, rozpočet územního samosprávného celku, rozpočet
státního fondu nebo Národní fond a rozpočet Evropské unie.“ Uvedený výčet navíc
není taxativní, počítá se s tím, že další rozpočty upravené českým právem nebo právem
Evropské unie mohou být veřejnými rozpočty. Srov. § 2 odst. 2 zákona č. 280/2009
Sb., daňového řádu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém].
Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
198 Srov. MARKOVÁ, H. Rozpočtové právo. Praha: C. H. Beck, 2001. 203 s. ISBN 80-
7179-633-6. s. 55.
199 Srov. BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. 552 s. ISBN
978-80-7400-440-7. s. 143.
200 Srov. PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. Brno: Masarykova univerzita, 2008.
238 s. ISBN 978-80-210-4511-8. s. 72–73.
201 Budějovický Budvar, národní podnik.
202 Srov. PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. Brno: Masarykova univerzita, 2008.
238 s. ISBN 978-80-210-4511-8. s. 72–73.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
88
Subjekty rozpočtového práva jsou tedy subjekty, které jsou napojeny na státní rozpočet,
na jiný veřejný peněžní fond nebo které hospodaří s majetkem státu nebo s majetkem
územního samosprávného celku.203
Rozpočtové jednotky lze rozdělit na jednotky
s právní subjektivitou a na jednotky bez právní subjektivity. Tyto jednotky poté ještě
můžeme rozlišovat na jednotky na celostátní úrovni a na jednotky na místní úrovni.
Mezi státní rozpočtové jednotky řadíme organizační složky státu – ministerstvo
financí, správce kapitol státního rozpočtu, dílčí organizační jednotky státu, státní příspěvkové
organizace, státní fondy a ostatní veřejnoprávní korporace (např. Všeobecná
zdravotní pojišťovna, Česká konsolidační agentura, školské právnické osoby).
Na celostátní úrovni subjekty rozpočtového práva užívají následující rozpočtové nástroje:
státní rozpočet, střednědobý výhled státního rozpočtu, státní finanční aktiva
a pasiva, rozpočet organizační složky státu, rozpočet příspěvkové organizace zřízené
organizačními složkami státu, rozpočty státních fondů, řízení státní pokladny a řízení
státního dluhu a rozpočet Národního fondu.204
Na místní úrovni jsou užívány následující
rozpočtové nástroje: rozpočet kraje, rozpočet obce, rozpočet dobrovolného
svazku obcí, rozpočet statutárního města, rozpočet hlavního města Prahy, rozpočty
městských částí a obvodů a rozpočet regionální rady regionu soudržnosti.205
Státní rozpočet je vrcholným nástrojem finanční politiky státu, jímž se řídí veškeré
jeho finanční hospodaření. V nejobecnějším pojetí státního rozpočtu jsou jeho obsahem
veškeré příjmy, výdaje a vazby na rozpočty ostatní v podobě dotací, návratných
finančních výpomocí a odvodů. Na státní rozpočet je nahlíženo jako na centralizovaný
peněžní fond, tedy fond peněžních prostředků soustředěných do působnosti státu
na principu nenávratnosti a neekvivalentního způsobu rozdělování. Má také formu
bilance příjmů a výdajů (tedy účetního dokumentu), v němž jsou kodifikovány rozvrhy
předpokládaných příjmů a výdajů státu. Lze jej též považovat za finanční plán na rozpočtové
období zahrnující tzv. rozpočtovou závěrku, tedy bilanci státního hospodaření
vyplývajícího z dosažené úrovně příjmů a výdajů státu za uplynulé rozpočtové období.
Má povahu ekonomického vztahu souvisejícího se shromažďováním a rozdělováním
peněžních prostředků prostřednictvím daní, poplatků, cel, státních půjček, transferů,
203 Srov. MARKOVÁ, H., BOHÁČ, R. Rozpočtové právo. Praha: C. H. Beck, 2007.
248 s. ISBN 8071795984. s. 78.
204 Srov. § 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících
zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
205 Srov. § 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních samosprávných
celků, ve znění pozdějších předpisů, a MARKOVÁ, H., BOHÁČ, R. Rozpočtové právo.
Praha: C. H. Beck, 2007. 248 s. ISBN 8071795984. s. 78. an.
89
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
dotací, a jiných nástrojů. Z hlediska právního je však zejména právním předpisem, neboť
je schvalován Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR ve formě zákona.206
Státní rozpočet vychází ze střednědobého výhledu, přičemž ukazatele výdajů na programy
nebo projekty spolufinancované z rozpočtu Evropské unie jsou pro vypracování
návrhu zákona o státním rozpočtu závazné. Dále vychází ze střednědobého výdajového
rámce. Závazné ukazatele státního rozpočtu každoročně stanoví zákon o státním
rozpočtu na příslušný rok.207
Rozpočtová skladba upravuje způsob třídění údajů všech peněžních operací rozpočtů.
Podle odpovědnostního hlediska rozpočtové skladby se rozpočet člení do kapitol. 208
Třídění do kapitol vyjadřuje okruh působnosti a odpovědnosti subjektu u realizujících
se peněžních operací. Kapitoly jsou zřizovány pro ministerstva, ostatní ústřední orgány
státní správy a státní organizace. Rozpočet každé kapitoly obsahuje rozpočtové příjmy
a výdaje správce kapitoly, příjmy a výdaje organizačních složek státu v jeho působnosti,
příspěvky a dotace na reprodukci majetku příspěvkovým organizacím a odvody příspěvkových
organizací v jeho působnosti. Rozpočet kapitoly obsahuje též dotace a návratné
finanční výpomoci ze státního rozpočtu pro fyzické a další právnické osoby na úkoly
a činnosti, které jsou v působnosti správce kapitoly. V rámci závazných ukazatelů stanovených
zákonem o státním rozpočtu mohou správci kapitol tvořit rozpisové rezervy.209
Mezi nejdůležitější příjmy státního rozpočtu patří výnosy z daní včetně příslušenství,
pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti včetně
penále, výnosy z podílu na clech, který je podle práva Evropské unie ponechán
členským státům na úhradu nákladů spojených s jejich výběrem a výnosy ze sankcí
a úhrad exekučních nákladů v celním řízení.210
Dalšími neméně důležitými příjmy,
které naplňují příjmovou stránku státního rozpočtu, jsou příjmy z činnosti organi-
206 Srov. VYBÍHAL, V. Veřejné finance. Hradec Králové: E.I.A., 1995. 218 s. ISBN 80-
85490-45-5. s. 49.
207 Srov. PAŘÍZKOVÁ, I. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1.
díl. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1.
s. 304.
208 Srov. vyhlášku č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
209 Srov. § 10 odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
210 Srov. čl. 2 odst. 3 rozhodnutí Rady č. 597/2000 (ES, Euratom) ze dne 29. září 2000
o systému vlastních zdrojů Evropských společenství, ve znění pozdějších předpisů,
ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace
Evropské unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: .
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
90
začních složek státu a odvody příspěvkových organizací, dále odvod zbývajícího zisku
ČNB,211
sankce za porušení rozpočtové kázně, příjmy z prodeje a pronájmu majetku
ČR, se kterým hospodaří organizační složka státu, a příjmy z prodeje nemovitého
majetku ČR, se kterým hospodaří příspěvkové organizace.212
Na straně druhé jsou výdaje státního rozpočtu, z nichž jako nejdůležitější se jeví výdaje
na činnost organizačních složek státu a příspěvky na provoz a dotace na financování
programů a akcí příspěvkovým organizacím v jejich působnosti, a dále tak zvané
mandatorní výdaje, tj. výdaje na dávky důchodového pojištění, dávky nemocenského
pojištění, dávky státní sociální podpory, dávky sociální péče, ostatní sociální dávky,
výdaje na podporu v nezaměstnanosti, podporu při rekvalifikaci a na aktivní politiku
zaměstnanosti. Uvedené výdaje, které každoročně rostou a kterých se stát nemůže zříci,
označujeme jako povinné nebo mandatorní výdaje. Další výdaje souvisejí s poskytováním
dotací a návratných finančních výpomocí územním samosprávným celkům
na jinou než podnikatelskou činnost, dále dotace a návratné finanční výpomoci právnickým
a fyzickým osobám na podnikatelskou činnost, dotace občanským sdružením
a příspěvky politickým stranám, dotace právnickým osobám, které jsou založeny
nebo zřízeny k poskytování zdravotních, kulturních, vzdělávacích a sociálních služeb
a k poskytování sociálně-právní ochrany dětí, a fyzickým osobám, které takové služby
nebo sociálně-právní ochranu dětí poskytují, a to výhradně na tyto účely, dotace
státním fondům, a dalším subjektům uvedeným v rozpočtových pravidlech. Dalšími,
méně významnými výdaji jsou peněžní dary poskytnuté do zahraničí, vklady a příspěvky
mezinárodním organizacím, výdaje související s plněním závazků k Evropské
unii a výdaje na vládní úvěry.213
Ideální systém financování státu, municipalit či jednotlivých regionů pravděpodobně
neexistuje nikde ve světě. Každá země má svá specifika, která se dotýkají nejen rozsahu,
ale i kvality veřejného sektoru.214
Způsob financování veřejné ekonomiky jedné země
nemusí být zcela nebo zčásti totožný se způsobem užívaným v zemi jiné. Stabilizovaný
celostátní či municipální systém přiměřeně fungující v tržní ekonomice se může stát
211 Srov. § 47 odst. 2 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
212 Srov. § 6 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících
zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
213 Srov. § 7 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících
zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
214 Srov. VYBÍHAL, V. Veřejné finance. Hradec Králové: E.I.A., 1995. 218 s. ISBN 80-
85490-45-5. s. 114 an.
91
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
postupně systémem nevyhovujícím. Mohou se změnit okolnosti, za kterých tento
systém fungoval, nebo cíle a nástroje rozpočtové politiky (například zásadní změnou
politického prostředí ve státě po volbách).
Stabilita rozpočtového systému by měla být dosahována v poměrně dlouhém časovém
období. Časté změny v rozpočtovém určení daní a změny v daňových sazbách
vedou k destabilizaci finančního systému státu. Důležitým prvkem je stabilní daňová
základna, která zabezpečuje státu a municipalitám stabilní daňový výnos a umožňuje
jim objektivněji a přesněji sestavovat příjmové a výdajové stránky svého rozpočtu
na další období. Když budou státní, krajské a obecní rozpočty stabilnější, je možno
lépe a dokonaleji plánovat rozsah a úroveň poskytovaných veřejných statků.
Z finančního hlediska ovlivňuje stabilitu rozpočtů i skutečnost, že určité náklady na veřejné
statky mohou mít autonomní charakter. Jejich vývoj totiž často podléhá jiným vlivům,
než vývoji příjmů. Další podíl nákladů reprezentují fixní náklady. Právě z toho důvodu
nelze při výrazné restriktivní politice okamžitě omezovat rozsah veřejných statků.215
Poměrně často se vedou diskuze o souvislostech dotačního systému, protože dotace
zpravidla vedou k růstu výdajů rozpočtů a na druhé straně ke snižování lokálního
daňového břemene. Dotační systém může mít dosti velký vliv na chování příjemců
dotace, protože tito ji v některých případech dostávají bez vlastního přičinění. V řadě
zemí je dotací využíváno k vyrovnávání mezioblastních rozdílů. Rozsah těchto dotací
a i míra jejich využívání směrem k municipalitám je daná především politickým klimatem
a momentální vládnoucí garniturou v té které zemi. Ani ve stávajících podmínkách
se veřejné rozpočty v ČR neobejdou bez dotací ze státního rozpočtu.216
Vnější rozpočtové vztahy můžeme odlišovat podle toho, ke kterému jinému subjektu
se váží. Podle toho se také odlišuje dílčí metoda regulace, která se projevuje v konkrétním
právním vztahu. Obecně existují i vztahy, které spočívají v získávání veřejných
příjmů od plátců daní v širším smyslu, avšak ty byly již předmětem předcházející
kapitoly,217
proto se jimi dále nezabýváme.
Speciální postavení má v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
poskytovatel dotace či návratné finanční výpomoci, který poskytuje dotaci nebo
návratnou finanční výpomoc předem určenému okruhu subjektů. Speciální vztahy
s orgány Evropské unie realizuje Národní fond, odbor Ministerstva financí ČR, který
215 Srov. VYBÍHAL, V. Veřejné finance. Hradec Králové: E.I.A., 1995. 218 s. ISBN 80-
85490-45-5. s. 114 an.
216 Srov. BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. 552 s. ISBN
978-80-7400-440-7. s. 145.
217 Více v kapitole 3. Metoda regulace v rámci berního práva.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
92
je platebním a certifikačním orgánem pro peněžní prostředky ze strukturálních a dalších
fondů Evropské unie.
Na tomto úseku finančního práva rozeznáváme vztahy samostatné veřejnoprávní
korporace ke státu reprezentovanému státním rozpočtem. V těchto případech vztah
spočívá v návratné či nenávratné dotaci poskytnuté ze státního rozpočtu rozpočtům
krajů, obcí, státním fondům. Jinými vztahy jsou vztahy mezi státem reprezentovaným
obecně státním rozpočtem a fyzickými či právnickými osobami.
Dalším typem vztahů jsou vztahy veřejnoprávní korporace ke státu, reprezentovanému
některým státním fondem. Jejich povaha vždy vyplývá z právního postavení
státního fondu. Obec nebo kraj mohou být příjemci dotací ze státního fondu, jestliže
naplňuje ty funkce, které jsou státnímu fondu ze zákona, resp. z jeho statutu, uloženy.
Obec, kraj takové dotace zpravidla úzce účelově vymezené přijímá do svého rozpočtu
s tím, že je používá ve výdajích svého rozpočtu podle obvyklého členění, například
se může jednat o dotaci, která je poskytnuta ze státního fondu rozpočtu územního
samosprávného celku na financování veřejné zakázky.
Vztah obce k rozpočtu kraje je dvojího charakteru, a to podle toho, zda kraj (resp.
krajský úřad, jedná se o výkon přenesené působnosti) při něm vystupuje jen jako
zprostředkovatel vztahu státního rozpočtu k rozpočtu obce, anebo zda ze své vůle
při něm poskytuje vlastní finanční prostředky. Jako zprostředkovatel je rozpočet kraje
(resp. krajského úřadu) používán při poskytování všech dotací, které ze státního
rozpočtu plynou do rozpočtu obcí na území daného kraje. Vedle toho mohou jeho
rozpočtem procházet sankční odvody uložené obcím v okrese, ale jen půjde-li o odvody
za porušení rozpočtové kázně. Kraj z vlastního rozpočtu rovněž může poskytovat
dotace, a to je-li jeho vlastní soběstačnost tak vysoká, že to umožňuje. Současně může
také obcím poskytovat vlastní finanční prostředky průběhem fiskálního roku, a to
účelové i neúčelově.
V rámci vlastní hospodářské činnosti mohou obce a kraje rozhodnout, zda se svým
majetkem budou hospodařit samy nebo zda si zřídí k témuž účelu samostatnou organizaci
s právní subjektivitou, příspěvkovou organizaci. Velmi často jsou tyto organizace
zřizovány pro školská zařízení, zdravotnická zařízení a další podobná zařízení, která
vytváří veřejné statky.218
218 Ke zřizování školských zařízení srov. PAŘÍZKOVÁ, I. Požadavky na fungování municipiálního
finančního systému s přihlédnutím k právnímu postavení organizačních složek
a příspěvkových organizací. Časopis pro právní vědu a praxi. 2002, roč. 10, č. 3, s. 235–
243. ISSN 1210-9126.
93
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
Vztahy obcí k jiným obcím jsou založeny na existenci zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. V obou předpisech je zakotven
zákonný podklad pro rozpočtová ujednání mezi obcemi tím, že obce mohou
zakládat dobrovolné svazky obcí v rámci kraje, ale i napříč mezi kraji, nebo uzavírat
veřejnoprávní smlouvy. Tyto dobrovolné svazky obcí musí sloužit k plnění povinností
sdružených obcí. Cílem může být zabezpečení povinné školní docházky nebo dosažení
cílů v místní kultuře, v sociální péči o staré občany formou společného financování
zařízení pro péči o seniory. Veřejnoprávní smlouvy k zajištění těchto veřejných statků
dle §§ 159–170 správního řádu219
jsou velmi často uzavírány mezi menšími obcemi
a městy v jejich blízkosti. Díky oběma uvedeným variantám mohou obce účinné
financovat výše uvedená zařízení společně a výhodněji, než pokud by je zřizovala a financovala
pouze jedna obec.
Existují též vztahy rozpočtů k jiným právnickým osobám. Touto právnickou osobou
může být například zhotovitel veřejné zakázky, uchazeč v rámci veřejných zakázek, případně
jejich subdodavatel. Tyto vztahy mají dvě fáze: první fázi, kdy se realizuje výběr
zhotovitele a kdy mezi uchazeči a zadavatelem existují nerovné veřejnoprávní vztahy dle
zákona o veřejných zakázkách, a druhou fázi, kdy zadavatel s vítězným uchazečem, z nehož
se stává zhotovitel, podepisují jistou podobu soukromoprávní smlouvy. V této druhé
fázi mezi nimi tedy existuje vztah na principu rovnosti obou smluvních stran včetně
specifických oprávnění, které orgánům veřejné moci dávají nový občanský zákoník nebo
starý obchodní zákoník u úpravy jednotlivých smluvních typů. Máme na mysli například
reklamační řízení, běh promlčecí lhůty nebo povinnost zhotovitele plnit řádně a včas.
Dalším speciálním typem vztahu z oblasti práva veřejných výdajů je placení pojistného
na veřejné zdravotní pojištění u státních pojištěnců dle § 12 zákona o pojistném
na veřejné zdravotní pojištění.220
U tohoto typu vztahu je stát povinen uhrazovat veřejné
zdravotní pojištění jednotlivým zdravotním pojišťovnám, nevystupuje však vůči
pojišťovně z pozice státního donucení, ale v rámci horizontálního vztahu. Pokud by
však v rámci tohoto vztahu došlo k porušení povinností ze strany pojišťovny, stát by
v sankčním řízení již vystupoval v rámci vertikálního vztahu.
Vztahy rozpočtů k fyzickým osobám se v rozpočtovém právu a v právu veřejných
výdajů objevují taktéž. Obec je povinna vydávat ze svých výdajů prostředky fyzic-
219 Srov. §§ 159–170 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
220 Srov. § 12 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění
pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15.
5. 2013].
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
94
kým osobám na základě různých zákonných povinností. Jedná se mimo jiné o závazky
vzniklé smluvně na základě pracovněprávních vztahů nebo o povinnosti, které mají
obce ze zákona podle předpisů o sociálním zabezpečení. V rámci nich obce ze svých
rozpočtů vynakládají různorodé výdaje určené pro fyzické osoby, například dávky sociální
péče. Obdobné dávky vydává stát v rámci státní sociální podposy a v rámci
dávek důchodového pojištění a nemocenského pojištění.
Vnitřní vztahy v rámci státního rozpočtu a rozpočtů obcí a krajů se projevují zpravidla
ve výdajové stránce vzhledem k jejich vlastním mimorozpočtovým peněžním
fondům, ale i v příjmové stránce.221
Tím máme na mysli získávání nedaňových příjmů
od dalších subjektů, jako například fondů Evropské unie nebo fondů Evropského
hospodářského prostoru.
Shrnutí
Na úseku práva veřejných výdajů a rozpočtového práva stricto sensu rozeznáváme
vnitřní vztahy mezi jednotlivými organizačními složkami státu, vnitřní vztahy v rámci
jiného subjektu a vnější vztahy. Vnější rozpočtové vztahy a jejich klasifikaci dle metody
regulace odlišujeme podle obou subjektů v rámci vnějšího rozpočtového vztahu.
Obecně existují vztahy, které spočívají v získávání veřejných příjmů od plátců daní
v širším smyslu, avšak ty byly již předmětem předcházející kapitoly,222
proto se jimi
dále nezabýváme. Budeme se nadále věnovat vztahům spočívajícím v převádění veřejných
výdajů z veřejného zdroje jejich adresátovi.
Vnější rozpočtové vztahy mohou obecně existovat mezi státem a fyzickou osobou,
mezi státem a právnickou osobou soukromého práva, mezi státem a samostatnou
veřejnoprávní korporací a mezi dvěma subjekty stejného typu (státy, právnickými
osobami soukromého práva, fyzickými osobami, či samostatnými veřejnoprávními
korporacemi).
Specifické postavení mají obce a kraje, které jsou příjemci návratných či nenávratných
dotací poskytnutých ze státního rozpočtu. Jejich vztah je vztahem vertikální povahy
modifikovaným soukromoprávními prvky v počátečních fázích získávání dotace.
Vztah obce k rozpočtu kraje je dvojího charakteru, a to podle toho, zda krajský úřad
v přenesené působnosti vystupuje jen jako zprostředkovatel vztahu státního rozpočtu
k rozpočtu obce, anebo zda kraj ze své vůle poskytuje vlastní finanční prostředky.
Obec je povinna při plnění svých úkolů uhrazovat ze svých prostředků smluvní závaz-
221 Srov. PEKOVÁ, J. Hospodaření obcí a rozpočet. Praha: Codex Bohemia, 1997. 287
s. ISBN 80-85963-34-5. s. 102 an.
222 Více v kapitole 3. Metoda regulace v rámci berního práva.
95
4 Metoda regulace v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
ky z pracovněprávních vztahů, plnit povinnosti podle předpisů o sociálním zabezpečení,
uhrazovat dávky sociální péče a plnit další své specifické povinnosti.
V právu veřejných výdajů existují též vztahy rozpočtů k jiným fyzickým nebo právnickým
osobám. Touto právnickou osobou může být například zhotovitel veřejné zakázky,
uchazeč v rámci veřejných zakázek, případně jejich subdodavatel. Tyto vztahy mají
dvě fáze: první fázi, kdy se realizuje výběr zhotovitele a kdy mezi uchazeči a zadavatelem
existují nerovné veřejnoprávní vztahy dle zákona o veřejných zakázkách, a druhou
fázi, kdy zadavatel s vítězným uchazečem, z nehož se stává zhotovitel, podepisují
jistou podobu soukromoprávní smlouvy. V této druhé fázi mezi nimi tedy existuje
vztah na principu rovnosti obou smluvních stran včetně specifických oprávnění, které
orgánům veřejné moci dávají nový občanský zákoník nebo starý obchodní zákoník
u úpravy jednotlivých smluvních typů. Máme na mysli například reklamační řízení,
běh promlčecí lhůty nebo povinnost zhotovitele plnit řádně a včas.
Dalším speciálním typem vztahu z oblasti práva veřejných výdajů je placení pojistného
na veřejné zdravotní pojištění u státních pojištěnců. U tohoto typu vztahu je stát
povinen uhrazovat veřejné zdravotní pojištění jednotlivým zdravotním pojišťovnám,
nevystupuje však vůči pojišťovně z pozice státního donucení, ale v rámci horizontálního
vztahu. Pokud by však v rámci tohoto vztahu došlo k porušení povinností ze
strany pojišťovny, stát by v sankčním řízení již vystupoval v rámci vertikálního vztahu.
Speciální postavení má v rámci rozpočtového práva sensu stricto a práva veřejných výdajů
poskytovatel dotace či návratné finanční výpomoci, který poskytuje dotaci nebo
návratnou finanční výpomoc předem určenému okruhu subjektů. Speciální vztahy
s orgány Evropské unie realizuje Národní fond, odbor Ministerstva financí ČR, který
je platebním a certifikačním orgánem pro peněžní prostředky ze strukturálních a dalších
fondů Evropské unie.
Jsme si vědomi, že předchozí výběr typů rozpočtových vztahů nebyl úplným výčtem,
vybrali pouze ty významné z hlediska metodologické kvalifikace.
Závěrem lze shrnout, že rozpočtové právo má svůj specifický předmět právní regulace,
svůj vlastní vnitřní systém upravený normami rozpočtového práva a že velmi úzce
souvisí s dalšími subodvětvími finančního práva, zejména s právem berním (či právem
veřejných příjmů) nebo s právem veřejných výdajů. Na základě výše uvedeného
můžeme konstatovat, že v rozpočtovém právu i v právu veřejných výdajů má metoda
regulace podobu finančněprávní metody regulace. Ta je v mnoha dílčích případech
modifikována soukromoprávními prvky.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
96
5 Metoda regulace v nefiskální části finančního
práva223
Pro diskuzi o metodě právní regulace v systému nefiskální části finančního práva je
esenciálním základem připomenutí vymezení této části finančního práva. S jistou mírou
zjednodušení lze říci, že veškeré právní normy slouží k ochraně určitých hodnot
a lidských zájmů, ve kterých se právní teorie snaží nalézt vodítko pro systematické
uspořádání práva.224
Výsledkem uvedených snah o hledání vhodného třídícího kriteria
bylo odlišení dvou základních celků – práva veřejného (ius publicum) a práva
soukromého (ius privatum).225
Finanční právo je, jak již bylo uvedeno výše, v našich
podmínkách tradičně řazeno mezi odvětví práva veřejného, což do značné míry determinuje
i metody právní regulace v předmětných právních normách. Za veřejnoprávní
se přitom v nejširším pojetí označují ta ustanovení, na jejichž dodržování mají zájem
nejen jednotlivé osoby, ale též společnost jako taková.
V rámci nefiskální části finančního práva se jedná o následující segmenty:226
• bankovnictví,
• dohled nad finančními trhy.
Jsme si vědomi, že při výběru těchto dílčích segmentů provádíme zjednodušení, respektive
zúžení velkého rozsahu nefiskálních vztahů regulovaných finančním právem.
První část kapitoly pojednává o bankovnictví. Oblast bankovnictví je významnou
a důležitou součástí finančního trhu. Banky a instituce s obdobným předmětem činnosti
působí na finančním trhu jako zprostředkovatelé při toku kapitálu a jsou tak
223 Dana Šramková
224 Srov. HARVÁNEK, J. a kol. Teorie práva. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 1998.
341 s. ISBN 8021017910. s. 147 an.
225 Uvedené členění (jako ostatně žádné obecné členění v právu) nelze považovat za absolutní
a dokonalé, přesto se jedná o jedno z nejčastěji používaných hledisek. K jeho
diskutabilnosti srov.
226 V souladu s vymezením práva finančního trhu v MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace
finančního práva. Brno: Masarykova univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-
6041-8. s. 197 an.
97
5 Metoda regulace v nefiskální části finančního práva
jeho nenahraditelnou součástí. Z významnosti role plyne i zájem státu na tom, aby nepříznivé
následky při potížích na straně bank byly pro ostatní subjekty pokud možno
co nejmírnější. Pro stát by bylo ideální, pokud by k uvedeným následkům nedocházelo
vůbec. Z tohoto důvodu je oblast bankovnictví regulována prostřednictvím množství
právních, ale i mimoprávních pravidel. Tato kapitola přináší krátké představení
regulace bankovnictví v ČR s důrazem na parametry uplatňovaného způsobu regulace.
Další část se zaobírá metodou regulace na finančních trzích z pohledu dohledových orgánů.
Jedna z nejdůležitějších částí v mezinárodním právu je státní regulace a dohled společně
s nadnárodní mezinárodní regulací nad všemi účastníky trhu. Důležitým bodem
je také vyjmenování různých druhů regulace na finančních trzích. Je zde více možností
metod regulace a to jak z globálního pohledu, tak i z pohledu lokálního. V ČR je primární
regulace aplikována zejména dohledovým orgánem, ČNB, v dalších případech ji aplikují
další subjekty, Ministerstvo financí (například u opatření proti legalizaci výnosů z trestné
činnosti) anebo ČNB společně s ministerstvem financí. Cílem této části je nastínění různých
způsobů metod regulace ve finančním právu, které jsou využity na finančním trhu.
Součástí každé z uvedených kapitol je krátké shrnutí, které uvádí základní dosažené
poznatky o dané oblasti úpravy. V poslední části této kapitoly shrneme základní poznatky,
kterých bylo dosaženo o metodě regulace v rámci berního práva. Jsme si vědomi,
že toto shrnutí nemusí být úplným výčtem rysů metody regulace v tomto odvětví,
ale máme za to, že budou poskytnuty základní informace.
5.1 Bankovnictví227
Vztahy v rámci oblasti bankovnictví se vyznačují relativní rozmanitostí co do charakteru
a příslušnosti k veřejnému či soukromému právu. Nalezneme mezi nimi vztahy
upravené veřejnoprávními normami (vztahy v rámci bankovního dohledu), ale i vztahy
regulované normami soukromého práva (například vztahy mezi bankou a klienty
nebo vztahy mezi bankami navzájem).
Budeme-li uvažovat o regulaci banky čistě v podobě veřejného práva, mají zde místo
vztahy plynoucí z postavení banky jako licencovaného subjektu finančního trhu. Významné
množství vztahů se realizuje mezi bankou a orgánem dohledu228
(ČNB), ať
již v rámci licenčního řízení (účastníkem řízení je osoba žadatele, nikoli vlastně banka
v pravém slova smyslu) nebo v rámci dohledu při výkonu podnikatelské činnosti
227 Eva Šulcová
228 Srov. § 44 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
98
banky. Vztahem obdobného charakteru je vztah banky jako povinné osoby na základě
právní úpravy k prevenci legalizace výnosů z trestné činnosti a financování terorismu
vůči orgánu dozoru (Ministerstvu financí a ČNB), kdy banka je subjektem plnící
některé povinnosti stanovené právními předpisy na základě veřejného zájmu229
(odhalování
trestné činnosti, zamezení financování terorismu). Tyto vztahy vůči orgánům
státní správy jsou vztahy vertikálními.
Pokud banka s bankovní licencí udělenou od ČNB působí i na území jiného státu (například
na základě jednotné licence),230
přibývají do výčtu i vztahy mezi bankou a orgány
dohledu příslušného státu, obdobně pak vztahy mezi ČNB a orgánem dohledu
příslušného státu. Specifickým vztahem z oblasti bankovnictví je pak vztah mezi Evropským
orgánem pro bankovnictví (European Banking Authority) a ČNB, případně přímo
s obchodní bankou.231
Vztahy v oblasti dohledu se zahraničním prvkem vznikají také
v případě, kdy na území ČR bude vyvíjet činnost banka s jednotnou licencí udělenou
v jiném státě, případně pobočka zahraniční banky na základě licence udělené ČNB.232
Specifické vztahy lze pak identifikovat na úrovni vztahů mezi orgány státu navzájem.
ČNB má specifické informační povinnosti vůči Poslanecké sněmovně ČR,233
resp.
i Senátu a vládě,234
na základě zákona o ČNB. Dále je účastnicí výslovně definovaných
vztahů mezi ČNB a vládou.235
229 Například zákon č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné
činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
230 Srov. §5c zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
231 Srov. § 26c zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013], a čl. 28 nařízení
Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o zřízení
Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro bankovnictví), o změně rozhodnutí
č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodutí Komise 2009/78/ES, ve znění pozdějších
předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie
[cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: .
232 Srov. § 44 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů
a § 1 odst. 6 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
233 Např. § 3, § 3a, § 47 nebo § 48 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění
pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25.
4. 2013].
234 Srov. § 45d zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
235 Srov. § 9 an. zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů.
99
5 Metoda regulace v nefiskální části finančního práva
Banka se může dokonce nacházet ve zvláštním postavení, jestliže je držitelem autorizace
k výkonu působnosti kontaktního místa veřejné správy.236
V tomto výjimečném
případě podléhá kontrole ze strany Ministerstva vnitra.237
V případě výkonu této působnosti
se však mění vztah vůči klientům, neboť v tomto případě by činnost banky
a vztah s klientem nepodléhala regulaci dohledu v oblasti bankovnictví, stále by se
jednalo však o vztah v oblasti veřejného práva. Nicméně banka nese odpovědnost
za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem působnosti kontaktního místa veřejné
správy, pokud neprokáže, že škodě nemohlo být zabráněno ani při vynaložení veškerého
úsilí, které lze po bance požadovat.238
V oblasti dozoru však existují i vztahy ČNB vůči subjektům, které nejsou držiteli
bankovní licence. Například ve vztazích v rámci licenčního řízení, kdy účastníkem
řízení je doposud neregulovaný subjekt, nebo jestliže ČNB aktivně vystupuje vůči
subjektům při uplatňování ochrany označení „banka“ nebo „spořitelna.“239
ČNB může v rámci své činnosti vystupovat i jako soukromoprávní subjekt, a to při
poskytování služeb svým klientům.240
V rámci těchto soukromoprávních vztahů například
vede účty, přijímá vklady a poskytuje platební služby.
Vztahy vytvářené komerčními bankami při jejich činnosti mohou být také vztahy horizontální,
upravené normami soukromého práva – například smluvní vztahy banky
a klienta. Tyto soukromoprávní vztahy jsou na základě zájmu na jejich řádném
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
236 Tato specifická činnost banky je umožněna na základě §1 odst. 4 zákon č. 21/1992 Sb.
o bankách, ve znění pozdějších předpisů, resp. § 8a odst. 2 písm g) zákona č. 365/2000
Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů,
ve znění pozdějších předpisů, resp. v případě stavebních spořitelen §2 odst. 1 zákona
č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění
zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších
předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters
Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
237 Srov. § 8b zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně
některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
238 Srov. § 8b odst. 4 zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy
a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
239 Srov. § 3 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
240 Srov. § 32 an. zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
100
fungování regulovány zvláštními normami241
veřejného práva. Porušení těchto norem
má za následek aplikaci sankčních norem veřejnoprávních a vznik veřejnoprávního
vztahu mezi bankou a příslušnými subjekty pověřenými právními normami k uplatňování
sankcí za porušení příslušných norem (typicky ČNB jako orgán dohledu,242
Finanční arbitr v případě některých porušení norem v oblasti platebního styku nebo
poskytování spotřebitelského úvěru,243
Finanční analytický útvar Ministerstva financí
v oblasti legalizace výnosů z trestné činnosti).244
Pod pojmem „banka“ se obecně rozumí i stavební spořitelny.245
Označení „stavební
spořitelna“ slouží k vymezení specifického zaměření činnosti banky, která provozuje
stavební spoření246
ve smyslu zvláštního zákona.247
Do oblasti bankovnictví spadají také spořitelní a úvěrní družstva (tzv. družstevní záložny),
která jsou upravena samostatným zákonem.248
Podle tohoto zákona nejsou
spořitelní a úvěrní družstva bankami,249
v zásadě však podléhají v mnohém obdob-
241 Například zákon č. 145/2010 Sb., o spotřebitelském úvěru a o změně některých zákonů,
zákon č. 284/2009 Sb., o platebním styku nebo zákon č. 21/1992 Sb., o bankách.
242 Srov. § 44 odst. 2 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
243 Srov. § 23 zákona č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
244 Srov. §§ 43–53 zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů
z trestné činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
245 Srov. § 2 zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření
a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění
pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém].
Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
246 Srov. POLOUČEK, Stanislav. Peníze, banky, finanční trhy. 1. vydání. Praha: C. H. Beck,
2009. 415 s. ISBN 9788074001529. s. 308.
247 Srov. zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření
a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění
pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém].
Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
248 Srov. zákon č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a o některých opatřeních
s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb.,
o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
249 Srov. § 1 odst. 4 zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a o některých
opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992
Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
101
5 Metoda regulace v nefiskální části finančního práva
ným pravidlům jako banky.250
Spořitelní a úvěrní družstvo nicméně také může požádat
o vydání bankovní licence podle zákona o bankách251
– v takovém případě pak
bude podléhat regulaci jako banka.
Banky, stavební spořitelny i spořitelní a úvěrní družstva mají povinnost se účastnit systému
pojištění vkladů,252
jehož smyslem je zajištění větší stability finančního systému
a důvěry klientů – vkladatelů. Za tímto účelem byl zřízen Fond pojištění vkladů a pomocí
veřejnoprávních norem jsou upraveny povinnosti uvedených finančních institucí
při výpočtu a úhradě příspěvků do Fondu, jakož i související povinnosti (například
identifikace vkladatelů pro účely výplaty náhrady). V případě zákonem stanovených
skutečností v návaznosti na neschopnost instituce dostát svým závazkům, vznikne
klientům nárok na úhradu stanovené částky přímo vůči Fondu pojištění vkladů.253
V rámci právní úpravy bankovnictví se v plné míře prosazuje veřejnoprávní charakter
účelu regulace. Tím je myšleno v podstatě uplatnění veřejných zájmů před zájmy
soukromými.254
Na vlastní existenci a na řádném fungování oblasti bankovnictví existuje
významný zájem celé společnosti.
Při fungování ekonomiky plní banky a jim podobné instituce nezaměnitelnou úlohu
zprostředkovatele. Dá se říci, že jejich úloha je základním hybatelem ekonomiky,
jelikož slouží k realizaci a podpoře toku kapitálu od investorů k subjektům, které
v daném okamžiku nemají dostatečný kapitál k dispozici. V rámci plnění této základní
role vykonávají banky několik dalších činností, které nyní již standardně patří
k poskytování bankovních služeb a které více či méně doplňují a navazují na jejich
základní funkci (např. platební služby, směnárenské služby, bankovní úschovy).
Vzhledem k roli, které mají banky v rámci ekonomiky státu, je patrný i zájem státu
na tom, aby banky a celý systém bankovnictví fungovaly řádně. S postupem doby
a nárůstem využití bankovních služeb v běžném životě význam bankovnictví vzrostl.
250 Např. vyhláška č. 123/2007 Sb., o pravidlech obezřetného podnikání bank, spořitelních
a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry stanovuje detailní pravidla pro
podnikání pro všechny uvedené subjekty s případnými odchylkami uvedenými přímo
ve vyhlášce.
251 Srov. § 4a zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
252 Srov. § 41a an. zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
253 Srov. § 41e zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
254 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 28–31.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
102
V případě, že by došlo k výkyvům nebo k výpadku v bankovní činnosti, mohou mít
takové události zásadní dopad na fungování celého státu, případně i dopady globál-
ní.255
Z důvodu snahy o zamezení těchto možných negativních důsledků existuje zájem
státu na řádném fungování a na předcházení vzniku nepříznivých situací.256
Konkrétní vyjádření tohoto zájmu lze nalézt v zákoně o ČNB, kde je uvedeno, že
ČNB „pečuje o bezpečné fungování a rozvoj finančního trhu v ČR a přispívá ke stabilitě
jejího finančního systému jako celku.“257
Zajištění fungování bankovního trhu se projevuje v podobě regulace oblasti bankovnictví,
kdy jsou regulovány jednak podmínky vstupu banky na trh, ale i konkrétní
podmínky pro činnost a fungování banky. Tato regulace se může jevit jako detailní
a do jisté míry striktní, nicméně je odpovídající příslušnému zájmu státu v této oblasti.
Na odborné úrovni nepanuje shoda na tom, jak rozsáhlá by měla regulace bankovnictví
obecně být. Události ekonomické krize v roce 2007 a 2008 bývají často přisuzovány
právě nedostatečné regulaci činnosti bank, která byla výsledkem uvolňování
pravidel a liberalizaci v průběhu předcházejících desetiletí. Obecně lze konstatovat,
že aktuálním trendem je směřování k přísnější regulaci (tj. významnějším zásahům
státní moci do vztahů v rámci oblasti bankovnictví), a to celosvětově a v návaznosti
na to i v ČR.
Jako další specifikum finančněprávní regulace zmiňuje Mrkývka atributivní podíl
veřejné moci.258
Podíl atributivní moci není ve všech vztazích oblasti bankovnictví
zastoupen ve stejném rozsahu. Do tohoto odvětví spadají vztahy představující jednak
typický mocenský vztah – stát vystupuje v roli mocensky nadřízeného subjektu, nicméně
lze v rámci bankovnictví nalézt i vztahy spadající do sféry soukromého práva,
často však s jistými dopady a návaznostmi na právo veřejné.
Základní vztah v rámci bankovnictví je vztah mezi bankou, resp. subjektem podnikajícím
a působícím na finančním trhu na základě licence (tj. i spořitelní a úvěrní
družstva) a státním orgánem, kterému jsou svěřeny určité pravomoci v oblasti bankovnictví
– zejména regulace a dohled. Tyto vztahy mají charakter vztahů vertikálních,
kdy mocensky nadaný subjekt (státní orgán) uplatňuje své mocenské postavení vůči
mocensky podřízenému subjektu (bance). Jedná se o vztahy vznikající mezi uvede-
255 Srov. ASSER, T. Legal aspects of regulatory treatment of banks in distress. Washington,
DC: International Monetary Fund, 2001. 186 s. ISBN 15-577-5972-3. s. 1.
256 K této typologii právní úpravy více v kapitole 7.7 Ekonomické souvislosti bankovnictví.
257 Srov. § 2 odst. 2 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
258 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 28–31.
103
5 Metoda regulace v nefiskální části finančního práva
nými subjekty v rámci licenčního řízení, ale také následně v rámci výkonu činnosti
banky na základě udělené licence. Při ní podléhá banka pravidlům, která jsou stanovována
na úrovni právních předpisů, ale i na úrovni samotného orgánu zmocněného
právními předpisy k vytváření příslušné regulace a následně k provádění dohledu.
Na základě skutečností zjištěných při výkonu dohledu je příslušný státní orgán oprávněn
k uplatnění svého mocenského nadřazeného postavení v podobě vydání mocenského
aktu (například správní řízení vedené ČNB pro odstranění zjištění nedostatku
v činnosti banky259
nebo řízení o správním deliktu prováděné Ministerstvem financí
v oblasti prevence legalizace výnosů z trestné činnosti a financování terorismu).260
Mocenské
postavení může být při porušení zákonných povinností zaměstnanců uplatňováno
orgánem dohledu i vůči samotnému zaměstnanci banky.261
Specifické dohledové
vztahy pak lze identifikovat také v rámci doplňkového dohledu262
na základě právních
předpisů upravujících dohled nad finanční konglomeráty.263
V oblasti bankovnictví nicméně vznikají i takové vztahy, které jsou realizovány subjekty
ryze soukromými, nicméně existence těchto soukromých vztahů a jejich průběh
jsou do jisté míry předmětem veřejného zájmu. Takovým vztahem je vztah mezi bankou
a vkladatelem finančních prostředků na účet vedený bankou (majitelem účtu).
Ačkoliv se jedná o soukromoprávní vztah, je tento vztah z části regulován i normami
veřejného práva, a to právě s ohledem na význam, který takovému vztahu stát přikládá.
Konkrétní uvedený vztah majitele účtu a banky, který je primárně soukromoprávní,
je částečně ovlivňován normami veřejného práva, například při úpravě pojištění vkla-
dů.264
Obdobně je také tento soukromoprávní vztah ovlivněn veřejným právem v podobě
ustanovení sloužící k prevenci legalizace výnosů z trestné činnosti a financování
259 Srov. § 26 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
260 Srov. § 43 an. zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů
z trestné činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
261 Srov. § 43 odst. 1 zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů
z trestné činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
262 Srov. KAŠPAROVSKÁ, V. Řízení obchodních bank: vybrané kapitoly. 1. vydání. Praha:
C. H. Beck, 2006, xix, 339 s. ISBN 80-717-9381-7. s. 66.
263 Srov. zákon č. 377/2005 Sb., o doplňkovém dohledu nad bankami, spořitelními a úvěrními
družstvy, institucemi elektronických peněz, pojišťovnami a obchodníky s cennými
papíry ve finančních konglomerátech a o změně některých dalších zákonů (zákon o finančních
konglomerátech), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
264 Srov. zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
104
terorismu.265
Některé prvky soukromého vztahu jsou tak přímo ovlivněny normami
veřejného práva ukládající bankám konkrétní povinnosti (např. v podobě povinnosti
zjišťování informací týkající se totožnosti a činnosti klienta266
nebo v podobě povinnosti
banky odložit za stanovených podmínek uskutečnění příkazu klienta bance).267
Odklad provedení příkazu ze strany banky může mít za následek vznik odpovědnostního
vztahu mezi klientem a státním orgánem (Ministerstvem financí ČR).268
Ve finančně-právních vztazích v oblasti bankovnictví, stejně jako v ostatních vztazích
finančního práva, je patrný převažující mocenský charakter vztahů.269
Ten je uskutečňován
mezi bankou a státním orgánem, který je typicky součástí výkonné moci.
