7 Vydávání správních aktů

Vydávání správních aktů je typickou formou právní realizace veřejné správy. V kontextu tohoto textu bude dále věnována pozornost vydávání správních aktů vnějších směřujících vůči adresátům veřejnosprávního působení, tedy vydávání normativních správních aktů zákonem označovaných jako vnitřní předpisy a vydávání správních rozhodnutí.

7.1 Vnitřní předpisy

Vnitřní organizaci a činnost vysoké školy, jakož i práva a povinnosti členů, upravují v mezích zákona zejména její vnitřní předpisy. Na veřejné a státní vysoké škole je na základě zákonného zmocnění na návrh rektora schvaluje akademický senát; dále je pak registruje Ministerstvo školství (v případě státních škol Ministerstvo obrany či Ministerstvo vnitra). Registraci Ministerstvem školství podléhají též vnitřní předpisy soukromých vysokých škol, předcházející procedura však není stanovena zákonem – je jednou z otázek, které zákon svěřuje úpravě provedené vnitřními předpisy soukromých vysokých škol.

Též fakulty jako specifické součásti nadané částečnou autonomií jsou oprávněny k vydávání vnitřních předpisů. Obdobně jako v případě předpisů vysoké školy, je i k jejich schválení nezbytná kooperace hlavního výkonného orgánu, tedy děkana, a akademického senátu. Dalším krokem však již není registrace Ministerstvem školství, ale jen schválení akademickým senátem vysoké školy. Pro vnitřní předpisy fakult platí, že musí být v souladu s vnitřními předpisy vysoké školy (univerzitní úrovně).

Zákon vyjmenovává vnitřní předpisy, které je vysoká škola, popř. fakulta, povinna přijmout (aniž by konkrétně vymezoval jejich obsah), připouští však též přijetí dalších vnitřních předpisů, a to za podmínky, že jsou jako vnitřní předpisy označeny v příslušném statutu (vysoké školy nebo fakulty).

Dle § 17 odst. 1 zákona o vysokých školách jsou vnitřními předpisy vysoké školy zejména

Dle § 33 odst. 1 zákona o vysokých školách jsou vnitřními předpisy fakulty zejména

Zvláštní postavení mezi vnitřními předpisy zaujímá statut, jemuž je svěřena úprava nejzákladnějších atributů vysokých škol a fakult. Jeho formální postavení mezi ostatními vnitřními předpisy je však rovné.

Obr. 1 Schéma procesu přijímání vnitřních předpisů a jejich změn

7.2 Správní rozhodnutí

Všem druhům vysokých škol je dále přiznána pravomoc autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech podřazených osob – členů akademické samosprávy (akademických pracovníků a studentů), jakož i o právech a povinnostech uchazečů o studium.

Za akademického pracovníka označuje zákon o vysokých školách (v § 70 odst. 1) takového zaměstnance vysoké školy, který vykonává jak pedagogickou, tak vědeckou, výzkumnou, vývojovou a inovační, uměleckou nebo další tvůrčí činnost. Akademičtí pracovníci jsou povinni dbát dobrého jména vysoké školy. Studentem je osoba zapsaná ke studiu ve studijním programu. Každý student a akademický pracovník je (v souladu s ustanovením § 3 zákona o vysokých školách) členem akademické obce vysoké školy, je-li student zapsán ke studiu uskutečňovanému fakultou či akademický pracovník působí na fakultě, je zároveň členem akademické obce příslušné fakulty (dle § 25 odst. 3 zákona). Je-li student zapsán na více fakultách, resp. působí-li²² akademický pracovník na více fakultách, je členem více takových akademických obcí.

Příslušnost k akademické obci dané fakulty je rozhodující pro povinnost podrobit se jejím vnitřním předpisům či rozhodnutím, příslušnost k akademické obci vysoké školy (a tedy i povinnost podrobit se jejím vnitřním předpisům a rozhodnutím) je z podstaty věci dána vždy, existuje-li příslušnost k akademické obci (kterékoli) fakuty.

Pro rozhodování o právech a povinnostech členů akademické obce platí, že se pro něj podpůrně nepoužije obecná část správního řádu (s výhradou ustanovení § 180 správního řádu komentované v kapitole o pramenech právní úpravy.)

7.2.1 Rozhodování o právech a povinnostech studentů a uchazečů o studium

Zákon o vysokých školách rozeznává několik druhů správních rozhodnutí o právech a povinnostech studentů, která se od sebe liší způsobem zahájení řízení, intenzitou zásahu do sféry studenta, popř. nárokovostí, a částečně i postupem v řízení. Vedle toho rozeznává jeden druh rozhodnutí o uchazeči o studium.

