MASARYKOVA UNIVERZITA PRÁVNICKÁ FAKULTA Veřejná správa Katedra správní vědy a správního práva BAKALÁŘSKÁ PRÁCE Odstraňování nepovolených staveb a změny v návrhu nového stavebního zákona v návaznosti na výkon rozhodnutí Jaroslav Cerný 2020/2021 v Cestné prohlášení „Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Odstraňování nepovolených staveb a změny v návrhu nového stavebního zákona v návazností na výkon rozhodnutí zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury." Ve Vizovicích dne 28. června 2021 2 Anotace Tato bakalářské práce se zabývá problematikou nepovolených staveb, jako důsledku nedodržování stavební kázně, v rámci veřejného stavebního práva. Popisuje vedení řízení o odstranění stavby dle platné legislativy, zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), jehož cílem a účelem je uvedení právního a skutečného stavu do souladu. Stavební úřad, jako orgán veřejné moci, v takto vedených řízeních rozhoduje o dodatečném povolení stavby nebo o nařízení jejího odstranění. Vydání rozhodnutí o nařízení odstranění stavby zakládá zákonnou povinnost orgánu veřejné moci zajistit realizaci takového rozhodnutí, tedy přistoupit k výkonu jím vydaného rozhodnutí. Práce se současně věnuje připravované rekodifikaci veřejného stavebního práva, konkrétně změnám v návrhu nového stavebního zákona, které přímo souvisí s odstraňováním nepovolených staveb a s výkonem rozhodnutí o nařízení odstranění stavby. Seznam klíčových slov Stavební zákon Stavební úřad Stavební kázeň Nepovolená stavba Nařízení odstranění stavby Dodatečné povolení stavby Výkon rozhodnutí Rekodifikace veřejného stavebního práva Návrh nového stavebního zákona 3 Abstract This Bachelor's thesis deals with the issue of Unauthorized constructions as a result of noncompliance with construction discipline, within the framework of Public Construction Law. It describes the Conduct of proceedings for the Removal of a building in accordance with applicable legislation, the Building Act, the aim and purpose of which is to bring the legal and actual status into line. The Building Authority, as a public authority, decides in such proceedings on an additional building permit or on an order for its removal. The issuance of a decision on an order for the removal of a building establishes a legal obligation on a public authority to ensure the implementation of such a decision, ie to proceed with the execution of the decision issued by it, The Bachelor's thesis also deals with the planned Recodification of Public building Law, specifically changes in the Draft of the New Building Act, which are directly related to the Removal of Unauthorized Constructions and the Enforcement of Decisions on building orders. Keywords Building Act Building Authority Construction Discipline Unauthorized Construction Building Removal Order Additional Building Permit Execution of Decisions Recodification of the Public Building Law Draft of the New Building Act 4 Obsah práce Úvod 1. Odstraňování nepovolených staveb 1.1 Stavební kázeň j ako chráněný veřej ný záj em 1.2 Stavba, nepovolená stavba, neoprávněná stavba 1.2.1 Definice stavby v zákoně č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) 1.2.2 Definice stavby v zákoně č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrálni zákon) 1.2.3 Definice stavby v zákoně č. 89/2012 Sb., občanský zákoník 1.2.4 Definice stavby v zákoně č. 111/2009 Sb., o základních registrech 2. Nařízení odstranění nepovolené stavby 2.1. Důvody pro nařízení odstranění stavby 2.2. Úkony před zahájením řízení o odstranění stavby 2.3. Zahájení řízení o odstranění stavby 2.4. Ukončení řízení o odstranění stavby 3. Výkon rozhodnutí o odstranění nepovolené stavby 3.1. Správní exekuce, exekuční správní orgán, exekuční titul, exekuční řízení 3.2. Způsoby provedení exekuce 3.3. Zákonné lhůty pro výkon exekuce 3.4. Výkon exekuce správním orgánem 3.5. Výkon exekuce soudním exekutorem 3.6. Problematika nečinnosti stavebního úřadu při výkonu rozhodnutí 3.6.1 Finanční zajištění výkonu rozhodnutí 3.6.2 Nedostatek odborného personálu 3.6.3 Organizační a právní důvody 4. Změny v návrhu nového stavebního zákona v souvislosti s výkonem rozhodnutí o odstranění nepovolené stavby 4.1. Cíle návrhu nového stavebního zákona 4.2. Změny v navrhované právní úpravě stavebního zákona ve vztahu k institutu odstraňování nepovolených staveb 4.2.1 Řízení o nařízení odstranění stavby v návrhu nového stavebního zákona 4.2.2 Výkony rozhodnutí obecných stavebních úřadů podle návrhu nového stavebního zákona 5. Odstraňování nepovolených staveb v správním obvodu SÚ Slušovice 5.1. Statistika vedených řízení o odstranění nepovolených staveb 5.2. Vyhodnocení Závěr Literatura a další použité zdroje 5 Úvod Tématem předkládané bakalářské práce je „Odstraňování nepovolených staveb a změny v návrhu nového stavebního zákona v návaznosti na výkon rozhodnutí". Pokud bychom provedli krátký rozbor zvoleného tématu, zjistíme, že obsahuje několik institutů zakotvených v různých právních předpisech. Odstraňování nepovolených staveb je institutem veřejného stavebního práva a je o něm pojednáváno v ustanoveních zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v části čtvrté stavebního řádu, Hlavě I, Díle 3, Odstraňování staveb, terénních úprav a zařízení. S odstraňováním staveb souvisí a je propojena řada ustanovení stavebního zákona, např. kontrolní prohlídky staveb (Hlava II, Stavební dozor a zvláštní pravomoci stavebního úřadu), povinnosti stavebníka nebo vlastníka stavby a zařízení (Hlava IV, Povinnosti a odpovědnosti osob při přípravě, provádění a užívání staveb). S nepovolenou stavbou souvisí nepovolená činnost, jejímž následkem může být projednání přestupku podle stavebního zákona, což je založeno v Hlavě V stavebního zákona (Přestupky). Samotný výkon rozhodnutí o nařízení odstranění stavby je uplatňován správním orgánem (stavebním úřadem, který vydal rozhodnutí v prvním stupni) dle ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (Hlava XI, Exekuce, Díl 3 Exekuce na nepeněžitá plnění). Z výše uvedeného je patrné úzké propojení jednotlivých veřejnoprávních předpisů (stavební zákon a správní řád). Za problém výše uvedeného institutu (odstraňování nepovolených staveb vč. výkonu rozhodnutí) považuji složitost jeho realizace, spočívající ve vedení několika na sebe navazujících správních řízení (řízení o odstranění stavby, řízení o dodatečném povolení stavby, přestupkové řízení, exekuční řízení). Dosáhnout výsledku odstranění nepovolené stavby (v případě, že nebude dodatečně povolena nebo nebude rozhodnuto o jejím neodstranění) je nadmíru časově náročný proces, často prodlužován obstrukcemi neukázněných stavebníků. Současně je vedení takových řízení podmíněno kvalifikovaným úřednickým aparátem, jedná se o agendu s velkými odbornými i psychickými nároky na zaměstnance stavebních úřadů. Vždyť demolice stavby představuje nevratný dopad do života stavebníka. Dalším aspektem je vůle, resp. schopnost samosprávného celku, obce pověřené výkonem působnosti obecného stavebního úřadu, financovat výkon exekuce. Právě neschopnost těchto obcí zajistit náklady na nucený výkon rozhodnutí (pokud stavebník, vlastník stavby nesplní rozhodnutí dobrovolně) má za následek absenci vymáhání práva, což narušuje základní principy právního státu. Na tento problém upozorňuje již řadu let veřejný ochránce práv. JUDr. Otakar Motejl, první veřejný ochránce práv, již v roce 2003 konstatoval: „nečinnost stavebních úřadů na úseku exekucí je tématem pro vážnou diskusi o změně stávajícího systému, kdy náklady na výkon rozhodnutí hradí obce ze svých rozpočtů. Stávající praxe, kdy jsou případy odstranění nelegálních staveb vzácnou výjimkou, je do budoucna neudržitelná a musí být v rámci chystané rekodifikace stavebního práva předmětem zvýšené pozornosti. Rezignace na výkon rozhodnutí stavebního úřadu závažným způsobem narušuje principy právního státu"} Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2003, str.37 [online].Dostupné z: http://ochrance.cz 6 Základními prameny, ze kterých jsem při zpracování bakalářské práce vycházel, jsou veřejnoprávní předpisy, zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) a zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Téma částečně zasahuje do soukromého práva (neoprávněné stavby, právo stavby), proto byla použita některá ustanovení zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Za důležitý zdroj pro zpracování předmětného tématu považuji publikaci Sborník stanovisek veřejného ochránce práv, Odstraňování staveb II, která popisuje rozhodování o nepovolených stavbách a jejímž obsahem jsou významné soudní judikatury a vybrané stanoviska veřejného ochránce práv v dané oblasti. Významným a využitým zdrojem pro čerpání informací v této oblasti veřejného práva byly odborné články v Bulletinu stavebního práva. V souvislosti s posouzením návrhu nového stavebního zákona ve vztahu k nepovoleným stavbám bylo čerpáno z presentací a článků zveřejněných na internetových stránkách Ministerstva pro místní rozvoj ČR, včetně Vládního návrhu nového stavebního zákona. Obsahem bakalářské práce je definování a orientace v základních pojmech institutu odstraňování nepovolených staveb, mezi které určitě patří stavební kázeň, nepovolená a neoprávněná stavba, vysvětlení procesu nařízení odstranění stavby, od zahájení řízení o odstranění stavby až do jeho ukončení, včetně přiblížení řízení o dodatečném povolení stavby (§ 129 - § 131a, stavební zákon). Stávající právní úprava předmětného institutu bude v předložené práci zakončena problematikou výkonu rozhodnutí o nařízení odstranění nepovolené stavby s uvedením možností výkonu exekuce. Pro přiblížení problematiky nepovolených staveb v regionu Zlínského kraje je do práce zakomponována statistika vedených řízení o odstranění nepovolené stavby ve správním obvodu Stavebního úřadu Slušovice. Mimo popis stávající právní úpravy se bakalářská práce zaměřuje na probíhající rekodifikaci veřejného stavebního práva ve vztahu k odstraňování nepovolených staveb (proces přijetí změny právního předpisu byl zahájen v roce 2017). Návrh nového stavebního zákona, který by měl nabýt účinnosti dnem 1. července 2023 (26. května 2021 byl návrh schválen v Poslanecké sněmovně), uvádí nové principy řešení problematiky odstraňování nepovolených staveb. V zásadě se jedná o zpřísnění podmínek pro dodatečné povolování staveb, jako je naprostý soulad stavby s platnými právními předpisy, splnění všech zákonem stanovených podmínek pro její umístění a povolení, nemožnost povolování výjimek z obecných požadavků na výstavbu. Nově je pro možnost dodatečného povolení stavby zavedena podmínka prokázání, že stavebník jednal v dobré víře a nevěděl o protiprávnosti svého jednání (své stavební činnosti). Důkazní břemeno k prokázání dobré víry ponese dle dikce nového stavebního zákona stavebník. Další podmínkou pro dodatečné povolení stavby je splnění sankce ze strany stavebníka, tj. uhrazení vyměřené pokuty za spáchaný přestupek. V souvislosti se zkrácením délky trvajícího procesu odstranění nepovolené stavby, zahrnul zákonodárce řízení o dodatečném povolení stavby, jakož i splnění sankční povinnosti za přestupek, jako součást řízení o nařízení odstranění stavby. Důležitým krokem k realizaci samotného výkonu rozhodnutí je nový systém financování a vymáhání nákladů na provádění exekucí, odstraňování nepovolených staveb. Dle současné právní úpravy je stavební úřad povinen přistoupit k exekuci a vymáhat tak splnění povinností, které nařídil, přičemž náklady na výkon rozhodnutí hradí obec pověřená výkonem působnosti obecného stavebního úřadu. 7 Nově pověřil zákonodárce Krajské stavební úřady, jako exekuční správní orgán příslušný k exekuci na nepeněžitá plnění uložená obecným stavebním úřadem. Volba tématu bakalářské práce do jisté míry ovlivnila vykonávaná profese zaměstnance stavebního úřadu. V oblasti veřejného stavebního práva existuje celá řada témat, která jsou v dnešní době ožehavým tématem diskusí a předmětem rekodifikace stavebního práva, stěžejním bodem je urychlení povolování staveb, digitalizace systému, zjednodušení administrativy, dodržování zákonem stanovených lhůt správními orgány apod. Výběrem zvoleného tématu, chci upozornit na problém „černých staveb", jeho dlouhodobé podceňování, které má dnes za následek chybějící motivaci k legální stavební činnosti. Je zcela běžným postupem, že místo absolvování složitého a někdy i časově náročného procesu územního a stavebního řízení a následného procesu kolaudace, stavebník raději postaví „černou stavbu" s vědomím, že ji lze následně zlegalizovat dodatečným povolením, kterým se stavba umístí a povolí, a je-li dokončena a schopna užívání i zkolauduje. Legální stavební činnost je nezpochybnitelným chráněným veřejným zájmem a znamená respektování zákonem stanovených podmínek chování v oblasti veřejného stavebního práva. Jakým způsobem je možné vrátit mezi stavebníky kázeň? Jak zajistí Ministerstvo pro místní rozvoj, jako ústřední orgán státní správy na úseku územního plánování a stavebního řádu, faktické plnění výkonu rozhodnutí obecných stavebních úřadů vydaných ve veřejném zájmu? Pomůže nastavení nových principů odstraňování nepovolených staveb zakotvených v návrhu nového stavebního zákona? Nebo budou nutná opatření v oblasti personalistiky a managementu stavebních úřadů a obcí? Má vliv na potírání stavební nekázně výkon státní správy v přenesené působnosti? Na tyto otázky si snad budeme moci odpovědět po nabytí účinnosti nového stavebního zákona, a jeho aplikace do praktické činnosti stavebních úřadů. Cílem bakalářské práce na výše uvedené téma je nejen exkurz do stávajících a připravovaných ustanovení právních předpisů veřejného stavebního práva, zabývajících se zvolenou problematikou, ale současně jejich porovnání, posouzení zda a jaký bude mít přínos nový stavební zákon pro ochranu veřejných práv a upevňování základních principů právního státu. 8 1. Odstraňování nepovolených staveb Na úvod této kapitoly je třeba uvést, že odstraňování staveb zakotvené v ustanoveních zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), lze rozdělit z pohledu vůle vlastníka stavby na dobrovolné odstranění stavby a na nařízení odstranění stavby. V prvním případě dochází k odstranění stavby zvůle jejího vlastníka a vyžaduje-li odstranění stavby souhlas nebo povolení stavebního úřadu, stavební úřad posuzuje takový záměr na základě žádosti, resp. ohlášení vlastníka stavby (ust. § 128 stavebního zákona). Takové odstranění stavby může být následně provedeno na základě vydaného souhlasu nebo povolení k odstranění stavby. Vlastník stavby může provést odstranění stavby i bez povolení či ohlášení stavebnímu úřadu, jedná-li se o stavbu uvedenou v ustanovení § 103 stavebního zákona, s výjimkou staveb uvedených v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) bod 4 až 8 a staveb, v nichž je obsažen azbest. Druhý případ, nařízení odstranění stavby, je situace, kdy dochází ze zákonem daných důvodů k nařízení odstranění stavby bez vůle vlastníka, často pak proti jeho vůli. Nastanou-li zákonné důvody k nařízení odstranění stavby, uvedené v ustanovení § 129 odst. 1 stavebního zákona, je stavební úřad povinen zahájit a vést řízení o nařízení odstranění stavby z moci úřední. Výsledkem řízení může být nařízení odstranění stavby s následným výkonem rozhodnutí, nebo jak se setkáváme v praxi častěji vydání dodatečného povolení stavby. Tato práce se v níže uvedených kapitolách zaměřuje na odstraňování nepovolených staveb, tedy na řízení nezávislé na vůli vlastníka stavby, řízení zahajované stavebním úřadem z moci úřední. 1.1 Stavební kázeň jako chráněny veřejný zájem Stavební kázeň můžeme definovat jako povinnost dodržovat stavebně právní předpisy, vymezené zejména zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) a jeho prováděcími předpisy. Jedná se o povinnosti a odpovědnost osob při přípravě stavby (řádně projednat stavební záměr, zajistit předepsanou dokumentaci pro povolení stavebního záměru, atd.), při provádění stavby (oznámit stavebnímu úřadu předem zahájení stavebních prací, zajistit realizaci stavby oprávněnou osobou, případně zajistit stavební dozor u staveb prováděných svépomocí, atd.) a při užívání stavby (užívat stavbu jen k účelu vymezeném v kolaudačním souhlasu nebo kolaudačním rozhodnutí, nebo nevyžaduj eli kolaudaci, tak k účelu vymezeném v povolení stavby, udržovat stavbu v dobrém stavební stavu po celou dobu její existence, atd.) zakotvené v ustanovení § 152 až § 157 stavebního zákona (Hlava IV Povinnosti a odpovědnost osob při přípravě, provádění a užívání staveb). Dodržování stavební kázně je jeden z cílů rekodifikace veřejného stavebního práva, který je zakomponován v návrhu nového stavebního zákona. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR při tvorbě nového stavebního zákona docela intenzivně upozorňuje na porušování veřejných stavebních předpisů a na nutnost tento stav do budoucna řešit. Výsledkem je několik změn v návrhu nového stavebního zákona, které by měly vést k omezení vzniku „černých staveb", resp. k omezení jejich legalizace, zároveň by tyto změny měly vést k bezpodmínečnému výkonu rozhodnutí stavebních úřadů, tedy k razantnímu přistoupení státní správy ve věci odstraňování takových nezákonných staveb (viz. kapitola 4. Změny v návrhu nového stavebního zákona v souvislosti s výkonem rozhodnutí o odstranění nepovolené stavby). 9 Obrázek a tabulka č. 1: Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Na černé stavby si posvítíme. Dostupné z: https://mmr.cz/cs/microsites/nsz/temata/na-cerne-stavby-si-posvitime „Černé stavby se stalyfenoménem doby. Na černo už vzniká každá desátá. V roce 2018 bylo v Česku řádně povoleno 70 211 staveb. Dalších 6 647 staveb získalo povolení dodatečně a u 397 staveb nařídily úřady jejich odstranění". (Zdroj: data za rok 2018, zdroj: Analýza stavu na úseku stavebního řádu a územního plánování) Podíl "černých staveb" v rámci rozhodovací činnosti stavebních úřadů; ČR (2018) 91% radné pwo leno Idodaterné pcvcHeno či nanieno odstraní Kraj Řádně povoleno Nařízeno odstranit Dodatečně povoleno Řízení celkem Praha 4 095 31 441 4 567 Středočeský 10 130 63 934 11 127 Jihočeský 4 622 15 457 5 094 Plzeňský 3 923 23 413 4 359 Karlovarský 1 406 10 212 1 628 Ústecký 3 488 15 630 4 133 Liberecký 1 856 24 325 2 205 Královéhradecký 2 752 9 316 3 077 Pardubický 2 067 16 237 3 320 Vysočina 3 480 14 340 3 834 Jihomoravský 6 150 63 863 7 076 Olomoucký 2 863 29 348 3 240 Moravskoslezský 5 217 45 676 5 938 Zlínský 2 872 40 455 3 367 CR 70 214 397 6 647 77 258 % ze všech řízení 90,9 0,5 8,6 100,0 10 „Zájem na respektování stavební kázně a zajištění dobrého stavebního stavu staveb jsou nezpochybnitelnými veřejnými zájmy, kterým poskytuje ochranu stavební zákon."2 V Hlavě II Stavební dozor a zvláštní pravomoci stavebního úřadu, v ustanovení § 132 odst. 3 stavebního zákona, je specifikováno, co je veřejným zájmem, mimo jiné: „Veřejným zájmem se rozumí požadavek, aby stavba byla prováděna v souladu s rozhodnutím nebo jiným opatřením stavebního úřadu". Je-li veřejným zájmem provádět stavby v souladu s jejich povolením, je o to více veřejným zájmem provádět stavby pouze na základě povolení vyžadovaného stavebním zákonem (mimo případy uvedené vust. § 79 odst. 2 stavebního zákona). V souvislosti s dodržováním stavebně právních předpisů je v ustanovení § 132 odst. 1 stavebního zákona uvedeno, že „stavební úřady vykonávají soustavný dozor nad zajišťováním ochrany veřejných zájmů, ochrany práv a oprávněných zájmů právnických afyzických osob a nad plněním jejich povinností vyplývajících z tohoto zákona a právních předpisů vydaných kjeho provedenť. V rámci zajišťování ochrany veřejných zájmů pak může stavební úřad provádět kontrolní prohlídky stavby, nařizovat neodkladné odstranění stavby, nařizovat nutné zabezpečovací práce na stavbě a vydávat další opatření dle ustanovení § 132 odst. 2 stavebního zákona. Jako příklad aplikace ochrany veřejného zájmu, dozorování stavební kázně, může být provedení kontrolní prohlídky stavby za účelem prověření, zdaje prováděna, nebo zda byla provedena v souladu s vydaným povolením a ověřenou projektovou dokumentací. 1.2 Stavba, nepovolená stavba, neoprávněná stavba Pojem „stavba" je obsažen jak ve veřejnoprávních předpisech (stavební zákon, katastrální zákon, zákon o základních registrech), tak v předpisech práva soukromého (občanský zákoník). To, co je definováno jako stavba dle stavebního zákona, nemusí být za stavbu považováno občanským právem (např. mobilní dům), co je předmětem zápisu do katastru nemovitostí, nemusí být předmětem zápisu do registru územní identifikace, adres a nemovitostí (vodní dílo). Je na posouzení stavebního úřadu, zda se jedná o stavbu ve smyslu stavebního zákona. 1.2.1 Definice stavby v zákoně č. 183/2006 Sb„ o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)* V ustanovení § 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, je stavba definována jako veškerá stavební díla, která vznikají stavební nebo montážní technologií, bez zřetele na jejich stavebně technické provedení3 , použité stavební výrobky, materiály a Vyrozumění veřejné ochrankyne práv vládě České republiky o systémových nedostatcích Ministerstva pro místní rozvoj, ze dne 2.12.2016, Sp. zn.: 6/2011/SZD [online]. Dostupné z: http://ochrance.cz * Převzato z kolokviální práce (autocitace). ČERNÝ Jaroslav, Kolokviální práce, Součinnost katastrálního úřadu a stavebního úřadu při zápisu staveb do veřejného seznamu, Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2021 'i Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 25. 4. 2003, čj. 31 Ca 24/2002-27, popsal stavbu jako „výsledek záměrné lidské činnosti, jehož provedení vyžaduje určitou míru stavebnětechnických znalostí a dovedností". Stavba může podle něj „ vzniknout nejen tzv. mokrým procesem (zděním nebo litím), ale i pracemi pouze tesařskými nebo truhlářskými, při nichž jsou jednotlivé stavební prvky spojovány čepy, hřebíky, ale i jinak ". 11 konstrukce, na účel využití a dobu trvání. Dočasná stavba je stavba, u které stavební úřad předem omezí dobu jejího trvání. Za stavbu se považuje také výrobek plnící funkci stavby4 . Stavba, která slouží reklamním účelům, je stavba pro reklamu. Stavbou dle tohoto zákona je i její část nebo změna dokončené stavby (nástavba, kterou se stavba zvyšuje; přístavba, kterou se stavba půdorysně rozšiřuje a která je vzájemně provozně propojena s dosavadní stavbou; stavební úprava, při které se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby; za stavební úpravu se považuje též zateplení pláště stavby). Stavební zákon tak vymezuje stavbu jako určité stavební dílo, vzniklé stavební činností. V určitých částech stavebního zákona je stavba definována jako stavební záměr5 . 1.2.2 Definice stavby v zákoně č. 89/2012 Sb., občanský zákoník* Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, přímo nevymezuje pojem „stavba", nicméně v ustanovení § 498 odst. 1 nalezneme rozdělení věcí na nemovité a movité: „Nemovité věci jsou pozemky a podzemní stavby se samostatným účelovým určením, jakož i věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon. Stanoví-li zákon, že určitá věc není součástí pozemku, a nelze-li takovou věc přenést z místa na místo bez porušení její podstaty, je i tato věc nemovitá". Dle této definice můžeme mezi nemovité věci zařadit: pozemky; stavby na pozemku, které nejsou součástí pozemku; podzemní stavby, které nejsou součástí pozemku; dočasné stavby; inženýrské sítě (liniové stavby dle § 509 občanského zákoníku); komunikace (dálnice, silnice, místní komunikace); věcná práva, která za nemovitou věc prohlásí zákon (právo stavby). Občanský zákoník nám dále stanovuje, co je součástí věci, co k ní náleží, resp. co od ní nemůže být odděleno, aniž by se tím věc znehodnotila. V § 506 občanský zákoník stanoví, že: „součástí pozemku je prostor nad povrchem i pod povrchem, stavby zřízené na pozemku a jiná zařízení (dále jen "stavba") s výjimkou staveb dočasných, včetně toho, co je zapuštěno v pozemku nebo upevněno ve zdech." Z tohoto ustanovení můžeme dovodit, že stavba dle občanského zákoníku může být samostatnou nemovitou věcí, nebo může být součástí pozemku. Ze soudní judikatury lze k pojmu „výrobek plnící funkci stavby" uvést např.: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2017, čj. 9 As 342/2016-21: „Za stavbu se dle citovaného ustanovení povalují i výrobky, které svým účelem, k némuž mají být užívány, plní funkce, které by jinak plnily stavby vzniklé stavební či montážní technologií. Určující je účel, k němuž mají tyto výrobky sloužit. Jak uvádí komentář, jedním z příkladů výrobků plnících funkci stavby „jsou ,zahradní domky', které si stavebníci jako zkompletovaný celek zhotovený u výrobce zakoupí, aby jej jako takový umístili na konkrétním pozemku a následně užívali jako , klasickou' stavbu vzniklou stavební činností. Obdobným příkladem jsou tzv. mobilní domy. V okamžiku, kdy tento výrobek ztratí svoji mobilitu, tj. pokud by bylo záměrem jeho majitele osaditjej na pozemek s tím, že má začít plnit jako svůj základní účel funkci stavby (např. pro bydlení či rekreaci), pak takový výrobek plně podléhá povolovacím režimům dle stavebního zákona. " 5 § 3, odst. 5, zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).: „Pokud se v tomto zákoně používá pojmu stavební záměr, rozumí se tím podle okolností stavba, změna dokončené stavby, terénní úprava, zařízení nebo údržba." * Převzato z kolokviální práce (autocitace). ČERNÝ Jaroslav, Kolokviální práce, Součinnost katastrálního úřadu a stavebního úřadu při zápisu staveb do veřejného seznamu, Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2021 12 1.2.3 Definice stavby v zákoně č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon) Katastr nemovitostí obsahuje údaje o nemovitých věcech. Pro účely evidence katastru nemovitostí můžeme za stavbu považovat budovy, které jsou součástí pozemku; budovy, kterým se přiděluje číslo popisné nebo evidenční, pokud nejsou součástí pozemku nebo práva stavby; budovy, kterým se číslo popisné ani evidenční nepřiděluje, pokud nejsou součástí pozemku ani práva stavby, jsou hlavní stavbou na pozemku a nejde o drobné stavby; vodní díla. Pojem budovy je vymezen v zákoně č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon) jako nadzemní stavba spojená se zemí pevným základem, prostorově soustředěna a převážně uzavřena obvodovými stěnami a střešní konstrukcí. 1.2.4 Definice stavby v zákoně č. 111/2009 Sb., o základních registrech* Zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech definuje stavbu jako samostatný územní prvek ve formě stavebního objektu nebo stavebního objektu s adresním místem. Můžeme to přirovnat k definování stavby pro účely evidence katastru nemovitostí (budovy, kterým se přiděluje číslo popisné nebo evidenční a budovy, kterým se číslo popisné ani evidenční nepřiděluje). Podle ustanovení § 29, odst. 1, písm. c) a d), zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech je: „stavebním objektem dokončená budova zapisovaná do katastru nemovitostí, která je samostatnou věcí, nebo budova, která je součástí pozemku nebo součástí práva stavby a údaje o ní se do katastru nemovitostí zapisují k pozemku nebo k právu stavby, nebojiná dokončená stavba, která se do katastru nemovitostí nezapisuje, ale bylojí přiděleno číslo popisné nebo evidenční" a „adresním místem takové místo v terénu, kterému lze ve vztahu ke stavebnímu objektujednoznačně přiřadit adresu". Nepovolená stavba je stavba zřízená v rozporu se stavebně právními předpisy. Jedná se o stavbu prováděnou nebo provedenou bez rozhodnutí nebo opatření vyžadovaném stavebním zákonem, nebo v rozporu s ním. O nepovolenou stavbu se bude jednat i v případě, že stavebník zahájil stavbu před nabytím právní moci vydaného povolení ke stavbě nebo naopak zahájil stavbu po uplynutí platnosti jejího povolení6 . V těchto případech bude rozhodující posouzení stavebního úřadu, zda došlo k zahájení stavby a v jakém okamžiku (určení termínu). „Obecně lze říci, že za zahájení stavby je možné považovat den, v němž byly započaty práce při vlastním provádění stavby, které mají hmotný výsledek zapsatelný do stavebního deníku a ověřitelný dle schválené projektové dokumentace. Příkladem mohou být výkopové práce pro základy domu. Druh stavebních prací však nelze určit obecně, v kon * Převzato z kolokviální práce (autocitace). ČERNÝ Jaroslav, Kolokviální práce, Součinnost katastrálního úřadu a stavebního úřadu při zápisu staveb do veřejného seznamu, Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2021 6 § 115, odst. 4, zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).: „Stavební povolení pozbývá platnosti, jestliže stavba nebyla zahájena do 2 let ode dne, kdy nabylo právní moci. Dobu platnosti stavebního povolení může stavební úřad prodloužit na odůvodněnou žádost stavebníka podanou před jejím uplynutím. Podáním žádosti se staví běh lhůty platnosti stavebního povolení. Na řízení o prodloužení lhůty platnosti stavebního povolení se vztahují přiměřeně ustanovení o stavebním řízení. Stavební povolení pozbývá platnosti též dnem, kdy stavební úřad obdrží oznámení stavebníka o tom, že od provedení svého záměru upouští; to neplatí, jestliže stavba již byla zahájena." 13 krétních případech se mohou takové práce lišit dle povahy stavby. "7 O nepovolenou stavbu může jít v případě, kdy stavba nevyžaduje stavebním zákonem žádné rozhodnutí nebo opatření, nicméně je provedena v rozporu s jiným právním předpisem. Za nepovolenou stavbu je považována též dočasná stavba, u které uplynula stanovená doba jejího trvání, a její vlastník ji neodstranil. Stavební úřad musí vždy posoudit, zda se jedná o nepovolenou stavbu, jedná-li se o nepovolenou stavbu, je pak povinností stavebního úřadu zahájit řízení o odstranění stavby (§ 129 odst. 2, stavební zákon). V praxi stavebních úřadů se vyskytují případy, kdy vlastník stavby zjistí rozpor údajů vedených v katastru nemovitostí se skutečným stavem své nemovitosti. Většinou se jedná o nesoulad způsobený v důsledku nepovolené stavební činnosti v dávné minulosti (např. přístavba k rodinnému domu, stavba hospodářské budovy na pozemku rodinného domu). Jedná-li se o nepovolenou stavbu, nemůže na žádost vlastníka stavební úřad zapsat stavbu nebo její změnu do Registru územní identifikace, adres a nemovitostí (zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech), nebo vlastníkovi vydat listinu pro potřeby zápisu do katastru nemovitostí, přitom je zcela nerozhodné, kdy byla nepovolená stavba zrealizována, resp. jak dlouho nepovolenou stavbou byla. Nepovolenou stavbu nelze promlčet, nevztahují se na ni žádné zákonem stanovené promlčecí lhůty. Stavební zákon institut promlčení nepovolené stavby nezná. Nepovolenou stavbu lze dodatečně povolit nebo nařídit odstranit.8 Neoprávněná stavba je stavba zřízená na cizím pozemku, aniž by měl stavebník jakéhokoliv oprávnění, stavbu na cizím pozemku postavit. Stavebník nedisponuje soukromoprávním titulem k pozemku, na kterém zrealizoval stavbu, chybí mu k dotčenému pozemku vlastnické právo, případně právo stavby nebo služebnosti. Posouzení, zda se jedná o stavbu ve smyslu občanského zákoníku, posoudí soud a stejně tak bude soud řešit spor o neoprávněnou stavbu a její případné odstranění, resp. její vypořádání (úpravu vzájemných vztahů mezi vlastníkem stavby a vlastníkem pozemku). Vypořádání neoprávněné stavby může proběhnout různými 7 Sborník stanovisek veřejného ochránce práv, Odstraňování staveb II, Kancelář veřejného ochránce práv, 2020, str. 23 [online]. Dostupné z: http://ochrance.cz Q Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26.5.2010, Stavební zákon, sp.zn./č.j.: 8 As 31/2009-129: „ Zároveň Nejvyšší správní soudpřipomíná rozhodovací praxi správních soudů, podle které o rozhodnutí ve věci samé přitom bylo zcela nerozhodné, jak dlouho nepovolená stavba tzv. "černou " stavbou byla. Stavební zákon totiž institut promlčení v podobě, jak se jej žalobkyně dovolávala, nezná. Byla-li proto jednou provedena stavba, která vyžadovala povolení stavebního úřadu, bez takového povolení (obvykle stavebního povolení), jde o stavbu nepovolenou, tzv. "černou", a příslušný stavební úřad ani uplynutím jakkoli dlouhého časového období od uvedené skutečnosti neztrácí oprávnění, respektive povinnost takovou stavbu projednat v řízení o odstranění, podle § 88 odst. 1 písm. b] stavebního zákona. Nepovolená stavba proto zůstává nepovolenou stavbou tak dlouho, dokud nebyla stavebním úřadem dodatečně povolena, resp. dokud nebyla odstraněna. Ten, kdo provedl stavbu bez stavebního povolení nebo ohlášení stavebnímu úřadu, musí tedy počítat s tím, že po dobu časově neurčitou bude vystaven donucujícímu zákroku ze strany stavebního úřadu. Stavební zákon ani zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, totiž nemá obecně upravenou otázku promlčení, jak je tomu především v oblasti práva civilního a trestního, a proto obecné užití tohoto institutu na úseku veřejné správy nepřichází v úvahu. Promlčení se tak lze dovolávat pouze v případech zákonem konkrétně stanovených. Mezi ně však provedení stavby bez povolení stavebního úřadu nepatří (rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 20. 