Tímto orgánem je ČNB, jejíž postavení je v rámci výkonné moci specifické. Na základě
čl. 98 Ústavy270
má ČNB postavení nezávislé na jiných orgánech výkonné moci.
Základní pravidla pro oblast bankovnictví jsou upravena v zákonných právních předpisech.
Tyto předpisy v návaznosti na členství ČR v Evropské unii vycházejí z evropských
právních předpisů. Vzhledem k významnosti bankovnictví a jeho fungování
pro veškeré další činnosti států a obyvatel unie se těší bankovnictví i zájmu regulace
na evropské úrovni. Ústředním motivem evropské regulace je samozřejmě směřování
k vytvoření jednotného trhu, kdy rozdílné právní regulace bankovnictví představují
překážky jednotného trhu. Bankovnictví je na úrovni Evropské unie z velké části
upravováno pomocí směrnic, ačkoliv existují některé právní akty v podobě přímo
aplikovatelných nařízení Evropské unie – tyto se týkají především oblasti platebního
styku, nově také uspořádání dohledu na evropské úrovni a obezřetnostních pravidel.
265 Srov. zákon č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti
a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
266 Srov. § 7 zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné
činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
267 Srov. § 20 zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné
činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
268 Srov. zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné
moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní
rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4.
2013].
269 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 28–31.
270 Srov. čl. 98 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy ČR, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
105
5 Metoda regulace v nefiskální části finančního práva
Oblast bankovnictví v ČR je dále upravena pomocí vyhlášek, které ve větším detailu
rozpracovávají zákonná ustanovení. Významnými zdroji pro praktickou aplikaci jsou
pak speciální akty vydávané přímo ČNB jako regulátorem pro oblast bankovnictví.
Jsou to opatření ČNB, která mohou být vydávána pouze na základě zmocnění v zá-
koně.271
Opatření nemají charakter právního předpisu, jedná se o normativní akty
heteronomní povahy a jsou závazná pro banky, pobočky zahraničních bank a pro spořitelní
a úvěrní družstva. Pro samotnou činnost bank jsou však významné i další akty
vydávané ČNB, a to úřední sdělení.272
Ačkoliv úřední sdělení nejsou pro regulované
subjekty závazná a nemají charakter právního předpisu, jsou pro regulované subjekty
důležité. Jejich účelem je informovat o výkladových stanoviscích ČNB a o přístupu
k některým otázkám při výkonu dohledu.
Specifickým aktem je možnost Evropského orgánu pro bankovnictví přijmout rozhodnutí
v případě nepříznivého vývoje, který by mohl v Evropské unii vážně ohrozit
řádné fungování a integritu finančních trhů nebo stabilitu celého finančního systému
nebo jeho části.273
Jedná se o individuální rozhodnutí, které může být určené ČNB
nebo přímo konkrétní bance. Obdobnou pravomoc má Evropský orgán pro bankovnictví
i v případě zjištění porušení práva Evropské unie nebo za účelem splnění
povinností subjektů.274
Oblast bankovnictví je významně ovlivněna i jinými akty neprávní povahy. Jedná se
o dokumenty a akty vydávané na úrovni mezinárodních organizací, odborných sku-
pin275
a profesních sdružení.276
Ačkoliv jejich ustanovení nejsou přímo vynutitelná, mají
271 Srov. § 49b zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
272 Srov. § 49b odst. 6 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
273 Srov. čl. 18 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 ze dne 24. listopadu
2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro bankovnictví),
o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise 2009/78/
ES. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25.
4. 2013]. Dostupné z: .
274 Srov. čl. 17 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 ze dne 24. listopadu
2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro bankovnictví),
o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise 2009/78/
ES. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25.
4. 2013]. Dostupné z: .
275 Například The internal audit function in banks [online]. Bank for International Settlements,
2012. ISBN 92-9197-140-5 [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: .
276 Například Standard ČBA č. 19 – Kodex chování mezi bankami a klienty [online]. Česká
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
106
některá z nich konkrétní vliv na postupy uplatňované a vyžadované ČNB nebo například
Finančním analytickým útvarem Ministerstva financí. Uplatňování těchto dokumentů
je výslovně požadováno i vyhláškou č. 123/2007 Sb., která stanoví, že „k naplnění
předpokladu řádné správy a řízení společnosti prostřednictvím uplatňování řádných
postupů povinná osoba zvolí a do vnitřních předpisů promítne jí vybrané uznávané
a osvědčené principy a postupy vydávané uznávanými osobami a využívané při činnostech
obdobného charakteru.“277
Tyto dokumenty jsou nazývané uznávanými standardy.
Kromě vytváření pravidel (regulace) jsou mocenským subjektem vytvářeny akty
i v rámci další, zejména dohledové činnosti. Nejčastěji se tak děje v rámci správního
řízení, kdy jsou vydávány individuální správní akty.
Obecnou vlastnost norem finančního práva, která se vyznačuje samostatnou konkretizací
povinností z účinných norem,278
lze nalézt i v oblasti bankovnictví. Typické
je to třeba pro oblast dohledu nad dodržováním pravidel pro výkon činnosti bank.
Příkladem může být povinnost dodržování kapitálových požadavků,279
kdy banka má
povinnost vyhodnotit příslušná rizika a hodnotu rizika na základě předepsaných pravidel.
Na základě objemu rizika následně musí banka určit hodnotu kapitálu, která
odpovídá aktuálnímu riziku. Pokud by tyto povinnosti a kapitálové požadavky nebyly
bankou dodržovány, ČNB přistoupí k uplatnění své pravomoci prostřednictvím
nápravných opatření a případně k zahájení správního řízení zakončeného vydáním
individuálního správního aktu.280
Obdobně jsou koncipována další pravidla pro činnost bank, například povinnost
úhrady povinného příspěvku do Fondu pojištění vkladů, kdy jsou zákonem o bankách
stanovena pravidla pro určení výše příspěvku a jeho úhradu, které banka dodržuje
samostatně bez nutnosti samostatného rozhodnutí nadřazeného subjektu.281
bankovní asociace, 2010 [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: https://www.czech-ba.cz/sites/
default/files/dokumentyclanku/kodex-chovani-mezi-bankami-klienty/down14781.pdf
277 Srov. § 9 odst. 2 vyhlášky č. 123/2007 Sb., o pravidlech obezřetného podnikání bank,
spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
278 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 28–31.
279 Srov. § 12a zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
280 Srov. § 26 a § 26a zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
281 Srov. § 41c zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
107
5 Metoda regulace v nefiskální části finančního práva
Výčet specifik finančně-právní metody regulace dle Mrkývky zmiňuje jako jedno ze
specifik i finančněprávní akt jako základní formu regulace.282
Finančněprávní akt
jako forma regulace je v bankovnictví realizován prostřednictvím individuálních
správních aktů, a to s ohledem na to, že oblast bankovnictví je z převážné části regulována
pomocí norem veřejného práva. Základním individuálním správním aktem
vydávaným v rámci správního řízení je bankovní licence, která stanoví pro příslušného
adresáta rozhodnutí konkrétní rozsah, v jakém je oprávněn vykonávat svoji činnost
jako banka.283
Toto rozhodnutí může obsahovat specifické podmínky, které tak mohou
doplňovat a specifikovat regulaci činnosti banky. Obdobný charakter mají i rozhodnutí
ČNB v případě, že dojde ke zjištění nedostatků v činnosti banky ve smyslu
zákona o bankách a rozhodnutím ČNB jsou formulována nápravná opatření.284
ČNB může případně aplikovat normu finančního práva z oblasti bankovnictví
i na subjekty, které nejsou regulovanými subjekty.285
Úplně jiným typem finančněprávního aktu jsou smlouvy, pomocí nichž jsou v mnoha
případech realizovány soukromé vztahy v rámci bankovnictví. Tyto smlouvy vychází
ze soukromoprávních ustanovení právních předpisů, uzavírají je i orgány veřejné moci
(například ČNB nebo Ministerstvo financí). Mnohdy slouží k faktickému zajištění
výkonu veřejné moci obecně (například u přístupu bank do platebního systému CERTIS,
u distribuce státních dluhopisů při jejich veřejné nabídce, u běžných účtů orgánů
veřejné moci atd.).
V neposlední řadě lze specifikovat jako odlišnost metody finančně-právní regulace i její
imperativní charakter.286
V oblasti regulace bankovnictví lze identifikovat imperativní
charakter norem ve významném rozsahu. V oblasti regulace vstupu jsou dána pravidla,
která musí být splněna, aby subjektu mohla být udělena bankovní licence. Naplnění
těchto podmínek nicméně vyhodnocuje ČNB v rámci správního řízení, kdy rozhoduje
o udělení licence, tedy na udělení licence nevzniká automaticky nárok.287
282 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 28–31.
283 Srov. § 1 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
284 Srov. §§ 26 a 26a zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
285 Jedná se o například uplatňování ochrany označení „banka“ nebo „spořitelna“ podle
§ 3 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
286 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 28–31.
287 Srov. § 4 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
108
Regulace činnosti banky je striktně imperativního charakteru, kdy pouze v některých
případech je dáno regulovanému subjektu na výběr z několika možností – příkladem
je výběr ze dvou způsobů určování kapitálových požadavků k úvěrovému riziku, ačkoliv
pro použití jednoho ze způsobů (tzv. speciální metody) je nutno získat souhlas
ČNB. Vždy však platí povinnost kapitálové požadavky určovat, a to alespoň pomocí
standardní metody.288
Obdobného charakteru je i další úprava v oblasti bankovnictví, spadající do oblasti
veřejného práva. Dispozitivita se uplatní například u některých ustanovení v oblasti
platebního styku,289
nicméně zde se jedná o normy naplňující charakter soukromoprávních
ustanovení.
Při zkoumání regulace je nezbytné zaměřit pozornost i na míru vlivu, kterým působí
na příslušnou regulaci orgány a akty Evropské unie. Dopad a vliv norem Evropské
unie je v oblasti finančního práva značný,290
nejinak je tomu i v oblasti bankovnictví.
Jelikož rozdílnost v úpravách bankovnictví a finančního trhu je jednoznačnou překážkou
pro vytvoření a fungování jednotného finančního trhu, je cílem vytvořit a nadále
prohlubovat jednotnou právní úpravu a v návaznosti na to i dohled.291
Na úrovni
evropských pravidel existují platná přímo aplikovatelná nařízení Evropské unie (zejména
s dopadem na oblast poskytování platebních služeb). Významnou částí evropských
norem jsou směrnice, jejichž ustanovení jsou prostřednictvím implementačních
předpisů inkorporována do právního řádu ČR.
V návaznosti na proběhlou finanční krizi a na opatření připravovaná a přijatá k řešení
jejích následků lze očekávat nejen úpravy v aktuálně platné regulaci ze strany Evropské
unie, ale v zavedení dalších instrumentů (například plánovaná daň z finančních
transakcí nebo nového uspořádání dohledu a vytvoření bankovní unie).
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
288 Srov. § 12a zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
289 Například § 75 zákona č. 284/2009 Sb., o platebním styku, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
290 Srov. MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8. s. 28–31.
291 Srov. WASCHBUSCH, G. Bankenaufsicht: die Überwachung der Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute
nach dem Gesetz über das Kreditwesen. 1. vydání. München: R.
Oldenbourg, 2000. 654 s. ISBN 34-862-5506-1. s. 31.
109
5 Metoda regulace v nefiskální části finančního práva
Shrnutí
Oblast bankovnictví je jednou z nevýznamnějších oblastí ekonomiky a finančního
trhu, z čehož vyplývá i pozornost, která je bankovnictví věnována v podobě právní
úpravy a regulace ze strany státu, ale také i ze strany mezinárodních organizací
a dalších odborných subjektů. Společným cílem je zajištění hladkého a efektivního
fungování bankovní činnosti, neboť nedostatky v činnosti mají rozsáhlé důsledky pro
další oblasti celé ekonomiky a potenciálně i pro další oblasti lidského života. S ohledem
na vývoj v posledních letech se přistupuje k vyšší míře regulace, která by zároveň
s ohledem na propojení mezinárodních finančních trhů měla být stále více sjednocována
i globálně.
Z hlediska metody regulace se u regulace bankovnictví uplatňují specifika finančně-právní
metody regulace. Na rozdíl od některých subodvětví finančního práva, kde
převažují vertikální vrchnostenské vztahy, se v bankovnictví lze setkat v daleko větší
míře i se vztahy horizontálními. Tyto soukromoprávní vztahy jsou zároveň přímo
ovlivňovány i prostřednictvím ustanovení veřejného práva a rozhodují tak o jeho obsahu,
obdobně jako i činnost příslušného orgánu dohledu, který je oprávněn do těchto
vztahu v rámci svých zákonných oprávnění zasahovat.
Česká právní úprava bankovnictví je čím dál více ovlivňována z mezinárodní úrovně,
ať již na základě činnosti mezinárodních subjektů zaměřených na činnosti v oblasti
bankovnictví, tak zejména aktuálně na základě činnosti Evropské unie. Regulace
v oblasti bankovnictví je v současnosti dynamicky a rychle se měnící oblast, která si
do budoucna zasluhuje pozornost a podrobnější zkoumání vzhledem k významnosti
této oblasti.
5.2 Dohled nad finančními trhy292
Právní vztahy vznikající v tomto subodvětví jsou vztahy výrazně nerovnoměrné, tedy
jedná se zejména o vztahy vertikální dle teorie finančního práva s donucovacími prvky
ze strany státu a státní moci vykonávané svěřeným orgánům, kterými jsou v případě
dohledu na finančních trzích zejména ČNB a Ministerstvo financí.
Základním druhem právních vztahů v této oblasti jsou vztahy vznikající v rámci licencování,
resp. udělování povolení zájemcům, či potencionálním účastníkům finančních
trhů v podobě institucí, které mají zájem o podnikání na finančních trzích. Jedná
se o správní řízení a následný vztah nadřízenosti a podřízenosti, kdy nadřízeným je
správní orgán v podobě ČNB, který dohled a kontrolu provádí i následně v průběhu
292 Michal Janovec
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
110
existence a fungování již povolené/licencované instituce. Zákon o ČNB293
specifikuje,
že ČNB jsou svěřeny kompetence správního úřadu v rozsahu stanoveném tímto zákonem
a zvláštními právními předpisy.294
v tomto subodvětví se jednoznačně projevuje
imperativní charakter metody regulace ve finančním právu.
Je třeba vycházet z toho, že legitimní a ústavněprávní základy v rámci tohoto subodvětví
můžeme hledat v Listině základních práv a svobod a to zejména v čl. 26,295
který
mimo jiné dává svobodu podnikání a jiné hospodářské činnosti. Existence a fungování
obchodních společností na finančních trzích je jasným projevem této svobody.
V rámci těchto vztahů hraje významnou roli globalizace finančního systému celosvětově.
Globalizaci světového finančního systému je možno chápat jako postupný proces
vedoucí k vzájemnému propojování jak jednotlivých národních finančních trhů, tak
i národních finančních systémů a jejich postupné přerůstání v jediný celosvětový finanční
systém.296
Veřejnoprávní charakter účelu regulace je spatřován zejména v důležitosti regulace
v této oblasti. Hlavními subjekty na finančních trzích jsou zejména banky a jejich
regulace je velmi důležitá z pohledu systémového, neboť například platební neschopnost
či insolvence banky může významně ohrozit ekonomiku celého státu, anebo
i několika států, pokud se jedná o subjekt působící nadnárodně. Subjekty, které na finančních
trzích působí, musí splnit spoustu podmínek, aby zde mohly podnikat,
a současně v průběhu celé doby svého působení musejí zachovávat zákonné podmínky
pro setrvání v této oblasti. Tyto podmínky stanovuje zákonodárce a tím celou oblast
nejvýrazněji ovlivňuje.
293 Srov. § 1 odst. 3 zákona č. 6/1993 Sb. o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013].
294 Jako jsou např. zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013]. Zákon č. 219/1995
Sb., devizový zákon, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém].
Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013]. Zákon 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém
trhu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer
ČR [cit. 25. 7. 2013].
295 Srov. čl. 26 usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY
ZÁKLADNÍCH PRÁV a SVOBOD jako součásti ústavního pořádku ČR, ve znění
pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 14.
6. 2013].
296 Srov. REJNUŠ, O. Peněžní ekonomie (Finanční trhy). 4. aktualizované vydání. Brno:
Vysoké učení technické v Brně, Akademické nakladatelství CERM, 2008. 352 s. ISBN
8021437030. s. 348.
111
5 Metoda regulace v nefiskální části finančního práva
Atributivní podíl veřejné moci, tedy významný podíl veřejné moci tak jak jej popisuje
Mrkývka,297
se projevuje zejména tak v podobě původní a průběžné kontroly
podmínek podnikání v této oblasti. Tyto jsou kontrolovány dohledovým orgánem
dálkově prostřednictvím požadavků na vyplnění různých dotazníků či dodržováním
informačních povinností, anebo na místě formou přímé kontroly, ať už preventivní,
anebo při podezření z porušování dodržování povinností stanovených zákonem. Je
třeba uvést, že je současně všem subjektům zachována jistá možnost autonomie, tedy
jisté formy práv a svobod k rozvíjení svého podnikání.
Převažující mocenský charakter vztahů projevujících se aplikací veřejné moci nadřízené
soukromému sektoru, resp. podnikání soukromého sektoru,298
je v této oblasti
velmi zřetelný a silně finančněprávní vztahy na finančních trzích ovlivňuje. Subjekty
zde podnikající musejí dodržovat zákonné podmínky a současně podléhají kontrole
ze strany dohledového (nadřízeného) orgánu, tedy ČNB.
Dohledový orgán je mimo jiné správním orgánem, který může vyžadovat informace,
zajištění podmínek pro dodržování zákona, a dále rozhoduje individuálními správními
akty. Pomocí nich má možnost udělovat pokuty, stanovovat opatření k nápravě,
nařídit nucenou správu atp.
Samostatnou subjektivní konkretizací finančněprávních povinností299
chápeme
v této oblasti povinnost každého subjektu, spočívající v tom, že samostatně dodržuje
povinnosti uložené mu zákonem tak, aby mohl v této oblasti působit. Zejména kapitálové
požadavky ve formě základního kapitálu nebo kapitálové přiměřenosti jsou
projevem samoaplikace práva. Teprve až poté, co by bylo shledáno porušení této povinnosti,
je vydán individuální správní akt. Tato skutečnost může nastat, když některý
ze subjektů působících na finančních trzích nedodržuje některou z mnohda dílčích
povinností. Neplnění povinnosti samo o sobě nemusí být důvodem pro vyloučení
takového subjektu z podnikání na finančním trhu. Po zjištění těchto nedostatků mu
však bude orgánem dohledu individuálním správním aktem stanovena sankce a bude
mu stanovena lhůta k nápravě protiprávního stavu.
Finančněprávní akt ve formě správního rozhodování v unikátním konkrétním přípa-
dě300
je projevem souladu veřejných zájmů na mocenskou ochranu této oblasti a sou-
297 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 38.
298 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 38.
299 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 38.
300 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
112
časně zachování možnosti prosazování soukromých zájmů. Může zde dojít i k určité
formě dohody mezi mocensky nadaným subjektem (ČNB) a soukromoprávním subjektem
(např. bankou) ve věci nějaké zákonné povinnosti, avšak zde bude nejčastějším
finančněprávním aktem individuální správní akt následující po porušení některé
z povinností vyplývajících ze zákona.
Prakticky veškeré právní normy jsou v této oblasti nadány imperativním, tedy přika-
zujícím301
charakterem jen s určitými prvky dispozitivnosti, kdy je dána subjektům
možnost nějakého výběru ze zákonem stanovených možností. Pokud ale chce někdo
působit a podnikat v oblasti finančních trhů, musí splnit zákonné podmínky pro
přístup do této oblasti a nadále je dodržovat, z čehož vyplývá jen velice omezená, až
nepatrná možnost dispozitivnosti takovýchto podmínek. Dispozitivní povaha může
existovat jen v možnosti výběru, v jaké oblasti finančních trhů a v jaké formě se konkrétní
subjekt chce realizovat.
V této oblasti je harmonizace s právem Evropské unie více než zásadní, neboť prakticky
veškeré předpisy a veškeré podmínky pro toto subodvětví pocházejí z unijního
práva, což zcela logicky odpovídá příhraničnímu – mezinárodnímu působení velkého
množství subjektů operujících na finančních trzích a také globalizaci finančních trhů
jako takových.
Shrnutí
Metoda regulace v rámci dohledu nad finančními trhy je vcelku typickým projevem
mocenského působení s důrazem na veřejný zájem při soukromých podnikatelských
aktivitách na finančních trzích. Po vstupu ČR do Evropské unie je metoda regulace
ještě více přizpůsobena evropským standardům a prakticky kopíruje evropskou
úpravu, což se projevuje zejména silnou ochranou veřejných zájmů se stanovenými
pevnými pravidly pro všechny účastníky finančních trhů.
5.3 Vyhodnocení metody právní regulace v nefiskální části302
Tato podkapitola vychází z podkapitol 5.1 Bankovnictví a 5.2 Dohled nad finančním
trhem, které provedly analýzu dvou zvolených segmentů nefiskální části finančního
práva. V analytických podkapitolách nebyla obsažena analýza měnového práva,
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 39.
301 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s 39.
302 Dana Šramková
113
5 Metoda regulace v nefiskální části finančního práva
devizového práva a puncovního práva. Stručná analýza těchto segmentů tedy bude
obsažena přímo v této kapitole nebo budou příslušné poznatky doplněny pomocí
rozšíření poznatků uvedených v kapitolách výše. Například hlavní cíl, který realizuje
ČNB v rámci integrovaného dohledu nad finančním trhem, se shoduje s hlavním
cílem ČNB v rámci měnového práva. Jsme si vědomi odlišností způsobených různou
formou přijímání rozhodnutí v rámci měnového práva a v rámci výkonu dohledu.
Pro právní normy nefiskální části finančního práva je tedy příznačný zájem na regulaci
chování subjektů (fyzických i právnických osob) v pozici členů celku. Toto pojetí finančního
práva dokládá i odborná literatura z třicátých let dvacátého století. Například
Funk303
ve své práci uvádí, že „péči o úkoj takových potřeb, jež jednotlivci vlastní silou
ukojiti by nemohli neb jen s velkými obtížemi neb přílišným nákladem, jakož i úkoj
potřeb celku jednotlivců jako takového, potřeby to, jež se množily rozšiřováním populace
a vývojem hospodářským a sociálním …, převzaly na se soubory společenské,
jež se v postupu vývoje vytvořily a jež mají ráz veřejnoprávní.“ Jako samostatné právní
odvětví je u nás finanční právo nejčastěji vnímáno až od počátku dvacátých let minulého
století.304
Do té doby představovala finančněprávní úprava pouze zvláštní větev
jiných odvětví veřejného práva, přičemž nejčastěji byla řazena do oblasti práva správ-
ního.305
Finanční právo totiž dříve přestavovalo pouze oblast práva berního a rozpočtového.
V literatuře z let osmdesátých bývá finanční právo definováno jako „souhrn
právních norem upravujících finanční vztahy, které vznikají v souvislosti s plánovitou
tvorbou, rozdělováním a používáním peněžních fondů v socialistickém státě, prováděnou
za účelem zabezpečení jeho úkolů a funkcí v dané etapě jeho vývoje.“306
Záro-
veň tehdy byla za společný znak všech finančněprávních norem považována skutečnost,
že jde o právní úpravu zvláštních peněžních vztahů, které vždy (přímo nebo alespoň
303 Srov. FUNK, V. Naše berní právo, základy právních předpisů o daních a veřejných dávkách.
Praha, 1934. 263 s. ISBN nebylo přiděleno. s. 6
304 Blíže srov. např. FUNK, V. Finanční věda se zvláštním zřetelem k československému zákonodárství
finančnímu. Praha: Všehrd, 1929. 356 s. ISBN nebylo přiděleno. s. 11 an.; dále
ENGLIŠ, K. Finanční věda. Nástin theorie hospodářství veřejných svazků. Brno: Nákladem
Fr. Borového, 1929. 407 s. ISBN nebylo přiděleno. s. 20 an.; nebo CAHA, J. Finanční
věda a finanční právo – zároveň příspěvek ku právní noetice. Brno: Barvič & Novotný,
1921. XX, 106 s. ISBN nebylo přiděleno. s. 7 an.
305 Srov. BRÁF, A. Finanční věda. Spisy Dra. Albína Bráfa, 1. díl, Nástin přednášek univerzitních,
Sv. III. Praha: Knihkupectví Bursík a Kohout, 1915. 276 s. ISBN nebylo
přiděleno. s. 18 an.
306 Srov. ZAHÁLKA, V. Teoretické otázky finančního práva. Brno: Univerzita J. E. Purkyně
v Brně, 1982, s. 15 an. S podobným vymezením finančního práva se lze setkat i u dalších
autorů – srov. např. BAKEŠ, M. Teoretické otázky finančního práva. Praha, Univerzita
Karlova, 1979. s. 15.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
114
nepřímo) souvisí s tvorbou, rozdělováním a používáním peněžních fondů a které jsou
proto označovány jako vztahy finanční.
Dnes lze finanční právo charakterizovat jako „právo ovlivňující a ovlivňované ekonomickým
modelem státu, přičemž jeho primárním účelem je zajištění bezporuchového
fungování tohoto modelu a zajištění tvorby a užití materiálního základu produkce veřejných
statků.“307
S určitou nadsázkou lze říci, že finanční právo a zejména pak jeho
nefiskální část v poslední době prožívá určitou renesanci.308
Zůstává však otázkou,
do jaké míry lze stávající (relativně intenzivní) vnímání finančního práva přisuzovat
reflexi významu vztahů finančním právem upravovaných, nebo zda se jedná o poněkud
méně vznešený důvod spočívající v narůstajícím vlivu peněz a financí vůbec
ve společenském žebříčku hodnot.
Přesné vymezení předmětu a s ním související metody právní regulace nefiskální
části finančního práva není vzhledem k jeho rozsahu snadným úkolem. Při určitém
zobecnění lze za předmět zájmu finančního práva považovat „společenské vztahy vznikající
a realizující se v rámci tvorby a použití takových finančních fondů, jež jsou
vytvářeny ve veřejném zájmu, k uspokojování veřejných potřeb a v nich soustředěné
peněžní prostředky mají povahu veřejných peněz.“309
Na základě hlavních funkcí
veřejných financí310
je podle Mrkývky možné za předmět finančního práva označit
„postavení a chování subjektů ve vztazích v rámci procesu alokace a distribuce peněžních
prostředků ve veřejných peněžních fondech, jakož i regulaci společenských
vztahů za účelem stabilizace těchto fondů, resp. veřejných financí.“ Bakeš za předmět
finančněprávní úpravy označuje „vztahy, které vznikají v průběhu finanční činnosti,
zejména, avšak nejenom, pak finanční činnosti státu.“311
Řadí mezi ně „vztahy mezi
státními orgány navzájem, mezi orgány státu a územními samosprávnými celky i vztahy
mezi finančními orgány a fyzickými či právnickými osobami.“312
Regulaci vztahů, jejichž hlavním předmětem je samotná podstata peněz a peněžního
systému, tedy zajišťuje ve finančním právu právě diskutovaná část nefiskální, do níž
307 Srov. MRKÝVKA, P. In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 1. díl. 1.
vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1. s. 45.
308 Srov. HARVÁNEK, J. a kol. Teorie práva. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 1998.
341 s. ISBN 8021017910. s. 261.
309 Srov. MRKÝVKA, P. Finanční právo v právním řádu – několik poznámek. Časopis pro
právní vědu a praxi. 2002, č. 2, s. 145 an.
310 Jedná se o funkci alokační, distribuční a stabilizační.
311 Srov. BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 3. aktualizované vydání. Praha: C. H. Beck,
2003. 721 s. ISBN 80-7179-667-0. s. 12
312 Zestručněno z: BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 3. aktualizované vydání. Praha: C. H.
Beck, 2003. 721 s. ISBN 80-7179-667-0. s. 12
115
5 Metoda regulace v nefiskální části finančního práva
lze zařadit313
právo měnové, právo devizové, právo finančního trhu – resp. (veřejné)
bankovní právo, (veřejné) pojišťovnické právo a právo kapitálových trhů a konečně
právo puncovní. Poněkud specifické postavení má právní regulace platebního styku,
která sice vychází z měnového práva, avšak se zohledněním posunu v právní úpravě
od počátku 21. století ji lze v některých ohledech považovat za svým způsobem
svébytnou součást nefiskální části finančního práva. Měnové právo obsahuje soubor
právních norem, které upravují zejména peněžní jednotku a hotovostní i bezhotovostní
platební styk. Operace na devizovém trhu jsou pak náplní (měnovému právu
blízkého) práva devizového. Předmětem veřejného bankovního práva je především
regulace (státního) dozoru nad bankami, obdobně je tomu u pojišťovnictví upravovaného
veřejným pojišťovnickým právem a regulace podmínek fungování kapitálových
trhů. Určitou nadstavbu k těmto subsystémům představuje právo puncovní, které se
zabývá otázkami nakládání s drahými kovy.
Ve finančním právu je pro výše uvedené vztahy obecně typická modifikovaná administrativně
právní metoda regulace. Jedná se o regulaci veřejnoprávní, která byla při respektování
určitých specifik od vlastní administrativně právní metody odvozena. Tato
metoda, která reflektuje mocenský charakter vztahů ve finančním právu, zásadně staví
subjekty dotčených právních vztahů do nerovného postavení. Jejich práva a povinnosti
jsou pak podřízeny převážně kogentní právní úpravě. Tato metoda právní regulace,
vyznačující se velmi úzkými vazbami na metody regulace v právu správním, se uplatní
především v rámci regulace vztahů vrchnostenských, s nimiž je možné se setkat typicky
v tzv. veřejném bankovním právu, veřejném pojišťovnickém právu, právní úpravě
kapitálových trhů (souhrnně označovaných též právo finančního trhu), kde sehrává
dominantní roli především ČNB jako orgán dohlížející, resp. dozorující nad danými
segmenty. Právní úprava má v těchto subdovětvích podobu převážně zákonných právních
norem, které do značné míry odráží či doplňují příslušnou úpravu v rámci práva
Evropské unie, která zde postupně sehrává stále výraznější úlohu.
Poněkud odlišné je postavení veřejné moci v rámci měnového práva a právní regulace
platebního styku. V prvním uvedeném se právní úprava a metoda její regulace
odvíjí od specifického postavení ČNB, která zde vystupuje jako centrální banka v roli
výlučného emitenta zákonných platidel. Přestože stále dominuje kogentnost právních
norem, nacházíme je převážně nikoli v zákoně či Ústavě, ale v příslušných emisních
vyhláškách centrální banky, jimiž stanovuje náležitosti při emisi platidel, případně
určuje podmínky jejich stažení z oběhu. Je třeba podotknout, že z pohledu předmětu
313 Následující kategorizace je provedena i s ohledem na pedagogické důvody řazení některých
částí finančního práva v rámci výuky na Právnické fakultě Masarykovy univerzity.
Jsme si vědomi existence určitých odlišností v přístupu k členění zvláštní části finančního
práva.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
116
právní regulace lze měnové právo označit za základní či stěžejní subodvětví v rámci
nefiskální části finančního práva. Hovoříme-li o „měně“, jedná se o konkrétní formu
nebo druh peněz, o konkrétní soustavu peněz zavedenou v určitém státě a systematicky
upravenou právním řádem tohoto státu,314
byť v širším slova smyslu mohou
být „emisí“ myšleny kromě hotovosti též peníze úvěrové (bankovní). Podle § 12 zákona
č. 6/1993 Sb. o ČNB má ČNB výhradní právo vydávat bankovky a mince, jakož
i mince pamětní. Platné bankovky a mince vydané ČNB jsou zákonnými penězi
ve své nominální hodnotě při všech platbách na území ČR. Při emisi platidel stanoví
ČNB vyhláškami pro každý vzor základní údaje a náležitosti, jako je nominální hodnota,
rozměry, hmotnost, materiál, vzhled nebo datum vydání do oběhu. Role ČNB
se však neodehrává jen v rovině normotvorné, kdy vydává své vyhlášky upravující
pravidla emise, výměny a případně ukončení platnosti. Centrální banka také sjednává
tisk bankovek a ražbu mincí, spravuje jejich zásoby a organizuje dodávky bankovek
a mincí od výrobců v souladu s požadavky peněžního oběhu, a to na základě zmocnění
daného jí zákonem. V pozici emisní banky je ČNB dle zákona i čl. 98 Ústavy ne-
závislou315
a její činnost jako veřejné korporace sui generis nespadá ani do působnosti
veřejného ochránce práv.
Jiná je situace při stanovení pravidel pro nakládání s platidly a pro bezhotovostní
platební styk. Zde (z pohledu finančního práva) zákonodárce v zvýšené míře využívá
i dispozitivních právních norem, které stanoví obecné podmínky, od nichž se
subjekty mohou za určitých okolností odchýlit. V některých případech se však jedná
o tzv. jednostranně kogentní normy, kde je odchylka možná jen ve prospěch „slabší“
strany, tedy klienta příslušné instituce, typicky banky. Jako příklad takové regulace lze
uvést typicky ustanovení § 75 zákona č. 284/2009 Sb., o platebním styku, ve znění
pozdějších předpisů, které stanoví, že poskytovatel a uživatel se nemohou dohodou odchýlit
od ustanovení této hlavy v neprospěch uživatele, pokud tento zákon nestanoví jinak.
Tímto de facto zákonodárce omezil smluvní volnost stran v rámci uzavírání smluv
o platebních službách, které jinak spadají do regulace právem obchodním. Volněji je
pak nastavena dispozitivnost vybraných ustanovení např. dle § 76 citovaného zákona.
Zájem na ochraně klientů institucí nabízejících platební služby v oblasti platebního
styku přitom v této oblasti vedl nejprve k vydání Vzorových obchodních podmínek
ČNB, od nichž se sice bylo možno takřka beze zbytku odchýlit, avšak banka či jiná
instituce musela ve svých obchodních podmínkách výslovně uvést, v čem případné
odlišnosti spočívají. Současný, výše citovaný zákon o platebním styku pak postavení
314 Srov. BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 3. aktualizované vydání. Praha: C. H. Beck,
2003. 721 s. ISBN 80-7179-667-0. s. 431.
315 Srov. čl. 98 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
117
5 Metoda regulace v nefiskální části finančního práva
těchto klientů ještě více posiluje, když základní mantinely smluvního vztahu stanoví
výslovně zákonem. V tomto ohledu lze vysledovat vliv obecné tendence směřující
ke zvýšené ochraně především spotřebitelů, který vyplývá již z trendů v rámci Evropské
unie a tedy příslušných směrnic, případně nařízení v rámci práva Evropské unie.
S tím souvisí i zvolený (a pro české právo poněkud nestandardní) způsob regulace při
zřízení mimosoudního orgánu pro řešení vybraných sporů dle zákona č. 229/2002
Sb., o finančním arbitrovi, ve znění pozdějších předpisů.
Zatímco v případě zákona o platebním styku zvolil zákonodárce cestu kogentních
ustanovení, která limitují smluvní volnost při (obchodně-) právní kontraktaci a s nimiž
nemohou být tyto smlouvy v rozporu, u regulace omezení výše hotovostních plateb
byla zvolena cesta odlišná. Normy obsažené v zákoně č. 254/2004 Sb., o omezení
plateb v hotovosti, ve znění pozdějších předpisů, lze bez pochyby označit za kogentní.
Jejich nerespektování například při uzavření kuní smlouvy však neznamená nutně
neplatnost takového ustanovení, ale především hrozbu sankce uložené příslušným
správcem daně. V odlišném způsobu a metodě regulace lze tak spatřit odraz odlišného
účelu dané právní úpravy. Zde již zákonodárce primárně nechrání jednu ze smluvních
stran, ale podle obsahu a smyslu předpis, který lze vyčíst též z důvodové zprávy, chrání
především své fiskální zájmy ve snaze zabránit daňovým únikům a legalizaci výnosů
z trestné činnosti.
Devizové právo tvoří významnou právní výseč, která má úzký vztah k právu měnovému
jako již vymezenému dominantnímu subodvětví nefiskální části finančního
práva. Definovat devizové právo není snadným úkolem, protože každá definice obsahuje
určitou míru zjednodušení a nepřesností. Devizovým právem můžeme rozumět
„soubor právních norem regulujících provádění peněžních operací se zahraničím
a disponování zahraničními platebními prostředky, devizovými prostředky, jakož i jinými
hodnotami ve vztahu se zahraničím.“316
Podle jiné definice lze tento subsystém
charakterizovat jako „soubor právních předpisů, které upravují dispozice s hodnotami,
jimiž je možné uhrazovat závazky do zahraničí (zejména prostředky cizích měn),
a s některými dalšími hodnotami, souvisejícími s platebním a úvěrovým stykem se za-
hraničím.“317
Bezpochyby nejvýznamnější právní úpravu v tomto ohledu nalezneme
v zákoně č. 219/1995 Sb., devizovém zákoně. V metodě regulace tohoto subodvětví
lze vypozorovat obdobné rysy jako u regulace práva měnového, přičemž specifičnost
této oblasti se opět odvíjí od účelu, který zákonodárce danou úpravou sledoval. Cha-
316 Srov. MRKÝVKA, P. Devizové právo In: MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční
správa. 1. díl. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-
210-3578-1. s. 227 an.
317 Srov. PAŘÍZKOVÁ, I. Odpovědnost za porušení předpisů devizového práva. Časopis pro
právní vědu a praxi. 2001, č. 2, s. 185–191. ISSN 1210 -9126. s. 186.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
118
rakteristické je přitom nerovné postavení subjektů devizového práva, kdy ve vrchnostenském
postavení nalézáme především ČNB a Ministerstvo financí coby příslušné
devizové orgány. Právě ve vztahu mezi devizovými místy (či jinými právnickými či
fyzickými osobami jako subjekty devizového práva) a devizovými orgány lze vysledovat
jednoznačný atributivní podíl veřejné moci a rovněž s tím související dominantní
mocenský charakter těchto právních vztahů.
Puncovnictví patří mezi nejstarší činnosti při ochraně zájmů státu, obchodníků i spotřebitele,
odlišnost rozvoje puncovnictví v různých zemích je dána různým hospodářským
a politickým vývojem. Jak uvádí Novotný, „díky odbornosti a dobré úrovni práce
si české puncovnictví v průběhu let od svého vzniku v roce 1806 získalo velmi dobrou
pozici ve společnosti, a ta mu umožnila přežít na slušné úrovni všechny politické, společenské
i válečné otřesy, kterými náš stát prošel.“318
Od roku 1993 je účinný nejen puncovní
zákon (zákon č. 539/1992 Sb.), ale též zákon č. 19/1993 Sb., o orgánech státní
správy v oblasti puncovnictví a zkoušení drahých kovů, které představují základní právní
úpravu tohoto subodvětví. Tato právní úprava se vyznačuje opět pro nefiskální část finančního
práva typickou metodou právní regulace vycházející z metody administrativněprávní.
Vrchnostenskou roli zde sehrává Puncovní úřad v gesci Ministerstva průmyslu
a obchodu. Vztahy mezi ním a povinnými subjekty puncovního práva jsou opět vztahy
vrchnostenskými s atributivním podílem veřejné moci, což dokládá mj. právní úprava
puncovní kontroly podle § 8 an. puncovního zákona. Tato spočívá ve zjištění a ověření
ryzosti a předepsaného stavu zboží, které jsou stanoveny tímto zákonem. Výsledkem
puncovní kontroly je úřední označení zboží puncovní značkou příslušné zákonné nebo
jiným způsobem stanoveným tímto zákonem nebo jeho rozbití.
Společné rysy lze najít v právních předpisech upravujících činnost bank, pojišťoven
a obchodníků s cennými papíry v rámci regulace finančních trhů. Bankovním
právem je regulována určitá oblast společenských vztahů vznikajících, realizujících
se a zanikajících v rámci činností uskutečňovaných bankovním sektorem, tedy oblast
zahrnující v sobě mj. veřejné bankovní právo. Za bankovní systém je považován
„souhrn všech bank ve státě s vymezenými kompetencemi a uspořádáním jejich vzájemných
vztahů.“319
V rámci jeho dvoustupňového uspořádání bývá tradičně rozlišována
role komerčních bank a banky centrální. Při definici bankovního práva se nabízí
dva způsoby vnímání. Pohled soukromoprávní reprezentuje obchodně právní úprava,
která představuje základ vztahů mezi subjekty vztahu banka-klient. Obchodněprávní
úprava se ale pochopitelně neomezuje jen na závazkové právo, ale vymezuje v rámci
318 Srov. NOVOTNÝ, A. Předmluva In: Kol. Vývoj českého puncovnictví. Praha: Puncovní
úřad, 2001. 66 s. ISBN nebylo přiděleno. s. 6.
319 Srov. KAŠPAROVSKÁ, V. Banky a bankovní obchody, 1. vydání. Brno: Mendelova zemědělská
a lesnická univerzita, 2003. 104 s. ISBN 80-7157-652-2. s. 13 an.
119
5 Metoda regulace v nefiskální části finančního práva
společenstevní úpravy též samotné postavení banky jako akciové společnosti.320
Aby mohla začít působit jako banka, musí tato právnická osoba splnit také další
náležitosti podle zvláštních – finančněprávních předpisů, zejména podle zákona
č. 21/1992 Sb., o bankách. Zde jde již úpravu veřejnoprávní, zahrnující mocenskou
ingerenci do bankovnictví.
Ve vztahu k subjektům, které se na bankovním systému podílejí, lze mezi nejvýznamnější
činnosti ČNB zařadit v prvé řadě bankovní regulaci, která díky stanovení a prosazování
podmínek a pravidel činnosti bankovních institucí představuje důležitý preventivní
prvek. V konkrétní podobě se s regulací můžeme setkat při udělování licencí
jednotlivým subjektům. Nejde přitom jen o udělení bankovní licence jako obecné
podmínky pro vstup do bankovnictví, ale podle zákona o platebním styku může jít
též o udělení licence k provozování platebního systému. V rámci veřejnoprávní úpravy
bankovního sektoru, obsažené v zákoně o bankách, je hlavním nástrojem pro kontrolu
(komerčních) bank dohled vykonávaný ČNB. Bankovnímu dohledu ČNB podléhá
činnost všech bank se sídlem v ČR (včetně jejich poboček na území cizího státu)
a v zákonem stanoveném rozsahu též činnost poboček bank zahraničních.
