Právnická fakulta Masarykovy univerzity obor Právo Katedra ústavního práva a politologie Právo podávat pozměňovací a jiné návrhy v zákonodárném procesu jako ústavní problém Diplomová práce Radim Nenál Brno 2019 Čestné prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Právo podávat pozměňovací a jiné návrhy v zákonodárném procesu jako ústavní problém zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury. V Brně 28. června 2019 Radim Nenál Abstrakt Cílem diplomové práce je popsat v souvislosti s principy zákonodárné iniciativy způsoby, kterými dochází ke změnám v návrhu zákona při jeho projednání Parlamentem České republiky. Problematika je řešena v širším kontextu principů zákonodárství a zákonodárného procesu. Zmapována je též úprava zákonodárného práva z dob Československa a aktuální právní úprava ve Slovenské republice. Následuje analýza zákonodárného procesu v České republice se zaměřením na otázky podávání pozměňovacích návrhů a analýza konkrétního případu porušení pravidel zákonodárného procesu. Nakonec je obsažena krátká úvaha o možných řešeních identifikovaných problémů. Klíčová slova legislativní proces, zákonodárný proces, pozměňovací návrh, komplexní pozměňovací návrh, legislativa, zákonodárství, legislativní tvorba práva, legisprudence Abstract In connection with the principles of the legislative initiative, the thesis describes ways by which the bill changes during it is discussed in the Parliament of the Czech Republic. The issue is solved in the broader context of legislative principles and the law-making process. Furthermore, the form of legislative law in former Czechoslovakia is mapped along with the current legislation in the Slovak Republic. Follows the analysis of the law-making process in the Czech Republic with a focus on the questions of making the amending proposals and analysis of the particular case of violating rules of the legislative process. The thesis is finalised with the little consideration of possible solutions to the identified problems. Key words legislative procedure, amendment to a bill, amendment in the nature of a substitute, legislation, lawmaking, legisprudence Obsah 4 Obsah Seznam pojmů a zkratek 6 Úvod 7 1 Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 9 1.1 Vymezení pojmů 9 1.2 Zákonodárství jako předmět právní vědy 11 1.2.1 Postavení legislativní tvorby práva v právní vědě 11 1.2.2 Teorie legislativní tvorby práva 11 1.3 Zákonodárství jako funkce parlamentu 16 1.4 Etapy zákonodárného procesu 21 2 Zákonodárné právo v Československu 23 2.1 Zákonodárné právo v Národním shromáždění republiky Československé (1920-1939) 23 2.2 Zákonodárné právo v Československu po federalizaci 24 3 Zákonodárné právo na Slovensku 28 4 Zákonodárný proces v České republice 32 4.1 Ústavní východiska 32 4.2 Rozhodnutí o tvorbě právní regulace (předpřípravná etapa) 36 4.3 Příprava návrhu zákona (přípravná etapa) 40 4.4 Projednání návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou 42 4.4.1 Projednání návrhu zákona po vrácení Senátem 46 4.4.2 Zvláštní a zkrácené procedury projednání návrhu zákona 46 4.4.3 Podávání pozměňovacích návrhů k návrhu zákona 48 4.4.4 Komplexní pozměňovací návrh 50 4.5 Projednání návrhu zákona Senátem 55 5 Nález Ústavního soudu k protiústavnosti zákona o státní službě 58 5.1 Proces přijímání zákona 58 Obsah 5 5.2 Zachování práv účastníků zákonodárného procesu 59 5.3 Akcesorita komplexního pozměňovacího návrhu 60 5.4 Dodržení pravidel jednacího řádu 61 5.5 Je nutné zrušit protiústavně přijatý zákon? 62 6 Zákonodárná iniciativa a pozměňovací návrhy parlamentní menšiny 66 7 Úvahy pro futuro 69 Závěr 71 Použité zdroje 73 Monografie 73 Články 73 Judikatura 74 Internetové zdroje 75 Právní předpisy 76 Zákony 76 Právní předpisy EU 77 Ostatní 77 Seznam pojmů a zkratek 6 Seznam pojmů a zkratek PS, Sněmovna PČR, Parlament EU Ústava JŘPS JŘS ÚS Přílepkový nález - Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky - Parlament České republiky - Evropská unie - Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. - Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů - Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů - Ústavní soud České republiky - Nález Ústavního soudu ČR ze dne 15. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Úvod 7 Úvod „Změna plodí vždy další změnu." Niccolo Machiavelli si toho byl vědom již na počátku šestnáctého století. Platí to i při přijímání zákonů. Jedním ze základních požadavků, které by objektivní právo mělo splňovat, je stabilita. Avšak žijeme v turbulentním světě, ve kterém i zákony stárnou rychleji, než si na ně stačíme zvyknout. Zákonodárci se možná jen snaží držet v patách realitě, když si to občas při schvalování zákonů neváhají „střihnou zkratkou", či dokonce vyslat legislativního jezdce. Kdo by si občas nepostěžoval nad nejasností práva. Rozhodl jsem se tedy přijít na kloub tomu, jak ty otloukávané zákony vlastně vznikají a kdo a jak je připravuje. Ačkoliv se jednotlivým aktérům zákonodárného procesu věnuji spíše na pozadí procedury přípravy a schvalování návrhu zákona, domnívám se, že takový přístup lépe znázorní jejich skutečnou úlohu v zákonodárném procesu. Tématem mé práce jsou pozměňovací (a jiné) návrhy předkládané k návrhům zákonů na půdě Parlamentu, a to s důrazem na postavení subjektů, které takové návrhy mohou podávat. Předmětná tématika spadá do oboru ústavního práva, s přesahy do teorie práva a politologie. Tuzemská právní věda k zákonodárství, popř. zákonodárnému procesu často nepřistupuje příliš systematicky, čemuž se práce snaží čelit, a proto úvodní kapitola pojednává i o teorii legislativní tvorby práva. Vzhledem k nezanedbatelným právním, politickým i kulturním rozdílům, byť mezi státy kulturně blízkými, dochází k jisté fragmentaci poznatků o zákonodárném procesu na mezinárodní scéně. Tato práce si neklade vysoké cíle z hlediska komparace tuzemské právní úpravy se zahraniční. Přistupuji však alespoň k historickému porovnání současné právní úpravy zákonodárného procesu v ČR s principy zákonodárného procesu platnými v době za první republiky a dále i s předlistopadovou právní úpravou, neboť lze očekávat, že současná pravidla zákonodárného procesu v České republice z této historické právní úpravy do jisté míry vycházejí. Pohledem na minulost lze nejlépe pochopit, proč je u nás zákonodárný proces takový, jaký je. Již z výše uvedeného můžeme usoudit, že samotné téma zákonodárného procesu je v současné době velmi aktuální. Vstupuje do něj (relativně) nový evropský prvek, rozšiřuje se používání moderních technologií při poznávání i tvorbě práva. Nehledě na to, že za rok a půl má být zprovozněn elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv (tzv. eSbírka a eLegislativa) a s ním nabude účinnosti také nová právní úprava dopadající i na způsob přípravy právních předpisů. Podle mého názoru praktický dopad projektu eLegislativy na legislativní tvorbu práva nebude vůbec malý a zásadním způsobem může ovlivnit i používaní techniky tzv. komplexních pozměňovacích návrhů. Jakým směrem, bude již záležet na technických parametrech projektu, o to zajímavější fenomén by to pro právní teoretiky mohl být. Úvod 8 Jádrem diplomové práce však je analýza zákonodárného procesu v ČR s důrazem na pravomoci a postavení jeho aktérů. Takto získané převážně teoretické poznatky jsou následně využity při rozboru případu porušení pravidel legislativního procesu a jeho ústavněprávní vyhodnocení. Úkolem je identifikovat a vyhodnotit aktuální problémy zákonodárného procesu, případně pokusit se nabídnout řešení de lege ferenda, bude-li se jevit jako účelné. Vzhledem k relativně širokému záběru, který si diplomová práce ponechala, se značně liší i charakter jednotlivých kapitol. Zatímco komparativní i historicko-srovnávací obsah práce vychází téměř výhradně ze znění porovnávané právní úpravy, úvodní - teoretická kapitola čerpá především z dostupných českých článků a monografie. Dále při analýze zákonodárného procesu v ČR jsem většinou nemusel objevovat již objevené, neboť většina zkoumané materie již byla zevrubně zpracována v některé z monografií. Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 9 1 Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 1.1 V y m e z e n í p o j m ů Tvorba práva je tématem různých vědních disciplín, zabývá se jí ústavní právo, teorie práva, správní právo a v neposlední řadě obor politologie. Právníci nahlíží na právo (ve smyslu právního řádu) jako na normativní systém, přičemž normou rozumíme pravidlo chování. Právní normou je po jedinci požadováno, aby něco konal, něco dal, něčeho se zdržel, popř. něco strpěl. Vedle práva existují i jiné normativní systémy. Právo jako normativní systém s těmito dalšími normativními systémy může interagovat. Například není výjimkou, když právní řády některých států zakotvují nebo jinak zohledňují pravidla vycházející z náboženství, či naopak některé náboženské tradice mohou být s právním řádem v rozporu. Do podobné interakce se dostává právní řád i s dalšími normativními systémy, kterými mohou být například i pravidla kolektivních sportů nebo módní konvence. K takové interakci dochází při aplikaci práva například, když fotbalista fauluje protihráče a způsobí mu tím újmu na zdraví. Interakci právních norem s normami náboženskými a módními můžeme zase pozorovat na právní úpravě zahalování obličeje na veřejnosti. Frekventovaným teoretickým tématem jsou úvahy nad vztahem práva a morálky. Morálka společně s dalšími normativními systémy často hrají při tvorbě práva roli jako tzv. materiální prameny práva, tedy jako nepsané skutečnosti, které vedou stát k úpravě právních vztahů určitým způsobem. Pro každý normativní systém je charakteristické, jaký je původ norem v něm obsažených, zda a v jaké míře se na tvorbě norem podílel člověk, případně zda je stanoven formální postup tvorby takových norem, nebo normy daného normativního systému vznikají spíše spontánně. Takový proces vzniku norem určitého normativního systému označujeme jako normotvorbu. Jsou-li předmětem normotvorby právní normy, můžeme již hovořit o právotvorbě čili tvorbě práva. Tvorba práva jako tvorba právních norem, jejich změna i rušení je důležitou právněpolitickou činností, prostřednictvím které stát řídí společnost pomocí práva a realizuje tak svou politiku. V právněpolitickém smyslu můžeme tvorbu práva charakterizovat jako rozhodování o obsahu a vývoji právního Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 10 řádu se zřetelem k potřebám společnosti, jde o odbornou právnickou činnost spočívající ve vytváření právních norem jako prvků právního řádu.1 Právní předpisy dělíme podle jejich právní síly na primární (zákonné) a sekundární (podzákonné) a dále podle rozsahu normotvorné legitimace na originární (původní) a derivativní (odvozené, delegované). Zákonem rozumíme právní předpisy z hlediska rozsahu normotvorné legitimace označované jako originární (původní) a z hlediska právní síly jako primární (zákonné). Jde-li o český právní řád, rozumíme zákonem v širším slova smyslu také ústavní zákon a zákonné opatření Senátu. Součástí českého právního řádu s právní silou zákona jsou však také prezidentské mezinárodní smlouvy (ratifikované Parlamentem), právo Evropské unie, popř. i nálezy Ústavního soudu. Stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Zákonodárstvím rozumíme tvorbu právních norem, které mají právní sílu alespoň prostého zákona, tedy právních norem primárních, přičemž jde o „činnost státních zákonodárných orgánů, jejímž výsledkem je vytvoření právní normy vjejí sdělné podobě, tj. veformě právního předpisu."2 Velmi často se používá obdobného termínu latinského původu - legislativa3 , který, přestože se pojmu zákonodárství etymologicky velmi podobá, absorbuje přinejmenším také právotvornou činnost exekutivních orgánů a je tedy pojmem širším oproti pojmu zákonodárství, který je úzce spojen s jednou z funkcí a výlučnou pravomocí zákonodárných sborů. Z této distinkce mezi pojmy zákonodárství a legislativa vychází obecnější pojem - legislativní tvorba práva, v jehož rámci lze navíc rozlišovat jak mezi legislativními orgány (právotvůrci), tak i mezi právními normativními akty, které mají v pravomoci vydávat (tvo­ řit).4 1 Srov. ŠÍN, Zbyněk. Ústavní základ tvorby práva ve spolkovém státě (Spolková republika Německo]. Správní právo: odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. Praha: Ministerstvo vnitra. 2000, roč. 33, č. 2, s. 36. 2 KNAPP, Viktor. Teorie práva. Praha: C. H. Beck. Beckovy právnické učebnice. 1995, s. 105. 3 Termín „legislativa" v této práci používám zpravidla ve smyslu legislativní činnosti, ačkoliv se jej (podobně jako pojmu „zákonodárství"] používá i ve smyslu označujícím její výsledek, kdy se jím míní skupina normativních právních aktů, eventuálně jakožto soustava normativních právních aktů celý právní řád. 4 KOKEŠ, Marián. Teorie zákonodárství aneb pokus čelit nezájmu právní teorie a politologie o legislativní tvorbu práva v ČR. Správní právo: odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. Praha: Ministerstvo vnitra. 2016, roč. 49, č. 1, s. 30. Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 11 1.2 Zákonodárství jako předmět právní vědy 1.2.1 Postavení legislativní tvorby práva v právní vědě Tvorba práva je svébytným procesem, který je součástí komplexního procesu právní regulace společenských jevů (jednání, událostí), tvořeného vedle tvorby práva i procesem jeho interpretace a aplikace. Nelze na ně nahlížet izolovaně či je dokonce vnímat ve vzájemných kontrapozicích, když koneckonců „tvorba práva je anticipovanou interpretací a v interpretaci zase často hledáme motivy tvůrce předpisu, ať už historického nebo racionálního."5 Taktéž není přesné, vyhrazujeme-li tyto složky procesu právní regulace jednotlivým složkám státní moci, když „výkonná moc evidentně právo tvoří i aplikuje, soudní moc právním předpisům v procesu interpretace přisuzuje smysl, čímž je dotváří, ale vyplňováním mezer zřejmě dotváří i právní řád jako významový afunkční celek, a koneckonců i moc zákonodárná právo nejen vytváří, nýbrž na základě interpretace práva stávajícího by měla též zvažovat, zda je vůbec důvodné něco tvořit."6 Lze konstatovat, že obecná právní teorie, jakožto teoretická součást právní vědy, se dlouhodobě primárně orientuje na problematiku interpretace a aplikace práva ze strany soudů (adjudication) a konkrétní otázky s tím úzce spojené. Lze tedy souhlasit s M. Kokešem, když uvádí, že „na právo vytvořené legislativní cestou obecná právní teorie často nazírá jako na cosifakticky daného, přičemž ke skutečné tvorbě či lépe dotváření práva dochází až ex post, v rámci soudního rozhodování. Pokud je již právo zkoumáno v souvislosti s procesem legislativní tvorby, je vnímáno především jako výsledek politického rozhodování postrádajícího racionalitu a hodnotový základ. Výzkum legislativní tvorby práva tak zůstává stranou právně-teoretického zájmu i z pragmatických důvodů, neboť jej komplikuje právě přítomnost řady nepředvídatelných a obtížně uchopitelných faktorů (iracionalita, partikulární a stranické zájmy, osobní motivy atp.) z oblasti praktické politiky."7 Přitom problematikou legislativní tvorby práva se v dostatečné míře nevěnují ani jiné vědní obory (např. politologie).8 1.2.2 Teorie legislativní tvorby práva Počátky ucelenějšího výzkumu legislativní tvorby práva lze v kontinentální Evropě vypozorovat zejména ve Francii, kde z konceptů svrchovanosti lidu, reprezentativní demokracie a suverenity parlamentu vzešel koncept zákona jakožto projevu 5 Srov. KYSELA, J. Souhrn problémů tvorby práva v České republice z pohledu teorie i praxe. In: GERLOCH, Aleš a KYSELA, Jan. Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie. Sborník ASPI. Praha: ASPI, 2007, s. 328. 6 Tamtéž. 7 KOKEŠ, op. cit, s. 31 8 Tamtéž. Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 12 svrchovanosti lidu, dle J. J. Rousseaua zákon spojuje všeobecnost vůle s všeobecností předmětu.9 Od 18. století výzkum legislativní tvorby práva samozřejmě urazil značnou cestu, jedním z významných mezníků byl zrod nového teoretického přístupu, legisprudence. Termín lze odvodit ze spojení slov „legislativě jurisprudence", přičemž jeho latinky původ vyznačuje i podstatu samotného přístupu: leges (zákony) a prudentia (znalost, poznání).1 0 Pojem legisprudence s sebou přináší celkovou (strukturální) změnu přístupu k právně-teoretickému zkoumání legislativní tvorby práva.1 1 L. J. Wintgens proklamuje, že „posláním legisprudence jako nového teoretického přístupu je na základě komplexního právně teoretického výzkumu problematiky legislativní tvorby práva, která byla doposud považována za ryze politický proces či zaformu politického rozhodování, přispět ke zlepšení její celkové úrovně. "12 Legisprudence má tvořit právně-teoretické a politicko-filozofické základy legislativní tvorby práva, zejména pak zákonodárství, které zde dosud absentovaly, přičemž příčinu této absence L. J. Wintgens spatřoval především ve zpřetrhání vazeb mezi právem přirozeným a pozitivním, což mělo být způsobeno zejména kvůli silnému legalistickému přístupu. Pozitivní právo takto přišlo o další (vyšší) zdroj legitimity a představuje tak pouze instrumentalistický a iracionální projev vůle demokratického suveréna (zákonodárce),1 3 legalita tak představuje hlavní a jedinou formální podmínku platnosti a koneckonců i správnosti právních norem, hodnotové či obsahové požadavky se stávají podružnými, nikoliv nezbytnými.1 4 V takovém případě by jakákoliv teorie o tvorbě práva postrádala smysl, neboť jediným relevantním hlediskem by byly právní normy samotné a jejich obsah. Přirozenoprávní principy a hodnoty tím ovšem zdaleka nemizí, když pronikají do rozhodovací činnosti soudů při nalézání ideje spravedlnosti v rámci interpretace a aplikace pozitivního práva, kam se nakonec přeneslo i soustředění právní teorie.1 5 Přestože při výzkumu legislativní tvorby práva hrají podstatnou roli její národní specifika, projevují se snahy o mezinárodní propojení výzkumu. Koneckonců převažující nedostatky legislativních aktů (kupř. legislativní inflace, deflace kvality, nekoncepčnost, nesrozumitelnost) jsou více méně univerzální. M. Kokeš s poukazem na v tuzemském pojetí nedostatečné vymezení předmětu teorie legislativní tvorby 9 HOLLANDER, Pavel. Základy všeobecné státovědy. 3. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, s 249. 1 0 Srov. KOKEŠ, op. cit, s. 39. 1 1 Tamtéž. 1 2 Hage, Jaap. - WINTGENS, Luc J. Editor's Preface, Legisprudence, Vol. 1, č. 1, 2007, s. 1. Cit. dle KOKEŠ, op. cit, s. 39. 1 3 KOKEŠ, op. cit, s. 40. 1 4 Tamtéž. 1 5 Tamtéž. Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 13 práva přistupuje k jeho strukturaci a, po inspiraci zahraničními autory1 6 , identifikuje skupinu hledisek (rovin, aspektů), skrze něž je na legislativní tvorbu práva nahlíženo. Jedná se o tyto roviny: teoretická, normativní, institucionální [funkcionální), procedurální, legislativně-technická a právně-politická (sociálně-empirická).17 Rovina teoretická Teoretická rovina legislativní tvorby práva má představovat průnik legisprudence do českého prostředí. Cílem teoretického výzkumu je tvořit a zpevňovat právně-teoretické i politicko-filosofické základy teorie legislativní tvorby práva.1 8 „Na rozdíl od většiny prakticky orientovaných otázek, teoretické koncepty, teze a definice dotýkající se problematiky zákonodárství (či obecně legislativní tvorby práva) lze naopak považovat za přenositelné a zejména v prostředí kontinentální Evropy do jisté míry obecně sdílené."19 Náplní výzkumu tedy má být vymezení či precizace základních pojmů, právních či politicko-filozofických konceptů a teorií, které se týkají buďto legislativní tvorby práva, nebo zákonodárství ve smyslu ústavně zakotvené formě výkonu státní moci a jejího postavení v ústavním systému v kontextu principu dělby moci.2 0 Na otázky zkoumané v rámci teoretické roviny legislativní tvorby práva můžeme dále nahlížet buďto z hlediska genealogického nebo architektonického.21 Prostřednictvím genealogické perspektivy zkoumáme koncepty, principy a instituty z hlediska jejich vývoje, zejména půjde o „základní a zakládající koncepty, jakoje svrchovanost lidu, dělba moci, suverenita parlamentu, konstitucionalismus, zákon veformálním i materiálním smyslu, zákonodárná delegace atp., a to z hlediskajejich původního vymezení"22 Naopak z hlediska architektonického porozumění konceptů se zabýváme reflexí konceptů a principů skrze současné zkušenosti. Architektura se tedy 1 6 Konkrétně šlo o inspiraci vymezením předmětu Gesetzgebungslehre U. Karpenem (Karpen, U. /ed./, Legislation in European Countries, s. 11 - 12] a dále členění L. Madera (Mader, L. Evaluating the effects: A contribution to the quality of legislation, Statute Law Review, Vol. 22, č. 2,2001, s. 119 -131). 1 7 KOKEŠ, op. cit, s. 45. M. Kokeš preferoval označení vyjmenovaných rovin výzkumu jako „aspektů" (např. aspekt teoretický, aspekt normativní atd.), v této práci preferované označení uvedeného jakožto rovin nabídl pouze jako objasňující synonymum. Dále Kokeš upozorňuje, že jednotlivé roviny legislativní tvorby práva se samozřejmě vzájemně doplňují a do určité míry překrývají. 1 8 Srov. Tamtéž. 1 9 Tamtéž. 2 0 Srov. Tamtéž. 2 1 Tamtéž. 2 2 Tamtéž. Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 14 zaměřuje na strukturu těchto konceptů a jejich vzájemné vztahy s ohledem na praktiky v daném politickém systému a odchylky těchto praktik od původních konceptů.2 3 Rovina normativní Předmětem normativní roviny legislativní tvorby práva jsou otázky spojené s právní regulací zákonodárného procesu, jeho pramenů, otázek možných budoucích úprav a hodnocení navržených změn.2 4 Přitom nelze opomenout ústavněprávní východiska zákonodárného procesu stanovená Ústavním soudem, kupř. v nálezu ze dne 15. