Rozpočtový proces územních rozpočtů

Rozpočtový proces: obecně můžeme říct, že v sobě zahrnuje postupy prací, jimiž se má řídit celoroční činnost ÚSC související s rozpočtovým hospodařením.[1]

Rozpočtový proces na úrovni územních rozpočtů je finančním a správním řízením sui generis, tzn. právem stanovený pracovní postup státních orgánů platný pro sestavování, schvalování, plnění a kontrolu rozpočtů. Ve všech těchto fázích rozpočtového procesu je nutné dodržovat určitá pravidla a zásady.[2]

Zásady uplatňované při řízení rozpočtového procesu ÚSC

Zásada každoročního sestavování a schvalování rozpočtu, která je také často označována jako zásada omezeného časového použití finančních prostředků. Jde o označení takové skutečnosti, že rozpočtové prostředky lze použít pouze v příslušném rozpočtovém roce, pro který byly -schváleny.

Zásada reálnosti a pravdivosti rozpočtu má znamenat sestavení takového rozpočtu, který vychází z analýzy hospodářských procesů, schopností odhadu budoucího možného vývoje. Pro výpočet slouží i metoda vyjádření minimálních nutných příjmů a maximální výše výdajů, jež znamená, že v rozpočtu je třeba stanovit minimální výši příjmů, jež potřebuje rozpočet k pokrytí výdajů, tzn. stanovuje se určitá hranice nepřekročitelných -výdajů.

Zásada účelovosti vyjadřuje to, že rozpočtové prostředky mohou být používány pouze a jen k účelům, pro které byly určeny, a to na pokrytí nezbytných potřeb, na opatření zakládající se na právních předpisech a k zajištění nerušeného chodu obce.

Zásada úplnosti a jednotnosti rozpočtu je realizována prostřednictvím rozpočtové skladby, která zajišťuje přehlednost celé rozpočtové soustavy.

Zásada dlouhodobé vyrovnanosti znamená, že je možné krátkodobě uplatnit deficitní financování podle záměrů finanční politiky.

Zásada publicity je vyjádřena tím, že je rozpočet projednáván veřejně a také je veřejně schvalován obecním a krajským zastupitelstvem.[3]

Jednotlivé rozpočtové zásady působí komplexně a vesměs jde o požadavky na konstrukci veřejných rozpočtů umožňující zároveň demokratickou kontrolu volenými zástupci občanů.

Rozpočtovými zásadami by se měl řídit celý rozpočtový proces ve všech fázích – etapách, tj. od sestavování návrhu rozpočtu až po následnou kontrolu po ukončení rozpočtového období.

Vlastní rozpočtový proces se u všech rozpočtů řídí těmito pravidly a můžeme říci, že zahrnuje zhruba šest základních okruhů činností, které musí zabezpečit určené týmy pracovníků státem stanovených orgánů rozpočtové soustavy.[4]

Rozpočtový proces lze také obecně považovat za zvláštní normotvorné procesy spočívající v těchto etapách:

1.  sestavování,

2.  schvalování,

3.  publicita,

4.  hospodaření,

5.  kontrola,

6.  hodnocení.[5]

Jednotlivé etapy rozpočtového procesu jsou obdobně využívány v celé rozpočtové soustavě, a byť rozpočtové období je jeden rok (tzv. fiskální rok), tak proces obvykle trvá rok a půl až dva roky.

Ad 1. Návrh rozpočtu obce a kraje

První fází rozpočtového procesu je sestavení návrhu rozpočtu a práce s ním spojené, které musí být zahájeny včas, a to asi v polovině roku předcházejícího fiskálnímu roku, aby mohly být zapracovány veškeré informace a požadavky a včas projednány. Tato etapa se jeví nejsložitější a nejobtížnější, aby jak plánované příjmy, a to ať vlastní, či od různých subjektů například ve formě darů, tak i naplánované výdaje na veřejné statky a výdajové programy byly reálné. Rozpočty musí být vypracovávány v návaznosti na rozpočtový výhled a dále musí dbát údajů z rozpisu platného státního rozpočtu nebo rozpočtového provizoria. V této fázi prací se především přihlíží k odhadům

1.  výnosu místních daní, poplatků, podílu na státních daních, dotacích apod.,

2.  výdaje na municipální úrovni – rozvoj veřejného sektoru,

3.  výdaje na uvažovaný sociálně – ekonomický rozvoj dané oblasti.[6]