Obdobným způsobem, jakým je regulována oblast bankovnictví, tedy vstup subjektů
do odvětví spolu se získáním podnikatelského oprávnění a pravidla pro jejich působení
na daném trhu, včetně kontroly a případných sankcí, je regulován i segment
pojišťovnictví a kapitálového trhu. Centrální banka zde vystupuje jako dominantní
subjekt veřejného práva, který je nadán vrchnostenským působením a který autoritativně
rozhoduje v daných otázkách. Protože v tomto případě však již centrální banka
nevystupuje (tak jako v případě udělování oprávnění subjektům v rámci bezhotovostního
platebního styku u platebních služeb a systémů) v pozici banky emisní, podrobil
tuto oblast jejích činností zákonodárce působnosti veřejného ochránce práv a je možné
zde uvažovat i o soudním přezkumu. Lze tedy shrnout, že metoda regulace v rámci
těchto segmentů nefiskální části finančního práva je obdobná, mírně odlišný je pak
navazující přístup regulace v rámci dalších právních odvětví.
Shrnutí
S ohledem na výše uvedenou obecnou charakteristiku metody regulace a stručná vymezení
příslušných subsystémů tzv. nefiskální části finančního práva lze shrnout, že
metoda zde zákonodárcem zvolená je metodou veřejnoprávní a v mnohém blízkou
k metodě využité v rámci správního práva.
320 S touto otázkou pochopitelně souvisí i problematika vztahů z oblasti platebního styku.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
120
O podobnostech svědčí nejen pojetí hmotněprávní úpravy těch oblastí, v nichž byl
svěřen dohled centrální bance, ale i četné odkazy na (byť subsidiární) využití norem
správního práva, a to především v oblasti procesních postupů. Přestože rovněž využívá
podpůrnosti správního řádu, představuje v tomto směru určité specifikum úprava
řízení před finančním arbitrem, kde zákonodárce upravil proces poněkud podrobněji
a odlišně, než je tomu v jiných subdovětvích finančního práva. Pro veřejné právo je
zde poněkud netypicky svěřeno rozhodování o soukromoprávních sporech do rukou
zvláštního správního orgánu, a to s řadou poněkud nestandardních (byť účelných)
pravidel, která se týkají např. jazyka či možností finančního arbitra pomáhat na žádost
navrhovateli při podání návrhu i v průběhu celého řízení. S ohledem na rozšiřující se
pravomoci finančního arbitra s ohledem na snahu ochránit klienty daných institucí či
spotřebitele, se jedná o úpravu tím aplikovatelnější.
Na druhou stranu je třeba v rámci nefiskální části finančního práva odlišovat případy,
kdy zákonodárce reguluje ČNB typicky jako ústřední banku státu a kde je proto mírně
odlišný i způsob regulace. Pro nutnost citlivého vyvažování zásahů do úpravy centrálního
bankovnictví je základ úpravy dán již v rovině ústavní – a proto též některé
snahy zákonodárce o změnu právní úpravy byly v minulosti řešeny Ústavním soudem.
Zvláštní úlohu pak sehrávají tzv. emisní vyhlášky ČNB, kterými jsou emitovány či
naopak z oběhu stahovány jednotlivé vzory platidel a kde je tak z pohledu kvantity
výrazně převažující podíl podzákonných norem před normami zákonnými.
V souhrnu lze pak konstatovat, že metoda regulace v nefiskální části finančního práva
využívá převážně kogentních ustanovení (možnosti volby subjektů jsou limitovány
a lze se s nimi setkat např. v některých aspektech limitace smluvní volnosti u platebních
služeb či v rovině norem tzv. jednostranně kogentních). Vývoj právní regulace
v dané oblasti pak zřetelně ovlivňuje nejen aktuální dění, trendy v rámci ochrany
spotřebitele, ale také významnou měrou vývoj v rámci práva Evropské unie. Přesto je
tento segment finančního práva z pohledu jeho subodvětví v jádru poměrně stabilním
a takto (až na drobné odlišnosti spočívající např. v posouzení právní regulace puncovnictví)
vnímaným i v řadě jiných států v rámci i vně Evropské unie.
121
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace321
Projekt Metoda a ekonomické limity regulace ve finančním právu si ve své ekonomické
části klade za cíl posoudit meze a účinnost regulačních procesů uplatňovaných
ve specifické oblasti práva – ve finančním právu. Ukazuje se, že smysluplné uvažování
o této problematice se neobejde bez hlubšího vymezení samotného základního pojmu
„regulace“ a základní otázky, kterou si pokládá zákonodárce nebo kdokoli, kdo právo
aplikuje.
6.1 Regulace a společenské procesy – obecná východiska322
Samotný pojem regulace je natolik univerzální, že jej najdeme snad ve všech vědních
oborech – v technických vědách, přírodních vědách (např. ve fyzice, matematice, biologii
atd.) i ve společenských vědách (v ekonomii, sociologii, právu atd.). Technické
vědy, ve shodě s přírodními vědami, chápou regulaci jako proces, který zpravidla
umožňuje udržovat regulované veličiny (např. tlak, teplotu, otáčky, rychlost atd.).
Společenské vědy však jednoznačné ve vymezení pojmu regulace nejsou. Například
ve Velké ekonomické encyklopedii můžeme pod heslem regulace nalézt obsáhlou de-
finici.323
Na ní lze demonstrovat, jak je společensko-vědní vymezení pojmu regulace
neurčité. Macmillanův Slovník moderní ekonomie samostatné heslo „regulace“ neu-
321 Libor Kyncl
322 Jiří Blažek, Libor Kyncl
323 Srov. „… regulace je považována za nástroj, který je slučitelný s tržní ekonomikou. Regulací
rozumíme dohled a kontrolu ekonomických aktivit soukromého sektoru v zájmu
ekonomické efektivnosti, spravedlnosti, bezpečnosti a zdraví. Ekonomická teorie nabízí
následující důvody pro regulaci – přirozené veřejné potřeby (obrana, právo, administrativa),
sociální konsensus (spravedlivé přerozdělování, tržní selhání, externality, zabezpečení
informační rovnosti a podporu konkurence). Poskytnutí pravidel je záležitostí
legislativních regulačních nástrojů. Tyto definují protimonopolní zákony, určují pravidla
obchodních praktik, vytváří zákonné normy, definují pracovní právo, zabývají se regulací
bank a fondů, upravují pravidla pro vstup na trh atd. Na tyto nástroje regulace navazují
nástroje administrativní, mezi které můžeme zařadit pravidla pro měření, normy pro
účetnictví a mnohé další. Regulační akty můžeme rozdělit do dvou oblastí – regulace
ekonomická a regulace sociální.“ In: ŽÁK, M. a kol. Velká ekonomická encyklopedie. Praha:
Linde, 1999. 806 s. ISBN 80-7201-172-3. s. 600–601.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
122
vádí. Uvádí pouze heslo „regulace Q“, tedy regulaci bankovního systému zavedenou
federálním rezervním systémem v roce 1933.324
Dále uvádí regulaci úvěru, regulaci
veřejně-prospěšných podniků a regulaci změn výdajů.
Naproti tomu ekonomický slovník kolektivu Hindls, Holman a Hronová vymezuje regulaci
stručněji jako „metody a formy zasahování státu do fungování tržního systému.“325
Obsah regulace vymezuje příkladmým výčtem, tedy zejména jako regulaci cen, mezd
a vstupu na trh nebo jako stanovování podmínek kvality zboží.326
Tato definice redukuje
regulaci na metodickou stránku zasahování státu do tržního mechanismu. S tímto
úzkým pojetím regulace rovněž nelze souhlasit, regulace právem zahrnuje i zasahování
státu do mimotržních vztahů, jako jsou například vnitřní záležitosti domácností upravené
rodinným právem a osvobozené od daní na základě daňových předpisů.
V odborné právní literatuře (zejména v teorii práva) se můžeme setkat s pojmem regulace
v souvislosti s vymezením vzájemných vztahů práva a společenských procesů.
Například: „z pohledu právní vědy lze způsoby regulace v chování jednotlivců obecně
dělit na regulaci normativní (společenskou autoregulaci uskutečňovanou společenskými
normativními systémy) a regulaci nenormativní (zde jsou regulanty našeho chování
například poloha, množství zdrojů, stav technologie, trh, dostupnost informací
aj.).“327
Knapp má za to, že účelem regulace je „odstranit entropii, zajistit reprodukci
života ve společnosti a zajišťovat spravedlnost.“328
Mezi normativní systémy (systémy skládající se ze společenských norem) dále patří
kromě práva například morálka, etické kodexy a náboženství. V právní teorii bývají
označovány jako „neprávní normativní systémy.“329
Na rozdíl od právních norem jejich
plnění až na výjimky není vynutitelné státem.
Normativní právní systémy jsou tvořeny právními normami. Právní normy jsou Harvánkem
definovány jako „státem vydávaná a jím chráněná obecně závazná pravidla
324 Srov. PEARCE, D. W. Macmillanův slovník moderní ekonomie. Praha: Victoria Publishing,
1992. 549 s. ISBN 80-856-05-42-2. s. 356.
325 Srov. HINDLS, R., HOLMAN, R., HRONOVÁ, S. a kol. Ekonomický slovník. Praha: C.
H. Beck, 2003. 624 s. ISBN 80-7179-819-3. s. 339.
326 Srov. HINDLS, R., HOLMAN, R., HRONOVÁ, S. a kol. Ekonomický slovník. Praha: C.
H. Beck, 2003. 624 s. ISBN 80-7179-819-3. s. 339.
327 Srov. KNAPP, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995. 247 s. ISBN 80-7179-028-1.
s. 39.
328 Srov. KNAPP, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995. 247 s. ISBN 80-7179-028-1.
s. 29 an.
329 Srov. HARVÁNEK, J., HUNGR, P., DOSTÁLOVÁ, J. Teorie práva. 2. vydání. Brno:
Masarykova univerzita v Brně, 2004. 343 s. ISBN 80-21035-09-9. s. 24.
123
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
chování, která zakládá práva pro účastníky společenských vztahů určitého druhu
a ukládá jim právní povinnosti.“330
Ty jsou součástí formálně sdělného regulativního
systému. Tento systém je vytvářen: „k dosažení určitých společenských účelů a k prosazení
a ochraně určitých společenských zájmů.“331
Porovnáme-li dosud řečené, nelze nevidět významné rozdíly mezi regulací společenských
systémů na jedné straně a regulací technických a přírodních systémů na straně
druhé. Technické a přírodní systémy jsou zpravidla explicitně definované (ohraničené)
a cíle regulace jasně determinované a nezpochybnitelné.
Naproti tomu regulace společenských systémů takto jednoznačně definované parametry
nemá (a to pomíjím neurčitost pojmu „společenský systém“). Především regulace
společenského systému je politickým procesem a společenským procesem. Jedná se
o proces kolektivního rozhodování řízený a ovlivňovaný lidmi, se všemi přednostmi
a nedokonalostmi, které jsou s tímto procesem spojené. Není sporu o tom, že tento
proces má daleko k dokonalosti.
V kterékoliv fázi do něho mohou vstoupit a vstupují jednotliví aktéři těchto vztahů
a svým jednáním ovlivňují průběh a výsledky tohoto procesu. Jednotlivci, formální
a neformální skupiny (například lobbisté, politické strany, odbory, profesní svazy,
podnikatelské organizace, zájmová hnutí atd.) ovlivňovaní svými vlastními zájmy mohou
působit a často působí, v rozporu s optimálními potřebami společenského vývoje.
Samotný proces regulace není proti těmto deformacím imunní.332
Základním předpokladem pro uplatnění regulačních zásahů je vznik „poruchy“, odchylky
od stanovené trajektorie společenského vývoje, vznik „selhání“ (například
tržního selhání). Společenské vědy (zejména ekonomie) analyzují řadu příčin těchto
nedokonalostí a z toho plynoucích regulativních zásahů.333
Samotný proces regulace společenských procesů vyvolává řadu pochybností a otázek,
na které společenské vědy nedokážou v současné době dát spolehlivou a jednoznač-
330 Srov. HARVÁNEK, J., HUNGR, P., DOSTÁLOVÁ, J. Teorie práva. 2. vydání. Brno:
Masarykova univerzita v Brně, 2004. 343 s. ISBN 80-21035-09-9. s. 157.
331 Srov. KNAPP, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995. 247 s. ISBN 80-7179-028-1.
s. 50.
332 Srov. nedávno zrušený zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných
zdrojů energie a o změně některých zákonů, ve znění účinném k 31. prosinci 2012.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013]. U něj se
dlouhodobě diskutovalo o jeho ovlivnění lobbistickými zájmovými skupinami.
333 Podrobněji se o tomto problému zmiňujeme například v kapitole 6.2 Regulace a její
limity – ekonomický pohled.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
124
nou odpověď. Již samotné definování, určení cílů společenských procesů je velmi
obtížné. Jsou tyto zvolené cíle optimální? Jaké společenské vztahy lze vůbec regulovat
(například prostřednictvím práva)? Jaká je efektivnost těchto regulačních mechanismů?
Bývá kladena řada dalších otázek.
Existují různé teorie hledající odpověď na tyto otázky. Pokusme se alespoň naznačit
podstatu těchto teoretických přístupů. Vycházíme ze všeobecně přijímaného pojetí
právního dualismu – tj. rozdělení na právo soukromé a veřejné. Zjednodušeně řečeno
soukromé právo reguluje majetkové a osobní vztahy, veřejné právo určuje regulativní
pravidla týkající se státu.334
Zásadní rozdíl (z hlediska našeho uvažování) spočívá
v tom, že subjekty v soukromoprávním vztahu (vyjádřeném regulativním právním
aktem) jsou v rovnoprávném postavení a vstupují do tohoto vztahu za souhlasné vůle
obou stran. U veřejnoprávního vztahu tomu tak není. Tento vztah může sice vyplývat
z regulativního aktu, který byl přijat (zpravidla prostřednictvím zvolených zástupců
– poslanců), ale příjemci (například občané) se s těmito akty neztotožňují nebo je dokonce
odmítají. Typickým příkladem těchto regulativních aktů mohou být například
daňové zákony. Zatímco v prvním případě jde o regulativní akty vzniklé ze svobodné
a souhlasné vůle, ve druhém případě jde o akty regulovaným subjektům vnucené
monopolní silou státu.
Tyto rozdíly v pojetí soukromoprávních a veřejnoprávních regulativních aktů jsou
základem zásadně odlišných teoretických konceptů v přístupu k této problematice –
v zásadě se jedná o liberální nebo intervencionistické pojetí.
Intervencionistické pojetí je v současné době reprezentováno zejména keynesiánskými,
postkeynesiánskými a neokeynesiánskými myšlenkovými proudy. Tato pojetí v zásadě
vůdčí roli státu akceptují i s jeho dominantní rolí jako generátora normativních
regulativních aktů, a z toho plynoucího submisivního postavení ostatních aktérů politického
systému.
Naopak liberální teorie reprezentované například rakouskou subjektivně psychologickou
školou, neoklasickými teoriemi apod. si kladou v zásadě tyto otázku: kde
se bere oprávnění státu být tím neomylným, nejmocnějším tvůrcem normativních
regulativních aktů? Ideovým zdrojem těchto myšlenkových proudů jsou především
názory francouzského myslitele Frederica Bastiata, který ve své knize Zákon polemizuje
o osobní a věcné působnosti práva, o funkci legislativy jakožto regulátora spole-
334 Zjednodušeně vycházíme z římskoprávního pojetí obsaženého v KINCL, J., URFUS,
V., SKŘEJPEK, M. Římské právo. 2. Vydání. Praha: C. H. Beck, 1995. 386 s. ISBN 80-
71790-31-1. s. 55 an. Jsme si vědomi jistých posunů v chápání těchto dvou základních
oblastí práva, k nimž došlo v uplynulých desetiletích.
125
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
čenských procesů. Bastiat je zastáncem přirozených „od Boha daných práv na vlastní
individualitu, svobodu a soukromé vlastnictví.“335
Jeho myšlenkový konstrukt vychází
z následující premisy – každá osoba má přirozené právo bránit svoji osobu, svobodu
a vlastnictví, a to i silou. Je to dáno tím, říká Bastiat, že tyto postuláty jsou základními
stavebními prvky života a zároveň podmínkami pro jeho zachování. V souladu s tímto
konceptem mají proto opodstatnění pouze ty právní normy, které tyto svobody
zajišťují. Naopak ty právní normy, které jsou v rozporu s tímto pojetím a které by
zasahovaly do autonomie jednotlivců, nazývá Bastiat „legálním loupením prostřednictvím
práva.“336
Bastiat konstatuje, že když dochází prostřednictvím právní regulace k zásahům do soukromého
majetku jiné osoby, roste nespokojenost především vůči těm, kdo tuto normu
(zákon) vytváří. Dochází-li tak k loupení prostřednictvím práva, a to ve prospěch
těch, kdo právo vytvářejí, snaží se postižení buď klidnou či revoluční cestou dostat se
k tvorbě zákonů. Chtějí toto „legální loupení“ zastavit nebo se na něm podílet. Tím
dochází k celkovému oslabení funkce práva a nespravedlnost se stává všeobecným
jevem, uzavírá Bastiat. Tyto myšlenky staré více než 150 let jsou překvapivě moderní
a proto mají i v současnosti řadu zastánců a pokračovatelů (například v představiteli
rakouské školy Murray N. Rothbardovi).337
Zásadní otázkou je též, kde jsou případná omezení regulace společenských vztahů ze
strany státu. Stát si v rámci politického rozhodnutí musí určit regulaci, kterou lze
považovat za žádoucí a pro další společenský vývoj přínosnou. A naopak je nutno
identifikovat regulaci, která již může společenský vývoj retardovat a je tudíž nežádoucí.
Dle Shavellovy teorie může mít regulace libovolné oblasti podobu odpovědnosti
za škodu nebo podobu preventivní regulace. V některých případech je lepší zvolit
odpovědnost za škodu, v jiných případech zvolit preventivní prostředky. Dle znalostí
dostupných v současnosti nelze tento problém rozhodnout a priori bez hlubší znalosti
regulované oblasti.338
Může též existovat více možností, jak navrhnout preventivní regulaci
a více možností, jak navrhnout odpovědnost za škodu. V dalším textu budeme
335 Bastiat Frederic (1801-1850), francouzský myslitel, představitel liberální školy, zastánce
laissez faire. Srov. BASTIAT, F. The Law. Auburn: Mises Institute 2007. ISBN 978-1-
933550-14-5. s. 2.
336 Srov. BASTIAT, F. The Law. Auburn: Mises Institute 2007. ISBN 978-1-933550-14-5.
s. 3 an.
337 Srov. ROTHBARD, M. The Great Society: A Libertarian Critique. In ROMANO, R.,
LEIMAN, M. (eds.) Views on Capitalism. Beverly Hills: Glencoe Press, 1970. s. 86-94.
[online] Google Inc. [cit. 1. 10. 2013]. Dostupné z: .
338 K rozlišení těchto dvou koncepcí právní úpravy více In: SHAVELL, S. Liability for Harm
Versus Regulation of Safety. Journal of Legal Studies. 1984, roč. 13, č. 2, s. 357-374.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
126
tyto dva modely zjednodušeně nazývat preventivní model právní úpravy (regulation
of safety) a odpovědnostní model právní úpravy (liability for harm).
Hlavní proud současného ekonomického myšlení při diskuzích o regulaci také navazuje
na myšlenku, kterou již v 17. století formuloval Kant. Tedy že ideální stav světa, Kantovo
„sollen,“ se mnohdy liší od „sein,“ tedy reálné praxe v ekonomice, se liší.339
Stejně
jako prakticky nedosažitelným stavem trhu je dokonalá konkurence, prakticky nedosažitelným
stavem regulace je dokonalá regulace. Tato dokonalá regulace je vystavena
protikladným tendencím, které jsou mimo jiné ztělesněny v teorii tzv. veřejného výběru.
Dle této teorie veřejný výběr může být ovlivněn například preferencemi osob, které se
účastní rozhodovacího procesu, například členů zákonodárného sboru.340
Tyto preference
nejsou ve striktně právním pojetí konkrétního rozhodování vůbec zahrnuty.341
Tvůrce regulace, tedy zákonodárce, se obecně snaží o dosažení co nejlepší právní
úpravy společenských vztahů. Nejlepší právní úprava však závisí na současném stavu
ekonomiky a společnosti jako celku. Pokud v sobě společnost nese jisté dědictví historie
a dlouhodobě zakořeněné zvyky nebo určitou praxi, právní úprava sama o sobě
ke změně ekonomické praxe nepomůže. Právní úprava zohledňuje uvedené Kantovo
sollen, tedy vůli zákonodárce snaží se k ní přiblížit. Velmi často se však až v procesu
aplikace ukáže, že nová právní úprava má nezamýšlené důsledky.
Shrnutí
Jistě bychom našli i v našem právním prostředí dost negativních příkladů ze současné
legislativní praxe, potvrzující stálou aktuálnost těchto myšlenek. Tyto myšlenky by
mohly být i určitou inspirací pro tento výzkumný projekt. Naše myšlení je často
pod vlivem stereotypů formovaných každodenní rutinní praxí. Takovým myšlenkovým
stereotypům podléhá značná část normativních regulativních aktů produkovaných
naším legislativním procesem, aniž by byly hlouběji analyzovány jejich dopady
na společenský systém. Není sporu o tom, že některé normativní regulativní akty mohou
působit synergicky a naopak, jiné retardačně. Mohou tak být stabilizačním nebo
naopak destabilizačním faktorem společenského vývoje. Jak vzájemně na sebe tyto
vlivy působí, jak působí na ekonomický a právní systém, o tom však v některých případech
mnoho nevíme. Rovněž zkoumání účelnosti, provázanosti a efektivnosti těchto
procesů je věnována malá pozornost. Existuje příležitost tuto skutečnost změnit.
339 KANT, I. On the Metaphysics of Morals and Ethics. East Kilbride: A & D Publishing,
2008. 116 s. ISBN 978-1604592597. s. 6 an.
340 ROMANO, R. The Sarbanes-Oxley Act and the Making of Quack Corporate Governance.
Yale Law Journal. 2005, roč. 114, č. 7, s. 1521–1611.
341 K tomuto více v kapitole 6.2 Regulace a její limity – ekonomický pohled.
127
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
6.2 Regulace a její limity – ekonomický pohled342
Tato kapitola nabízí ekonomický pohled na právní regulaci. Jejím cílem je představit
základní analytické postupy a některé standardní koncepty užívané v ekonomii
a ukázat některé aplikace. Vzhledem k enormní šířce vztahů a procesů, jež do oblasti
finančního práva spadají, je pojetí kapitoly velmi obecné a výčet konceptů a aplikací
rozhodně nemůže být úplný. Máme za to, že koncepty, které jsme se rozhodli prezentovat,
jsou vysoce relevantní v mnoha konkrétních aplikacích finančního práva
a veřejné politiky obecně.
Právní regulace je veřejnou politikou. To zahrnuje několik momentů: (i) Konkrétní
regulační opatření definovaná v zákonech či jiných rozhodnutích jsou jedním bodem
na kontinuu možností. Jinými slovy jsou konkrétním výběrem z nekonečného počtu
alternativ – a vůči těmto alternativám musejí být hodnoceny. (ii) S každou regulací
jsou spojeny náklady – vše čeho se společnost v jejich prospěch musí vzdát – a výnosy
– vše co díky nim společnost získává. Je zřejmé, že společenské náklady by měly být
nižší než společenské výnosy. Optimální regulace je však ta, která společnosti přináší
větší čistý prospěch než alternativy – včetně absence regulace. (iii) Pramenem regulace
je politický proces, tedy lidmi řízený proces kolektivního rozhodování se všemi nedokonalostmi,
které jsou s ním spjaty. Představa, že zde je jakýsi zákonodárce, jenž má
kvalitativně lepší morální vlastnosti a rozhodovací schopnosti, než jaké jsou zřejmé při
každodenním pohledu na politiku, je překážkou kritickému myšlení a brání analytickému
pohledu na fenomén regulace.
Uvažujme pro začátek velmi široké, normativně neutrální, pojetí pojmu regulace jako
existenci libovolného omezení vztahujícího se k jednání jednotlivce a vynucení tohoto
omezení z pozice síly, ať jednotlivcem či komunitou.343
Jde o omezení, jehož zdrojem
je společnost nebo jiný jedinec, nikoli příroda. Je zřejmé, že takto pojatá regulace je
všudypřítomná, a je spojena s existencí každé společnosti. I kdyby se jednalo jen o Robinsona
a Pátka, existovala by zde regulace, implicitní nebo explicitní, ze strany toho
silnějšího.344
Regulace vyžaduje přítomnost moci.
Z této definice plyne, že regulace může být společensky prospěšná, či predátorská.
Jako příklad toho prvního uvažujme, že Pátek je nezletilý a jeho rozhodnutí nemusí
být vždy rozumná. V tomto případě může být regulace Pátkova chování ze strany do-
342 Alena Kerlinová, Josef Montag
343 K odlišným pojetím pojmu regulace více v podkapitole 6.1 Regulace a společenské procesy
– obecná východiska.
344 Abstrahujeme od případu, kdy silnější je úplným altruistou. Máme za to, že v tomto
případě by problém neexistoval a tato stať by byla irelevantní.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
128
spělého Robinsona prospěšná pro samotného Pátka. Jako druhý příklad uvažujme, že
fyzicky zdatnější Robinson donutí Pátka jednat dle Robinsonových přání a odevzdávat
mu plody své práce. Tato situace bude pro Robinsona výhodná, pokud mu umožní
alespoň takovou spotřebu (vč. spotřeby volného času), na jakou by dosáhl bez Pátka.
(A to při vynaložení nejvýše takového úsilí – včetně úsilí spojeného s disciplinací Pátka
– jaké by vynaložil bez Pátka.) Z pohledu Pátka je tato situace zřejmě nevýhodná, jinak
by vynucení nebylo třeba. Přítomnost moci a donucení je podmínkou existence regulace,
moc ale současně představuje nebezpečí zneužití regulace pro subjektivní zájmy.
Tato podkapitola se zabývá podmínkami, za jakých je regulace indikována a kdy je
potenciálně společensky prospěšná, a riziky, která jsou s prosazováním regulace spjata.
Široké pojetí regulace v sobě zahrnuje veškerá pravidla obsažená v právních normách,
ale i implicitní, nepsaná pravidla a zvyky, pokud je jednání v jejich rozporu sankcionováno.
Lépe uchopitelné pojetí regulace – a bližší běžnému diskursu – je možno definovat
jako omezení jednání nad rámec základního právního rámce (vlastnická práva,
smluvní právo, právo odpovědnosti za škodu, trestní právo), s cílem měnit výsledky
jednání a interakce jednotlivců. Jako příklady můžeme uvést regulaci mezd, bezpečnosti
práce, regulaci bankovních poplatků, vzhledu krabiček od cigaret, či povinnou
školní docházku. Nositelem takto pojaté regulace je stát či mocenská entita ze státu
vycházející, jako místní samospráva či nadstátní uskupení. Pro ustavení a vymáhání
regulace jsou zásadní politické a byrokratické rozhodovací a alokační procesy, včetně
vlivu zájmových skupin. Jejich analýza je proto pro analýzu regulace klíčová.345
Kdy je regulace indikována?
Z hlediska společnosti je regulace žádoucí, pokud veškeré přínosy plynoucí společnosti
z dané regulace převyšují veškeré náklady, které jsou se zavedením a provozem dané
regulace spojeny. Jinými slovy, regulace, která společnost stojí více, než co jí přinese,
nedává smysl, neměla by se realizovat, resp. měla by se zrušit, pokud realizována je.
A naopak.346
Existenci přínosů můžeme pojmout jako nutnou podmínku pro přije-
345 V tomto kontextu srov. NORTHCOTE PARKINSON, C. Parkinson’s Law. [online]
The Economist. 1955, č. 19. listopadu. [cit. 5. 8. 2013]. Dostupné z: < http://www.economist.com/node/14116121>.
Klíčová pojednání v této oblasti jsou KRUEGER, A. O.
The Political Economy of the Rent-seeking Society. American Economic Review. 1974,
č. 64, s. 291–303. Významné stati Jamese Buchanana jsou dostupné česky v ŠÍMA,
J. (ed.) James M. Buchanan: Politika Očima Ekonoma. Praha: Liberální institut, 2002.
101 s. ISBN 80-86389-21-9. Využili jsme analýzu politických procesů vedoucích k nové
regulaci a její efektivity v ROMANO, R. The Sarbanes-Oxley Act and the Making of
Quack Corporate Governance. Yale Law Journal. 2005, roč. 114, č. 7, s. 1521–1611.
346 Zevrubnou diskusi relevantnosti analýzy nákladů a přínosů ve veřejné politice podává
FRANK, R. H.Why Is Cost-Benefit Analysis So Controversial? In: HAUSMAN, D. M.
129
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
tí dané regulace. Výnosy převyšující náklady pak představují podmínku dostačující.
Z našeho hlediska není možné obhajovat existenci jakékoli regulace jinak než tím, byť
jen implicitně, že její čistý přínos pro společnost je kladný. Ekonomie identifikuje několik
zdrojů tržního selhání, kdy může regulační zásah vést ke zlepšení fungování trhu.
Mezi klíčové koncepce selhání trhu patří veřejné statky, které vedou k tzv. tragédii
obecní pastviny, tržní síla, jenž vede ke špatné alokaci zdrojů a koncentraci bohatství
a asymetrie informací, jenž vede k nepříznivému výběru a morálnímu hazardu.
Kdy je regulace indikována? – Podmínka nutná – tržní selhání
Podmínkou nutnou pro smysluplnou regulaci je nějaký problém, resp. selhání, spontánního
chodu věcí. Dané uspořádání segmentu trhu tedy má potenciál pro nějaké
zlepšení. Protože svět není dokonalý, není problém tyto situace najít. Ekonomové
identifikovali několik modelů, v nichž interakce lidí vede systematicky k problémům
a nedokonalostem:
• tržní síla a koluze,
• veřejný statek,
• nepříznivý výběr a morální hazard,
• problém pána a správce.
Na konkurenčním trhu firmy347
prodají své zboží pouze za tržní cenu; to proto, že zvýšení
ceny ze strany jedné firmy způsobí odliv jejích zákazníků ke konkurenci. V dlouhém
období je navíc cena rovna průměrným nákladům na vyrobenou jednotku a zisky
jsou tudíž nulové.348
To proto, že nižší cena by vedla k odchodu firem na ziskovější
trhy, poklesu nabídky a následně k růstu ceny na stabilní úroveň. Vyšší cena, a tedy
The Philosophy of Economics: An Anthology. New York: Cambridge University Press, 2008.
s. 251–269.
347 Držíme se pojmu „firma,“ protože právě ten se běžně používá v ekonomické teorii. Uvědomujeme
si však, že z pohledu právnického je firma vnímána pouze jako označení
podniku, tedy jako jeho součást.
348 Ekonomický koncept zisku se liší od zisku účetního. Ekonomické náklady, tedy tzv. náklady
obětované příležitosti, totiž zahrnují nerealizované zisky z nejlepších alternativních
užití daného zdroje. Kupříkladu nákladem na studium je ušlá mzda, nákladem firmy
realizující aktivitu X jsou zisky, kterých by dosáhla při realizaci aktivity Y a nákladem
Y jsou zisky z X, resp. Z. Pokud mezi těmito možnostmi může firma volit, zisku bude
dosahovat nejvýše u jediné, u ostatních aktivit bude ztrátová (má k dispozici výnosnější
aktivitu), nebo bude dosahovat zisku nulového, tj. aktivita, v níž působí, je stejně dobrá
jako její nejlepší alternativa.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
130
pozitivní zisky, naopak dávají signál, aby nové firmy přišly na trh, což povede k růstu
nabídky, poklesu ceny a eliminaci zisků. V této situaci je vyrobeno zboží přesně v tom
rozsahu, při kterém se cena rovná nákladům na poslední vyrobený kus.
Uvažujme, že namísto kontinua firem na trhu působí firma jediná mající tržní sílu,
jež prodává za cenu rovnající se průměrným nákladům a je schopna prodat své zboží
všem zákazníkům, kteří za tuto cenu mají zájem produkt koupit. Může firma zvýšit
cenu? V zásadě ano, při vyšší ceně někteří zákazníci ztratí zájem, firma tedy prodá
méně zboží, ostatní ale zaplatí vyšší cenu. Pokud má firma hodně zákazníků, zvýšení
příjmů spojené s vyšší cenou bude větší, než snížení příjmů v důsledku ztráty několika
zákazníků. Firma bude mít podněty zvyšovat cenu do chvíle, kdy se oba efekty vyrovnají;
další růst ceny by byl ztrátový.
Zisk, jenž firmě plyne, jde na úkor zákazníků, kteří platí cenu vyšší, než jsou náklady
na výrobu. To má neblahé důsledky z hlediska distribuce bohatství. Horší ale je, že
není vyrobeno zboží, jehož hodnota je vyšší než náklady na výrobu. Jde o tu část produkce,
kterou si nekoupí zákazníci, jenž jsou ochotni platit cenu sice nižší než je cena
monopolní, ale vyšší než náklady na výrobu. Tato nerealizovaná produkce a s ní spojená
nerealizovaná hodnota jsou tím, co ekonomové nazývají náklady mrtvé váhy.349
Koluze je analogickým problémem. Uvažujme trh, na němž jsou dvě firmy, a jejich
zboží je z pohledu zákazníka identické. Pokud si budou konkurovat, cena, za kterou
budou prodávat, bude opět rovna nákladům. Zvýšení ceny ze strany jedné z firem
způsobí odliv zákazníků k firmě druhé a krach. Snížení ceny pod úroveň nákladů také
povede ke krachu. Jediný rovnovážný stav je tedy na úrovni nákladů. Opět je vyrobeno
právě a pouze zboží, jehož hodnota je vyšší než náklady na jeho výrobu. Majitele
těchto firem však může napadnout, že kdyby obě zvýšily cenu, každá na tom vydělá.
V takovém případě se z de facto konkurenčního trhu stává trh monopolní s analogickými
dopady na blahobyt a distribuci bohatství.
Veřejné statky jsou charakteristické tím, že jednotlivce nelze vyloučit ze spotřeby. Buď
protože vlastnická práva nejsou vymezena nebo protože nejsou vymahatelná. Příklady
mohou být veřejný park, obecní pastvina, bobři, velryby, či atmosféra. S veřejnými
statky jsou spojeny dva potenciální problémy: problém černého pasažéra a problém
nadužívání. Problém černého pasažéra nastává tam, kde je existence veřejného statku
spojena s náklady, jako u veřejného parku: pozemky, kde park stojí, mají potenciálně
lukrativní alternativní užití, park musí být udržován, což je také nákladné. Ale, vzhle-
349 Klasické vysvětlení nákladů mrtvé váhy podává HARBERGER, A. C. Three Basic Postulates
for Applied Welfare Economics: An Interpretive Essay, Journal of Economic Literature.
1971, č. 9, s. 785–797.
131
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
dem k tomu, že do parku je volný přístup, lidé můžou park využívat a neplatit za to.
Jinými slovy, z pohledu jednotlivce je příspěvek na provoz parku dobrovolný a neovlivňuje
to, zda park může využívat či ne. Jistě, park může být financován pomocí
dobrovolných příspěvků (a mnoho veřejných statků je na této bázi poskytováno). Potřebná
výše příspěvku roste s počtem lidí, kteří jsou černými pasažéry. To proto, že se
daná částka rozdělí mezi menší počet přispěvatelů. To ale znamená, že náklady na to
být dobrovolným přispěvatelem rostou s počtem černých pasažérů, stejně jako rostou
výhody bytí černým pasažérem. Tato struktura podnětů vytváří sebe-zničující mechanismus,
jehož výsledkem je, že nebude dostatek zdrojů pro financování parku. Přitom
užitek, který by každý uživatel parku získal, může výrazně převyšovat poměrnou část
nákladů připadající na jednoho uživatele.
Problém nadužívání vzniká tam, kde rozsah využívání daného zdroje ohrožuje udržitelnost
daného zdroje a může vést k jeho zániku. Příkladem jsou velryby nebo bobři.
Ve chvíli, kdy je jejich lov nekontrolovaný, tj. každý může lovit dle svého uvážení,
může se rozsah lovu dostat do bodu, kdy počet narozených jedinců je nižší než počet
jedinců, kteří zemřou v přírodě a jedinců ulovených; populace pak klesá. Pokud by
takový stav trval dostatečně dlouho, došlo by k vyhynutí celého druhu a tedy zániku
zdroje. Z pohledu společnosti je taková situace nerozumná, stejně jako by (hypoteticky)
byla z pohledu jednotlivce, jenž by byl vlastníkem všech velryb. Naopak, rozumné
by bylo udržovat lov na úrovni, jenž umožní stabilní a optimální velikost populace.
Z pohledu jednotlivého lovce či rybáře však situace vypadá jinak: omezení reprodukce
zdroje způsobená jeho činností je nákladem, na němž se podílí jen zlomkem, zbylá
část dopadá na ostatní uživatele zdroje. Alternativně, zvýšení reprodukovatelnosti
zdroje, plynoucí z rozhodnutí omezit lov by vytvářelo hodnotu pro všechny uživatele
zdroje, a podíl daného jednotlivce by byl pouze zlomkem. Velrybu, kterou ponechá
v moři, může v zápětí ulovit kdokoli jiný. V takové situaci lidé nemají žádné podněty
lov omezovat. Opět zde máme strukturu podnětů, jež je sebezničující. Přitom ztráta,
kterou by každý z rybářů utrpěl omezením lovu, může být mnohem menší než ztráta,
která plyne z jeho vyčerpání.350
Nepříznivý výběr je potenciální problém tam, kde je kvalita statku variabilní a existuje
asymetrie informací mezi prodávajícím a nakupujícím ohledně kvality statku,
jenž je předmětem směny. Klasický příklad je trh s ojetými automobily: Kvalita oje-
350 Klasické pojednání je v HARDIN, G. The Tragedy of the Commons. Science. 1968,
roč. 162, č. 3859, s. 1243–1248. K bobrům, kteří jsou od velryb v několika důležitých
ohledech odlišní, více v DEMSETZ, H. Toward a Theory of Property Rights. American
Economic Review. 1967, roč. 57, č. 2, s. 347–359. K nástrojům, kterými se lidské společnosti
daří tyto problémy korigovat: DIETZ, T., OSTROM, E., STERN, P. C. The
Struggle to Govern the Commons, Science 302, 2003: s. 1907–1912.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
132
tých automobilů je velmi rozmanitá a současně je poměrně složité zjistit kvalitu konkrétního
automobilu. Z pohledu nakupujícího tak má smysl předpokládat, že daný
automobil je někde v průměru a nepřistoupit na cenu vyšší, než jaká by odpovídala
automobilu průměrné kvality. Ale při této ceně nebudou majitelé nadprůměrných automobilů
ochotni prodat. Na trhu pak zůstávají jen automobily podprůměrné kvality.
Jakmile to zjistí zákazníci, sníží cenu, za kterou jsou ochotni nakupovat a z trhu zmizí
automobily, jejichž hodnota je nad úrovní nové tržní ceny. Za jistých podmínek takový
trh úplně zanikne, či vůbec nevznikne, a to přesto, že existuje mnoho příležitostí
pro směnu. Někteří prodávající by mohli věrohodně signalizovat kvalitu poskytnutím
záruky. Tuto strategii však oslabuje problém morálního hazardu – lidé s auty se zárukou
mají podněty nestarat se o ně s optimální péčí, tím se z pohledu prodávajícího
může záruka stát příliš riskantní.
V oblasti financí jsou oba problémy často přítomny. Smluvní podmínky jsou z pohledu
zákazníka těžko měřitelnou „kvalitou.“ Banky si mohou konkurovat horšími podmínkami,
což povede k tomu, že na trhu budou dostupné jen kontrakty se špatnými
smluvními podmínkami. Nepříznivý výběr ale může nastávat i na straně zákazníků.
Banky jsou obecně ochotny půjčovat rizikovým zákazníkům, ale za vyšší úroky. Pokud
je ale rizikovost zákazníka nepřesně měřenou proměnnou, vyšší úroky pro danou skupinu
rizikových zákazníků způsobí odchod méně rizikových zákazníků z této skupiny.
Banka tak opět musí zvýšit úroky, což opět způsobí zhoršení kvality jejích zákazníků.
Podobně u pojišťoven zvýšení rizikové prémie způsobí zhoršení rizikového profilu
jejich klientů, protože ti s nízkým rizikem pojistné události nebudou ochotni drahé
pojištění nakupovat, nevyplatí se jim. Morálnímu hazardu pojišťovny čelí, protože
lidé, jejichž majetek je pojištěn, mají omezené podněty jej chránit proti zničení či
krádeži. Proto jsou pojišťovny málokdy ochotny pojišťovat 100% hodnoty majetku.
Pokud toto pojištění přece nabídnou, jeho podmínkou může být například instalace
bezpečnostních opatření a jeho pravidelné kontroly. Nepříznivý výběr a morální hazard
jsou argumenty pro veřejné zdravotní pojištění – mají za následek selhání trhu
a absenci nabídky běžně dostupného soukromého zdravotního pojištění.351
Problém pána a správce nastává tam, kde jsou vlastnictví a řízení odděleny (a náklady
na monitorování jsou nenulové). Typickým příkladem je akciová společnost, kde
351 Srov. AKERLOF, G. A. The Market for ‘Lemons’: Quality Uncertainty and the Market
Mechanism. Quarterly Journal of Economics. 1970, roč. 84, č. 3, s. 488–500. Diskuse
problematiky v kontextu úvěrového financování a pojištění v ROTHSCHILD, M.,
STIGLITZ, J. Equilibrium in Competitive Insurance Markets: An Essay on the Economics
of Imperfect Information. Quarterly Journal of Economics. 1976, roč. 90, č. 4,
s. 629–649. a STIGLITZ, J. E., WEISS, A. Credit Rationing in Markets with Imperfect
Information. American Economic Review. 1981, roč. 71, č. 3, s. 393–410.
133
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
vlastníci jsou obvykle jiní lidé než ti, kdo danou firmu řídí. Obecnějším příkladem je
stát, kde vláda je volena lidmi, ti ale do každodenních věcí ve státě nezasahují, navíc
moc jednotlivce je limitovaná. Třetím příkladem je věřitel a dlužník. Problém nastává
proto, že zájmy majitele se často liší od zájmů správce. V případě akciové společnosti
je zájmem majitelů maximalizace výnosů z vloženého kapitálu. Zájmem manažerů
ale zrovna nemusí být maximální naplnění zájmů vlastníků. Manažeři mohou mít
zájem řídit co největší firmu, vybírat si spolupracovníky dle osobních sympatií nebo
mohou preferovat příliš riskantní projekty. Při úspěchu se budou podílet na výnosech,
v případě neúspěchu budou přinejhorším zbaveni své funkce, finanční náklady však
ponesou akcionáři.
Problém morálního hazardu je centrálním problémem fungování finančního trhu.
Kvalita pravidel a finančně-právní regulace tak má důležitý vliv na kvalitu finančních
trhů a v konečném důsledku na ekonomický rozvoj a blahobyt společnosti.352
Kdy je regulace indikována? Podmínky dostačující – náklady regulace, selhání státu
a alternativní mechanismy
Existence tržních nedokonalostí je nutnou podmínkou pro existenci regulace – regulovat
něco, co je dokonalé, by jistě byla ztráta času. Abychom s čistým svědomím
mohli regulaci doporučit, je nutné vzít v úvahu náklady, které jsou s ní spojené, její
efektivitu, možná rizika zneužití a rizika selhání. Vedle přímé regulace navíc existují
alternativní mechanismy, které mohou efektivně korigovat selhání trhu.
Náklady, jež jsou s regulací spojeny, dělíme na přímé náklady a nepřímé náklady.