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (dále také „přílepkový nález"), Ústavní soud mj. zdůraznil nutnost respektování demokratických principů v zákonodárném procesu, neboť elementárním požadavkem i jen formálně chápaného právního státu je vyloučení libovůle z rozhodování orgánů veřejné moci.2 5 Parlament, resp. jeho obě komory jsou tedy v rámci zákonodárného procesu vázány právem - ústavním pořádkem a s ním konformně vykládanými prameny parlamentního práva (zejm. jednacími řády a ustálenou praxí parlamentní komory a jejich orgánu).2 6 M. Kokeš uvádí následující výčet pramenů2 7 legislativní tvorby práva (bez ohledu na míru jejich formální závaznosti): a) Ústava ČR a z ní dovoditelné ústavní principy a pravidla; b) jednací řády obou komor Parlamentu, tj. především JŘPS, JŘS a stykový zákon, a v nich zakotvená organizační pravidla jejich činnosti; publikační normy (zejm. zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv); c) tzv. autonomní usnesení, tj. podrobnější pravidla jednání, přijatá usnesením Poslanecké sněmovny nebo Senátu na základě § 1 odst. 2 JŘPS, resp. JŘS; d) zvyklosti a ustálená praxe2 8 a tzv. nepsaná pravidla parlamentní komory a jejích orgánů; 2 3 Tamtéž. 2 4 Srov. Tamtéž, s. 46. 2 5 Srov. Tamtéž. 2 6 Srov. bod 38 nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 15. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Ústavní soud [online]. 2007 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-77- 06 (dále také jako „přílepkový nález") 2 7 KOKEŠ, op. cit, s. 47 2 8 „Při výkonu legislativní činnosti jsou tak [Parlament a obě jeho komory] vázány především ... ustálenou praxí parlamentní komory a jejích orgánů, kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 15 e) legislativní pravidla vlády; f) judikatura, zejména relevantní nálezy Ústavního soudu.2 9 Rovina institucionální (funkcionální) Institucionální rovina se má primárně soustředit na aktéry zákonodárného procesu, jejich vzájemné vztahy, funkce a jejich reálné působení či vliv na zákonodárný proces, jeho směřování, vyústění a koneckonců i na samotnou podobu jeho výsledného produktu.3 0 Je zde úzké propojení zejména s normativní rovinou legislativní tvorby práva, nicméně „normativní rámec, tj. především relevantní ústavní a zákonné organizační normy a pravidla, sice může podrobněji definovat postavení jednotlivých aktérů a jejich pravomoci, práva a povinnosti, nicméně realita se v důsledku působení řady politických faktorů může do jisté míry lišit."31 Rovina procedurální Předmětem procedurální roviny jsou otázky primárně spojené se samotným zákonodárným procesem, jeho jednotlivými fázemi, procedurami, problematickými jevy atp., na rozdíl od normativní roviny má však odrážet i „v současnosti zvýšený zájem právní teorie o posílení legitimity zákonů, jejich efektivity působení na normovanou oblast a zvýšení úrovně jejich akceptace ve společnosti, neboť procedury ve smysluforem jednání parlamentu nebo dělby práce mezijeho orgány mají garantovat demokracii, legitimizaci autority, racionalitu zákonodárství, procedurální spravedlnost (slyšenístran, debatu) apod. Pozornost by proto měla být směřována na 'čistotu', 'správnosť, či racionalitu procesů vedoucích k přijetí legislativních aktů."32 Dále sem spadá rovněž výzkum parlamentní kultury na půdě obou komor Parlamentu.3 3 Rovina legislativně-technická Legislativní technika (či legistika) se „primárně soustředí na technické otázky tvorby právních norem, formální vlastnosti samotného výsledného produktu a jeho vnější stránku (struktura, systematika, jazyk) a také na požadavky na jeho kvalitu (srozumitelnost, určitost, bezrozpornost atp.)."34 V poslední době se výzkum legislativní techniky snaží reagovat i na dynamický (technologický) vývoj ve společnosti za nepsanou část legislativní procedury, Ize-Iiji shledat za souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému apod." (bod 38 nálezu ÚS ČR, sp. zn. Pl. ÚS. 77/06) 2 9 KOKEŠ, op. cit, s. 47. 3 0 Tamtéž, s. 48. 3 1 Tamtéž, s. 48. 3 2 Tamtéž, s. 50. 3 3 Tamtéž, s. 51. 3 4 Tamtéž, s. 51. Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 16 a tedy zachytit trend elektronizace a modernizace postupů i v rámci legislativní tvorby práva. Rovina právně-politická (sociálně-empirická) Legislativní tvorba práva a zejména její plánování se nemůže zcela izolovat od politických hodnot a zájmů. Z. Šín ohledně legislativní tvorby práva uvádí, že „Nemůže zcela abstrahovat od politiky a vymezit cíl plánování jako zdokonalování legislativy, na základě vědeckého prognózovaní vývoje." Oto Weinberger dokonce ztotožňuje úvahy de lége ferenda s úvahami právně-politickými. Jednak hovoří o tzv. imanentní právně-politické analýze, kdy jde o posuzování právní normy z hlediska hodnot tvořících východisko právního řádu, dále však také o hodnocení de lege ferenda prováděném i z jiných hledisek, kupř. politických, světonázorových, morálních, náboženských atp.3 5 Právně-politická rovina teorie legislativní tvorby práva by se měla zabývat mj. metodami evaluace obsahové stránky legislativních návrhů a jejich očekávaných přínosů a předvídatelných dopadů (evaluation ex ante, regulátory impact) a rovněž také hodnocením efektivity působení legislativních aktů ve společnosti (evaluation ex post).3 6 Z hlediska evaluace obsahové stránky legislativních návrhů je podstatné také zdůvodnění navrhované právní regulace na pozadí východiska přirozené svobody, neboť je-li člověk přirozeně svobodný, musíme každý zásah do této svobody nejen důkladně zvažovat, ale též zdůvodňovat.3 7 Základní tezí při pohledu na rozměr a kvalitu právního řádu by mělo být uvědomění si skutečnosti, že „legislativníproces, popřípadě zákonodárství, je neúplným procesem tvorby práva, který nemůže aspirovat na uchopení všech právních vztahů, které se ve společnosti objevují. "38 1.3 Zákonodárství jako funkce parlamentu Zákonodárná činnost není jediným úkolem parlamentu, naopak v historii parlamentů nešlo vždy ani o funkci dominantní. Funkcemi parlamentu se zabývali právníci i politologové. Zatímco politologická perspektiva více odráží i faktickou roli parlamentu, právo se v tomto ohledu zabývá především jeho působností. Kupříkladu 3 5 WEINBERGER, Ota. Norma a instituce: (úvod do teorie práva]. Brno: Masarykova univerzita. Spisy Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně. Řada teoretická. 1995, s. 30. 3 6 KOKEŠ, op. cit, s. 54. 3 7 BOHÁČ, Radim; BOHADLO, David; HORČIČKA, Emil a kol. Legislativní proces: (teorie a praxe]. Praha: Tiskárna Ministerstva vnitra, s.p.o., 2011, s. 37. 3 8 Tamtéž, s. 94. Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 17 Philip Norton uvádí funkce rekrutační, zákonodárnou, kontrolní a reprezentační.3 9 Rekrutační funkcí parlament zajišťuje výběr politického personálu do vlády a dalších orgánů, nad těmito orgány pak parlament vykonává kontrolu. Reprezentační funkce vyjadřuje vztah parlamentu a občanů. Dle Petra Kopeckého z reprezentace jako obecného poslání parlamentů vyvěrá funkce legitimizační, která spočívá v legitimizaci vládní moci, a dále zmiňuje zejm. funkci artikulace zájmů nebo funkci integrace sociálních skupin a národností.4 0 Z právní perspektivy charakterizujeme parlament jeho působností. Oproti působnosti parlamentu jako celku bychom v případě vícekomorových parlamentů mohli vymezovat působnost sněmoven, pro zjednodušení však i působnost náležející samotným sněmovnám přikládám prostě parlamentu. Mezi právníky se působností parlamentu zabýval Bohumil Baxa a ze současných právních vědců Jan Filip. Baxa vymezil a rozebral čtyři funkce (působnosti) parlamentu: funkci zákonodárnou, správní, autonomní a soudcovskou.4 1 Prostřednictvím zákonodárné působnosti zákonodárce přijímá obecně závazná pravidla chování ve formě zákonů. V tomto ohledu Baxa rozlišuje parlamenty svrchované a nesvrchované.4 2 Činnost svrchovaného parlamentu se vztahuje na všechny obory práva bez jakéhokoliv omezení. Např. svrchovanost anglického parlamentu spočívá v tom, že parlament „má právo vydatí neb zrušiti jakkýkoli zákon a že nijaká osoba ani sbor nemá podle anglického zákona práva zvrátiti aneb odstraniti zákonodárství parlamentu."43 Za nesvrchované jsou označovány parlamenty, které mohou přijímat jen prosté zákony, a nikoliv zákony ústavní, přičemž přijímání ústavních zákonů může být například podmíněno jejich schválením v referendu. U správní působnosti Baxa poukazuje na historický charakter stavovských sněmů, které nebyly jen sbory zákonodárnými, nýbrž současně představovaly přirozené středisko zemských stavů. Stavům nepříslušelo pouze právo zákonodárné, nýbrž vykonávali též svá práva v oblasti vládní a výkonné moci. Na správní působnost parlamentu mělo nepříznivý vliv Montesquieovo učení o dělbě mocí ve státu, pojetí parlamentu jen jako zákonodárného sboru totiž nebylo životaschopné4 4 a ani se v evropských státech neujalo. Revoluční Evropa v druhé polovině 18. století po- 3 9 Cit. dle KOLÁŘ, Petr; KYSELA, Jan; SYLLOVÁ, Jindřiška; GEORGIEV, Jiří; PECHÁČEK, Štěpán. Parlament České republiky. 3. přeprac. a aktualiz. vyd. Praha: Linde, 2013, s. 19. 4 0 Cit. dle KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 20. 4 1 BAXA, Bohumil. Parlament a parlamentarism. Díl I., Parlament; jeho vývoj, složení a funkce. Praha: Jan Kosatka, 1924, s. 178. 4 2 Tamtéž, s. 191. 4 3 Tamtéž. 4 4 Tamtéž, s. 201. Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 18 žadovala pojetí parlamentu jako zastupitelského sboru, který v sobě soustředí veškerá práva národa a jménem národa je vykonává. Parlament měl být strážcem práv národa, v parlamentu, jakožto sboru volených zástupců, měl národ spatřovat záštitu a záruku svých svobod.4 5 Ovšem tuto úlohu by nemohl plnit, byla-li by jeho pravomoc omezena jen na zákonodárnou činnost, pravomoc parlamentu bylo třeba rozšířit o právo kontrolovat moc vládní a výkonnou v celém obsahu a rozsahu její činnosti.4 6 Do správní působnosti parlamentu tedy patří kontrola finančního hospodaření státu, kontrola vlády včetně práva interpelace a zřizování zvláštních výborů a komisí k prošetření určité věci a bývá nadán výlučnou působností v otázkách státní bezpečnosti, zejm. jde-li o vyhlášení válečného stavu nebo souhlasu s pobytem cizích vojsk na území státu. Parlament taktéž spolupůsobí na výkonu státní správy tím, že schvaluje právní akty moci výkonné, a tak za ně částečně přebírá odpovědnost. Může jít například o významné obchodní smlouvy.4 7 K zajištění výkonu správní působnosti parlamentu v době, kdy nezasedá, bývají zřízeny zvláštní orgány. Kupříkladu v republice československé působil pro tyto účely tzv. Stálý výbor.4 8 Máme-li si vystačit s Baxovým vymezením působnosti parlamentu, zřejmě bychom do jeho správní působnosti zařadili i funkci kreační, tedy působnost parlamentu při jmenování dalších osob do státních orgánů a podíl při konstituování vlády prostřednictvím vyjádření důvěry. Vzhledem k rozmanitosti správních kompetencí parlamentu Filip vymezuje působnost Parlamentu v základních otázkách zahraniční politiky, působnost v základních otázkách vnitřní politiky a působnost kontrolní.4 9 Parlament, resp. jeho horní komora, může disponovat i určitou působností soudcovskou. Například sněmovna lordů Spojeného království měla tuto působnost až do zřízení Nejvyššího soudu Spojeného království ústavní reformou v roce 2009. Oproti ostatním soudům sněmovna lordů nesoudila podle platného práva, nýbrž skrze soudcovské uvážení, a podobně také způsob trestu spočíval ve volném uvážení sněmovny.5 0 Sněmovna lordů působila jako soudní orgán ve třech případech: Jednak v případě obvinění vlastních členů sněmovny ze zrady popř. jiných zločinů, přičemž jurisdikce sněmovny lordů se vyvinula působením středověké zásady, že lordové 4 5 Tamtéž, s. 201. 4 6 Tamtéž, s. 201. 4 7 Tamtéž, s. 210. 4 8 Viz § 54 ústavní zákona č. 121/1920 Sb., kterým se uvozuje ústavní listina Československé re­ publiky. 4 9 FILIP, Jan. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Dotisk 2. vyd. [i.e. 3. vyd.]. Brno: Václav Klemm, 2011, s. 256. 5 0 BAXA, op. cit, s. 230. Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 19 mohou být souzeni jen od sobě rovných.5 1 Dále v sněmovna lordů projednávala ústavní žalobu (impeachment) podávanou sněmovnou obecných na voleného funkcionáře, přičemž trestem bylo zbavení funkce. A konečně působila jako mimořádný nejvyšší odvolací soud, a to pro civilní i trestní věci - každý občan se mohl ve lhůtě jednoho roku odvolat z rozsudku nejvyššího odvolacího soudu ke sněmovně lordů s žádostí, „aby nařízený rozsudek byl přezkoumán králem v jeho soudu parlamentním."5 2 V oblasti impeachmentu převzaly soudcovskou působnost i parlamenty jiných států a dodnes zůstává například Kongresu USA, Seimu Litvy aj. V rámci autonomní působnosti je zákonodárný sbor oprávněn řídit si samostatně své vlastní vnitřní záležitosti. V rámci této působnosti si parlament upravuje věci týkající se jeho vnitřního ústrojí, stanovuje si pravidla, jimiž se řídí jednání uvnitř sboru, i pravidla pro styk sboru navenek. Baxa podává obecný výčet kompetencí spadajících do autonomní působnosti parlamentu,5 3 přičemž obsah a rozsah autonomní působnosti se samozřejmě v konkrétních státech liší. Mezi tyto kompetence patří (může patřit) pravomoc parlamentu rozhodovat o připuštění zvolených členů do sněmovny, tzn. i kompetence rozhodovat o platnosti voleb a o stížnostech na ně, ačkoliv dnes je tato kompetence typicky přenechána nezávislým soudům. Parlament či jeho sněmovna si volí své předsednictvo a členy ostatních orgánů. Dále parlament rozhoduje o svém jednání, jeho programu a proceduře. Činnost parlamentu tedy není možné vynutit, ačkoliv upravena zákonem bývá např. doba prvního zasedání či způsoby svolání parlamentu. Hlava státu dokonce může mít pravomoc jednání parlamentu odročit.5 4 Za obvyklé nebyla považována možnost parlamentu rozhodnout o svém vlastním rozpuštění, ač výjimkou bylo Rakousko, Polsko či Prusko, a naopak za pravidlo byla pokládána možnost rozpustit parlament rozhodnutím hlavy státu.5 5 Sněmovna parlamentu rozhoduje o imunitě a indemnitě svých členů, typické je rozhodování o vydání člena sněmovny ke stíhání pro určitý trestný čin. Konečně do autonomní působnosti parlamentu patří kompetence udržovat pořádek na schůzích, pečovat o správný chod parlamentní kanceláře, případně dalších úřadů přináležejících k parlamentu, rozhodovat o platech poslanců, omlouvat jejich neúčast a podobně.5 6 5 1 Tamtéž. 5 2 BAXA, op. cit, s. 230. 5 3 Tamtéž, s. 217-229. 5 4 Tamtéž, s. 223. 5 5 Tamtéž, s. 224. 5 6 Tamtéž, s. 229. Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 20 Ze současných právních vědců se působností parlamentu podrobněji zabýval Jan Filip, jehož výčet již reflektuje aktuální vývoj parlamentarismu a je vztažen k českému právnímu řádu. Filip identifikuje následující oblasti působnosti: - působnost ústavodárnou, - působnost zákonodárnou, - působnost kreační a organizační, - působnost v základních otázkách zahraniční politiky, - působnost v základních otázkách vnitřní politiky, - působnost kontrolní, - působnost autonomní.5 7 Působnost Parlamentu ČR, resp. jeho komor, je upravena v Ústavě ČR a v Listině. Příkladmý výčet je obsažen i v jednacím řádu Poslanecké sněmovny5 8 . Z hlediska tématu této práce je stěžejní zejména zákonodárná a ústavodárná působnost parlamentu. Zákonodárná působnost představuje věcné vymezení oblasti, ve které Parlament působí zákony, popřípadě zákonnými opatřeními. Pro uplatnění zákonodárné působnosti je v prvé řadě třeba právního aktu ve formě zákona, resp. zákonného opatření. Zákonodárnou působnost tedy nelze vykonávat například pouhým usnesením Parlamentu. Parlament je přitom jediným zákonodárným orgánem ve formálním smyslu, s žádným dalším orgánem se o tuto působnost nedělí.5 9 Nic na tom nemění, že vyšší územní samosprávné celky mají právo zákonodárné iniciativy. V souladu s principem dělby moci je také vyloučeno přiznat zákonodárnou kompetenci orgánům moci výkonné. V Ústavě ČR je zákonodárná působnost zakotvena primárně v ustanovení čl. 15 odst. 1, dle kterého „zákonodárná moc v ČR náleží Parlamentu." Charakter zákonodárné působnosti vyplývá z principů právního státu, zejm. z principu, že každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Z principu dělby moci vyplývá, že obsahem zákona má být obecné pravidlo chování (právní norma), nikoliv úprava individuálně určených právních poměrů nebo osob. Nicméně připouští se existence zákonů jen formálních, jejichž obsahem primárně není obecné pravidlo chování. 5 7 FILIP, op. cit, s. 256. 5 8 Srov. § 50 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „JŘPS"]. 5 9 FILIP, op. cit, s. 256. Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 21 1.4 Etapy zákonodárného procesu Bohumil Baxa nahlíží na zákonodárství jako na jednu z funkcí parlamentu. Přitom rozlišuje následující složky zákonodárného procesu: 1. navrhování zákona, 2. stanovení obsahu zákona, 3. sankce (tj. stvrzení zákona panovníkem či konečné usnesení o zákonu parla­ mentem), 4. vyhotovení zákona (Promulgation, Ausfertigung), 5. vyhlášení zákona (publication, Verkündigung).6 0 Uvedeným členěním, které vychází z prvorepublikové právní vědy, se vnímá jako počátek zákonodárného procesu uplatnění zákonodárné iniciativy. Fází stanovení obsahu zákona se rozumí ta část zákonodárného procesu, „ve které jest obsah toho, co má platitijako zákonný předpis, nepochybně a nesporně zjištěn. "6 1 Podle Baxy je pravidlem, že stanovení obsahu zákona je výsledkem volné činnosti parlamentu (a popř. též hlavy státu nebo vlády).6 2 Právem sankce má Baxa na mysli projev svobodné vůle, že se něco má stát zákonem. V monarchiích je sankce z právního hlediska skutečným projevem vůle panovníka, že se má návrh zákona, tak jak se na něm panovník s parlamentem dohodli, stát zákonem, a tímto se zákonem stává. V republice je situace složitější i vzhledem k obvyklému odkládacímu vetu prezidenta, nicméně Baxa dochází k závěru, že vlastním zákonodárcem je v republice (svrchovaný) parlament, neboť jemu přísluší konečné usnesení o návrhu, tedy právo sankce.6 3 Promulgaci Baxa odlišuje jak od sankce, tak od vyhlášení zákona. „Promulgace není aktem moci zákonodárné, neboť akt zákonodárný dovršen jest tím, že rozkaz zákonný byl udělen, nýbrž moci výkonné."64 V Baxově terminologii se tedy promulgaci dává konečnému usnesení zákonodárné moci předepsaná forma potřebná k tomu, aby zákon mohl vstoupit v platnost. Vyhlášením je zákon uveden ve všeobecnou známost. Jedná se o akt moci výkonné. Rozkaz k vyhlášení zákona dává v republikách buďto prezident, nebo jiný představitel moci výkonné (v ČR Ministerstvo vnitra). Dnes je standardem, že se zákony vyhlašují jejich uveřejněním ve zvláštních úředních sbírkách zákonů. Vyhlášením zákon nabývá platnosti. 6 0 BAXA, op. cit, s. 178. 6 1 Tamtéž, s. 180. 6 2 Tamtéž, s. 180. 6 3 Tamtéž, s. 187. 6 4 Tamtéž, s. 188. Principy zákonodárství a zákonodárného procesu 22 Z dnešního pohledu již právní věda zpravidla nerozlišuje mezi Baxovou fází promulgace a vyhlášením zákona. Dále je třeba věnovat pozornost i fázi přípravy návrhu zákona ještě před jeho předložením v parlamentu, neboť v závislosti na ochotě či interních pravidlech subjektu zákonodárné iniciativy se na přípravě prvotního návrhu může více či méně formálním způsobem podílet širší okruh subjektů, což pro tyto subjekty zpravidla představuje nejsnazší způsob, jak výsledný obsah zákona ovlivnit. Proto v našich podmínkách, jde-li o vládní návrh zákona, můžeme vymezit čtyři etapy zákonodárného procesu, kterými jsou: 1. předpřípravná etapa, 2. přípravná etapa, 3. schvalovací etapa a 4. promulgační etapa.6 5 Předpřípravná etapa zahrnuje rozhodnutí o potřebě přípravy nové právní úpravy, a to buď v podobě přijetí úplně nového právního předpisu, nebo v podobě změny či doplnění existujícího právního předpisu. Jedná-li se o přípravu návrhu s větším dopadem, je součástí předpřípravné etapy i tvorba věcného záměru zákona. Přípravná etapa probíhá na půdě příslušného ministerstva, přičemž sestává z tvorby paragrafového znění návrhu zákona, připomínkového řízení a schválení návrhu na úrovni vlády.6 6 Schvalovací etapa se koná na půdě parlamentu, tato etapa představuje těžiště zákonodárného procesu. Závěrečná promulgační etapa spočívá v podpisu schváleného návrhu zákona příslušnými ústavními činiteli, vyhlášením zákona ve Sbírce zákonů a nabytím účinnosti.6 7 Ačkoliv náplní této práce jsou především změny v návrhu zákona, ke kterým dochází na půdě Parlamentu ČR, a jejich ústavní konformita, je to právě přípravná fáze, jejíž součástí je připomínkové řízení, která nevhodnými zásahy v Parlamentu nejvíce „trpí". Konkrétní újma vzniká jednotlivým připomínkovým místům, která v případě jakýchkoliv pozměňovacích návrhů v Parlamentu přichází o možnost, aby jejich připomínky byly vypořádány. Tím pádem nemusí být zohledněny relevantní zájmy subjektů, které připomínková místa reprezentují. 6 5 SVAK, Ján. Teória a prax legislatívy. 3., rozš. vyd. Žilina: Eurokódex, 2012, s. 142. 6 6 Tamtéž. 