10. 1998, sp. zn. 31 Ca 250/1997, uveřejněný pod č. 368/1998 in: Soudní judikatura ve věcech správních). " 14 způsoby, důležitým faktorem je, kdy byla stavba zřízena, resp. dle které dikce občanského zákoníku bude soud postupovat (OZ s účinností do 31.12.2013 nebo OZ súčinností od 1.1.2014). Zpravidla soudy nařídí odstranění stavby (je-li to účelné), přikáží stavbu vlastníkovi pozemku (pokud s tím vlastník pozemku souhlasí) nebo přikáží pozemek do vlastnictví zřizovatele stavby (dlouhodobá nečinnost vlastníka pozemku a prokázání dobré víry zřizovatele stavby, že stavbu zřizoval na svém pozemku).9 V zásadě platí, že nepovolené stavby řeší stavební úřady a neoprávněné stavby soudy. Může nastat situace, kdy půjde o stavbu nepovolenou a zároveň neoprávněnou. V takovém případě můžou zasáhnout oba orgány veřejné moci, nicméně zatímco stavební úřad musí iniciativně konat z moci úřední (zahájení řízení o odstranění stavby z moci úřední), soud musí vyčkat na podání žaloby jedné ze stran sporu. Není výjimkou, že stavební úřady řeší nepovolenou stavbu a zároveň stavbu neoprávněnou. Stavební úřad musí z moci úřední zahájit řízení o odstranění stavby, pakliže v průběhu řízení o dodatečném povolení stavby nedojde k dohodě mezi stavebníkem a vlastníkem cizího pozemku, nařídí stavební úřad odstranění stavby. V současné době vedeme na stavebním úřadě řízení o odstranění stavby, zahájené na podnět vlastníka pozemku sousedícího se stavbou, který upozornil na neoprávněný zásah stavebníka do jeho vlastnického práva. Při kontrolní prohlídce stavby a provedeném vytýčení hranice sousedících pozemků bylo zjištěno, že stavebník provedl nepovolenou stavbu terasy s přístřeškem, která navíc zasahovala do sousedního pozemku. Stavebník zrealizoval nepovolenou stavbu, provedenou bez patřičného povolení vyžadovaného stavebním zákonem (§ 129 odst. 1, písm. b), stavební zákon), tedy s absencí veřejnoprávního titulu, a zároveň neoprávněnou stavbu, provedenou bez jakéhokoliv oprávnění stavět na cizím pozemku, tedy s absencí soukromoprávního titulu. Stavebník nerespektoval stavebně právní předpisy (vč. porušení občanskoprávních předpisů), čímž se dopustil porušení stavební kázně. V rámci ochrany veřejného zájmu, dodržování stavebně právních předpisů, stavební úřad zahájil z moci úřední řízení o odstranění nepovolené stavby podle ustanovení § 129 odst. 2 stavebního zákona. V oznámení o zahájení řízení byl stavebník poučen o možnosti dodatečného povolení stavby. Stavebník, vlastník stavby má možnost podat v 30-ti denní Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17.4.2002, Náklady řízení - Soudní poplatky. Kritéria pro posouzení účelnosti odstranění neoprávněné stavby, sp.zn./č.j.: 22 Cdo 432/2002. právní věta: Právo na ochranu proti neoprávněné stavbě se nepromlčuje. Při rozhodování o odstranění neoprávněné stavby soud přihlíží zejména k povaze a rozsahu hospodářské ztráty, která by odstraněním stavby vznikla, k tomu, zda vlastník stavby a jeho rodina ve stavbě bydlí či nikoliv, jaký je rozsah zastavěného pozemku, jakož i k tomu, zda vlastník stavby věděl, že staví na cizím pozemku. Soud musí porovnat hospodářskou a jinou ztrátu, která by odstraněním stavby vznikla, se zájmem na dalším využití stavby. Je třeba přihlédnout i k důvodům, pro které vlastník pozemku řádně nezakročil proti neoprávněné stavbě v době její realizace, a pokud vlastník pozemku o neoprávněné stavbě věděl, též k době, která od zřízení stavby uplynula. " (Nejvyšší soud) „Odstranění stavby nelze ve smyslu § 135c obč. zák. nařídit tam, kde to není účelné. Účelnost odstranění neoprávněně zřízené stavby je třeba vždy hodnotit objektivně, tj. s přihlédnutím ke všem okolnostem a povaze každého jednotlivého případu. V rámci této volné úvahy soud musí přihlížet také k tomu, zda by odstranění stavby nebylo v rozporu s dobrými mravy (§ 3 odst. 1 obč. zák). Přihlíží se zejména k povaze a rozsahu hospodářské ztráty, která by odstraněním stavby vznikla, k tomu, zda vlastník stavby a jeho rodina ve stavbě bydlí či nikoliv, jaký je rozsah zastavěného pozemku, zda vlastník stavby věděl, že staví na cizím pozemku či naopak, zda stavěl v dobré víře, že mu pozemek patří a teprve dodatečně podle geodetického zaměření a podle provedené opravy zjistil opak." (Havlíček Brain Team) 15 lhůtě od zahájení řízení žádost o dodatečné povolení stavby, nicméně bude muset prokázat oprávnění ke stavbě na cizím pozemku. Doloží-li k žádosti o dodatečné povolení požadovanou dokumentaci včetně soukromoprávního titulu k provedení stavby (souhlas vlastníka dotčeného pozemku), stavební úřad vydá dodatečné povolení ke stavbě. V opačném případě stavební úřad nařídí odstranění stavby. 16 2. Nařízení odstranění nepovolené stavby Kapitola „Nařízení odstranění nepovolené stavby" se věnuje procesu řízení o odstranění stavby, od samotného podnětu k prošetření zda se jedná o nepovolenou stavbu, následného zahájení a vedení řízení o odstranění stavby (z moci úřední), možností podání žádosti o dodatečné povolení stavby a vedení takového řízení. Závěr kapitoly definuje způsoby, kterými lze řízení o odstranění stavby ukončit. Výsledkem takového řízení může být zastavení řízení o odstranění stavby, rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, dodatečné povolení stavby a zastavení řízení o odstranění stavby, rozhodnutí o neodstranění stavby. Obsah práce se dále zaměřuje a cílí na nejčastěji vedená řízení o odstranění stavby uvedené v ustanovení § 129 odst. 1, písni, b) stavebního zákona (stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí vyžadovaného stavebním zákonem nebo bez opatření nebo jiného úkonu toto rozhodnutí nahrazující anebo v rozporu s ním). Řízení o nepovolené stavbě můžeme rozdělit na dvě fáze. První fází je vedení řízení o odstranění stavby (ustanovení § 129 stavebního zákona), které je vždy zahájeno stavebním úřadem výhradně z moci úřední, tíha důkazního břemene je na straně stavebního úřadu, který musí nepochybně prokázat existenci důvodů k nařízení odstranění stavby. Druhou fází je vedení řízení o dodatečném povolení stavby, které je vedeno výlučně na žádost stavebníka. Tíhu důkazního břemene k prokázání splnění podmínek pro dodatečné povolení stavby nese v tomto řízení stavebník. Obě řízení spolu úzce souvisí. „Nelze vést řízení o dodatečném povolení stavby, aniž by bylo současně předtím zahájeno řízení o jejím odstranění", stejně jako „v řízení o odstranění stavby není možně vydat rozhodnutí dříve, než bude rozhodnuto o žádosti o dodatečně povolení stavby".10 Zákonodárce upozorňuje stavebníka (osobu zodpovědnou za stavebně technický a právní stav věci), že stavbu provedenou bez patřičného povolení nebo v rozporu s takovým povolením, je možné odstranit, což by mělo vést stavebníka k respektování stavebně právních předpisů a dodržování stavební kázně. Zároveň mu v ustanovení § 129 v odst. 2 stavebního zákona dává možnost nepovolenou stavbu dodatečně povolit. Nebylo by zcela účelné odstranit každou nepovolenou stavbu. Takový postup by mohl znamenat nepřiměřený zásah do práv vlastníka stavby či stavebníka, proto Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2010, Stavební zákon, sp. zn./č. j . : 1 Ans 9/2009-87: „(...) řízení o odstranění stavby a řízení o jejím dodatečném povolení spolu velmi úzce souvisí. Řízení o odstranění stavbyje řízením prvotním, obligatorním, které (byť z úřední povinnosti) musí být, jsou-li pro to splněny zákonné podmínky, zahájeno vždy. Řízení o dodatečném povolení stavby je naproti tomu řízením fakultativním, neboť záleží pouze na žádosti stavebníka a splnění dalších zákonných podmínek, zda bude zahájeno a vedeno. Nelze však vést řízení o dodatečném povolení stavby, aniž by bylo současně předtím zahájeno řízení ojejím odstranění. Jinými slovy není možné vůbec uvažovat o vedení zcela samostatného řízení o dodatečném povolení stavby. (...) v řízení o odstranění stavby není možné vydat rozhodnutí dříve, než bude rozhodnuto o žádosti o dodatečné povolení stavby. To vyplývá především z povinnosti stavebního úřadu přerušit řízení o odstranění stavby, je-li zahájeno řízení o dodatečném povolení stavby. " 17 zákon umožňuje za splnění zákonných podmínek dodatečné povolení stavby11 . Zvýše uvedeného lze vyvodit, že cílem řízení o odstranění stavby je uvedení skutečného stavu do souladu s platnými právními předpisy, a to buď nařízením odstranění nepovolené stavby, nebo vydáním dodatečného povolení stavby12 . Aplikace ustanovení § 129 stavebního zákona tak slouží k naplnění veřejného zájmu na zachování stavební kázně, nicméně je žádoucí, aby stavební úřady v rámci problematiky nepovolených staveb uplatňovali celý komplex dalších postupů k prosazení stavební kázně. Jedná se zejména o zastavení nepovolené stavby, není-li dokončena a probíhá její realizace, zákaz jejího užívání v případě, že se jedná o dokončenou stavbu. Současně by za porušení stavební kázně mělo následovat ukládání pokut za nepovolenou stavební činnost (přestupky dle§ 178 - § 183 stavebního zákona). 2.1 Důvody pro nařízení odstranění stavby Stavební zákon vyjmenovává v ustanovení § 129 odst. 1 stavebního zákona důvody, pro které musí stavební úřad z moci úřední zahájit řízení o odstranění stavby. Stavební úřad dle tohoto ustanovení nařídí odstranění stavby: a) vlastníku stavby, která svým závadným stavem ohrožuje život nebo zdraví osob nebo zvířat, bezpečnost, životní prostředí anebo majetek třetích osob, a její vlastník přes rozhodnutí stavebního úřadu ve stanovené lhůtě neodstranil závadný stav stavby; jde-li o stavbu, která je kulturní památkou, postupuje se podle zvláštního právního předpisu, b) vlastníku stavby nebo s jeho souhlasem stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí vyžadovaného stavebním zákonem nebo bez opatření nebo jiného úkonu toto rozhodnutí nahrazující anebo v rozporu s ním, a stavba nebyla dodatečněpovolena, c) vlastníku stavby, u níž bylo stavební povolení zrušeno podle §176 odst. 5, d) vlastníku stavby, která nevyžaduje územní rozhodnutí, stavební povolení ani ohlášení stavby, aleje prováděna nebo bylaprovedena v rozporu s právními předpisy, nebo vlastníkovi Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2010, Stavební zákon, sp. zn./č. j . : 1 Ans 9/2009-87: ,fiízení o odstranění stavby podle §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona je prostředkem k odstranění tzv. černých staveb. Nebylo by však v souladu s principem proporcionality, aby k odstranění černých staveb došlo vždy, za všech okolností. Takový postup by mohl znamenat nepřiměřený zásah do práv vlastníka stavby či stavebníka. Z tohoto důvodu zákon umožňuje (za kumulativního splnění několika zákonných podmínek), aby byla černá stavba dodatečně povolena. " 1 2 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2008, Stavební řízení: řízení o odstranění stavby; stavba postavená v rozporu se stavebním povolením, sp. zn./č. j.: 8 As 42/2007-110, Právní věta: „ Účelem řízení o odstranění stavby podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976 a rozhodnutí v tomto řízení je uvedení právního a skutečného stavu do souladu, a to buď nařízením odstranění nepovolené stavby, nebo vydáním dodatečného povolení stavby. Případné pochybení při rozhodování o stavebním povolení a ověření projektové dokumentace, ani samotné změny, ke kterým došlo v průběhu stavby, nelze řešit tímto rozhodnutím o nařízení odstranění stavby. V případě stavby provedené v rozporu se stavebním povolením stavební úřad musí především zkoumat, zda a v jakém rozsahu stavba odporuje vlastnímu rozhodnutí o stavebním povolení a schválené projektové dokumentaci." 18 pozemku, na kterém byla provedena, není-li vlastník stavby znám, e) vlastníku nebo stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené podle rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem, které bylo pravomocně zrušeno a stavba nebyla povolena v opakovaném stavebním řízení, f) vlastníku stavby dočasné, u které uplynula stanovená doba jejího trvání a nebyla povolena změna v užívání, nebo g) vlastníku stavby dočasné podle §104 odst. 1 písm. c), u které uplynula stanovená doba jejího trvání. 2.2 Úkony před zahálením řízení o odstranění stavby Impulzem pro zahájení řízení o odstranění stavby je vždy nějaký podnět. Podnětem může být nesoulad skutečného a právního stavu zjištěného stavebním úřadem při výkonu kontrolní činnosti a dohledu nad zajišťováním ochrany veřejných zájmů dle ustanovení § 132 stavebního zákona. Stejně tak může být podnětem pro zahájení řízení o odstranění stavby zjištění katastrálního úřadu při revizi údajů katastru nemovitostí podle ustanovení § 35 katastrálního zákona. Katastrální úřad na podkladě katastrálních map a ortofotomap vytipuje nemovitosti, u nichž je zjevný nesoulad katastru se skutečným stavem a místním šetřením ověří tyto skutečnosti. Zjištěné nesoulady projedná s příslušným stavebním úřadem, kterému předá soupis zjištěných nesouladů. Stavební úřad posoudí, zda zjištěné nesoulady podléhají povolovacímu režimu dle stavebního zákona, mimo jiné zda se nejedná o nepovolené stavby a vyjádří se k možným způsobům odstranění zjištěných nesouladů. Nej častějším podnětem pro řízení o odstranění stavby jsou podněty od občanů, kteří jsou existencí nepovolené stavby nebo probíhající stavební činností nějakým způsobem dotčeni na svých právech. V praxi se setkáváme i s podněty zástupců samosprávy dané obce na prošetření stavební činnosti na jejím území. Podání podnětu neznamená, že je (nebo bude) zahájeno řízení o odstranění stavby. Na základě oznámeného podnětu nebo stížnosti by měl stavební úřad tyto informace prověřit, tzn., že provede místní šetření formou kontrolní prohlídky podle ustanovení § 132 a násl. stavebního zákona. Stavební úřad by měl před provedením kontrolní prohlídky za použití databáze veřejných seznamů (katastr nemovitostí) dohledat vlastníka nemovitosti, při samotném šetření pak zjistit kdo a v jakém časovém období provedl nepovolenou stavbu nebo provádí nepovolenou stavební činnost. Z provedené kontrolní prohlídky stavební úřad provede zápis, protokol, ve kterém podrobně popíše zjištěné skutečnosti, doplní zákresem umístění šetřených staveb s jejich popisem, pořídí fotodokumentaci. V návaznosti na provedenou kontrolní prohlídku stavby, případně ověření dalších skutečností o stavbě nebo stavební činnosti (podání vysvětlení stavebníka, vyhledání a prozkoumání dokumentace ke stavbě v archivu stavebního úřadu a porovnání se skutečným stavem), stavební úřad vyhodnotí, zda se jedná o nepovolenou stavbu nebo nepovolenou stavební činnost, zda jsou dány důvody k zahájení řízení o odstranění stavby podle § 129 odst. 1 stavebního zákona. Vyhodnotí-li stavební úřad, že nejsou splněny důvody pro zahájení řízení o odstranění stavby, měl by o tom uvědomit podatele podnětu či stížnosti. Zjistí-li stavební úřad, že jsou dány takové zákonné důvody pro 19 zahájení řízení o odstranění stavby, je povinen řízení zahájit (v opačném případě by se stavební úřad dopouštěl nečinnosti). V případě, že stavební úřad zjistí nepovolenou stavební činnost, je jeho povinností zabránit stavebníkovi v jejím pokračování. Nástrojem pro zastavení v pokračování nepovolené stavební činnosti je podle § 134 odst. 4 stavebního zákona vydání výzvy stavebního úřadu k bezodkladnému zastavení stavebních prací, kterou může stavební úřad vydat ústně v průběhu kontrolní prohlídky (s uvedením záznamu výzvy do protokolu) nebo ji zaslat písemně stavebníkovi. Neuposlechne-li stavebník a pokračuje ve stavební činnosti (čímž se dopouští přestupku dle ustanovení § 178 odst. 2, písm. j) stavebního zákona, s možností uložení pokuty do 200 tis. Kč), vydá stavební úřad rozhodnutí, kterým nařídí zastavení prací na stavbě. Rozhodnutí je prvním úkonem v řízení, není tedy třeba vést řízení, odvolání proti němu nemá odkladný účinek a je možno jej vymáhat exekučně (např. vyklizení stavebních strojů ze staveniště, zabránění vstupu na stavbu). Obdobný postup platí v případě, že stavebník nepovolenou stavbu dokončí a započne s jejím užíváním. Stavební úřad podle ustanovení § 134 odst. 5 stavebního zákona vyzve stavebníka nebo vlastníka stavby k bezodkladnému ukončení nepovoleného užívání stavby. Nedojde-li ke splnění výzvy, stavební úřad vydá rozhodnutí, kterým užívání stavby zakáže. Rozhodnutí je prvním úkonem v řízení, není tedy třeba vést řízení, odvolání proti němu nemá odkladný účinek a je možno jej vymáhat exekučně (např. vyklizení budovy, úřední zapečetění neoprávněně užívaného objektu). 