Přímými náklady jsou náklady na ustavení regulace, náklady na zdroje nutné pro
její provoz (budovy, lidé), stejně jako náklady na „regulaci regulace,“ tedy kontrolní
mechanismy. Mezi nepřímé náklady patří náklady spojené s institucionální rigiditou
a absencí zpětné vazby, které jsou s regulací obvykle spojeny. Tržní selhání totiž často
představuje tržní příležitost. Monopolní zisky dávají signál ke vstupu na trh, nepříznivý
výběr dává firmám podněty pro hledání inovací, jenž například umožní lépe signalizovat
kvalitu. V neposlední řadě regulace oslabuje podněty pro vznik samoregulačních
mechanizmů, jako třeba asociací, kde členství je podmíněno kvalitou, signalizaci
kvality investicí do značek a reputace, či třeba certifikačních firem.
352 V poslední dekádě vznikla rozsáhlá empirická literatura zabývající se touto problematikou,
například LA PORTA, R., LOPEZ-DE-SILANES, F., SHLEIFER, A., VISHNY,
R. W. Law and Finance. Journal of Political Economy. 1998, roč. 106, č. 6, s. 1113–1155;
dále LA PORTA, R., LOPEZ-DE-SILANES, F. SHLEIFER, A. Corporate Ownership
Around the World. Journal of Finance. 1999, roč. 54, č. 2, s. 471–517; a LA PORTA, R.,
LOPEZ-DE-SILANES, F., SHLEIFER, A., VISHNY, R. W. What Works in Securities
Laws? Journal of Finance. 2006, roč. 61, č. 1, s. 1–44.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
134
Vedle nákladů existují i další rizika spojená s regulací. Protože regulace je uplatněním
moci za účelem změny fungování trhu, je náchylná ke zneužití ve prospěch cílů jednotlivců,
firem či zájmových skupin. Kupříkladu regulace často vytváří bariéry vstupu
do odvětví, které mohou vést k omezené konkurenci existujících firem a vytvářet podmínky
pro koluzi. Firmy samy jsou často největšími zastánci regulace jejich odvětví.353
Některé základní modely regulace – ideál a dvě z možných cest k jeho dosažení
Uvažujme trh s vlastnickými právy ke statku x: množství x je omezené a je rovno X.
Počáteční stav je takový, že X je náhodně rozděleno v populaci. Různí lidé si x cení
v různé míře, v tom smyslu, že jsou ochotni platit různou cenu za získání jednoho x
navíc. (Tato ochota platit může obecně klesat s množstvím x, kterým jednotlivec již
disponuje. To proto, že alternativy se stávají relativně hodnotnějšími.) Rozdělení x
v počátečním stavu nemusí být optimální. Pokud by x byl kupříkladu lék, bylo by
rozumné, aby x vlastnili lidé, kteří mají nemoc léčitelnou pomocí x a nikoli lidé zdraví
či s nemocí jinou. Pokud by x byl hudební nástroj, asi by na tom všichni byli lépe, pokud
by se x nacházel v rukou lidí, kteří mají hudební sluch. Často bude platit, že lidé
s danou nemocí, či lidé s hudebním talentem, budou také přikládat x větší hodnotu,
než ostatní. Budou tedy za x ochotni více platit.
Představme si, že máme data o hodnotě u, kterou každý z jednotlivců přisuzuje svému
x. Tato data můžeme duplikovat a seřadit dvěma způsoby: od nejmenšího k největšímu
a obráceně a oba sloupce dát vedle sebe. Data pak můžeme rozdělit v polovině,
jednu si ponecháme a druhou zahodíme (jedna je zrcadlovým obrazem druhé, zbavíme
se tedy duplikátu). V takto seřazených datech jsou na jedné straně jednotlivci,
kteří x přikládají vyšší hodnotu než jednotlivci na straně druhé (s výjimkou páru(ů),
jež x přikládají hodnotu stejnou). Pokud bychom chtěli dosáhnout optimálního rozdělení
x ve společnosti, mohli bychom jednoduše odebrat vlastnická práva k x od podmnožiny,
která x přikládá menší hodnotu a přiřadit je části populace, jenž si x váží
více. Svět by byl lepší, a to o rozdíl mezi součtem hodnoty, jež získali ti, kterým bylo
x přiděleno, a ztrátami těch, kterým bylo odebráno. Co víc, byl by to nejlepší svět
z možných, poněvadž všechny příležitosti pro zlepšení byly vyčerpány.
Taková politika by v realitě byla těžko realizovatelná. Zmíněná data nejsou k dispozici,
a to ze strategických důvodů, lidé by nám nesdělili hodnotu, jakou x přisuzují – mohli
by o ně totiž přijít. Stejně jako prodávající nesdělí kupujícímu nejnižší cenu, za kterou
by prodal. Naštěstí takové politiky není většinou třeba. Lidé sami mají podněty
realizovat transakce, které jsou vzájemně výhodné, a to jsou pouze ty transakce, které
353 Srov. STIGLER, G. J. The Theory of Economic Regulation. Bell Journal of Economics
and Management Science. 1971, roč. 2, č. 1, s. 3–21.
135
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
by si (benevolentní) společenský inženýr tak jako tak přál, aby nastaly. Za dobrých
podmínek budou všechny takové transakce realizovány spontánně a nejlepší možný
stav světa nastává sám od sebe. Dobrovolnost, která je podmínkou realizace směnných
transakcí, navíc zaručuje, že ten, který se vlastnických práv vzdává, je kompenzován,
a to minimálně ve výši hodnoty, kterou x přikládá. Všimněte si, že přebytek, jenž
transakcí vzniká, je nyní rozdělen mezi nakupující a prodávající. Z hlediska distribuce
bohatství bude tedy výsledek rovnoměrnější, než v případě prosté realokace práv k lidem,
kteří jim přikládají největší hodnotu.
Některé základní modely regulace – cenová regulace
Cenová regulace může nabývat dvou základních podob, může být stanoven tzv. cenový
strop nebo naopak cenové dno. Z ekonomického pohledu se dá říci, že oba způsoby
intervence státu do tvorby cen ovlivňují tržní rovnováhu a nemusí vést k zamýšleným
výsledkům. Naopak, mohou mít nezamýšlené – a nechtěné – důsledky.354
Jedním ze způsobu zásahu státu do tvorby cen je stanovení maximální ceny, kterou
mohou prodávající na trhu za svůj produkt požadovat, resp. kupující platit, tj. cenový
strop. Ve chvíli, kdy je tato stanovená maximální cena vyšší než rovnovážná cena
utvořená na trhu (na základě interakce poptávky a nabídky, tzv. tržní cena), je možné
cenovou regulaci považovat za neúčinnou, protože stávající cena se nijak nezmění.
V opačném případě, pokud tržní cena produktu je vyšší než cena stanovená státem,
musí dojít ke snížení ceny pod úroveň ceny tržní a regulaci je pak možné považovat
za účinnou. Pravděpodobným důsledkem bude, že dotčený produkt se stane nedo-
statkovým.
Aby bylo možné lépe posoudit dopady stanovení cenového stropu, je třeba nejprve
ve stručnosti vysvětlit, jakým způsobem se utváří tržní cena. Už bylo zmíněno, že
se tak děje na základě interakce poptávky a nabídky. Pokud se pohybujeme na trhu
finálních produktů, pak se za poptávkou skrývají všichni lidé, kteří by chtěli kupovat
a spotřebovávat daný produkt. Přání kupovat a spotřebovávat tento produkt a skutečná
koupě závisí na ceně produktu, kterou každý (potenciální) spotřebitel porovnává
se svým užitkem, který mu tento produkt přinese. Různí lidé si daného produktu cení
různě. Jak už bylo poznamenáno, jinak si bude daný lék cenit zdravý člověk a jinak nemocný.
Vegetariánovi maso moc velký užitek nepřinese. Jen pokud je užitek vyšší než
cena tohoto produktu (zde „cena“ není nic jiného, než hodnota užitku alternativního
zboží, které by bylo možné zakoupit), pak dojde k jeho nákupu a spotřebě určitým
jedincem. Pokud užitek z další jednotky produktu je vyšší než jeho cena, bude nakou-
354 Srov. STIGLER, G. J. The Economics of Minimum Wage Legislation. American Economic
Review. 1946, roč. 36, č. 3, s. 358–365.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
136
pen další kus. V rozhodování spotřebitele hraje velkou roli cena samotného produktu,
nakolik si produktu cení, množství alternativ, které dokážou uspokojit stejnou potřebu
spotřebitele, a velikost jeho příjmu, tedy peněz, které má k dispozici. Při rostoucí
ceně produktu tedy klesá jeho poptávané množství, a naopak, když cena poklesne, je
poptáváno větší množství produktu.
Nabídka je pak tvořena všemi výrobci, kteří by mohli vyrábět a prodávat daný produkt,
případně tak již činí. Hlavním cílem výrobců je dosažení zisku, proto porovnávají
cenu produktu se svými náklady na každou jednotku produktu. Podle toho se
rozhodují, jaké množství produktu budou vyrábět a nabízet – pokud náklady na dodatečnou
jednotku produktu budou menší než cena této jednotky, bude vyrobena
a nabízena, v opačném případě už nikoli. Ve stručnosti se dá shrnout, že čím bude
cena produktu vyšší, tím větší množství produktu bude vyrobeno, snížení ceny produktu
pak povede k omezení výroby produktu (protože některým výrobcům se výroba
produktu již nevyplatí).
Na trhu produktu bez státního zásahu do ceny se ustálí taková cena, kdy veškeré vyrobené
množství bude nakoupeno spotřebiteli. Tato cena se nazývá rovnovážná cena.
Nyní se vraťme k situaci, že stát určí maximální cenu produktu, která je nižší než cena
rovnovážná. Potom bude cenová regulace účinná a povede ke snížení ceny produktu.
Ale co se stane s poptávkou a nabídkou? Snížení ceny produktu povede ke zvýšení poptávaného
množství. Protože se produkt stává levnějším, stává se dostupnějším a atraktivnějším
oproti alternativám. Snížení ceny produktu ale současně povede ke snížení
nabídky produktu. Cena produktu některým výrobcům nepokryje jejich náklady. Výrobu
produktu porovnávají také s jinými alternativami, které mohou slibovat vyšší zisk,
protože cena těchto alternativ není regulována a je tedy vyšší. Zatímco při rovnovážné
ceně bylo veškeré vyrobené množství nakoupeno spotřebiteli, nabídka se tedy rovnala
poptávce, při státem stanovené ceně produktu dojde k jeho nedostatku.
Za jeden z hlavních důvodů pro určení cenového stropu bývá považována nutnost
zajištění základních komodit nebo zabránění růstu životních nákladů. Jak už ale bylo
řečeno, stanovením maximální ceny na určitý produkt nedojde k jeho zajištění, naopak
to povede k jeho nedostatku, protože pro část výrobců přestane být jeho výroba
zisková, proto z trhu tohoto produktu odejdou a dají přednost výrobě jiné alternativy.
To však ovlivní cenu produktu. Pokud uvažujeme pouze peněžní náklady spotřebitele,
mohlo by to vypadat, že jsou skutečně nižší než v případě rovnovážné ceny. Ale nedostatek,
tedy větší množství lidí, kteří by produkt rádi kupovali a spotřebovávali, než
produktů, které jsou k dispozici, vede navíc k nepeněžním nákladům. Lidé tráví čas
ve frontách, aby se na ně nedostatkový produkt ještě dostal, vzniká černý trh a utváří
se prostor pro korupci.
137
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
Stručně lze shrnout, že cenový strop vede k neefektivitě: Lidé by byli schopni a ochotni
zaplatit za produkt vyšší cenu než je cena určená státem. Stanovení maximální ceny
sice vede k nižším peněžním nákladům, mnozí spotřebitelé však musí navíc, proto
aby nedostatkový produkt získali, nést i náklady nepeněžní. Cenovou konkurenci
nahrazuje konkurence necenová, což vede například k relativnímu zvýhodnění lidí,
kteří mají více volného času, kupříkladu studenti a důchodci, oproti lidem, pro které
je volný čas vzácný, jako lékaři, právníci či ekonomové.
Jako protiklad k cenovému stropu je možné uvést cenové dno.355
Jedná se o takový
zásah státu, kdy jsou určené minimální ceny určitého produktu. Tento typ cenové
regulace je účinný, pokud státem stanovená minimální cena produktu je vyšší než
cena rovnovážná. Využitím stejné logiky jako u cenového stropu je možné shrnout, že
stanovením minimální ceny produktu dojde ke zvýšení nabízeného množství (výrobcům
se produkt s regulovanou minimální cenou více vyplatí), ale naopak ke snížení
množství poptávaného (ochota nakupovat a spotřebovávat produkt je menší než byla
při rovnovážné ceně – spotřebitelé si se svým příjmem mohou dovolit menší množství
produktu, upřednostňují jiné alternativy bez regulovaných cen). Minimální cena
tedy vytváří umělý nadbytek. Jako hlavní důvod pro zavedení minimální ceny bývá
uváděno zachování stávajících výrob, firem vyrábějících produkt. Opět se ale dá říci,
že minimální cena k tomuto záměru nakonec nevede. Sice se zvýší cena produktu,
ale veškeré jednotky produktu se za tuto cenu nevyprodají. Pokud se produkt jen
hromadí ve skladech (dokud není spotřebiteli zakoupen), na konečném zisku firmy se
nepodílí. Bez zisku firmy svou výrobu ukončují.
Jako příklad cenového dna je možné nahlížet i stanovení minimální mzdy. Zatímco
jsme tedy do této chvíle uvažovali situaci na trhu finálních produktů, stanovení
minimálních mezd se týká trhu výrobních faktorů. Způsob utváření ceny na trhu je
možné nahlížet podobně jako na trhu finálních produktů, je však nutné si uvědomit,
že tentokrát je poptávka tvořena firmami, které chtějí nakupovat výrobní faktor, chtějí
tedy přijímat pracovníky, zatímco nabídku tvoří všichni jedinci, kteří chtějí pracovat.
Stanovení minimální mzdy, jakožto jakéhosi cenového dna, vede k převaze nabídky
práce nad poptávkou, a tedy k růstu nezaměstnanosti. Firmy totiž v rámci snižování
mzdových nákladů budou zaměstnávat menší množství lidí (zatímco za tuto mzdu
by rádo pracovalo lidí více). V konečném důsledku vede stanovení minimální mzdy
k čerpání prostředků daňových poplatníků na podpory v nezaměstnanosti a/nebo
k nelegálnímu zaměstnávání.356
355 Srov. STIGLER, G. J. The Economics of Minimum Wage Legislation. American Economic
Review. 1946, roč. 36, č. 3, s. 358–365.
356 Empirickou studií efektů minimální mzdy na zaměstnanost je CARD, D. D., KRUE-
GER, A. B. Minimum Wages and Employment: a Case Study of the Fast-Food Industry
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
138
Některé základní modely regulace – Zdanění
V ekonomické a právní literatuře je daň většinou definována jako povinná, neúčelová,
neekvivalentní a nenávratná platba ve prospěch veřejného rozpočtu. Daň se může
pravidelně opakovat v časových intervalech (např. daň z příjmů) nebo je nepravidelná
a platí se za určitých okolností (např. při převodu nemovitosti). Za hlavní funkce
daní se považují funkce alokační (eliminace neefektivnosti při alokaci zdrojů na trhu),
redistribuční (přerozdělení bohatství ve společnosti směrem k chudší vrstvě obyvatel)
a stabilizační (zmírňování cyklických výkyvů v hospodářství).
Zavedení jakékoliv daně nebo změny v daních působí na efektivnost ekonomiky. Jednotlivé
ekonomické subjekty (firmy i spotřebitelé) na změny v daních reagují, hledají
způsob, jak se daním vyhnout. Firmy např. mohou přestat vyrábět produkt, který je
zatížený daní, hledají jinou alternativu. Stejně tak spotřebitelé upřednostňují nákup
a spotřebu daní nezatížené alternativy místo produktu, na který je daň uvalena. Pracovníci
a potenciální zájemci o práci začnou raději před prací upřednostňovat volný čas.357
Dá se říci, že každá daň může vyvolávat dva efekty. Důchodový efekt znamená, že subjekt
má díky dani k dispozici menší část příjmu, peněz, protože část odvedl do veřejných
rozpočtů. Pod substitučním efektem je možné si představit změnu skladby optimálního
spotřebního koše v důsledku změny relativních cen. Daň některé „produkty“
zvýhodňuje před jinými, což vede k upřednostňování subjektu právě těch produktů
zatížených daní méně nebo daní nezatížených vůbec.358
Daňový výnos, tedy výnos z daní plynoucí do veřejných rozpočtů, závisí především
na míře zdanění, na jednotlivých daňových sazbách. Kromě toho ale může být
daňový výnos ovlivněn i dalšími faktory, např. výběrem daní nebo vývojem ekonomiky.
Vzájemnou závislostí daňových sazeb (neboli výše daně) a daňového výnosu
zachycuje známá Lafferova křivka.359
Díky růstu daňových sazeb daňový výnos klesá
in New Jersey and Pennsylvania. American Economic Review. 1994, roč. 84, č. 4, s. 772–
793. Výsledky jsou reexaminovány v NEUMARK, D., WASCHER, W. Minimum
Wages and Employment: a Case Study of the Fast-food Industry in New Jersey and
Pennsylvania: Comment. American Economic Review. 2000, roč. 90, č. 5, s. 1362–1396.
a CARD, D. D., KRUEGER, A. B. Minimum Wages and Employment: a Case Study
of the Fast-food Industry in New Jersey and Pennsylvania: Reply. American Economic
Review. 2000, roč. 90, č. 5, s. 1397–1420.
357 Srov. např. BECKER, G. S. A Theory of the Allocation of Time, Economic Journal. 1965,
roč. 75, č. 299, s. 493–517.
358 Srov. např. FRIEDMAN, M. The “Welfare” Effects of an Income Tax and ad Excise Tax.
Journal of Political Economy. 1952, roč. 60, č. 1, s. 25–33.
359 Podrobněji srov. např. LAFFER, A. B. The Laffer Curve: Past, Present and Future.
139
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
a od určitého bodu se stává záporným. Při 100% zdanění se mnoho daní nevybere.
Vysoké daně totiž motivují lidi k omezování pracovní činnosti, k upřednostňování
volného času. Vysoké daně z majetku motivují k upřednostnění spotřeby před úsporami
a k převádění kapitálu za hranice. Nákup služeb je nahrazován svépomocí. Peněžní
směna je nahrazována směnou barterovou. Vysoké daně také vedou ke vzniku šedé
ekonomiky – jednotlivé subjekty porovnávají riziko související s šedou ekonomikou
a „úspory“ na daních. Vysoké daně tedy snižují výkon ekonomiky.
Zatímco z právního pohledu se zdá, že daňový poplatník nese daňové břemeno, ekonomická
teorie na problém daňového břemena nahlíží zcela jinak. Firma může svou
daň promítnout do cen. Daň z příjmu fyzických osob může být (spíše za podmínek,
kdy poptávka po práci převyšuje nabídku) přenesena na zaměstnavatele. Přenos daňového
břemena je možný u jakékoliv daně. Daňové břemeno lze přenést „vpřed“
(na spotřebitele) nebo „vzad“ (na dodavatele nebo třeba i zaměstnance).
Přenos daňového břemene existuje i u nepřímých daní, daní zdaňujících spotřebu.
U těchto daní panuje názor, že daňové břemeno nese spotřebitel, ve většině případů
však břemeno této daně dopadá jak na spotřebitele, tak i na výrobce. Rozdělení břemene
daně mezi spotřebitele a výrobce záleží vždy na vztahu mezi poptávkou a nabídkou
konkrétního produktu, kterého se daň týká, konkrétně záleží na cenové elasticitě
poptávky i nabídky. Pod pojmem „cenová elasticita“ si lze představit rozsah reakce
spotřebitelů (u poptávky) nebo výrobců (nabídka) na změnu ceny, čili jak se změní
poptávané a nabízené množství produktu se změnou jeho ceny. Cenová elasticita
souvisí s existencí alternativ k danému produktu. Poptávka po produktech, které jsou
stěží nahraditelné, bude často neelastická – spotřebitelé nemají „úniku.“ Když potřebujeme
osolit brambory, nemůžeme použít mletou papriku nebo kari, lék na snížení
tlaku nenahradí sirup pro snadnější odkašlávání. Na druhou stranu, řadě spotřebitelů
nesejde na tom, zda si chléb na svačinu namažou máslem nebo margarínem, nebo
zda si budou místo chleba mazat rohlík. Platí, že u produktu, který se vyznačuje spíše
neelastickou poptávkou, zato však více elastickou nabídkou, břemeno daně dopadá
ve větší míře na spotřebitele. Naopak, pokud je poptávka více elastická, zatímco nabídka
spíše neelastická, nese daňové břemeno zejména výrobce.
Uvalením daně na spotřebu vzniká ještě tzv. nadměrné daňové břemeno, označované
i jako ztráta mrtvé váhy. V minulé subkapitole jsme zmínili, že spotřebitelé při koupi
zvažují svůj užitek s cenou určitého produktu. Ke koupi dojde ve chvíli, kdy užitek je
vyšší než cena, nebo se užitek alespoň ceně produktu rovná. Právě rozdíl mezi užitkem
všech spotřebitelů a cenou produktu je možné vnímat jako spotřebitelský přebytek.
[online] The Heritage Foundation: Backgrounder. 2004, č. 1761 [cit. 29. 5. 2013]. Dostupné
z: .
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
140
Podobně u firem rozdíl mezi cenou produktu a náklady lze označit jako přebytek
výrobců. V případě zavedení daně na spotřebu tohoto produktu přichází o část svého
přebytku jak spotřebitelé, tak výrobci. Tato část přebytku z velké části představuje
daňový výnos státu, ovšem část tohoto přebytku se ztrácí (můžeme si představit, že
to může být kvůli samotnému výběru daně, tedy např. nutnosti vyplácet mzdu výběrčím,
nákladům na tisk formulářů apod.), což představuje právě nadměrné daňové
břemeno.360
Shrnutí
Cílem kapitoly bylo představit základní koncepce a aplikace ekonomické analýzy
v oblasti právní regulace. Východiskem ekonomické metody je studium lidského rozhodování
v podmínkách omezených možností, tj. lidé se musejí rozhodovat mezi
alternativami. Náklady rozhodnutí představují (druhé nejlepší) alternativy, které jsou
obětovány. Studium podnětů, jež alternativní institucionální uspořádání lidem dávají,
a interakce lidí, je třeba pro predikci výsledků a hodnocení alternativ. Právě pro studium
důsledků lidského jednání je ekonomická metoda velmi plodná.
V kapitole jsme se snažili ukázat, že regulace, stejně jako jakákoli lidská aktivita, může
mít nezamýšlené – negativní i pozitivní – důsledky a naopak nemusí mít důsledky
zamýšlené: cenová regulace může zhoršit dostupnost daného statku či služby, a to
především pro lidi s nízkými příjmy; to, kdo nese náklady zdanění, je do značné míry
nezávislé na tom, komu zákon danou daň uloží.
Cílem politik by (z ekonomického pohledu) měla být maximalizace blahobytu společnosti.
Z pohledu státu jako regulátora lidských aktivit však existují dva klíčové faktory,
jež limitují schopnost státu („mechanicky“) maximalizovat společenský blahobyt:
informace a motivace. (i) Informace, které jsou relevantní pro ekonomické rozhodování,
například subjektivní užitek spojený s alternativními stavy bytí, zdroje, jejich
dostupnost a kvalita či příležitosti ke směně, jsou lokálně a časově specifické. Těmito
informacemi disponují lidé na daném místě a v daném čase a regulátorovi nejsou dostupné.
Jednak ze strategických důvodů a jednak proto, že pro jejich odhalení musejí
mít lidé patřičné podněty, především výhody spojené s využitím těchto informací.361
(ii) Problém motivace je spojen s mocenskými aspekty regulace. Regulátoři mají své
zájmy a ty se nemusí vždy shodovat se zájmy společnosti jako celku. Také regulovaní
360 Podrobněji v publikaci FELDSTEIN, M. Tax Avoidance and the Deadweight Loss of
the Income Tax. Review of Economics and Statistics 81, 1999, s. 674–680.
361 Tento argument je rozpracován v HAYEK, F. A. The Use of Knowledge in Society. American
Economic Review. 1945, roč. 35, č. 4, s. 519–530.
141
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
mají své zájmy a mohou se snažit ovlivnit regulátory, tak aby regulace odpovídala jejich
potřebám, jež se mohou lišit od potřeb společnosti. Regulace v sobě tedy zahrnuje
rizika; těm je zapotřebí rozumět. Design jakékoli regulace by tato rizika měl odrážet
a vypořádávat se s nimi. Regulace, jež funguje na papíře, ale v praxi selhává, představuje
plýtvání vzácnými zdroji, které by měly lepší uplatnění jinde.
6.3 Základní aspekty sociologického výzkumu362
Cílem této podkapitoly je objasnit souvislosti mezi způsobem provádění sociologického
výzkumu, kvantitativního i kvalitativního. Bude ukázáno, co je vstupem sociologického
výzkumu a co je výstupem tohoto výzkumu. Kapitolu je třeba vnímat
prizmatem potenciálního využití v rámci návrhu a tvorby právních norem, které bude
dále ilustrováno v podkapitole 6.4 Výsledky sociologického zjišťování a jejich aplikace
do právní praxe. V podkapitole budou uvedeny základní výhody a nevýhody kvantitativního
výzkumu a kvalitativního výzkumu. Budou uvedeny také charakteristiky
dalších nástrojů, jako např. experimentu.
Standardním postupem je využití vlastní metodologie v rámci jednotlivých vědních
disciplín. V některých situacích je ovšem velmi výhodné propojení dvou (a více) přístupů
dalších disciplín, v našem případě práva a sociologie, což vede k řešení problémů,
s nimiž nelze prostřednictvím jedné metody pracovat.363
Výzva sociologických
metod spočívá zejména v možnosti experimentu, tedy ověření problematiky v terénu
prostřednictvím intervence a pozorováním vývoje na menším populačním vzorku.
Další možností, kterou sociologické metody nabízí, je inspirace v kvantitativních
datech, která mohou přímo naznačovat následný vývoj situace, a tedy lze návazně
stanovit právní úpravu. Experiment stejně tak jako predikce vycházející z datových
podkladů a analýz mohou být účinnými nástroji předcházející právní úpravy za účelem
maximalizace účinnosti jejich dopadů.
Sociologické metody lze v zásadě rozdělit dle přístupu sběru a analýzy dat na kvalitativní
a kvantitativní. Rozdíly a charakteristiky obou přístupů budou objasněny
v následujících úsecích. Kvalitativní výzkum v rámci sociologie zastává rovnocenné
postavení jako kvantitativní zkoumání; kvalitativní výzkum vychází z více metodologických
tradic současně, zatímco kvantitativní metodologie je blíže metodologiím
přírodních věd.
362 Klára Brožovičová, Brian Fabo
363 Srov. EPSTEIN, L., MARTIN, A. D. Quantitative Approaches to Empirical Legal Research.
In: The Oxford Handbook of Empirical Legal Research. Ed. Cane, P.; Kritzer, H.
Oxford Handbooks in Law. 2010. s. 902 an.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
142
Kvalitativní výzkum se snaží porozumět a dohledávat data na základě více metodologických
tradic, tedy cesta k pochopení problému může vést přes analýzu relevantních
textů, pozorování jednání aktérů, pobyt v přirozeném prostředí zkoumaného jevu,
vedení interview s respondenty tak, aby byl vytvořen komplexní holistický obraz.364
Na počátku kvalitativního výzkumu je určena výzkumná otázka s klíčovými pojmy,
které jsou konceptualizovány, tak aby byly měřitelné a pozorovatelné. Prostřednictvím
kvalitativního výzkumu lze zodpovědět otevřené otázky, kdy respondent objasňuje
své stanovisko kontextuálně a prostřednictvím faktorů, které jej mohou ovlivňovat.
V případě kvalitativního výzkumu tyto faktory objasňuje respondent, může v průběhu
výzkumu poukázat na nové vlivy, zatímco v kvantitativním výzkumu je potřeba
tyto faktory předem predikovat již při tvorbě dotazníku.
Při využití kvalitativní metodologie se často výzkumník setkává přímo s respondenty
a stává se součástí jejich žitého prostředí, čímž dochází k interakci obou subjektů.
Aby byly minimalizovány dopady vzájemného ovlivnění, je potřeba, aby výzkumník
reflektoval svou osobu (např. gender, věk, postavení ve společnosti, etnicitu ad.) a tedy
byl v rámci výzkumu zviditelněn. Reflexí výzkumníkovy osoby i podmínek, při kterých
data vznikla, se výzkumný materiál zpřesňuje. Kvalitativní metoda současně sbírá
a analyzuje data přímo v terénu, což je nesporná výhoda – lze hodnotit přínos dat
pro výzkum a podle toho sběr upravit, stejně tak jako lze zpětně kontrolovat přesnost
a vhodnost položené výzkumné otázky, popř. provádět zpětné úpravy. Tímto způsobem
je kvalitativní výzkum přesný co do sběru relevantních dat. Na základě sebraných
dat v terénu dochází k induktivním i deduktivním závěrům. Jednotlivé závěry jsou
dokládány přímo terénním materiálem, např. popis pozorování, přepis rozhovorů atd.
Nevýhodou kvalitativního výzkumu je jeho časová náročnost a proveditelnost na poměrně
malém populačním vzorku. Proto není ve většině případů možné kvalitativní
data generalizovat na celou populaci, naopak je potřeba hledat případy, které mohou
zjištěnou teorii vyvrátit.365
Kvantitativní výzkum vychází z předikování lidského chování prostřednictvím statistických
metod, přičemž hlavním pracovním nástrojem je dotazník.366
Kvantitativní
výzkum pracuje s velkým objemem respondentů v řádu tisíců a více, čímž získává
materiál zobecnitelný na celou populaci, což je výhodným rysem kvantitativního výzkumu.
Naopak oproti snadné generalizaci výsledků je nevýhodou fakt, že výsledky
364 Srov. CRESWELL, J. W. Qualitative inquiry and research design: choosing among five
traditions. Thousand Oaks: SAGE Publications, 1998. s. 42 an.
365 Srov. SILVERMAN, D. Doing Qualitative Research. 3. vydání. London: Sage, 2010.
s. 14–21.
366 Srov. HENDL, J. Kvalitativní výzkum: základní teorie, metody a aplikace. 2. aktualizované
vydání. Praha: Portál, 2008. s. 50–63.
143
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
výzkumu mohou být až příliš obecná bez ohledu na specifika některých populačních
skupin. Kvantitativní výzkum využívá testování hypotézy prostřednictvím hypoteticko-deduktivního
přístupu. Snaží se o obecné vysvětlení vztahů v reálném světě, tedy
stanoví hypotézu, jejíž platnost testujeme prostřednictvím operacionalizace a měře-
ní.367
Kvantitativní výzkum určuje vztahy mezi proměnnými na základě statistiky,
výsledky jsou tedy prezentovány za pomocí grafů a přehledových tabulek.
Při kvantitativním výzkumu jsou respondent a výzkumník odděleni, data jsou sbírána
prostřednictvím dotazníků, což zamezuje přímému ovlivnění obou subjektů. Nebezpečím
je ale nevhodné designování dotazníku, protože respondent nemá možnost
svou odpověď doplnit či odůvodnit. Zásadní je tedy pilotní výzkum, kdy je dotazník
otestován na malém vzorku populace a ověření, že sbírá opravdu data využitelná pro
účely výzkumu. Přestože se v rámci kvantitativního výzkumu jedná o sběr velkých datových
souborů, při vhodné distribuci dotazníků, je tato metoda časově i personálně
nenáročná. Vzhledem k rozsáhlosti dotazníkového šetření jsou datové sety používány
opětovně za účely výzkumů s odlišným zaměřením.
Kvantitativní výzkum v sociálních vědách představuje paradigma, které má velmi blízko
k pojetí vědy tak jak je vykonávaná v kontextu „tvrdých“ vědních disciplín. Epistemologický
základ si kvantitativní sociální badatelé vypůjčují od Karla Poppera368
–
cílem jejich aktivity je formulace hypotéz o okolním světě, které následně podrobují
empirickému testovaní metodou falzifikace, tj. definování empiricky pozorovatelných
jevů, kterých existence by vyvrátila hypotézu. Například hypotézu, podle které jsou
všichni studenti práva muži, můžeme vyvrátit nalezením alespoň jedné posluchačky
práv. Tvrzení, u kterého badatel není schopný falzifikovat je nepřípustné.
Z výše uvedeného vyplývá, že kvantitativně orientovaný vědec věnuje značné množství
času experimentům a analýzám, kterými se snaží ověřit platnost svých hypotéz.
Ačkoliv kvantitativní vědecká metoda může hypotézu vyvrátit, rozhodně neplatí, že
pokud k vyvrácení nedojde, hypotéza je automaticky pravdivá. Nalezení muže – studenta
práv není dostatečnou podmínkou na to, abychom mohli potvrdit hypotézu,
podle které je studium práv výhradně mužskou záležitostí. Pokud však experiment
zahrnuje 1000 náhodně vybraných studentů práv bez jediné ženy, je to zajisté robustní
argument ve prospěch stanovené hypotézy. Navzdory tomu, ani mnoha robustními
experimenty podpořená hypotéza není chráněná před vyvrácením skrz falzifikaci.
Právě práce s velikými soubory dat, které jsou podrobeny sofistikovanému zkoumání
367 Srov. HENDL, J. Kvalitativní výzkum: základní teorie, metody a aplikace. 2. aktualizované
vydání. Praha: Portál, 2008. s. 50–63.
368 Srov. POPPER, K. R. Logika vědeckého bádání. 1. vydání. Praha: Oikoymenh, 1997. xliv,
617 s. ISBN 80-86005-45-3. s. 4–37.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
144
za použití matematicko-statistických metod, je typickým znakem kvantitativního přístupu
v sociologii.
Robustní testování hypotéz je přirozeně spojeno s náklady. Tyto přirozeně stoupají
především, pokud jsou hypotézy stanové obecně pro velký okruh objektů, například
všechny občany nějakého státu. I státní moc, která disponuje nepoměrně většími prostředky,
nežli jakýkoliv výzkumník není s to financovat rozsáhle cenzy obyvatelstva
častěji než jednou za dekádu. Proto sociální vědci testují své hypotézy na sestaveném
zvoleném vzorku, který – za splnění jistých podmínek – umožňuje zobecnění zjištění
na celou populaci objektů výzkumu.
Specifikem kvantitativní sociologie je, že podobně jako psychologie často pracuje s „postojovými“
daty, tedy s tvrzeními respondentů zjištěnými v rámci výběrového šetření.
V této metodologii se sociologové odlišují od ekonomů, kteří preferují data o reálných
činech místo postojů. Podobně existují mezi výzkumníky rozdíly v názorech na vhodnost
využitý jednotlivých způsobů sestavení výzkumného vzorku nebo míry akceptace
různých technologických inovací při sběru dat v poslední době spojených především
s využitím Internetu. Speciálně výzkum s ambicí být základem pro stanovaní normativních
regulací společenských vztahů by proto měl probíhat s veškerou pokorou spojenou
s uvědoměním si limitů kvantitativního společenskovědního výzkumu.
Pro srovnání vlastností kvalitativního a kvantitativního výzkumu, jejich výhod a slabin
při konkrétním praktickém výzkumu je uvedena následující tabulka 1.
Shrnutí
Při volbě mezi kvalitativním a kvantitativním výzkumem je potřeba zvážit, jaký charakter
dat potřebujeme a jaká data mohou odpovědět naši výzkumnou otázku. Podle
uvedeného vyobrazení je taktéž nutné promyslet rizika, kterým jsme ochotni se vystavit.
Například, jak uvádí Epstein, při kvalitativním výzkumu se nemusí zkoumaná skupina
přesně shodovat s cílovou skupinou, je tedy potřeba využít kvantitativní statistický
výzkum, kdy výsledky můžeme generalizovat.369
Naopak pokud máme otevřené otázky,
v dotazníkovém průzkumu můžeme získat směsici různorodých odpovědí, které se nadají
kvantifikovat. Je tedy potřeba zvolit kvalitativní výzkum, kdy výzkumnou otázku
operacionalizujeme, stanovíme set otevřených otázek a odpovědi srovnáváme a průběžně
vyhodnocujeme, nejlépe s nápomocí softwaru pro zpracování kvalitativních dat, kdy
získáváme celistvé náhledy a tedy i odpověď na výzkumnou otázku.
369 Srov. EPSTEIN, L., MARTIN, A. D. Quantitative Approaches to Empirical Legal Research.
In: The Oxford Handbook of Empirical Legal Research. Ed. CANE, P., KRITZER,
H. Oxford Handbooks in Law. 2010. s. 902 an.
145
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
PŘEDNOSTI VÝZKUMU NEVÝHODY VÝZKUMU
KVALITATIVNÍVÝZKUM
podrobný vhlede do problematiky
výsledek nemusí být zobecnitelný
na celou populaci
umožňuje zkoumat skupinu i jednotlivce je obtížné predikovat výsledky
zachycuje fenomén v jeho přirozeném
prostředí a to kontextuálně
je obtížné testovat hypotézy a teorie
umožňuje objasnit procesy komplexně
analýza a sběr dat jsou často časově
a personálně náročné procesy
umožňuje tvorbu teorií
získaná data jsou specifická a nelze je
využít pro výzkum s odlišným zaměřením
dobře reaguje na specifika prostředí
výsledky mohou být ovlivněny interakcí
výzkumníka s respondentem
umožňuje sběr dat v kompletní šíři
a v maximální kontextuální přesnosti
KVANTITATIVNÍVÝZKUM
testování hypotéz
kategorie použité výzkumníkem nemusí
mapovat lokální specifika
zobecnitelné na populaci
v maticích se mohou vyskytovat časté
chybějící hodnoty
poměrně rychlý a přímočarý sběr dat odpověď může být odtržena od kontextu
výsledkem jsou numerická data
výzkumník při tvorbě dotazníku může
opomenout některé fenomény, což vede
ke zkreslení celého výsledku
výsledky jsou separovány od výzkumníka získaná znalost může být příliš abstraktní
široký sběr dat týkající se různých
kategorií
výzkumník je ovlivněn reduktivním
způsobem sběru dat
opětovná využitelnost pro další výzkum
Tabulka 1: Přednosti a nevýhody kvantitativního a kvalitativního výzkumu. Zdroj: BROŽOVIČOVÁ,
K., FABO, B. s využitím HENDL, J. Kvalitativní výzkum: základní teorie, metody
a aplikace. 2. aktualizované vydání. Praha: Portál, 2008. s. 50–63. Tab. 2.3. Přednosti a nevýhody
kvantitativního výzkumu a Tab. 2.5. Přednosti a nevýhody kvalitativníhho výzkumu.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
146
6.4 Výsledky sociologického zjišťování a jejich aplikace do právní
praxe370
Sociologické zjišťování zpětné vazby k právní úpravě jsme realizovali formou otázek
k omezením hospodářské politiky, které tvoří přílohu č. 2 knihy. Provedli jsme pilotní
výzkum na vzorku 550 studentů Právnické fakulty Masarykovy univerzity, jeho výsledky
jsou dostupné v příloze č. 1 této knihy. Dotazovali jsme se studentů na jejich
vnímání hlavních problémů české ekonomiky, preferované řešení těchto problémů
a také konkrétně na jejich postoje k možnostem hospodářské politiky. Data poskytují
prostor hned pro několik možných hypotéz.
Naši respondenti byli dotazováni na jejich postoje k 14 možným problémům české
ekonomiky, které hodnotili na stupnici od 1 (zcela nepodstatný problém) až po 5
(zcela zásadní). V analýze však nebudeme pracovat se všemi 14 problémy, protože tyto
nejsou na sebe zcela nezávislé. Je logické, že vnímání výšky státního dluhu a rychlosti
jeho růstu nebo stavu druhého pilíře a udržitelnosti důchodového systému spolu
souvisí. Využitím statistické metody známé jako faktorová analýza, dokážeme odhalit
tyto propojení a vytvořit agregované fiktivní proměnné (faktory), které nám umožní
obsáhnout všechny aspekty postojů bez nutnosti zahrnout všech 14 proměnných
do analýzy. V našem konkrétním případě lze mluvit o pěti faktorech: o zadlužování
státu, o daních, o sociálně-ekonomickém vývoji, o špatné kondici společnosti a o vývoji
v oblasti důchodů.
Falzifikace hypotéz je ve statistice prováděná prostřednictvím takzvané nulové hypotézy,
jejíž pravdivost se vylučuje s pravdivostí zvolené hypotézy. Pokud chceme prověřit
existenci nějakého vztahu, typicky je nulovou hypotézou tvrzení, že souvislost mezi
proměnnými neexistuje.
Ověřit se to dá zobrazením distribuce pozorování v tabulce. Jestliže platí nulová hypotéza,
počty pozorování v jednotlivých buňkách by měly být náhodné – neměly
by se výrazně kupit u jisté kombinace odpovědí na úkor jiných. Porovnáním očekávaných
a skutečných hodnot dokážeme pomocí jednoduché matematicky spočítat
pravděpodobnost, se kterou dojde k omylu, pokud budeme považovat nulovou hypotézu
za nepravdivou (a tedy naše hypotéza nebude vyvrácená). V sociálních vědách
je akceptovatelná hranice, kdy je stanovená arbitrárně obvykle 5 % pravděpodobnost,
že nulová hypotéza je pravdivá. Například v medicíně je akceptovatelná pouze 1 %
pravděpodobnost.
370 Klára Brožovičová, Brian Fabo, Libor Kyncl; zpracování dat z pilotáže: Jana Kranecová,
Michal Janovec
147
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
My se při využití této metody zaměříme pouze na jeden aspekt – prozkoumání hypotézy,
že vnímání problémů české ekonomiky mezi studenty souvisí s jejími postoji
k otázce, jestli faktický stav ekonomiky vytváří omezení pro realizovatelnost nové
právní úpravy hospodářské politiky. U našich hypotéz je u všech našich faktorů pravděpodobnost
pravdivosti nulové hypotézy – a neexistence hledaného vztahu příliš
velká – od 9 % v případě kritiků daní až po 60 % u respondentů, kteří se obávají
o stabilitu důchodového systému. Naším závěrem tedy je, že nebyla potvrzena souvislost
mezi vnímáním problémů české ekonomiky mezi studenty a vnímáním možností
hospodářské politiky.
Z výše uvedených výstupů zahrnutých v příloze knihy je zřejmé, že studentům magisterského
studia v 2. ročníku Právnické fakulty Masarykovy univerzity v roce 2012/2013
se jako nejzávažnější sociální problém jevila korupce. (Daný výrok můžeme vyslovit
s ohledem na výrazně většinovou účast tohoto ročníku ve výzkumu.) Obdobně lze říci,
že tito studenti by při omezování výše státního dluhu začali právě pomocí omezování
korupce. Většina také pokládá lepší čerpání z fondů Evropské unie za další prostředek,
jak omezit státní dluh.
Lze také říci, že většina z nich není spokojena s druhým pilířem důchodové reformy
provedené k 1. 1. 2013 a nechtějí do něj vstupovat. Lze předpokládat, že by je tento
pilíř možná zaujal, pokud by byl odlišně pojat. Tato souvislost již z dat nevyplývá,
jedná se o naši subjektivní interpretaci.
Co se týče očekávané účinnosti finanční ústavy ze strany respondentů, nejsou příliš
jednotní. Z toho důvodu v tomto směru nevyslovujeme žádný závěr. Je pravděpodobné,
že jejich názory na tento institut se v příštích letech dále vyvinou.
Vzorek našeho pilotního výzkumu byli studenti, kteří nemusí vždy mít detailní znalost
všech aspektů právní úpravy. Obdobným způsobem mohou být tázáni i odborníci
z praxe, kteří již přehled o diskutované oblasti mají.