6 7 Tamtéž. Zákonodárné právo v Československu 23 2 Zákonodárné právo v Československu 2.1 Zákonodárné právo v Národním shromáždění republiky Československé (1920-1939) Podle československé ústavy z roku 1920 zákonodárná moc náležela Národnímu shromáždění, které se skládalo ze dvou komor - poslanecké sněmovny a senátu. Ke schválení zákona bylo zapotřebí souhlasu obou komor, ledaže poslanecká sněmovna senát kvalifikovanou většinou přehlasovala,6 8 popř. naopak nastaly takové podmínky, že senát přehlasoval poslaneckou sněmovnu.6 9 Konečně souhlasu jedné z komor nebylo třeba, pokud po projednání návrhu jednou z komor jej druhá komora v ústavou stanovené lhůtě neprojednala.7 0 Avšak zatímco poslanecká sněmovna měla na projednání návrhu zákona schváleného senátem tři měsíce, senát měl na návrh již schválený poslaneckou sněmovnou (ať již vládní nebo vzešlý ze sněmovny) pouze šest týdnů. Ústava zakotvila i stálý výbor, který sloužil pro neodkladná rozhodování v době, kdy plénum nezasedalo, a pro tyto účely vydával opatření se silou zákona. Stálý výbor se skládal z 24 členů, přičemž 16 členů jmenovala poslanecká sněmovna a 8 členů senát.7 1 Zákonodárná iniciativa je v prvorepublikové ústavě zakotvena pouze na úrovni orgánů, a sice tak, že „Návrhy zákonů mohou vycházeti bud'od vlády nebo od kterékoli sněmovny."72 Záleželo tedy na úpravě v jednacích řádech obou komor, komu konkrétně bude umožněno předkládat návrhy zákonů. Každopádně ústava samozřejmě specifikovala potřebná kvora, počty hlasů a další podmínky pro přijetí zákona. Jednací řády7 3 zaváděly dvoukolový systém projednání návrhu zákona, kde projednávání návrhu zákona vč. pozměňovacích návrhů bylo koncentrováno do prvého čtení. Novela Jednacích řádů z r. 1933 zavedla v případě vládních návrhů možnost tzv. předběžné rozpravy. Předběžná rozprava byla zařazena, požádala-li o to 6 8 § 44 odst. 1 ústavního zákona č. 121/1920 Sb. 6 9 Tamtéž, § 44 odst. 2. 7 0 Tamtéž, § 43 odst. 1. 7 1 § 54 odst. 1 ústavního zákona č. 121/1920 Sb. Viz také zákon č. 327/1920 Sb., o jednacím řádě Stálého výboru podle § 54 ústavní listiny. Za svou existenci vydal stálý výbor celkem 47 (zákonných) opatření, a to v letech 1920, 1929 a 1938. 7 2 § 41 odst. 1 ústavního zákona č. 121/1920 Sb. 7 3 Tedy zákon č. 325/1920 Sb., o jednacím řádu poslanecké sněmovny Národního shromáždění, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 326/1920 Sb., o jednacím řádu senátu Národního shromáždění, ve znění pozdějších předpisů. Zákonodárné právo v Československu 24 sama vláda, nebo usneslo-li se na tom předsednictvo komory7 4 . V předběžné rozpravě mohl z každého klubu vystoupit pouze jeden řečník a nebyly přípustné věcné návrhy.7 5 Ještě před prvým čtením byl vládní návrh přikázán k projednání jednomu nebo vícero příslušným výborům.7 6 Vláda mohla svůj návrh odvolat, dokud sněmovna neprikročila k druhému čtení, tedy ke konečnému hlasování o celém návrhu zákona.7 7 Tuto výsadu jednotliví poslanci jakožto navrhovatelé neměli.7 8 Poslanecké návrhy zákonů a jiných usnesení musely být navrhovatelem písemně odevzdány sněmovní kanceláři, následně byly předsedou sněmovny přikázány iniciativnímu výboru. Iniciativní výbor buďto návrh přikázal k řádnému projednání výboru, který považoval za příslušný, nebo návrh zamítl.7 9 Pokud iniciativní výbor návrh zamítl, mohl se navrhovatel dovolat, aby sněmovna zamítavé usnesení výboru změnila. Pozměňovací (resp. doplňovací) návrhy poslanci podávali písemně, a to nejpozději do skončení rozpravy,8 0 tedy ještě v prvém čtení. K předložení pozměňovacího návrhu bylo zapotřebí, aby byl tento návrh podepsán dalšími alespoň 20 poslanci v případě Poslanecké sněmovny, nebo alespoň 10 senátory v případě Senátu. 2.2 Zákonodárné právo v Československu po federalizaci Po transformaci Československa na federaci zákonodárná moc byla dělena mezi Federálním shromáždění (dále také FS) a dva samostatné parlamenty národních republik - Českou národní radu a Slovenskou národní radu. Podle ústavou vymezené působnosti zákony vydávalo buďto Federální shromáždění na federální úrovni, nebo Česká či Slovenská národní rada v případě zákonodárné působnosti národních států. Federální shromáždění mělo dvě komory - Sněmovnu lidu a Sněmovnu národů. Ke schválení zákona Federálního shromáždění bylo zapotřebí souhlasu obou komor8 1 Ve vyjmenovaných případech platil zákaz majorizace. V takovém případě musela ve Sněmovně národů pro návrh hlasovat většina všech českých a zároveň většina všech slovenských poslanců. Jednalo se kupříkladu o schvalování státních rozpočtů, zákonů v oblasti zahraničních hospodářských 7 4 § 20 odst. 1 zák. 325/1920 Sb. 7 5 Tamtéž, § 20 odst. 2. 7 6 Tamtéž, § 20 odst. 3. 7 7 Tamtéž, § 20 odst. 4. 7 8 Tamtéž, § 21 odst. 2. 7 9 Tamtéž, § 23 odst. 2. 8 0 Tamtéž, § 48 odst. 1. 8 1 ČI. 29 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci. Zákonodárné právo v Československu 25 vztahů, daňových zákonů nebo zákonů, jimiž se zřizovaly federální orgány státní správy s výjimkou ministerstev.8 2 Dominantní úlohu ve Federálním shromáždění hrálo předsednictvo FS, které podle ústavního zákona o československé federaci mělo 40 členů.8 3 Skládalo se z předsedy FS, místopředsedů, předsedů výborů a z dalších členů předsednictva. Předsednictvo FS setrvávalo ve své funkci i po uplynutí volebního období, dokud si nově zvolené Federální shromáždění nezvolilo nové.8 4 Předsednictvo FS a jeho členové byli ze své činnosti odpovědní sněmovně Federálního shromáždění, které mohlo Předsednictvo i jeho členy kdykoli odvolat.8 5 Stejně jako předsednictva jednotlivých sněmoven FS plnilo předsednictvo FS úlohu dnešního organizačního výboru, nadto však mělo další oprávnění. V době, kdy Federální shromáždění nezasedalo, plnilo předsednictvo FS, s určitými výjimkami, působnost Federálního shromáždění.8 6 Zejména tedy mohlo vydávat zákonná opatření, která byla následně ratihabována (dodatečně schválena) Federálním shromážděním a měla účinky zákona. Od novely jednacího řádu FS s účinností od r. 1971 měli Členové předsednictva FS též právo přednostního slova8 7 . Návrhy zákonů Federálního shromáždění mohli podávat poslanci FS, výbory obou sněmoven, prezident Československé socialistické republiky, federální vláda, Česká národní rada a Slovenská národní rada. Předseda FS zaslal návrh k zaujetí stanoviska federální vládě a též České národní radě a Slovenské národní radě, pokud nebyli navrhovateli zákona.8 8 Pokud jde o zákonodárnou působnost na úrovni národních států, návrhy zákonů České národní rady (dále také ČNR) mohli podávat poslanci, výbory ČNR a vláda České socialistické republiky.8 9 Obdobně jako na federální úrovni mělo předsednictvo ČNR silné postavení, zejména jmenovalo předsedu a členy národní vlády a taktéž mohlo vydávat zákonná opatření. Z hlediska zákonodárné iniciativy je podstatné, že předsednictvo ČNR mělo pravomoc přezkoumávat návrhy zákonů 8 2 Tamtéž, čl. 42. 8 3 Tamtéž, čl. 56. 8 4 Tamtéž, čl. 56 odst. 3. 8 5 Tamtéž, čl. 56 odst. 4. 8 6 Tamtéž, čl. 58. 8 7 § 15 zákona č. 56/1969 Sb., o jednacím řádu Federálního shromáždění Československé socialistické republiky, ve znění zákona č. 20/1971 Sb. 8 8 Tamtéž, § 44. 8 9 § 12 odst. 1 zákona České národní rady č. 1/1969 Sb., o jednacím řádu České národní rady, ve znění pozdějších předpisů. Zákonodárné právo v Československu 26 podané jednotlivými poslanci nebo výbory s možností je zamítnout.9 0 V případě takového zamítnutí návrhu zákona předsednictvem se navrhovatel mohl dovolat předložení návrhu národní radě, aby zamítavé usnesení předsednictva zrušila a návrh se projednal. Na rozdíl od dnešní úpravy9 1 nebylo výslovně vyloučeno tajné hlasování o návrzích zákonů, a to jak ve sněmovnách FS9 2 , tak v ČNR9 3 . Specifickým institutem bylo projednávání zásad zákona9 4 , což mělo předcházet projednání samotného návrhu zákona. Jednací řád ČNR členil projednávání návrhu zákona tak, že v prvém čtení projednají zásady navrhované úpravy a ve druhém čtení úplné znění návrhu zákona. Zásady zákona byly upraveny následujícím způso­ bem: „(1) Navrhovatelé předkládají zásady zákonů spolu s politickým a ekonomickým rozborem předsedovi Federálního shromáždění a ten je postoupí sněmovnám. (2) Zásady zákona se vypracovávají tak, aby tvořily spolehlivý a úplný podklad, na jehož základě mohou výbory Federálního shromáždění posoudit, zda musí být určitá věc upravována nebo zda dosavadní právní úprava musí být nezbytně změněna, popřípadě doplněna, v kterých směrech a vjakém rozsahu. Zásady mají pokud možno umožňovat výběr mezi variantními řešeními. (3) Politický a ekonomický rozbor je nutno vypracovat tak, aby nová právní úprava mohla být posouzena komplexně, po stránce politického působení i ekonomických důsledků, z hlediska postavení občanů a organizací i vlivu právní úpravy na činnost státních orgánů a organizací. Rozbor má odůvodnit nutnost nové právní úpravy a její základní rysy. (4) Od předložení zásad a politickoekonomického rozboru lze výjimečně upustit, vysloví-li s tím souhlas předseda Federálního shromáždění po projednání s předsedy sněmoven."95 Úprava podávání pozměňovacích návrhů v jednacím řádu FS je podrobnější než v prvorepublikovém jednacím řádu. Pozměňovací návrh se musel vztahovat k určité věci projednávaného návrhu zákona a mělo z něj být zřejmé, na čem se usnést9 6 Jednotliví poslanci mohli pozměňovací návrhy předkládat buďto výboru, 9 0 Tamtéž, § 15 odst. 1. 9 1 §73JŘPS 9 2 § 21 zákona č. 56/1969 Sb. 9 3 § 34 zákona č. 1/1969 Sb. 9 4 § 36 zákona č. 56/1969 Sb. nebo § 70 zákona č. 1/1969 Sb. 9 5 § 38 zákona č. 56/1969 Sb. 9 6 § 17 odst. 1 a § 47 odst. 1 zákona č. 56/1969 Sb. Zákonodárné právo v Československu 27 nebo na plénu sněmovny během projednávání návrhu zákona. Pozměňovací návrhy bylo možné výboru předkládat v písemné i ústní podobě a mohli je podávat i poslanci, kteří nebyli členy výboru. Pokud výbor pozměňovací návrhy schválil, doporučil sněmovně změny v návrhu zákona.9 7 Taktéž pozměňovací návrhy předkládané poslanci až ve sněmovně bylo možné přednést i ústně během rozpravy.9 8 Písemné pozměňovací návrhy museli poslanci podat ještě před zahájením rozpravy.9 9 Poslanci vznášející pozměňovací návrh měli v rozpravě na plénu sněmovny přednost před ostatními.1 0 0 Hlasování o pozměňovacích návrzích se řídilo pořadím, v jakém byly podány.1 0 1 Jestliže přijetí jednoho pozměňovacího návrhu znamenalo vyloučení dalšího, již se o takto vyloučeném návrhu nehlasovalo.1 0 2 Obdobně pozměňovací návrhy v ČNR byly vznášeny nejpozději do skončení rozpravy, navíc si předsedající mohl vyžádat jejich písemnou formulaci.1 0 3 Hlasovalo se samozřejmě nejprve o pozměňovacích návrzích, až poté o návrhu zákona samotném.1 0 4 9 7 Tamtéž, § 49 odst. 1. 9 8 Tamtéž, § 17 odst. 1. 9 9 Tamtéž, § 17 odst. 4. 1 0 0 Tamtéž, § 12 odst. 2. 1 0 1 Tamtéž, § 20 odst. 3. 1 0 2 Tamtéž, § 20 odst. 3. 1 0 3 §25 zákona č. 1/1969 Sb. 1 0 4 Tamtéž, § 33 odst. 2. Zákonodárné právo na Slovensku 28 3 Zákonodárné právo na Slovensku Slovenský parlament je jednokomorový, tvoří jej Národná rada Slovenskej republiky (dále jen „Národní rada") se 150 poslanci. Volební období je čtyřleté. Činnost Národní rady řídí a organizuje její předseda a místopředsedové.1 0 5 Předseda a místopředseda Národní rady zůstávají ve funkci i po uplynutí volebního období, dokud si Národní rada nezvolí nového předsedu.1 0 6 Na rozdíl od české úpravy nezakotvuje slovenská ústava ani jednací řád předsednictvo jako kolektivní orgán, veškerá působnost je na samotném předsedovi. Zajímavým je institut poslaneckého grémia. Skládá se z členů delegovaných poslaneckými kluby, přičemž počet delegátů závisí na velikosti poslaneckého klubu.1 0 7 Poslanecké grémium má posuzovat otázky politické a procedurální povahy, které souvisí s činností Národní rady a jejích orgánů.1 0 8 Stanoviska poslaneckého grémia mají pro Národní radu, její orgány a předsedu Národní rady pouze povahu doporučení.1 0 9 Návrhy zákonů mohou podávat výbory Národní rady, poslanci a vláda.1 1 0 Takový návrh musí splňovat poměrně široké formální i obsahové požadavky stanovené zejména legislativními pravidly tvorby zákonů,1 1 1 které schvaluje národní rada usnesením. Legislativní pravidla upravují způsob tvorby zákonů, postup při jejich přípravě, předkládání a projednávání a jejich formu.1 1 2 Některá legislativnětechnická pravidla jsou obsažena dokonce v zákoně č. 400/2015 Z. z., o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky, tato pravidla ovšem platí pouze pro vládní návrhy běžných zákonů a pro všeobecně závazné předpisy nižší právní síly, pro návrhy zákonů podaných poslanci nebo výbory tato úprava neplatí.1 1 3 Zato legislativní pravidla jsou závazná, a to pro všechny navrhovatele.1 1 4 1 0 5 SLOVENSKÁ REPUBLIKA. Ústavní zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „Ústava Slovenské republiky"), čl. 91. 1 0 6 Tamtéž, čl. 89 odst. 3. 1 0 7 SLOVENSKÁ REPUBLIKA. Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z., o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky, ve znění pozdějších předpisů, § 66 odst. 3. 1 0 8 Tamtéž, § 66 odst. 1. 1 0 9 Tamtéž, § 66 odst. 2. 1 1 0 Čl. 87 odst. 1 Ústavy Slovenskej republiky. 1 1 1 SLOVENSKÁ REPUBLIKA. Usnesenie Národnej rady Slovenskej republiky č. 19/1997 Z. z., k návrhu legislatívnych pravidiel tvorby zákonov, ve znění pozdějších předpisů. 1 1 2 § 69 odst. 1 zákona č. 350/1996 Z. z. 1 1 3 SLOVENSKÁ REPUBLIKA. Zákon č. 400/2015 Z. z., o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znění pozdějších předpisů, čl. I § 1 odst. 2. 1 1 4 § 69 odst. 2 zákona č. 350/1996 Z. z. Zákonodárné právo na Slovensku 29 V případě jejich nedodržení doporučí předseda Národní rady navrhovateli, aby nedostatky odstranil. Nesouhlasí-li navrhovatel s doporučením předsedy, rozhodne o nedostatcích Národní rada.1 1 5 Návrh zákona musí obsahovat kromě paragrafového znění též důvodovou zprávu,1 1 6 která má svou obecnou a zvláštní část. Obsahem obecné části důvodové zprávy je zhodnocení současného právního stavu a potřeby nové zákonné úpravy, ekonomický dopad, soulad návrhu zákona s ústavou, souvislosti s jinými zákony a mezinárodními smlouvami a soulad s právem EU. Zvláštní část důvodové zprávy obsahuje odůvodnění jednotlivých ustanovení návrhu zákona. Dále má navrhovatel předložit zhodnocení veřejné diskuse, jestliže návrhu předcházela.1 1 7 Projednávání návrhu zákona probíhá ve třech čteních. Splní-li předložený návrh zákona stanovené náležitosti, zajistí předseda jeho zveřejnění, navrhne přidělení návrhu výborům (vč. obligatorního ústavněprávního výboru) a navrhne, který výbor má být gestorský.1 1 8 Následně předseda zařadí návrh do programu nejbližší schůze národní rady, ovšem nejdříve po uplynutí patnáctidenní lhůty od zveřejnění.1 1 9 Co se týká zařazování návrhů zákonů na program schůze, národní rada již může měnit pouze pořadí jejich projednání, jinak měnit nebo doplňovat program schůze ohledně předložených návrhů zákonů nemůže.1 2 0 V prvém čtení probíhá o návrhu zákona pouze všeobecná rozprava, ve které není možné podávat pozměňovací ani doplňovací návrhy. Výsledkem prvého čtení je, že se národní rada usnese buďto na vrácení návrhu zákona navrhovateli na dopracování, nebo na zastavení projednávání návrhu zákona, nebo na postupu návrhu zákona do druhého čtení. Postoupil-li návrh do druhého čtení, rozhodne národní rada i o přidělení návrhu zákona výborům a určení gestorského výboru.1 2 1 Návrh zákona se vždy přidělí ústavněprávnímu výboru. (Národní rada může rozhodnout podle dřívějšího návrhu jejího předsedy, nebo i odlišně.) K návrhu zákona podanému poslancem nebo výborem zaujímá stanovisko vláda, a to ve 30denní lhůtě od schválení návrhu zákona v prvém čtení.1 2 2 To je roz- 1 1 5 Tamtéž, § 70 odst. 1. 1 1 6 Tamtéž, § 68 odst. 1. 1 1 7 Tamtéž, § 68 odst. 5. 1 1 8 Tamtéž, § 71. 1 1 9 Tamtéž, §72 odst. l a 2. 1 2 0 Tamtéž, §72 odst. 2 a 3. 1 2 1 Tamtéž, § 74 odst. 1. 1 2 2 Tamtéž, § 70 odst. 2. Zákonodárné právo na Slovensku 30 díl oproti českému Jednacímu řádu Poslanecké sněmovny, dle kterého je vláda požádána o své stanovisko ještě před zařazením návrhu zákona na pořad schůze, tedy ještě před prvým čtením zákona.1 2 3 Po prvém čtení následuje projednání návrhu ve výborech, což zákon řadí již do fáze druhého čtení. Výbor si zvolí zpravodaje, který má za úkol pro výbor obstarávat informace týkající se návrhu zákona a navrhuje usnesení výboru.1 2 4 Nakonec výbor vypracuje zprávu, ve které národní radě doporučí návrh zákona schválit či zamítnout, popř. formuluje pozměňovací či doplňovací návrhy. V případě, že návrh zákona projednávalo více výborů, jedná o něm gestorský výbor jako poslední, určuje společného zpravodaje a vypracovává za tyto výbory společnou zprávu.1 2 5 Uvedená společná zpráva zejména sumarizuje výsledky projednání návrhu v jednotlivých vý­ borech. Druhé čtení je završeno projednáním návrhu národní radou. Jestliže výbor doporučil vrátit návrh zákona navrhovateli k dopracování, popř. odložit či nepokračovat v jednání o návrhu, národní rada nejprve bez rozpravy hlasuje o tomto návrhu.1 2 6 Poslanec může na schůzi národní rady podat k návrhu zákona pozměňovací či doplňovací návrh, a to ovšem v písemné podobě a tento návrh musí svými podpisy podpořit alespoň 15 poslanců.1 2 7 Pozměňovací či doplňovací návrh musí obsahovat též písemné odůvodnění, toto odůvodnění se podle jednacího řádu považuje za součást návrhu zákona a použije se při jeho výkladu a uplatňování. Nakonec takto podané pozměňovací návrhy přednese poslanec v rozpravě, a to na konci svého vystoupení jejich doslovným přečtením bez odůvodnění. Přednesení pozměňovacího návrhu není poslancem možné v rámci pronášení tzv. faktické poznámky. Poslanec může svůj pozměňovací nebo doplňovací návrh vzít zpět, dokud národní rada nepřistoupí k hlasování o něm. Hlasování o pozměňovacích či doplňovacích návrzích, ať už podaných jednotlivými poslanci na schůzi národní rady, nebo výbory, lze uskutečnit nejdříve po uplynutí lhůty 48 hodin od jejich přednesení v rozpravě, není-li lhůta národní radou na návrh gestorského výboru nebo společného zpravodaje zkrácena.1 2 8 Třetí čtení může následovat hned po skončení druhého čtení, jestliže v druhém čtení nedošlo ke schválení žádného pozměňovacího návrhu. V opačném případě se 1 2 3 § 87 odst. 2 JŘPS 1 2 4 § 77 odst. 2 zák. 350/1996 Z. z. 1 2 5 Tamtéž, § 79 odst. 1 a 2 a § 80. 1 2 6 Tamtéž, § 82 odst. 1. 1 2 7 Tamtéž, § 82 odst. 2. 1 2 8 Tamtéž, § 83 odst. 4. Zákonodárné právo na Slovensku 31 třetí čtení koná nejdříve následující den po schválení pozměňovacích návrhů k návrhu zákona.1 2 9 Rozprava ve třetím čtení se má omezit jen na ta ustanovení návrhu zákona, ke kterými byly schválené pozměňovací nebo doplňovací návrhy.1 3 0 Poslanec již může navrhnout jen opravu legislativně-technických a jazykových chyb. Nejméně 30 poslanců může předložit návrh na opakování druhého čtení, popřípadě předložit pozměňovací (či doplňovací) návrh k odstranění jiných chyb v těch ustanoveních návrhu zákona, která byla ve druhém čtení změněna či doplněna. Nakonec se ve třetím čtení přistoupí k hlasování o návrhu zákona jako celku. Navrhovatel smí vzít svůj návrh zákona kdykoliv zpět, ve třetím čtení však již jen se souhlasem národní rady.1 3 1 Schválený návrh zákona podepisuje prezident, který jej může s připomínkami vrátit národní radě k opětovnému projednání.1 3 2 V rámci svých připomínek může prezident navrhnout úpravy v návrhu zákona, popřípadě navrhnout, aby celý zákon nebyl přijat. Takto vrácený návrh zákona se opět přidělí výborům a určí se gestorský výbor. Následně návrh zákona projedná národní rada v druhém a třetím čtení v mezích připomínek prezidenta.1 3 3 Národní rada hlasuje zvlášť o připomínkách k vrácenému zákonu a zvlášť o zákoně jako celku. Zákon je přijat, hlasuje-li pro návrh nadpoloviční většina všech poslanců.1 3 4 1 2 9 Tamtéž, § 84 odst. 1 a 2. 1 3 0 Tamtéž, § 85 odst. 1. 1 3 1 Tamtéž, § 95. 1 3 2 ČI. 87 odst. 2 Ústavy Slovenskej republiky. 1 3 3 § 90 odst. 1 a 2 zák. 350/1996 Z. z. 1 3 4 ČI. 84 odst. 3 Ústavy Slovenskej republiky. Zákonodárný proces v České republice 32 4 Zákonodárný proces v České republice 4.1 Ústavní východiska Organizace zákonodárného procesu je podstatným elementem demokratické struktury státu. Důležitá je demokratická vůle k tvorbě funkčních, efektivních a technicky kvalitních zákonů, přitom je nezbytná souhra zákonodárného orgánu (parlamentu) s byrokratickým aparátem vlády a ministerstev a také se samotnými demokraticky zastupovanými zájmy, příp. jejich představiteli.1 3 5 V roli demokraticky zastupovaných zájmů vystupují i právní a sociální vědy.1 3 6 Zvláště u schvalování závažnějších právních aktů „je potřebná široká diskuse, neboť demokratická tvorba zákonodárné vůle není omezenajen na akty hlasování, nýbrž má být také procesem tvorby společenských názorů a hledání konsensu. Ten sice není platným kritériem pravdy nebo správnosti, avšak pro demokratický společenský řád je problém konsensu centrální otázkou."137 Při těchto demokratických procesech tedy nesmí jít pouze o dosažení většiny při jednání o návrhu zákona, nýbrž i o pozornost věnovanou obsahovým zásadám demokracie, jako jsou např. ochrana menšin, sociální spravedlnost, lidská práva a občanské svobody, jakož i o úkol vytvářet funkcionálně efektivní instituce a organizace.13 ® Při jednání pléna Sněmovny platí, že se v rozpravě zaručuje právo každého poslance hovořit k dané věci i opakovaně, tak aby všechny názorové pozice zastoupené ve Sněmovně mohly být slyšeny.1 3 9 Nicméně například ve věci sp. zn. Pl. ÚS 26/16 Ústavní soud konstatoval, že přestože Sněmovna na návrh předsedajícího hlasováním ukončila rozpravu ve třetím čtení, nedosáhlo v daném případě porušení pravidel1 4 0 jednacího řádu ústavněprávní di­ menze. Ústavní základ zákonodárství u nás představuje Ústava, která zakotvuje východiska procesu tvorby zákonů a z hlediska subjektů obsah a rozsah legislativních pravomocí a další atributy, jako jsou vázanost ústavodárce a zákonodárce demokratickými principy politického a státního zřízení, hierarchické uspořádání právních norem, jejich právní síla, základní fáze zákonodárného procesu a způsob participace 135 WEINBERGER, op. cit, s. 192. 1 3 6 Tamtéž. 1 3 7 Tamtéž. 1 3 8 Tamtéž. 1 3 9 BOHÁČ, BOHADLO, HORČIČKA a kol., op. cit, s. 105. 