2.3 Zahájení řízení o odstranění stavby Stavební úřad zahájí podle ustanovení § 129 odst. 2 stavebního zákona řízení o odstranění nepovolené stavby (§ 129 odst. 1, písm. b) .... stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí vyžadovaného stavebním zákonem nebo bez opatření nebo jiného úkonu toto rozhodnutí nahrazující anebo v rozporu s ním). Řízení zahajuje stavební úřad z moci úřední podle ustanovení § 46 a § 47 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád písemnou formou. Zákon umožňuje zahájit řízení i ústně, např. v rámci kontrolní prohlídky stavby, nicméně tento způsob nebývá v praxi stavebních úřadů obvyklý. Oznámení o zahájení řízení musí obsahovat náležitosti dle § 46 odst. 1 správního řádu, důležité je zejména vymezení předmětu řízení. V něm by měl stavební úřad jasně specifikovat, o jakou stavbu nebo stavební práce se jedná (např. zda se jedná o novostavbu, přístavbu, nástavbu, stavební úpravy), její umístění (parcelní čísla pozemků dotčených nepovolenou stavbou, katastrální území, číslo popisné/evidenční). Dále je nutné specifikovat v rozporu s j akým právním předpisem byla stavba provedena, jaké povolení vyžadované stavebním zákonem by bylo pro realizaci předmětné stavby nezbytné. Oznámení o zahájení řízení o nařízení odstranění stavby se doručuje účastníkům řízení, jimiž jsou podle ustanovení § 129 odst. 10 stavebního zákona: „... povinný, osoby, které mají vlastnická nebo jiná věcná práva k pozemkům, na kterých je odstraňovaná stavba umístěna nebo stavbám na nich, jakož i osoby, které mají vlastnická nebo jiná věcná práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich, a tato práva mohou být odstraňováním stavby přímo dotčena." Za povinného považujeme vlastníka stavby, nebo stavebníka pokud není vlastníkem a ten s tím souhlasí. Ve většině případů se bude jednat o tutéž osobu. Řízení se považuje za zahájené okamžikem, kdy bylo oznámeno, tedy doručeno 20 povinnému (§ 46 odst. 1, správní řád). Řízení o odstranění stavby je vedeno dle správního řádu (mimo stanovení okruhu účastníků řízení a přerušení řízení z důvodu podání žádosti o dodatečné povolení stavby), jedná se o řízení vedené zmoci úřední, proto nelze uplatnit zásadu koncentrace pro uplatnění námitek účastníků. Podle ustanovení § 129 odst. 2 stavebního zákona stavební úřad „v oznámení zahájení řízení vlastníka nebo stavebníka poučí o možnosti podat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení žádost o dodatečné povolení stavby." Protože stavební zákon umožňuje vlastníkovi, stavebníkovi dodatečně zlegalizovat nepovolenou stavbu (pokud stavebník prokáže splnění zákonem stanovených podmínek), je stavební úřad povinen v oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby poučit stavebníka o možnosti podat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení žádost o dodatečné povolení stavby. Pokud vlastník, stavebník ve stanovené lhůtě podá žádost o dodatečné povolení stavby, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby a vede řízení o podané žádosti, které je samostatným správním řízením. V případě, že vlastník, stavebník podá žádost o dodatečné povolení stavby před zahájením řízení o odstranění stavby, má se za to, že ji podal v okamžiku zahájení řízení o odstranění stavby. V případě, že vlastník, stavebník nepovolené stavby nepožádá ve stanovené lhůtě o dodatečné povolení stavby, musí stavební úřad řízení o odstranění stavby dokončit, vydat rozhodnutí o nařízení odstranění stavby.13 Pokud nastane situace, že vlastník, stavebník podá žádost o dodatečné povolení stavby po uplynutí 30 denní lhůty stanovené v oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby, ale stavební úřad ještě nevydal pravomocné rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, stavební úřad takovou žádost projedná.1 4 2.4 Řízení o dodatečném povolení stavby Řízení o dodatečném povolení stavby je řízením o předběžné otázce ve věci řízení o odstranění stavby (bude nařízeno odstranění stavby nebo bude dodatečně povolena). Do doby, než bude rozhodnuto o této předběžné otázce, tedy než bude vydáno pravomocné rozhodnutí o žádosti o dodatečné povolení stavby, je stavebním úřadem řízení o odstranění stavby přerušeno. Řízení o dodatečném povolení stavby vede stavební úřad na žádost vlastníka, stavebníka nepovolené stavby, spolu s žádostí předkládá žadatel podklady, jejichž rozsah je stanoven v § 129 odst. 2 stavebního zákona takto: „Jde-li o stavbu vyžadující stavební povolení, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o stavební povolení. Jde-li o stavbu Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11.5. 2017, č.j.: 11 A 217/2015-93: „ V rámci důvodně zahájeného řízení ve věci nařízení odstranění stavby ve smyslu § 129 zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona, mohl žalobce požádat o její dodatečné povolení (§ 129 odst. 2 téhož zákona). Neučinil-li tak, stavební úřad ani žalovaný nemohli jinak, než řízení o nařízení odstranění stavby dokončit a stavební úpravy nemohli dodatečně povolit (§ 129 odst. 3 uvedeného zákona). Možnost vést v rámci řízení o nařízení odstranění stavby řízení o jejím dodatečném povolení je vázána na podání žádosti stavebníka či vlastníka stavby. Řízení o dodatečném povolení stavby je řízením, které lze zahájit výlučně na návrh, správní orgány tato řízení z úřední povinnosti zahájit nemohou. Je v dispozici stavebníka nebo vlastníka stavby, zda žádost o dodatečné povolení stavby podá či nikoliv. Jestliže žádost není podána, nelze řízení o dodatečné povolení stavby vést ani zvažovat, zda by byly podmínky pro dodatečné povolení stavby splněny." 1 4 Machačková J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 3. Vydání. Praha C.H.Beck, 2018, 1216 s. Výklad k ustanovení § 129, II. Projednání staveb dle § 129 odst. 1 písm. b), str. 962 21 vyžadující pouze územní rozhodnutí, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o územní rozhodnutí." Stavební úřad v řízení o dodatečném povolení stavby postupuje přiměřeně podle ustanovení § 90 a §§110 až 115 stavebního zákona. Obsahem předložených podkladů je projektová dokumentace zpracovaná v souladu s vyhláškou č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb v rozsahu povolované stavby (dokumentace pro vydání územního rozhodnutí nebo dokumentace pro vydání stavebního povolení). Součástí předkládaných podkladů je dokladová část obsahující souhlasná závazná stanoviska dotčených orgánů, stanoviska a vyjádření vlastníků a správců veřejné dopravní a technické infrastruktury a není-li žadatel vlastníkem pozemku nebo stavby dotčené stavebním záměrem (dodatečně povolovanou stavbou), dokládá souhlas vlastníka pozemku nebo stavby podle ustanovení § 184a stavebního zákona. Stavební úřad přezkoumá předloženou žádost o dodatečné povolení stavby, zejména zda je předložená projektová dokumentace zpracovaná oprávněnou osobou, zdaje stavba v souladu s technickými požadavky na výstavbu (vyhláška č. 268/2009 Sb.), s obecnými požadavky na využívání území (vyhláška č. 501/2006 Sb., není-li záměr v souladu s obecnými požadavky na využívání území, je možné povolit výjimku z ustanovení prováděcího předpisu dle ustanovení § 169 stavebního zákona), zda je v souladu s vydanými závaznými stanovisky dotčených orgánů a stanovisky vlastníků a správců veřejné technické a dopravní infrastruktury. Při přezkoumávání podané žádosti postupuje stavební úřad podle ustanovení § 90 stavebního zákona (posouzení záměru v územním řízení) a podle ustanovení § 111 stavebního zákona (posouzení záměru ve stavebním řízení). Vyhodnotí-li stavební úřad, že podaná žádost o dodatečné povolení trpí vadami, je neúplná, přeruší usnesením řízení o dodatečném povolení stavby a vyzve žadatele k jejich odstranění a doplnění požadovaných dokladů, k tomu mu poskytne přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě (postup dle ustanovení § 45 odst. 2 správního řádu ve spojitosti s § 111 odst. 3 stavebního zákona). Neodstraní-li žadatel nedostatky ve stanovené lhůtě, stavební úřad usnesením řízení zastaví a pokračuje v přerušeném řízení o odstranění stavby. Je-li podaná žádost úplná, stavební úřad oznámí zahájení řízení o dodatečném povolení stavby účastníkům řízení a dotčeným orgánům. Podle ustanovení § 129 odst. 2 stavebního zákona jsou účastníky řízení o dodatečném povolení stavby osoby uvedené v § 109 stavebního zákona1 5 , a je-li v řízení posuzováno umístění stavby nebo změna oproti územnímu rozhodnutí, rovněž osoby § 109, zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).: „Účastníkem stavebního řízení je a) stavebník, bj vlastník stavby, na níž má být provedena změna, není-li stavebníkem, cj vlastník pozemku, na kterém má být stavba prováděna, není-li stavebníkem, může-li být jeho vlastnické právo k pozemku prováděním stavby přímo dotčeno, dj vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, mohou-li být jejich práva prováděním stavby přímo dotčena, e) vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo prováděním stavby přímo dotčeno, f) ten, kdo má k sousednímu pozemku nebo stavbě na něm právo odpovídající věcnému břemenu, může-li být toto právo prováděním stavby přímo dotčeno. " 22 uvedené v § 85 stavebního zákona1 6 . V oznámení o zahájení řízení stavební úřad uplatní koncentrační zásadu, kdy stanoví, že účastníci řízení a dotčené orgány mohou podávat námitky, předkládat důkazy nejpozději při ústním jednání, zároveň stanoví termín ústního jednání, kterým je povinné ohledání na místě (místní šetření). V rámci místního šetření prověří stavební úřad soulad předložené projektové dokumentace se skutečným stavem, zdaje stavba dokončena nebo v j aké fázi rozestavěnosti se stavba nachází, jak bude dokončena. Z průběhu místního šetření provede stavební úřad zápis, protokol, ve kterém podrobně uvede skutečnosti, které dokumentují aktuální stav věci, vyjádření a námitky zúčastněných. Dojde-li v průběhu řízení ke změně podkladů pro vydání rozhodnutí ve věci, oznámí stavební úřad účastníkům řízení a dotčeným orgánům tuto skutečnost a dá jim možnost seznámit se s těmito novými podklady. V oznámení stanoví lhůtu pro seznámení s podklady pro vydání rozhodnutí. Stavební úřad vydá rozhodnutí, dodatečné povolení stavby, dojde-li ke splnění zákonem předpokládaných podmínek uvedených v ustanovení § 129 odst. 3 stavebního zákona, tedy pokud vlastník, stavebník sám prokáže (důkazní břemeno prokázání splnění všech stavebním zákonem stanovených podmínek nese vlastník, stavebník nepovolené stavby), že stavba „není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území nebo s předchozími rozhodnutími o území; není prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje; není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem. " l l Dojde-li ke splnění výše uvedených zákonných podmínek, stavební úřad vydá rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Obsah a forma rozhodnutí musí splňovat náležitosti ustanovení §§ 67 až 69 správního řádu (formální a obsahové náležitosti) a náležitosti stavebního povolení uvedené v § 115 stavebního řádu a prováděcího předpisu (vyhláška č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu). Jakmile rozhodnutí nabude právní moci, stavební úřad přerušené řízení o odstranění stavby usnesením zastaví. V případě, že nedojde ke splnění výše uvedených zákonných podmínek, stavební úřad žádost rozhodnutím zamítne a po nabytí právní moci tohoto rozhodnutí bude pokračovat v přerušeném řízení o odstranění stavby, které ukončí vydáním rozhodnutí o nařízení odstranění stavby. 1 6 § 85, zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).: „(1) Účastníky územního řízení jsou a) žadatel, b) obec, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn. (2) Účastníky územního řízení dále jsou a) vlastník pozemku nebo stavby, na kterých má být požadovaný záměr uskutečněn, není-li sám žadatelem, nebo ten, kdo má jiné věcné právo k tomuto pozemku nebo stavbě, b) osoby, jejichž vlastnické nebo jiné věcně právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno. " 17 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14.7.2011, č. j . : 1 As 67/2011-108: „Pokud v řízení o dodatečném povolení stavby podle § 129 stavebního zákona z roku 2006 stavebník nebo vlastník stavby prokáže splnění podmínek vymezených v uvedeném ustanovení, stavební úřad stavbu povolí. Vydání povolení nemůže podmiňovat splněním dalších podmínek, které nemají oporu ve stavebním zákoně. " 23 2.5 Ukončení řízení o odstranění stavby Řízení o odstranění nepovolené stavby může být ukončeno níže uvedenými způsoby: Stavební úřad zastaví usnesením řízení o odstranění stavby, zjistí-li, že v řízení nemohou pokračovat právní nástupci původních účastníků a zároveň pominul důvod řízení, tzn., že zanikla věc, která byla předmětem řízení (§ 66 odst. 2, správní řád). Bude-li předmětem řízení nepovolená stavba, kterou vlastník, stavebník v průběhu řízení o odstranění stavby odstraní, stavba tak zanikne a pomine důvod vést toto řízení. Stavební úřad takové usnesení pouze poznamená do spisu. Stavební úřad vydá rozhodnutí o tom, že se odstranění projednávané věci nenařizuje. Bude se jednat o případy, kdy stavební úřad zahájil z moci úřední řízení o odstranění stavby, nicméně v jeho průběhu byla dokazováním vyvrácena původní zjištění, která vedla k označení nepovolené stavby a k následnému zahájení řízení o odstranění stavby. Stavební úřad zastaví usnesením řízení o odstranění stavby za předpokladu, že bylo vydáno pravomocné rozhodnutí o dodatečném povolení stavby (§ 129 odst. 3, stavební zákon). Byla tím tak ve prospěch vlastníka, stavebníka vyřešena předběžná otázka ve věci přerušeného řízení o odstranění stavby. Stavební úřad vydá rozhodnutí o nařízení odstranění stavby v případě, že vlastník, stavebník nepovolené stavby nepožádal ve stanové lhůtě o její dodatečné povolení, nebo požádal o dodatečné povolení stavby, ale stavební úřad žádost rozhodnutím zamítl (nesplnění zákonných podmínek pro vydání dodatečného povolení stavby, umístění stavby je v rozporu s platnou územně plánovací dokumentací) nebo usnesením zastavil řízení o dodatečném povolení stavby (žadatel neodstranil ve stanovené lhůtě nedostatky žádosti). Obsah a forma rozhodnutí musí splňovat náležitosti ustanovení §§ 67 až 69 správního řádu (formální a obsahové náležitosti). Ve výrokové části musí stavební úřad přesně identifikovat stavbu nebo provedené stavební práce, které nařizuje odstranit, na základě kterého ustanovení právního předpisu takto rozhodl, komu nařizuje povinnost odstranit stavbu (povinný) a uvést lhůtu pro splnění povinností, tedy termín odstranění stavby. Stavební úřad ve výrokové části rozhodnutí stanoví podle § 130 odst. 1 stavebního zákona podmínky pro odstranění stavby „vyplývajícíz technických požadavků na stavby, podmínky pro archivování dokumentace, popřípadě požadavky k úpravě pozemku po odstranění stavby. Může též uložit vlastníku stavby povinnost předložit návrh technologického postupu prací při odstraňování stavby, včetně nutných opatření k vyloučení, omezení či ke kompenzaci případných negativních důsledků na životní prostředí v okolí stavby. " V odůvodnění stavební úřad vyhodnotí shromážděné podklady pro vydání rozhodnutí a uvede důvody a postup, jak dospěl k vydanému rozhodnutí, jak se vypořádal s podanými námitkami účastníků řízení, jak stanovil jejich okruh. V poučení stavební úřad informuje účastníky řízení o opravném prostředku, zda je možné podat odvolání, v jaké lhůtě a u kterého správního orgánu se odvolání podává, který správní orgán bude o případném odvolání rozhodovat. 24 3. Výkon rozhodnutí o odstranění nepovolené stavby Kapitola k výkonu rozhodnutí definuje základní pojmy exekučního řízení, jako je výkon rozhodnutí (exekuce), exekuční titul, exekuční správni orgán, exekuční řízení a jeho průběh, vysvětluje možné způsoby provedení exekuce, popisuje zákonem stanovené lhůty pro realizaci exekučního řízení, možnosti realizace správních exekucí stavebním úřadem nebo soudním exekutorem. Závěr kapitoly popisuje příčiny nečinnosti stavebních úřadů při výkonu rozhodnutí. 