I.3.1 Institucionální zabezpečení - obecně

Otázka institucí provádějících vnější činnost má dvě roviny. Jednak je totiž nutné určit, kterým orgánům Evropské unie členské státy svěřily konkrétní pravomoci v oblasti vnější činnosti a zároveň jakými mechanismy je má být společná vůle formulována, přijímána a projevována. Tato rovina je regulována unijním právem. Návazně na to ale musí být reflektována též rovina vnější, která je regulována mezinárodním právem veřejným. Ta potom určuje, zda vůbec Unie může jednat v určité otázce jako způsobilý subjekt mezinárodního práva, jakým způsobem a nástroji, jakož i prostřednictvím kterých orgánů.

Smlouva o Evropské unii upravuje postavení orgánů zapojených do vnější činnosti dvoustupňově. Na obecné úrovni je v oblasti vnějších činností Evropské unie nejvýznamnějším orgánem Evropská rada, která na doporučení Rady definuje strategické zájmy a cíle Unie (dřívější společné strategie), čímž vymezuje politický rámec pro činnosti ostatních unijních orgánů a členských států. Priority vnější činnosti Unie tedy primárně určují členské státy diplomaticky zastoupené na té nejvyšší úrovni právě prostřednictvím tohoto vrcholného unijního orgánu. Hlasování v Evropské radě je jednomyslné, což je z pohledu právního neproblematické řešení. Z hlediska politického a faktického ale lze konstatovat, že se jedná o mechanismus těžkopádný, neefektivní, avšak zároveň též jediný, který umožňuje Unii být v této politice činnou. Jakékoliv jiné řešení by totiž v rovině praktické realizace mohlo čelit odporu ze strany členských států, způsobovat odstředivé tendence a vést v krajním případě až k rozpadu Evropské unie. Vznik zásadních a pro některé členské státy nepřekonatelných problémů je totiž právě v této politice velmi pravděpodobný.

Podněty ovlivňující činnost Rady a tím i její představy o vhodných strategických zájmech a cíle Unie mohou být předkládány formou společných návrhů Komise a Vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Nutná spolupráce těchto orgánů má zcela zřejmě přispívat k soudržnosti vnější činnosti Unie. Vysoký představitel tyto společné návrhy předkládá v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky, Komise v ostatních případech. Obojí představuje projev nadstátní charakter Evropské unie. Impulz totiž vychází ne od členských států, ale zevnitř Unie samé.

Zřetelné je výrazné vyloučení Evropského parlamentu z rozhodování o záležitostech vnější činnosti. Je-li Evropský parlament zapojen, pak jen formou konzultací, někdy souhlasu. Konzultace se přitom z pohledu procedurálního uskutečnit musí, její dopad na obsah přijímané smlouvy ale přesto může být nulový. Přijímání úpravy vnější činnosti a praktická realizace této politiky je převážně věcí exekutivy stejně, jako je tomu i v členských státech.

 Vyloučení Evropského parlamentu z normotvorné činnosti je samozřejmě diskutabilní. Zvlášť s ohledem na možný přímý účinek mezinárodních smluv sjednaných Evropskou unií. Jednotlivec tak může být přímo dotčen na svých právech a povinnostech normami, které ale nebyly přijaty přímo voleným orgánem, nebo alespoň za jeho přímé účasti. Hledisko participace zástupce lidu na tvorbě norem a hledisko demokratické kontroly jsou tímto značně potlačeny. Normy jsou stanovovány orgány, které nejsou přímo voleny v demokratických volbách. Zjevně je tak i na úrovni Evropské unie preferováno hledisko praktické za účelem efektivnějšího prosazování politických zájmů Evropské unie vůči třetím státům. Zapojením Evropského parlamentu jako prvku demokratické kontroly by totiž veřejnosti byly zpřístupněny informace z jednání se třetími státy. Výsledkem by ale bylo omezení manévrovacího a vyjednávacího potenciálu Evropské unie. Hrát poker s vyloženými kartami je obtížné.

Omezené je též zapojení Soudního dvora EU do společné vnější činnosti. Hraje nicméně významnou úlohu při výkladu unijního práva a mezinárodních smluv uzavřených Evropskou unií, zejména v rámci řízení o předběžné otázce. Zajišťuje zároveň ochranu práv jednotlivce prostřednictvím žalob na neplatnost a žalob na náhradu škody, jakkoliv praktické využití obou jednotlivců naráží na celou řadu limitů. Naprosto neopominutelná pak je jeho role při „předběžné kontrole ústavnosti“ mezinárodních smluv v Evropské unii.

Praktický význam této funkce ovšem limituje fakt, že kontrola není Soudním dvorem EU prováděna ex oficio, ale pouze na návrh jiných orgánů Evropské unie či členských států. Není tak zaručeno, že ke vzniku nekompatibilit mezi přijatou smlouvou a právem Evropské unie skutečně nedojde.