1 4 0 Zejm. jde o ust. § 66 odst. 1JŘPS: „Předsedající rozpravu ukončí, nejsou-H do rozpravy přihlášeni další řečníci." Zákonodárný proces v České republice 33 moci výkonné a soudní na zákonodárství.1 4 1 Ústava ve svém čl. 112 odst. 1 vymezuje pojem ústavního pořádku, jehož součástí je vedle ústavních zákonů i Listina základních práv a svobod. Dle judikatury Ústavního soudu pojem ústavního pořádku zahrnuje i ratifikované a vyhlášené mezinárodních smlouvy o lidských právech a základních svobodách, přestože ustanovení o jejich přednosti před zákonem bylo tzv. euronovelou1 4 2 nahrazeno všeobecnou inkorporační normou se zakotvením principu aplikační přednosti všech ratifikovaných mezinárodních smluv. Konkrétně ve věci sp. zn. Pl. ÚS 36/01 se Ústavní soud vyjádřil, že „ústavnízakotvení všeobecné inkorporační normy, a tím překonání dualistické koncepce vztahu práva mezinárodního a práva vnitrostátního, nelze interpretovat ve smyslu odstranění referenčního hlediska ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách pro posuzování vnitrostátního práva Ústavním soudem, a to s derogačními důsledky. Proto rozsah pojmu ústavního pořádku nelze vyložit toliko s ohledem na ustanovení § 112 odst. 1 Ústavy, nýbrž i vzhledem k ustanovení čl. 1 odst. 2 Ústavy a do jeho rámce zahrnout i ratifikované a vyhlášené mezinárodních smlouvy o lidských právech a základních svobodách. "143 Mají-li být zachovány základní principy, hodnoty a instituty demokratického, politického a státního systému i základní lidská a občanská práva, nelze ani ústavodárnou moc považovat za neomezenou.1 4 4 Ústavodárnou mocí tedy nelze porušit tzv. podstatné náležitosti demokratického právního státu, které jsou dle čl. 9 odst. 2 Ústavy nezměnitelné. V. Knapp hovoří o demokratických principech a institutech nadpozitivního (přirozeného) práva, které jsou ústavodárci nadřazeny. Je třeba připomenout, že Ústavní soud již v minulosti přistoupil k derogaci ústavního zákona pro rozpor s podstatnými náležitostmi demokratického právního státu, a sice ústavního zákona č. 192/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny.1 4 5 Podle naší Ústavy náleží zákonodárná moc, včetně moci ústavodárné, Parlamentu. V jisté míře se však zákonodárného procesu stricto sensu účastní i vláda a prezident republiky, zákonodárné iniciativy pak i zastupitelstva krajů. Ústava také 1 4 1 KNAPP, Viktor. Tvorba práva a její současné problémy. Praha: Linde, 1998, s. 72. 1 4 2 Ústavní zákon č. 395/2001 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. 1 4 3 Nález Ústavního soudu ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01. Ústavní soud [online]. 2002 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-36-01 144 KNAPP. Tvorba práva a její současné problémy, op. cit, s. 75. 1 4 5 Viz nález Ústavního soudu v tzv. kauze Melčák ze dne 10. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09, Ústavní soud [online]. 2009 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/Get- Text.aspx?sz=Pl-27-09 Zákonodárný proces v České republice 34 výslovně umožňuje zavedení obecného referenda, zákon o obecném referendu však dosud nebyl přijat. Článek 10 Ústavy vyjadřuje závaznost ratifikovaných mezinárodních smluv, které tak jsou součástí právního řádu a mají přednost před zákonem. V čl. 10a Ústava dokonce umožňuje přenést mezinárodní smlouvou některé pravomoci orgánů ČR na mezinárodní organizaci nebo instituci. K tomu došlo v největší míře ratifikací základních smluv Evropské unie, jimiž se Česká republika zejména zavázala provádět a aplikovat právo EU. Tímto fakticky došlo k posunu v chápání konceptu suverenity Parlamentu, když Ústavní soud ve věci posouzení souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem konstatoval, že „suverenita státu není v moderním demokratickém právním státě účelem sama o sobě, tedy izolovaně, nýbrž je prostředkem k naplňování základních hodnot, na kterých konstrukce demokratického právního státu stojí.... Přenesení určitých kompetencí státu, které vyvěrá ze svobodné vůle suveréna a bude nadále vykonáváno za jeho účasti předem dohodnutým, kontrolovaným způsobem, není pojmovým oslabením svrchovanosti, ale může naopak ve svých důsledcích znamenat její posílení ve společném postupu integrovaného celku."146 Dovolil bych si proto konstatovat, že výkon zákonodárné moci u nás již neleží jen v rukách státních orgánů ČR, nýbrž tyto se o zákonodárnou pravomoc dělí s orgány Evropské unie, které v rámci jim svěřené působnosti vydávají obecně závazné právní předpisy s přímými účinky, tedy nařízení a (za určitých podmínek) směrnice. Teorie hovoří o tzv. právním (či ústavním) pluralismu nebo právním polycentrismu,1 4 7 přičemž náplní těchto doktrín je analýza „působení různých, na sobě do značné míry nezávislých a nehierarchicky uspořádaných právních systémů na temže území (vnitrostátní, mezinárodní a evropské právo). Ačkoli je zájem badatelů soustředěn primárně na aplikaci a interpretaci (co má kdy přednost), bez významu není ani zkoumání limitů konkrétního právotvůrce v důsledku aktivity právotvůrce jiného (do čeho nezasahovat, co provádět apod.)."148 Pro zákonodárnou moc je příznačná její vázanost ústavním pořádkem České republiky. Ústavní pořádekjednak stanovuje obsahové limity zákonodárství, kdy zákony a jejich jednotlivá ustanovení nesmí být v rozporu s ústavním pořádkem, nicméně z Ústavy a zejm. principu demokratického právního státu vyplývají i formální požadavky pro přijetí a vydání zákona, resp. jiného primárního normativního právního aktu, které musí být splněny, aby zákon vůbec nabyl platnosti. V tomto oh- 1 4 6 Nález Ústavního soudu ze dne 26.11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 19/08. Ústavní soud [online]. 2008 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-19-08 1 4 7 BOHÁČ, BOHADLO, HORČIČKA a kol., op. cit, s. 38. 1 4 8 Tamtéž. Zákonodárný proces v České republice 35 ledu Ústavní soud přezkoumává, zda zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Nutno poznamenat, že pro ústavněprávní přezkum zákonodárného procesu není stěžejní jen dodržení Ústavou výslovně stanovených pravidel, nýbrž také ústavních principů, které z obsahu Ústavy vyplývají. Přitom je třeba brát v úvahu, že „smyslem pravidel legislativního procesu a parlamentního jednání je kromě ochrany právní jistoty slaďování dvou leckdy protichůdných hodnot - na jedné straně hodnoty funkčnosti parlamentu, hladkého a bezproblémového plnění jeho především zákonodárné funkce, a na druhé straně hodnoty demokratického parlamentarismu, v němž mají poslanci dostatek prostoru pro svobodné vyjádření svých názorů a pro svobodné a dostatečnými informacemi podložené rozhodování o návrzích."149 Parlament České republiky sestává ze dvou komor - Poslanecké sněmovny a Senátu. Obě komory volí a odvolávají své předsedy a místopředsedy, zřizujívýbory a komise. Schůze komor jsou veřejné, přičemž veřejnost může být vyloučena jen za podmínek stanovených jednacími řády komor. Člen vlády má právo účastnit se schůzí obou komor, jejich výborů a komisí. Udělí se mu slovo, kdykoliv o to požádá. Zároveň je člen vlády povinen osobně se dostavit do schůze Poslanecké sněmovny, je-li jeho účast usnesením sněmovny vyžádána. Taktéž je povinen dostavit se na schůzi výboru, komise nebo vyšetřovací komise, a to osobně, je-li výslovně požadována jeho osobní účast, jinak se může dát zastupovat svým náměstkem nebo jiným členem vlády. Ústava stanoví okruh orgánů majících zákonodárnou iniciativu, kterými jsou poslanec, skupina poslanců, Senát, vláda nebo zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku. Vláda má právo vyjádřit se ke všem návrhům zákonů, dále může s vlastním návrhem zákona spojit žádost o vyslovení důvěry. Konkrétní způsob projednání návrhu zákona v komorách je stanoven zákonem o jednacím řádu Poslanecké sněmovny1 5 0 , zákonem o jednacím řádu Senátu1 5 1 a stykovým zákonem.1 5 2 Dle Ústavy platí, že vysloví-li Poslanecká sněmovna souhlas s návrhem zákona, postoupí jej bez zbytečného odkladu Senátu. Senát může návrh zákona schválit, zamítnout, vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, nebo vyjádřit vůli se jím nezabývat. Jestliže se Senát k návrhu zákona ve lhůtě 30 dnů od jeho postoupení nevyjádří, platí, že je návrh zákona přijat. Jestliže Senát návrh zákona za- 1 4 9 Tamtéž, s. 98. 1 5 0 Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů. 1 5 1 Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „JŘS"]. 1 5 2 Zákon č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (stykový zákon]. Zákonodárný proces v České republice 36 mítne, hlasuje o něm Poslanecká sněmovna znovu. V takovém případě může Poslanecká sněmovna Senát přehlasovat, návrh zákona je přijat, jestliže jej schválí nadpoloviční většinou všech svých poslanců. Avšak v případě, že Senát vrátí návrh zákona s pozměňovacími návrhy, hlasuje Poslanecká sněmovna o návrhu zákona nejprve ve znění, v jakém jej schválil Senát. Přijatý návrh zákona, s výjimkou ústavního zákona, může prezident republiky ve lhůtě do 15 dnů, kdy mu byl postoupen, vrátit Poslanecké sněmovně. Setrvá-li Poslanecká sněmovna na vráceném zákonu nadpoloviční většinou všech poslanců, zákon se vyhlásí. Jinak platí, že zákon nebyl přijat. Přijaté zákony podepisuje předseda Poslanecké sněmovny, prezident republiky a předseda vlády. K platnosti zákona je třeba, aby byl zákonem stanoveným způsobem vyhlášen.1 5 3 4.2 Rozhodnutí o tvorbě právní regulace (předpřípravná etapa) Na počátku každého záměru na vzniku nové právní úpravy (resp. změně či zrušení stávající) je hodnocení dosavadního skutkového a právního stavu. Je-li uvažováno o změně právní úpravy, je třeba ke stávající úpravě přistupovat v kontextu její dosavadní aplikace. Proces návrhu nových pravidel chování by měl zahrnovat systematický sběr objektivních informací o potřebách adresátů právní regulace. Problémy aplikační praxe by na prvním místě měly řešit zejména soudy, jejichž posláním je hledat spravedlnost. Zákonodárství by mělo na aplikační praxi reagovat tak, že ji zohlední v rámci systematických revizí právní úpravy, tak aby právní předpisy nadále představovaly spolehlivý a efektivní pramen poznání práva. Dle Marka Musila by se těžiště kvalitního legislativního procesu mělo nacházet v jeho raném stadiu, tedy na samotném formování věcného návrhu právní úpravy, „které by mělo být vyústěním procesu získávání a vyhodnocování informací při plném zapojení odborné a zájmové veřejnosti. ... Zásadní rozhodnutí by měla být činěna na začátku legislativního procesu nebo vjeho raných fázích. "154 Při zvažování změny právní úpravy jako prostředku k vyřešení určitého společenského problému bychom si měli být vědomi, že ne každý problém je vhodné řešit spěšnou změnou zákona. Takový přístup, označovaný jako legislativní optimismus, přináší své problémy. Je pro něj charakteristická důvěra v řešení společenských problémů cestou právní regulace a projevuje se v tlaku na přijímání nových a ve změnách dosavadních právních předpisů. Vezmeme-li v úvahu vysokou míru vměšování 1 5 3 Způsob vyhlášení zákonů je upraven zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. 1 5 4 MUSIL, Marek. Mýtus legislativní dokonalosti. In: GERLOCH, Aleš a KYSELA, Jan. Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie. Sborník ASPI. Praha: ASPI, 2007, s. 302. Zákonodárný proces v České republice 37 se práva do života v moderní společnosti, není takový přístup překvapivým. Přestože jsou legislativně optimistické náhledy kritizovány, nelze jim upřít racionální základ, neboť„ve stávajícím právním prostředí může být přijetí nové právní úpravy skutečně nejrychlejším a nejúčinnějším prostředkem, jak dosáhnout změny dosavadních aplikačních postupů. Jakkoli může být nová právní úprava nepropracovaná a nesystémová, přesto může i v této neúplné podobě sloužit účelu, k němuž byla přijata, obzvláště za situace, kdy nic nestojí v cestě přijímání dalších dílčích právních úprav, které mohou právní úpravu dále adaptovat. "155 Časté změny právních předpisů jsou tak sice mohou vést k dosažení rychlých řešení dílčích problémů, současně však vytvářejí další problémy, v mezích této legislativní praxe snadno řešitelné dalšími dílčími úpravami, „čímž se vytváří řetězec právních změn, z nichž jedna si vynucuje druhou. Tyto změny již nejsou vyvolány reálnou společenskou potřebou, nýbrž jen samy se­ bou."156 Podobná legislativní praxe je však ve výsledku zdrojem nestability a nejistoty, pokud jde o právní řád jako celek. Nutno podotknout, že za prosazováním legislativně optimistického přístupu zřejmě nestojí odborníci, kteří se na tvorbě práva podílejí. Podobné názory dominují spíše veřejné diskusi, „která v demokratické společnosti bezprostředně ovlivňuje politiku a zprostředkovaně tak formuluje politická zadání, jež jsou poté v legislativním procesu realizována. "157 Proces rozhodnutí o záměru na tvorbě nové právní úpravy a eventuálně příprava věcného záměru zákona se velmi liší v závislosti na tom, z čí iniciativy návrh zákona přichází. Záměry na určité právní úpravě zpravidla vznikají pod záštitou některého ze subjektů nadaných zákonodárnou iniciativou. Většina návrhů zákonů pochází od vlády, kdy jejich příprava probíhá na půdě příslušných ministerstev či jiných ústředních orgánů státní správy. „Je to tedy logicky především vláda, kdo je hlavním hybatelem změn v právním řádu, zejména pak tehdy, opírá-li se o většinu v Poslanecké sněmovně. Tomu odpovídá i význam dokumentů, které sama vláda pro regulaci legislativní procesu ve své sféře působnosti přijímá. "158 Proto je také legislativní tvorba práva na úrovni vlády právně upravena Legislativními pravidly vlády, která u nás již od vzniku Československa mají formu usnesení vlády1 5 9 a jsou tedy závazná pro ministerstva a ostatní orgány státní správy.1 6 0 Naopak tímto způsobem nelze zavazovat jiné subjekty nadané zákonodárnou iniciativou. „Legislativní pravidla vlády ve formě usnesení vlády nezavazují ani poslance či 1 5 5 Tamtéž, s. 304. 1 5 6 Tamtéž. 1 5 7 Tamtéž. 1 5 8 BOHÁČ, BOHADLO, HORČIČKA a kol., op. cit, s. 278. 1 5 9 Jedinou výjimkou byla legislativní pravidla z roku 1967 přijatá ve formě usnesení předsedy Vládní komise pro legislativu. (BOHÁČ, BOHADLO, HORČIČKA a kol., op. cit, s. 286.] 1 6 0 BOHÁČ, BOHADLO, HORČIČKA a kol., op. cit, s. 286. Zákonodárný proces v České republice 38 Senát, ani zastupitelstva vyšších územních samosprávných celků, realizují-li zákonodárnou iniciativu ve smyslu cl. 41 odst. 2 Ústavy České republiky, a to ani co se týče formálních požadavků na obsah návrhu zákona. Vzhledem k tomu, že naprostá většina návrhů zákonů je Poslanecké sněmovně předkládána vládou, lze tento stav považovat za vyhovující."161 Zásadní výhodou pro legislativní pravidla představuje jejich forma v oblasti procedurálních požadavků na projednání právního předpisu. „Zatímco porušení procedury, která je stanovena vjednacích řádech komor Parlamentu, tím spíše pak v samotné Ústavě, může vést ke zrušení zákona Ústavním soudem, v případě porušení procedury podle legislativních pravidel vlády, mají-li formu toliko usnesení vlády, podobné riziko nehrozí."162 Podle Legislativních pravidel vlády musí přípravě každého právního předpisu předcházet podrobná analýza právního a skutkového stavu vč. zhodnocení nezbytnosti změny právního stavu. Jestliže dosavadní zákon má být nahrazen koncepčně novou zákonnou úpravou, nebo jestliže obsah návrhu zákona má spočívat v úpravě věcí, které dosud nejsou v právním řádu upraveny, s výjimkou situace, kdy převážná část obsahu návrhu zákona má zajišťovat implementaci práva Evropské unie, vypracovává se ještě před samotnou přípravou návrhu zákona tzv. věcný návrh zákona.1 6 3 Obsahem věcného záměru je zejména definování problému, který je řešen, označení dotčených právních předpisů a zásad, na kterých spočívají, hodnocení dopadu regulace (tzv. RIA, popř. pouze hodnocení dopadů podle Legislativních pravidel vlády), odůvodnění zvolené varianty legislativního řešení a určení dotčených subjektů a připomínkových míst. Hodnocení dopadu regulace RIA by mělo ve svém důsledku eliminovat vytváření nové regulace, která není bezprostředně nutná. Takto zpracovaný věcný záměr je poté předmětem připomínkového řízení, to lze chápat jako zvláštní formu konzultací. Mezi připomínková místa patří ministerstva a za konkrétních podmínek kraje a sdružení obcí s celostátní působností, jiné ústřední orgány státní správy, Ústavní soud, Nejvyšší soud, Nejvyšší správní soud, Nejvyšší státní zastupitelství, Kancelář prezidenta republiky, Kancelář Poslanecké sněmovny, Kancelář Senátu, Nejvyšší kontrolní úřad, odborové organizace a organizace zaměstnavatelů a další. Orgán, který věcný záměr vypracoval, může dle svého 1 6 1 Tamtéž. 1 6 2 Tamtéž, s. 88. 1 6 3 ČI. 3 usnesení vlády ze dne 19. března 1998, č. 188, Legislativní pravidla vlády, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „Legislativní pravidla vlády"]. Dostupné z: https://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/legislativni-pravidla-vlady-91209/ Zákonodárný proces v České republice 39 uvážení, považuje-li to za účelné, zaslat věcný záměr k připomínkám i dalším připomínkovým místům, například profesním sdružením, zájmovým skupinám podnikatelů nebo spotřebitelů, vědeckým a odborným institucím.1 6 4 Věcný záměr, upravený podle výsledků připomínkového řízení, projedná Legislativní rada vlády a Odbor kompatibility Úřadu vlády ČR a opatří jej vlastními stanovisky. Poté je návrh věcného záměru zákona posouzen na schůzi jednání vlády, která může rozhodnout o schválení, zamítnutí nebo přepracování návrhu. Jestliže se vláda dohodla na zamítnutí návrhu věcného záměru zákona, bude tento založen a legislativní proces zde bude ukončen. V případě, že vláda rozhodla o přepracování návrhu, musí předkladatel navrhované změny zapracovat. Pokud změny jsou rozsáhlé, je nezbytné, aby návrh věcného záměru zákona opětovně prošel připomínkovým řízením. Pokud provedené změny rozsáhlé nejsou, je dostačující, když návrh zákona znovu absolvuje proces schválení návrhu vládou.1 6 5 Pokud se vláda shodla na schválení návrhu věcného záměru zákona, předkladatel již jen zapracuje případné dispozice. Následně předkladatel na základě věcného záměru přistoupí k vypracování samotného návrhu zákona. I v případě, že v souladu s Legislativními pravidly vlády není vypracováván věcný záměr, musí přípravě každého návrhu zákona předcházet podrobná analýza právního a skutkového stavu, jejíž součástí musí být též zhodnocení nezbytnosti navrhované změny právního řádu. Analýze zpravidla bude předcházet též vypracování hodnocení dopadu regulace RIA podle Obecných zásad hodnocení dopadů regulace.1 6 6 Pochází-li však záměr právní úpravy ze strany jiného subjektu nadaného zákonodárnou iniciativou než od vlády, např. má-li jít o poslanecký návrh zákona, Legislativní pravidla vlády na jeho přípravu závazně nedopadají. Je zcela na uvážení budoucího předkladatele, jakým způsobem přistoupí ke sběru a vyhodnocení informací, na základě kterých se pustí do přípravy návrhu zákona. Alespoň při následné přípravě paragrafového znění, pokud jde o formální - stylistickou stránku návrhu, představují Legislativní pravidla vlády jakousi konvenci, které se vyplatí držet. 1 6 4 Srov. čl. 5 odst. 11 Legislativních pravidel vlády. 165 věcný záměr zákona (obecný]. Legislativníhelpdesk [online]. Úřad vlády České republiky, © 2019 [cit. 24. 6. 2019]. Dostupné z: https://help.odok.cz/katalog-procesu/vecny-zamer-za- kona/vecny-zamer-zakona-obecny 1 6 6 Usnesení vlády ze dne 14.12. 2011, č. 922, Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace"]. Dostupné z: https://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/ria/metodiky/obecne-zasady-pro-hodnoceni-dopadu-regu- lace-90556 Zákonodárný proces v České republice 40 4.3 Příprava návrhu zákona (přípravná etapa) Na předpřípravnou etapu legislativní tvorby práva navazuje samotná příprava návrhu zákona. Osnovu vládního návrhu zákona vypracovává příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad, a to buďto po schválení věcného záměru vládou, nebo, nevypracovával-li se věcný záměr, v přímé návaznosti po provedené analýze právního a skutkového stavu, popř. též po vypracování hodnocení dopadu regulace RIA.1 6 7 Jednací řád Poslanecké sněmovny stanoví náležitosti1 6 8 návrhu zákona, které musí splňovat stejně tak vládní návrh jako návrh poslance či skupiny poslanců, zastupitelstva kraje a koneckonců i návrh senátního návrhu zákona.1 6 9 Výsledný návrh zákona musí zejména obsahovat přesné znění toho, na čem se má sněmovna usnést. Součástí návrhu zákona je důvodová zpráva, která odůvodňuje principy nové právní úpravy. Zhodnotí se v ní platný právní stav, v rámci obecné části důvodové zprávy se vysvětlí nezbytnost nové úpravy v jejím celku a v rámci její zvláštní části jednotlivá ustanovení. Důvodová zpráva obsahuje též předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované úpravy, zejména nároky na státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí a zhodnocení souladu návrhu zákona s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a s ústavním pořádkem České republiky. Má-li být k zákonu vydán prováděcí předpis, může si organizační výbor vyžádat od navrhovatele jeho návrh, přičemž návrh prováděcího předpisu musí být předložen vždy, má-li nabýt účinnosti současně se zákonem. V případě návrhu novely zákona je třeba k návrhu přiložit i znění platného zákona nebo jeho části, jíž se novelizace týká, s vyznačením navrhovaných změn a doplnění. U vládního návrhu zákona jsou podrobnější požadavky na důvodovou zprávu upraveny v Legislativních pravidlech vlády.1 7 0 Taktéž i samotné paragrafové znění musí být v souladu s obsahovými a legislativně-technickými požadavky stanovenými Legislativním pravidly vlády. Ještě před rozesláním návrhu zákona do připomínkového řízení je orgán, který návrh vypracovává, povinen posoudit, zda návrh neobsahuje ustanovení, které by bylo svou povahou zakládalo povinnost notifikovat Evropskou komisi.1 7 1 „Jedná-li se 1 6 7 BOHÁČ, BOHADLO, HORČIČKA a kol., op. cit, s. 302. 