3.1 Správní exekuce, exekuční správní orgán, exekuční titul, exekuční řízení Výkon rozhodnutí pravomocně ukončeného správního řízení, v němž stavební úřad nařídil stavebníkovi odstranění stavby, je ve vztahu k tomuto řízení, Jeho důsledné a nutné dotažení do konce, tj. promítnutí jeho výsledků do reality. Teprve výkonem svých rozhodnutí se totiž státní správa zhmotňuje, „platónovsky " přechází ze světa idejí do reálného světa, a získává tak nezbytnou autoritu"..18 Správní orgány při výkonu rozhodnutí ve správním řízení, správní exekuci, postupují podle ustanovení hlavy XI, části druhé, zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád "). Na exekuční řízení se obdobně použijí ustanovení části první a přiměřeně ustanovení hlav I až X , části druhé, správního řádu, tedy ustanovení formálního správního řízení, jehož jsou exekuce součástí. Exekuce je nucený výkon povinností konkrétní osoby (povinného), který dobrovolně ve stanovené lhůtě nesplnil to, co mu vykonatelné rozhodnutí ukládá (§ 103 odst. 1, správní řád). Oprávněný se v exekučním řízení za pomoci státního donucení domáhá splnění toho, co ukládá povinnému exekuční titul (rozhodnutí). Exekuce probíhá bez ohledu na vůli povinného, často pak proti jeho vůli. Nezbytnou podmínkou zahájení exekučního řízení, tedy aby povinný splnil jemu uložené povinnosti, je existence exekučního titulu, kterým musí být vymezeny subjekty, o jejichž práva v exekuci jde (oprávněný, povinný), vymezeno co je obsahem těchto práv a povinností a jejich rozsah. Obsahem exekučního tituluje pak jednoznačná povinnost, jejíž splnění má být vynuceno. Podle ustanovení § 104 správního řádu je exekučním titulem vykonatelné rozhodnutí, které nabylo právní moci a které ukládá povinnost k plnění, a tato povinnost nebyla v určené lhůtě splněna (§ 74, správní řád). Exekučním správním orgánem je orgán, který je oprávněn k provedení exekuce (§ 103 odst. 2, správní řád), v případě výkonu rozhodnutí o nařízení odstranění stavby se bude jednat o exekuci na nepeněžitá plnění (§ 107 a násl., správní řád). Podle ustanovení § 107 odst. 1 správního řádu je exekučním správním orgánem příslušným k exekuci pro vymáhání nepeněžitých plnění správní orgán podle ustanovení § 105 odst. 1 písm. a) správního řádu, tedy správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni (nalézací správní orgán). Je-li nalézacím řízením řízení o odstranění stavby, je exekučním správním orgánem stavební úřad. 'Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2.6.2016, č. j . : 6 As 56/2016 25 Exekučním správním orgánem je dále obecní úřad obce s rozšířenou působností, pokud jej o to požádá jiný správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo který schválil smír, a jenž má sídlo v jeho správním obvodu (§ 107 odst. 2, správní řád). Podle ustanovení § 105 odstavce 2 správního řádu může správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo který schválil smír, nebo osoba oprávněná z exekučního titulu požádat o provedení exekuce též soudního exekútora k soudnímu výkonu správního rozhodnutí. Exekuci lze tak realizovat prostřednictvím exekučního správního orgánu nebo prostřednictvím soudního exekútora označeného v exekučním návrhu postupem podle exekučního řádu. Správní orgán si tak může zvolit režim provedení výkonu exekučního správního titulu. Exekuční řízení je zahajováno jako samostatné, nové formální řízení, směřující k provedení faktických donucovacích úkonů, nikoli k vydání správního rozhodnutí. Předchází mu řízení nalézací (řízení o odstranění stavby), které je skončeno právní mocí vydaného rozhodnutí (rozhodnutí o nařízení odstranění stavby) a správní exekucí automaticky nepokračuje, nicméně stavební úřad má povinnost přistoupit vždy k exekuci. Účastníky exekučního řízení, jsou ve smyslu ustanovení § 27 odst. 1 správního řádu vždy povinný, tedy ten, komu byla exekučním titulem uložena povinnost peněžitého či nepeněžitého plnění, oprávněný a další osoby, kterých se exekuce dotýká (např. osoba pověřená provedením výkonu), tedy osoby dotčené ve smyslu ustanovení § 27 odst. 2 správního řádu. V postavení oprávněného je podle ust. § 105 odst. 1 správního řádu vždy správní orgán, který vydal rozhodnutí o nařízení odstranění stavby (exekuční titul) nebo osoba oprávněná z exekučního titulu, kdy výkon rozhodnutí je v jej i prospěch (výkon rozhodnutí směřuje k ochraně jejího vlastnického práva). Bude se většinou jednat o případy, kdy taková osoba byla účastníkem řízení o odstranění nepovolené a neoprávněné stavby, zrealizované bez soukromoprávního titulu stavebníka na pozemku v jejím vlastnictví. Taková osoba může podle ust. § 105 odst. 2 požádat o provedení exekuce soudního exekútora.1 9 Před vydáním exekučního příkazu se může exekuční správní orgán ještě pokusit o dobrovolné odstranění stavby ze strany povinného, vydá tedy exekuční výzvu k dobrovolnému splnění uložené povinnosti. Exekuční výzva je vydávána usnesením s náležitostmi dle ustanovení § 68 a § 109 správního řádu. Správní orgán v ní stanoví povinnému náhradní lhůtu pro splnění uložené povinnosti s upozorněním, že pokud nebude povinnost splněna v určené náhradní lhůtě, bude po marném uplynutí této lhůty nařízena exekuce. Exekuční výzvu by měl správní orgán vydat po zvážení, zda tím neohrozí účel exekuce, odstranění nepovolené stavby. Exekuce se nařizuje vydáním exekučního příkazu a to buď z moci úřední, na žádost osoby oprávněné z exekučního titulu nebo na žádost jiného správního orgánu (ust. § 110, správní 1 9 Usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 26.9.2002, sp. zn.: 20 Cdo 1822/2001: „Byli-li účastníci řízení v řízení o odstranění stavby (coby vlastníci pozemku, na němž byla stavba, jejíž odstranění se navrhuje, postavena) účastníky řízení (správní orgán tak s nimi i jednal), které bylo završeno vydáním rozhodnutí, jehož výkonu se domáhali, pak ve smyslu správního řádu jsou legitimováni i k podání návrhu na nařízení soudního výkonu, aniž by tato legitimace byla závislá na tom, zda jim výrokem rozhodnutí právo proti druhému účastníku bylo výslovně založeno. Okolnost, že aktivně legitimovaným k návrhu na nařízení výkonu rozhodnutí může být i správní orgán, který rozhodnutí, o jehož výkon jde, vydal, je již nevýznamná." 26 řád). Náležitosti exekučního příkazu jsou uvedeny v ustanovení § 111 odst. 1 správního řádu, a to zejména uvedení exekučního titulu, na jehož základě se vydává (pravomocné rozhodnutí o nařízení odstranění stavby), povinnosti, která má být splněna, konkrétní způsob, jakým bude exekuce provedena a uvedením práv a věcí, které mají být exekucí postiženy, případně další údaje potřebné k provedení exekuce. Exekuční příkaz je usnesením, které se oznamuje povinnému a dalším osobám, jimž z exekučního titulu vyplývají povinnosti nebo práva (účastníci exekučního řízení). Proti exekučnímu příkazu se nelze odvolat, nicméně jako opravný prostředek lze podat námitku. Platí, že jí lze napadat pouze vady v rámci exekučního řízení, nelze ji použít jako opravný prostředek proti původnímu nalézacímu řízení (řízení o odstranění stavby) nebo se zpětně vracet k přezkumu exekučního titulu (rozhodnutí o nařízení odstranění stavby), nelze ji ani ztotožňovat s návrhy na odklad, přerušení či zastavení exekuce. Podání námitky není vázáno na žádné lhůty, ale podle ustanovení § 117 odst. 2 správního řádu platí, že námitku nelze podat, pokud usnesení bylo již vykonáno nebo jiný úkon proveden. Správní řád omezuje podání námitek pouze do časového prostoru, kdy mohou relevantně ovlivnit průběh exekuce. Námitka je podáním ve smyslu ustanovení § 37 správního řádu a musí mít náležitosti podání. Námitky mají odkladný účinek pouze v případech uvedených v ustanovení § 117 odst. 3 písm. a) až e) správního řádu. O námitkách rozhoduje sám exekuční správní orgán; proti rozhodnutí se nelze odvolat, nicméně exekuční příkaz vydaný exekučním správním orgánem k vymožení nepeněžití povinnosti je rozhodnutím přezkoumatelným v rámci správního soudnictví. Důležitým krokem k zajištění výkonu rozhodnutí je uložení povinnosti, aby povinný zaplatil předem potřebné náklady nebo zálohu na provedení exekuce. Povinnost se ukládá povinnému usnesením, ve kterém správní orgán stanoví lhůtu k zaplacení, ne kratší než 8 dnů ode dne nabytí právní moci usnesení (§119 odst. 4 správního řádu). Jedná se o samostatný exekuční titul na peněžité plnění, jeho vymáhání může správní orgán předat exekútorovi. Otázkou je, zda povinný není osoba insolventní, neznámého pobytu nebo se nejedná o společnost v likvidaci. Přerušení a zastavení exekuce řeší ustanovení §113 až §115 správního řádu. Po provedení exekuce, vydá exekuční správní orgán rozhodnutí, kterým uloží povinnému náklady exekuce uhradit: paušální částku ve výši 2.000,- Kč a náhradu nákladů vzniklých při provádění exekuce. Exekuční náklady vybírá a jejich exekuci provádí sám exekuční správní orgán, který jejich náhradu uložil, a to jako běžnou exekuci peněžitého plnění podle daňového řádu. Není na uvážení správního orgánu, zda bude náhradu exekuce vymáhat, je to jeho povinností, vyplývající jak ze správního řádu, ale především z povinností řádného hospodaření s veřejným majetkem podle zákonů o majetku České republiky, o krajích i o obcích, stejně jako z povinností pracovněprávních zaměstnanců ve veřejné správě. Exekuční správní orgán je v rámci exekučního řízení povinen postupovat tak, aby cíle exekuce dosáhl co nejrychleji a co nejúčelněji. Došlo-li by liknavostí exekučního správního orgánu ke zmaření uspokojení oprávněného (v řízení na žádost) může se oprávněný domáhat náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem. Právo na náhradu eventuální způsobené škody dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, má v souvislosti s vedením exekučního řízení též povinný, který není v daném případě povinen hradit náklady exekuce a 27 to tehdy, pokud se zjistí, že exekuce byla nařízena k vymožení neexistující povinnosti nebo vůči neexistujícímu povinnému, nebo provedení exekuce je nepřípustné, protože ještě před jejím nařízením existoval důvod, pro který exekuci nebylo možno provést. 3.2 Způsoby provedení exekuce Způsoby provedení exekuce k vymožení splnění nepeněžité povinnosti jsou taxativně uvedeny v § 112 správního řádu, řídí se povahou uložené povinnosti a lze jej nařídit a provést: a) náhradním výkonem v případě zastupitelných plnění (jestliže provedení prací nebo potřebný výkon je možné provést ze strany exekučního úřadu, resp. prostřednictvím třetí osoby na náklady a nebezpečí povinného, jedná se o případy výkonu rozhodnutí o nařízení odstranění stavby), b) přímým vynucením v případě nezastupitelných plnění, zejména vyklizením objektu (stavby, bytu, místnosti, pozemku), odebráním movité věci apředvedením, nebo c) ukládáním donucovacích pokut (pouze za podmínky § 129 správního řádu, tj. nelze-li nebo není-li účelné provádět exekuci náhradním výkonem nebo přímým vynucením, do výše nákladů na provedení náhradního výkonu nebo do výše 100 tis. Kč, plní pouze doplňkovou funkci k samotné exekuci náhradním výkonem, donucovací pookuta by měla motivovat povinného ke splnění povinnosti)20 . 3.3 Zákonné lhůty pro výkon exekuce Vykonání exekuce spočívající v odstranění nepovolené stavby lze uskutečnit pouze v určitém časovém úseku. Zahájit a provést nucený výkon povinností stanovených vykonatelným rozhodnutím lze pouze v zákonem stanovených lhůtách. Podle § 108 odst. 4 správního řádu může správní orgán nařídit exekuci nejpozději do 5 let a provádět ji nejpozději do 10 let poté, co měla být uložená povinnost splněna dobrovolně. Po uplynutí těchto lhůt již nelze exekuci nařídit, resp. ji vykonat. Lhůty jsou závazné jak pro exekuční správní orgán, tak pro soudního exekútora. Dle metodiky Ministerstva pro místní rozvoj ČR na provádění exekučních řízení stavebními úřady je promeškání zákonem stanovených lhůt, tedy nepřistoupení správního orgánu k provedení exekuce nesprávným úředním postupem sankcionovaným podle zvláštních právních předpisů (zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem). 3.4 Výkon exekuce správním orgánem Výkon rozhodnutí stavebních úřadů realizovaných prostřednictvím správního orgánu nebývá Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23.5.2013, č. j . : 9 As 33/2012-40: „... Exekuce ukládáním donucovacích pokut má ve vztahu k ostatním způsobům provedení exekuce (srovnej § 112 s. ř.) doplňkovou povahu. To vyplývá ze samotného textu §129 odst. 1 s. ř., který použití donucovacích pokut omezuje na případy, kdy nelze nebo není účelné provádět exekuci náhradním výkonem nebo přímým vynucením. Donucovací pokuta sama o sobě ke splnění uložené povinnosti nevede, na splnění uložené povinnosti působí nepřímo-finanční motivací povinného...." 28 častým úkazem, natož jedná-li se o stavební úřady menších obcí. Pro výkon takové exekuce je nutné disponovat odborným a kvalifikovaným personálem a mít zajištěné její finanční krytí, kterým správní orgán nedisponuje. Je tedy nutné tyto finance najít v rozpočtu obce a přesvědčit zástupce samosprávy (zastupitelstvo obce), aby je uvolnilo na výkon rozhodnutí vydaného „jejich" stavebním úřadem. Pro případy, kdy správní orgán (stavební úřad) přistoupí k výkonu exekučního řízení dle ustanovení § 103 - § 129 správního řádu, vydalo Ministerstvo pro místní rozvoj ČR metodickou pomůcku pro stavební úřady2 1 . Dle této metodiky M M R ČR by měly stavební úřady postupovat následovně: - Stavební úřad si opatří potřebné podklady pro vykonání exekuce, tj. exekuční titul opatřený doložkou o právní moci rozhodnutí a jeho vykonatelnosti (pravomocné rozhodnutí o nařízení odstranění stavby). - Stavební úřad prověří, zda povinnost uložená exekučním titulem povinnému jím byla či nebyla ve stanovené lhůtě splněna, zároveň ověří pomocí veřejného seznamu (katastr nemovitostí), zda údaje uvedené v exekučním titulu, jsou nadále platné (zdaje povinný nadále vlastníkem stavby, místo trvalého pobytu či sídlo povinného, zda nejsou ve výpisu z katastru nemovitostí jiné záznamy mající vliv na provedení exekuce). - Stavební úřad provede výběrové řízení na zhotovitele stavebních, bouracích prací podle exekučního titulu (podle zákona č. 134/2016 Sb., o veřejných zakázkách) a uzavře s vybraným zhotovitelem smlouvu o dílo. - Stavební úřad nařídí exekuci vydáním exekučního příkazu, který musí obsahovat náležitosti uvedené v ustanovení § 111 odst. 1 správního řádu, zejména pak musí vymezovat práce a výkony, které měl podle exekučního titulu provést povinný a které nyní budou provedeny v rámci exekučního řízení. Exekuční příkaz obsahuje označení exekučního titulu, na jehož základě se vydává, vymezení nepeněžité povinnosti, která má být splněna, způsob, jakým bude exekuce k vymožení nepeněžité povinnosti provedena, upozornění, že práce budou provedeny na náklady a nebezpečí povinného s tím, že správní orgán neodpovídá za škodu na věcech či právech, které povinnému provedenou exekucí vzniknou. Dále se v exekučním příkazu uvede oprávněná úřední osoba, pověřená výkonem exekuce (příjmení, jméno, identifikační číslo průkazu) dle ustanovení § 114 správního řádu a osoba (vybraný zhotovitel), která v souladu s ust. § 119 správního řádu na základě pověření provede v rámci exekuce práce k vymožení nepeněžitého plnění náhradním výkonem. Pro tyto osoby vyhotoví stavební úřad pověření (veřejnou listinu) opravňující je k provádění výkonů v rámci exekuce. - Stavební úřad zváží, zda je vhodné za účelem poskytnutí ochrany osobám pověřeným zabezpečením prací a výkonů, zajistit součinnost příslušníků Policie České republiky. Zároveň posoudí možnost účasti nestranné osoby při provádění exekuce (ust. § 128, správní řád). 