Rozpočtový výhled je pomocným nástrojem sloužícím pro střednědobé finanční plánování rozvoje jeho hospodářství. Sestavuje se na základě uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků zpravidla na 2 roky až 5 let následujících po roce, na který se sestavuje roční rozpočet. Rozpočtový výhled obsahuje souhrnné základní údaje o příjmech a výdajích, zejména o dlouho-dobějších závazcích a pohledávkách, o finančních zdrojích a potřebách dlouhodobě realizovaných záměrů.[7]

Problém sestavování rozpočtu obce a kraje patří do výkonu její samostatné působnosti, stejně tak i ostatní etapy rozpočtového procesu. Obecní a krajské zřízení sice samo neurčuje orgán obce, do jehož působnosti by patřilo připravit návrh rozpočtu obce a kraje, avšak s ohledem na úkoly obecní a krajské rady vymezené ve zřízení, mezi které patří rovněž zabezpečování hospodaření obce a kraje podle schváleného rozpočtu a s ohledem na další, bude v působnosti obecní a krajské rady postarat se o návrh rozpočtu přímo v součinnosti s finančním výborem, popřípadě prostřednictvím odborné pracovní skupiny či komise (například finanční, je-li ustavena).[8]

Na rozdíl od ostatních návrhů veřejných rozpočtů musí být návrh rozpočtu obce a kraje zveřejněn nejméně 15 dnů před projednáním v obecním a krajském zastupitelstvu a to na úřední desce a dále ještě způsobem umožňujícím dálkový přístup,[9] aby se k němu mohli občané obce a kraje vyjádřit. Připomínky k návrhu rozpočtu mohou občané obce uplatnit buď písemně ve stanovené lhůtě, nebo ústně na zasedání zastupitelstva, protože projednávání rozpočtu je ze zákona veřejné.

Ad 2. Projednávání a schvalování rozpočtů

Etapa schvalování rozpočtu se skládá z projednání návrhu a vlastního schválení. Projednávání a schválení rozpočtu je uskutečňováno na místní úrovni, tzn. v podmínkách České republiky v obecním a krajském zastupitelstvu. Uvedený orgán má také za úkol pravidelně kontrolovat věcné i pokladní plnění rozpočtu, analyzovat případné příčiny neplnění rozpočtu a hledat vhodná opatření, která by odstranila působení negativních vlivů v rozpočtovém hospodaření.

Schvaluje se struktura příjmů a výdajů i celková výše rozpočtu obce a kraje. Obdobná povinnost se vztahuje také na návrh rozpočtu a závěrečného účtu Regionálních rad regionu soudržnosti

Není-li rozpočet obce schválen před začátkem příslušného rozpočtového období, tj. před 1. lednem rozpočtového roku, hospodaří obec od 1. ledna rozpočtového roku až do schválení rozpočtu podle skutečnosti stejného období v předchozím rozpočtovém období (kalendářním roce) – jde o tzv. rozpočtové provizorium (jako důsledek rozpočtového provizoria ve státním rozpočtu či z vlastních příčin jednotlivých článků územních rozpočtů). Před 1. lednem rozpočtového roku tak nastává situace, při které se rozpočtové hospodaření v době do schválení rozpočtu řídí pravidly rozpočtového provizoria. Taková pravidla vyplynou buď z realizace úkolů ukládaných pro takovýto případ zákonem o rozpočtových pravidlech republiky, anebo je musí určit zastupitelstvo kraje a obce. Rozpočtové příjmy a výdaje uskutečněné v době rozpočtového provizoria se stávají příjmy a výdaji rozpočtu po jeho schválení.[10]

Schválený rozpočet zahrnuje plánované dotace ze státního rozpočtu. Poněvadž na začátku rozpočtového období nemusí ještě obec a kraj znát objem dotací, které dostane ze státního rozpočtu, případně z ostatních rozpočtů a peněžních fondů v rozpočtové soustavě, je rozpočtové provizorium dosti časté, i když nemusí být příliš dlouhé (ve vyspělých zemích zpravidla nepřekračuje dobu jednoho měsíce, v našich podmínkách i období 3–4 měsíců).[11]