Dosud byla věnována pozornost pouze institucionálním otázkám z hlediska vnitřního. Zůstává proto nezbytné řešit též otázku institucionálního zabezpečení činností Evropské unie z pohledu její úpravy v mezinárodním právu veřejném. Zde je nicméně problémem absence písemné kodifikace této problematiky. Pokud jde o otázku zastupování Evropské unie, pak použití Vídeňské úmluvy o smluvním právu z roku 1969 nepřichází v úvahu, protože přes veškerá specifika nelze Evropskou unii za stát považovat.

 Vídeňská úmluva o smluvním právu mezinárodních organizací z roku 1986 dosud nevstoupila v platnost, přesto jisté vodítko, jako kodifikace mezinárodního obyčeje může představovat.

Zatímco tedy v případě států je jednoznačně stanoveno, které osoby resp. orgány stát mohou zastupovat (při uzavírání smluv) a zda k tomu potřebují plné moci, v případě mezinárodních organizací obdobná kodifikovaná úprava chybí. Vídeňská úmluva o smluvním právu mezinárodních organizací tento problém upravila odlišně pro státy a pro mezinárodní organizace, kdy v případě prvních uvedených se úprava koncepčně nijak neliší od té, jež je obsažena ve Vídeňské úmluvě o smluvním právu z roku 1969. Zastupování mezinárodních organizací naproti tomu přes zjevné funkční podobnosti akcentuje spíše odlišnosti mezinárodních organizací od států, čemuž odpovídá i navrhovaná odlišná úprava. Vídeňská úmluva o smluvním právu mezinárodních organizací totiž neformuluje pravidlo, které by určitým orgánům mezinárodní organizace umožňovalo obecně zastupovat tuto mezinárodní organizaci bez plných mocí, ledaže by z okolností vyplýval úmysl dotřených států a mezinárodní organizace považovat zastupující osobu za skutečného zástupce státu pro uvedené úkony a od předložení plné moci upustit. Tak tomu v případě Evropské unie také často v praxi bude. Jestliže tedy zakládací smlouvy pověřují jejich jednotlivé orgány Evropské unie úkoly spočívající v zastupování Evropské unie na mezinárodní scéně, neznamená to ještě, že jsou oprávnění těchto orgánů podle mezinárodního práva veřejného plně srovnatelná s obdobnými vrcholnými představiteli států.

Obdobná situace nastává také v případě institucionálního zabezpečení stálého diplomatického zastoupení Evropské unie ve třetích státech. Právní rámec je opět problematický, jelikož Vídeňská úmluva o diplomatických stycích vcelku pochopitelně upravuje pouze výkon funkcí diplomatických misí představujících státy, a nikoliv mezinárodní organizace. Přenositelné jsou však nepochybně ty závěry, které vychází z obecných předpokladů, na nichž je úprava ve výše uvedené smlouvě založena. Z obsahu této smlouvy je patrný respekt jak k zájmům státu vysílajícího, tak i státu přijímacího. Dvoustrannost a rovnost tedy bude nutně požadována i tam, kde bude takto jednat na místo státu Evropská unie. Předpokladem zřízení stálého diplomatického zastoupení Evropské unie ve třetích státech proto bude vždy dohoda s třetím státem, zde není dán žádný logický důvod pro řešení jiné, než je to, které již bylo ustaveno mezi státy. Tuto dohodu sjednává za Evropskou unii vysoký představitel, předpokladem na straně unijního práva je přijetí rozhodnutí o otevření mise, které musí být konzultováno vysokým představitelem s Radou a Komisí. Stejně tak bude nezbytné udělení agrément šéfovi mise.

Zvláštním případem, který je ukázkou provázanosti společné zahraniční a bezpečnostní politiky upravené Smlouvou o EU s vnější činností Evropské unie podle Smlouvy o fungování EU je problematika přijímání omezujících opatření. Ty totiž míří primárně do oblasti obchodu, tedy problematiky regulované společnou obchodní politikou. Důvody jejich přijetí ale spočívají v zahraničně-bezpečnostních zájmech Evropské unie, která již součástí této politiky není. Předpokladem zavedení omezujících opatření proto je specifická forma spolupráce mezi orgány Evropské unie, kdy předpokladem přijetí vlastního omezujícího opatření je předchozí rozhodnutí přijaté Radou podle hlavy V kapitoly 2 Smlouvy o EU. Toto rozhodnutí nicméně nemá povahu právního předpisu. Vlastní unijní legislativa je proto následně přijímána opět Radou, avšak již na společný návrh vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a Komise. Zřetelně je zde potlačen vliv Evropské parlamentu, který je jen informován, jakož i Komise, jelikož ta nedisponuje jinak výlučnou pravomocí iniciovat legislativní proces. Z tohoto pohledu je právně zajímavý charakter takto přijímaných opatření. Nejsou totiž přijímána řádným ani zvláštním legislativním postupem, jejich povaha legislativního aktu je proto sporná.  Přesto se domníváme, že tato opatření, jež jsou přijímána jako nařízení, mají normativní charakter a stejnou právní sílu jako jiná nařízení, zejména ta, která byla přijata pro regulaci společné obchodní politiky. Vůči nim potom mají postavení lex specialis, což umožňuje modifikovat potřebným způsobem pravidla zahraničního obchodu.