2 'Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, Odbor stavebního řádu, Exekuční řízení dle § 103 - § 129 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Metodická pomůcka Ministerstva pro místní rozvoj ČR pro stavební úřady. Praha, březen 2021 [online]. Dostupné z: http://mmr.cz/ 29 - Stavební úřad před samotnou exekucí upozorní povinného, že bude přistoupeno k provedení exekuce, a to na jeho náklady a nebezpečí, a vyzve jej k vyklizení objektu, případně odnesení věcí, které se na místě nacházejí, neboť exekuční správní orgán nenese odpovědnost za škody, které v rámci exekuce na odložených věcech vzniknou. Zároveň tak stavební úřad může předejít vynaložení dalších finančních prostředků v souvislosti s uskladněním věcí nacházejících se v odstraňované stavbě. - Stavební úřad přistoupí k samotné exekuci, osoby pověřené provedením exekuce vyhotoví na místě podrobný protokol, provedou fotodokumentaci věcí nacházejících se na místě (vyhotoví přesný seznam věcí, zajistí jejich odvoz k uskladnění, je-li jejich uskladnění možné a rozhodnou o dalším postupu při provádění exekuce). Podle ustanovení § 119 odst. 3 platí, že dojde-li v souvislosti s provedením exekuce k přemístění stavebních materiálů, nebo věcí mimo prostory nebo pozemky povinného a neprohlásí-li povinný při provádění exekuce písemně, že tyto věci opouští, je exekuční správní orgán povinen zajistit uskladnění těchto věcí, a to po dobu 6 měsíců. Ze zákona má exekuční správní orgán též povinnost informovat povinného o uskladnění těchto věcí a možnosti si je převzít. Nevyzvedne-li si povinný věci ve stanovené lhůtě, připadají do vlastnictví státu; provádí-li exekuci orgán územního samosprávného celku, připadají do vlastnictví tohoto územního samosprávného celku. Prohlásí-li povinný, že tyto věci opustil, připadají vždy do vlastnictví státu. Náklady vzniklé v souvislosti s uskladněním věcí nese povinný, náklady následné likvidace nese též povinný. - Osoba, pověřená v exekučním příkazu k provedení stavebních, bouracích prací (vybraný zhotovitel), provede výkon odstranění nepovolené stavby. - Po ukončení exekuce, odstranění nepovolené stavby, dojde k vyrovnání závazku exekučního správního orgánu vůči vybranému zhotoviteli dle podmínek uzavřené smlouvy o dílo. - Následně vydá exekuční správní orgán rozhodnutí, kterým uloží povinnému náklady exekuce uhradit (ust. § 116, správní řád). 3.5 Výkon exekuce soudním exekutorem Stavební úřady mají možnost realizovat výkon svého rozhodnutí o nařízení odstranění stavby prostřednictvím služeb soudního exekútora. Podle ustanovení § 105 odst. 2 správního řádu může správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni, nebo osoba oprávněná z exekučního titulu, požádat o provedení exekuce soudního exekútora. Rozhodne-li se stavební úřad využít služeb soudního exekútora, bude se nadále jednat o výkon soudní exekuce soudním exekutorem, který postupuje v souladu se zákonem č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti a o změně dalších zákonů (dále jen „exekuční řád"). Výkon exekuce je proces s rozsáhlou administrativou, kterou nejsou schopny stavební úřady kapacitně, ale hlavně odborně pokrýt. Chybí zejména zkušenosti úředníků stavebních úřadů s výkonem rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, což může v případě správní exekuce prováděné prostřednictvím exekučního správního orgánu znamenat pomalé, neúčelné a neefektivní vedení exekuce s rizikem vzniku vad či nezákonného postupu. S ohledem na 30 uvedené skutečnosti a snahu o minimální zatěžování stavebního úřadu (zejména menších obcí) výkonem rozhodnutí, je výhodnější, požádat o provedení exekuce soudního exekútora (tento postup doporučuje jak Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, tak Veřejný ochránce práv). Soudní exekútor jedná při provádění exekuce na vlastní odpovědnost, postupuje rychle, účelně a efektivně, neboť exekuční řád mu tyto možnosti dává (podle ust. § 44a odst. 1 exekučního řádu po zahájení exekuce prováděné soudním exekutorem nesmí povinný až do ukončení exekuce nakládat se svým majetkem). V případě soudních exekucí tak často dochází k tomu, že povinný brzy pocítí dopady nařízené exekuce (blokace finančních prostředků na účtech, omezení dispozice s majetkem, zápisy v katastru nemovitostí) a začne proto vyvíjet činnost, směřující k vyřešení celé záležitosti. Dle metodiky Ministerstva pro místní rozvoj ČR2 1 by měly stavební úřady v případě vedení soudní exekuce prostřednictvím soudního exekútora postupovat následovně: - Pokud se správní orgán, obecní či městský úřad rozhodne realizovat výkony rozhodnutí prostřednictvím služeb soudního exekútora, je vhodné uzavřít s vybraným exekutorem rámcovou smlouvu o provádění exekucí, jejímž předmětem bude úprava práv a povinností oprávněného a exekútora při nuceném výkonu exekučních titulů, stanovení exekučních titulů, náklady exekuce v obecné poloze, doba trvání smlouvy a další. Jedná se o dohodu mezi oprávněným a soudním exekutorem, za jakých podmínek budou probíhat případné výkony exekučních titulů. Výběr soudního exekútora by měl probíhat v režimu zákona o veřejných zakázkách (výběrové řízení). - Je-li splněn základní předpoklad provedení soudní exekuce, existence exekučního titulu opatřeného doložkou o právní moci rozhodnutí a doložkou o jeho vykonatelnosti (povinný nesplnil dobrovolně povinnost uloženou exekučním titulem ve stanovené lhůtě), přistoupí správní orgán k uzavření smlouvy o provedení exekuce vybraným soudním exekutorem (dle uzavřené rámcové smlouvy). - Uzavření smlouvy o provedení exekuce k danému případu mezi oprávněným a soudním exekutorem, upravuje práva a povinností smluvních stran (oprávněného a exekútora) při nuceném výkonu konkrétního exekučního titulu (ujednání o poskytnutí zálohy na náklady exekuce, ujednání o smluvní odměně pro soudního exekútora, ujednání o nakládání s výtěžkem exekuce, jakož i ujednání o nákladech exekuce). - Po uzavření smlouvy o provedení exekuce správní orgán (oprávněný) zašle exekútorovi návrh na nařízení exekuce, kterým se zahajuje exekuční řízení (dnem doručení exekútorovi). Obsahové náležitosti návrhu jsou zakotveny v ustanovení § 38 exekučního řádu, správní orgán k návrhu připojí originály nebo úředně ověřené kopie exekučního titulu opatřeného potvrzením o jeho vykonatelnosti. Nebudou-li zaslaným návrhem splněny všechny zákonem stanovené předpoklady pro vedení exekuce, exekútor exekuční návrh usnesením zamítne. 2 'Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, Odbor stavebního řádu, Exekuční řízení dle § 103 - § 129 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Metodická pomůcka Ministerstva pro místní rozvoj ČR pro stavební úřady. Praha, březen 2021 [online]. Dostupné z: http://mmr.cz/ 31 - Samotná exekuce již probíhá v režimu exekútora v souladu s exekučním řádem. Oprávněný v rámci uzavřené smlouvy o provedení exekuce spolupracuje s exekutorem a poskytuje mu potřebnou součinnost. 3.6 Problematika nečinnosti stavebního úřadu při výkonu rozhodnutí Na nečinnost stavebních úřadů při realizaci výkonu jím vydávaných rozhodnutí o nařízení odstranění stavby již řadu let upozorňuje veřejný ochránce práv, který se dlouhodobě touto problematikou zabývá (viz. Úvod, Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2003). Marným uplynutím zákonem stanovených lhůt pro zahájení a provedení exekuce, dojde k rezignaci stavebního úřadu na výkon rozhodnutí. Podle názoru Veřejného ochránce práv neschopnost stavebních úřadů zajistit výkon svých rozhodnutí narušuje princip právní jistoty spočívající v oprávněném očekávání, že rozhodnutí orgánů státní moci budou realizována a jejich splnění bude ze strany správních úřadů efektivně zajištěn22 . Dle statistik Ministerstva pro místní rozvoj ČR vyplývá, že za období od 1.1.2014 do 30.6.2017 vydaly zúčastněné stavební úřady celkem 2 064 rozhodnutí o nařízení odstranění stavby dle ustanovení § 129 odst. 1 stavebního zákona. V 727 případech (35,2 %) byla povinnost odstranit stavbu splněna ve stanovené lhůtě dobrovolně. V 1 337 případech povinnost odstranit stavbu dobrovolně splněna nebyla (64,8 %). Pro výkon rozhodnutí o nařízení nepovolené stavby bylo z 1 337 případů vydáno 121 exekučních příkazů (9,1 %). Z uvedené statistiky vyplývá, že stavební úřady fakticky provedou max. 1 z 10 exekucí, ke kterým mají povinnost přistoupit v souvislosti s plněním povinností uložených v rozhodnutí. Jaké jsou příčiny neprovádění exekucí? Veřejný ochránce práv považuje za hlavní důvod neprovádění exekucí nedostatek finančních prostředků, resp. nezájem obcí financovat výkony rozhodnutí stavebních úřadů, dále nedostatek odborného personálu na stavebních úřadech, v neposlední řadě pak složitost procesu exekučního řízení po stránce organizační a právní. V následujících podkapitolách se pokusím o komentář k jednotlivým důvodům nečinnosti stavebních úřadů. 3.6.1 Finanční zajištění výkonu rozhodnutí Náklady na odstranění nepovolené stavby má nést její vlastník. Odmítne-li, měl by stavební úřad náklady uhradit a po povinném je následně vymáhat prostřednictvím exekuce na peněžitá plnění. To může trvat i několik let, u osob insolventní ch nebo firem v likvidaci se to dokonce vůbec nemusí podařit. Obce nedostávají od státu na výkon rozhodnutí stavebního úřadu zvlášť vyčleněné prostředky a nejsou ochotny (ani zálohově) hradit ze svého vlastního obecního rozpočtu náklady na odstranění staveb, zejména ne těch, nacházejících se na území jiných obcí. Dochází ke střetu dvou zájmů, samosprávy a státní správy. Je absurdní se domnívat, že zastupitelé samosprávného územního celku vyčlení finance zvláštního rozpočtu na odstraňování černých staveb na úkor investování do rozvoje obce např. v oblasti školství, zdravotnictví či infrastruktury. Nutit obce do povinnosti vynakládat finanční prostředky na odstraňování nepovolených staveb pak může být vnímáno jako zásah do jejich ústavního 2 2 HANÁK, Marek, Kancelář veřejného ochránce práv. Výkon rozhodnutí stavebního úřadu [online]. Dostupné z:http:/iHned. cz 32 práva na samosprávu (samostatně hospodařit s vlastním majetkem). Nedomnívám se, že chyba je v jednání samosprávy, která upřednostňuje „svůj" obecní veřejný zájem, spočívající v rozvoji obce, nad veřejným zájmem respektování stavební kázně. Zásadní chybou je špatně nastavený systém příslušnosti exekučního správního orgánu k výkonu rozhodnutí vydaných stavebními úřady. Dle současné právní úpravy je stavební úřad povinen přistoupit k exekuci a vymáhat tak splnění povinností, které nařídil, přičemž náklady na výkon rozhodnutí hradí obec, pověřená výkonem působnosti obecného stavebního úřadu (stavebnímu úřadu chybí dostatečně kvalifikovaný personál, obci finanční prostředky). V rámci nového stavebního zákona dochází právě ke změně v působnosti správních orgánů vykonávajících výkon rozhodnutí stavebních úřadů, což znamená mimo jiné nový systém financování a vymáhání nákladů na provádění exekucí. Nově zákonodárce pověřil Krajské stavební úřady, jako exekuční správní orgány příslušné k exekuci na nepeněžitá plnění uložená obecním stavebním úřadem. Touto změnou by mělo dojít jak k personálnímu, tak i k finančnímu zajištění plnění výkonů rozhodnutí státem prostřednictvím krajských stavebních úřadů. 3.6.2 Nedostatek odborného personálu Administrace exekučního řízení je náročný proces a vyžaduje odborné znalosti. Nejde jen o řízení ve smyslu správního řádu, je potřeba realizovat spoustu dalších úkonů jako je zajistit fyzický výkon exekuce náhradním výkonem, což znamená provedení výběrového řízení na zhotovitele stavebních, resp. bouracích prací, zajistit přemístění uskladněných věcí apod. Je naprosto nereálné, aby tak širokou agendu vyřizovali zaměstnanci stavebního úřadu. Domnívám se, že čím větší bude rozsah vykonávané agendy referenta stavebního úřadu, tím méně bude jeho činnost efektivní. Obdobně je tomu ale i v soukromé sféře, není strategické mít zaměstnance, kteří zvládnou širokou škálu činností, ale naopak mít odborníky na daném úseku. Čím užší je rozsah pracovní činnosti, tím větší pak může být intenzita a efektivita jejího provádění. A právě nízkou efektivitu při provádění výkonu rozhodnutí o nařízení odstranění stavby dokazují statistiky Ministerstva pro místní rozvoj ČR, z nichž vyplývá, že stavební úřady provedou 1 z 10 exekucí (viz. kapitola 3.6 Problematika nečinnosti stavebního úřadu při výkonu rozhodnutí). Stavební úřad by měl nepovolenou stavbu dodatečně povolit nebo nařídit odstranit, pakliže vydá pravomocné rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, které se stane exekučním titulem, měla by být jeho role zakončena předáním požadavku na provedení výkonu rozhodnutí „speciálnímu" exekučnímu správnímu orgánu, což mimo jiné řeší novela stavebního zákona. Dle ustanovení § 107 odst. 2 správního řádu může sice stavební úřad menší obce požádat o výkon rozhodnutí obecní úřad obce s rozšířenou působností, nicméně i v tomto případě mohu z vlastních zkušeností konstatovat, že dojít k dohodě s obcí s rozšířenou působností, resp. k uzavření veřejnoprávní smlouvy o provádění exekucí prostřednictvím exekučního správního orgánu obce s rozšířenou působností, je stejně pravděpodobné, jako přesvědčit zastupitele o vytvoření finanční rezervy v rozpočtu obce pro výkon rozhodnutí stavebního úřadu. Důvody, proč obec s rozšířenou působností nemá zájem provádět exekuce pro jiný stavební úřad, jsou obdobné, jako u samotné obce pověřené výkonem stavebního úřadu. Zatíží touto náročnou a 33 nechtěnou agendou personál svého úřadu, který v drtivé většině nemá s výkonem exekuce na nepeněžité plnění zkušenosti, a samozřejmě musí najít finance na realizaci exekuce. Je tedy celkem logické, že zkušený starosta a tajemník obce s rozšířenou působností nebudou svolní k uzavření takové veřejnoprávní smlouvy. Dalším důležitým aspektem je psychologická stránka exekučního procesu. Jak už bylo dříve uvedeno, jedná se o nechtěnou a neoblíbenou agendu, kterou musí stavební úřad vykonávat. Je velký rozdíl vést stavební řízení s cílem povolit a stavebníkem následně zrealizovat dílo a naopak vést exekuční řízení s cílem stavbu odstranit proti vůli jejího vlastníka. Takové odstranění stavby představuje nevratný dopad do jeho osobní sféry a podstatný zásah do jeho majetku. Málokdy se obejde takový proces bez výhružek, nevybíravého slovního napadání a agresivního chování povinného vůči pověřené osobě. Dále je tu riziko vzniku vad či nezákonného postupu, z čehož mohou vyplynout sankce vůči pověřené osobě. Z těchto důvodů je nezbytné, aby osoba provádějící výkon exekucí byla psychicky odolná a měla s takovou agendou praktické zkušenosti. 3.6.3 Organizační a právní důvody Pokud je správní (nalézací) řízení doprovázeno obstrukčním chováním vlastníka stavby, nespolupracuje, nepřebírá poštu nebo může jít o osobu v insolvenci, společnost v likvidaci nebo může jít o osobu neznámou či neznámého pobytu, lze předpokládat obdobné chování povinného v rámci exekučního řízení. Jedná se o rozsáhlou administrativu s rizikem vzniku vad či nezákonného postupu. Provedení odstranění stavby, jež vyžadovala stavební povolení, nelze uložit svépomocí (ust. § 128 odst. 4, stavební zákon), je nutné provést výběrové řízení na odbornou firmu. Pro stavební firmy nejsou nucené demolice většinou příliš lukrativní, navíc jsou spojeny s nepříjemnostmi ze strany povinného (bránění vstupu na pozemek, ochrana svých zaměstnanců při samotné realizaci stavebních nebo bouracích prací). S odstraněním j sou spojeny složité právní otázky, např. při nakládání se stavebním materiálem z demolice (ust. § 119 odst. 3 SR) a s věcmi cizích osob. Výkon správní exekuce je tak mnohdy obtížný, zdlouhavý a mnohdy neefektivní. 34 4. Změny v návrhu nového stavebního zákona v souvislosti s výkonem rozhodnutí o odstranění nepovolené stavby Obsahem této kapitoly je stručné vymezení cílů rekodifikace veřejného stavebního práva a jejich aplikace do návrhu nového stavebního zákona, tak jak jej připravilo Ministerstvo pro místní rozvoj ČR ve spolupráci s Hospodářskou komorou ČR. Stěžejní částí této kapitoly je popis změn v navrhované právní úpravě stavebního zákona, které přímo souvisí s odstraňováním nepovolených staveb a s výkonem rozhodnutí o nařízení odstranění stavby. Jak již bylo na začátku bakalářské práce uvedeno, v rámci procesu rekodifikace veřejného stavebního práva dne 24. srpna 2020 schválila vláda ČR návrh stavebního zákona a novely souvisejících právních předpisů, následně proběhlo dne 26. května 2021 schválení nového stavebního zákona v Poslanecké sněmovně. Nový stavební zákon by měl nabýt účinnosti dnem 1. července 2023. 