Na návrh vysoká škola zpravidla rozhoduje o přerušení studia, uznání části studia či přiznání stipendia, připouští-li takové rozhodování vnitřní předpis – studijní a zkušební řád, tak též o možnosti konat mimořádný opravný termín zkoušky či opakovat část studia. Ze zákona jednoznačně nevyplývá, zda v případě uznání části studia či přiznání stipendia nemůže jít zároveň o řízení návrhové. Jazykovým výkladem by sice bylo možno připustit, že z moci úřední nelze rozhodnout o přerušení studia, Nejvyšší správní soud však takovou možnost nepopírá.

V rozsudku sp. ze dne 23. 12. 2011, sp. zn. 26 As 4/2011 Nejvyšší správní soud mimo jiné uvedl: “Nejvyšší správní soud se s touto právní argumentací stěžovatele neztotožnil a dospěl k totožnému právnímu hodnocení jako Městský soud v Praze, totiž že rozhodnutí o přerušení studia lze vydat nejen na žádost studenta, případně bez výslovné žádosti, ale výlučně v jeho zájmu, nýbrž v odůvodněných případech a v souladu se zákonem a vnitřními předpisy veřejné vysoké školy též proti vůli studenta.“ Nutno dodat, že v daném kontextu byla možnost přerušit studium proti vůli studenta zakotvena ve vnitřním předpise vysoké školy.

Druhou skupinou rozhodnutí, o nichž bude s ohledem na jejich povahu rozhodnutí zasahujících do sféry jednotlivce toliko negativním způsobem rozhodováno toliko z moci úřední, tvoří rozhodnutí, jimž se ukládá povinnost zaplatit poplatek za studium, a dále rozhodnutí, jimiž se buď ukončuje studium, vylučuje se ze studia či se ukládá jiná sankce v disciplinárním řízení.

Na všechna uvedená řízení dopadá právní úprava provedená v § 68 zákona o vysokých školách, podle níž platí, že rozhodnutí o nich musí být vyhotoveno písemně, musí obsahovat vedle výrokové části i odůvodnění a poučení a musí být doručeno do vlastních rukou (popř. náhradním způsobem (dle odst. 3). To platí ostatně i pro rozhodnutí v přijímacím řízení, které obsahuje svou vlastní procesní úpravu v § 50 zákona. Uvedené kvalitativní požadavky musí z podstaty věci splňovat též rozhodnutí vydaná v řízení o přezkumu (podle § 68 odst. 4 či § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách).

Z uvedených náležitostí stojí za zvláštní pozornost odůvodnění, které ze všech náležitostí svou nedokonalostí nejčastěji způsobuje, že je rozhodnutí natolik vadné, že je třeba jej bez dalšího zrušit, alespoň jak plyne ze soudního rozhodování. Cílem odůvodnění, a tedy i důvodem jeho existence, je seznámení adresáta rozhodnutí s postupem a úvahami, které vedly rozhodující orgán k závěrům, na jejichž základě rozhodl, jak je uvedeno ve výrokové části. Znalost konkrétních východisek je z podstaty věci nezbytná pro kvalifikované hájení práv a oprávněných zájmů adresáta rozhodnutí, ale též pro kvalifikované posouzení postupu rozhodujícího orgánu orgánem přezkumným (ať již druhostupňovým či soudem). Z toho plyne, že odůvodnění nesmí chybět ani tam, kde jej zákon výslovně nepožaduje.

Odůvodnění, kromě toho, že musí být v písemném vyhotovení rozhodnutí obsaženo, musí být také obsahově dostatečné. Jak vyplývá z rozhodování soudů ve správním soudnictví, nepřípustná jsou zejména odůvodnění, která ani nenaznačují konkrétnější úvahy rozhodujícího orgánu, ale též odůvodnění, která pouze parafrázují zákon.

Srov. z rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 4. 6. 2009, sp. zn. 22 Ca 131/2009: „Z obsahu správních spisů soud zjistil, že jediná slova, která by v napadeném rozhodnutí bylo lze považovat za odůvodnění, jsou ´po posouzení Vašich studijních i osobních materiálů´. Z napadeného rozhodnutí není ani zřejmé, k jakému studijnímu programu se vztahuje (…)“ či dále z rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 5. 2008, sp. zn. 30 Ca 334/2007: „Rozhodnutí rektora ze dne 25. 10. 2007 č.j. 2670/2007 je odůvodněno jedinou větou: 'Poplatek Vám byl stanoven v souladu s § 58 odst. 3 zákona č. 111/1998, o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů na základě správně zjištěných údajů v matrice studentů.' Takto odůvodněné rozhodnutí nesplňuje požadavky přezkoumatelnosti vymezené ve shora citovaném rozsudku.“

V rozhodnutí přezkumného orgánu je pak zejména nezbytné, aby se rozhodující vypořádal s tvrzenými důvody nezákonnosti, pro které je prvostupňové rozhodnutí napadáno, a to se všemi beze zbytku.