Výše uvedené závěry sociologických výzkumů lze využít k získání konkrétních poznatků
o fungování části společnosti nebo ekonomiky a k získání námětů, jak současnou
právní úpravu de lege ferenda novelizovat a upravit. Obě formy výzkumu mohou být
zaměřeny také na získání relevantních námětů de lege ferenda pro budoucí legislativní
práci. Mnoho adresátů právních norem je ochotno se při vhodném způsobu dotazování
vyjádřit relevantním způsobem.
V rámci prvotního kvantitativního dotazování pomocí všeobecného dotazníku mohou
být adresáti dotázáni na své znalosti o dané oblasti. Lze vhodným způsobem
ověřit, zda disponují dostatečnými informacemi o dané oblasti právní úpravy či praxe.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
148
Další otázky mohou být směřovány ke zjištění, zda souhlasí s dalším podrobnějším
dotazováním. Z prvního kvantitativního výzkumu lze vytvořit stručný kvantativní
závěr (jako závěry uvedené výše či výsledky v příloze č. 1). Dále může následovat výběr
menšího vzorku občanů – respondentů, kteří budou ochotni zodpovědět podrobněji
formulované dotazy. Ti mohou být poté dotazování pomocí metod kvalitativního
výzkumu. Kvalitativní výzkum již nemůže být koncipován formou dotazování stovek
osob, prakticky se může jednat o jednotlivce nebo desítky osob.
Na základě detailnějšího kvalitativního výzkumu lze získat konkrétní celistvé názory
cílové skupiny obyvatel na danou oblast právní úpravy. Prakticky by se mohlo jednat
o sociologický výzkum mezi úředními osobami v orgánech aplikujících daný úsek
práva, mezi zaměstnanci výzkumných institucí a vysokých škol či mezi osobami v dalších
orgánech veřejné moci.
Obecně lze uskutečnit kvantitativní i kvalitativní výzkum názorů veřejnosti ve všech
fázích tvorby právního předpisu. V České republice může v některých případech docházet
k přijetí právní úpravy v rozporu s legitimními očekáváními veřejnosti. Tento
rozpor nebo jiné formy nesouladu by mohly být předem identifikovány právě pomocí
sociologického výzkumu.
První příležitostí k jeho užití je doba, během níž se vytváří a schvaluje věcný záměr
právního předpisu. Využití kvalitativního výzkumu by při institucionálním zakotvení
v legislativních pravidlech vlády dle našeho názoru mohlo pomoci při větším přizpůsobení
věcného záměru právní úpravy názorům veřejnosti.
Pokud se kvalitativní výzkum provede ve fázi bezprostředně po přijetí věcného záměru
zákona, může dát zákonodárci zpětnou vazbu ohledně upřednostňované podoby
zpracovávaných ustanovení právního předpisu. Gestor právní úpravy může konkrétní
podobu ustanovení následně vytvářet s ohledem na věcný záměr a na kvalifikovaně
získaný názor veřejnosti.
Dlouhý časový prostor, v němž lze využít kvalitativní sociologický výzkum, začíná
během legisvakační lhůty, kdy může zákonodárce ještě navrhnout novelizaci právního
předpisu v souladu s názory veřejnosti. Obdobné však platí i u novelizace ex post, tedy
již během účinnosti předpisu.
Máme za to, že případné institucionálně zakotvené využití metod sociologického výzkumu
během legislativního procesu ve finančním právu může do budoucna pozitivně
ovlivnit legitimitu připravované právní úpravy. Může na jednu stranu zvýšit náročnost
jednotlivých kroků legislativního procesu. Zároveň však nabízí možnost, jak legislativní
proces dlouhodobě stabilizovat a více ho přizpůsobit legitimním potřebám veřejnosti.
149
6 Socio-ekonomické souvislosti regulace
Metody sociologického výzkumu mohou být využity také při interpretaci finančního
práva, při aplikaci finančního práva a při argumentaci v rámci finančního práva.
S ohledem na delší dobu trvání sociologického výzkumu je jeho využití v dalších fázích
existence právní regulace těžkopádnější, než v rámci tvorby práva. Z toho důvodu
jsme se zaměřili v tomto textu především na užití sociologických metod v rámci tvorby
práva.
Shrnutí
Uvedená interpretace sociologického výzkumu je příkladem, jak lze sociologické výzkumy
do budoucna využít pro optimalizaci právní úpravy na úseku finančního práva
při respektování aktuální ekonomické situace ČR. Sociologické výzkumy kvalitativního
i kvantitativního typu mohou být využity v nejrůznějších formách. Reflexe názorů
obyvatelstva je důležitá pro zajištění demokratické legitimity právního řádu – de facto
ve všech čtyřech případech užití metody, které uvádíme v rámci obecné metodologie,
tedy při tvorbě finančního práva, při interpretaci finančního práva, při aplikaci finančního
práva a při finančněprávní argumentaci.371
Máme za to, že institucionálně zakotvené využití metod sociologického výzkumu
během legislativního procesu ve finančním právu by mohlo do budoucna pozitivně
ovlivnit legitimitu připravované právní úpravy. Může na jednu stranu zvýšit náročnost
jednotlivých kroků legislativního procesu. Zároveň však nabízí možnost, jak legislativní
proces dlouhodobě stabilizovat a více ho přizpůsobit legitimním potřebám
veřejnosti.
371 Srov. podkapitola 2.1 Metodologie finančního práva
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
150
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých
segmentů právní úpravy372
V rámci ekonomických souvislostí jednotlivých segmentů právní úpravy se budeme
postupně zabývat příklady segmentů finančního práva, které jsme vybrali jako
specifické pro své ekonomické souvislosti. U nich vymezíme základní ekonomické
souvislosti a z nich vyplývajících omezení při přijímání nové právní úpravy. S ohledem
na odlišné pojetí výzkumu ekonomických souvislostí, který nerozlišuje fiskální
a nefiskální část finančního práva, tento výzkum nebudeme dělit do tří základních
segmentů, jako u výzkumu finančněprávní metody regulace. Budeme se zabývat ekonomickými
souvislostmi následujících segmentů:
• majetkové daně,
• nepřímé a důchodové daně,
• mezinárodní zdanění,
• veřejné rozpočty,
• kontrola veřejných financí,
• financování školství,
• bankovnictví,
• dohled nad finančními trhy.
372 Libor Kyncl
151
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
Jsme si vědomi, že při výběru těchto dílčích segmentů ekonomiky provádíme zjednodušení,
respektive zúžení velkého rozsahu všech vztahů existujících ve společnosti.
Výběr realizujeme s přihlédnutím k předmětu regulace ve finančním právu.373
V rámci této kapitoly nejsou analyzovány ekonomické aspekty vlivu judikatury na daňové
právo. Máme za to, že ekonomické dopady jednotlivých typů zdanění jsou dostačující,
pro zjištění ekonomického dopadu judikatury samotné jsme v rámci obecných
základů metodologie nevytvářeli metodologický aparát.
7.1 Ekonomické souvislosti majetkových daní374
Majetkové daně i daně všeobecně jsou z hlediska ekonomiky velmi významným prvkem.
Příjmy z daní jsou totiž nedílnou součástí rozpočtů států či územních samosprávných
celků a proto zcela zásadním způsobem ovlivňují ekonomiku každého státu.
Pokud rozebereme majetkové daně na základě jejich konstrukce, označíme za ekonomické
ukazatele některé z jejich konstrukčních prvků, a to daňový základ, daňovou
sazbu a jednotlivé korekční prvky, které se však mohou vztahovat k dalším konstrukčním
prvkům, jako je sazba, základ, osoba poplatníka či předmět daně.
Určení daňového základu je vlastně určením kvality objektu daně. Nejdříve se objekt
daně konkretizuje, čímž se určí daňový základ a následně se z něj daň vyměří. Základ
je vždy závislý na druhu daně, jeho jednotky míry mohou být tedy velmi různé. Obecně
se může jednat například o hmotnost, množství či peněžní jednotku.375
Základem pro daň dědickou a darovací je hodnota majetku zjištěná na základě platných
oceňovacích předpisů, v případě daně z převodu nemovitostí se tato zjištěná
hodnota poměřuje s cenou uvedenou v příslušné smlouvě a za základ daně se považuje
cena vyšší. Pro daň z nemovitostí se základ počítá zvlášť pro pozemky a zvlášť pro stavby.
Základem u daně z pozemků je obecně výměra pozemku. Dle druhu pozemku pak
může být ještě vynásobena průměrnou cenou půdy. U daně ze staveb se vychází též
z výměry, tedy z výměry půdorysu, u bytů je třeba pomocí koeficientu přidat k předmětu
zdanění i část společných prostor.376
U silniční daně je daňovým základem pro
osobní automobily zdvihový objem motoru, pro návěsy součet největších povolených
373 Více v kapitole 2.2 Systém finančního práva.
374 Kristýna Müllerová
375 Srov. RADVAN, M. a kol. Finanční právo a finanční správa. Berní právo. Brno: Doplněk
a Masarykova univerzita, 2008. s. 34.
376 Dále srov. RADVAN, M. Zákon o dani z nemovitostí. Komentář. Praha: C. H. Beck,
2006. 335 s. ISBN 80-7179-478-3. S. 19–25.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
152
hmotností na nápravy v tunách a počet náprav a pro ostatní vozidla největší povolená
hmotnost vozidla a počet náprav.
Z hlediska zdanění je daňový základ důležitým ekonomickým ukazatelem, protože se
od něj přímo odvíjí výsledná výše vybrané částky daně.
Sazba je, obecně řečeno, stanovení výše daně vzhledem k daňovému základu. Rozlišujeme
sazby daní pevné a procentní, dále pak lineární, progresivní a degresivní. Procentní
sazba stanovuje daň procentem z hodnoty základu. Pevná sazba je konstantou,
kvantitu základu nezohledňuje. U lineární sazby je její hodnota stejná bez závislosti
na výši základu, u progresivní či degresivní se výše sazby zvyšuje (případně snižuje)s
ohledem na zvyšující se hodnotu základu.377
Právě proto, že má sazba přímý nepopiratelný
vliv na konečnou výši daně, považujeme ji za důležitý ekonomický ukazatel.
V ČR je v tomto ohledu majetek zdaňován jak sazbami procentními (daň dědická,
darovací a z převodu nemovitostí), tak pevnými (daň silniční, daň z nemovitostí),
vyskytují se zde sazby lineární (daň z převodu nemovitostí) i progresivní (daň silniční,
dědická, darovací).378
Daň z nemovitostí je v tomto ohledu trochu specifická, protože
je její výpočet o poznání komplikovanější, než u ostatních daní. Její sazba, ač se z počátku
v zákoně tváří jako lineární, nabývá dále pod vlivem jednotlivých koeficientů
na progresivitě. Tato progresivita se ale neodvíjí od výše daňového základu, jako je
běžně zvykem, ale sazba roste vlivem velikosti obce (určené na základě počtu obyvatel),
v níž se nemovitost nachází. Dále jsou v zákoně stanoveny ještě další možnosti
pro účely zvýšení výnosu daně, a to opět pomocí zavádění nových či zvyšování stávajících
koeficientů.
Korekční prvek je vlastně možnost, jak daň ovlivnit. Obecně se jedná o různé slevy,
úlevy a osvobození. Korekcí může být nejen snížení, ale i zvýšení daně. Přesná definice
korekčního prvku však dosud není v literatuře uvedena. Vzhledem k tomu, že tento
konstrukční prvek dokáže ovlivnit výslednou výši daně, a to ať už přímo, nebo vlivem
na jiné konstrukční prvky, považujeme ho za významný ekonomický ukazatel.
Každá z majetkových daní má určité své korekční prvky. U daně silniční, dědické, darovací
i z převodu nemovitostí jsou to typicky osvobození, daň z nemovitostí obsahuje
kromě osvobození i výše zmíněné koeficienty, které by se z určitého pohledu daly též
za korekční prvky označit.
377 Srov. RADVAN, M. a kol. Finanční právo a finanční správa. Berní právo. Brno: Doplněk
a Masarykova univerzita, 2008. s. 35.
378 Dále srov. JÁNOŠÍKOVÁ, P. MRKÝVKA, P. TOMAŽIČ, I. et al. Finanční a daňové
právo. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. ISBN 978-80-7380-155-7. s. 200–214.
153
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
Co se týče potenciálních rizik pro ekonomiku při neúčinnosti této regulace, vzhledem
k tomu, že výnos z majetkových daní je v poměru k ostatním příjmům státního rozpočtu
velmi malý (nikoli však zanedbatelný), nemělo by špatné fungování regulace
této oblasti finančního práva mít na veřejné finance výrazný vliv. Ve skutečnosti se
dnes spíše uvažuje nad tím, zda tato stávající regulace majetkových daní skutečně plní
svou funkci.
Spíše než hovořit o potenciálních rizicích se dá položit otázka, jestli rizika nejsou aktuální
a zda regulace těchto daní momentálně funguje tak jak by měla, když vezmeme
v úvahu, že:
1. uvažuje se o zrušení daně dědické a darovací jako takové a jejich podřazení pod
daň z příjmů,
2. ačkoli se neuvažuje o zrušení daně z převodu nemovitostí, o jejím výnosu se dá
bezpečně říci, že není vysoký a bylo by s tím třeba do budoucna něco udělat,
3. vzhledem k nízké výnosnosti silniční daně a administrativní náročnosti její správy
zde také v minulosti byly návrhy na její zrušení a zvýšení příslušné spotřební
daně tak, aby tento výnos nahradila,
4. řeší se, jak zvýšit nízkou výnosnost daně z nemovitostí a za tímto účelem je navrhována
změna stanovení daňového základu379
(prozatím alespoň pro pozemky),
a to i přes fakt, že je tato daň ze všech majetkových daní považována za nejvýnosnější
(výnos je asi 1%380
z celkového výnosu daní v ČR).
Proto si myslím, že zde nejsou žádná potenciální rizika, ale spíše aktuální rizika, jsou
však pravděpodobně spíše marginálního významu. Tedy alespoň tak usuzujeme vzhledem
k tomu, že existují již mnoho let a přitom je stát téměř neřeší. Postupem času
tyto problémy pouze nabíraly na naléhavosti, a proto se o nich nyní mluví víc než
před několika lety. Nebo tedy, abychom byli přesnější, určitá navrhovaná řešení zde už
několik let jsou, ale v praxi z nich za celou dobu nebylo nic realizováno.
Problémem je tedy nízký výnos a vysoká administrativní náročnost na správu jednotlivých
daní. Důvodem můžou být jak nízké sazby,381
tak špatně stanovený základ, tak
379 Dále srov. RADVAN, M. Místní daně. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012. ISBN 978-80-
7357-932-6. S. 19–25.
380 Srov. RADVAN, M. a kol. Finanční právo a finanční správa. Berní právo. Brno: Doplněk
a Masarykova univerzita, 2008. s. 185.
381 K efektům zvyšování sazeb daní z nemovitostí více In: MIESZKOWSKI, P., ZODROW,
G. R. Taxation and the Tiebout model: the differential effects of head taxes, taxes
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
154
i vysoký počet osvobození a slev. Nejdůležitější je poměr výnosu vzhledem k nákladům.
Nelze tedy věc řešit pouze na jedné straně, řešení musí být komplexní a zahrnovat
kromě způsobů zvýšení výnosu i návod, jak snížit náklady na správu.
Pro zachování této regulace je potřebné financovat tyto základní oblasti podle zákona
č. 455/2011 Sb., o státním rozpočtu ČR na rok 2012: Kancelář prezidenta republiky,
Poslaneckou sněmovnu Parlamentu, Senát Parlamentu, Ministerstvo financí a Ministerstvo
dopravy.
Výnos z daně silniční plyne přímo do fondu dopravní infrastruktury. Výše plánovaných
příjmů z jednotlivých daní není v rozpočtu na rok 2012 vypsaná, je zde jen
celkový plánovaný příjem z daní. Příjmy z jednotlivých daní budou zveřejněny až
v rámci státního závěrečného účtu za rok 2012. Bývá většinou mezi 5 a 6 mld.
Daňové příjmy (tedy i příjmy z transferových daní) se rozdělují do 22 kapitol státního
rozpočtu. Určení konkrétní věci, která je financována přímo z výnosu transferových
daní, je proto nemožné. Tím, že putují do státního rozpočtu, se podílí na financování
státní správy jako celku. Vyjmenovávat všech 22 kapitol by tak pro práci nebylo
přínosem. Příjmy z daně z nemovitostí jsou příjmem obcí, na jejichž území se nemovitosti
nachází.
Shrnutí
Z ekonomického hlediska však vyvstává otázka, zda tyto daně, v aktuální právní úpravě
a s ní spojenou výnosností, mají ještě nějaký ekonomický význam, či zda je jejich
správa v poměru k výnosu pro stát spíše nevýhodná. Je namístě uznat, že z hlediska své
fiskální funkce nedosahují potřebných výsledků a bude nezbytné jejich právní regulaci
upravit, nebo uvažovat o jejich úplném zrušení. Tento názor zaznívá i v důvodových
zprávách k zákonům, které se těchto daní dotýkají. Situace je však v taková již dlouho
a stále se žádné změny neuskutečnily. Můžeme tak jen doufat, že bude problém výnosnosti
majetkových daní brzy a účinně řešen. Prozatím nebyly zákony, které měly
situaci alespoň částečně řešit, schváleny.382
on land rents, and property taxes. Journal of Economic Literature. 1989, roč. 27, č. 3,
s. 1098–1146.
382 Srov. Sněmovní tisky 1003 a 1004 [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. Poslední
úpravy 24. 9. 2013 [cit. 24. 9. 2013]. Dostupné z:
a . Uvedené
důvodové zprávy jsou dostupné tamtéž.
155
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
7.2 Ekonomické souvislosti nepřímých a důchodových daní383
Ačkoliv jsou nepřímé daně skryté v ceně zboží a služeb, výrazným způsobem zasahují
do ekonomiky a ovlivňují ekonomice ukazatele. Vývoj ekonomiky ovlivňuje také daň
z příjmů, byť mírně odlišně, a ovlivňují i jiné ukazatele.
Nejvýrazněji nepřímé daně ovlivňují inflaci, právě z důvodu, že jsou započteny v ceně
zboží. Inflace je obecně definována jako růst cenové hladiny v čase. V ekonomice
pak způsobuje snižování koupěschopnosti, tedy snižuje hodnotu peněz. Ukazatelem
inflace je míra inflace, která ukazuje procentní změnu cenové hladiny za určité období.
Nízká inflace v ekonomice je akceptovatelná a ve své podstatě nijak škodlivá. Problém
nastává, pokud se inflace zvyšuje nad určitou hranici. Kromě jiných faktorů je inflace
ovlivněna i výší nepřímých daní. Zvýší-li stát například sazby daně z přidané hodnoty,
tedy daně ze všeobecné spotřeby, která je uvalena na téměř veškeré zboží a služby,
podnikatelské subjekty toto zvýšení víceméně promítnou do konečné ceny pro spotřebitele.
Jelikož se pak inflace počítá nejvíce za použití indexu spotřebitelských cen, kde
se právě sledují konečné ceny, za které spotřebitelé nakupují, projeví se zvýšení sazeb
v růstu míry inflace, čehož jsme v roce 2012 svědky. Od začátku roku 2012 byla zvýšena
snížená sazba daně z přidané hodnoty o 4 procentní body na úroveň 14 % a toto
zvýšení se výrazným způsobem projevilo ve zvýšení míry inflace po celý rok 2012,
kdy se pohybuje nad úrovní 3%.384
Od roku 2013 se pak připravuje její další zvýšení
u obou sazeb o jeden procentní bod. Rostou také sazby některých spotřebních daní.
Hospodářství ČR se tak dostalo do velmi složité situace, kdy prochází ekonomickou
fází hospodářské recese, a přesto dochází k významnému růstu cen, což pokles dále
prohlubuje. Podle standardních ekonomických modelů by totiž ve fázi poklesu hospodářství
měly klesat ceny, resp. míra inflace by se měla snižovat, což se v současné
době neděje. Zvyšování těchto daní tak působí kontraproduktivně, neboť účelem zvyšování
daní je dodatečné zvýšení příjmů státního rozpočtu. Jestliže však toto zvýšení
působí na prohloubení hospodářského poklesu, pak to zpětně způsobuje nižší příjem
všech veřejných rozpočtů.385
Tím se dostáváme k druhému ukazateli, jenž je těmito daněmi ovlivňován, a to ke státnímu
rozpočtu. Na státní rozpočet je nutné se dívat jako na nástroj fiskální politiky vlády,
383 Milan Bárta
384 Srov. Průměrná roční míra inflace v letech 1994–2011 [online]. Český statistický úřad [cit.
15. 11. 2012]. Dostupné z: .
385 Srov. LAFFER, A. B. The Laffer Curve: Past, Present and Future. [online] The Heritage
Foundation: Backgrounder. 2004, č. 1761 [cit. 29. 5. 2013]. Dostupné z: .
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
156
která s jeho pomocí může ovlivňovat reálný výkon ekonomiky. Státní rozpočet ČR je
již několik let hluboce deficitní. Jedním z cílů vlády je proto snižování schodku státního
rozpočtu s postupnou konsolidací k vyrovnaným rozpočtům. Vláda z tohoto důvodu
činí opatření na výdajové, ale také na příjmové straně rozpočtu, když zvyšuje zejména
nepřímé daně. Svými opatřeními však způsobuje nejenom zvýšení příjmů rozpočtu, ale
také prohloubení hospodářského poklesu. Zvýšené příjmy pak chce použít na financování
nástrojů vedoucích k oživení ekonomiky – státní stavební zakázky, financování
vědy a výzkumu, školství apod. Zvýšené nepřímé daně způsobují tak výrazný hospodářský
pokles, že nakonec příjmy státního rozpočtu nedosahují plánované výše a vláda je
tak nucena opětovně korigovat své výdaje směrem dolů, což znamená, že dostatečným
způsobem nedokáže financovat všechny nástroje k oživení ekonomiky. Daň z příjmů,
ačkoliv nedochází ke snížení ani ke zvýšení, ovlivňuje veřejné rozpočty také. Jak již bylo
výše uvedeno, je mnohem více citlivá na hospodářský cyklus. V době poklesu tak dochází
i ke snížení příjmů zejména státního rozpočtu. Při respektování základních ekonomických
teorií by v případě poklesu hospodářství nedocházelo ke snížení výdajů, nebo
naopak docházelo k jejich zvýšení, aby tyto výdaje působily proticyklicky, byť na úkor
zvýšení schodku rozpočtu a následně i veřejného dluhu. V současné mezinárodně ekonomické
situaci je však toto řešení velmi problematické a vláda tedy přistupuje k snižování
výdajů státního rozpočtu. Spolu s poklesem výdajů domácností na spotřebu částečně
způsobeným snižováním výdajové stránky rozpočtu, zejména krácením sociálních
transferů, tak dále dochází k prohlubování recese. Ekonomika ČR se tak v současné
době roku 2012 nachází v situaci jakéhosi spirálovitého poklesu, kdy se budou jen těžko
hledat opatření, která řetězec impulzů k dalšímu poklesu výkonu ekonomiky zastaví.
Většina základních makroekonomických ukazatelů je vzájemně přímo nebo nepřímo
ovlivňována. S ohledem na výše řečené je pak zvýšením nepřímých daní ovlivněna
i nezaměstnanost, která v době hospodářského poklesu roste, což na jednu stranu
snižuje příjmy státního rozpočtu z těchto daní, neboť nezaměstnaný člověk je nucen
snížit svoji spotřebu, a na druhou stranu se zvyšují nároky na výdajovou stranu státního
rozpočtu, kdy je stát alespoň po omezenou dobu při splnění všech zákonných
podmínek nucen vyplácet podporu v nezaměstnanosti, příp. další sociální transfery.
Příjmová daň pak ovlivňuje nezaměstnanost mnohem výrazněji. Dojde-li totiž ke zvýšení
míry zdanění práce, klesá ochota lidí pracovat, neboť jejich čistý příjem za stejné
množství práce klesá. Vyšší daň rovněž ve většině případů vede k růstu mzdových
nákladů zaměstnavatelů a klesá tak jejich ochota zaměstnávat zaměstnance.
Na mikroekonomické úrovni pak výše daní ovlivňuje výdaje domácnosti na zboží
a služby (z ekonomického hlediska na statky a služby).386
Při zvýšení cen z důvodu
386 Srov. FRIEDMAN, M. The “Welfare” Effects of an Income Tax and ad Excise Tax.
157
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
zvýšení nepřímých daní dochází k omezování spotřeby jednotlivých statků a služeb.
Záleží pak jen na citlivosti poptávky po těchto komoditách na cenu. Je-li citlivost poptávky
na změnu ceny vysoká a poptávka je tedy velmi pružná, pak okamžitým zvýšením
cen uvalením nepřímé daně dojde k výraznému omezení spotřeby těchto komodit.
Jedná se většinou o zbytné statky luxusnější povahy, jejichž koupi pak spotřebitel
odkládá do budoucna. Naopak při nízké citlivosti poptávky na cenu, kdy je poptávka
nepružná, musí spotřebitel vyšší cenu akceptovat a nakupované množství dané komodity
sníží jen mírně nebo zcela vůbec. Jedná se o tzv. nezbytné statky, které slouží
k zajišťování základních potřeb. Mezi ně řadí ekonomická teorie zejména základní potraviny.
S jistou mírou zjednodušení je ale možné do takových statků zahrnout i statky
zatížené spotřebními daněmi a ekologickými daněmi, jejichž citlivost na změnu ceny
je také značně omezená. Jako příklad mohou posloužit pohonné hmoty, jejichž spotřeba
při růstu cen klesá spíš méně, neboť fungování dnešní ekonomiky bez nutnosti
přesouvat lidi i komodity je nepředstavitelné. Výše příjmové daně naopak ovlivňuje
celkovou poptávku po zboží a službách, neboť vyšší daní z příjmů dochází ke snížení
disponibilních zdrojů a domácnosti tak logicky omezí celkové množství nakupovaného
zboží a služeb. Všechny tyto skutečnosti se pak na makroekonomické úrovni
promítají do vývoje ukazatelů uvedených výše.
Riziko pro ekonomiku při neúčinnosti právní regulace nepřímých i důchodových
daní je velké, neboť tyto daně představují významný zdroj příjmů pro státní, ale i jiné
veřejné rozpočty. V případě absolutní neúčinnosti této regulace by to představovalo
okamžitý rozvrat hospodářství, neboť stát by nebyl schopen financovat mandatorní
výdaje, jež musí hradit ze zákona nebo na základě zákona.
Jistá neúčinnost regulace se projevuje již nyní, a to ve dvou ohledech. S růstem daně
roste ochota lidí k daňovým únikům, které způsobují krácení příjmů veřejných rozpočtů.
Proti těmto únikům stát v současné době aktivně bojuje zpřísňováním právní
úpravy zejména nepřímých daní, dochází tedy k čím dál tomu větší rigidnosti a imperativnosti
právní úpravy.
Z druhého pohledu se neúčinnost regulace projevuje i tím, že zvyšování nepřímých
daní nevede k plánovanému zvýšení příjmů veřejných rozpočtů, zejména státního, ale
příjmy za očekáváním zaostávají. To je způsobeno důvody uvedenými již výše.
Jediným nutným výdajem na financování úpravy nepřímých a důchodových daní je
potřeba financovat orgány finanční a celní správy, které zabezpečují výběr těchto daní,
a to v rámci celé správy daní, tedy od registračního řízení k dani, přes celé daňové
řízení – vyměření daně a její vybrání do rozpočtu, až po sankce za neplnění povinností.
Journal of Political Economy. 1952, roč. 60, č. 1, s. 25–33.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
158
V roce 2012387
činily výdaje na finanční správu celkem cca 7,1 mld. Kč a na celní
správu cca 4,3 mld. Kč. Z těchto výdajů jsou největšími výdaji výdaje na platy úředníků
a celníků, neboť personální zajištění výběru daní musí být vzhledem ke specifiku
činnosti velké. V rámci finanční správy činí tyto výdaje 5,7 mld. Kč včetně pojistných
placených zaměstnavatelem a v celní správě tyto výdaje činí 2,7 mld. Kč.
Pro samotné zachování této právní regulace, tzn. pro existenci zákonů upravujících
tyto daně, jsou výdaje státního rozpočtu v podstatě nulové.
Právní úprava všech tří výše uvedených typů nepřímých daní a dále také daně z příjmů
jako zástupce důchodové daně zajišťuje velkou většinu příjmů veřejných rozpočtů,
nejvíce však rozpočtu státního. Níže je proto uveden přehled příjmů za daň z přidané
hodnoty, spotřební daně a daň z příjmů. Vybrané ukazatele byly dostupné v listopadu
2012 a dubnu 2013.
V roce 2011388
činily celkové příjmy z výběru daně z přidané hodnoty částku 269 mld.
Kč, z toho podle rozpočtového určení daní připadly na státní rozpočet příjmy ve výši
187 mld. Kč. Celkové příjmy z výběru spotřebních daní vč. ekologických daní činily
147 mld. Kč a do státního rozpočtu pak plynuly příjmy ve výši 139 mld. Kč.
Na rok 2012389
plánoval stát příjmy státního rozpočtu z daně z přidané hodnoty
ve výši 222 mld. Kč, tedy vyšší o cca 35 mld. Kč oproti roku 2011, což mělo být
způsobeno právě zvýšením snížené sazby této daně z 10 % na 14 %. Skutečné příjmy
z této daně hluboce zaostávají za plánovanými příjmy, kdy za první pololetí roku 2012
poklesly příjmy z této daně o 2,5 mld. Kč proti předchozímu roku,390
ačkoliv podle
předpokladů měly výrazným způsobem růst. U spotřebních daní stát plánoval na rok
2012391
příjmy do státního rozpočtu ve výši cca 142 mld. Kč, tedy růst výběru této
387 Závěrečný účet kapitoly 312 (Ministerstvo financí) [online]. Ministerstvo financí ČR
[cit. 30. 4. 2013]. Dostupné z: .
388 Vládnífinančnístatistika–2011[online].MinisterstvofinancíČR[cit.25.11.2012].Dostupné
z: .
389 Přehled státního rozpočtu [online]. Monitor [cit. 30. 4. 2013]. Dostupné z: .
390 Vládní návrh Zprávy o plnění státního rozpočtu za 1. pololetí 2012 – Výsledky hospodaření
státního rozpočtu [online]. Ministerstvo financí [cit. 25. 11. 2012]. Dostupné
z: .
391 Přehled státního rozpočtu [online]. Monitor [cit. 30. 4. 2013]. Dostupné z: .
159
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
daně zhruba o 2 mld. Kč. Skutečné příjmy však v pololetí roku 2012 byly o 1,7 mld.
Kč nižší oproti roku 2011.392
Na základě těchto údajů je jen potvrzeno, že zvýšení nepřímých daní nevede za současné
hospodářské situace k růstu příjmu státního, ale i ostatních veřejných rozpočtů.
Na dani z příjmů právnických osob bylo v roce 2011393
vybráno celkem 123 mld.
Kč. Oproti nejlepšímu roku 2008, kdy na této dani bylo vybráno téměř 174 mld. Kč,
se však jedná o velký propad v jejím výběru. Z vybraných 123 mld. Kč pak do státního
rozpočtu připadlo 82 mld. Kč.
Plánované příjmy státního rozpočtu z daně z příjmů právnických osob v roce 2012394
jsou téměř 86 mld. Kč. Skutečné příjmy za první pololetí roku 2012 vykazují pokles
o 1,6 mld. Kč oproti stejnému období loňského roku.395
Výběr daně z příjmů fyzických osob (souhrnně za příjmy ze závislé činnosti i z podnikání)
činil v roce 2011396
celkem 134 mld. Kč, přičemž příjem státního rozpočtu
dosáhl téměř 91 mld. Kč.
V roce 2012397
stát naplánoval příjmy státního rozpočtu z daně z příjmů fyzických
osob ve výši 92 mld. Kč. Na rozdíl od výše uvedeného negativního vývoje výběru
daní, kdy stát předpokládal vybrat na těchto daních více a ve skutečnosti vybírá méně,
392 Vládní návrh Zprávy o plnění státního rozpočtu za 1. pololetí 2012 – Výsledky hospodaření
státního rozpočtu [online]. Ministerstvo financí [cit. 25. 11. 2012]. Dostupné
z: .
393 Vládnífinančnístatistika–2011[online].MinisterstvofinancíČR[cit.25.11.2012].Dostupné
z: .
394 Přehled státního rozpočtu [online]. Monitor [cit. 30. 4. 2013]. Dostupné z: .
395 Vládní návrh Zprávy o plnění státního rozpočtu za 1. pololetí 2012 – Výsledky hospodaření
státního rozpočtu [online]. Ministerstvo financí [cit. 25. 11. 2012]. Dostupné
z: .
396 Vládní finanční statistika – 2011 [online]. Ministerstvo financí ČR [cit. 25. 11. 2012]. Do-
stupnéz: .
397 Přehled státního rozpočtu [online]. Monitor [cit. 30. 4. 2013]. Dostupné z: .
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
160
na dani z příjmů fyzických osob došlo překvapivě k růstu jejího výběru. Za první pololetí
roku 2012 došlo k meziročnímu růstu výběru daně o 1,6 mld. Kč.398
Shrnutí
Z ekonomického hlediska je tato oblast pro stát důležitá, neboť velmi zásadním způsobem
ovlivňuje mikroekonomické i makroekonomické ukazatele, jak bylo popsáno výše.
Náklady na tvorbu a udržení tohoto subodvětví jsou ve své podstatě téměř nulové, mnohem
vyšší zátěž pro stát představuje nutnost zaměstnávat dostatečný počet kvalifikovaných
pracovníků v orgánech finanční a celní správy, které zajistí řádný výběr jednotlivých daní.
V závěru ekonomické analýzy pak bylo popsáno jisté selhávání právní úpravy, zejména
týkající se změn sazeb daní. Pokud stát nerespektuje hospodářskou realitu, můžou jeho
zásahy do této oblasti působit kontraproduktivně a místo podpory ekonomického růstu
jej naopak mohou podkopávat a prohlubovat ekonomický pokles. To se ukázalo i na výběru
těchto daní do státního rozpočtu v porovnání let 2011 a první poloviny roku 2012.
7.3 Ekonomické souvislosti mezinárodního zdanění399
Dvěma vybranými důležitými ekonomickými ukazateli v rámci mezinárodního zdanění
jsou výsledek hospodaření a daňová kvóta. Výsledek hospodaření právnické
osoby, který je předmětem daně z příjmů právnických osob, přestavuje rozdíl mezi
náklady a výnosy zdaňovaného subjektu, tj. mezi peněžními částkami, které společnost
získala z činnosti, pro kterou byla založena, a mezi zdroji spotřebovanými na tuto
činnost. Daňová kvóta je makroekonomický ukazatel, který vyjadřuje celkovou úroveň
daňové zátěže v dané zemi. Představuje ve skutečnosti podíl hrubého domácího
produktu, který se přerozděluje prostřednictvím veřejných rozpočtů.
V důsledku globalizace se podniky, které pronikají na celosvětový trh, snaží o tzv. daňové
plánování, které lze vymezit jako optimální rozložení daňových rizik s cílem dosáhnout
co nejmenšího daňového zatížení. Na druhé straně stojí zájmy zúčastněných
států na spravedlivém výběru daní.
V tomto duchu se nese spolupráce daňových správ v posledních letech. Jejich cílem je
dosáhnout co nejvyšší daňový výnos a přitom neomezovat mezinárodní obchod (od-
398 Vládní návrh Zprávy o plnění státního rozpočtu za 1. pololetí 2012 – Výsledky hospodaření
státního rozpočtu [online]. Ministerstvo financí [cit. 25. 11. 2012]. Dostupné
z: .
399 Jana Kranecová
161
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
razují zahraniční investory, problém domácích společností uspět na mezinárodních
trzích) nebo transakce, které mezi podniky reálně probíhají, a které ve svém důsledku
mají opět dopad na výši daňového výnosu.
Cílem kontroly používání převodních cen je zajistit, aby transakce mezi spojenými subjekty
sídlícími v různých státech nebyly prováděny pod cenou (tzv. cena obvyklá). Existující
případy této praxe a jejich ekonomické následky analyzuje studie Canada Competition
Bureau.400
Prováděním transakcí za cenu nižší než obvyklou by byla plněna nižší daňová
povinnost. Opačným případem, proti nimž tyto kontroly směřují, je umělé navyšování
ceny obvyklé ve snaze snížit ekonomické ukazatele skupiny rozhodné pro stanovení
a vyměření daně, například základ daně subjektu se sídlech v daňově „méně výhodném“
státě. Druhému uvedenému jevu se snaží zamezit Evropská unie pomocí směrnice Rady
2011/96/EU sjednocující systém zdanění mateřských a dceřiných společností.401
Shrnutí
V mezinárodním prostředí se zdaněním souvisí dva fenomény: porovnávání jednotlivých
daňových systémů a optimalizace povinností daňového subjektu. Ekonomickým
ukazatelem, na základě něhož lze v mezinárodním zdanění navzájem porovnat daňové
systémy dvou států, je daňová kvóta určující celkové daňové zatížení jednotlivých
subjektů. Velmi často se poplatníci – právnické osoby v mezinárodním prostředí snaží
o legální optimalizaci daňové zátěže tak, aby co nejvíce snížily své daňové zatížení.
Tím se tedy snaží nalézt nejnižší daňovou kvótu.
7.4 Ekonomické souvislosti veřejných rozpočtů402
Rozpočet považujeme za nejdůležitější politický dokument na všech úrovních veřejné
moci (vládnutí).403
Veřejný rozpočet je „základním dokumentem pro hospodaření
400 Ke zneužívání nepřiměřeně nízkých převodních cen více In: JOHNSON, R. The impact
of sales-below-cost laws on the US retail gasoline market. [online] Canada Competition
Bureau, 1999 [cit. 14. 8. 2013]. Dostupné z: .
401 Srov. směrnici Rady 2011/96/EU ze dne 30. listopadu 2011 o společném systému zdanění
mateřských a dceřiných společností z různých členských států, ve znění pozdějších
předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie
[cit. 14. 8. 2013]. Dostupné z: .
402 Alena Kerlinová
403 STEISS, A. W.; E. O. CYPRIAN NWAGWU. Financial Planning and Management in
Public Organizations. New York: Marcel Dekker, Inc., 2001. 408 s. ISBN 0-8247-0583-
1, s. 167–168.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
162
ve veřejném sektoru, který zahrnuje plán budoucích finančních aktivit vlád na rozpočtové
období shodné s kalendářním rokem zpracovaný na základě ‚politického‘ zadání
k zajištění funkcí státu, resp. výkonu správy věcí veřejných a veřejných služeb
na ústřední, regionální nebo místní úrovni.“404
Každý rozpočet, i ten veřejný, je možné
vnímat jako peněžní fond, jako bilanci očekávaných příjmů a výdajů, jako plánovací
dokument nebo jako nástroj fiskální politiky státu.405
Kromě toho veřejný rozpočet
slouží jako nástroj kontroly, a informuje o cílech, záměrech a aktivitách vlády.
Z ekonomického pohledu je asi nutné v první řadě zmínit saldo veřejného rozpočtu.
Každý rozpočet může být vyrovnaný (příjmy se rovnají výdajům), přebytkový (příjmy
převyšují výdaje) nebo schodkový (také deficitní, kdy výdaje jsou vyšší než příjmy).
Pokud se příjmy daného rozpočtového roku nerovnají výdajům, vzniká rozpočtové
saldo nebo také tzv. krátkodobá fiskální nerovnováha.406
Hlavní problém představuje, zejména v současné době a především v případě státního
rozpočtu, schodkový rozpočet. Vzniklý rozpočtový deficit je možné rozložit na dvě
složky, a to aktivní (také strukturální) a pasivní (cyklickou). Strukturální část deficitu
vzniká nevhodnými diskrečními opatřeními, zatímco cyklická část deficitu je
způsobena exogenními vlivy, nejčastěji se uvádí výkyvy v rámci hospodářského cyklu,
kdy např. při zpomalení tempa růstu ekonomiky dochází ke snížení daňových příjmů
plynoucích do veřejných rozpočtů.407
Každý rozpočet se sestavuje vždy předem, je tedy zároveň i krátkodobým plánem
(krátkodobým proto, že se sestavuje pouze na rok). Samozřejmě i tento plán může být
vyrovnaný nebo může vykazovat kladné či záporné saldo. Rozpočet se vždy plánuje
s ohledem na současnou situaci a předpokládaný vývoj ekonomiky. Přesto se dá usuzovat,
že plánovaný deficit v sobě bude s největší pravděpodobností zahrnovat ve větší
míře strukturální část deficitu.
Vyrovnanost nebo vznik salda veřejného rozpočtu souvisí se všemi funkcemi, které
má každý veřejný rozpočet plnit. Zhruba do třicátých let 20. století veřejný rozpočet
plnil funkci alokační a redistribuční, deficitní financování se objevovalo v daleko
404 Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby: Strategie realizace Smart Administration
v období 2007–2015. [online]. 2010, červen. [cit. 17. 6. 2013]. Dostupné z: ., s. 3
405 PEKOVÁ, J. Veřejné finance: úvod do problematiky. 4. aktualizované a rozšířené vydání.
Praha: ASPI, 2008. 579 s. ISBN 978-80-7357-358. s. 124–127.
406 DVOŘÁK, P. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize. 1. vydání. Praha: C.
H. Beck, 2008. 165 s. ISBN 978-80-7400-075-1, s. 49
407 KLIKOVÁ, Ch., KOTLÁN, I. Hospodářská politika. 1. vydání. Ostrava: Institut vzdělávání
SOKRATES, 2003. 275 s. ISBN 80-86572-04-8. s. 143.
163
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
menší míře a bylo spojeno téměř výhradně s válkami.408
Učení J. M. Keynese (reagující
na velkou depresi a vysokou nezaměstnanost) přisoudilo státnímu rozpočtu další
funkci, a to tzv. stabilizační. J. M. Keynes se domníval, že výkonnost ekonomiky
je možné zlepšit prostřednictvím příjmů a výdajů státního rozpočtu. Tvrdil, že není
nutné, aby státní rozpočet byl každý rok sestavován jako vyrovnaný. Pro zajištění vyšší
výkonnosti ekonomiky a zajištění vyšší zaměstnanosti je možné po několik let hospodařit
s rozpočtem deficitním, přičemž v době hospodářského růstu budou naopak
vznikat rozpočtové přebytky, kterými bude uhrazen předchozí deficit.409
Vznik a nárůst státního, případně veřejného dluhu, souvisí s deficitem státního rozpočtu,
případně s deficity ostatních veřejných rozpočtů. Rozpočtový deficit může být
uhrazen několika způsoby (např. přebytky z minulých let nebo prodejem státních
aktiv), přesto převládá financování těchto deficitů prostřednictvím vydávání státních
dluhopisů.
Rozpočtová pravidla ČR chápou státní dluh jako souhrn státních finančních pasiv,
což jsou závazky vzniklé ze státem přijatých zahraničních půjček, úvěrů od bank
a z vydaných státních dluhopisů, a jiné závazky státu.410
V současné době dochází k nárůstu státního a veřejného dluhu ve většině vyspělých
ekonomik. Nejčastěji se udává jako procentní vyjádření k HDP. Není možné s určitostí
říci, jaký dluh je pro kterou ekonomiku vnímán jako maximální, jako nejobecnější
ukazatel je v současné době udáváno, že podíl veřejného dluhu na HDP by
neměl přesahovat 60 %, což vychází z konvergenčních kritérií pro vstup do Evropské
hospodářské a měnové unie. Je třeba ale vždy navíc brát v úvahu specifika každé konkrétní
země.