1 6 8 § 86 odst 2 až 5 JŘPS 1 6 9 § 1 2 7 o d s t 2 JŘS 1 7 0 Čl. 9 Legislativních pravidel vlády 1 7 1 Notifikační povinnost je dána nařízením vlády č. 339/2002 Sb., o postupech při poskytování informací v oblasti technických předpisů, technických dokumentů a technických norem, ve znění pozdějších předpisů, které implementuje směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU] 2015/1535 ze dne 9. září 2015 o postupu při poskytování informací v oblasti technických předpisů a předpisů pro Zákonodárný proces v České republice 41 o takový předpis, Evropská komise může k návrhu vznést připomínky ve lhůtě 3 měsíců. Předkladatel je povinen připomínky evropské komise zapracovat "172 Legislativní pravidla vlády jinak regulují legislativní proces až od okamžiku, kdy příslušné ministerstvo či jiný ústřední orgán státní správy předkládá návrh zákona k posouzení navenek1 7 3 „Způsob projednání návrhu zákona v rámci jednotlivého ministerstva čijiného ústředního správního úřadu, který návrh vypracovává, tedy tzv. vnitroresortní připomínkové řízení, není upraveno ani Legislativními pravidly vlády a řídí se interními předpisy příslušného úřadu."17 * Osnova vládního návrhu zákona s důvodovou zprávou je podle Legislativních pravidel vlády předmětem (meziresortního) připomínkového řízení. Platí, že návrh zákona se předkládá do připomínkového řízení v zásadě stejnému okruhu připomínkových míst, jako je tomu v případě návrhu věcného záměru zákona.1 7 5 Způsob vypořádání připomínek se liší podle povahy připomínkového místa. Připomínky vznesené ministerstvy, ústředními orgány státní správy a dalšími orgány či organizacemi s výsadním postavením, byly-li těmito připomínkovými místy označeny jako zásadní, se v případě, že nejsou uspokojivě vyřešeny, stávají předmětem rozporu. Následně probíhá jejich projednání na organizačně vyšší úrovni. Pokud se ani poté nepodaří rozpor odstranit, předloží se rozpor k rozhodnutí vládě spolu s návrhem zákona.1 7 6 V případě, že návrh zákona podléhá konzultaci s Evropskou centrální bankou1 7 7 zašle jej orgán, který návrh vypracovává, Evropské centrální bance ke konzultaci, a to poté, co návrh upraví na základě výsledků připomínkového řízení. Výsledek konzultací je poté třeba promítnout do obecné části důvodové zprávy, popř. i do samotného návrhu zákona.1 7 8 Dále se při přípravě vládního návrhu zákona vypracovává předkládací zpráva pro projednání návrhu vládou a Legislativní radou vlády. „Předkládacízpráva obsaslužby informační společnosti. (Návrh zákona (obecný]. Legislativní helpdesk [online]. Úřad vlády České republiky, © 2019 [cit. 24. 6. 2019]. Dostupné z: https://help.odok.cz/katalog-procesu/za- kon/navrh-zakona-obecny) 1 7 2 Návrh zákona (obecný]. Legislativní helpdesk [online]. Úřad vlády České republiky, © 2019 [cit. 24. 6. 2019]. Dostupné z: https://help.odok.cz/katalog-procesu/zakon/navrh-zakona-obecny 1 7 3 BOHÁČ, BOHADLO, HORČIČKA a kol., op. cit, s. 304. 1 7 4 Tamtéž. 1 7 5 Tamtéž. 1 7 6 BOHÁČ, BOHADLO, HORČIČKA a kol., op. cit, s. 307. 1 7 7 Rozhodnutí Rady č. 98/415/ES ze dne 29. 6.1998 o konzultacích vnitrostátních orgánů s Evropskou centrální bankou k návrhům právních předpisů. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 24. 6. 2019]. Dostupné z: https://eur-lex.eu- ropa.eu/eli/dec/1998/415/oj?locale=cs 1 7 8 BOHÁČ, BOHADLO, HORČIČKA a kol., op. cit, s. 307. Zákonodárný proces v České republice 42 huje zejména stručné vyjádření účelu návrhu, sdělení, zda a s kterými jinými ministerstvy (členy vlády), popřípadě jinými ústředními správními úřady byl návrh zákona vypracován ve spolupráci,... sdělení o průběhu a výsledku připomínkového řízení, včetně popisu případných rozporů a stanoviska předkladatele k nim, a vymezení jiných připomínek podstatné povahy, které nemohou být předmětem rozporu s ohledem na to, kdo je uplatnil, s uvedením důvodu, proč jim nebylo vyhověno. Pokud vypracování návrhu předcházelo schválení věcného záměru zákona vládou a předložený návrh zákona se od věcného záměru schváleného vládou odchyluje, uvede se v předkládacízprávě tato odchylka a její odůvodnění."179 Po opatření návrhu zákona stanoviskem Legislativní rady vlády, popř. jen jeho předsedy, projedná návrh vláda. Návrh zákona schválený vládou se stává tzv. vládním návrhem zákona.1 8 0 Součástí vládního návrhu zákona je důvodová zpráva a přílohou je rovněž návrh prováděcího předpisu, má-li prováděcí předpis nabýt účinnosti současně se zákonem, a platné znění zákona nebo jeho části s vyznačením navrhovaných změn a doplnění, jde-li o návrh novely zákona. 4.4 Projednání návrhu zákona Poslaneckou s n ě m o v n o u Kromě Ústavy je zákonodárný proces v užším slova smyslu upraven zákonem o jednacím řádu Poslanecké sněmovny,1 8 1 zákonem o jednacím řádu Senátu1 8 2 a stykovým zákonem.1 8 3 Způsob vyhlášení zákona upravuje zákon o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv.1 8 4 Procedura projednání návrhu zákona Parlamentem je zahájena podáním návrhu zákona jako zákonodárné iniciativy do Poslanecké sněmovny. Pro projednání různých typů zákonů jsou ústavně stanoveny tři základní procedury: běžný legislativní proces, přijímání návrhu zákona rovnoprávně oběma komorami, kdy takový 1 7 9 Tamtéž, s. 303. 1 8 0 Tamtéž, s. 308. 1 8 1 Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů 1 8 2 Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů 1 8 3 Zákon č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (stykový zákon) 1 8 4 Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Dnem 1.1. 2021 má být uvedený zákon nahrazen zákonem č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, který doprovází digitalizaci legislativního procesu prostřednictvím spuštění aplikací eSbírky a eLegislativy a ovlivní také formální a obsahové náležitosti návrhu zákona, jako např. požadavky na důvodovou zprávu. Zákonodárný proces v České republice 43 návrh zákona musí schválit obě komory, a přijímání návrhu zákona pouze Poslaneckou sněmovnou.1 8 5 Dále, je-li Poslanecká sněmovna rozpuštěna, přísluší Senátu přijímat zákonná opatření, avšak pouze na návrh vlády a jen ve věcech, které nesnesou odkladu a vyžadovaly by jinak přijetí zákona, vyjma věcí Ústavy, státního rozpočtu, státního závěrečného účtu, volebního zákona a mezinárodních smluv podle čl. 10.1 8 6 Zákonné opatření Senátu musí být následně ratihabováno na ustavující schůzi Poslanecké sněmovny, jinak pozbývá další platnosti. Návrhy zákonů se předkládají předsedovi Sněmovny. Nejedná-li se o vládní návrh, požádá předseda sněmovny vládu, aby se k návrhu zákona vyjádřila. Poté organizační výbor navrhne, který výbor má být garanční, popřípadě kterým dalším výborům má být návrh přikázán, a určí zpravodaje pro prvé čtení a předseda Sněmovny na doporučení organizačního výboru rozhodne o zařazení návrhu zákona do návrhu pořadu nejbližší schůze Sněmovny. Poslanecká sněmovna projednává na svých schůzích návrhy zákonů ve trojím čtení. V prvém čtení uvede návrh zákona navrhovatel,1 8 7 po něm vystoupí zpravodaj, kterého na svém zasedání určil organizační výbor nebo předseda Sněmovny. O návrhu se koná obecná rozprava, jejímž předmětem jsou obecné principy a důvody navrhované právní úpravy, popř. celkové zpracování návrhu zákona. Byl-li v rozpravě podán návrh na zamítnutí návrhu zákona nebo na vrácení zákona navrhovateli, hlasuje se po skončení obecné rozpravy nejprve o něm. Zamítnutí či vrácení návrhu zákona navrhovateli má stejné následky, navrhovatel může návrh jako zákonodárnou iniciativu předložit znovu.1 8 8 Jestliže k zamítnutí nebo vrácení návrhu nedošlo, přikáže Sněmovna návrh zákona k projednání garančnímu výboru, popřípadě dalšímu výboru nebo výborům. „Prvé čtení návrhu zákona je procedura, která má sloužit k tomu, aby návrh, který nemá naději na přijetí, zbytečně neprocházel všemi procedurálními fázemi a poté byl zamítnut. Druhým účelem je vyjasnění pozic politických stran, které je poté vodítkem pro projednání návrhu zákona ve výborech a pro politické vyjednávání. "189 1 8 5 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 259. 1 8 6 Čl. 33 Ústavy. 1 8 7 Za Senát, vládu a zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku mohou jednat jen jejich členové, kteří byli takovým jednáním zvlášť pověřeni. Jde-li o návrh skupiny poslanců, odůvodní ho poslanec, který je jejím členem a kterého tím tato skupina pověří. (§ 86 JŘPS) 1 8 8 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 262. 1 8 9 Tamtéž. Zákonodárný proces v České republice 44 Navrhovatel může současně s návrhem zákona navrhnout, aby byl návrh zákona schválen již v prvém čtení, přičemž takový návrh musí být odůvodněn v důvodové zprávě. Návrh zákona bude v této zkrácené proceduře projednán, jestliže proti tomuto postupu nevznesou do ukončení obecné rozpravy námitku alespoň dva poslanecké kluby nebo alespoň 50 poslanců. V takovém případě po obecné rozpravě následuje podrobná rozprava, k návrhu zákona však vyjma legislativně-technických a jiných oprav není možné podávat pozměňovací návrhy.1 9 0 Po podrobné rozpravě hlasuje Sněmovna o návrhu samotném. Schválí-li Sněmovna návrh zákona v prvém čtení, další čtení se nekonají a návrh se postoupí Senátu.1 9 1 Nevysloví-li Sněmovna s návrhem zákona souhlas v prvém čtení, hlasuje se dále o případných návrzích na zamítnutí či vrácení návrhu zákona. Nedojde-li ani k tomu, přikáže Sněmovna návrh zákona k projednání výboru (či výborům), jak je uvedeno výše (návrh tedy pokračuje do druhého čtení). Výbory, jímž byl návrh zákona přikázán, jej projednají, a nakonec se usnesou, zda Sněmovně doporučí návrh zákona schválit, či nikoliv, popř. formulují k návrhu zákona své pozměňovací návrhy. Předseda výboru pro projednání návrhu zákona určí zpravodaje, který o této věci podá výboru zprávu a následně plní zpravodajskou funkci i při projednání návrhu zákona na plénu v druhém čtení. Jestliže výbor nepřijal žádné usnesení, vyhotoví jeho předseda záznam o jednání výboru, ve kterém informuje o projednání věci výborem.1 9 2 Pokud by výbor nestačil návrh zákona do druhého čtení projednat a potřeboval delší čas, je možné návrh hlasováním pléna z plenárního projednání v druhém čtení vyškrtnout, což je možné i opakovaně.1 9 3 Alespoň pětinová menšina všech členů výboru může předložit oponentní zprávu a určit si svého „oponentního" zpravodaje, neztotožňuje-li se s usnesením výboru. I výbor, kterému nebyl návrh zákona přikázán, jej může na základě vlastního rozhodnutí projednat, přičemž jeho usnesení je v plénu projednáno stejným způsobem jako usnesení ostatních výborů.1 9 4 Výbory mohou konat společné schůze, určovat společného zpravodaje a přijímat společná usnesení. Schůze výborů jsou zpravidla veřejné,1 9 5 „jednání výborů je tedy pod veřejnou kontrolou, může se ho účastnit kdokoli a zveřejňuje se zápis z jednání, který obsahuje přijatá usnesení a zachycuje průběh 190 přesněji viz § 90 odst. 6 věta první JŘPS: „Vpodrobné rozpravě podle odstavce 5 nelze podat pozměňovací nebo jiné návrhy a lze pouze navrhnout opravu data účinnosti v návrhu zákona a jeho legislativně technických, gramatických, písemných nebo tiskových chyb." 1 9 1 Nejedná-li se o návrh zákona o státním rozpočtu nebo návrh státního závěrečného účtu. 1 9 2 § 41 odst. 3 JŘPS 1 9 3 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 266. 1 9 4 Tamtéž, s. 283. 1 9 5 §37 zákona JŘPS Zákonodárný proces v České republice 45 rozpravy, neobsahuje však její stenozáznam.n96 Jednotlivé výbory mohou pro řešení určitých otázek nebo souboru otázek zřizovat podvýbory, které taktéž mají zveřejňovat zápisy ze svých jednání,1 9 7 nicméně jejich jednání jsou neveřejná, pokud se podvýbor neusnese jinak1 9 8 Ve druhém čtení uvede návrh zákona navrhovatel, poté zpravodaj výboru (nebo zpravodajové výborů) seznámí Sněmovnu s doporučeními výboru. Následně se koná obecná a poté podrobná rozprava. Po skončení obecné rozpravy, jakož i následně po skončení podrobné rozpravy, lze hlasovat o vrácení návrhu zákona garančnímu výboru k novému projednání. Zatímco v obecné rozpravě se diskutují východiska a principy navrhované právní úpravy, v podrobné rozpravě se projednává i konkrétní znění jednotlivých ustanovení návrhu zákona a kterýkoli poslanec může k návrhu podat pozměňovací návrhy. Mezi druhým a třetím čtením garanční výbor opět projedná návrh zákona, zaujme doporučující či nedoporučující stanovisko k jednotlivým pozměňovacím (popř. jiným) návrhům předloženým k návrhu zákona a zároveň navrhne, v jakém pořadí má Sněmovna o těchto návrzích ve třetím čtení hlasovat. Sněmovna může projednat návrh zákona ve třetím čtení, i když jej garanční výbor neprojednal, a to buď na návrh podaný v podrobné rozpravě druhého čtení nebo bez takového návrhu, jestliže proti takovému postupu či návrhu nevznesou námitku alespoň dva poslanecké kluby nebo alespoň 20 poslanců, popřípadě bez možnosti námitky, uplyne-li více než 30 dní od doručení pozměňovacích návrhů poslancům. Třetí čtení návrhu zákona lze zahájit nejdříve za 14 dnů od doručení souhrnu podaných pozměňovacích návrhů poslancům, Sněmovna však může tuto lhůtu usnesením v podrobné rozpravě druhé čtení zkrátit až na 7 dnů. Poslanci tak mají dostatek času seznámit se s podanými pozměňovacími návrhy. V rozpravě třetího čtení lze navrhnout pouze opravu legislativně technických a jiných chyb nebo podat návrh na opakování druhého čtení. Po ukončení rozpravy hlasuje Sněmovna nejprve o návrhu na opakování druhého čtení,1 9 9 poté o návrhu na zamítnutí zákona vzneseném ve druhém čtení a poté o pozměňovacích, popřípadě jiných návrzích k návrhu zákona. Nakonec se Sněmovna usnese, zda s návrhem zákona (ve znění přijatých pozměňovacích návrhů) vyslovuje souhlas, čímž je návrh zákona buď přijat, nebo defi- 1 9 6 BOHÁČ, BOHADLO, HORČIČKA a kol., op. cit, s. 103. 1 9 7 „Pro činnost a jednání podvýboru platí přiměřeně ustanovení o činnosti a jednání výboru." (§ 44 odst. 3 JŘPS) 198 § 44 o d s t 3 jŘpS 1 9 9 Viz sněmovní praxi patrnou např. ze stenografického zápisu 27. schůze Poslanecké sněmovny, ze dne 13. 3. 2019, věci sněmovního tisku č. 273 (8. volebním období]. Stenografický zápis dostupný z: http://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/027schuz/s027206.htm Zákonodárný proces v České republice 46 nitivně zamítnut. Po zapracování přijatých pozměňovacích návrhů do textu předlohy, což zajišťuje legislativní odbor Kanceláře Poslanecké sněmovny,2 0 0 postoupí předseda Sněmovny přijatý návrh zákona bez zbytečného odkladu Senátu. 4.4.1 Projednání návrhu zákona po vrácení Senátem V případě, že Senát návrh zákona zamítne nebo vrátí Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, Poslanecká sněmovna hlasuje o návrhu zákona znovu. Při projednávání vrácených (i zamítnutých) návrhů zákona Ústava nepřipouští přijetí žádných pozměňovacích návrhů, rozprava je však možná.2 0 1 „Hlasování o vráceném návrhu probíhá ve dvou fázích - nejprve se hlasuje o návrhu zákona ve znění schváleném Senátem, tedy v pozměněném znění. Návrh zákona je přijat, pokud jej schválí (běžná) většina Sněmovny. Pokud se tak nestane, hlasuje se o návrhu zákona ve znění, které původně schválila sněmovna. Tento návrh pak musí být přijat nadpoloviční většinou všech poslanců, jde tedy o tzv. přehlasování. Nenajde-li se potřebná většina, zákonodárný proces neúspěšně končí. "202 4.4.2 Zvláštní a zkrácené procedury projednání návrhu zákona Procedura schválení zákona v prvém čtení Jednací řád Poslanecké sněmovny upravuje vedle základní procedury projednávání návrhu zákonů, která byla popsána výše, několik zvláštních procedur projednání návrhů zákonů. Již výše byla nastíněna procedura schválení návrhu zákona v prvém čtení upravená v § 90 JŘPS. Tato procedura je určena pro návrhy zákonů, které nemají kontroverzní charakter.2 0 3 Netýká se návrhu ústavního zákona a návrhu zákona o státním rozpočtu. Procedura umožňuje, aby byl návrh zákona přijat v Poslanecké sněmovně už v prvém čtení, tzn. bez projednání ve výborech, bez procedury navrhování pozměňovacích návrhů a bez druhého a třetího čtení. Tím se legislativní proces v Poslanecké sněmovně maximálně urychlí. Návrh této procedury může být podán jen předkladatelem návrhu zákona a musí být odůvodněn v důvodové zprávě. Návrh zákona nelze tímto způsobem projednat, jestliže proti návrhu na tuto proceduru vznesou námitku alespoň dva poslanecké kluby nebo alespoň 50 poslanců, nebo pokud není procedura schválena plénem. 2 0 0 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 274. 2 0 1 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 289. 2 0 2 Tamtéž. 2 0 3 Srov. Tamtéž, s. 275. Zákonodárný proces v České republice 47 Jednání o návrhu zákona, se kterým vláda spojila žádost o vyslovení důvěry Podle čl. 44 a čl. 35 Ústavy je vláda oprávněna žádat, aby Sněmovna skončila projednávání vládního návrhu zákona do tří měsíců od jeho předložení, pokud s tím vláda spojí žádost o vyslovení důvěry.2 0 4 Pokud se Sněmovna neusnese do tří měsíců o tomto návrhu, může být prezidentem republiky rozpuštěna. Legislativní nouze Stav legislativní nouze je možné dle ust. § 99 JŘPS vyhlásit „za mimořádných okolnosti, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo bezpečnost státu nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody. "205 Vyhlašuje jej předseda Poslanecké sněmovny na návrh vlády, a to na dobu určitou. „Ve stavu legislativní nouze může předseda Sněmovny na žádost vlády rozhodnout, že předložený vládní návrh zákona bude projednán ve zkráceném jednání. "206 Poslanecká sněmovna následně posuzuje, zda stav legislativní nouze trvá a zda předložený (vládní) návrh zákona splňuje podmínky pro jeho projednání ve zkráceném jednání.2 0 7 Procedura přijetí návrhu zákona ve zkráceném jednání nemá prvé čtení, předseda přikáže návrh přímo výboru a určí nepřekročitelnou lhůtu, do níž musí výbor předložit usnesení. Výbor ve svém usnesení kromě běžného rozhodování o návrhu zákona také navrhne, jaké rozpravy se mají k návrhu ve Sněmovně konat a dokdy má Sněmovna jednání o návrhu ukončit. Pokud se výboru nepodaří předložit usnesení včas, návrh je i přesto ve Sněmovně projednán.2 0 8 „Oproti proceduře schválení návrhu zákona v prvém čtení má zkrácené jednání ve stavu legislativní nouze výhodu v tom, že je možno návrh projednat rychleji, ale přitom je možno podávat pozměňovací návrhy. Na rozdíl od schválení návrhu zákona v prvním čtení nemají kvalifikované menšiny možnost této proceduře zabránit "209 Provedení rozhodnutí Rady bezpečnosti OSN Vyžaduje-li rozhodnutí Rady bezpečnosti OSN jeho bezodkladné provedení a jeli k provedení takového rozhodnutí nutná forma zákona, na návrh vlády může být potřebný zákon projednán ve zkráceném jednání.2 1 0 V tom případě se obdobně použije právní úprava zkráceného jednání jako ve stavu legislativní nouze, aniž by bylo třeba stav legislativní nouze vyhlašovat. 2 0 4 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 277. 205 § 9 9 o d s t ! jŘpS 2 0 6 Tamtéž, § 99 odst. 2. 2 0 7 Tamtéž, § 99 odst. 5. 2 0 8 Tamtéž, § 99 odst. 8. 2 0 9 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 280. 2 1 0 Srov. § 100 JŘPS Zákonodárný proces v České republice 48 Zkrácené jednání podle ústavního zákona o bezpečnosti ČR Na základě ústavního zákona o bezpečnosti České republiky2 1 1 upravuje jednací řád Poslanecké sněmovny proceduru zkráceného jednání o návrzích zákonů za stavu ohrožení státu nebo za válečného stavu. Nutno podotknout, že žádný z těchto mimořádných stavů dosud v České republice nebyl vyhlášen. Za stavu ohrožení státu nebo za válečného stavu se na žádost vlády projedná vládní návrh zákona ve zkráceném řízení. V takovém případě neproběhne prvé čtení, předseda přikáže návrh zákona přímo výboru a určí nepřekročitelnou lhůtu, do níž musí výbor předložit usnesení. Výbor ve svém usnesení kromě běžného rozhodování o návrhu zákona také navrhne, jaké rozpravy se mají k návrhu ve Sněmovně konat a dokdy má Sněmovna jednání o návrhu ukončit. Pokud se výboru nepodaří předložit usnesení včas, návrh je i přesto ve Sněmovně projednán. K projednání návrhu zákona svolá předseda Sněmovny neprodleně schůzi, popř. koná-li se již, zařadí se projednávání návrhu zákona přednostně na její pořad. Schvalování návrhu zákona není brzděno většinou karenčních lhůt a ve třetím čtení není přípustný návrh na opakování druhého čtení. Sněmovna se má o návrhu zákona usnést do 72 hodin od jeho podání a Senát do 24 hodin od jeho postoupení Poslaneckou sněmovnou.2 1 2 Jestliže se Senát v této lhůtě nevyjádří, platí, že je návrh zákona přijat. Uvedeným způsobem nelze projednat návrh ústavního zákona. 4.4.3 Podávání pozměňovacích návrhů k návrhu zákona Podávání pozměňovacích návrhů, vč. těch podávaných k návrhům zákonů, je upraveno jen velmi obecně v § 63 odst. 1 bodu 5 JŘPS, podle kterého se pozměňovacím návrhem vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu. K pozměňovacím návrhům lze podávat další pozměňovací návrhy, ovšem pozměňovací návrhy k dalším pozměňovacím návrhům už nejsou přípustné.2 1 3 Pozměňovací návrhy k návrhu zákona podávají výbory, jimž byl návrh zákona přikázán (a sice ve formě doporučení, které je obsaženo v usnesení výboru), menšina výboru prostřednictvím oponentní zprávy, nebo jednotliví poslanci. Poslanci tak činí buď ústně v podrobné rozpravě druhého čtení, nebo dopředu v písemné podobě s tím, že při svém vystoupení v podrobné rozpravě druhého čtení na podaný pozměňovací návrh odkáží.2 1 4 V případě ústně podaného pozměňovacího návrhu 2 1 1 Viz čl. 8 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění zákona č. 300/2000 Sb. (dále jako „Ústavní zákon o bezpečnosti ČR"). 2 1 2 Tamtéž, čl. 8 odst. 2. 2 1 3 BOHÁČ, BOHADLO, HORČIČKA a kol., op. cit, s. 105. 