4.1. Cíle návrhu nového stavebního zákona Cíle návrhu nového stavebního zákona vychází z problematiky současného stavebního práva. Podle názoru a postoje jaký zaujalo při tvorbě nového stavebního zákona Ministerstva pro místní rozvoj, je nej větším problémem současného veřejného stavebního práva personální a materiální vybavení stavebních úřadů zejména na obecných stavebních úřadech v prvním stupni, systémová podjatost stavebních úřadů v rámci územních samosprávných celků (střet zájmů státní správy a samosprávy), množství vad na úrovni žadatelů (vadné žádosti včetně jejich odborných podkladů), roztříštěnost předpisů a stavebních úřadů, velké množství dotčených orgánů státní správy, nedodržování lhůt ze strany státu (nedodržování zákonných lhůt v řízeních vedených stavebními úřady nebo dotčenými orgány při vydávání závazných stanovisek), nekonečné odvolací řízení, kdy nadřízený odvolací orgán neustále vrací věc k dopracování nižší instanci (příliš časté rušení rozhodnutí odvolacími orgány namísto rozhodnutí ve věci). Mezi další problémy řadí Ministerstvo pro místní rozvoj ČR možnost vyjadřování dotčené veřejnosti v každé fázi řízení, což má za následek neustálé prodlužování termínu vydání požadovaného rozhodnutí (účelové obstrukce některých účastníků řízení). Velký problém současné legislativy vidí Ministerstvo pro místní rozvoj ČR v benevolenci k „černým stavebníkům", jež má za následek nedodržování stavební kázně jako zákonem chráněného veřejného zájmu a v chybně nastaveném systému odstraňování „černých staveb", jehož důsledkem je rezignace na výkon rozhodnutí stavebního úřadu. V návaznosti na určení problémů současného veřejného stavebního práva definovalo Ministerstvo pro místní rozvoj ČR tyto základní cíle nového stavebního zákona:2 3 - zjednodušení administrativy prostřednictvím reformy stavební správy (vyčlenění stavební správy ze spojeného modelu veřejné správy, její oddělení od samosprávy, sjednocení stavebních úřadů a vytvoření Nejvyššího stavebního úřadu jako ústředního orgánu státní správy, integrace dotčených orgánů do nové soustavy stavebních úřadů) 'Vládní návrh nového stavebního zákona. Důvodová zpráva [online]. Dostupné z:http:/mmr.cz 35 - omezení problému systémové podjatosti stavebních úřadů a dotčených orgánů a rizika jejich politického ovlivňování zájmy samospráv (viz. zjednodušení administrativy prostřednictvím reformy stavební správy) - posílení územních samospráv v oblasti územního plánování, plánovacích smluv s investory a ochraně jimi reprezentovaných veřejných zájmů jako účastníků v řízení, - zrychlení a zefektivnění povolovacích procesů ve všech právních předpisech, které upravují nebo se dotýkají veřejného stavebního práva v České republice (zrušení duality územního a stavebního řízení, zrušení všech stávajících povolovacích procesů, jejich alternativ a variant a vytvoření jediného efektivního řízení o povolení stavby, „jedno povolení v jednom řízení u jednoho úřadu do jednoho roku" včetně odvolání a soudního přezkumu) - zvýšení právní jistoty vlastníků nemovitostí a dotčených osob (zachování všech účastenských práv obcí, sousedů, dotčených osob i občanské veřejnosti, včetně práva na odvolání a soudní přezkum s koncentrací námitek, ale v souladu s principem „pouze jednou") - konec instančního „ping-pongu" mezi stavebními úřady různých stupňů i mezi stavebními úřady a soudy zavedením apelačního principu (povinnost nadřízeného rozhodnout ve věci, ne jen rušit napadené rozhodnutí a vracet věc k dalšímu řízení) - dodržování lhůt ze strany státu (aplikace nových technologií, zejména digitalizace a elektronizace veřejné správy, zavedení 30 denní lhůty pro „fikci" souhlasu dotčeného orgánu při vydávání závazných stanovisek, zastupitelnost úředníků = zrušení jednohlavých stavebních úřadů) Není tématem ani cílem této bakalářské práce podrobněji rozebírat či komentovat postoj Ministerstva pro místní rozvoj ČR k problematice veřejného stavebního práva a z toho plynoucí vytýčení základních cílů jeho rekodifikace. Nicméně si neodpustím poznámku ve věci zrychlení a zefektivnění povolovacích procesů v rámci výkonu státní správy na úseku územního plánování a stavebního řádu dle zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon. V materiálech presentujících nový stavební zákon, publikuje Ministerstvo pro místní rozvoj ČR údaje, jimiž populisticky cílí na údajnou neschopnost stavebních úřadů, jejich liknavost, hraničící s nečinností či nezákonností v souvislosti s nedodržováním zákonných lhůt, s neúměrnou délkou vydávání požadovaného povolení. „ Současná průměrná doba získání stavebního povolení je 5,4 roku. Česká republika je na 157. pozici ze 190 hodnocených zemí. Jak se doba zkrátí snovým zákonem?24 Situace, na kterou ministerstvo upozorňuje, určitě neplatí na celém území České republiky, a už vůbec se nebude týkat případů, kdy občan podá kompletní žádost a dokumentaci k vydání rozhodnutí o povolení stavby. Domnívám se, že rozhodujícími faktory, které mají vliv na rychlost územního či stavebního řízení, je kvalita projektové dokumentace, kompletnost dokladové části, soulad předkládaného záměru s platnou územně plánovací dokumentací, shoda s vlastníky sousedních nemovitostí a nekonfliktnost s dotčenými veřejnými zájmy. Pakliže jsou tyto náležitosti ze strany žadatele, 24 Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, Odbor stavebního řádu, Rekodifikace veřejného stavebního práva. Verze k 14.1.2020 [online]. Dostupné z: http://mmr.cz/ 36 stavebníka splněny, není důvod přerušovat řízení a je více než pravděpodobné, že budou stavebním úřadem dodrženy zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí o povolení stavby. Dlouholetým výkonem inženýrské činnosti v investiční výstavbě a zároveň svým současným působením na obecném stavebním úřadu mohu konstatovat, že vydání požadovaného povolení ke stavbě je přímo úměrné kvalitě odvedených přípravných prací, tedy zpracování projektové dokumentace a vyřízení potřebné dokladové části. Nedomnívám se, že vytvoření nového modelu státní stavební správy, omezení systémové podjatosti či digitalizace stavebního řízení povedou ke zrychlení povolovacích procesů, aniž by si stavebník splnil své povinnosti v podobě podání bezvadné žádosti, tj. s požadovanými odbornými podklady (projektová dokumentace zpracovaná v souladu s prováděcími předpisy vč. dokladové části). 4.2. Změny v navrhované právní úpravě stavebního zákona ve vztahu k institutu odstraňování nepovolených staveb Jaké změny v novém stavebním zákoně budou mít přímý vliv na odstraňování nepovolených staveb? V návrhu nového stavebního zákona nalezneme dvě zásadní změny, kterými se snaží zákonodárce řešit problém nepovolených staveb. První změnou je nastavení nových, přísnějších pravidel pro legalizaci nepovolených staveb (ust. § 249 až § 256 nového stavebního zákona), druhá změna spočívá v reformě stavební správy, tedy v nové organizaci a výkonu veřejné správy, která zřizuje krajské stavební úřady s pověřením k výkonu exekucí na nepeněžitá plnění uložená obecným stavebním úřadem (ust. § 33 nového stavebního zákona). 4.2.1 Řízení o nařízení odstranění stavby podle návrhu nového stavebního zákona Nová právní úprava institutu odstraňování nepovolených staveb vychází ze současné platné legislativy, z ustanovení § 129 stavebního zákona. Obdobně platí, že stavební úřad vede řízení o odstranění stavby zmoci úřední. V ust. § 249 odst. 1 nového stavebního zákona je specifikováno, v j akých případech stavební úřad nařídí stavebníkovi nebo vlastníkovi stavby její odstranění, resp. kdy musí zahájit řízení o odstranění stavby zmoci úřední. Jedná se případy kdy stavba „svým závadným stavem ohrožuje život nebo zdraví osob nebo zvířat, bezpečnost, životní prostředí anebo majetek třetích osob a její vlastník přes rozhodnutí stavebního úřadu ve stanovené lhůtě neodstranil závadný stav, nejde-li o kulturní památku; je prováděna nebo byla provedena bez povolení podle tohoto zákona anebo v rozporu s ním; je prováděna nebo byla provedena na základě povolení podle tohoto zákona, které bylo zrušeno; nevyžaduje povolení, ale je prováděna nebo byla provedena v rozporu s právními předpisy, nebo jde o stavbu, u které uplynula stanovená doba trvání, aniž byla do skončení této doby podána žádost o prodloužení doby trvání stavby". V následujících ustanoveních § 250 až § 253 nového stavebního zákona jsou uvedeny postupy stavebního úřadu při vedení řízení o odstranění stavby, jeho zahájení, vydání rozhodnutí o nařízení odstranění stavby včetně uvedení jeho obsahových náležitostí. V ustanovení § 253 jsou uvedeny případy, v jakých lze upustit od vydání rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, resp. kdy může stavební úřad uvést stavbu do souladu s právními předpisy (dodatečné povolení stavby). Stěžejním ustanovením, kterým se zásadně mění a zpřísňují podmínky pro uvedení nepovolené stavby prováděné nebo provedené bez povolení podle tohoto zákona anebo v rozporu s ním do souladu s právními předpisy, je ust. § 254 až § 256 nového stavebního 37 zákona (dodatečné povolení stavby). Stejně, jako v současně platném ustanovení § 129 stavebního zákona, platí, že stavební úřad je povinen v oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby poučit povinného o možnosti podání žádosti o dodatečné povolení stavby ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení. V případě, že povinný nepodá žádost o dodatečné povolení stavby ve stanovené lhůtě, nelze stavbu dodatečně povolit. Bude-li žádost podána, je řízení o dodatečném povolení stavby vedeno jako součást řízení o nařízení odstranění stavby (dle současné platné legislativy jsou vedeny dvě samostatná řízení, řízení o nařízení odstranění stavby a řízení o dodatečném povolení stavby). Podáním žádosti o dodatečné povolení stavby nedochází k přerušení řízení o odstranění stavby a zahájení řízení o dodatečném povolení, stavební úřad pouze posoudí předloženou žádost o dodatečné povolení stavby a vyhodnotí, zda lze stavbu povolit či nikoliv. Výsledkem posouzení stavebního úřadu tak bude buď nařízení odstranění stavby anebo dodatečné povolení stavby. Rozhodnutí o nařízení odstranění stavby a o dodatečném povolení stavby bude obsahovat dva výroky. Pokud bude žádosti o dodatečné povolení vyhověno, vydá stavební úřad dodatečné povolení stavby a řízení o nařízení odstranění stavby se zastaví. Pokud nebude žádosti o dodatečné povolení stavby vyhověno, stavební úřad rozhodnutím žádost o dodatečné povolení zamítne a současně nařídí odstranění stavby. Z procesního hlediska tak dochází ke zjednodušení celého procesu, je vedeno jedno řízení, jehož výsledkem je jedno rozhodnutí. V souvislosti s ochranou veřejného zájmu, jímž je bezpochyby respektování veřejných stavebních předpisů, tedy dodržování stavební kázně, zakotvil zákonodárce do nového stavebního zákona, do ustanovení § 255 odst. 1 podmínky, které oproti platným právním předpisům výrazně omezují možnost legalizace nepovolené stavební činnosti, resp. možnost získání dodatečného povolení pro takovou činnost (stavbu). Dle výše uvedeného ustanovení platí, že: „Stavbu lze dodatečně povolit, pokud jsou splněny podmínky podle § 19325 a povinný prokáže, že jednal v dobré víře, stavba nevyžaduje povolení výjimky z požadavků na výstavbu a uhradil ve stanovené lhůtě pokutu za přestupek podle tohoto zákona spočívající v tom, že provedl stavbu bez povolení nebo v rozporu s ním, byla-li uložena". Jedná se o podmínky vycházející z ustanovení § 129 odst. 3 stavebního zákona, což znamená, že stavba musí být v souladu s územně plánovací dokumentací, s veřejným zájmem chráněným zvláštními předpisy a s obecnými požadavky na výstavbu. Dále je nutné, aby povinný, stavebník prokázal, že jednal v dobré víře, že nevěděl o protiprávnosti svého jednání (musí prokázat, že jednal z omluvitelného důvodu nebo omylu). Důkazní břemeno k prokázání předpokladů dobré víry nese povinný, stavebník. Další podmínkou je uhrazení uložené pokuty za spáchání přestupku dle ustanovení nového stavebního zákona. Nově je stanovena podmínka, že pro dodatečně povolovanou stavbu nelze udělit výjimku z obecných požadavků na výstavbu, což znamená, že stavbu umístěnou v rozporu s vyhláškou č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území nebude možné dodatečně povolit § 193, Vládní návrh nového stavebního zákona: „(1) Stavební úřad posuzuje, zda je záměr v souladu s a) územně plánovací dokumentací a vymezením zastavěného území, bj cíli a úkoly územního plánování, zejména s charakterem území a s požadavky na ochranu kulturně historických, architektonických a urbanistických hodnot v území, nemá-li obec vydán územní plán, c) požadavky tohoto zákona a jeho prováděcích právních předpisů, d) požadavky jiných právních předpisů chránících dotčené veřejné zájmy, e) požadavky na veřejnou dopravní nebo technickou infrastrukturu, f) ochranou práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení. 38 (např. nedodržení ust. § 25 uvedené vyhlášky, vzájemné odstupy staveb). Podle ustanovení § 255 odst. 2 a 3 nového stavebního zákona stavební úřad v dodatečném povolení stavby stanoví podmínky pro její dokončení, jedná-li se o rozestavěnou stavbu. U dokončené stavby může stavební úřad současně s dodatečným povolením vydat kolaudační rozhodnutí, pokud jej stavba vyžaduje (stejně jako v ust. § 129 odst. 3 stavebního zákona). Novou právni úpravu institutu odstraňování nepovolených staveb lze uplatnit pouze u staveb zahájených až po nabytí účinnosti nového stavebního zákona (nový stavební zákon by měl nabýt účinnosti dnem 1. července 2023). Tato úprava stavebně právních předpisů, zejména pak ust. § 255 nového stavebního zákona, je jakousi výstrahou pro neukázněné stavebníky (povinnost prokázat dobrou víru, nemožnost udělení výjimky z obecných požadavků na výstavbu, povinnost zaplatit uloženou pokutu), kteří od počátku vědomě konají nepovolenou stavební činnost, a spoléhají na to, že ji následně stavební úřad dodatečně zlegalizuje. Pozitivní na této úpravě je zjednodušení a zrychlení celého procesu, jedno řízení, jedno rozhodnutí. Negativní stránkou této úpravy budou konfliktní situace (stavebník vs. stavební úřad) při prokazování dobré víry stavebníkem, resp. při rozhodování stavebního úřadu, zda k prokázání dobré víry došlo či ne. Obávám se, že posuzování dobré víry bude střet dvou subjektivních představ, stavebníka a stavebního úřadu, o podobě existence dobré víry. Nezbývá než doufat, že se Ministerstvo pro místní rozvoj bude touto otázkou zabývat a poskytne stavebním úřadům plnohodnotnou metodickou pomůcku, jak posuzovat dobrou víru „černého stavebníka". Podle Důvodové zprávy k vládnímu návrhu nového stavebního zákona musí být posuzování dobré víry prováděno v souladu s platnou judikaturou, ve které Nejvyšší správní soud vymezil několik případů, kdy se stavebník dobré víry zpravidla dovolávat ° ~ 26 27 nemuze ' . 4.2.2 Výkon rozhodnutí obecných stavebních úřadů podle návrhu nového stavebního zákona V kapitole 3.6 Problematika nečinnosti stavebního úřadu při výkonu rozhodnutí jsem se zabýval důvody neprovádění exekucí ze strany stavebních úřadů. V návaznosti na studium odborné literatury na dané téma, zejména příspěvků Veřejného ochránce práv, materiálů Ministerstva pro místní rozvoj a ze znalosti poměrů ve veřejné správě (státní správě i samosprávě) j sem vyhodnotil, že hlavními důvody rezignace na výkon rozhodnutí stavebního úřadu je nedostatek finančních prostředků, vyčleněných obcemi na tyto výkony a nedostatek odborného personálu, který by měl tyto výkony provádět. Obce na odstraňování „černých staveb" nemají finance, ani úřednický a právní aparát. Jak bylo uvedeno výše, jedním z cílů rekodifikace stavebního práva je zjednodušení a zefektivnění administrativy prostřednictvím reformy stavební správy. V rámci této institucionální změny, spočívající ve vytvoření nové struktury státní stavební správy v čele s Nejvyšším stavebním úřadem, jako ústředním správním orgánem a s podřízenými krajskými stavebními úřady se sídly v jednotlivých krajích (ust. § 15 nového stavebního zákona), dochází k zásadnímu obratu ve věci výkonu rozhodnutí stavebních úřadů. V ustanovení nového stavebního zákona v části druhé 'Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4.4.2014, č. j . : 4 As 170/2013-38 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.8.2018, č. j . : 1 As 91/2018-27 39 Organizace a výkon veřejné správy, Hlavě III Působnost ve věcech stavebního řádu je v ust. § 33 odst. 1 nového stavebního zákona, že „Krajský stavební úřad je nadřízeným správním orgánem obecného stavebního úřadu a správním orgánem příslušným k exekuci na nepeněžitá plnění uložená obecným stavebním úřadem ". V souladu s tímto ustanovením bude mít krajský stavební úřad povinnost v rámci zavedení apelačního principu z pozice nadřízeného správního orgánu rozhodovat ve věcech odvolacího řízení (ne vracet) a zároveň bude mít povinnost provádět exekuce na nepeněžitá plnění uložená obecným stavebním úřadem. Jedná se o důležitý krok k realizaci samotného výkonu rozhodnutí, který ve věci odstraňování nepovolených staveb ulehčí obcím, které nebudou muset zajišťovat „bourání černých staveb". Výkon rozhodnutí nyní bude provádět stát prostřednictvím krajských stavebních úřadů, což je zajisté předpokladem dostatečného množství finančních prostředků a odborného úřednického aparátu. 