K tomu srov. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, sp. zn. 8 As 26/2006: „Stěžovatel v odůvodnění svého rozhodnutí pouze uvedl, že ´v rozhodnutí děkana neshledal, že by bylo vydáno v rozporu se zákonem nebo vnitřními předpisy ZČU v Plzni ani s podmínkami, které byly stanoveny podle § 49 odst. 1 a 3 pro přijetí ke studiu‘, tzn. pouze parafrázoval § 50 odst. 7 větu čtvrtou zákona o vysokých školách. Z napadeného rozhodnutí není vůbec zřejmé, jakým způsobem se stěžovatel vypořádal s jednotlivými konkrétně formulovanými důvody, uvedenými v žádosti o přezkoumání rozhodnutí děkana. Takový postup v žádném případě nelze považovat za řádné odůvodnění správního rozhodnutí.“, a dále z rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 12. 2009, sp. zn. 7 Ca 269/2008: „Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí konstatoval soulad rozhodnutí děkana se zákonem o vysokých školách, studijním a zkušebním řádem a se stanovenými podmínkami přijímacího řízení, vypořádal se však pouze s některými námitkami žalobce uvedenými v žádosti o přezkum. Nevypořádány tak zůstaly námitky týkající se neuznání pětibodové bonifikace za prokázání složení státní jazykové zkoušky, porušení povinnosti zajistit přítomnost dvou členů zkušební komise během konání zkoušky a nejednoznačnosti odpovědi na otázku č. 45 písemného přijímacího testu. Rozhodnutí žalovaného je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.“

Pokud jde o rozsah odůvodnění, není předepsán. V zásadě platí, že tam, kde jde o žádost a v plném rozsahu se jí vyhovuje, konkrétního odůvodnění není třeba (lze se spokojit s konstatováním, že byly naplněny podmínky předpokládané v příslušném zákonném ustanovení, popř. odkazem na ustanovení § 68 odst. 4 správního řádu, dle něhož odůvodnění rozhodnutí není třeba, jestliže správní orgán prvního stupně všem účastníkům v plném rozsahu vyhoví, či jeho citací), a rozsah tak může být minimální. Naopak tam, kde jde o rozhodnutí z moci úřední, zejména má-li na adresáta dopad negativní, popř. kde se žádosti nevyhovuje, je potřebné, aby bylo rozsahem přiměřené nezbytnému obsahu.

Aby tedy rozhodnutí plnilo svou funkci, mělo by obsahovat všechny relevantní právní a skutkové informace, ze kterých rozhodující orgán vycházel, popř. informaci o tom, jak skutkové informace zjistil, a dále informaci o tom, co přesně z kombinace právních norem a zjištěných skutečností usoudil. Aby však rozhodnutí neztrácelo na přehlednosti, bylo by jistě rozumné, aby zároveň neobsahovalo informace, které pro rozhodnutí relevantní nebyly (a ani v budoucnu nebudou). Za irelevantní jistě nelze považovat informaci o tom, jakým způsobem byla naplněna ostatní kriteria pro přiznání nároku, pakliže byl nepřiznán již s ohledem na nenaplnění některého z nich.

Na veřejných a státních vysokých školách zásadně platí, že v prvním stupni rozhoduje o právech a povinnostech studentů a uchazečů děkan, přezkumným orgánem je pak rektor. V disciplinárním řízení (a v řízení směřujícím k vyloučení studenta za podvodné jednání při přijímacím řízení) pak realizuje svou působnost též disciplinární komise.

Proti kterémukoli z uvedených rozhodnutí lze podat opravný prostředek, který zákon označuje jako žádost o přezkum. Řízení o přezkumu podle zákona o vysokých školách však v žádném případě nelze ztotožňovat s přezkumným řízením podle správního řádu (§ 94 a násl.). Řízení o přezkumu (dle § 68 odst. 3 zákona o vysokých školách, resp. § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách) je zahajováno výhradně na návrh, který je možno podat do 30 dní od doručení rozhodnutí, a z povahy věci má odkladný účinek. Svou podstatou se tedy blíží spíše odvolání – též po jeho podání je zachována možnost autoremedury (výslovně děkanovi, analogicky ji však lze předpokládat i u rektora).