2 1 4 §63 odst 3 JŘPS Zákonodárný proces v České republice 49 předsedající může poslance požádat, aby pozměňovací návrh zpřesnil nebo jej předložil písemně.2 1 5 Výbor, jemuž byl návrh zákona přikázán, projednává návrh zákona před uskutečněním druhého čtení, přičemž ve svém usnesení o návrhu zákona může Sněmovně doporučit přijmout k návrhu zákona pozměňovací návrhy, na kterých se usnesl. Pozměňovací návrhy ve výboru podávají jednotliví poslanci, kteří jsou jeho členy.2 1 6 Na plénu Sněmovny, při projednávání návrhu zákona ve druhém čtení, odůvodní tyto pozměňovací návrhy zpravodaj výboru během svého vystoupení. Obdobně nejméně pětinová menšina všech členů výboru může Sněmovně předložit pozměňovací návrhy prostřednictvím své oponentní zprávy. Podávání a schvalování pozměňovacích návrhů je mnohdy problematické. Pozměňovací návrh nemá důvodovou zprávu, jeho odůvodnění může být jen ústní a není projednáván vládou podle čl. 44 Ústavy. Kritizovaná nízká kvalita schvalovaných zákonů je často zapříčiněná přijetím většího počtu pozměňovacích návrhů.2 1 7 Velké množství pozměňovacích návrhů znepříjemňuje život i Senátu, který, vzhledem k relativně krátké lhůtě, kterou má na projednání návrhu zákona, často hledá způsoby, jak se s návrhem zákona seznámit dříve, či jej dokonce předjednat.2 1 8 Vysoký počet zásadních pozměňovacích návrhů, zvláště jsou-li podávány poslanci až na plénu druhého čtení, pochopitelně takové předběžné studium návrhu zákona komplikuje. Legislativní přílepky Jednací řád nestanoví, že by pozměňovací návrhy musely přímo souviset s obsahem návrhu zákona. Z pojmu pozměňovacího návrhu však vyplývá, že by se takový návrh měl týkat věci, která je navrženým zákonem upravena, nebo by s ní měl aspoň souviset. „Tuto tezi však Poslanecká sněmovna nedodržovala. Poslanci podávali relativně často 'pozměňovací' návrhy tak, že do návrhu zákona včlenili novelu jiného zákona zcela nesouvisejícího. Poslanci tak většinou činili proto, aby byla změna nesouvisejícího zákona přijata rychleji a jistěji, než by tomu bylo, kdyby byla podána jako zvláštní zákonodárná iniciativa. Pokud byla totiž novela včleněna do návrhu zákona, na jehož přijetí byl (zejména ze strany vlády) velký zájem, podařilo se nesouvisející novelu zákona přijmout bezbolestněji a snadněji, než by tomu bylo při použití samostatného postupu novely."219 Ústavní soud však v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (tzv. 2 1 5 Tamtéž, § 63 odst. 1. 2 1 6 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 265. 2 1 7 BOHÁČ, BOHADLO, HORČIČKA a kol., op. cit, s. 105. 2 1 8 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 215. 2 1 9 Tamtéž, s. 265. Zákonodárný proces v České republice 50 „přílepkový nález") konstatoval, že taková procedura je v rozporu s ústavně předepsaným legislativním postupem a zrušil novelu zákona o bankách, která byla poslaneckým pozměňovacím návrhem připojena ke zcela nesouvisejícímu návrhu jiného zákona. Ústavní soud v této věci konstatoval, že „ústavně konformní výklad ustanovení, jež upravují právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona, vyžaduje, aby pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona. Toto odpovídá dle názoru Ústavního soudu ústavně konformní interpretaci návětí ustanovení § 63 odst. 1 jŘPS. Tento požadavek však nebyl... splněn. Tím mj. došlo k porušení dělby moci, s důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní soudjiž dříve spojil s atributy demokratického právního státu, dále k obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle cl. 44 Ústavy. Proto Ústavnímu soudu nezbývá než konstatovat, že napadená ustanovení zákona ... nebyla Poslaneckou sněmovnou přijata ústavně předepsaným způsobem." V daném případě byla novela přijata způsobem legislativního přílepku zejména proto, že jinak by se o ní Sněmovna nestihla usnést před skončením volebního ob­ dobí. 4.4.4 Komplexní pozměňovací návrh Tzv. komplexní pozměňovací návrh je zavedeným institutem parlamentní praxe, jeho pojem není zakotven v JŘPS ani třeba v Legislativních pravidlech vlády, nicméně v praxi jej Poslanecká sněmovna využívá poměrně často. Formálně se jedná o pozměňovací návrh, ale nejsou jím pozměňována konkrétní ustanovení návrhu zákona (formou novelizačních bodů), nýbrž je předloženo úplné znění nového zákona nebo celé jeho pasáže, kterým má být původní návrh zákona nahrazen. Takový postup umožňuje do návrhu hlouběji zasahovat, rovněž legislativní technika je snadnější než u jednotlivých pozměňovacích návrhů.2 2 0 Technika komplexního pozměňovacího návrhu bývá používána jak při projednávání zcela nových zákonů, tak u zákonů novelizačních. Stejně jako běžný pozměňovací návrh může být komplexní pozměňovací návrh podán jak výborem, kterému byl návrh zákona přikázán, tak i jednotlivým poslancem, jak tomu formálně bylo při projednání návrhu zákona o státní službě. 2 2 0 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 268. Zákonodárný proces v České republice 51 Praxe komplexních pozměňovacích návrhů Používání techniky komplexního pozměňovacího návrhu není v Poslanecké sněmovně nikterak výjimečné. Tímto způsobem byla koneckonců v roce 1992 přijata i Ústava České republiky, návrh vypracovával Ústavně právní výbor.2 2 1 Dále například „ve čtvrtém volebním období bylo přijato okolo 50 zákonů s použitím techniky komplexního pozměňovacího návrhu"222 V následujících volebních obdobích Sněmovny praxe komplexních pozměňovacích návrhů pokračovala, byť ve zmenšené intenzitě, a používá se doposud. „Důležitost komplexních pozměňovacích návrhů si uvědomily i subjekty, které mají jinak zajištěn přístup k projednávání zákona ve vládě (zejména odbory, zaměstnavatelé čijiné lobbistické skupiny), a proto ovlivňovaly proces vzniku komplexního pozměňovacího návrhu přímo ve výborech, pokud nebyly přímo iniciátory komplexního pozměňovacího návrhu."223 Komplexní pozměňovací návrhy pochází většinou z pera výborů, zejm. výboru garančního. Výbor se k tomuto postupu uchyluje, je-li podle většiny jeho členů celkové přepsání návrhu zákona jedinou možností, jak dosáhnout konečného schválení návrhu zákona, popř. není-li výbor schopen nebo ochoten vypracovat konzistentní text zákona s pozměňovacími návrhy kvůli jejich velkému množství.2 2 4 Pro vytvoření komplexního pozměňovacího návrhu se někdy vytváří pracovní skupina tvořená poslanci, legislativci Poslanecké sněmovny a často i zástupci navrhovatele.2 2 5 Komplexní pozměňovací návrh jako návrh jiné předlohy? Je-li k návrhu zákona předložen komplexní pozměňovací návrh, hlasuje Sněmovna na začátku podrobné rozpravy druhého čtení o tom, zda jej vezme za základ dalšího projednávání.2 2 6 Předloží-li jej poslanec, hlasuje se pochopitelně až poté, co je komplexní pozměňovací návrh předložen a poslanec se k němu v rozpravě přihlásí. Vezme-li Sněmovna za základ dalšího projednávání návrh zákona ve znění komplexního pozměňovacího návrhu, podávají se další pozměňovací návrhy vůči 2 2 1 Tamtéž. 2 2 2 Tamtéž, s. 270. 2 2 3 Tamtéž. 2 2 4 Srov. Tamtéž, s. 267-268. 2 2 5 Tamtéž. 2 2 6 Dokladem uvedeného postupu je např. projednání sněmovního tisku č. 457 ve 3. volebním období PS (Stenografický zápis 26. schůze Poslanecké sněmovny, ze dne 30. 6. 2000. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [online]. 2019 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/027schuz/s027206.htm) nebo sněmovního tisku č. 598 v 5. volební období PS (Stenografický zápis 48. schůze Poslanecké sněmovny, ze dne 5. 2. 2009. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [online]. 2019 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/2006ps/stenprot/048schuz/s048056.htm) Zákonodárný proces v České republice 52 znění komplexního návrhu, a nikoliv vůči návrhu původnímu.2 2 7 Pokud navrhovatel s tímto řešením nesouhlasí, může samozřejmě vzít svůj návrh zpět, a to i bez souhlasu Sněmovny až do zahájení rozpravy ve třetím čtení. Uvedené procedurální hlasování má zjevně základ v ust. § 63 odst. 4 JŘPS o návrhu jiné předlohy, jak k tomu odkazuje i Syllová.2 2 8 Je proto přinejmenším podivuhodné, když současný předseda Poslanecké sněmovny Mgr. Radek Vondráček v jím předloženém návrhu novely JŘPS navrhl úplné vypuštění institutu návrhu jiné předlohy z jednacího řádu jakožto obsolentního ustanovení.2 2 9 V případě přijetí takové novely by jednací řád zřejmě již neobsahoval oporu pro hlasování o vzetí komplexního pozměňovacího návrhu za základ dalšího projednávání. Nicméně uvedený návrh novely JŘPS po prvním čtení vrátila Poslanecká sněmovna navrhovateli k dopra­ cování. Nicméně institut návrhu jiné předlohy může být v zákonodárném procesu chápán také jiným způsobem. Jedná se zejména o případy, kdy jsou v Poslanecké sněmovně předloženy dva návrhy novel, které mají upravovat tutéž materii novelizovaného zákona. Podle jednacího řádu Poslanecké sněmovny se totiž návrh novely zákona má vztahovat k již platnému (tedy vyhlášenému) znění zákona.2 3 0 Nelze tedy projednat dvě novely téhož ustanovení novelizovaného zákona zároveň. V takovém případě může být ustanovení § 63 odst. 1 bodu 4 JŘPS o návrhu jiné předlohy aplikováno i tak, že Sněmovna rozhodne, který z novelizačních návrhů bude projednávat. Ústavní soud se k institutu návrhu jiné předlohy dle § 63 odst. 1 bod 4 písm. a) JŘPS ve své judikatuře dosud nevyjadřoval, ani v kontextu komplexního pozměňovacího návrhu, ani jindy. Úskalí komplexních pozměňovacích návrhů Výhodou, pro kterou je technika komplexního pozměňovacího návrhu užívána, je to, „že není nutno návrh zákona zamítat a čekat na jeho nové předložení včetně dodržení všech parlamentních lhůt, přesto se přijetím komplexní změny návrh zákona stává přijatelným. "2 3 1 Avšak práce na pozměňovacím návrhu se účastní jen omezený počet 2 2 7 Srov. KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 271. 2 2 8 Srov. Tamtéž. 2 2 9 Sněmovní tisk č. 347 v archivu 8. volebního období Poslanecké sněmovny. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [online]. 2019 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=8&T=347 2 3 0 Srov. § 86 odst. 5 JŘPS. Problematika byla řešena též na plénu sněmovny, viz stenozáznam z 20. schůze PS ze dne 3. 2.1998. Dostupný z: http://www.psp.cz/ek- nih/1996ps/stenprot/020schuz/s020006.htm 2 3 1 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 268. Zákonodárný proces v České republice 53 odborníků ve srovnání s návrhem původním, zejména pokud šlo o návrh vládní. Ačkoliv komplexní pozměňovací návrh v podstatě představuje předložení nového návrhu zákona, tento nový návrh neprojde připomínkovým řízením vlády, Legislativní radou vlády ani vládou samotnou, „což významně zvyšuje možnost věcných chyb a legislativních nedostatků. "2 3 2 Vládě přitom svědčí ústavně zakotvené právo vyjádřit se ke všem návrhům zákonů,2 3 3 jehož dodržení či porušení představuje zásadní kritérium při posuzování této praktiky Ústavním soudem. Motivy pro použití techniky komplexního pozměňovacího návrhu mohou být různé. U vládních návrhů se může jednat o způsob, jak snáze prosadit kontroverzní pasáže návrhu zákona, aniž by musely projít všemi dotčenými připomínkovými místy, popř. analýzou dopadů právní regulace. Po schválení komplexního pozměňovacího návrhu výborem příslušná část sněmovního tisku již u jednotlivých ustanovení neobsahuje původní znění návrhu zákona, účelem tak může být i snaha o určité ovlivnění pléna ve směru řešení komplexního pozměňovacího návrhu.2 3 4 Jiným možným vysvětlením je, že při vypracovávání vládního návrhu nebyly dostatečně zohledněny relevantní politické zájmy, ať již jde o zájmy koaličních stran, nebo odpor opozice, a tak je jednoduše potřeba uvést návrh zákona do souladu s politickou vůlí. Příčinu lze tak vidět v nedostatečné komunikaci mezi navrhovatelem a zástupci politických stran při přípravě návrhu zákona. Technika byla použita jak na vládní návrhy zákonů, tak i pro poslaneckou zákonodárnou iniciativu. U poslaneckých návrhů zákonů se výbor k této technice většinou obracel z důvodu, „že se vláda obávala reálného nebezpečí přijetí poslaneckého návrhu tak, jak byl navržen. "235 Přístup Ústavního soudu k praxi komplexních pozměňovacích návrhů je takový, že „sama existence komplexního pozměňovacího návrhu nebyla nikdy derogačním dů­ vodem."236 V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/08 ze dne 6.10. 2010 Ústavní soud konstatuje, že se jedná „o jeden z institutů parlamentní praxe, který se však pohybuje v mezích ústavního pořádku, kdy se návrh zákona projednává na základě zákonodárné iniciativy oprávněného navrhovatele podle cl. 41 odst. 2 Ústavyavšak podkladem projednání je právě komplexní pozměňovací návrh ... To však neznamená, že subjekt s právem zákonodárné iniciativy přestává být 'pánem návrhu', neboť se jedná stále o jeho 2 3 2 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 268. 233 čl. 44 odst. 1 Ústavy 2 3 4 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 268. 2 3 5 Tamtéž, s. 269. 2 3 6 Bod 134 nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 21/14. Ústavní soud [online]. 2015 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-21- 14_1 Zákonodárný proces v České republice 54 zákonodárnou iniciativu. Proto pouze on s tímto návrhem (byť v podobě komplexního pozměňovacího návrhu) disponuje a může jej vzít zpět bez dalšího do ukončení rozpravy ve druhém čtení, ve kterém se na podkladě komplexního pozměňovacího návrhu o jeho zákonodárné iniciativě jedná."237 V současném znění jednacího řádu PS může navrhovatel vzít svůj návrh zákona zpět ještě do zahájení rozpravy ve třetím čtení a poté se souhlasem sněmovny.2 3 8 Ústavní soud se dále v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/09 ze dne 29. 9. 2010 zabýval otázkou, zda nejsou podáním komplexního pozměňovacího návrhu sněmovním výborem obcházena pravidla zákonodárné iniciativy, jež výboru nenáleží, přičemž obcházení těchto pravidel nepotvrdil. „Není totiž zásadně možné ztotožňovat (byť komplexní) pozměňovací návrh s návrhem zákona. Zákonodárná iniciativa totiž v sobě zahrnuje oprávnění rozhodnout o věcném rozsahu problematiky, kterou se bude Poslanecká sněmovna (Parlament) zabývat. Toto oprávnění výbor Poslanecké sněmovny ... nemá; odchýlil-li by se totiž jím podaný pozměňovací návrh věcně od problematiky vymezené návrhem zákona, šlo by o postup Ústavním soudem zapovězený, "2 3 9 přičemž odkázal na přílepkovou judikaturu, konkrétně nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (tzv. „přílepkový nález"). Na komplexní pozměňovací návrh jsou z hlediska požadavku na dodržení úzkého vztahu s původním návrhem zákona kladeny obdobné požadavky jako při posuzování akcesority běžných pozměňovacích návrhů. V tzv. „přílepkovém nálezu" Ústavní soud konstatoval, že „již z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl byji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona. "240 Pozměňovací návrh má být podle Ústavního soudu „svou povahou návrhem akcesorickým k návrhu, který byl podán v podobě zákonodárné iniciativy podle cl. 41 Ústavy. Proto § 63 odst. 1 bod 5 písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky... požaduje, aby sejím vypouštěly, rozšiřovaly nebo měnily některé části původního návrhu. "241 2 3 7 Bod 40 nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 6.10. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 39/08. Ústavní soud [online]. 2010 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-39-08 2 3 8 § 86 odst. 6 JŘPS 2 3 9 Bod 39 nálezu Ústavního soudu ze dne 29. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 33/09. Ústavní soud [online]. 2010 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-33-09 2 4 0 Bod 49 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 2 4 1 Bod 41 nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 56/05. Ústavní soud [online]. 2008 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-56-05 Zákonodárný proces v České republice 55 4.5 Projednání návrhu zákona Senátem Senát je dle čl. 46 odst. 1 Ústavy povinen usnést se na návrhu zákona ve lhůtě třiceti dnů od jeho postoupení, nicméně jestliže se v uvedené lhůtě nevyjádří, platí ústavní fikce, že je návrh zákona uplynutím této lhůty přijat. Jednací řád Senátu proto stanovuje pro jednotlivé procedurální úkony lhůty, které zajišťují, že se Sněmovnou postoupený návrh zákona dostane včas na pořad jednání, aby se k němu Senát mohl ve třicetidenní ústavní lhůtě usnést. Postoupený návrh zákona předseda Senátu neprodleně předá organizačnímu výboru Senátu. Organizační výbor přikáže návrh zákona k projednání výboru. Přikáže-li návrh zákona více výborům, určí, který z nich bude výborem garančním. Návrh zákona mohou projednat i výbory, kterým přikázán nebyl.2 4 2 Zároveň organizační výbor doporučí předsedovi Senátu zařazení návrhu zákona na pořad schůze Senátu, a to zpravidla tak, aby byl návrh zákona projednán na plenární schůzi nejpozději 5 dnů před uplynutím třicetidenní ústavní lhůty k projednání návrhu zákona Senátem.2 4 3 Předseda výboru, kterému byl návrh zákona přikázán, určí zpra­ vodaje. Jednání garančního výboru se vždy účastní zástupce navrhovatele.2 4 4 V případě vládního návrhu zákona nemá člen vlády povinnost dostavit se osobně, ale zpravidla se jednání výboru účastní jeho náměstek.2 4 5 Po uvedení návrhu zákona navrhovatelem vystoupí zpravodaj, následuje obecná a podrobná rozprava. I senátoři, kteří nejsou členy příslušného výboru, se mohou účastnit jeho jednání s hlasem poradním, vyjadřovat se k projednávané věci a podávat k ní návrhy,2 4 6 a to včetně pozměňovacích návrhů k návrhu zákona.2 4 7 Pozměňovací návrh musí obsahovat znění navrhované změny textu návrhu zákona včetně promítnutí této změny do dalších ustanovení návrhu zákona. Předsedající v případě potřeby vyzve senátora, aby svůj pozměňovací návrh předložil písemně. Výbor se může usnesením navrhnout, aby Senát vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat nebo aby návrh zákona byl schválen, zamítnut anebo vrácen Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Výbor hlasuje o návrzích, které byly podány, a to v pořadí postupně od: 1. návrhu, aby Senát vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat, 2 4 2 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 283. 2 4 3 § 98 odst. 2 JŘS 2 4 4 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 283. 2 4 5 Tamtéž. 2 4 6 Srov. § 89 odst. 2 JŘS 2 4 7 Tamtéž, § 101 odst. 3. Zákonodárný proces v České republice 56 2. návrhu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmov­ nou, 3. návrhu na zamítnutí návrhu zákona, 4. jednotlivých pozměňovacích návrzích zpravidla postupně po jednotlivých ustanoveních předlohy a je-li jich k určitému ustanovení více, v pořadí, v jakém byly podány, a 5. byl-li přijat alespoň jeden pozměňovací návrh, výbor hlasuje, zda doporučí Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s těmi pozměňovacími návrhy, které přijal. Usnese-li se výbor na návrhu, aby Senát vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat, na návrhu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou nebo na návrhu na zamítnutí návrhu zákona, projednávání návrhu zákona tím ve výboru končí a o dalších návrzích se nehlasuje. Zpravodaj garančního výboru vypracuje pro jednání Senátu společnou zpravodajskou zprávu, shodnou-li se na tom zpravodajové všech výborů, které návrh zákona projednávaly. Je-li doporučení všech výborů pro Senát shodné, je zpravodajem pro projednávání návrhu zákona na schůzi Senátu zpravodaj garančního výboru. Jsou-li doporučení výborů rozdílná, přednese na schůzi Senátu společnou zprávu zpravodaj garančního výboru a rozdílná doporučení mohou odůvodnit zpravodajové jednotlivých výborů. Plenárního jednání Senátu o návrhu zákona se účastní jeho navrhovatel, který návrh zákona odůvodní a má právo účastnit se dalšího jednání Senátu a vyjadřovat stanoviska k předkládaným návrhům, které se týkají projednávaného návrhu zákona. Po navrhovateli vystoupí zpravodaj, popřípadě zpravodajové výborů, kterým byl návrh zákona přikázán k projednání. Obsahuje-li doporučení výboru návrh, aby Senát vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat, je o něm bez rozpravy hlasováno a pokud je schválen, jednání Senátu o návrhu zákona končí. Pokud však před hlasováním nejméně jeden senátorský klub nebo nejméně 10 senátorů vznese námitku, Senát návrh zákona projedná. Následně probíhá obecná rozprava, ve které je možné navrhnout, nenavrhl-li to již výbor ve svém doporučení, aby návrh zákona byl schválen ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou nebo aby návrh zákona byl zamítnut. Po ukončení obecné rozpravy se o těchto návrzích hlasuje, a sice nejprve o návrhu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, poté o návrhu na zamítnutí návrhu zákona. Byl-li některý z návrhů přijat, jednání Senátu o návrhu zákona končí. Jinak jednání pokračuje podrobnou rozpravou, ve které lze podávat k návrhu zákona pozměňovací návrhy, které se současně předkládají písemně a s odůvodněním. Za podané návrhy se pokládají i pozměňovací návrhy vyplývající z usnesení výborů k projednávanému návrhu zákona. Zákonodárný proces v České republice 57 Po ukončení podrobné rozpravy se hlasuje postupně o jednotlivých podaných pozměňovacích návrzích, a to podle jednotlivých ustanovení návrhu zákona. Na návrh zpravodaje garančního výboru může Senát bez rozpravy rozhodnout o jiném postupu hlasování. Senátor, který pozměňovací návrh podal, popř. s jeho souhlasem i jiný senátor, může pozměňovací návrh před hlasováním o něm zpřesnit. Po ukončení hlasování o jednotlivých pozměňovacích návrzích, byl-li alespoň jeden z nich Senátem přijat, hlasuje Senát o tom, zda návrh zákona vrátí Poslanecké sněmovně s těmi pozměňovacími návrhy, které přijal. „Pokud nebyl žádný pozměňovací návrh podán nebo nebyl přijat anebo nebylo přijato usnesení vrátit Poslanecké sněmovně návrh zákona s pozměňovacími návrhy, je možné podat návrh na zamítnutí návrhu zákona nebo na schválení návrhu zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, pokud o takovém návrhu nebylo již hlasováno po ukončení obecné rozpravy. Nebyl-li takový návrh podán nebo nebyl-li přijat, jednání Senátu o návrhu zákona končí."248 V takovém případě se návrh zákona považuje za přijatý uplynutím 30 dnů od jeho postoupení.2 4 9 Uvedené řešení osobně nepovažuji za nejvhodnější, už jen proto, že takový postup není zcela v souladu s dikcí čl. 46 odst. 1 Ústavy, dle kterého se má Senát na návrhu zákona ve stanovené lhůtě usnést. Přijatelnějším by se mi jevilo, kdyby na konci jednání bylo i bez návrhu přistoupeno k hlasování o schválení návrhu zákona, a to i v případě, že byl takový návrh po skončení obecné rozpravy, tedy před hlasováním o pozměňovacích návrzích, zamítnut. 