V rámci jednotlivých politik, které věcně spadají pod vnější činnost Unie, jsou následně nadefinována specifická pravidla, která vymezují úkoly, pravomoci a vzájemné vazby mezi dalšími orgány Evropské unie. S ohledem na zaměření předmětu rozebereme na tomto místě jen to, co se týká společné obchodní politiky.

I.3.2 Institucionální zabezpečení společné obchodní politiky

Společná obchodní politika je mezi ostatními politikami, jež tvoří komplex vnější činnosti Evropské unie, specifická výlučným charakterem pravomoci Evropské unie. Již z této skutečnosti lze dovozovat, že rozhodování nebude primárně svěřeno jen těm unijním orgánům, které mají mezivládní charakter jako je tomu u politiky zahraniční a bezpečnostní. Do procesu přijímání legislativy jsou naopak v plné míře zapojeny také nadstátní orgány, tedy Komise a Evropský parlament. Autonomní nástroje jsou přijímány řádným legislativním postupem. Komise má proto významné postavení jako orgán iniciující legislativní proces. Evropský parlament je při stanovování pravidel postaven Radě na roveň.

Trochu odlišná je situace, pokud jde o uzavírání mezinárodních smluv. Zde je role obou nadstátních orgánů do určité míry omezena. Rozhodnutí o tom, zda proces bude zahájen, totiž přijímá Rada, byť na základě doporučení Evropské komise. Do určité míry obrácené role jsou dány též tím, že Komise sice v doporučení Radě může navrhnout i konkrétní instrukce, o jejich přijetí ale rozhoduje Rada. Vliv členských států na vyjednávání, byť je jím pověřena Komise, a tedy i výsledný obsah právní úpravy obsažené ve vyjednané mezinárodní smlouvě je proto značný. Posílen je mimo jiné též mechanismem povinných konzultací, kdy je Komise povinna konzultovat Výbor pro obchodní politiku a zároveň se řídit směrnicemi Rady. Takto široký prostor pro ovlivňování činnosti Komise při přípravě návrhů autonomních nástrojů členské státy nemají. Evropský parlament je do procesu sjednávání mezinárodních smluv v oblasti obchodní politiky zapojen je doplňkově, má totiž právo být informován o stavu jednání a k přijetí mezinárodní smlouvy se vyjadřuje buď formou konzultace, nebo též souhlasu,[1] ale přímo, tedy jednáním se třetím státem, její obsah ovlivnit nemůže.

Rozhodnutí o uzavření mezinárodní smlouvy a o jejím případném předběžném provádění přijímá formou rozhodnutí Rada.

Rada rozhoduje v zásadě kvalifikovanou většinou, s výjimkou smluv týkajících se obchodu službami, obchodních aspektů duševního vlastnictví a přímých zahraničních investic, kdy rozhoduje Rada jednomyslně, pokud dané dohody obsahují ustanovení, pro která je při přijímání vnitřních předpisů vyžadována jednomyslnost, a smluv v oblasti obchodu kulturními a audiovizuálními službami, pokud by tyto dohody mohly ohrozit kulturní a jazykovou rozmanitost Unie či případě oblasti obchodu sociálními, vzdělávacími a zdravotnickými službami, pokud by tyto dohody mohly vážně narušit vnitrostátní organizaci takových služeb a ohrozit odpovědnost členských států za jejich poskytování, neboť i v jejich případě článek 207 Smlouvy o fungování EU stanoví požadavek jednomyslnosti.

Rada má dále významnou pravomoc určit, jaké postoje mají být nejenom orgány Evropské unie, ale i členskými státy zaujímány v mezinárodních organizacích, a to dokonce i tehdy, jsou-li členy takové mezinárodní organizace jen členské státy, a nikoliv Unie sama.[2] Předpokladem ovšem je, že se daný postoj bude týkat rozhodovávání, jehož výsledkem má být přijetí aktu této mezinárodní organizace s právními účinky. Pojem akty mezinárodní organizace je přitom Soudním dvorem EU interpretován široce tak, že nezahrnuje jen právní předpisy, ale ty právně nezávazné akty jiných mezinárodních organizací, pokud jsou jim takové účinky přiznány na základě unijního práva, např. odkazem na ně obsaženém v unijním právním předpise.[3]

Významné postavení má Komise také jako exekutivní orgán zajišťující praktické prosazování pravidel společné obchodní politiky v každodenní praxi. Komise tak vede správní řízení a přijímá opatření obchodní politiky za účelem obrany před překážkami obchodu,[4] vede šetření a rozhoduje o zavedení prozatímních antidumpingových cel (o konečných rozhoduje na návrh Komise Rada),[5] obdobně Komise rozhoduje o prozatímních (a Rada na návrh Komise o konečných vyrovnávacích) clech při obraně proti nedovoleným subvencím.[6] Dále je Komise oprávněna rozhodovat o ochranných opatřeních před problematickými dovozy ze třetích zemí.[7]