Rozhodnutí děkana přezkoumává rektor, rozhodnutí rektora zřejmě Ministerstvo školství – srov. § 87 písm. l) zákon o vysokých školách, dle něhož Ministerstvo školství plní úkoly nadřízeného správního orgánu vysokých škol ve správním řízení. V souladu s ustanovením § 72 odst. 1 zákona o vysokých školách, zjistí-li, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem, rozhodnutí změní, a s výjimkou rozhodnutí v přijímacím řízení, jej může též zrušit a věc vrátit k novému řízení. Z podstaty věci je zřejmé, že tam, kde řízení vůbec nemělo být zahájeno, bude na místě společně se zrušením rozhodnutí řízení zastavit.

Obr. 2 Zjednodušené schéma procesu vydávání správního rozhodnutí o studentech či uchazečích

7.2.2 Rozhodování o právech a povinnostech akademických pracovníků

O postavení akademických pracovníků, tedy spíše o jejich právech, rozhodují vysoké školy v tzv. kvalifikačním řízení, tedy v řízení habilitačním (podle § 72) a v řízení ke jmenování profesorem (podle § 74).

V souladu s ustanovením § 72 odst. 1 zákona o vysokých školách se v habilitačním řízení ověřuje vědecká nebo umělecká kvalifikace uchazeče, a to zejména na základě habilitační práce a její obhajoby a dalších vědeckých, odborných nebo uměleckých prací, a jeho pedagogická způsobilost na základě hodnocení habilitační přednášky a předcházející pedagogické praxe.

V souladu s ustanovením § 74 odst. 1 zákona o vysokých školách se v řízení ke jmenování profesorem prokazuje pedagogická a vědecká nebo umělecká kvalifikace uchazeče, který je význačnou a uznávanou vědeckou nebo uměleckou osobností ve svém oboru. Předpokladem k zahájení řízení je zásadně předchozí jmenování docentem na základě habilitačního řízení, pokud jeho součástí bylo předložení habilitační práce.

V obou těchto řízeních se v případě veřejných a státních vysokých škol obligatorně uplatní působnost rektora (a to nejen jako člena vědecké rady, ale i jako samostatného orgánu), je-li řízení zahajováno před vědeckou radou fakulty, tak též děkana. Podle toho, kde je řízení zahajováno, a také podle jeho druhu, v něm vykonává svou působnost vědecká rada fakulty a(nebo) vysoké školy. Dále při něm realizují svou působnost zvláštní odborné orgány ustavené ad hoc, a to habilitační komise či „profesorská“ hodnotící komise.

Habilitační řízení je zahajováno na návrh uchazeče adresovaný děkanovi fakulty, jejíž vědecká rada je oprávněna (tedy fakulta disponuje příslušnou akreditací) k habilitačnímu řízení v příslušném oboru, resp. rektorovi vysoké školy, jde-li o vědeckou radu vysoké školy. Netrpí-li návrh vadami, postoupí děkan (rektor) návrh vědecké radě, a to zároveň s návrhem na složení habilitační komise. Ta musí být pětičlenná, složená z profesorů, docentů a dalších významných představitelů daného nebo příbuzného oboru, z nichž alespoň tři jsou tzv. externisté (ve vztahu k vysoké škole), a musí ji předsedat profesor.

Habilitační komise následně posoudí vědeckou (uměleckou) kvalifikaci uchazeče pro daný obor a jeho předcházející pedagogickou praxi a na základě posudků tří oponentů zhodnotí úroveň habilitační práce. Následně se habilitační komise tajně usnáší o svém nezávazném návrhu na jmenování vědecké rady.

Před tajným hlasováním, vědecké rady, se koná habilitační přednáška s možností „obhajoby“ habilitační práce i ostatní hodnocené činnosti. Je-li návrh schválen, postupuje se rektorovi, který uchazeče jmenuje, popř. předtím požádá o schválení návrhu vědeckou radou vysoké školy. Není-li schválen nadpoloviční většinou všech členů příslušné vědecké rady, řízení se zastavuje. Neúspěšný uchazeč může proti postupu při habilitačním řízení podat námitky (srov. § 72 odst. 14 zákona o vysokých školách).

Řízení ke jmenování profesorem může být zahájeno jak na návrh, a to buď uchazeče – podpořený alespoň dvěma písemnými stanovisky profesorů (téhož nebo příbuzného oboru), anebo na návrh děkana (rektora), podaný příslušné vědecké radě, tak z moci úřední (z vlastního podnětu vědecké rady). Pro jeho posouzení se ustavuje hodnotící komise obdobná komisi habilitační. Další postup je obdobný postupu v habilitačním řízení, a to až do okamžiku schválení návrhu ke jmenování profesorem vědeckou radou. Jedná-li se o vědeckou radu fakulty, předkládá se návrh dále ke schválení vědecké radě vysoké školy, v opačném případě se rovnou předkládá návrh ke jmenování profesorem ministrovi školství (ten jej dále postupuje prezidentovi republiky).