2 4 8 §110 odst. 4 JŘS 2 4 9 KOLÁŘ, KYSELA, SYLLOVÁ, GEORGIEV, PECHÁČEK, op. cit, s. 284. Nález Ústavního soudu k protiústavnosti zákona o státní službě 58 5 Nález Ústavního soudu k protiústavnosti zákona o státní službě 5.1 Proces přijímání zákona Ústavní soud se v nálezu ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 21/14, k protiústavnosti zákona o státní službě, zabýval neobvyklou a dosud neřešenou odchylkou v zákonodárném procesu. Šlo o situaci, kdy během projednávání novely služebního zákona v Poslanecké sněmovně byla tato novela skrze pozměňovací návrh nahrazena návrhem zcela nového zákona o státní službě, který nakonec vešel v platnost. Nutno podotknout, že předmětný nález se kromě otázky ústavnosti přijetí zákona o státní službě zabýval i přezkumem obsahových námitek vůči jednotlivým ustanovením zákona, prostor však bude dále věnován řešeným otázkám zákonodárného procesu. V roce 2002 byl přijat zákon č. 218/2002 Sb. (služební zákon), který ovšem nikdy nenabyl účinnosti. Přijetí uvedeného zákona bylo podmínkou vstupu ČR do Evropské unie a zákonnou úpravu postavení státních zaměstnanců předpokládala i samotná Ústava v čl. 79 odst. 2. Přesto byla účinnost služebního zákona od jeho přijetí opakovaně odkládána. Když byla účinnost služebního zákona odložena naposledy k 1. lednu 2015, Evropská unie nabytím účinnosti příslušné právní úpravy podmínila čerpání finančních prostředků pro ČR ze strukturálních fondů EU. Dne 23. 12. 2013 skupina poslanců předložila návrh zákona, kterým měl být novelizován služební zákon. K tomuto poslaneckému návrhu vydala vláda nesouhlasné stanovisko. Poslanecká sněmovna návrh projednala v prvé čtení a přikázala ho k projednání Ústavně právnímu výboru a Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj. Ústavně právní výbor přijal dne 27. 6. 2014 usnesení, 2 5 0 kterým doporučil Poslanecké sněmovně schválit návrh ve znění (prvního) komplexního pozměňovacího návrhu, jehož obsahem, stejně jako obsahem druhého komplexního pozměňovacího návrhu níže, byla změna formy z novely na návrh nového zákona. Dne 16. 7. 2014 byl návrh zákona projednán v druhém čtení, přičemž všechny další pozměňovací návrhy byly již podávány ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu Ústavně právního výboru. Ve třetím čtení se dne 27. 8. 2014 Poslanecká sněmovna usnesla na opakování druhého čtení, a to v návaznosti na uskutečněnou politickou dohodu. 2 5 0 Sněmovní tisk č. 71/8 v archivu 7. volebního období Poslanecké sněmovny. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [online]. 2019 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&t=71 Nález Ústavního soudu k protiústavnosti zákona o státní službě 59 K opakovanému druhému čtení podal zpravodaj návrhu Jan Chvojka druhý komplexní pozměňovací návrh, fakticky vypracovaný vládou. Ústavně právní výbor Poslanecké sněmovně doporučil, aby vzala uvedený druhý pozměňovací návrh za základ dalšího projednávání (což se fakticky stalo). Po opětovném projednání návrhu v druhém čtení dne 2. 9. 2014 bylo přistoupeno ke třetímu čtení dne 10. 9. 2014, na kterém byl návrh zákona schválen ve znění druhého komplexního pozměňovacího návrhu a dalších pozměňovacích návrhů. Senát návrh zákona projednal a schválil dne 1. 10. 2014. Prezident republiky návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně, která se k němu dne 24.10.2014 usnesla tak, že na něm setrvala. Schválený zákon byl doručen k podpisu předsedovi vlády a dne 3.11. 2014 byl zákon o státní službě vyhlášen ve Sbírce zákonů, částce 99, pod č. 234/2014 Sb. 5.2 Zachování práv účastníků zákonodárného procesu Podle čl. 44 odst. 1 Ústavy má vláda právo vyjádřit se ke všem návrhům zákonů. V předmětném nálezu proto Ústavní soud posuzoval, zda v daném případě nemohla být vláda na svém právu dotčena. Přitom zopakoval názor právní vědy, že „vláda by měla u tzv. komplexních pozměňovacích návrhů trvat na svém právu vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy, protože ve skutečnosti jde o zastřenou novou zákonodárnou iniciativu"251 . Nicméně v daném případě Ústavní soud nedospěl k závěru, že by právo vlády vyjádřit se k návrhu zákona bylo zkráceno, neboť, zjednodušeně řečeno, napadený komplexní pozměňovací návrh pod taktovkou vlády vznikal. Ústavní soud též zkoumal, zda nemohlo dojít k porušení práv parlamentní menšiny. K tomuto všaknedošlo, neboť „již věcný záměr komplexního pozměňovacího návrhu byl předložen nejen parlamentní, nýbrž i širší veřejné diskusi... První verze komplexního pozměňovacího návrhu (tisk 71/8) obsahovala též odůvodnění. Navíc pokud jde o relevanci odůvodnění pozměňovacího návrhu, sám navrhovatel v replice uvádí, že je nepochybné, že absence důvodové zprávy ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu sama o sobě ještě nevede k neústavnosti zákona.'" Taktéž nebylo shledáno dotčení (individuálních) práv poslanců ani senátorů. 2 5 1 KYSELA, Jan. Tvorba práva v ČR: truchlohra se šťastným koncem? Právní zpravodaj, 2006, č. 7. Cit. dle bodu 152 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/14. Nález Ústavního soudu k protiústavnosti zákona o státní službě 60 5.3 Akcesorita komplexního pozměňovacího návrhu Ústavní soud se dále zabýval komplexním pozměňovacím návrhem v kontextu přílepkové judikatury. V nálezu zdůraznil své stanovisko, že „z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona."252 Pozměňovací návrh má být podle Ústavního soudu „svou povahou návrhem akcesorickým k návrhu, který byl podán v podobě zákonodárné iniciativy podle cl. 41 Ústavy. Proto § 63 odst. 1 bod 5 písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky... požaduje, aby sejím vypouštěly, rozšiřovaly nebo měnily některé části původního návrhu."253 Zatímco v přílepkové judikatuře ÚS chápal akcesoritu spíše z obsahového hlediska, tedy zda pozměňovací návrh je svým obsahem a účelem v úzkém vztahu vůči obsahu a účelu původního návrhu zákona (tj. tzv. pravidlo úzkého vztahu), v předmětném nálezu bylo komplexnímu pozměňovacímu návrhu vytknuto nesplnění akcesority čistě z formálního důvodu. Podle Ústavního soudu nebylo sporu o tom, že se komplexní pozměňovací návrh poslance Jana Chvojky v obecné rovině týká totožné materie jako původní návrh zákona, tedy úpravy právních poměrů zaměstnanců státu ve smyslu čl. 79 odst. 2 Ústavy.254 Ústavní soud v obsahu komplexního pozměňovacího návrhu neshledal jakýkoliv konkrétní případ nepřípustného odchýlení se od předmětu původního návrhu zákona. Z hlediska obsahu pozměňovacího návrhu tedy bylo požadavku na zachování úzkého vztahu s původním návrhem zákona učiněno za dost. Ústavní soud v předmětném nálezu vymezil nový, formální rozměr pravidla akcesority.2 5 5 Došel totiž k závěru, že požadavek akcesority není naplněn, je-li komplexním pozměňovacím návrhem nahrazena forma původního návrhu zákona z novely na samostatný nový zákon. Podle odlišného stanoviska Jana Filipa při posouzení otázky, zda pozměňovací návrh stále formálně pozměňuje předlohu, nebo již ji nahrazuje novým návrhem zákona, který však nebyl obsahem zákonodárné iniciativy, nelze nekriticky převzít 2 5 2 Bod 49 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06. 2 5 3 Bod 41 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/05. 2 5 4 Bod 137 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/14. 2 5 5 Tamtéž, body 41 a 42. Nález Ústavního soudu k protiústavnosti zákona o státní službě 61 část odůvodnění přílepkového nálezu. V dané věci totiž podle Jana Filipa o problematiku legislativních přílepků nejde, „neboť si lze jen obtížně představit užší vztah mezi zákonodárnou iniciativou a pozměňovacím návrhem než v projednávané věci."256 5.4 Dodržení pravidel jednacího řádu Kromě konstatování nesplnění požadavku akcesority komplexního pozměňovacího návrhu z formálních důvodů popsaných výše opřel Ústavní soud svou argumentaci o porušení ustanovení § 63 odst. 1 bod 5. písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny, které stanoví, že „pozměňovacím návrhem se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu." Je třeba poznamenat, že jednací řády parlamentních komor jsou prostými zákony a nejde tedy o prameny Ústavního práva. Avšak i skrze porušení podústavního práva mohou být dotčeny ústavní principy, tedy i takové jednání může být nakonec, po zvážení míry dotčení ústavou chráněného účelu, shledáno protiústavním.2 5 7 Citované ustanovení jednacího řádu v sobě odráží výše uvedený ústavní požadavek akcesority pozměňovacího návrhu, tím se však dosah jeho aplikace není vyčerpán. V tomto ustanovení se totiž hovoří o pozměnění (pouze) některých částí původního návrhu, jazykovým výkladem tedy můžeme dospět k závěru, ke kterému došel i Ústavní soud, že cestou uvedeného ustanovení nelze nahradit celý původní návrh zákona návrhem novým. Nicméně Ústavní soud je samozřejmě soudním orgánem ochrany ústavnosti, nikoliv běžné zákonnosti. Je tedy zapotřebí vyhodnotit, zda výše uvedené porušení pravidel jednacího řádu dosáhlo ústavněprávních rozměrů. Tak tomu je obecně vzato v případech, kdy je zákonem stanovenou normou realizován určitý ústavní princip nebo pravidlo. Ústavní soud však blíže nespecifikoval, které konkrétní ústavní zásady zákonodárného procesu byly v souvislosti s porušením citovaného ustanovení jednacího řádu dotčeny,2 5 8 tedy kromě výše uvedeného ústavního požadavku akcesority pozměňovacího návrhu. Nemáme-li se tedy pouštět do spekulací, které jiné ústavní principy mohly být dotčené, je třeba uzavřít, že protiústavnost předmětné zákonodárné procedury byla konstatována zřejmě jen z důvodu nesplnění požadavku akcesority pozměňovacího návrhu, neboť nález z porušení pravidel jednacího řádu dotčení jiného než tohoto ústavního principu nevyvodil.2 5 9 Přestože se tedy z dikce odůvodnění nálezu může jevit porušení ustanovení jednacího řádu 2 5 6 Bod 1 odlišného stanoviska Jana Filipa k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/14. 2 5 7 Srov. bod 146 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/14. 2 5 8 Tamtéž, body 141 a 165. 2 5 9 Tamtéž, bod 165. Nález Ústavního soudu k protiústavnosti zákona o státní službě 62 jako podstatné, jakoby se jednalo o další důvod pro vyslovení protiústavnosti předmětné zákonodárné procedury, nedomnívám se, že by byl takový závěr v nálezu dostatečně odůvodněn. Podobně Jan Filip ve svém odlišném stanovisku namítá, že na základě citovaného ustanovení § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny nelze dospět k závěru o protiústavnosti, ba ani o nezákonnosti, procedury přijetí zákona o státní službě.2 6 0 Podle Jana Filipa je zákonodárná iniciativa promítnutá do návrhu zákona východiskem, „a vše, co se k ní vztahuje, ať již má jakýkoli rozsah, je pozměňovacím návrhem, popř. pozměňovacím návrhem v podobě 'jiné' předlohy"2 6 1 a „z hlediska ústavního o nic jiného jít nemůže. "262 5.5 Je nutné zrušit protiústavně přijatý zákon? Přestože Ústavní soud proklamoval protiústavnost zákonodárné procedury schvalování zákona o státní službě, nepřistoupil k jeho derogaci, jelikož došel k závěru, že ochrana hodnot materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti v nyní posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci napadeného zákona. Ústavním soudem zvolená metodika zvažování derogace zákona přijatého v rozporu s ústavními zásadami zákonodárného procesu prostřednictvím aplikace principu proporcionality, kde na jedné straně stojí zájem na derogaci takového zákona a na druhé straně negativní důsledky, které s sebou derogace může nést, jistě zasluhuje naši pozornost. Ústavní soud v přílepkovém nálezu již mimo rámec ratio decidendi upozornil, že „případné posuzování obdobných porušení zásad legislativního procesu v minulosti Ústavní soud spojí s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a nabytých práv, případně ve vazbě na další ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné statky. "263 Podle mého soudu měla výše uvedená proklamace k aplikování testu proporcionality vést ke zmírnění obav ohledně přístupu Ústavního soudu k vadám zákonodárného procesu, ke kterým došlo před přijetím přílepkového nálezu, a neměla směřovat k relativizaci ústavních principů zákonodárného procesu. P. Mlsná výše uvedenou proklamaci Ústavního soudu interpretoval tak, že nelze „konstituovat absolutní maximu, že by každé porušení legislativního procesu znamenalo protiústavnost práv- 2 6 0 Srov. bod 2 odlišného stanoviska Jana Filipa k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06. 2 6 1 Bod 1 odlišného stanoviska Jana Filipa k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06. 2 6 2 Tamtéž. 2 6 3 Bod 75 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Nález Ústavního soudu k protiústavnosti zákona o státní službě 63 ního předpisu, jenž byl v takovém legislativním procesu přijat.... I právní předpis zatížený vadným legislativním procesem může být ústavně konformním předpisem, neboť kvalifikované důsledky plynoucí z jeho zrušení by zatížily princip právního státu ve větší míře než vadnost legislativního procesu, jehož byl právní předpis produktem. "264 V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 skutečně Ústavní soud proklamovaný postup naplnil, když návrh na zrušení zákona zamítl mj. s tím, že by „formální zrušení právní úpravy ... znamenalo nebezpečí, kdy totožná úprava bude přijata znovu, pouze s tím rozdílem, že budou dodrženy všechny požadavky zákonodárného procesu. Ústavní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci formální a procedurální aspekty přezkumu ustupují z hlediska principu proporcionality požadavkům principů materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti. "265 Ústavní soud tak i přes shledané procedurální pochybení v zákonodárném procesu přistoupil k samotnému hmotněprávnímu přezkumu, přičemž tento svůj postup odůvodnil následovně: „Ústavní soud proto musel posoudit i další okolnosti případu, aby nebyla jeho role omezena pouze na přezkum stovek procedurálních pochybení obou sněmoven a jejich řídících orgánů, aniž to mělo jakýkoli dopad na posouzení materiální ústavnosti právního řádu. Pokud by Ústavní soud začal takto odůvodněným návrhům na zrušení zákona vyhovovat pouze z uvedených procedurálních důvodů na pomezí ústavního pořádku a reglementového práva, vytvořil by se stav značné právní nejistoty zejména tam, kde byjinak napadenému zákonu nebylo z hlediska obsahového možno nic vytknout. Proto bylo nutno posoudit i okolnosti, které by měly Ústavní soud vést k tomu, aby se neomezil pouze na přezkum dodržení úzkého vztahu původního návrhu a pozměňovacího návrhu."266 Z citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 vychází také nález k zákonu o státní službě.2 6 7 V předmětné věci tedy Ústavní soud zvažoval, „zda je možné dát z hlediska principu proporcionality přednost před derogací předpisu požadavkům principů materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti, resp. též posoudit možné dopady na soukromé osoby z hlediska respektu k principu právní jistoty a dobré víry v platnost práva. "2 6 8 Šlo tedy o to posoudit, zda porušení ústavních zásad zákonodárného procesu dosáhlo takové intenzity, aby bylo třeba přistoupit k derogaci napadeného zákona. Ústavní soud však zjevně nevyužil metodu třístupňového 2 6 4 BOHÁČ, BOHADLO, HORČIČKA a kol., op. cit, s. 82. 2 6 5 Bod 45 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/05. 2 6 6 Tamtéž, bod 44. 2 6 7 Bod 142 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/14. 2 6 8 Tamtéž, bod 144. Nález Ústavního soudu k protiústavnosti zákona o státní službě 64 testu proporcionality, nýbrž spíše rovnou přistoupil k poměřování možných následků stavu, kdy je zákon přijat způsobem odporujícím pravidlům jednacího řádu Poslanecké sněmovny, vůči následkům případné derogace takového zákona. Jak Ústavní soud uvedl, ke konstatování protiústavnosti zákona o státní službě nevedla ochrana subjektů zákonodárného procesu, které by se cítily postupem porušujícím pravidla zákonodárného procesu dotčeny, nýbrž ochrana objektivních hodnot plynoucích z principu právního státu, jejichž porušení vadný legislativní proces představuje.2 6 9 Ústavní soud tak při hodnocení proporcionality derogace zákona hodnotil, zda bylo dodrženo právo vlády vyjádřit se k návrhu zákona a předložit k němu své stanovisko, s tím že vláda by na svém právu měla trvat, přičemž byla vzata v potaz i faktická role vlády či jejích členů na přípravě návrhu zákona. Také se vyjádřil k rozsahu práva navrhovatelů na projednání návrhu, přičemž dle Ústavního soudu zpochybněním tohoto práva není, snaží-li se vláda eliminovat nepříznivé dopady poslaneckých návrhů komplexním pozměňovacím návrhem. Dále hodnotil, zda byla zachována práva opozice jako parlamentní menšiny, zda byly zachovány zákonem stanovené lhůty mezi jednotlivými fázemi zákonodárného procesu či zda měli poslanci možnost a dostatečný čas k seznámení se s předlohou zákona, konkrétně zda tu možnost měli ještě před jejím projednáním sněmovními výbory. Konstatoval, že absence důvodové zprávy k předloze sama o sobě nevede k protiústavnosti. Ústavní soud se dále zabýval dotčením práv jiných subjektů zákonodárného procesu, kupříkladu jde-li o možnost veřejné diskuse a připomínkování předlohy správními úřady, zástupci odborů a neziskovými organizacemi. Přednesl i úvahu, zda není lepší, je-li na výstupu zákonodárné procedury nový zákon upravující materii státní služby než jen další novela již mnohokrát novelizovaného zákona, který ani po dvanácti letech nenabyl účinnosti. Vyjádřil obavy ohledně toho, zda by případné odložení vykonatelnosti nálezu nevedlo k nejistotě, zda se ve vymezeném období podaří prosadit a schválit stejnou či obdobnou verzi zákona. V opačném případě by po derogaci služebního zákona mohlo vzniknout problematické právní vakuum. Podstatnou roli jistě hrála Ústavním soudem uvedená skutečnost, že zákon o státní službě v době vyhlášení derogačního nálezu již nabyl účinnosti. Dále Ústavní soud přihlédl i k předpokladu zákonné úpravy služebního poměru Ústavou a k existenci závazků České republiky vůči Evropské unii. Výše uvedený výběr hledisek k posouzení přiměřenosti derogace zákona je kritizovaný odlišnými stanovisky. Například podle odlišného stanoviska Pavla Rychetského, které odkazuje na dřívější judikaturu, není úlohou Ústavního soudu zkoumat, zda by projednání návrhu zákona ústavně konformní procedurou vedlo k jinému 2 6 9 Tamtéž, bod 162. Nález Ústavního soudu k protiústavnosti zákona o státní službě 65 výsledku (obsahu zákona), než tomu bylo na základě vadné procedury; jeho úkolem je chránit ústavní principy, které se k předepsané proceduře vztahují. Podle Jana Filipa pro uplatnění principu proporcionality ohledně derogace zákona v předmětném nálezu není místo, neb oť nej enže nej de o střet základního práva a veřejného zájmu, nýbrž vůbec nejde o hmotné právo, a i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008, bodu 45, se jednalo spíše o „terminologické nedopatření při hledání kompromisu, jak se odchýlit od tzv. přílepkového nálezu."270 Je třeba pamatovat, že Ústavní soud je dle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu povinen z úřední povinnosti přezkoumávat, zda byl zákon přijat ústavně předepsaným způsobem, jako předběžnou otázku každého řízení, se kterým je návrh na zrušení zákona spojen (což se týká i značného počtu individuálních ústavních stížností). Z uvedeného plyne též povinnost Ústavního soudu v rámci prejudiciální kontroly zkoumat, zda ustanovení napadeného zákona nebyla přijata prostřednictvím nepřípustného pozměňovacího návrhu. Takový přezkum je podle odlišného stanoviska Jana Filipa nerealizovatelný, o čemž svědčí i (ne)dodržování závěrů přílepkového nálezu.2 7 1 Také Pavel Rychetský v odlišném stanovisku, ke kterému se připojil David Uhlíř, upozorňuje na skutečnost, že ani v přílepkovém nálezu Ústavní soud neprovedl test proporcionality, nýbrž bezpodmínečně zrušil úpravu rozpornou s ústavními požadavky zákonodárného procesu.2 7 2 Osobně se domnívám, že při hodnocení přípustnosti určitého legislativního postupu (tedy otázek procesního práva) není žádoucí zohledňovat skutečnosti, které z hlediska procesních norem nemají relevanci. Problematickou shledávám i existenci šedé ústavní zóny, kdy je sice Ústavním soudem proklamovaná protiústavnost, nicméně tato je tolerována. Podle mého názoru takový přístup na právní jistotě nepřidá, spíše naopak. Bod 9 odlišného stanoviska Jana Filipa k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/14. Bod 9 odlišného stanoviska Jana Filipa k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/14. Bod 2 odlišného stanoviska Pavla Rychetského k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/14. Zákonodárná iniciativa a pozměňovací návrhy parlamentní menšiny 66 6 Zákonodárná iniciativa a pozměňovací návrhy parlamentní menšiny Zákonodárná moc v demokracii staví na principu rozhodování většiny, naproti němu však stojí neméně důležitý princip ochrany menšin. Je obecně zažilým principem, že vláda je pod kontrolou parlamentu (je mu podřízena). Já bych si dovolil s uvedeným principem polemizovat. Domnívám se, že spíše než celý parlament na vládu dohlíží především opozice, tedy menšina členů zákonodárného sboru. Aby parlamentní menšina mohla takovému úkolu dostát, nemohou být veškerá dění v parlamentu závislá jen na vůli většiny. Obecně vzato takovou menšinu může představat i jediný poslanec. Parlament spočívá na zastupitelském principu, je-li tedy parlamentní menšině upřena možnost hájit své zájmy, nedotýká se to jen individuálních poslanců, poslaneckých klubů či politických stran, ale i voličů, kteří doufají, že jejich zájmy budou volenými zastupiteli účinně prosazovány. Parlamentní procedura tedy musí rozumně vyvažovat zájmy vládnoucí většiny a opoziční menšiny, která má za úkol vládu kontrolovat a konfrontovat. Jednací řády rozlišují mezi pravomocemi, které jsou svěřeny do rukou jednotlivých členů zákonodárného sboru, a těmi, pro jejichž výkon je nutno dosáhnout určité menšiny, ať už v podobě poslaneckého klubu nebo dosažením určitého počtu poslanců bez ohledu na jejich příslušnost k politické straně či frakci.2 7 3 Zásadním oprávněním jednotlivých poslanců (a volitelně skupiny poslanců) je v českém parlamentním prostředí právo zákonodárné iniciativy. Svěření zákonodárné iniciativy i jednotlivým poslancům je řešení poměrně neobvyklé, neuplatní se ani v Německu, ani v Rakousku.2 7 4 V Německu svědčí zákonodárná iniciativa jednotlivým frakcím nebo alespoň 5 % členů Spolkového sněmu.2 7 5 V rakouské Národní radě musí být návrh zákona podpořen alespoň pěti poslanci, nebo jej může jednotlivý poslanec podat prostřednictvím některého z výborů Národní rady, neboť „tyto jsou oprávněny podávat samostatné návrhy zákonů, které souvisí s předmětem jejich činnosti."276 Nutno však podotknout, že i u nás je velká většina poslaneckých návrhů podávána skupinou poslanců, nikoliv jednotlivci. V aktuálním 8. volebním období Poslanecké sněmovny bylo dosud podáno 319 návrhů zákonů, z čehož je 112 vlád- 2 7 3 ZÁMEČNÍKOVA, Marie. Vady zákonodárného procesu a zákonů v České republice, Německu a Rakousku. Praha: Leges, 2018, s. 61. 