Z ekonomického hlediska je také vhodné posuzovat samotný proces tvorby rozpočtu,
který je samozřejmě ovlivněn fungováním veřejné správy a jejím řízením. V ČR se
uplatňuje tzv. evropský kontinentální přístup řízení veřejné správy, který je postaven
na pravidlech a normách, vyznačuje se dominancí centrálního státu a práva – zjedno-
408 Srov. PRUŠVIC, D. Evropská fiskální pravidla a jejich účinnost: prvních 15 let. [online].
Politická ekonomie, 2010. [cit. 17. 6. 2013]. Dostupné z: . s. 51.
409 Srov. BUCHANAN, J. M., BURTON, J. R. E. WAGNER. The Consequences of Mr
Keynes. [online]. London, The Institute of Economic Affairs, 1978. [cit. 17. 6. 2013].
Dostupné z: , s. 18
410 Srov. § 36 odst. 8 a 9 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
164
dušeně se dá říci, že je uplatňován byrokratický model řízení veřejné správy, i když se
již objevují pilotní projekty zavádění moderních manažerských metod.411
Byrokracie jako taková byla středem zájmu několika ekonomů. Autorem teorie byrokracie
je německý sociolog M. Weber,412
který byrokracii definuje jako nepřetržité
vyřizování záležitostí na základě pevných a naučitelných pravidel abstraktního
charakteru, přičemž byrokraté mají pevně stanovené úřední pravomoci a povinnosti,
stejně jako povinnou pracovní dobu. Podle ekonomů Niskanena413
a Bretona s Win-
trobem414
byrokracie není tvořena státními úředníky, kteří sledují společenské blaho,
nýbrž úředníky, kteří maximalizují svůj užitek. Snaží se tedy posílit svůj vlastní vliv
a zlepšit své postavení, i prostřednictvím maximalizace rozpočtu svého úřadu – to se
projevuje např. tím, že usilují do konce roku utratit všechny disponibilní zdroje bez
ohledu na kritérium efektivnosti a účelnosti.415
Co se týká tvorby rozpočtu, je známa celá řada metod. Mezi nejznámější a nejpoužívanější
metody patří zřejmě tvorba rozpočtu založená na historickém (neboli inkrementálním)
přístupu a tvorba rozpočtu od nuly. V případě veřejných rozpočtů se
používá téměř výhradně tvorby rozpočtu založené na inkrementálním přístupu. Tento
přístup se někdy také nazývá přírůstkovým rozpočtováním, protože východiskem pro
sestavení rozpočtu jsou výsledky roku předcházejícího. Výhodou tohoto přístupu je,
že se jedná o rychlý a poměrně jednoduchý proces, na druhou stranu ale tento přístup
motivuje k utrácení, nereaguje na zásadní změny a vytváří prostor pro tzv. historické
chyby.416
411 Srov. WRIGHT, G.; J. NEMEC. Management veřejné správy: Teorie a praxe – zkušenosti
z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy. 1. vydání. Praha: Ekopress,
2003. 419 s. ISBN 80-86119-70-X, s. 22–23.
412 Srov. WEBER, M. Autorita, etika a společnost: Pohled sociologa do dějin. Přel. ŠKODA, J.
Praha: Mladá fronta, 1997. 296 s. ISBN 80-204-0611-5., s. 65–67.
413 Srov. NISKANEN, W. A. Nonmarket Decision Making: The Peculiar Economics of Bureaucracy.
[online]. The American Economic Review. 1968, roč. 58, č. 2, s. 293–305. [cit.
18. 6. 2013]. Dostupné z: .
414 Srov. BRETON, A., WINTROBE, R. The Equilibrium Size of a Budget Maximizing Bureau:
a Note on Niskanen´s Theory of Bureaucracy. [online]. Journal of Political Economy.
1975, roč. 83, č. 1, s. 195–208. [cit. 18. 6. 2013]. Dostupné z:
415 Srov. STIGLITZ, J. E. Ekonomie veřejného sektoru. 1. vydání. Praha: Grada, 1997. 661
s. ISBN 80-7169-454-1. s. 616 - 622.; HOLMAN, R. Dějiny ekonomického myšlení. 3.
vydání. Praha: C. H. Beck, 2005. 539 s. ISBN 80-7179-380-9. s. 480–488.
416 Srov. WRIGHT, G., NEMEC, J. Management veřejné správy: Teorie a praxe – zkušenosti
z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy. 1. vydání. Praha: Ekopress,
165
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
Alternativní metodou tvorby rozpočtu může být právě tvorba rozpočtu od nuly, kdy
se vychází ze stanovených cílů. Definují se jednotlivé kroky, které ke stanoveným cílům
povedou a následně náklady na tyto jednotlivé kroky. Výhodou této metody tvorby
rozpočtu je přesnost a reálnost, velkou nevýhodou však značná časová náročnost.417
Dalšími alternativami může být např. výkonové nebo programové rozpočtování.418
Přesné definice výkonového a programového rozpočtování neexistují, poměrně často
se oba pojmy zaměňují. Je to částečně i proto, že výkonové a programové rozpočtování
mají společné základy. U obou zmiňovaných alternativ rozpočtování je nutné
na začátku rozpočtového procesu určit cíle, kterých má být dosaženo, a aktivity/programy,
které k těmto cílům vedou. U programového rozpočtování dochází k přiřazování
a hodnocení výdajů na jednotlivé programy. U rozpočtování výkonového se
hodnotí nejen výdaje (neboli náklady) na program, ale také dílčí výsledky, plnění
vymezených cílů. Dochází tak k pravidelnému hodnocení odchylek a efektivnosti.419
Je třeba ještě dodat, že jak výkonové, tak programové rozpočtování se týká, na rozdíl
od dříve zmiňovaných metod, delšího období než jednoho roku – podle toho, jak
dlouhého časového horizontu se týkají stanovené cíle. Vysoká časová náročnost představuje
nevýhodu těchto dvou alternativních metod rozpočtování.
Shrnutí
Rozpočet má podobu veřejného peněžního fondu, bilance plánovaných příjmů a výdajů,
plánovacího dokumentu nebo nástroje fiskální politiky státu. Při krátkodobém
rozpočtovacím období je jeho nevýhodou nadměrná motivace k utrácení, které není
vždy smysluplným. Proto byly vytvořeny alternativní koncepce rozpočtování, např.
výkonové a programové rozpočtování, které jsou pracnější, ale umožňují v delším ob-
2003. ISBN 80-86119-70-X. s 247–257.
417 Srov. WRIGHT, G., NEMEC, J. Management veřejné správy: Teorie a praxe – zkušenosti
z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy. 1. vydání. Praha: Ekopress,
2003. ISBN 80-86119-70-X. s. 269.
418 Více např. v RUBIN, S. I., BLAND, R. L. Budgeting a guide for local governments. Maryland:
United Book Press, Inc., 1997. ISBN 0-87326-151-8; SCHICK, A. Performance
Budgeting and Accrual Budgeting: Decision Rules or Analytic Tools? [online]. OECD
Journal of Budgeting. 2007, roč. 7, č. 2, s. 109–138. ISSN 1608-7143. [cit. 21. 6. 2013].
Dostupné z: ; Performance Budgeting:
a Users` Guide. [online]. OECD, Policy Brief, 2008 [cit. 21. 6. 2013]. Dostupné
z:
419 Srov. DIAMOND, J. From Program to Performance Budgeting: The Challenge to Emerging
Market Economies. [online]. International Monetary Fund, 2003 [cit. 21. 6. 2013]. Dostupné
z: . s. 3–8.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
166
dobí lépe dosahovat cílů stanovených v daném státě. V posledních letech jsou jako
ekonomické fenomény, které omezují efektivnost rozpočtů, vnímány zvýšená míra
byrokracie a dlouhodobá zadluženost rozpočtů vyspělých států.
7.5 Ekonomické souvislosti kontroly veřejných financí420
Nejdůležitější ekonomický institut v rámci kontrolních a dozorových mechanismů
veřejných financí představuje státní rozpočet. Jedná se o nástroj fiskální politiky vlády,
jímž je možné ovlivňovat reálný výkon ekonomiky ČR. Jedná se o plán finančního
hospodaření státu, který je sestavován vždy na jeden rok. Má formu zákona, který
vždy na návrh vlády schvaluje poslanecká sněmovna. Vláda sestavuje tento plán hospodaření
vždy na jeden rok a to nejen dle aktuálních potřeb státu, ale také především
dle finančních možností státu. Rozpočet může být buď schodkový, kdy celkové státní
výdaje překračují celkové příjmy; vyrovnaný, kdy příjmy i výdaje jsou na stejné
výši, a přebytkový, kdy příjmy státu jsou vyšší než výdaje. ČR již bohužel několik let
po sobě hospodaří se schodkovým rozpočtem, kdy výdaje státního rozpočtu překračují
příjmy, a bohužel se tento vznikající deficit prohlubuje.
Kontrolní a dozorové mechanismy veřejných financí by měly být nástrojem pro správné
fungování a naplňování státního rozpočtu tak, aby nedocházelo ke zneužití veřejných
financí k jinému účelu, než k jakému jsou určeny zákonem. Veřejné finance totiž představují
finance veřejného charakteru a díky tomu není možné s nimi libovolně naklá-
dat.421
Ať již se jedná o peněžní prostředky vybírané do státní pokladny a následně přerozdělované
jednotlivým rezortům, či peněžní prostředky, se kterými disponují územní
samosprávné celky, nebo prostředky, které jsou vybírány a kontrolovány správci daně.
Ve vztahu ke kontrole a dozoru nad veřejnými financemi považujeme za vhodné zmínit
státní dluh, který má souvislost se schodkovým státním rozpočtem. Státní dluh
představuje souhrn všech závazků ústředních vládních institucí a dalších veřejných orgánů
ČR vůči veškerým věřitelům. Obsahuje tedy nejen zadlužení vlády, ale také obcí
a krajů, mimorozpočtových fondů a fondů sociálního zabezpečení. Jak již bylo uvedeno,
státní dluh má přímou souvislost se schodkovým hospodařením vlády se státním
rozpočtem, kdy díky státnímu deficitu není ČR opakovaně schopna krýt veškeré své
výdaje a je nezbytné tuto potřebu peněžních prostředků nějakou formou vyplňovat.
Nejčastěji k tomu dochází prostřednictvím emise dluhopisů a dalších cenných papí-
420 Lenka Němcová
421 Rizikům neefektivity ve veřejném sektoru se věnuje FRANK, R. H.Why Is Cost-Benefit
Analysis So Controversial? In: HAUSMAN, D. M. The Philosophy of Economics: An
Anthology. New York: Cambridge University Press, 2008. s. 251–269.
167
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
rů, které díky tomu, že jsou vydávány státem, jsou pro zájemce relativně bezpečnou
investicí. Na tom, kdo se stane majitelem těchto cenných papírů, závisí, zda se navýší
vnitřní dluh či dluh zahraniční, tj. zda jsou vlastníky občané či společnosti z ČR, či
zahraniční subjekty. Státní dluhopisy a ostatní cenné papíry mohou být emitovány
buď s dobou splatnosti kratší než 1 rok (tj. krátkodobé), se splatností do tří let (tj.
střednědobé) a se splatností delší než 3 roky (tj. dlouhodobé). O státní cenné papíry
a dluhopisy je mezi občany a ostatními subjekty relativně velký zájem a to díky míře
jejich rizika. Z pohledu státu ovšem tato emise má takový efekt, že stát své dluhy díky
jednotlivým emisím, neustále navyšuje a ke snižování státního dluhu nedochází.
Celkový stav ekonomiky má vliv nejen na kupní sílu, ale také na příjmovou stránku
státního rozpočtu, která ovlivňuje i celkový výsledek hospodaření státního rozpočtu,
tj. jeho přebytek či deficit. Nárůst cenové hladiny představuje inflaci, která jako
ekvivalent představuje snížení kupní síly peněz. Inflace může mít na ekonomiku dvojí
efekt a to buď dochází ke snížení reálné hodnoty peněž a všech ostatních peněžních
aktiv a díky nejistotě z budoucího vývoje cen jsou subjekty odrazovány od investic.
Na druhou stranu může dojít k situaci, kdy vysoká inflace může způsobit nedostatek
určitého druhu zboží, pokud začnou panovat obavy, že cena zboží se do budoucna
ještě naroste. Nicméně centrální banka může svými zásahy upravovat úrokové sazby
a to v zájmu zmírnění recese. V ČR vypočítává čistou inflaci Český statistický úřad.
Jako opačný jev je označována deflace, která se vyznačuje poklesem cenové hladiny.
Inflace má vliv na ekonomickou aktivitu, míru úspor a investic a tím pádem ovlivňuje
i veřejné finance a státní rozpočet.
Díky veřejnému charakteru peněžních prostředků, jež mají za úkol zabezpečit fungování
státu, není možné s veřejnými financemi libovolně nakládat. Proto je tato regulace velmi
podstatnou součástí celého komplexu vztahů zabezpečující nakládání a přerozdělování
veřejných financí. Tyto normy zabezpečují kontrolu a dohled nad finančními vztahy
a operacemi probíhající v rámci ekonomických systémů mezi orgány a institucemi veřejné
správy na straně jedné a ostatními subjekty na straně druhé. Díky této regulaci je
zabezpečena kontrola nakládání s peněžními prostředky u různých subjektů. Dochází
ke kontrolní činnosti realizované NKÚ, kontrole hospodaření obcí a krajů, ale také kontrole
prováděné správci daně. Při neúčinnosti této metody regulace by to pro ekonomiku
představovalo ohrožení finanční stability. Kontrola veřejných financí představuje pro
společnost určitou jistotu, jistý pilíř integrity.422
V případě neúčinnosti těchto norem by
pravděpodobně po uplynutí jistého času panovala nejistota v řízení veřejných financí
a mohly by nastat pochybnosti o jejich spravedlivém a zákonném přerozdělování.
422 Srov. DYE, K. M., STAPENHURST, R. Pillars of integrity: the importance of supreme
audit institutions in curbing corruption. Washington, DC: Economic Development Institute
of the World Bank, 1997. 34 s. ISBN nebylo přiděleno. s. 4.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
168
Vzhledem k tomu, že kontrolní systém veřejných financí představuje ucelený komplex
vztahů a institucí, není možné jmenovat požadavky na financování jednotně.
Samostatně je nezbytné financovat NKÚ, který provádí kontrolu hospodaření s majetkem
státu a jeho finančními prostředky a s tím související kontrolu plnění státního
rozpočtu. Výdaje na zabezpečení plnění úkolů NKÚ v roce 2012 činily 468 618,59
tis. Kč. Samostatně jsou financováni správci daně, kteří provádí kontrolu výběru daní.
Výdaje na územní finanční orgány činily v roce 2012 cca 7,1 mld. Kč. Tyto dvě položky
představují největší sumu výdajů na kontrolní činnost veřejných financí prováděných
státem. Další kontrolní činnost, kontrolu hospodaření obcí a krajů, jsme
s ohledem na nedostatečnou dostupnost údajů o financování této kontroly nezahrnuli
do této analýzy.
Základní příjmy plynoucí z kontrolní a dozorové činnosti veřejných financí je možné
spatřovat v těch příjmech, které byly díky těmto kontrolám získány ve formě odvodů
za porušení rozpočtové kázně. Přínosy této úpravy však jsou i nefinanční. Existence
těchto kontrol má v některých případech za následek nalezení chyby v hospodaření ze
strany Nejvyššího kontrolního úřadu a na to navazující nápravu.
Shrnutí
Kontrola veřejných financí je pro stát a pro veřejné subjekty důležitou kontrolní
a dozorovou činností spojenou s vynakládáním veřejných výdajů. Kontrola veřejných
financí v České republice sleduje kvalitativní rozměr hospodaření příslušné veřejné
jednotky, tedy zda byly prostředky vynaloženy v souladu se zákonem. Dle našich znalostí
doposud nebyly komplexně porovnávány náklady a finanční i nefinanční přínosy
financování kontroly veřejných financí. Máme za to, že v současnosti existující model
kontroly veřejných financí je na hranici nadměrné složitosti úpravy a obsahuje pravomoc
dělenou mezi nadměrné množství kontrolních orgánů. Tím může být snižována
jeho účinnost.
7.6 Ekonomické souvislosti financování školství423
Vztah příspěvkové organizace územního samosprávného celku k veřejným rozpočtům
je dán ukazateli, mezi které patří např. příspěvek na činnost organizace (je využíván
na úhradu nákladů osobních i provozních), dotace zřizovatele na investice, dotace
z různých kapitol státního rozpočtu na investice, odvody do rozpočtu zřizovatele –
například v případě převisu provozních výnosů nad náklady.424
423 Dagmar Sochorová
424 Srov. KOTRBA, R. Finanční vztah mezi zřizovatelem a příspěvkovou organizací [online].
169
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
K finančním vztahům stanoveným zřizovatelem patří u státní příspěvkové organizace
příspěvek na provoz ze státního rozpočtu nebo odvod z provozu do státního rozpočtu,
individuální a systémové dotace na financování programů a akcí, návratná finanční
výpomoc, odvod z odpisů, dotace na úhradu provozních výdajů, které jsou nebo mají
být kryty z rozpočtu Evropské unie, včetně stanoveného podílu státního rozpočtu
na financování těchto výdajů, dotace na úhradu provozních výdajů podle mezinárodních
smluv, na základě kterých jsou ČR svěřeny peněžní prostředky z finančních
mechanismů.
Zaměříme-li se na příjmy rozpočtu veřejné vysoké školy, jedná se zejména o příspěvek
ze státního rozpočtu na vzdělávací a vědeckou, výzkumnou, vývojovou a inovační,
uměleckou nebo další tvůrčí činnost, podpora výzkumu, experimentálního vývoje
a inovací z veřejných prostředků podle zákona o podpoře výzkumu a vývoje, dotace ze
státního rozpočtu, poplatky spojené se studiem, výnosy z majetku, jiné příjmy nebo
jiné příspěvky ze státního rozpočtu, ze státních fondů, z Národního fondu a rozpočtů
obcí a krajů, výnosy z doplňkové činnosti a příjmy z darů a dědictví.
Lze konstatovat, že úkolem správy vzdělávání na všech stupních vzdělávací soustavy
obecně je zajištění dostatku a vhodnosti příležitostí ke vzdělávání, jež je ze zákona
označeno jako služba, která je veřejnosti poskytována ve veřejném zájmu, a to dle
ustanovení § 2 odst. 3 školského zákona. Aby byl tento úkol naplněn, je nezbytné
zejména vhodné legislativní prostředí. Je proto důležité, aby právní předpisy, kterými
se financování tohoto subodvětví řídí, na jedné straně umožnily státu dostát odpovědnosti
za takto poskytovanou veřejnou službu, na straně druhé by ale předpisy neměly
nadměrně omezovat možnosti přizpůsobit vzdělávací nabídku místním podmínkám
a případně i individuálním potřebám těch, kterým má sloužit. Úkolem centrálních
orgánů by tak mělo být zaručit taková plošně platná pravidla pro poskytování veřejné
vzdělávací služby, která mimo jiné zajistí účinnou garanci práv a povinností při poskytování
vzdělávání, kompatibilitu cílů, obsahu a úrovně poskytovaného vzdělávání
i rovnost podpory z prostředků veřejných rozpočtů.425
Dle Adámkové však pro řešení
uvedených problémů neexistuje žádný univerzálně optimální model. Společným
znakem všech dosud existujících vzdělávacích systémů je jistá míra centrální regulace
a současně určitá možnost autonomního rozhodování na lokální úrovni, úrovni školy,
jednotlivých učitelů i vzdělávaného. Na kvalitu systému má vliv i princip decentralizaJihomoravský
kraj. [cit. 18. 11. 2012]. Dostupné z: .
425 Srov. ROUPEC, P. Správa regionálního školství a financování vzdělávání. In: KALOUS,
J., VESELÝ, A. Vzdělávací politika České republiky v globálním kontextu. Praha: Univerzita
Karlova v Praze, nakladatelství Karolinum, 2006. 181 s. ISBN 80-246-1261-5. s. 83.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
170
ce rozhodování doprovázený osobní odpovědností, princip rovnosti podpory vzdělávání,
princip možnosti volby vzdělávaných a princip konkurence poskytovatelů vzdě-
lání.426
Potenciální rizika tak je možné spatřovat zejména při narušení těchto principů.
Základním zdrojem pro financování této oblasti jsou finanční prostředky, které jsou
přiděleny na základě schválení rozpočtu kapitole 333 – rezortu Ministerstva školství,
mládeže a tělovýchovy. Celkovými výdaji na školství ze státního rozpočtu jsou však
i výdaje z kapitoly Všeobecné pokladní správy a výdaje z kapitol vyčleněných jiným
rezortům, do jejichž kompetence školy a školská zařízení náleží (např. Ministerstvo
vnitra, Ministerstvo obrany, Ministerstvo dopravy, Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo
zdravotnictví). Část rekvalifikací může být financována i ze zvláštních zdrojů
– např. Fondu Ministerstva práce a sociálních věcí. Financování škol a školských zařízení
ze státního rozpočtu je upraveno v ustanovení § 160 až 163 zákona č. 561/2004
Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský
zákon), ve znění pozdějších předpisů.427
Dle zákona můžeme rozlišit způsoby financování
v závislosti na zřizovateli. Zákon dělí školy či školské zařízení dle toho, zda
jsou zřízeny ministerstvem, obcemi či svazky obcí, kraji nebo registrovanými církvemi
a náboženskými společnostmi, kterým bylo přiznáno oprávnění k výkonu zvláštního
práva zřizovat církevní školy.
V ustanovení § 18 odst. 2 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně
a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpi-
sů,428
nalezneme druhy příjmů veřejné vysoké školy, kterými jsou zejména příspěvek
ze státního rozpočtu na vzdělávací a vědeckou, výzkumnou, vývojovou a inovační,
uměleckou nebo další tvůrčí činnost, podpora výzkumu, experimentálního vývoje
a inovací z veřejných prostředků podle zvláštního právního předpisu, dotace ze státního
rozpočtu, poplatky spojené se studiem, výnosy z majetku, jiné příjmy nebo jiné
příspěvky ze státního rozpočtu, ze státních fondů, z Národního fondu a z rozpočtů
obcí a krajů, výnosy z doplňkové činnosti a příjmy z darů a dědictví. Na příspěvek
ze státního rozpočtu má veřejná vysoká škola nárok, přičemž pro jeho stanovení je
rozhodný typ a finanční náročnost akreditovaných studijních programů a programů
426 Srov. ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu [online].
Brno, 2009 [cit. 18. 11. 2012]. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta,
s. 66–68. Dostupné z: .
427 Srov. zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném
a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
428 Srov. zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů
(zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
171
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
celoživotního vzdělávání, počet studentů a dosažené výsledky ve vzdělávací a vědecké,
výzkumné, vývojové a inovační, umělecké nebo další tvůrčí činnosti a její náročnost.
Pro výši příspěvku je též rozhodný dlouhodobý záměr veřejné vysoké školy a dlouhodobý
záměr vzdělávací a vědecké, výzkumné, vývojové a inovační, umělecké a další
tvůrčí činnosti pro oblast vysokých škol vypracovaný ministerstvem a jeho každoroční
aktualizace. Příspěvek je z rozpočtové kapitoly poskytován podle obecných předpisů
pro poskytování prostředků státního rozpočtu pro dotace, pokud tento zákon nestanoví
jinak.
Dle zákona č. 455/2011 Sb., o státním rozpočtu ČR na rok 2012, jsou stěžejní výdaje
kapitoly 333 – Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy. Tyto výdaje činí na vědu
a vysoké školy částku ve výši 42 276 901 000,- Kč, výdaje regionálního školství a přímo
řízených organizací částku 85 520 347 000,- Kč. Pro úplnost dodejme, že stěžejní
příjmy této kapitoly státního rozpočtu, které dělíme na daňové a nedaňové, kapitálové
příjmy a přijaté transfery celkem, představují u daňových příjmů na rok 2012 částku
ve výši 400 000,- Kč, a u nedaňových příjmů a přijatých transferů částku celkem
15 148 882 000,- Kč.
Shrnutí
Financování školství kombinuje zajišťování veřejného statku státem v případě bezplatného
veřejného vzdělání na veřejné či státní škole se zajišťováním výuky v placené
formě soukromými subjekty. Oba modely v České republice existují, můžeme vidět
i jisté kompromisy. Školy mohou dostávat také příspěvek na svoje fungování, například
na výukovou či vedeckou činnost.
7.7 Ekonomické souvislosti bankovnictví429
Činnosti v oblasti bankovnictví souvisejí s množstvím ekonomických ukazatelů, jejichž
význam si v mnoha ohledech žádá regulaci prostřednictvím finančněprávních
norem. Kromě níže uvedených příkladů ukazatelů je možno samozřejmě identifikovat
i některé další ekonomické ukazatele, které hrají významnou roli při regulaci bankovní
činnosti.
Z hlediska obezřenostních pravidel pro činnost banky je jedním ze základních ukazatelů
výše dostupného kapitálu, v rámci něj pak základního kapitálu. Základní kapitál
banky dle zákona o bankách musí být minimálně 500 milionů Kč.430
Zákonným po-
429 Eva Šulcová
430 Srov. § 4 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
172
žadavkem je, aby banka po celou dobu své existence dodržovala určitou výši kapitálu,
která bude přiměřená a odpovídající množství rizika, které banka podstupuje.431
Hovoříme o tzv. kapitálových požadavcích. Při určování a vyhodnocování celkového
rizika je bráno do úvahy riziko úvěrové a rizika operační a tržní (na základě pravidel
Basel II).432
Při snížení hodnoty kapitálu pod stanovenou hranici 2/3 předepsané hodnoty,
provede ČNB opatření k nápravě.433
Další snížení výše kapitálu vede dokonce
k možnosti odebrání bankovní licence. Odebrání licence musí ČNB provést vždy,
pokud klesne hodnota kapitálu pod 1/3 minimální hodnoty.434
Banka i spořitelní a úvěrní družstva mají povinnost udržovat na účtu vedeném u ČNB
stanovený objem finančních prostředků – tzv. povinné minimální rezervy.435
Základem
pro výpočet objemu rezerv je objem primárních závazků regulované osoby (tj. především
vkladů od nebankovních subjektů), jejichž splatnost nepřevyšuje 2 roky. Banka,
resp. spořitelní a úvěrní družstvo, jsou povinni udržovat na účtech ČNB takový denní
zůstatek, který je v průměru za stanovené období (přibližně 1 měsíc) roven minimálně
stanovenému objemu povinných minimálních rezerv pro dané období.436
Povinné
minimální rezervy mají více funkcí. Mohou být využity jako nástroj pro monetární
politiku (expanzivní nebo restriktivní). Zároveň mohou být tyto prostředky využívány
pro plynulost mezibankovního platebního styku.
Významnou veličinou finančního trhu, s významným dopadem na činnost bank, je
úroková sazba uplatňovaná v rámci mezibankovního trhu. Na českém mezibankovním
trhu se tato sazba nazývá PRIBOR (Prague Interbank Offered Rate). Vyjadřuje
průměrnou úrokovou sazbu, za kterou si banky navzájem mezi sebou poskytují úvěry,
resp. PRIBOR vyjadřuje sazbu, za kterou referenční banky nabízejí poskytnutí úvěru.
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
431 Srov. KOKEMOOR, A. Die Bankaufsicht auf konsolidierter Basis in Deutschland nach der
fünften Novelle zum KWG: die Überwachung der Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute
nach dem Gesetz über das Kreditwesen. 1. vydání. Bayreuth: Verlag P.C.O., 1997.
175 s. Schriften zur Rechtswissenschaft, Bd. 27. ISBN 3931319148. s. 4.
432 Srov. § 12a zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
433 Srov. § 26a zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
434 Srov. § 34 odst. 3 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
435 Srov. § 25 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
436 Srov. Opatření České národní banky č. 3/2011 Věstníku České národní banky, kterým
se stanoví podmínky tvorby povinných minimálních rezerv. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
173
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
Pravidla pro výpočet jsou stanovena v podobě úředního sdělení ČNB.437
Využívá se
velmi často jako referenční sazba při uzavírání smluv a poskytování úvěrů. Sazba je vyhlašována
každý pracovní den ČNB, v různých podobách od jednodenního termínu
až po roční PRIBOR.438
Velmi důležitým ukazatelem v oblasti poskytování spotřebitelských úvěrů je tzv. RPSN
– roční procentní sazba nákladů na spotřebitelský úvěr.439
Jedná se o informaci o částce,
vyjádřené pomocí podílu z dlužné částky, kterou musí dlužník uhradit věřiteli
za období jednoho roku za úroky, správu a další výdaje spojené s čerpáním úvěru.
Na základě zákona o spotřebitelském úvěru je poskytovatel úvěru povinen tento údaj
u spotřebitelského úvěru uvádět.440
Sankcí za nesplnění této povinnosti je úročení
poskytnutého úvěru pouze diskontní sazbou ČNB.441
Funkcí RPSN je jednoduchá
možnost pro spotřebitele, jak porovnat jednotlivé nabídky a podmínky odlišných poskytovatelů
a vyhodnotit výhodnost nabídek.
Jedním z důvodů existence regulace bankovnictví je ochrana finančního trhu, jeho
fungování a důvěra. Důsledky nefungující regulace a nedostatečné regulace přinesly
v historii významné momenty s důsledky dopadajícími nejen na finanční trh samotný,
ale v konečném důsledku ovlivňující i veškeré další oblasti lidského života.
Jedním z rizik, které je základním opodstatněním samotné existence regulace v bankovnictví,
je riziko ztráty důvěry v rámci finančního trhu. Jedním z odůvodnění existence
regulace bankovnictví je existence informační asymetrie mezi bankou a jejími
klienty.442
Jedná se o riziko poměrně závažné, neboť v samotném důsledku má dopad
437 Srov. Úřední sdělení České národní banky č. 3/2006 Věstníku České národní banky,
o vydání třetí verze Pravidel pro referenční banky a výpočet (fixing) referenčních úrokových
sazeb (PRIBID a PRIBOR). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer
ČR [cit. 25. 4. 2013].
438 Srov. POLOUČEK, Stanislav. Bankovnictví. Praha: C. H. Beck, 2006. 716 s. ISBN
8071794627. S. 72.
439 Srov. § 10 zákona č. 145/2010 Sb., o spotřebitelském úvěru a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
[cit. 25. 4. 2013].
440 Srov. § 5 odst. 1 a § 6 zákona č. 145/2010 Sb., o spotřebitelském úvěru a o změně některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters
Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
441 Srov. § 8 zákona č. 145/2010 Sb., o spotřebitelském úvěru a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
[cit. 25. 4. 2013].
442 Srov. DRAGOMIR, L. European prudential banking regulation and supervision: the legal
dimension. New York: Routledge, 2010. 418 s. ISBN 02-038-5641-4. S. 42–43.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
174
na celkové fungování systému. Může se projevit jako ztráta důvěry vkladatelů vůči
finanční instituci, jejímž důsledkem je odliv finančních prostředků. Hromadný výběr
prostředků vkladateli může vyústit až v tzv. run na banku, kdy banka vzhledem
ke struktuře svého financování a způsobu investování prostředků nebude schopna
v danou chvíli poskytnout dostatečné množství likvidních prostředků k uspokojení
požadavků svých vkladatelů na výběry. Riziko ztráty důvěry se může projevit i v rámci
účastníků finančního trhu, kdy například nebude dostatečně fungovat mezibankovní
trh, a tedy nebude pro banky možné získat na tomto trhu likviditu potřebnou pro
svou činnost.
Neméně závažným rizikem pramenícím z činnosti banky může být nedodržení požadavků
na posuzování a oceňování rizika a nedostatečné posouzení rizik. V případě
nedostatečného či nesprávného posouzení rizika bankou může docházet k tomu, že
držená aktiva jsou nadhodnocována a na druhé straně nejsou vůči těmto položkám
udržovány dostatečné kapitálové rezervy. Při realizaci rizika ve větším než předpokládaném
a zajištěném rozsahu nastává problém v činnosti banky, zejména v podobě nedostatku
likvidity. Pokud banka nemůže splnit své závazky, dochází k aktivaci procesu
výplaty prostředků vkladatelům z Fondu pojištění vkladů. Existuje však riziko, že ani
v rámci Fondu pojištění vkladů nejsou k dispozici prostředky v dostatečné výši pro
uspokojení všech závazků banky.443
Ani bankovnictví se neobejde bez základního financování ze strany státu. To je vyžadováno
zejména pro zajištění fungování státních orgánů a také pro zajištění stability
a důvěry na finančním trhu. Jedná se zejména o zajištění financování ČNB s ohledem
na její úkoly. Její financování je součástí státního rozpočtu a vztahují se na něj
rozpočtová pravidla.444
Roční zprávu o výsledku hospodaření projednává Poslanecká
sněmovna.445
Dalším subjektem, který působí v oblasti bankovnictví a který je financovaný ze
státního rozpočtu, je Ministerstvo financí (v rámci něj zejména Finanční analytický
útvar). V rámci kapitoly 312 – Ministerstvo financí je zahrnuto i financování Kanceláře
finančního arbitra. Jedná se o změnu z roku 2011, do této doby byl úřad Finančního
arbitra financován prostřednictvím ČNB. Nyní je však Kancelář finančního
arbitra organizační složkou státu, plně hrazenou ze státního rozpočtu přes kapitolu
443 Toto platí obdobně i pro spořitelní a úvěrní družstva.
444 Srov. § 59 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
445 Srov. § 47 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
175
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
Ministerstva financí.446
Příjmy této kapitoly byly v roce 2012 přibližně 4,8 mld. Kč
a výdaje dosáhly hodnoty 18,6 mld. Kč.447
Druhotně lze také k výdajům na provoz orgánů veřejné moci v oblasti bankovnictví
přiřadit činnost Úřadu pro ochranu osobních údajů na úseku ochrany osobních údajů,
živnostenských úřadů pro případné vnitroholdingové služby bank, které podléhají
živnostenskému oprávnění,448
popř. dalších orgánů veřejné moci. Na úseku bankovnictví
tyto orgány vykonávají pouze minoritní část své funkce, proto je v nákladové
analýze pomíjíme.
Specifickým výdajem, který lze zmínit v souvislosti s výdaji ze státního rozpočtu, je
státní příspěvek stavebního spoření. Stavební spoření je bankovní produkt, kdy klient
banky spoří pro bytové potřeby za spoluúčasti státu – za splnění podmínek je klientovi
vyplacen státní příspěvek, aktuálně se jedná o částku maximálně 2000 Kč ročně.449
Samostatně lze věnovat pozornost příjmům do veřejných fondů a veřejných rozpočtů,
které jsou zajišťovány relevantní právní úpravou v oblasti bankovnictví. Právní úprava
hospodaření ČNB stanoví, že dosažený zisk banky je odváděn do státního rozpočtu.450
Je potřeba mít na paměti, že hlavním úkolem ČNB je zajišťování cenové stability
a v souladu se tímto cílem je třeba učinit některá rozhodnutí bez ohledu na dopad
do výsledku hospodaření. V roce 2012 bylo hospodaření ČNB uzavřeno se ziskem
2 846 mil. Kč. Tento zisk byl v plné výši použit na snížení neuhrazené ztráty, která
vznikla v minulosti – výše kumulované ztráty nyní činí 123,6 mld. Kč.451
446 Změna byla uvedena zákonem č. 180/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 229/2002
Sb., o finančním arbitrovi, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
447 Srov. Závěrečný účet za rok 2012 Kapitola č. 312, Ministerstvo financí [online]. Ministerstvo
financí [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: .
448 Srov. § 1 odst. 4 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
449 Srov. Zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření
a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění
pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém].
Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
450 Srov. § 47 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
451 Srov. Roční zpráva o výsledku hospodaření České národní banky za rok 2012 [online]. Česká
národní banka [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: .
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
176
Dalším druhem příjmu do státního rozpočtu jsou pokuty udělované ČNB za delikty
dle zákona o ČNB,452
za zjištěné nedostatky v činnosti banky nebo pobočky zahraniční
banky dle zákona o bankách,453
za delikty v oblasti stavebního spoření454
nebo
za delikty dle úpravy spořitelních a úvěrních družstev.455
Obdobně putují pokuty
a náhrady nákladů řízení do státního rozpočtu v případě správních deliktů v oblasti
prevence legalizace výnosů z trestné činnosti.456
Specifickým subjektem v oblasti bankovnictví je Fond pojištění vkladů, založený pro
případ neschopnosti banky dostát svým závazkům vůči klientům. Předpokládá se samofinancování
Fondu, nicméně v případě nedostatečného množství finančních prostředků
pro úhradu zákonem stanovených náhrad, je možné realizovat i financování
ze státního rozpočtu v podobě dotace nebo návratné finanční výpomoci.457
Financování Fondu pojištění vkladů je primárně zajištěno pomocí příspěvků povinných
subjektů, případně vlastního hospodaření Fondu. Fond pojištění vkladů není
státním fondem.458
Banky a případně i pobočky zahraničních bank jsou povinny
se účastnit na tomto pojištění a přispívat do Fondu prostřednictvím pravidelných
příspěvků. Výše příspěvků je stanovena zákonem: pro banky je stanovena na 0,04%
z průměru objemu pojištěných pohledávek z vkladů za příslušné kalendářní čtvrtle-
452 Srov. § 46f odst. 7 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
453 Srov. § 26 odst. 9 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
454 Srov. § 16b odst. 4 zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního
spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních
z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
455 Srov. § 27d odst. 5 zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a o některých
opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992
Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
456 Srov. § 52 odst. 8 zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů
z trestné činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
457 Srov. § 41i zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
458 Srov. § 41a zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
177
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
tí.459
U stavebních spořitelen je pak výše příspěvku 0,02%.460
Výše příspěvku se mění
v návaznosti na aktuální potřebu – tedy může být snížen,461
v případě dostatečného
množství prostředků ve Fondu nebo naopak navýšen,462
jestliže byla čerpána návratná
finanční výpomoc. Právní úprava spořitelních a úvěrních družstev ukládá těmto subjektům
povinnost se na pojištění vkladů také účastnit, výše příspěvku je pro družstva
stejná jako u bank.463
V roce 2012 bylo do Fondu uhrazeno pomocí příspěvků 3,5
mld. Kč, celkový objem prostředků na konci roku 2012 dosáhl 24 682 mil. Kč.464
Shrnutí
Řada institutů upravených finančněprávními normami souvisejícími s bankovnictvím
má významné souvislosti i z hlediska ekonomického. Zmínit v tomto ohledu lze kapitalizaci
bank, jakož i výši povinných minimálních rezerv. Porušení norem ze strany
banky a nedostatky u těchto institutů mohou mít závažné dopady na činnost jiných
subjektů a potažmo i na celou ekonomiku. V určitém ohledu mají podobný význam
i jiné skutečnosti z oblasti bankovnictví, které se realizují spíše na úrovni soukromoprávních
vztahů mezi bankou a jiným subjekty, například RPSN nebo PRIBOR.
Vztah sektoru bankovnictví vůči veřejným rozpočtům je představován především
výdaji na fungování organizačního zajištění dohledových funkcí a související orgány
veřejné moci. Sem řadíme zajištění činnosti ČNB, ministerstva financí včetně jeho
Finančního analytického útvaru, Kanceláře Finančního arbitra a případně dalších
orgánů veřejné moci. Příjmy, které jsou realizovány z oblasti bankovnictví směrem
do veřejných rozpočtů, jsou většinou nižší než výdaje a pochází zpravidla ze zdrojů,
jako jsou správní poplatky, pokuty. Příjmem státního rozpočtu je specificky také zisk
z hospodaření ČNB.
459 Srov. § 41c odst. 6 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
460 Srov. § 41c odst. 7 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
461 Srov. § 41c odst. 8 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
462 Srov. § 41k zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
463 Srov. § 14 zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního
spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,
ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
464 Srov. Výroční zpráva 2012 [online]. Fond pojištění vkladů [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné
z: .
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
178
7.8 Ekonomické souvislosti dohledu nad finančním trhem465
Ze státního rozpočtu plynou peníze na fungování ČNB, což je dohledový orgán,
a tímto způsobem je zajišťován řádný výkon dohledu nad finančními trhy, resp. institucemi
na těchto trzích fungujícími tak, aby byla zachována stabilita finančních trhů,
což je jedním ze základních cílů metody regulace dohledu.
Základním stavebním kamenem každé společnosti včetně těch působících na finančních
trzích je základní kapitál, což je výše peněžních prostředků, které musejí být splaceny
před zápisem společnosti do obchodního rejstříku a před získáním licence nebo
oprávnění k podnikání na finančních trzích. Od základního kapitálu je třeba odlišit
kapitálovou přiměřenost, která vyjadřuje vybavenost banky vlastními zdroji ve vztahu
k rizikové struktuře aktiv, vybraných mimobilančních aktiv banky a k tržním rizikům.
Je souhrnným ukazatelem, do kterého se promítají veškeré aktivity banky (rozvahové
a podrozvahové) i potenciální ztráty, které bance vyplývají ze znehodnocení aktiv
(prostřednictvím tvorby opravných položek a rezerv). Minimální hodnota ukazatele
podle vyhlášky a opatření ČNB je 8 %.466
Vzhledem k tomu, že jde zejména o finance účastníků finančních trhů na všech stranách,
je velmi důležitá jistá finanční jistota ve formě finančního zajištění klientů –
účastníků kvůli minimalizaci systémového rizika a proto existuje fond pojištění vkladů,
který zajišťuje vklady v bankách a garanční fond obchodníka s cennými papíry,
který zajišťuje investice klientů obchodníků s cennými papíry. Při neexistenci nebo
nesprávném fungování metody regulace dohledu nad finančními trhy může dojít
k systémovému ohrožení finanční stability.
Hlavním subjektem, který je třeba v této oblasti financovat, je ČNB, která je nositelem
výkonu regulace dohledu. ČNB hospodaří podle rozpočtu schváleného bankovní
radou, který je členěn tak, aby byly zřejmé výdaje na pořízení majetku a výdaje
na provoz. ČNB je povinna po skončení hospodářského roku zpracovat účetní uzávěrku
a nechat ji ověřit externím auditorem. Z té pak vychází roční zpráva o výsledku
hospodaření, která je překládána parlamentu. ČNB je rovněž povinna pravidelně zveřejňovat
dekádní výkazy o své finanční pozici. ČNB hradí nezbytné náklady na svoji
činnost ze svých výnosů a není výdajovou kapitolou státního rozpočtu
Příjmy veřejných fondů jsou v tomto případě zejména příjmy Fondu pojištění vkladů.
– Hlavní rolí Fondu pojištění vkladů je ochrana bankovních vkladů a tím také posilování
důvěry v bankovní systém, zejména v době hospodářsky nevyrovnané. Z tohoto
465 Michal Janovec
466 Srov. kapitola 7.7 Ekonomické souvislosti bankovnictví.
179
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
fondu jsou vypláceny náhrady vkladatelům, ovšem až v momentě, kdy podle oznámení
ČNB konkrétní finanční instituce není schopná dostát svým závazkům vůči
vkladatelům. Na rozdíl od Garančního fondu obchodníka s cennými papíry Fond pojištění
vkladů vyplatí vkladatelům 100% jejich vkladů, a to včetně úroků, až do výše
100 000 €.