40 5. Odstraňování nepovolených staveb v správním obvodu SÚ Slušovice Stavební úřad Městského úřadu Slušovice vykonává v přenesené působnosti státní správu na úseku územního plánování a stavebního řádu. Spravuje katastrální území 10 obcí (Březová, Dešná, Hrobice, Hvozdná, Neubuz, Podkopná Lhota, Trnava, Veselá, Všemina) včetně města Slušovice, o celkové rozloze 6 880 ha s 9 306 obyvateli. Jedná se o menší stavební úřad se 3 referenty a 1 administrativním pracovníkem. Obsahem kapitoly je přehled činnosti stavebního úřadu ve Slušovicích vycházející ze statistik výkonu státní správy na úseku územního plánování a stavebního řádu dle zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, za období let 2010 - 2019, včetně komentáře a vyhodnocení uvedených statistik. 5.1. Statistika vedených řízení o odstranění nepovolených staveb Tabulka č. 2 - Stavební úřad Slušovice, přehled podání, vydaných rozhodnutí, územních souhlasů, ohlášení stavby a ostatních souhlasů, vyjádření a sdělení Vydaná rozhodnutí * Územní souhlasy Ohlášení stavby Rok Počet podání Vydaná rozhodnutí * Územní souhlasy Ohlášení stavby Ostatní ** Vydaná rozhodnutí * Územní souhlasy Ohlášení stavby 2010 741 114 44 69 514 2011 810 171 32 59 548 2012 851 143 54 71 583 2013 872 182 56 69 565 2014 896 159 60 73 513 2015 875 212 103 36 524 2016 896 215 111 57 513 2017 928 275 123 52 478 2018 890 227 118 51 494 2019 901 214 122 68 497 Vydaná rozhodnutí* - územní rozhodnutí, společná povolení, stavební povolení, rozhodnutí o odstranění stavby, dodatečné povolení stavby, kolaudační rozhodnutí Ostatní** - společný souhlas, kolaudační souhlas, ostatní souhlasy, vyjádření, sdělení 41 Tabulka č. 2 - Stavební úřad Slušovice, přehled vedených řízení dle § 129 odst. 1 stavebního zákona, vydaných dodatečných povolení stavby, vydaných rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, počet dobrovolně odstraněných staveb apočet provedených exekucí Řízení o odstranění stavby Výkon rozhodnutí (exekuce) Rok Řízení o odstranění stavby Dodatečně Nařízeno Dobrovolné Výkon rozhodnutí (exekuce) Rok Řízení o odstranění stavby povoleno odstranit odstranění Výkon rozhodnutí (exekuce) Řízení o odstranění stavby Výkon rozhodnutí (exekuce) 2010 12 12 - - - 2011 8 7 1 1 - 2012 11 10 1 1 - 2013 9 8 1 1 - 2014 12 11 1 1 - 2015 5 5 - - - 2016 5 4 1 1 - 2017 3 3 - - - 2018 2 2 - - - 2019 6 6 - - Celkem 73 68 5 5 0 5.2. Vyhodnocení Z provedených statistik výkonu státní správy Stavebního úřadu ve Slušovicích na úseku územního plánování a stavebního řádu dle zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, vyplývá, že za období 10 let, tedy od začátku roku 2010 do konce roku 2019, bylo vedeno 73 řízení o odstranění stavby. Všechna řízení o odstranění stavby byla stavebním úřadem zahájena z moci úřední dle ustanovení § 129 odst. 1 písm. b), jednalo se tedy o stavby, které byly prováděné nebo provedené bez rozhodnutí vyžadovaného stavebním zákonem nebo bez opatření nebo jiného úkonu toto rozhodnutí nahrazující anebo v rozporu s ním. Většina těchto řízení byla vedena na základě podnětu od občanů (sousedů), kteří byli existencí nepovolené stavby (stavební činnosti) nějakým způsobem dotčeni na svých právech. V 68 případech (93 %) byla nepovolená stavba stavebním úřadem v řízení o dodatečném povolení stavby dodatečně povolena. V 5 případech (7 %) stavební úřad nařídil odstranění stavby jejímu vlastníkovi. Jednalo se o nepovolené a zároveň neoprávněné stavby, kdy stavebník neprokázal vlastnické nebo jiné věcné právo k realizaci stavby na cizím pozemku. Ve všech 5 případech byla vlastníkem stavby dobrovolně splněna povinnost odstranit nepovolenou stavbu ve stanovené lhůtě a stavební úřad tak nemusel ani v jednom případě za uvedené období přistoupit k nucenému výkonu povinností, tedy k provedení exekuce na odstranění nepovolené stavby. 42 Zaver Cílem této bakalářské práce na téma „Odstraňování nepovolených staveb a změny v návrhu nového stavebního zákona v návaznosti na výkon rozhodnutí" bylo nahlédnout do problematiky nepovolených staveb se zaměřením na institut odstraňování nepovolených staveb realizovaných nebo již dokončených bez potřebného povolení nebo v rozporu s ním. Seznámit se s platnou legislativou, dávající orgánům veřejné moci (stavebním úřadům) možnosti, jak s nepovolenou stavbou naložit, tj. uvést ji do souladu s platnými právními předpisy jejím dodatečným povolením, nebo nařídit její odstranění, což mimo jiné zakládá zákonnou povinnost orgánu veřejné moci, přistoupit k výkonu takového rozhodnutí. Na základě výše uvedeného mělo dojít k vymezení problémů v této oblasti veřejného stavebního práva a stanovení příčin jejich vzniku. V souvislosti s přípravou nového stavebního zákona, bylo dalším cílem práce, posoudit změny v navrhované právní úpravě stavebního zákona, které přímo souvisí s odstraňováním nepovolených staveb a s výkonem rozhodnutí o nařízení odstranění stavby. V návaznosti na studium dostupných materiálů, zabývajících se problematikou nepovolených staveb, zejména pak vydávaných Veřejným ochráncem práv či Ministerstvem pro místní rozvoj ČR, a praktickým výkonem agendy stavebního úřadu, jsem dospěl k závěru, že v oblasti veřejného stavebního práva je možné definovat dva základní problémy na poli „černých staveb". Tím prvním je množství nepovolených staveb, resp. podíl vedených řízení o odstranění stavby, ať už ukončených rozhodnutím o dodatečném povolení stavby nebo rozhodnutím o nařízením jejího odstranění (viz. kapitola 1.1 Stavební kázeň jako chráněný zájem), což svědčí o velké míře porušování veřejných stavebně právních předpisů (absence stavební kázně). Druhý problém je naopak velmi malý podíl provedených exekucí k vydaným rozhodnutím o nařízení odstranění stavby. Jedná se o minimum fakticky provedených exekucí, ke kterým jsou stavební úřady povinny přistoupit v souvislosti s plněním povinností v uložených rozhodnutích (viz. kapitola 3.6. Problematika nečinnosti stavebního úřadu při výkonu rozhodnutí). V předložené práci byly popsány jednotlivé příčiny porušování stavební kázně spočívající v nedodržování povinností a odpovědnosti osob při přípravě stavby, jejím provádění či samotném užívání stavby. Stejně tak jsem se pokusil nastínit příčiny nečinnosti stavebních úřadů při výkonu rozhodnutí o nařízení stavby, které samy vydaly (nedostatek odborného personálu stavebních úřadů, složitost exekučního řízení, nedostatek finančních prostředků pro samotný výkon exekuce). Zaměříme-li se podrobně na výše uvedené porušování zákona obou zúčastněných subjektů, neukázněného stavebníka a nečinného stavebního úřadu, nalezneme mezi jejich konáním určitou vzájemnou souvztažnost, která vychází z platných právních předpisů, nicméně může být, a nejspíš i bude výrazně ovlivněna změnami v připravované novele stavebního zákona. Souvztažnost spočívá v tom, že pokud stavební úřady nebudou přistupovat k faktickým výkonům svých rozhodnutí, kdy promítnou výsledek řízení o odstranění stavby (rozhodnutí o nařízení odstranění stavby) do reality (odstranění nepovolené stavby), nebudou moci získat potřebnou autoritu a respekt veřejnosti. Odstraňování „černých staveb" doprovázené uplatňováním a vymáháním sankcí za přestupky proti stavebnímu zákonu je předpokladem pro respektování platné legislativy potencionálními stavebníky. 43 Autorita a respekt k orgánu veřejné moci je pak neodmyslitelnou podmínkou pro dodržování veřejných právních předpisů, mimo jiné i stavební kázně (viz. str. 25, Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2.6.2016, č.j. 6 As 56/2016). Je zřejmé, že tento postoj zaujalo Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, neboť jej zobrazilo v připravované novele stavebního zákona, a to jak v omezení možnosti dodatečného povolení stavby, tak v zajištění výkonu na nepeněžitá plnění uložená obecným stavebním úřadem (viz. kapitola 4.2 Změny v navrhované právní úpravě stavebního zákona ve vztahu k institutu odstraňování nepovolených staveb). Domnívám se, že zatímco změna v návrhu nového stavebního zákona, spočívající v zajištění provádění exekucí na nucený výkon povinností stanovených v rozhodnutích obecných stavebních úřadů prostřednictvím nově zřízených krajských stavebních úřadů, je komplexním a vítaným řešením rezignace stavebních úřadů na výkon svých rozhodnutí (zajištění odborného personálu krajskými stavebními úřady a financí ze státního rozpočtu), nové, „kontroverzní" ustanovení, týkající se možnosti dodatečného povolení stavby realizované nebo již dokončené bez potřebného povolení nebo v rozporu s ním, bude s největší pravděpodobností předmětem častých odvolacích řízení a soudních přezkumů. Předmětné ustanovení § 255 odst. 1 nového stavebního zákona dává jak stavebníkovi, tak orgánu veřejné moci, stavebnímu úřadu, minimální prostor pro uvedení právního a skutečného stavu do souladu, a to ve smyslu dodatečné legalizace nepovolené stavby. Striktní rozhodování stavebního úřadu v souladu s navrženým ustanovením může znamenat rozpor s principem proporcionality, neboť není vždy účelné nařídit odstranění nepovolené stavby, zejména pak z důvodu nepřiměřeného zásahu do práv vlastníka stavby či stavebníka (viz. viz. str. 15, Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17.4.2002, č.j. 22 Cdo 432/2002 a str. 18, Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27.1.2010, č.j. 1 Ans 9/2009-87). Vypracování bakalářské práce na dané téma je pro mne přínosem, neboť přímo cílí na jednu z nej složitějších agend na úseku stavebního řádu (nucené odstraňování staveb), které vykonávám v rámci své působnosti na stavebním úřadu. Díky zvolenému tématu jsem se mohl v teoretické rovině seznámit s problematikou výkonu rozhodnutí stavebních úřadů a pochopit tak souvislosti mezi jejich (ne)prováděním a navrženými změnami v novele stavebního zákona. 44 Literatura a další použité zdroje 1. MACHÁČKOVÁ, Jana a kol. Stavební zákon. Komentář. 3. Vydání. Praha: C.H.Beck, 2018, 1216 s, ISBN 978-80-7400-558-9 o 2. PRŮCHA, Petr. Správní řád s poznámkami a judikaturou. 3. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Leges, 2017, 520 s, ISBN 978-80-7502-202-8 3. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. InUZ č. 1275 Občanský zákoník, novelizované znění. Ostrava: Nakladatelství Sagit, a.s., 2018, 320 s, ISBN 978-80-7488-308-8 4. Ustavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting 5. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting 6. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). In: CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting 7. Zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech. In: CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting 8. Zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon). In: CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting 9. Vládní návrh nového stavebního zákona. Důvodová zpráva [online]. Dostupné z:http:/mmr.cz 10. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv, Odstraňování staveb II, Kancelář veřejného ochránce práv, 2020, 179 s [online]. Dostupné z: http://ochrance.cz 11. Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2003 [online]. Dostupné z: http://ochrance.cz 12. Vyrozumění veřejné ochrankyne práv vládě České republiky o systémových nedostatcích Ministerstva pro místní rozvoj, ze dne 2.12.2016, Brno, Sp. zn.: 6/2011/SZD [online]. Dostupné z: http://ochrance.cz 13. ČERNÍN, Karel. Řízení o nepovolené stavbě. Zdroj: Stavební právo. Bulletin č. 2/2020, rubrika Diskuse - Polemika, str. 58 - 73 14. HELEBRANTOVÁ, Vladimíra. Nad otázkami řízení o odstranění podle stavebního zákona v praxi, Zdroj: Stavební právo. Bulletin č. 3/2015, rubrika Diskuse - Polemika, str. 54 - 57 15. SLÁMA, David. Dopady připravované rekodifikace stavebního práva do veřejné správy, Zdroj: Stavební právo. Bulletin č. 4/2019, rubrika Diskuse - Polemika, str. 29 - 34 16. HANÁK, Marek, Kancelář veřejného ochránce práv. Výkon rozhodnutí stavebního úřadu [online]. Právní rádce, 2006. Dostupné z: https://pravniradce.ihned.ez/c 1 - 17693740-vykon-rozhodnuti-stavebniho-uradu 17. KOZMÁK, Petr, Vybrané aspekty exekuce vedoucí k odstranění stavby, část I [online]. Právní prostor, 2017. Dostupné z: https://www.pravniprostor.cz/clanky/procesni- pravo/vybrane-aspekty-exekuce-vedouci-k-odstraneni-stavby 45 18. KOZMÁK, Petr, Vybrané aspekty exekuce vedoucí k odstranění stavby, část II [online]. Právní prostor, 2017. Dostupné z: https://www.pravniprostor.cz/clanky/procesni- pravo/vybrane-aspekty-exekuce-vedouci-k-odstraneni-stavby-ii 19. ČERNÝ Jaroslav, Kolokviální práce, Součinnost katastrálního úřadu a stavebního úřadu při zápisu staveb do veřejného seznamu, Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2021 20. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, Odbor stavebního řádu, Exekuční řízení dle § 103 § 129 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Metodická pomůcka Ministerstva pro místní rozvoj ČR pro stavební úřady. Praha, březen 2021 [online]. Dostupné z: http://mmr.cz 21. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, Odbor stavebního řádu, Rekodifikace veřejného stavebního práva. Verze k 14.1.2020 [online]. Dostupné z: http://mmr.cz 22. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Na černé stavby si posvítíme [online]. Dostupné z: https://mmr.cz 23. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14.9.2017, sp.zn/č.j. 9 As 342/2016 - 21. Nejvyšší správní soud [online]. CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting Dostupné z: https://app.codexis.ez/doc/JD/325487/s/9%20as%20342%2F2016-21 24. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26.5.2010, sp.zn./č.j. 8 As 31/2009 - 129. Nejvyšší správní soud [online]. CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting Dostupné z: https://app.codexis.cz/doc/JD/50575/s/8%20as%2031 %2F2009-129 25. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27.1.2010, sp.zn./č.j. 1 Ans 9/2009-87. Nejvyšší správní soud [online]. CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting Dostupné z: https://app.codexis.ez/doc/JD/95702/s/l%20ans%209%2F2009-87 26. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20.8.2008, sp.zn./č.j. 8 As 42/2007-110. Nejvyšší správní soud [online]. CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting Dostupné z: https://app.codexis.cz/doc/JD/41413/s/8%20As%2042%2F2007-110 27. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14.7.2011, sp.zn./č.j. 1 As 67/2011-108. Nejvyšší správní soud [online]. CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting Dostupné z: https://app.codexis.ez/doc/JD/134690/s/l%20As%2067%2F2011-108 28. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2.6.2016, sp.zn./č.j. 6 As 56/2016. Nejvyšší správní soud [online]. CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting Dostupné z: https://app.codexis.cz/doc/JD/271544/s/6%20As%2056%2F2016 29. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23.5.2013, sp.zn./č.j. 9 As 33/2012-40. Nejvyšší správní soud [online]. CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting Dostupné z: https://app.codexis.ez/doc/JD/176919/s/9%20As%2033%2F2012-40 30. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4.4.2014, sp.zn./č.j. 4 As 170/2013-38. Nejvyšší správní soud [online]. CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting Dostupné z: https://app.codexis.ez/doc/JD/198544/s/4%20As%20170%2F2013-38 31. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.8.2018, sp.zn./č.j. 1 As 91/2018-27. Nejvyšší správní soud [online]. CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting Dostupné z: https://app.codexis.ez/doc/JD/346882/s/l%20As%2091 %2F2018-27 32. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 17.4.2002, sp.zn./č.j. 22 Cdo 432/2002. Nejvyšší soud [online]. CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting. Dostupné z: https://app.codexis.ez/doc/JD/6078/s/22%20Cdo%20432%2F2002 46 33. Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 26.9.2002, sp.zn/č.j. 20 Cdo 1822/2001. Nejvyšší soud [online]. CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting. Dostupné z: https://app.codexis.ez/doc/JD/48366/s/20%20Cdo%201822%2F2001 34. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25.4.2003, sp.zn./č.j. 31 Ca 24/2002-27 [online]. Krajský soud v Hradci Králové [online]. CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting. Dostupné z: https://app.codexis.ez/doc/JD/29366/s/31%20Ca%2024%2F2002-27 35. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 5. 2017, sp.zn./č.j. 11 A 217/2015-93 [online]. Městský soud v Praze [online]. CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting. Dostupné z: https://app.codexis.ez/doc/JD/324297/s/ll%20A%20217%2F2015-93 47