2 7 4 Tamtéž. 2 7 5 Tamtéž. 2 7 6 Tamtéž. Zákonodárná iniciativa a pozměňovací návrhy parlamentní menšiny 67 nich, 11 senátních, 6 návrhů podala zastupitelstva krajů, 12 jednotliví poslanci a celých 178 návrhů podaly skupiny poslanců, čímž se poměrně dramaticky mění poměr, neboť v minulých volebních obdobích vládní návrhy zákonů dominovaly.2 7 7 Uplatnění zákonodárné iniciativy opozičními poslanci a skupinami poslanců naráží v politické praxi na očekávatelný jev, a sice že vládní strany nerady „přihrávají politické body" opozičním navrhovatelům, a proto se snaží hledat důvody, proč je opoziční návrh špatný. Pro opozici představuje uplatňování zákonodárné iniciativy, vedle primárního účelu vyřešit změnou právní úpravy nějaký společenský problém,2 7 8 mnohdy prostředek sebeprezentace. V zájmu kvalitnějšího zákonodárného procesu by jistě bylo žádoucí, kdyby třeba poslanecké kluby disponovaly adekvátním aparátem legislativních odborníků, popř. více využívaly služeb Parlamentního institutu Kanceláře Poslanecké sněmovny. Podávají-li návrh zákona vládní poslanci, je podle mého názoru na zamyšlenou, z jakého důvodu tak činí, příp. jsou-li jejich důvody legitimní. Oproti opozičním poslancům mají výhodu, že v praxi zřejmě mohou při přípravě svých návrhů zákonů využívat odborný legislativní aparát, který má vláda a jednotlivé resorty k dispozici. Pro odhodlaného navrhovatele má však poslanecká zákonodárná iniciativa zásadní výhody: návrh zákona nemusí procházet možná nepohodlným připomínkovým řízením a nejsou na něj kladeny tak vysoké formální nároky. Druhým významným poslaneckým oprávněním, „které může notně ovlivnit podobu legislativního procesu,"279 je možnost podávat k přijímaným zákonům pozměňovací návrhy. Již výše bylo pojednáno, že nezachová-li pozměňovací návrh úzký vztah k zákonodárné iniciativě, jedná se o zneužití pozměňovacího návrhu a hovoříme o tzv. legislativním přílepku (též „wild rider"). Na rozdíl od poslanecké zákonodárné iniciativy v případě pozměňovacích návrhů ani jednací řád německého Spolkového sněmu neobsahuje žádná zvláštní omezení pro jejich předkládání a svěřuje právo podávat pozměňovací návrhy i jednotlivým poslancům.2 8 0 Ani v Německu není vyžadováno písemné odůvodnění pozměňovacího návrhu.2 8 1 Naopak v Rakousku platí pro podávání pozměňovacích návrhů přísnější pravidla. Pro podání pozměňovacího návrhu potřebuje poslanec podporu alespoň dalších pěti poslanců 2 7 7 Údaje jsem zjistil s využitím parametrizovaného vyhledávání sněmovních tisků na webových stránkách Poslanecké sněmovny. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/sntisk.sqw?o=8&F=N 2 7 8 Ponechme nyní stranou, na kolik bývají takové záměry ušlechtilé, či zda v delším časovém horizontu nezpůsobují více škody než užitku. 2 7 9 ZÁMEČNÍKOVA, op. cit, s. 62-63. 2 8 0 Tamtéž. 2 8 1 Tamtéž. Zákonodárná iniciativa a pozměňovací návrhy parlamentní menšiny 68 (na rozdíl od pozměňovacích návrhů navržených jednotlivými poslanci ve výborech).2 8 2 Kromě toho „Národnírada ... může o každém pozměňovacím návrhu rozhodnout, že bude opětovně projednán v příslušném výboru."282 Domnívám se, že podávání pozměňovacích návrhů je ještě více používáno pro účely sebeprezentace opozičních stran a konfrontace vlády. Motivy pozměňovacích návrhů koaličních poslanců mohou být neméně zajímavé. Některé z nich jistě zcela legitimně reagují na výsledek parlamentní debaty. Domnívám se však, že mohou velmi dobře sloužit i k obcházení ne vždy žádaného projednání sporného bodu ve vládních a resortních orgánech a v připomínkovém řízení. Pozměňovací návrh je přitom znatelně flexibilnějším nástrojem než uplatňování poslanecké zákonodárné iniciativy. 2 8 2 Tamtéž. 2 8 3 Tamtéž. Úvahy pro futuro 69 7 Úvahy pro futuro Legislativní přílepky (včetně těch obsažených v komplexním pozměňovacím návrhu) nemají nikterak pozitivní vliv na právní řád. Taková „forma" zákonodárného procesu ubírá na jeho legitimitě, když je fakticky omezena diskuse o návrhu, který by jinak prošel vládním připomínkovým řízením a všemi třemi čteními v poslanecké sněmovně. Z demokratického principu tak zbývá pouhý pahýl, demokracie je redukována na volbu zákonodárců, kteří prosazují svou vůli zcela bez ohledu na zájmy parlamentní menšiny, dotčených subjektů a veřejnosti. Legislativní přílepky také negativně působí na přehlednost právního řádu, byť se dle mého názoru jedná spíše o ukázku přístupu zákonodárců než o podstatnou příčinu. Cesta k přehlednějšímu a srozumitelnějšímu právnímu řádu vede spíše skrze politické uvědomění si problému než revolucionistickými změnami pravidel legislativního procesu. Podmínkou je zájem občanské společnosti, tedy i politiků, na systematickém řešení nedostatků právního řádu. Vzhledem k současné míře právní regulace společenského života je o to podstatnější, aby legitimita schválených zákonů spočívala v důsledné realizaci demokratických principů, nikoliv jen ve vůli momentální vládnoucí většiny. Demokracie je forma politického zřízení, která umožňuje všem občanům účast na řízení státu, je založena na svobodě a rovnosti všech občanů. Politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny. Při rozhodování se menšina podřizuje většině, aniž by se musela vzdát svých práv a svobod. Mezi demokratické principy patří princip suverenity lidu, dle kterého je lid nejvyšším držitelem veškeré moci ve státě. Cílem státní moci je sloužit všem občanům. Moc ve státě je rozdělena mezi tři složky, moc zákonodárnou, výkonnou a soudní, nikdo nesmí držet neomezenou moc. Všechny atributy moci zákonodárné však neleží v rukách Parlamentu. Vláda nese politickou odpovědnost za realizaci právní regulace, je to ona, která má nejsilnější odborný aparát. Přestože je Parlamentu podřízena, měla by mít možnost vyjadřovat se k legislativním návrhům vlastním jménem nejen na počátku zákonodárného procesu. Koaliční poslanci by si měli být vědomi své odpovědnosti pramenící z příslušnosti k vládní většině, nemělo by být běžné, aby teprve prostřednictvím pozměňovacích návrhů „vylepšovali" návrhy zákonů předložené vlastní vládou. Pokud jde o v předešlé kapitole zmíněný rakouský model poslanecké zákonodárné iniciativy a podávání pozměňovacích návrhů, domnívám se, že bychom zde skutečně mohli najít inspiraci. Ačkoliv si nemyslím, že by přineslo zásadní zlepšení kvality poslaneckých návrhů zákonů, kdybychom jednotlivým poslancům odebrali právo zákonodárné iniciativy, ale ponechali jej skupině poslanců, v případě podávání pozměňovacích návrhů bych tomu i věřil. Dále by se mi osobně líbilo, kdyby Úvahy pro futuro 70 právo zákonodárné iniciativy měly také poslanecké kluby jako takové. Domnívám se, že by je to mohlo motivovat k větší systematičnosti při přípravě návrhů zákonů. Koneckonců politické strany a skrze ně i poslanecké kluby se vyznačují kontinuitou svého působení, mohly by tak dosáhnout vyšší kompetentnosti k přípravě právních předpisů než jednotliví poslanci, byť využívající zázemí svých poslaneckých klubů. Závěr 71 Závěr V úvodu jsem se zmínil, že chci přijít na kloub tomu, jak reálně vznikají zákony, jak jsou připravovány. A musím říct, že jsem rád, že nevím, jak se vyrábějí párky. Při studiu parlamentních procedur mě zaujalo, nakolik vše závisí na politické kultuře. A jak jsem koneckonců naznačil v předešlých dvou kapitolách, právě v apelu na dodržování dobrých politických zvyklostí shledávám největší potenciál zamezit nežádoucím a často i nedemokratickým praktikám v zákonodárném procesu. Samozřejmě, že v jistých situacích je nezbytný zákrok Ústavního soudu. Domnívám se, že právě Ústavní soud by prostřednictvím jasného uplatňování své judikatury mohl být impulzem k nastolení takových parlamentních zvyklostí, aby nepřicházel k újmě ani právní řád, ani parlamentní menšiny. Nemůže v tom však být sám, bez vůle zákonodárců se to neobejde. Při práci na první kapitole (principech zákonodárství a zákonodárného procesu) jsem si osvojil systematičnější přístup k otázkám parlamentarismu a zákonodárství. Díky tomu jsem se následně nedostal do situace, že bych se dopodrobna věnoval otázkám legislativní tvorby práva, ale nerozumněl ani základním principům parlamentarismu. Dále se mi podařilo shrnout nejzákladnější principy zákonodárného práva v československé první republice a po federalizaci a taktéž ve slovenské Národní radě, což mi umožnilo lépe se zaměřit na specifika zákonodárného procesu v České republice dle aktuální právní úpravy. Pozastavil jsem se nad problémem legislativních přílepků, které bohužel svědčí o ne příliš vysoké politické kultuře v Par­ lamentu. Dále jsem se nejprve obecně věnoval problematice komplexních pozměňovacích návrhů, které taktéž nepatří k dobrým praktikám Parlamentu. Jistou naději ve mně vzbuzuje, že nástupem elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv by takových praktik mohlo ubýt. Domnívám se totiž, že většina důvodů (alespoň těch více legitimních) pro používání komplexních pozměňovacích návrhů odpadne, neboť elektronický systém by měl proces zapracování pozměňovacích návrhů do předlohy zákona usnadnit. Jedna kapitola byla věnována specifickému případu, který doputoval k Ústavnímu soudu, týkal se zákonodárné procedury použité při přijímání zákona o státní službě. Tento zákon totiž vůbec nebyl předložen jako zákonodárná iniciativa, tou byla předložena pouze novela služebního zákona, avšak Sněmovna se v průběhu jejího projednávání rozhodla nahradit ji zákonem zcela novým. Při rozhodování Ústavního soudu o ústavnosti použité zákonodárné procedury hrály roli i otázky spíše faktického charakteru, jako například skutečnost, že napadený zákon již nabyl účinnosti, nebo že se jednalo o požadavek Evropské unie. A taktéž právní věta vynesená Závěr 72 Ústavním soudem se neobešla bez kontroverze, když sice konstatoval protiústavnost zákonodárné procedury, ale přesto se neuchýlil k derogaci zákona. Na základě poznatků předložených diplomovou prací si každý může učinit názor na rozebírané odchylky v zákonodárném procesu. Rozebrali jsme si, že autonomní působnost parlamentu není neomezená, i to, že na dodržování pravidel zákonodárného procesu závisí legitimita přijímaných zákonů, a nakonec i legitimita právního řádu jako celku. Proto jsem koneckonců také navrhl možné směry, kudy by se mohla ubírat cesta za zlepšením politické kultury s pozitivním dopadem na úroveň zákonodárství. Použité zdroje 73 Použité zdroje Monografie 1. KOLÁŘ, Petr; KYSELA, Jan; SYLLOVÁ, Jindřiška; GEORGIEV, Jiří; PECHÁČEK, Štěpán. Parlament České republiky. 3. přeprac. a aktualiz. vyd. Praha: Linde, 2013, 511 s. ISBN 978-80-87576-95-3. 2. BOHÁČ, Radim; BOHADLO, David; HORČIČKA, Emil a kol. Legislativní proces: (teorie a praxe). Praha: Tiskárna Ministerstva vnitra, s.p.o., 2011, 547 s. 3. BAXA, Bohumil. Parlament a parlamentarism. Díl L, Parlament; jeho vývoj, složení a funkce. Praha: Jan Košatka, 1924, 345 s. Dostupné také z: https://digi.law.muni.cz/handle/digilaw/100155 4. FILIP, Jan. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Dotisk 2. vyd. [i.e. 3. vyd.]. Brno: Václav Klemm, 2011, 328 s. ISBN 978-80-904083-7-1. 5. ZÁMEČNÍKOVA, Marie. Vady zákonodárného procesu a zákonů v České republice, Německu a Rakousku. Praha: Leges, 2018,184 s. ISBN 978-80- 7502-315-5. 6. KNAPP, Viktor. Teorie práva. Praha: C. H. Beck Beckovy právnické učebnice, 1995, 247 s. ISBN 80-7179-028-1. 7. KNAPP, Viktor. Tvorba práva a její současné problémy. Praha: Linde, 1998, 462 s. ISBN 80-7201-140-5. 8. HOLLÄNDER, Pavel. Základy všeobecné státovědy. 3. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, 247 s. ISBN 978-80-7380- 395-7. Dostupné také z: http://www.digitalniknihovna.cz/mzk/uuid/uuid:63a4a0f0-c610-lle8- bbaa-005056827e52 9. WEINBERGER, Ota. Norma a instituce: (úvod do teorie práva). Brno: Masarykova univerzita. Spisy Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně. Řada teoretická. 1995, 217 s. ISBN 80-210-1123-8. 10. SVÁK, Ján. Teória a prax legislatívy. 3., rozš. vyd. Žilina: Eurokódex, 2012, 440 s. ISBN 978-80-89447-65-7. Články 1. ŠÍN, Zbyněk Ústavní základ tvorby práva ve spolkovém státě (Spolková republika Německo). Správní právo: odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. Praha: Ministerstvo vnitra. 2000, roč. 33, č. 2, s. 30-52. Použité zdroje 74 ISSN 0139-6005. Dostupné také z: https://www.mvcr.cz/clanek/spravni- pravo.aspx 2. KOKEŠ, Marián. Teorie zákonodárství aneb pokus čelit nezájmu právní teorie a politologie o legislativní tvorbu práva v ČR. Správní právo: odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. Praha: Ministerstvo vnitra. 2016, roč. 49, č. 1, s. 28-56. ISSN 0139-6005. Dostupné také z: https://www.mvcr.cz/clanek/ spravni-pravo.aspx 3. KYSELA, J. Souhrn problémů tvorby práva v České republice z pohledu teorie i praxe. In: GERLOCH, Aleš a KYSELA, Jan. Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie. Sborník ASPI. Praha: ASPI, 2007, 387 s. ISBN 978-80-7357-287-7. 4. MUSIL, Marek. Mýtus legislativní dokonalosti. In: GERLOCH, Aleš a KYSELA, Jan. Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie. Sborník ASPI. Praha: ASPI, 2007, s. 302. Judikatura 5. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 21/14. Ústavní soud [online]. 2015 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-21-14_l 6. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 15. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Ústavní soud [online]. 2007 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-77-06 7. Nález Ústavního soudu ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01. Ústavní soud [online]. 2002 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-36-01 8. Nález Ústavního soudu ze dne 10. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09. Ústavní soud [online]. 2009 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-27-09 9. Nález Ústavního soudu ze dne 26.11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 19/08. Ústavní soud [online]. 2008 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-19-08 10. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 6.10. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 39/08. Ústavní soud [online]. 2010 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-39-08 11. Nález Ústavního soudu ze dne 29. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 33/09. Ústavní soud [online]. 2010 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-33-09 Použité zdroje 75 12. Nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2008, sp. zn. PI. ÚS 56/05. Ústavní soud [online]. 2008 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-56-05 Internetové zdroje 13. Věcný záměr zákona (obecný). Legislativníhelpdesk [online]. Úřad vlády České republiky, © 2019 [cit. 24. 6. 2019]. Dostupné z: https://help.odok.cz/katalog-procesu/vecny-zamer-zakona/vecny-zamer- zakona-obecny 14. Návrh zákona (obecný). Legislativní helpdesk [online]. Úřad vlády České republiky, © 2019 [cit. 24. 6. 2019]. Dostupné z: https://help.odok.cz/katalog-procesu/zakon/navrh-zakona-obecny 15. Stenografický zápis 27. schůze Poslanecké sněmovny, ze dne 13. 3. 2019. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [online]. 2019 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/027schuz/s027206.htm 16. Stenografický zápis 26. schůze Poslanecké sněmovny, ze dne 30. 6. 2000. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [online]. 2019 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/027schuz/s027206.htm 17. Stenografický zápis 48. schůze Poslanecké sněmovny, ze dne 5. 2. 2009. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [online]. 2019 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/2006ps/stenprot/048schuz/s048056.htm 18. Sněmovní tisk č. 347 v archivu 8. volebního období Poslanecké sněmovny. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [online]. 2019 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=8&T=347 19. Sněmovní tisk č. 71/8 v archivu 7. volebního období Poslanecké sněmovny. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [online]. 2019 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&t=71 Použité zdroje 76 Právní předpisy Zákony 20. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších predpisu. In: Zákony pro lidi.cz [online]. © AION CS 2010-2019 [cit. 27. 6. 2019]. Dostupné z: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/1993-l 21. Ústavní zákon č. 121/1920 Sb., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky. In: Beck-online [právni informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck [cit. 26. 6. 2019]. 22. Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů. In: Zákony pro lidi.cz [online]. © AION CS 2010-2019 [cit. 27. 6. 2019]. Dostupné z: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/1995-90 23. Zákon č. 325/1920 Sb., o jednacím řádu poslanecké sněmovny Národního shromáždění. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck [cit. 26. 6. 2019]. 24. Zákon č. 326/1920 Sb., o jednacím řádu senátu Národního shromáždění. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck [cit. 26. 6.2019]. 25. Ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci. In: Zákony pro lidi.cz [online]. © AION CS 2010-2019 [cit. 27. 6. 2019]. Dostupné z: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/1968-143/zneni-0 26. Zákon č. 56/1969 Sb., o jednacím řádu Federálního shromáždění Československé socialistické republiky, ve znění zákona č. 20/1971 Sb. In: Zákony pro lidi.cz [online]. © AION CS 2010-2019 [cit. 27. 6. 2019]. Dostupné z: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/1969-56 27. Zákon České národní rady č. 1/1969 Sb., o jednacím řádu České národní rady, ve znění pozdějších předpisů. In: Zákony pro lidi.cz [online]. © AION CS 2010-2019 [cit. 27. 6. 2019]. Dostupné z: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/1969-1 28. SLOVENSKÁ REPUBLIKA. Ústavní zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: Zákony pre ľudí.sk [online]. © S-EPI s. r. o. 2010-2019 [cit. 27. 6. 2019]. Dostupné z: https://www.zakonypreludi.sk/zz/1992-460 29. SLOVENSKÁ REPUBLIKA. Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z., o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: Zákony pre ľudí.sk [online]. © S-EPI s. r. o. 2010-2019 [cit. 27. 6. 2019]. Dostupné z: https://www.zakonypreludi.sk/zz/1996-350 Použité zdroje 77 30. Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů. In: Zákony pro lidi.cz [online]. © AION CS 2010-2019 [cit. 27. 6. 2019]. Dostupné z: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/1999-107 31. Zákon č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (stykový zákon). In: Zákony pro lidi.cz [online]. © AION CS 2010-2019 [cit. 27. 6. 2019]. Dostupné z: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/1999-107 32. Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. In: Zákony pro lidi.cz [online]. © AION CS 2010- 2019 [cit. 24. 6.2019]. 33. Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění zákona č. 300/2000 Sb. In: Zákony pro lidi.cz [online]. © AION CS 2010- 2019 [cit. 27. 6. 2019]. Dostupné z: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/1998-110 Právní předpisy EU 34. Rozhodnutí Rady č. 98/415/ES ze dne 29. 6.1998 o konzultacích vnitrostátních orgánů s Evropskou centrální bankou k návrhům právních předpisů. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 24. 6. 2019]. Dostupné z: https://eur- lex.europa.eu/eli/dec/1998/415/oj?locale=cs 35. Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1535 ze dne 9. září 2015 o postupu při poskytování informací v oblasti technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 24. 6. 2019]. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal- content/cs/TXT/?uri=CELEX:32015L1535 Ostatní 36. Usnesení vlády ze dne 19. 3.1998, č. 188, Legislativní pravidla vlády, ve znění pozdějších předpisů. Vláda ČR, © 2009-2019 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: https://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/legislativni- pravidla-vlady-91209/ 37. Usnesení vlády ze dne 14.12. 2011, č. 922, Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace, ve znění pozdějších předpisů. Vláda ČR, © 2009-2019 [cit. 26. 6. 2019]. Dostupné z: https://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/ria/metodiky/obecne-zasady-pro- hodnoceni-dopadu-regulace-90556