Účelem Garančního fondu obchodníků s cennými papíry je vytvoření záručního systému,
ze kterého se vyplácejí náhrady zákazníkům obchodníka s cennými papíry (dále
jen „obchodník“), který není schopen plnit své závazky vůči svým zákazníkům. Jedná
se o určitou pojistku zákazníkům obchodníků, aby v případě špatného hospodaření
nebo fungování obchodníka nepřišli o veškerý svůj majetek svěřený obchodníkovi.
Zdroje finančních prostředků v tomto fondu jsou příspěvky obchodníků a pak dále
investice stávajících finančních prostředků.
Shrnutí
Jedním z efektivních nástrojů, jak dosahovat cílů dohledu nad finančním trhem, tedy
např. vyšší stability a transparentnosti trhů, je posilování a upřesňování role regulátorů.
Ochrana investorů je zabezpečována posilováním regulace obchodníků s cennými
papíry a investičních společností s cílem investora ochránit před špatnými službami,
zabránit střetu zájmů mezi společností a investorem, nezodpovědným investičním
doporučením a podvodům. Velmi důležitý je způsob regulace tak, aby nedocházelo
k přílišnému ovlivňování trhu, protože ten se určitým způsobem také reguluje sám.
Někdy totiž přílišná regulace může ekonomickému prostředí škodit více, než regulace
nulová.
7.9 Vyhodnocení ekonomických souvislostí jednotlivých segmentů467
Ekonomické souvislosti finančního práva lze bez váhání označit za významné a jejich
zkoumání představuje velmi rozsáhlou oblast. V porovnání s jinými právními odvětvími
můžeme u finančního práva identifikovat přímé vazby na ekonomickou stránku
činnosti státu – naplňování veřejných rozpočtů, rozpočtový proces, výdaje z veřejných
rozpočtů, nicméně finanční právo reguluje i skutečnosti s dopadem nepřímým v podobě
zajišťování stability finančního trhu.
Vždyť samotná existence finančního práva a jeho předmětu je založena na financích
a finančních vztazích. V oblasti financí se právě velice často stírají hranice mezi právem
a ekonomií. V dnešní době se stále více dostávají do popředí disciplíny, ve kterých se
467 Libor Kyncl, Eva Šulcová
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
180
tyto dvě oblasti vzájemně kombinují a zkoumají společenských jevy z více různých
pohledů, například ekonomická analýza práva. Blízkost oborů je patrná i v požadavcích
na vybavenost odborníků, neboť stále více lze vnímat požadavky na znalost práva
i ekonomických souvislostí v profesionálních kruzích.
Všechny výše uvedené segmenty mají své ekonomické souvislosti, které ovlivňují právní
úpravu v kontextu jejího přijímání a které jsou naopak přijatou právní úpravou
ovlivňovány. V předchozích podkapitolách jsme se zaměřili na výnosy a náklady uvedené
právní úpravy, na efekty jejího případného selhání a na základní ekonomické
instituty, s nimiž tato právní úprava pracuje.
Segmenty finančního práva se zásadním způsobem odlišují dle svojí povahy. Majetkové
daně, nepřímé a důchodové daně, mezinárodní zdanění, veřejné rozpočty, kontrola
veřejných financí a financování školství jsou segmenty, které upravují vztahy související
s redistribucí peněžních prostředků ve státě a se zajišťováním veřejných statků
a veřejných potřeb. Jejich ekonomické efekty jsou zejména krátkodobé a střednědobé,
jejich působení na společnost ji ovlivňuje zejména selektivně. V dílčích podobách
této právní úpravy nemusí mít krátkodobý „výpadek“ realizace právní úpravy dopad
na všechny právní subjekty v České republice, ale zřejmě ovlivní některé subjekty více
a jiné méně (například při nefunkčnosti právní úpravy veřejného školství pravděpodobně
dojde k uzavření státem financovaných škol a k zajištění jejich funkce jinými
subjekty).
V rámci fiskální části finančního práva je preventivní model právní úpravy využíván
obdobně často jako odpovědnostní model. Oba modely jsou jedním ze dvou základních
modelů regulace, které jsme převzali od Shavella a které jsme uvedli v kapitole 6.1
Regulace a společenské procesy – obecná východiska.468
V nefiskální části finančního
práva je naopak kladen velký důraz na preventivní působení finančního práva, jehož
úkolem je zajištění a udržování stability na finančním trhu. Preventivní model této
úpravy je na tomto úseku více využívaný.
Právní úprava nefiskální části finančního práva byla přijata s vědomím, že právě nefunkčnost
a jakékoli výkyvy na finančních trzích představují impulsy pro další reakce
s dopady na celkovou ekonomickou situaci. Poslední dva uvedené segmenty finančního
práva, bankovnictví a dohled nad finančními trhy, mají plošnější efekt na subjekty
práva. Tato právní úprava působí mnohem dlouhodoběji a řadový uživatel finančních
služeb se o nefunkčnosti této právní úpravy dozví zřejmě až s velkým odstupem. Obdobná
je situace v měnovém a devizovém právu. Například, pokud selže měnová poli-
468 Více v: SHAVELL, S. Liability for Harm Versus Regulation of Safety. Journal of Legal
Studies. 1984, roč. 13, č. 2, s. 357–374.
181
7 Ekonomické souvislosti jednotlivých segmentů právní úpravy
tika ČNB, toto selhání se pravděpodobně s odstupem projeví na nekontrolovatelném
růstu inflace nebo například deflací, která není vítána v žádné výši.
Když v 90. letech selhal dohled nad družstevním bankovnictvím a nad kapitálovým
trhem,469
uživatelé služeb některých družstevních záložen a obchodníků s cennými papíry
pocítili velmi intenzivně absenci ochrany, kterou stát měl zajistit, avšak nezajistil.
Přímo či nepřímo tím ovlivnil všechny subjekty na území České republiky.
Znalost negativních následků při chybách ve fungování kapitálového trhu vede k přípravě
řešení pro situace, kdy preventivní opatření selžou. Někteří účastníci trhu mohou
utrpět natolik závažné důsledky ekonomické a následně i sociální, že stát těmto
situacím čelí v podobě záchranných institutů – pojištění vkladů a garanční fond pro
obchodníky s cennými papíry.
V právní praxi se tedy nelze zcela odchýlit od aktuálních ekonomických, sociálních,
politických a dalších modelů, které realizují ve svých každodenních životech veškeré
právní subjekty v daném státě. Vhodný příklad pro ilustraci odlišnosti práva
a každodenní reality v ČR představuje způsob omezování korupce v rámci státu, veřejné
správy a veřejného sektoru jako celku. Korupce je jako právní problém uznávána
mnoha právními, sociologickými a ekonomickými studiemi.470
Korupce byla
jako zásadní právní a ekonomický problém vybrána i v rámci pilotního dotazníku
realizovaného mezi studenty v rámci tohoto projektu, kdy 53,222% respondentů
projektového dotazníku považovala korupci za naprosto aktuální a závažný problém
ve společnosti a 27,808% respondentů projektového dotazníku považovalo korupci
za spíše aktuální a závažný problém ve společnosti.
V mnoha státech je realizace korupčního jednání zakázána a postihována obdobně,
jako v ČR. Míra korupční činnosti v některých z uvedených států je však výrazně nižší,
než v ČR (např. v Německu, v Rakousku či ve Slovinsku). Naopak v jiných státech je
míra korupčního jednání vyšší, než v ČR (např. na Slovensku, v Rumunsku či v Bulharsku).
Tuto statistiku lze ověřit ve statistice Corruption Perceptions Index 2012.471
469 Srov. MUSÍLEK, P. a kol. In: MUSÍLEK, P. a kol. Analýza příčin a důsledků české
finanční krize v 90. letech. [online]. Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, 2004
[cit. 17. 6. 2013]. Dostupné z: .
s. 7 a 13 an.
470 Mezi jinými např. studie Financial Crimes Enforcement Network, srov. Suspected Money
Laundering in the Residential Real Estate Industry – An Assessment Based Upon Suspicious
Activity Report Filing Analysis. [online] Financial Crimes Enforcement Network. Vytvořeno
duben 2008. [cit. 19. 8. 2012]. Dostupné z: .
471 Srov. Corruption Perceptions Index 2012. [online]. Transparency International, 2012 [cit.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
182
Na konci 90. let v ČR mělo mnoho občanů negativní zkušenost s kupónovou privatizací
a s vyváděním peněžních prostředků z investičních fondů a podílových fondů,
proto ani poměrně přísné sankce, které byly od roku 1998 realizovány Komisí
pro cenné papíry, nebyly dostačující pro zvýšení důvěry obyvatelstva v kapitálový
trh.472
Teprve po několika letech rozvoje ekonomiky a po výrazném zpřísnění regulace
pro obchodníky s cennými papíry, investiční společnosti a další poskytovatele
služeb na kapitálovém trhu se situace změnila. Postupem času přibylo klientů, kteří
byli ochotní investovat na kapitálovém trhu a kteří důvěřovali obchodníkům s cennými
papíry a dalším poskytovatelům natolik, aby využili jejich investičních služeb.473
V mezidobí mnoho osob upřednostňovalo umístění svých peněžních prostředků
u pojišťoven pomocí kapitálového životního pojištění, u penzijních fondů474
nebo
na účtech v bankách.
Zatímco Kantovo „sollen,“ tedy právní úprava daného institutu, je stejné v ČR jako
v jiných státech, „sein,“ tedy reálná praxe v ekonomice, se liší.475
Ve finančním právu
je zmíněné „sein“ tvořeno reálnou ekonomickou praxí a skutečnými ekonomickými
vztahy, které stát zdaňuje, zakazuje, reguluje, omezuje a jinak do nich zasahuje. Právě
tímto aktuálním ekonomickým stavem byly myšleny „ekonomické limity“ v názvu
této knihy. Mnoho ekonomických veličin je ve skutečnosti spojitých, tedy nemají limit
v matematickém slova smyslu. Limit je ve skutečnosti představován ekonomickou
realitou a skrze omezení z ní vyplývající.
17. 9. 2013]. Dostupné z: .
472 Srov. DĚDIČ, J. Vliv právního prostředí na rozvoj kapitálového trhu. In: Kol. Sborník
příspěvků z konference 20 let finančních a bankovních reforem v České republice. Praha:
Vysoká škola ekonomická v Praze, 2009. 104 s. ISBN nebylo přiděleno. s. 71–76.
473 Srov. KOBLIC, P. Vliv globální finanční krize na český kapitálový trh. In: Kol. Sborník
příspěvků z konference 20 let finančních a bankovních reforem v České republice. Praha:
Vysoká škola ekonomická v Praze, 2009. 104 s. ISBN nebylo přiděleno. s. 87–89.
474 S účinností od 1. ledna 2013 byly penzijní fondy transformovány do transformovaných
fondů ve správě penzijních společností.
475 Srov. KANT, I. On the Metaphysics of Morals and Ethics. East Kilbride: A & D Publishing,
2008. 116 s. ISBN 978-1604592597. s. 6 an.
183
Závěr
8 Závěr476
Tato monografie se zabývala společenskými vztahy upravenými finančním právem.
Analyzovala metodu regulace u právní úpravy v oblasti finančního práva, tzv. finančněprávní
metodu regulace. Pojednávala o její podobnosti s administrativněprávní metodou
regulace a zejména o specifikách metody regulace v berním právu, v rozpočtovém
právu a v nefiskální části finančního práva. Obsahovala vysvětlení, proč některé
segmenty finančního práva využívají zvláštní podtyp finančněprávní metody regulace
a proč má finanční právo jako celek oddělený a specifický předmět právní úpravy.
Finančněprávní vztahy jsou rozděleny do tří oblastí: (i) berní právo sensu lato, (ii) rozpočtové
právo a právo veřejných příjmů a (iii) nefiskální část finančního práva. Analýza
ekonomických vztahů ve finančním právu byla zahrnuta v druhé polovině knihy.
V této monografii jsme se věnovali právní úpravě ve znění účinném k 30. červnu 2013.
Jako hlavní cíl této monografie byla stanovena identifikace metody regulace ve finančním
právu a pojednání o obsahu metody regulace v jednotlivých odvětvích
finančního práva. Druhotně bylo cílem monografie vybrat základních ekonomických
institutů, které stanovuje stát nebo které stát ovlivňuje svojí regulací finančním
právem. Třetím cílem monografie bude určení sociologických metod, konkrétně
metod kvantitativního a kvalitativního výzkumu, které lze využít při návrhu právní
úpravy a jejich demonstrace. Jak bylo uvedeno v počátečních metodologických kapitolách
knihy, finančněprávní metoda regulace má šest základních rysů, které ji odlišují
od administrativněprávní metody regulace.
Metoda regulace v berním právu
V kapitole o metodě regulace v berním právu byla po nezbytném vymezení společenských
vztahů upravených berním právem analyzována metoda regulace berněprávních
vztahů, její charakteristické prvky společné s administrativněprávní metodou
regulace a specifika, které ji od této obecné veřejnoprávní metody odlišují. Je vysvětleno,
proč je v berním právu využívána jedinečná modifikovaná administrativněprávní
metoda regulace.
476 Libor Kyncl
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
184
Pro berní právo je zcela specifická tzv. autoaplikace. Jak jsme v této kapitole dovodili,
v daňovém řízení totiž nedochází (na rozdíl od správního či zbytku finančního práva)
ke správnímu jednání mezi správním orgánem (správcem daně) a (daňovým) subjektem,
ale naopak se primárně předpokládá znalost a orientace daňového subjektu
v oblasti berního práva. Poplatník sám na sebe aplikuje normy berního práva, když
si na základě svých znalostí určí základ daně, použije na sebe příslušnou sazbu daně
a uplatní příslušné korekční prvky. Takto vyplněné daňové přiznání pak doručí správci
daně, který, pokud nemá pochybnosti o správnosti a úplnosti takového přiznání,
vyměří daň konkludentně, tj. mlčky. Ve většině případů tak vůbec nedojde k interakci
mezi správcem daně a daňovým subjektem, pouze je správnost konání daňového subjektu
potvrzena vydáním individuálního správního aktu (platebního výměru), kterým
správce daně autoritativně výši daně potvrdí;477
rozhodnutí má tak jen deklaratorní
charakter. Naopak pokud daňový subjekt neplní své povinnosti řádně a včas, nemá
správce daně jinou možnost než vydat individuální správní akt v podobě platebního
výměru. V takovém případě má rozhodnutí charakter konstitutivní.
Na základě výše uvedených skutečností tak můžeme konstatovat, že berněprávní vztahy
mají nepochybně veřejnoprávní charakter, který je promítnutím priority veřejného
zájmu v dané oblasti. Imperativní charakter je ale v některých okamžicích zmírněn
možností volby (dobrovolný plátce daně z přidané hodnoty, způsob odpisování,
paušální výdaje u důchodových daní). S ohledem na výše uvedená specifika metody
právní regulace berního práva je možné metodu regulace definovat jako administrativně
právní modifikovanou o soukromoprávní prvky za použití autoaplikace.
Jak je zřejmé z výše uvedeného textu, má berní právo velmi specifický předmět regulace
odlišný od ostatních subodvětví finančního práva. Také se vyznačuje vlastní
specifickou metodou právní regulace, přičemž tato specifika je možné najít především
v normách berního práva, méně již v dalších normách práva finančního. Uvážíme-li,
že berní právo má také nepochybně svůj vnitřní systém a funguje v návaznosti na normy
stanovené dalšími právními odvětvími, mohli bychom za podmínky splnění posledního
z odvětvotvorných kritérií – společenské akceptace – hovořit o samostatném
právním odvětví, o berním právu. Avšak ani tradice a význam norem berního práva,
ani jeho účel zatím nepřesvědčili odpůrce tohoto postoje ke změně svých názorů. Ty
jsou však také podloženy fakty – nelze než souhlasit, že berně jakožto příjmy veřejných
fondů budou vždy úzce navázány na tyto fondy, tedy na právo rozpočtové, které
je nezpochybnitelnou součástí práva finančního. Přesto je možné potvrdit v úvodu
kapitoly stanovenou hypotézu, že metoda regulace berního práva je natolik specifická,
477 Daňový řád se v tomto liší od zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění
účinném do 31. 12. 2010, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit.
15. 5. 2013], který presumoval v obdobných případech pouze fiktivní rozhodnutí.
185
Závěr
že za podmínky splnění dalších odvětvotvorných kritérií by bylo možné hovořit o samostatném
právním odvětví – berním právu.
Metoda regulace v rozpočtovém právu sensu stricto a právu veřejných výdajů
Rozpočtové vztahy a vztahy na ně navazující mohou obecně existovat mezi státem a fyzickou
osobou, mezi státem a právnickou osobou soukromého práva, mezi státem a samostatnou
veřejnoprávní korporací a mezi dvěma subjekty stejného typu (státy, právnickými
osobami soukromého práva, fyzickými osobami, či samostatnými veřejnoprávními
korporacemi). Specifické postavení mají obce a kraje, které jsou příjemci návratných či
nenávratných dotací poskytnutých ze státního rozpočtu. Jejich vztah je vztahem vertikální
povahy modifikovaným soukromoprávními prvky v počátečních fázích získávání
dotace. Vztah obce k rozpočtu kraje je dvojího charakteru, a to podle toho, zda krajský
úřad v přenesené působnosti vystupuje jen jako zprostředkovatel vztahu státního rozpočtu
k rozpočtu obce, anebo zda kraj ze své vůle poskytuje vlastní finanční prostředky.
Obec je povinna při plnění svých úkolů uhrazovat ze svých prostředků smluvní závazky
z pracovněprávních vztahů, plnit povinnosti podle předpisů o sociálním zabezpečení,
uhrazovat dávky sociální péče a plnit další své specifické povinnosti.
V právu veřejných výdajů existují též vztahy rozpočtů k jiným fyzickým nebo právnickým
osobám. Touto právnickou osobou může být například zhotovitel veřejné
zakázky, uchazeč v rámci veřejných zakázek, případně jejich subdodavatel. Tyto vztahy
mají dvě fáze: první fázi, kdy se realizuje výběr zhotovitele a kdy mezi uchazeči a zadavatelem
existují nerovné veřejnoprávní vztahy dle zákona o veřejných zakázkách,
a druhou fázi, kdy zadavatel s vítězným uchazečem, z nehož se stává zhotovitel, podepisují
jistou podobu soukromoprávní smlouvy.
Speciálním typem vztahu z oblasti práva veřejných výdajů je placení pojistného na veřejné
zdravotní pojištění u státních pojištěnců. U tohoto typu vztahu je stát povinen
uhrazovat veřejné zdravotní pojištění jednotlivým zdravotním pojišťovnám, nevystupuje
však vůči pojišťovně z pozice státního donucení, ale v rámci horizontálního
vztahu. Pokud by však v rámci tohoto vztahu došlo k porušení povinností ze strany
pojišťovny, stát by v sankčním řízení již vystupoval v rámci vertikálního vztahu. Speciální
postavení má též poskytovatel dotace či návratné finanční výpomoci, který poskytuje
dotaci nebo návratnou finanční výpomoc předem určenému okruhu subjektů.
Speciální vztahy s orgány Evropské unie realizuje Národní fond, odbor Ministerstva
financí ČR, který je platebním a certifikačním orgánem pro peněžní prostředky ze
strukturálních a dalších fondů Evropské unie. Jsme si vědomi, že předchozí výběr
typů rozpočtových vztahů nebyl úplným výčtem, vybrali pouze ty významné z hlediska
metodologické kvalifikace.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
186
Závěrem lze shrnout, že rozpočtové právo má svůj specifický předmět právní regulace,
svůj vlastní vnitřní systém upravený normami rozpočtového práva a že velmi úzce
souvisí s dalšími subodvětvími finančního práva, zejména s právem berním (či právem
veřejných příjmů) nebo s právem veřejných výdajů. Na základě výše uvedeného
můžeme konstatovat, že v rozpočtovém právu i v právu veřejných výdajů má metoda
regulace podobu finančněprávní metody regulace. Ta je v mnoha dílčích případech
modifikována soukromoprávními prvky.
Metoda regulace v nefiskální části finančního práva
S ohledem na výše uvedenou obecnou charakteristiku metody regulace a stručná vymezení
příslušných subsystémů tzv. nefiskální části finančního práva lze shrnout, že
metoda zde zákonodárcem zvolená je metodou veřejnoprávní a v mnohém blízkou
k metodě využité v rámci správního práva.
O podobnostech svědčí nejen pojetí hmotněprávní úpravy těch oblastí, v nichž byl
svěřen dohled centrální bance, ale i četné odkazy na (byť subsidiární) využití norem
správního práva, a to především v oblasti procesních postupů. Přestože rovněž využívá
podpůrnosti správního řádu, představuje v tomto směru určité specifikum úprava
řízení před finančním arbitrem, kde zákonodárce upravil proces poněkud podrobněji
a odlišně, než je tomu v jiných subdovětvích finančního práva. Pro veřejné právo je
zde poněkud netypicky svěřeno rozhodování o soukromoprávních sporech do rukou
zvláštního správního orgánu, a to s řadou poněkud nestandardních (byť účelných)
pravidel, která se týkají např. jazyka či možností finančního arbitra pomáhat na žádost
navrhovateli při podání návrhu i v průběhu celého řízení. S ohledem na rozšiřující se
pravomoci finančního arbitra a s ohledem na snahu ochránit klienty daných institucí
či spotřebitele, se jedná o úpravu tím aplikovatelnější.
Na druhou stranu je třeba v rámci nefiskální části finančního práva odlišovat případy,
kdy zákonodárce reguluje ČNB typicky jako ústřední banku státu a kde je proto mírně
odlišný i způsob regulace. Pro nutnost citlivého vyvažování zásahů do úpravy centrálního
bankovnictví je základ úpravy dán již v rovině ústavní – a proto též některé
snahy zákonodárce o změnu právní úpravy byly v minulosti řešeny Ústavním soudem.
Zvláštní úlohu pak sehrávají tzv. emisní vyhlášky ČNB, kterými jsou emitovány či
naopak z oběhu stahovány jednotlivé vzory platidel a kde je tak z pohledu kvantity
výrazně převažující podíl podzákonných norem před normami zákonnými.
V souhrnu lze pak konstatovat, že metoda regulace v nefiskální části finančního práva
využívá převážně kogentních ustanovení (možnosti volby subjektů jsou limitovány
a lze se s nimi setkat např. v některých aspektech limitace smluvní volnosti u plateb-
187
Závěr
ních služeb či v rovině norem tzv. jednostranně kogentních). Vývoj právní regulace
v dané oblasti pak zřetelně ovlivňuje nejen aktuální dění, trendy v rámci ochrany
spotřebitele, ale také významnou měrou vývoj v rámci práva Evropské unie. Přesto je
tento segment finančního práva z pohledu jeho subodvětví v jádru poměrně stabilním
a takto (až na drobné odlišnosti spočívající např. v posouzení právní regulace puncovnictví)
vnímaným i v řadě jiných států v rámci i vně Evropské unie.
Ekonomické souvislosti finančněprávní regulace
V právní praxi se nelze zcela odchýlit od aktuálních ekonomických, sociálních, politických
a dalších modelů, které realizují ve svých každodenních životech veškeré
právní subjekty v daném státě. Vhodný příklad pro ilustraci odlišnosti práva a každodenní
reality v ČR představuje způsob omezování korupce v rámci státu, veřejné
správy a veřejného sektoru jako celku. Korupce je jako právní problém uznávána
mnoha právními, sociologickými a ekonomickými studiemi.478
Korupce byla jako
zásadní právní a ekonomický problém vybrána i v rámci pilotního dotazníku realizovaného
mezi studenty v rámci tohoto projektu, kdy 53,222% respondentů projektového
dotazníku považovala korupci za naprosto aktuální a závažný problém ve společnosti
a 27,808% respondentů projektového dotazníku považovalo korupci za spíše
aktuální a závažný problém ve společnosti.
V mnoha státech je realizace korupčního jednání zakázána a postihována obdobně,
jako v ČR. Míra korupční činnosti v některých z uvedených států je však výrazně nižší,
než v ČR (např. v Německu, v Rakousku či ve Slovinsku). Naopak v jiných státech je
míra korupčního jednání vyšší, než v ČR (např. na Slovensku, v Rumunsku či v Bulharsku).
Tuto statistiku lze ověřit ve statistice Corruption Perceptions Index 2012.479
Zatímco Kantovo „sollen,“ tedy právní úprava daného institutu, je stejné v ČR jako
v jiných státech, „sein,“ tedy reálná praxe v ekonomice, se liší.480
Ve finančním právu
je zmíněné „sein“ tvořeno reálnou ekonomickou praxí a skutečnými ekonomickými
vztahy, které stát zdaňuje, zakazuje, reguluje, omezuje a jinak do nich zasahuje. Právě
478 Mezi jinými např. studie Financial Crimes Enforcement Network, srov. Financial Crimes
Enforcement Network. Suspected Money Laundering in the Residential Real Estate
Industry – An Assessment Based Upon Suspicious Activity Report Filing Analysis. Vytvořeno
duben 2008. [online] citováno 19. 8. 2012. Dostupné z: .
479 Srov. Corruption Perceptions Index 2012. [online]. Transparency International, 2012 [cit.
17. 9. 2013]. Dostupné z: .
480 KANT, I. On the Metaphysics of Morals and Ethics. East Kilbride: A & D Publishing,
2008. 116 s. ISBN 978-1604592597. s. 6 an.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
188
tímto aktuálním ekonomickým stavem byly myšleny „ekonomické limity“ v názvu
této knihy. Mnoho ekonomických veličin je ve skutečnosti spojitých, tedy nemají limit
v matematickém slova smyslu. Limit je ve skutečnosti představován ekonomickou
realitou a skrze omezení z ní vyplývající.
V kapitole 6.1 Regulace a společenské procesy – obecná východiska jsme uvedli dva
obecné modely regulace dle Shavella, a to odpovědnost za škodu a preventivní re-
gulaci.481
V rámci finančního práva obecně se užívají oba dva modely právní úpravy,
v nefiskální části finančního práva, zejména v rámci dohledu nad finančním trhem
finančního práva mírně převažuje preventivní regulace, ve fiskální části jsou užívány
oba modely zhruba rovnocenně.
Sociologické souvislosti finančněprávní regulace
V kapitolách 6.3 Základní aspekty sociologického výzkumu a 6.4 Výsledky sociologického
zjišťování a jejich aplikace do právní praxe jsme ukázali základní metody
sociologického kvantativního a kvalitativního výzkumu, jejich vzájemné odlišnosti
a potenciální výhody při využití navrhovaném de lege ferenda.
V rámci projektu jsme provedli pilotní sociologický výzkum mezi 550 studenty, dotazník
a dílčí číselné výsledky uvádíme v přílohách č. 1 a 2. Jejich interpretaci jsme
zahrnuli v druhé uvedené kapitole. Tam zahrnuté interpretace sociologického výzkumu
jsou příkladem, jak lze sociologické výzkumy do budoucna využít pro optimalizaci
právní úpravy na úseku finančního práva při respektování aktuální ekonomické
situace ČR. Sociologické výzkumy kvalitativního i kvantitativního typu mohou být
využity v nejrůznějších formách. Reflexe názorů obyvatelstva a odborné veřejnosti
je důležitá pro zajištění demokratické legitimity právního řádu – de facto ve všech
čtyřech případech užití metody, které uvádíme v rámci obecné metodologie, tedy při
tvorbě finančního práva, při interpretaci finančního práva, při aplikaci finančního
práva a při finančněprávní argumentaci.482
Máme za to, že institucionálně zakotvené využití metod sociologického výzkumu během
legislativního procesu ve finančním právu, které navrhujeme de lege ferenda, by
mohlo do budoucna pozitivně ovlivnit legitimitu připravované právní úpravy. Může
na jednu stranu zvýšit náročnost jednotlivých kroků legislativního procesu. Zároveň
však nabízí možnost, jak legislativní proces dlouhodobě stabilizovat a více ho přizpůsobit
legitimním potřebám veřejnosti.
481 Srov. kapitola 6.1 Regulace a společenské procesy – obecná východiska k obecnému
aparátu.
482 Srov. podkapitola 2.1 Metodologie finančního práva.
189
Závěr
Celkové shrnutí
Na závěr nezbývá, než doporučit čtenářům této knihy, aby ve své právní i ekonomické
praxi přemýšleli nad metodou regulace a způsobem, jakým právo upravuje společenské
vztahy všech osob. Ekonomické podmínky a ekonomické vzorce chování pro
právo představují rámec, uvnitř něhož se právní úprava pohybuje a od něhož ji nejde
úplně oddělit. Zatímco právo se mění rychle, v návaznosti na rychlost legislativního
procesu v Parlamentu ČR, společnost a společenské vztahy jsou obvykle stálejší a vyžaduje
desetiletí, než dojde k zásadním společenským změnám.
Proto je třeba při posuzování nových návrhů právní úpravy věnovat více pozornosti
ekonomickému prostředí, než kolik mu bylo věnováno např. v 90. letech 20. století,
v době rychle vytvářené právní úpravy. Ta mnohokrát státu i jeho obyvatelům uškodila,
např. v oblasti rychlé privatizace, nedostatečně nastavených kontrolních procesů
a nedostačující pozornosti k obdobným situacím v zahraničí.
V současné době existuje příležitost ke zdokonalení právní úpravy spočívající právě
ve využití výstupů spolupráce různých odvětví, práva, ekonomie a sociologie, v oblastech
základního výzkumu, specifikovaného výzkumu i aplikovaného výzkumu. Proto
autoři vyjadřují přesvědčení, že tento výzkum je pouze začátkem a zdrojem dalších
zásadních zjištění v oblasti finančního práva.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
190
Seznam použitých zdrojů
Literatura
• ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu [online].
Brno, 2009 [cit. 18. 11. 2012]. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická
fakulta. Dostupné z: .
• AKERLOF, G. A. The Market for ‘Lemons’: Quality Uncertainty and the Market
Mechanism. Quarterly Journal of Economics. 1970, roč. 84, č. 3, s. 488–500.
• ASSER, T. Legal aspects of regulatory treatment of banks in distress. Washington,
DC: International Monetary Fund, 2001. 186 s. ISBN 15-577-5972-3.
• BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 6. upravené vydání. Praha: C. H. Beck, 2012.
xxx, 519 s. ISBN 978-80-7400-440-7.
• BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. 552 s.
ISBN 978-80-7400-440-7.
• BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 3. aktualizované vydání. Praha: C. H. Beck,
2003. 721 s. ISBN 80-7179-667-0.
• BAKEŠ, M. Teoretické otázky finančního práva. Praha: Univerzita Karlova, 1979.
223 s. ISBN nebylo přiděleno.
• BECKER, G. S. A Theory of the Allocation of Time, Economic Journal. 1965,
roč. 75, č. 299, s. 493–517.
• BÉNARD, J. Economie publique. Paris: Economica, 1986.
• BÉNARD, J. Veřejná ekonomika. 1. díl. Praha: Ekonomický ústav ČSAV, 1989.
• BRÁF, A. Finanční věda. Spisy Dra. Albína Bráfa, 1. díl, Nástin přednášek univerzitních,
Sv. III. Praha: Knihkupectví Bursík a Kohout, 1915. 276 s. ISBN nebylo
přiděleno.
• BASTIAT, F. The Law. Auburn: Mises Institute 2007. ISBN 978-1-933550-14-5.
• BRETON, A., WINTROBE, R. The Equilibrium Size of a Budget Maximizing
Bureau: a Note on Niskanen´s Theory of Bureaucracy. [online]. Journal of Po-
191
Seznam použitých zdrojů
litical Economy. 1975, roč. 83, č. 1, s. 195–208. [cit. 18. 6. 2013]. Dostupné
z:
• BRINKER, T. M., SHERMAN, R. Relief from international double taxation.
[online] The Tax Adviser. 2002, roč. 33, č. 10, s. 636–638. [cit. 14. 2. 2013] Dostupné
z: .
• BRODSKÁ, S., KUŠ, P. Obecní zřízení. 1. vydání. Praha: Institut pro místní
správu Praha, 2008. 98 s. ISBN 978-80-86976-15-0.
• BUCHANAN, J. M.; J. BURTON; R. E. WAGNER. The Consequences of Mr
Keynes. [online]. 2. vydání. London, The Institute of Economic Affairs, 1978. 97
s. ISBN 0-255-36110-6. [cit. 17. 6. 2013]. Dostupné z:
• CAHA, J. Finanční věda a finanční právo – zároveň příspěvek ku právní noetice.
Brno: Barvič & Novotný, 1921. XX, 106 s. ISBN nebylo přiděleno.
• CARD, D. D., KRUEGER, A. B. Minimum Wages and Employment: a Case
Study of the Fast-Food Industry in New Jersey and Pennsylvania. American Economic
Review. 1994, roč. 84, č. 4, s. 772–793.
• CARD, D. D., KRUEGER, A. B. Minimum Wages and Employment: a Case
Study of the Fast-food Industry in New Jersey and Pennsylvania: Reply. American
Economic Review. 2000, roč. 90, č. 5, s. 1397–1420.
• Corruption Perceptions Index 2012. [online]. Transparency International, 2012
[cit. 17. 9. 2013]. Dostupné z: .
• CRESWELL, J. W. Qualitative inquiry and research design: choosing among five
traditions. Thousand Oaks: SAGE Publications, 1998.
• DEMIN, A. V. Finansovoe pravo. Moskva: Infra-M, 2003. 222 s. ISBN 5-16-
001550-7.
• DEMSETZ, H. Toward a Theory of Property Rights. American Economic Review.
1967, roč. 57, č. 2, s. 347–359.
• DĚDIČ, J. Vliv právního prostředí na rozvoj kapitálového trhu. In: Kol. Sborník
příspěvků z konference 20 let finančních a bankovních reforem v České republice.
Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, 2009. 104 s. ISBN nebylo přiděleno.
s. 71–76.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
192
• DIAMOND, J. From Program to Performance Budgeting: The Challenge to Emerging
Market Economies. [online]. International Monetary Fund, 2003. [cit. 21. 6.
2013]. Dostupné z: .
• DRAGOMIR, L. European prudential banking regulation and supervision: the legal
dimension. New York: Routledge, 2010. 418 s. ISBN 02-038-5641-4.
• DVOŘÁK, P. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize. 1. vydání. Praha:
C. H. Beck, 2008. 165 s. ISBN 978-80-7400-075-1.
• DYE, K. M., STAPENHURST, R. Pillars of integrity: the importance of supreme
audit institutions in curbing corruption. Washington, DC: Economic Development
Institute of the World Bank, 1997. 34 s. ISBN nebylo přiděleno.
• Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby: Strategie realizace Smart Administration
v období 2007–2015. [online]. 2010, červen. [cit. 17. 6. 2013]. Dostupné
z: .
• ENGLIŠ, K. Finanční věda. Nástin theorie hospodářství veřejných svazků. Brno:
Nákladem Fr. Borového, 1929. 407 s. ISBN nebylo přiděleno.
• EPSTEIN, L., MARTIN, A. D. Quantitative Approaches to Empirical Legal
Research. In: The Oxford Handbook of Empirical Legal Research. Ed. Cane, P.;
Kritzer, H. Oxford Handbooks in Law. 2010. 1112 s. ISBN 978-0-19-954247-5.
• FÖLDES, G. Adójog. Budapest: Osiris Kiádó 2001. 365 s. ISBN 963-389-133-7.
• FÖLDES, G. a kol. Pénzügyi jog. Budapest: Osiris Kiadó, 2001. 335 s. ISBN
9633891329.
• FRIEDMAN, M. The “Welfare” Effects of an Income Tax and ad Excise Tax.
Journal of Political Economy. 1952, roč. 60, č. 1, s. 25–33.
• FUNK, V. Naše berní právo, základy právních předpisů o daních a veřejných dávkách.
Praha, 1934. 263 s. ISBN nebylo přiděleno.
• FUNK, V. Finanční věda se zvláštním zřetelem k československému zákonodárství
finančnímu. Praha: Všehrd, 1929. 356 s. ISBN nebylo přiděleno.
• GAŁUSZKA, K.. Funkcje państwa i sanacja finansów publicznych w Polsce. in
OFIARSKI, Z. (ed.) Sanacja finansów publicznych – aspekty prawne i ekonomiczne.
Szczecin: Wydził Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego, 2005.
ISBN 83-60140-05-7. s. 227 an.
193
Seznam použitých zdrojů
• GLUMIŃSKA – PAWLIC, J. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego
w Polsce. Katowice: Uniwersytet Śląski, 2003. 306 s. ISBN 83-226-
1258-3.
• HALÁSEK, D. Veřejná ekonomika. Ostrava: Vysoká škola báňská – Technická
univerzita Ostrava, 1997. 265 s. ISBN 8070784253.
• HARBERGER, A. C. Three Basic Postulates for Applied Welfare Economics: An
Interpretive Essay. Journal of Economic Literature. 1971, č. 9, s. 785–797.
• HARDIN, G. The Tragedy of the Commons. Science. 1968, roč. 162, č. 3859,
s. 1243–1248.
• HARVÁNEK, J., HUNGR, P., DOSTÁLOVÁ, J. Teorie práva. 2. vydání. Brno:
Masarykova univerzita, 2004. 343 s. ISBN 80-21035-09-9.
• HARVÁNEK, J. a kol. Teorie práva. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita,
1998. 341 s. ISBN 8021017910.
• HAUSMAN, D. M. The Philosophy of Economics: An Anthology. New York: Cambridge
University Press, 2008.
• HAVLAN, P. Několik poznámek k transformaci příspěvkových organizací na tzv.
neziskové organizace. Správní právo. 2008, roč. 41, č. 8, s. 449–456. ISSN 0139-
6005.
• HAYEK, F. A. The Use of Knowledge in Society. American Economic Review.
1945, roč. 35, č. 4, s. 519–530.
• HENDL, J. Kvalitativní výzkum: základní teorie, metody a aplikace. 2. aktualizované
vydání. Praha: Portál, 2008.
• HINDLS, R., HOLMAN, R., HRONOVÁ, S. a kol. Ekonomický slovník. Praha:
C. H. Beck, 2003. 624 s. ISBN 80-7179-819-3.
• HYÁNEK, V., PROUZOVÁ, Z., ŠKARABELOVÁ, S. a kol. Neziskové organizace
ve veřejných službách. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007. 293 s.
ISBN 978–80-210–4423-4.
• HOLMAN, R. Dějiny ekonomického myšlení. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2005.
539 s. ISBN 80-7179-380-9.
• HUDCOVÁ, Z. Příspěvková organizace. Právní rádce. 2001, roč. 9, č. 6, s. 14–15.
ISSN 1210-4817.
• JÁNOŠÍKOVÁ, P. MRKÝVKA, P. TOMAŽIČ, I. et al. Finanční a daňové právo.
Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. 525 s. ISBN 978-80-7380-155-7.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
194
• JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, 2008. 428 s.
ISBN 978-80-7357-355.
• JOHNSON, R. The impact of sales-below-cost laws on the US retail gasoline market.
[online] Canada Competition Bureau, 1999 [cit. 14. 8. 2013]. Dostupné
z: .
• KALOUS, J., VESELÝ, A. Vzdělávací politika České republiky v globálním kontextu.
Praha: Univerzita Karlova v Praze, nakladatelství Karolinum, 2006. 181 s.
ISBN 80-246-1261-5.
• KANT, I. On the Metaphysics of Morals and Ethics. East Kilbride: A & D Publishing,
2008. 116 s. ISBN 978-1604592597.
• KAŠPAROVSKÁ, V. Řízení obchodních bank: vybrané kapitoly.1. vydání. Praha:
C. H. Beck, 2006, xix, 339 s. ISBN 80-717-9381-7.
• KAŠPAROVSKÁ, V. Banky a bankovní obchody. 1. vydání. Brno: Mendelova zemědělská
a lesnická univerzita, 2003. 104 s. ISBN 80-7157-652-2.
• KINCL, J., URFUS, V., SKŘEJPEK, M. Řimské právo. 2. vydání. Praha: C. H.
Beck, 1995. 386 s. ISBN 80-71790-31-1.
• KLIKOVÁ, Ch., KOTLÁN, I. Hospodářská politika. 1. vydání. Ostrava: Institut
vzdělávání SOKRATES, 2003. 275 s. ISBN 80-86572-04-8.
• KNAPP, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995. 247 s. ISBN 80-7179-028-1.
• KOBLIC, P. Vliv globální finanční krize na český kapitálový trh. In: Kol. Sborník
příspěvků z konference 20 let finančních a bankovních reforem v České republice.
Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, 2009. 104 s. ISBN nebylo přiděleno.
s. 87–89.
• KOKEMOOR, A. Die Bankaufsicht auf konsolidierter Basis in Deutschland nach
der fünften Novelle zum KWG: die Überwachung der Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute
nach dem Gesetz über das Kreditwesen. 1. vydání. Bayreuth:
Verlag P.C.O., 1997. 175 s. Schriften zur Rechtswissenschaft, Bd. 27. ISBN
3931319148.
• Kol. Všeobecný slovník právní Fr. Xaver Veselý. Praha 1899. ISBN nebylo přiděleno.
• Kol. Vývoj českého puncovnictví. Praha: Puncovní úřad, 2001. 66 s. ISBN nebylo
přiděleno.
• KOSIKOWSKI, C. Rola Ministra finansów w zarządzaniu finansami w państwach
socjalistycznych. Łódź: Uniwersytet Łódzki 1976.
195
Seznam použitých zdrojů
• KOTRBA, R. Finanční vztah mezi zřizovatelem a příspěvkovou organizací [online].
Jihomoravský kraj. [cit. 18. 11. 2012]. Dostupné z: .
• KOŻUCH, B. Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji.
Warszawa: PLACET, 2004. 270 s. ISBN 83-85428-89-5.
• KRUEGER, A. O. The Political Economy of the Rent-seeking Society. American
Economic Review. 1974, č. 64, s. 291–303.
• KYNCL, L., SCHILLEROVÁ, P. Obecná část finančního práva z pohledu nefiskální
části. In Dny práva – 2009 – Days of Law: the Conference Proceedings. Brno:
Masarykova univerzita, 2009. 10 s. ISBN 978-80-210-4990-1.
• LAFFER, A. B. The Laffer Curve: Past, Present and Future. [online] The Heritage
Foundation: Backgrounder. 2004, č. 1761 [cit. 29. 5. 2013]. Dostupné z: .
• LA PORTA, R., LOPEZ-DE-SILANES, F., SHLEIFER, A., VISHNY, R. W.
Law and Finance. Journal of Political Economy. 1998, roč. 106, č. 6, s. 1113–1155.
• LA PORTA, R., LOPEZ-DE-SILANES, F. SHLEIFER, A. Corporate Ownership
Around the World. Journal of Finance. 1999, roč. 54, č. 2, s. 471–517.
• LA PORTA, R., LOPEZ-DE-SILANES, F., SHLEIFER, A., VISHNY, R. W.
What Works in Securities Laws? Journal of Finance. 2006, roč. 61, č. 1, s. 1–44.
• MARKOVÁ, H., BOHÁČ, R. Rozpočtové právo. Praha: C. H. Beck, 2007. 248 s.
ISBN 8071795984.
• MARKOVÁ, H. Rozpočtové právo. Praha: C. H. Beck, 2001. 203 s. ISBN 80-
7179-633-6.
• MIESZKOWSKI, P., ZODROW, G. R. Taxation and the Tiebout model: the
differential effects of head taxes, taxes on land rents, and property taxes. Journal
of Economic Literature. 1989, roč. 27, č. 3, s. 1098-1146.
• MRKÝVKA, P. Finanční právo v právním řádu – několik poznámek. Časopis pro
právní vědu a praxi. 2002, č. 2, s. 145 an.
• MRKÝVKA, P. et al. Finanční právo a finanční správa. 1. díl. 1. vydání.. Brno:
Masarykova univerzita v Brně, 2004. 404 s. ISBN 80-210-3578-1.
• MRKÝVKA, P. et al. Finanční právo a finanční správa. 2. díl. 1. vydání. Brno:
Masarykova univerzita v Brně, 2004. 385 s. ISBN 80-210-3579-X.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
196
• MRKÝVKA, P. Finanční správa – součást realizace finančního práva. In Dny
práva 2008 Days of Law. 1. vydání. Brno: Tribun EU s.r.o., 2008. s. 227–234, 8
s. ISBN 978-80-210-4733-4.
• MRKÝVKA, P. Determinace a diverzifikace finančního práva. Brno: Masarykova
univerzita, 2012. 221 s. ISBN 978-80-210-6041-8.
• MUSÍLEK, P. a kol. Analýza příčin a důsledků české finanční krize v 90. letech.
[online]. Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, 2004 [cit. 17. 6. 2013]. Dostupné
z: .
• NAHODIL, F. a kol. Veřejné finance v České republice. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009.
359 s. ISBN 978-80-7380-162-5.
• NERUDOVÁ, D. Harmonizace daňových systémů zemí Evropské unie. 2. vydání.
Praha: ASPI, 2008. 257 s. ISBN 9788073573867.
• NEUMARK, D., WASCHER, W. Minimum Wages and Employment: a Case
Study of the Fast-food Industry in New Jersey and Pennsylvania: Comment.
American Economic Review. 2000, roč. 90, č. 5, s. 1362–1396.
• NISKANEN, W. A. Nonmarket Decision Making: The Peculiar Economics
of Bureaucracy. [online]. The American Economic Review. 1968, roč. 58, č. 2,
s. 293–305. [cit. 18. 6. 2013]. Dostupné z: .
• NKÚ – úvodní strana [online]. Nejvyšší kontrolní úřad [cit. 15. 9. 2013]. Dostupné
z: .
• NORTHCOTE PARKINSON, C. Parkinson’s Law. [online] The Economist.
1955, č. 19. listopadu. [cit. 5. 8. 2013]. Dostupné z: .
• PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. Brno: Masarykova univerzita, 2008.
238 s. ISBN 978-80-210-4511-8.
• PAŘÍZKOVÁ, I. Odpovědnost za porušení předpisů devizového práva. Časopis pro
právní vědu a praxi. 2001, č. 2, s. 185–191. ISSN 1210 -9126.
• PAŘÍZKOVÁ, I. Požadavky na fungování municipiálního finančního systému s přihlédnutím
k právnímu postavení organizačních složek a příspěvkových organizací.
Časopis pro právní vědu a praxi. 2002, roč. 10, č. 3, s. 235–243. ISSN 1210-
9126.
• PAULÍK, T. Teorie hospodářské politiky. Karviná: Slezská univerzita v Opavě,
2000. 160 s. ISBN 80-7248-098-7.
197
Seznam použitých zdrojů
• PAVLÍČEK, V. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář 2. díl. Práva a svobody.
2. doplněné a podstatně rozšířené vydání. Praha: Linde, 2002. 1164 s. ISBN
80-7201-391-2.
• PEARCE, D. W. Macmillanův slovník moderní ekonomie. Praha: Victoria Publishing,
1992. 549 s. ISBN 80-856-05-42-2.
• PEKOVÁ, J. Hospodaření obcí a rozpočet. Praha: Codex Bohemia, 1997. 287 s.
ISBN 80-85963-34-5.
• PEKOVÁ, J., PILNÝ, J., JETMAR, M. Veřejná správa a finance veřejného sektoru.
Praha: ASPI, 2005. 555 s. ISBN 8073570521.
• PEKOVÁ, J. Veřejné finance: úvod do problematiky. 4. aktualizované a rozšířené
vydání. Praha: ASPI, 2008. 579 s. ISBN 978-80-7357-358.
• Performance Budgeting: a Users` Guide [online]. OECD, Policy Brief, 2008.
[cit. 21. 6. 2013]. Dostupné z: .
• POLOUČEK, S. Bankovnictví. Praha: C. H. Beck, 2006. 716 s. ISBN
8071794627.
• POLOUČEK, S. Peníze, banky, finanční trhy. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009.
415 s. ISBN 9788074001529.
• POPPER, K. R. Logika vědeckého bádání. 1. vydání. Praha: Oikoymenh, 1997.
xliv, 617 s. ISBN 80-86005-45-3.
• POTŮČEK, M. a kol. Veřejná politika. Praha: Slon, 2005. 396 s. ISBN 80-
86429-50-4.
• PRŮCHA, P. Správní právo – obecná část. 6. vydání. Brno: Masarykova univerzita,
2004, ISBN 80-210-3350-9, str. 34–35.
• PRUŠVIC, D. Evropská fiskální pravidla a jejich účinnost: prvních 15 let. [online].
Politická ekonomie, 2010. s. 51–69 [cit. 17. 6. 2013]. Dostupné z: .
• Přehled státního rozpočtu [online]. Monitor [cit. 30. 4. 2013]. Dostupné z: .
• RADVAN, M. a kol. Finanční právo a finanční správa. Berní právo. Brno: Doplněk
a Masarykova univerzita, 2008. 510 s. ISBN 978-80-210-4732-7.
• RADVAN, M. Místní daně. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012. 244 s. ISBN 978-
80-7357-932-6.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
198
• RADVAN, M. Zákon o dani z nemovitostí. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2006.
335 s. ISBN 80-7179-478-3.
• RADVAN, M. Je berní právo samostatným odvětvím práva? In Dny práva –2008
– Days of Law, Brno: Masarykova univerzita, 2008, ISBN 978-80-210-4733-4,
str. 295–304.
• RAŠÍN, A. Finanční a hospodářská politika československá do konce roku 1921. Praha:
Pražská akciová tiskárna v Praze, 1922. 151 s. ISBN nebylo přiděleno.
• REJNUŠ, O. Peněžní ekonomie (Finanční trhy). 4. aktualizované vydání. Brno:
Vysoké učení technické v Brně, Akademické nakladatelství CERM, 2008. 352 s.
ISBN 8021437030.
• ROMANO, R. The Sarbanes-Oxley Act and the Making of Quack Corporate
Governance. Yale Law Journal. 2005, roč. 114, č. 7, s. 1521–1611.
• ROTHBARD, M. The Great Society: A Libertarian Critique. In ROMANO,
R., LEIMAN, M. (eds.) Views on Capitalism. Beverly Hills: Glencoe Press, 1970.
s. 86–94. [online] Google Inc. [cit. 1. 10. 2013]. Dostupné z: .
• ROTHSCHILD, M., STIGLITZ, J. Equilibrium in Competitive Insurance
Markets: An Essay on the Economics of Imperfect Information. Quarterly Journal
of Economics. 1976, roč. 90, č. 4, s. 629–649.
• RUBIN, S. I., BLAND, R. L. Budgeting a guide for local governments. Maryland,
United Book Press, Inc., 1997. ISBN 0-87326-151-8.
• SCHICK, A. Performance Budgeting and Accrual Budgeting: Decision Rules or Analytic
Tools? [online]. OECD Journal of Budgeting. 2007, roč. 7, č. 2, s. 109–138.
ISSN 1608-7143. [cit. 21. 6. 2013]. Dostupné z: .
• SIDAK, M., DURAČINSKÁ, M. Finančné právo. Bratislava: C. H. Beck, 2012.
xxvi, 448 s. ISBN 978-80-89603-04-6
• SILVERMAN, D. Doing Qualitative Research. 3. vydání. London: Sage, 2010.
• SOJKA, V. Mezinárodní zdanění příjmů. Smlouvy o zamezení dvojího zdanění
a zákon o dani z příjmů. Praha: Aspi, 2006. s. 201–228. ISBN 80-7357-160-9.
• STEISS, A. W., CYPRIAN NWAGWU, E. O. Financial Planning and Management
in Public Organizations. New York: Marcel Dekker, Inc., 2001. 408 s. ISBN
0-8247-0583-1.
199
Seznam použitých zdrojů
• STIGLER, G. J. The Economics of Minimum Wage Legislation. American Economic
Review. 1946, roč. 36, č. 3, s. 358–365.
• STIGLER, G. J., The Theory of Economic Regulation. Bell Journal of Economics
and Management Science. 1971, roč. 2, č. 1, s. 3–21.
• STIGLITZ, J. E. Ekonomie veřejného sektoru. 1. vydání. Praha: Grada, 1997. 661
s. ISBN 80-7169-454-1.
• STIGLITZ, J. E., WEISS, A. Credit Rationing in Markets with Imperfect Information.
American Economic Review. 1981, roč. 71, č. 3, s. 393–410.
• STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vydání. Brno:
Computer Press, 1998. 214 s. ISBN 80-7226-112-6.
• Suspected Money Laundering in the Residential Real Estate Industry – An Assessment
Based Upon Suspicious Activity Report Filing Analysis. [online] Financial Crimes Enforcement
Network.Vytvořeno duben 2008. [cit. 19. 8. 2012]. Dostupné z: .
• ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. Brno: Masarykova
univerzita, 2005. 179 s. ISBN 80-210-3410-6.
• ŠÍMA, J. (ed.) James M. Buchanan: Politika Očima Ekonoma. Praha: Liberální
institut, 2002. 101 s. ISBN 80-86389-21-9.
• ŠRAMKOVÁ, D., POPŁAWSKI, M. Legal Sanctions: Theoretical and Practical
Aspects in Poland and the Czech Republic. Edited by: M. Popławski, D. Šramková;
Reviewed by N. Rozehnalová, L. Etel. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 436 s.
Spisy Právnické fakulty MU č.340 (řada teoretická). ISBN 978-80-210-4768-6.
• The internal audit function in banks [online]. Bank for International Settlements,
2012. ISBN 92-9197-140-5 [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: .
• TOMÁŠEK, M. Bankovnictví jednotného vnitřního trhu Evropské unie. Praha:
Linde, 1997. 516 s. ISBN 8072010522.
• TOMEŠ, I., KOLDINSKÁ, K. Sociální právo Evropské unie. 1.vydání. Praha:
C. H. Beck, 2003. 267 s. ISBN 80-7179-831-2.
• VANČUROVÁ, A, LÁCHOVÁ, L. Daňový systém ČR 2010. 10. vydání. Praha:
Nakladatelství 1. VOX a.s., 2010. 356 s. ISBN 978-80-86324-86-9.
• VYBÍHAL, V. Veřejné finance. Hradec Králové: E.I.A., 1995. 218 s. ISBN 80-
85490-45-5.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
200
• Výroční zpráva 2012 [online]. Fond pojištění vkladů [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné
z: .
• WASCHBUSCH, G. Bankenaufsicht: die Überwachung der Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute
nach dem Gesetz über das Kreditwesen. 1. vydání München:
R. Oldenbourg, 2000. 654 s. ISBN 34-862-5506-1.
• WEBER, M. Autorita, etika a společnost: Pohled sociologa do dějin. Přel. ŠKODA,
J. Praha: Mladá fronta, 1997. 296 s. ISBN 80-204-0611-5.
• WOŻNIAK, B. Zasady funkcjonowania i zakres publicznego systemu finansowego.
In: PIETRZAK, B., POLAŃSKI, Z., WOŻNIAK, B. (eds.) System finansowy w
Polsce. Warszawa: PWN, 2003. 838 s. ISBN 83-01-14065-8. s. 428 an.
• WRIGHT, G., NEMEC, J. Management veřejné správy: Teorie a praxe – zkušenosti
z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy. 1. vydání. Praha:
Ekopress, 2003. 419 s. ISBN 80-86119-70-X.
• ZAHÁLKA, V. Teoretické otázky finančního práva. Brno: Univerzita J. E. Purkyně
v Brně, 1982. 237 s. ISBN nebylo přiděleno.
• ŽÁK, M. a kol. Velká ekonomická encyklopedie. Praha: Linde, 1999. 806 s. ISBN
80-7201-172-3.
Právní předpisy a související dokumenty
• 2012/771/EU: Doporučení Komise ze dne 6. prosince 2012 týkající se opatření,
která mají pobídnout třetí země k uplatňování minimálních standardů řádné
správy v oblasti daní. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace
Evropské unie [cit. 14. 2. 2013]. Dostupné z: .
• 2012/772/EU: Doporučení Komise ze dne 6. prosince 2012 o agresivním daňovém
plánování. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace
Evropské unie [cit. 14. 2. 2013]. Dostupné z: .
• Articles of the Model Convention with respect to taxes on income and on capital.
[online] OECD. [cit. 14. 2. 2013] Dostupné z: .
• Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení
Evropského společenství, podepsaná v Lisabonu dne 13. prosince 2007, publikovaná
ve Sbírce mezinárodních smluv pod číslem 111/2009 Sb. m. s. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 11. 2012].
201
Seznam použitých zdrojů
• Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2321/2002 ze dne 16. prosince
2002 o pravidlech pro účast podniků, výzkumných středisek a vysokých škol
a pro šíření výsledků výzkumu k provádění 6. rámcového programu Evropského
společenství (2002–2006), ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní
informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné
z: .
• Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 ze dne 5. července
2006 o Evropském fondu pro regionální rozvoj a o zrušení nařízení (ES)
č. 1783/1999, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém].
Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: http://
eur.lex.europa.eu/.
• Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních
o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu
a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999, ve znění pozdějších
předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské
unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: http://eur.lex.europa.eu/.
• Nařízení Komise (ES) č. 1828/2006 ze dne 8. prosince 2006, kterým se stanoví
prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních
týkajících se Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu
a Fondu soudržnosti, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační
systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné
z: http://eur.lex.europa.eu/.
• Nařízení Rady (Euratom) č. 1908/2006 ze dne 19. prosince 2006, kterým se stanoví
pravidla pro účast podniků, výzkumných středisek a vysokých škol na akcích
v rámci sedmého rámcového programu Evropského společenství pro atomovou
energii a pro šíření výsledků výzkumu (2007 až 2011), ve znění pozdějších předpisů.
In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie
[cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: http://eur.lex.europa.eu/.
• Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1906/2006 ze dne 18. prosince
2006, kterým se stanoví pravidla pro účast podniků, výzkumných středisek
a vysokých škol na akcích v rámci sedmého rámcového programu a pro šíření
výsledků výzkumu (2007 až 2013), ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex
[právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25. 4. 2013].
Dostupné z: http://eur.lex.europa.eu/.
• Nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu
s články 87 a 88 Smlouvy o ES prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné
se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách), ve znění pozděj-
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
202
ších předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské
unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: http://eur.lex.europa.eu/.
• Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 ze dne 24. listopadu
2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro bankovnictví),
o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise
2009/78/ES, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém].
Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: .
• Nařízení Rady (ES) 1798/2003 ze dne 7. října 2003 o správní spolupráci v oblasti
daně z přidané hodnoty a o zrušení nařízení (EHS) č. 218/92, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 12.
2012].
• Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních
o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu
a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999, ve znění pozdějších
předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské
unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: .
• Nařízení Rady (ES) č. 1198/2006 ze dne 27. července 2006 o Evropském rybářském
fondu, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém].
Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: .
• Nařízení vlády č. 461/2002 Sb., o institucionální podpoře výzkumu a vývoje
z veřejných prostředků a o hodnocení výzkumných záměrů, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11.
2012].
• Nařízení vlády č. 689/2004 Sb., o soustavě oborů vzdělání v základním, středním
a vyšším odborném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Nařízení vlády č. 122/2006 Sb., kterým se stanoví minimální výše stipendia
v případě tíživé sociální situace studenta, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Návrh SMĚRNICE RADY o společném konsolidovaném základu daně z příjmů
právnických osob (CCCTB). In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro
publikace Evropské unie [cit. 14. 2. 2013]. Dostupné z: .
203
Seznam použitých zdrojů
• Opatření České národní banky č. 3/2011 Věstníku České národní banky, kterým
se stanoví podmínky tvorby povinných minimálních rezerv. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Prováděcí nařízení Komise (EU) č. 1189/2011 ze dne 18. listopadu 2011, kterým
se stanoví prováděcí pravidla k některým ustanovením směrnice Rady 2010/24/
EU o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z daní, poplatků,
cel a jiných opatření, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační
systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 14. 2. 2013]. Dostupné
z: .
• Roční zpráva o výsledku hospodaření České národní banky za rok 2012 [online].
Česká národní banka [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: http://www.cnb.cz/
miranda2/export/sites/www.cnb.cz/cs/o_cnb/hospodareni/download/cnb_vy-
sledky_hospodareni_2012.pdf
• Rozhodnutí Rady č. 597/2000 (ES, Euratom) ze dne 29. září 2000 o systému
vlastních zdrojů Evropských společenství, ve znění pozdějších předpisů, ve znění
pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace
Evropské unie [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: .
• Směrnice OECD 70/1997 FZ o převodních cenách pro nadnárodní podniky
a daňové správy, ve znění pozdějších předpisů [online]. Generální finanční ředitelství,
aktualizováno 2013 [cit. 14. 2. 2013]. Dostupné z: .
• Směrnice Rady 90/434/EEC, o společném systému zdanění v případech fúzí,
rozdělení, převodu majetku a výměny obchodních podílů na majetku společnosti
členských států, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační
systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 14. 8. 2013]. Dostupné
z: .
• Směrnice Rady č. 90/435/EHS o společném systému zdanění mateřských a dceřiných
společností z různých členských států, ve znění pozdějších předpisů. In:
EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 14.
8. 2013]. Dostupné z: .
• Směrnice Rady 2006/112/ES ze dne 28. listopadu 2006 o společném systému
daně z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační
systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 30. 7. 2013]. Dostupné
z: .
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
204
• Směrnice Rady 2009/133/ES ze dne 19. října 2009 o společném systému zdanění
při fúzích, rozděleních, částečných rozděleních, převodech aktiv a výměně akcií
týkajících se společností z různých členských států a při přemístění sídla evropské
společnosti nebo evropské družstevní společnosti mezi členskými státy, ve znění
pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace
Evropské unie [cit. 14. 8. 2013]. Dostupné z: .
• Směrnice Rady 2010/24/EU ze dne 16. března 2010, o vzájemné pomoci při vymáhání
pohledávek vyplývajících z daní, poplatků, cel a jiných opatření, ve znění
pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace
Evropské unie [cit. 14. 2. 2013]. Dostupné z: .
• Směrnice Rady 2011/16/EU ze dne 15. února 2011 o správní spolupráci v oblasti
daní a o zrušení směrnice 77/799/EHS, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex
[právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 14. 2.
2013]. Dostupné z: .
• Směrnice Rady 2011/96/EU ze dne 30. listopadu 2011 o společném systému
zdanění mateřských a dceřiných společností z různých členských států, ve znění
pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace
Evropské unie [cit. 14. 8. 2013]. Dostupné z: .
• Sněmovní tisky 1003 a 1004 [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR.
Poslední úpravy 24. 9. 2013 [cit. 24. 9. 2013]. Dostupné z: a .
• Standard ČBA č. 19 – Kodex chování mezi bankami a klienty [online]. Česká
bankovní asociace, 2010 [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: https://www.czech-ba.
cz/sites/default/files/dokumentyclanku/kodex-chovani-mezi-bankami-klienty/
down14781.pdf
• Stanovisko Výboru regionů „Společný konsolidovaný základ daně z příjmů právnických
osob (CCCTB)“, ve znění pozdějších předpisů. In: EUR-lex [právní informační
systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 14. 2. 2013]. Dostupné
z: .
• Úřední sdělení České národní banky č. 3/2006 Věstníku České národní banky,
o vydání třetí verze Pravidel pro referenční banky a výpočet (fixing) referenčních
úrokových sazeb (PRIBID a PRIBOR). In: ASPI [právní informační systém].
Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY
ZÁKLADNÍCH PRÁV a SVOBOD jako součásti ústavního pořádku ČR,
205
Seznam použitých zdrojů
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters
Kluwer ČR [cit. 14. 6. 2013].
• Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných
celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993. Sb. Ústava
ČR, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters
Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
• Vládní finanční statistika – 2011 [online]. Ministerstvo financí ČR [cit. 25. 11.
2012]. Dostupné z http://www.mfcr.cz/cs/verejny-sektor/monitoring/statistika-
-vladniho-sektoru/2011/vladni-financni-stattistika-12839#2
• Vládní návrh Zprávy o plnění státního rozpočtu za 1. pololetí 2012 – Výsledky
hospodaření státního rozpočtu [online]. Ministerstvo financí [cit. 25. 11. 2012].
Dostupné z http://www.mfcr.cz/cs/verejny-sektor/monitoring/plneni-statniho-
-rozpoctu/2012/vladni-navrh-zpravy-o-plneni-2012-1p-6935
• Vyhláška č. 123/2007 Sb., o pravidlech obezřetného podnikání bank, spořitelních
a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Vyhláška č. 370/2003 Sb., kterou se stanoví podmínky a náležitosti pro prokázání
skutečností rozhodných pro posouzení žádosti o snížení zajištění spotřební
daně nebo o upuštění od jeho poskytnutí, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
• Vyhláška č. 492/2005 Sb., o krajských normativech, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Vyhláška č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
• Vyhláška č. 48/2012 Sb., o územních pracovištích finančních úřadů, která se nenacházejí
v jejich sídlech, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
• Zákon č. 40/1964 Sb., Občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 8. 2013].
• Zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5.
2013].
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
206
• Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
• Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném do 31. 12.
2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
• Zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
• Zákon č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters
Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
• Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit.
15. 5. 2013].
• Zákon č. 6/1993 Sb. o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013].
• Zákon č. 16/1993 Sb., o dani silniční, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
• Zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření
a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,
ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Zákon č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a o některých opatřeních
s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb.,
o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Zákon č. 219/1995 Sb., devizový zákon, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013].
207
Seznam použitých zdrojů
• Zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11.
2012].
• Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné
moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský
řád), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters
Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů
(vysokoškolský zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 306/1999 Sb., o poskytnutí dotací soukromým školám, předškolním
a školským zařízením, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury a o změně zákona
č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů
majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky,
ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
• Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících
zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
• Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters
Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním
samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení
daní), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém].
Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
208
• Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění
pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
[cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 253/2000 Sb., o mezinárodní pomoci při správě daní, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18.
8. 2013].
• Zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých
dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Zákon č. 176/2001 Sb., změna ústavního zákona o vytvoření vyšších samosprávných
celků, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém].
Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých
předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém].
Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy
ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních
a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků
a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje),
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters
Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Zákon č. 420/2002., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných
celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 11. 2012].
• Zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013].
209
Seznam použitých zdrojů
• Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013].
• Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, středním, vyšším odborném a jiném
vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační
systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters
Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie
a o změně některých zákonů, ve znění účinném k 31. prosinci 2012. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
• Zákon č. 377/2005 Sb., o doplňkovém dohledu nad bankami, spořitelními
a úvěrními družstvy, institucemi elektronických peněz, pojišťovnami a obchodníky
s cennými papíry ve finančních konglomerátech a o změně některých dalších
zákonů (zákon o finančních konglomerátech), ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
• Zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších
předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 11.
2012].
• Zákon č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné
činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013].
• Zákon č. 284/2009 Sb., o platebním styku, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Zákon č. 145/2010 Sb., o spotřebitelském úvěru a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters
Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Zákon č. 180/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi,
ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters
Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
210
• Zákon č. 456/2011 Sb., o Finanční správě ČR, ve znění pozdějších předpisů. In:
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Zákon č. 471/2011 Sb. o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních
pohledávek, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém].
Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013].
• Závěrečný účet za rok 2012 Kapitola č. 312, Ministerstvo financí [online]. Mi-
nisterstvo financí [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/assets/cs/
media/Zaverecny-ucet-MF_2012_Zprava-o-hospodareni-s-rozpoctovymi-pro-
stredky-kapitoly-312-Ministerstvo-financi-k-31-12-2012.pdf
Judikatura
• Nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 703/06 ze dne 21. 4. 2009. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 8. 2013].
• Nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 75/93 ze dne 25. 11. 1993. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 8. 2013].
• Nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 146/01 ze dne 28. 8. 2001. In: ASPI [právní
informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 8. 2013].
• Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 21 Co 344/2001 ze dne 15.
10. 2001. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 8.
2013].
• Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 51/2009 ze dne 2. 9. 2009.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013].
• Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 186/2006 ze dne 27. 10.
2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013].
• Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Afs 75/2009–142 ze dne 29. 10.
2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 8. 2013].
• Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ads 88/2006-159 ze dne 24. 2.
2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013].
• Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Afs 85/2011 ze dne 29. 2. 2012.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 7. 2013].
211
Seznam tabulek
Seznam tabulek
Tabulka 1: Přednosti a nevýhody kvantitativního a kvalitativního výzkumu. Zdroj:
BROŽOVIČOVÁ, K., FABO, B. s využitím HENDL, J. Kvalitativní výzkum:
základní teorie, metody a aplikace. 2. aktualizované vydání. Praha: Portál, 2008.
s. 50–63. Tab. 2.3. Přednosti a nevýhody kvantitativního výzkumu a Tab. 2.5. Přednosti
a nevýhody kvalitativníhho výzkumu........................................................... 145
Tabulka 2: Do jaké míry považujete následující možné problémy českého hospodářství
za aktuální a závažné? (Udělujte body od „1 – zcela nepodstatný“ do „5 – naprosto
podstatný,“ 6 – respondent se nevyslovil.).....................................................212–213
Tabulka 3: Existuje několik možností eliminace státního dluhu. Rozhodněte, nakolik
jsou, podle Vašeho názoru, vhodné následující možnosti pro ČR. (Udělujte body od
„1 – zcela nevhodná“ do „5 – naprosto vhodná,“ 6 – respondent se nevyslovil.)....... 213
Tabulka 4: Identifikace faktorů problémů české ekonomiky v odpovědích respondentů
průzkumu. Pozn.: Zobrazeny jsou korelační koeficienty >,3. Při analýze byla
využita ortogonální rotace Varimax...............................................................215–216
Tabulka 5: Hodnoty pravděpodobností platnosti nulové hypotézy........................216
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
212
Příloha č. 1: Výsledky kvantitativního
sociologického výzkumu mezi studenty
Právnické fakulty Masarykovy univerzity483
Celkový počet respondentů: 550 – studenti Právnické fakulty Masarykovy uni-
verzity
Údaje o množství respondentů, kteří vybrali danou odpověď, jsou v následujících
dvou tabulkách uvedeny v procentech.
Odpověď (odpovědělo) 1 2 3 4 5 6
výše státního dluhu (543 respon-
dentů)
0,368 6,445 20,441 39,963 32,412 0,368
tempo růstu zadlužení domácností
(542 respondentů)
0,369 5,719 22,324 42,804 27,306 1,475
míra nezaměstnanosti (541
respondentů)
1,109 12,014 30,868 29,944 26,062 0
vysoké nepřímé daně (542
respondentů)
0,738 17,712 38,191 28,044 11,623 3,69
vysoké přímé zdanění (540
respondentů)
1,481 17,777 38,148 29,074 10,925 2,592
nízký objem výdajů na inovace
a vzdělávání (541 respondentů)
1,848 18,484 29,02 31,053 17,56 2,033
stále rostoucí objem výdajů na
důchody (541 respondentů)
1,663 10,536 28,097 30,683 26,987 2,033
nestabilita nově zavedeného II.
pilíře důchodového pojištění
(543 respondentů)
4,051 15,469 27,44 26,887 18,232 7,918
míra korupce (543 respondentů) 1,104 3,683 13,812 27,808 53,222 0,368
morálka a morální jednání celé
společnosti (542 respondentů)
1,66 11,992 21,771 21,955 41,512 1,107
hospodářská recese (542 respon-
dentů)
1,66 18,819 46,494 24,538 4,612 3,874
483 Jana Kranecová, Michal Janovec, Brian Fabo, drobné úpravy Libor Kyncl
213
Příloha č. 1: Výsledky kvantitativního sociologického výzkumu mezi studenty
Právnické fakulty Masarykovy univerzity
rostoucí míra bezdomovectví
(542 respondentů)
13,837 35,424 31,18 11,992 4,243 3,321
postupné zanikání tzv. střední
vrstvy a zvyšování rozdílů mezi
bohatými a chudými (541 re-
spondentů)
2,772 15,896 27,726 32,717 19,408 1,478
tempo růstu zadlužení ČR (543
respondentů)
0,552 6,629 20,81 37,016 34,622 0,368
Tabulka 2: Do jaké míry považujete následující možné problémy českého hospodářství za aktuální
a závažné? (Udělujte body od „1 – zcela nepodstatný“ do „5 – naprosto podstatný,“ 6 –
respondent se nevyslovil.)
Odpověď (odpovědělo) 1 2 3 4 5 6
zahraniční pomoc (540 respon-
dentů)
29.629 39,259 24,629 4,259 1,111 1,111
zvyšování nepřímých daní (540
respondentů)
18,888 39,259 33,333 4,814 0,74 2,962
zvyšování přímých daní, zavedení
progrese (542 respondentů)
18,634 38,929 28,597 8,302 2,583 2,952
zavedení paušální daně (541
respondentů)
15,711 32,717 30,868 3.881 0,924 15,896
snižování výdajů na důchody
(543 respondentů)
17,127 32,412 33,517 9,944 5,34 1,657
snižování počtu úřadů a úředníků
(543 respondentů)
3,867 10,128 25,966 32,78 26,703 0,552
přísné zamezení korupce (542
respondentů)
2,029 2,583 13,099 16,974 64,391 0,922
plné a kvalitnější čerpání prostředků
z Evropské unie (542
respondentů)
2,583 5,166 25,276 23,062 43,173 0,738
výnosy z privatizace (541 respon-
dentů)
11,645 22,55 42,698 8,872 4,066 10,166
tzv. monetizace dluhu spojená
s vysokou inflací (540 respon-
dentů)
20,37 23,888 23,518 0,74 0,925 30,555
Tabulka 3: Existuje několik možností eliminace státního dluhu. Rozhodněte, nakolik jsou, podle
Vašeho názoru, vhodné následující možnosti pro ČR. (Udělujte body od „1 – zcela nevhodná“
do „5 – naprosto vhodná,“ 6 – respondent se nevyslovil.)
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
214
Myslíte si, že se v několika následujících letech podaří vládě ČR snížit tempo
růstu zadlužení ČR? (Odpovědělo 541 respondentů)
1 – určitě ANO 1,663%
2 – spíše ANO 21,996%
3 – spíše NE 59,519%
4 – určitě NE 14,232%
5 – nevím, nemám názor 2,587%
Existuje podle Vašeho názoru hraniční bod velikosti státních výdajů? Tento bod
bereme tak, že za tímto bodem státní dluh bude příliš velký a hospodaření a ekonomika
státu budou ve „státním bankrotu.“ „Státní bankrot,“ tzv. „default“
znamená neschopnost státu uhradit své závazky řádně a včas. (odpovědělo 516
respondentů)
ANO 75,193%
NE 24,806%
Vytváří faktický stav ekonomiky daného státu nějaká omezení pro realizovatelnost
nové právní úpravy? (Odpovědělo 491 respondentů)
ANO 78,207%
NE 21,792%
Slyšeli jste už o finanční ústavě a jejím možném schválení ČR? (Odpovědělo
543 respondentů)
ANO 49,355%
NE 50,644%
Pokud jste v předchozí otázce odpověděli „ANO,“ myslíte si, že finanční ústava
pomůže k eliminaci státního dluhu ČR? (Odpovědělo 287 respondentů)
1 – Ne, státní dluh bude dále narůstat 31,358%
2 – Ne, státní dluh bude stagnovat 18,466%
215
Příloha č. 1: Výsledky kvantitativního sociologického výzkumu mezi studenty
Právnické fakulty Masarykovy univerzity
3 – Ano věřím 22,299%
4 – Nevím, nemám názor 27,874%
Vstoupili jste do nově zavedeného II. pilíře důchodového systému? (Odpovědělo
537 respondentů)
1 – ANO 5,772%
2 – Dosud NE, ale vstoupím 15,642%
3 – NE a vstupovat nehodlám 78,584%
Pohlaví respondenta (Odpovědělo 542 respondentů)
Muž 53,505%
Žena 46,494%
Věk respondenta (Odpovědělo 543 respondentů)
Do 25 let 95,211%
26–34 let 3,314%
35–44 let 1,473%
Na základě výše uvedených výsledků výzkumu byly sociologickými kvantitativními
metodami vytvořeny následující výstupy.
Faktor
Proměnná v průzkumu
I. Tempo
růstu
zadlužení
II. Výše
daní
III.
Socio-eko-
nomický
vývoj
IV. Stav
společ-
nosti
V. Dů-
chodový
systém
Tempo růstu zadlužení ČR ,869
Výše státního dluhu ,857
Vysoké přímé zdanění ,886
Vysoké nepřímé daně ,881
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
216
Rostoucí míra bezdomovectví ,733
Hospodářská recese ,637
Zánik střední třídy ,621
Míra nezaměstnanosti ,454
Morálka a jednání celé spo-
lečnosti
,825
Míra korupce ,713
Nízké výdaje inovace a vzdě-
lávání
,473 ,313
Tempo růstu zadlužení domác-
ností
,309 ,329
Rostoucí výdaje na důchody ,740
Nestabilita II. Pilíře ,730
Tabulka 4: Identifikace faktorů problémů české ekonomiky v odpovědích respondentů průzkumu.
Pozn.: Zobrazeny jsou korelační koeficienty >,3. Při analýze byla využita ortogonální
rotace Varimax.
Faktor Signifikance
I. Tempo růstu zadlužení ,088
II. Výše daní ,368
III. Socio-ekonomický vývoj ,219
IV. Stav společnosti ,238
V. Důchodový systém ,612
Tabulka 5: Hodnoty pravděpodobností platnosti nulové hypotézy
217
Příloha č. 2: Podoba dotazníku pro kvantitativní sociologický výzkum –
pilotní výzkum v rámci projektu
Příloha č. 2: Podoba dotazníku pro kvantitativní
sociologický výzkum – pilotní výzkum v rámci
projektu484
Dotazník ke vztahu práva a ekonomie
Tento dotazník má za úkol zjistit Váš názor na aktuální témata týkající se ekonomiky
České republiky. Nemusíte se obávat, že byste zaškrtli nesprávnou odpověď – neexistují
správné a špatné odpovědi, zajímají nás pouze Vaše názory.
1. Do jaké míry považujete následující možné problémy českého hospodářství
za aktuální a závažné?
(Udělujte body od „1 – zcela nepodstatný“ do „5 – naprosto podstatný“.)
Hodnocení u každého možného problému: 1, 2, 3, 4, 5 nebo Nevím, nemohu posoudit
Možné problémy: výše státního dluhu – tempo růstu zadlužení domácností – míra nezaměstnanosti
– vysoké nepřímé daně – vysoké přímé zdanění – nízký objem výdajů
na inovace a vzdělávání – stále rostoucí objem výdajů na důchody – nestabilita nově
zavedeného II. pilíře důchodového pojištění – míra korupce – morálka a morální jednání
celé společnosti – hospodářská recese – rostoucí míra bezdomovectví – postupné
zanikání tzv. střední vrstvy a zvyšování rozdílů mezi bohatými a chudými – tempo
růstu zadlužení ČR
Jiné problémy, prosím uveďte.
2. Existuje několik možností eliminace státního dluhu. Rozhodněte, nakolik
jsou, podle Vašeho názoru, vhodné následující možnosti pro ČR.
(Udělujte body od „1 – zcela nevhodná“ do „5 – naprosto vhodná“.)
Hodnocení u každého možného problému: 1, 2, 3, 4, 5 nebo Nevím, nemohu posoudit
484 Alena Kerlinová, Libor Kyncl
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
218
Možnosti eliminace státního dluhu: zahraniční pomoc – zvyšování nepřímých daní –
zvyšování přímých daní, zavedení progrese – zavedení paušální daně – snižování výdajů
na důchody – snižování počtu úřadů a úředníků – přísné zamezení korupce – plné
a kvalitnější čerpání prostředků z EU – výnosy z privatizace – tzv. monetizace dluhu
spojená s vysokou inflací
Jiné možnosti, prosím uveďte.
Ty možnosti, které jste hodnotili jako vhodné (udělili jste jim body 4 nebo 5),
prosím, blíže rozveďte. (Např. pokud Vám přijde vhodné zvyšování nepřímých
daní, uveďte konkrétně, o jakou daň by se mělo jednat a na kolik % by měla být
navýšena apod.)
3. Myslíte si, že se v několika následujících letech podaří vládě ČR snížit tempo
růstu zadlužení ČR?
*určitě ano
*spíše ano
*spíše ne
*určitě ne
*nevím, nemám názor
4. Existuje podle Vašeho názoru hraniční bod velikosti státních výdajů? Tento
bod bereme tak, že za tímto bodem státní dluh bude příliš velký a hospodaření
a ekonomika státu budou ve „státním bankrotu“. „Státní bankrot,“ tzv. „default“
znamená neschopnost státu uhradit své závazky řádně a včas.
*ANO Stručně vysvělete.
*NE Stručně vysvětlete.
Napadne-li Vás vysvětlení této hraniční velikosti, můžete jej uvést.
219
Příloha č. 2: Podoba dotazníku pro kvantitativní sociologický výzkum –
pilotní výzkum v rámci projektu
5. Uveďte svými slovy (maximálně čtyři věty celkem), jak chápete ekonomickou
politiku státu (např. rozpočtová politika, daňová politika důchodová politika,
obchodní politika, ale i jiné politiky).
Uveďte, prosím, alespoň deset konkrétních příkladů, jak ovlivňuje ekonomická
politika státu Váš vlastní život, život Vaší rodiny a přátel.
6. Vytváří faktický stav ekonomiky daného státu nějaká omezení pro realizovatelnost
nové právní úpravy?
*ANO, stručně vysvělete.
*NE, stručně vysvětlete.
7. Slyšeli jste už o finanční ústavě a jejím možném schválení ČR?
*ano
*ne
8. Pokud jste v předchozí otázce odpověděli „ANO“, myslíte si, že finanční ústava
pomůže k eliminaci státního dluhu ČR? (Pokud jste v předchozí otázce odpověděli
„NE“, neodpovídejte.)
*Ne, státní dluh bude dále narůstat.
*Ne, státní dluh bude stagnovat.
*Ano, věřím.
*Nevím, nemám názor.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE VE FINANČNÍM PRÁVU
220
9. Vstoupili jste do nově zavedeného II. pilíře důchodového systému?
*ano
*dosud ne, ale chystám se vstoupit
*ne a vstoupit se ani nechystám
Uveďte důvody svého rozhodnutí vstoupit či nevstoupit do nově zavedeného II.
pilíře důchodového systému.
10. Jste:
*muž
*žena
11. Uveďte, prosím, Váš věk:
*do 25 let
*26 až 34 let
*35 až 44 let
Abstrakt: Tato monografie se zabývá společenskými vztahy upravenými finančním
právem. Analyzuje metodu právní úpravy v oblasti finančního práva, tzv. finančněprávní
metodu regulace. Pojednává o její podobnosti s administrativněprávní metodou
regulace a zejména o specifikách metody regulace v berním právu, v rozpočtovém
právu a v nefiskální části finančního práva. Obsahuje vysvětlení, proč některé segmenty
finančního práva využívají zvláštní podtyp finančněprávní metody regulace
a proč mají oddělený a specifický předmět právní úpravy. Finanční právní vztahy jsou
rozděleny do tří oblastí: (i) berní právo sensu lato, (ii) rozpočtové právo sensu stricto
a právo veřejných výdajů a (iii) nefiskální část finančního práva. Analýza ekonomických
vztahů, ekonomických omezení při tvorbě právní úpravy a možností využití
sociologických výzkumných metod ve finančním právu jsou součástí druhé poloviny
monografie.
Klíčová slova: Autoaplikace; banka; bankovnictví; berně; centrální banka; Česká národní
banka; daň; daň z přidané hodnoty; daň z příjmů; daňové právo; daňový proces;
dohled; důchodové daně; ekologické daně; ekonomický limit; financování; finančněprávní
akt; finanční právo; finanční správa; finanční právo procesní; finanční trhy;
finanční úřad; Generální finanční ředitelství; hospodaření; hrubý domácí produkt;
kapitál; kontrola veřejných financí; metoda regulace; metodologie; nepřímé daně; příjem
státního rozpočtu; příslušnost; příspěvkové organizace územních samosprávných
celků; mezinárodní spolupráce; mezinárodní zdanění; přeshraniční obchod; metoda
regulace; majetkové daně; metoda regulace; Nejvyšší správní soud; přímé daně; regionální
školství; regulace; soud; spotřební daně; správce daně; státní rozpočet; Ústavní
soud; úřední osoby správce daně; veřejné finance; veřejné rozpočty; veřejné vysoké
školy; veřejný zájem; vysoké školství.
Abstract: This monograph deals with social relations regulated by financial law. It
analyzes the method of legal regulation in financial law relations, so called financial
law regulatory method. It discusses its characteristics similar to administrative law regulatory
method and its specifics in the tax law, in the budgetary law and in non-fiscal
part of financial law. It is explained why certain segments of financial law use unique
financial law method of legal regulation and why it has a separate and specific object
of legal regulation. The financial law relations and their analysis are divided to three
areas: (i) tax law sensu lato, (ii) budgetary law sensu stricto and public expenditures
law and (iii) non-fiscal part of financial law. The analysis of the economic relations
and of the economic limitations imposed on adopting the legal regulation along with
the options how to use sociological research methods in the financial law are incorporated
in the second half of the monograph.
Key words: Bank; capital; central bank; Constitutional Court; control of public
funds; court; cross-border trade; Czech national bank; economic limit; environmental
taxes; excises; financial law; financial legal act; financial market; funding; government
revenue; government loss; gross domestic product; income tax; indirect taxes; international
cooperation; international taxation; judicial decisions; local authority; local
education system; method of legal regulation; methodology; methods of regulation;
public finance; public interest; property taxes; public budgets; public universities;
regulation; self-application; state budget; state-funded institutions; supervision; Supreme
Administrative Court; tax; tax administration; tax administrator; tax authority;
tax law; tax procedure; territorial self-governing units; university educational system;
value added tax.
METODA A EKONOMICKÉ LIMITY REGULACE
VE FINANČNÍM PRÁVU
Libor Kyncl, Petr Mrkývka a kol.
Vydala Masarykova univerzita roku 2013
Spisy Právnické fakulty MU č. 444 (řada teoretická, Edice S)
Ediční rada:
J. Kotásek (předseda), J. Bejček, V. Kratochvíl,
N. Rozehnalová, P. Mrkývka, J. Hurdík, R. Polčák, J. Šabata
Tisk: Point CZ s.r.o., Milady Horákové 890/20, 602 00 Brno 2
1. vydání, 2013
ISBN 978-80-210-6774-5
Vědecká redakce MU
prof. PhDr. Ladislav Rabušic, CSc., Mgr. Iva Zlatušková,
prof. RNDr. Zuzana Došlá, DSc., Ing. Radmila Droběnová, Ph.D.,
Mgr. Michaela Hanousková, doc. PhDr. Jana Chamonikolasová, Ph.D.,
doc. JUDr. Josef Kotásek, Ph.D., Mgr. et Mgr. Oldřich Krpec, Ph.D.,
prof. PhDr. Petr Macek, CSc., PhDr. Alena Mizerová,
doc. Ing. Petr Pirožek, Ph.D., doc. RNDr. Lubomír Popelínský, Ph.D.,
Mgr. David Povolný, Mgr. Kateřina Sedláčková, Ph.D.,
prof. MUDr. Anna Vašků, CSc., prof. PhDr. Marie Vítková, CSc.,
doc. Mgr. Martin Zvonař, Ph.D.