Ad 3. Publicita

Obecní ani krajské zřízení ani rozpočtová pravidla nehovoří o tom, v jaké formě má být rozpočet obce a kraje schválen (obecně závazná vyhláška obce v samostatné působnosti), a současně ani neukládají obcím a krajům své rozpočty zveřejnit. Bylo by vhodné v těchto případech de lege ferenda posílit právní závaznost těchto rozpočtů publikací ve formě vyhlášky nebo případně i jinak, tedy jako obecně závazného normativního finančně správního aktu, čímž by došlo k posílení právní jistoty a významu občanské kontroly nad hospodařením s veřejnými penězi.[12]

Ad 4 a 5. Rozpis rozpočtu, plnění rozpočtu a jeho kontrola

Na etapu schvalování rozpočtu navazuje další část rozpočtového procesu, a tou je rozpis rozpočtu, jehož součástí je sdělení závazných ukazatelů rozpočtu těm subjektům, které jsou povinny se jimi řídit.

Hospodaření v rámci rozpočtu představuje složitý proces příjmů a výdajů, tzn., že jde o shromažďování peněžních prostředků, jejich rozdělování a přerozdělování a konečné užití v rámci tvorby a spotřebovávání materiální produkce veřejných statků na místní úrovni. Po schválení rozpočtu může vyvstat potřeba provést změny či úpravy ve schváleném rozpočtu. Důvodem mohou být organizační (rozhodnutím vyššího orgánu), metodické (změnou působnosti právního předpisu, změnou ceny) či věcné (počet plátců) změny. Proto se odlišují takové změny rozpočtu, které je třeba provádět povinně, od ostatních změn, které vyplývají spíše jen jako logický důsledek vzniklé situace. Povinně je například nutno zabránit vzniku rozpočtového schodku. Naopak dochází-li ke vniku přebytku tím, že se překračují rozpočtové příjmy, není na to nutně třeba reagovat zvýšením rozpočtu výdajů. Změny rozpočtu obce se provádějí rozpočtovými opatřeními, která se evidují podle časové posloupnosti, tak aby byl zachován přehled o aktuálně platném schváleném rozpočtu.[13]

Volené a výkonné orgány obcí pravidelně kontrolují průběžné plnění rozpočtu během rozpočtového období, a to věcné i pokladní plnění (tj. stavy na účtech rozpočtu u peněžního ústavu), analyzují příčiny neplnění rozpočtu a hledají vhodná účinná opatření, která by odstranila působení negativních vlivů v rozpočtovém hospodaření obce.

Vedle průběžné kontroly plnění rozpočtu obce a kraje je důležitá i následná kontrola plnění rozpočtu, provedená po skončení rozpočtového období jak volenými, tak výkonnými orgány obce.

Pravidla kontroly, četnost v daném roce, konkrétní účel kontroly apod. stanovuje zastupitelstvo obce či kraje, což je součástí jeho vyhrazené pravomoci na základě zákona o obcích a zákona o krajích.

Další kontrola rozpočtového hospodaření územních samosprávných celků je nastavena zákonem č. 320/2001 Sb., zákon o finanční kontrole ve veřejné správě, v platném znění.

Jedná se o finanční kontrolu, která je tvořena třemi typy kontrolních systémů (typy kontrol):

1. systém finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány, který v sobě zahrnuje finanční kontrolu skutečností rozhodných pro hospodaření s veřejnými prostředky zejména při vynakládání veřejných výdajů včetně veřejné finanční podpory u kontrolovaných osob, a to před jejich poskytnutím, v průběhu jejich použití a následně po jejich použití; tento typ kontroly je označován jako veřejně-správní kontrola,

2. systém finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv, který v sobě zahrnuje finanční kontrolu zahraničních prostředků vykonávanou mezinárodními organizacemi podle vyhlášených mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána,

3. vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy – tento systém zahrnuje dva kontrolní mechanizmy:

a) finanční kontrolu zajišťovanou odpovědnými vedoucími zaměstnanci jako součást vnitřního řízení orgánu veřejné správy při přípravě operací před jejich schválením, při průběžném sledování uskutečňovaných operací až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování a následném prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správnosti hospodaření; tuto kontrolu označujeme jako řídící kontrolu,

b) organizačně oddělené a funkčně nezávislé přezkoumávání a vyhodnocování přiměřenosti a účinnosti řídící kontroly, včetně prověřování správnosti vybraných operací; tato kontrola je označována jako interní audit.[14]

Ad 6. Závěrečný účet

Po skončení kalendářního roku se údaje o ročním hospodaření souhrnně zpracovávají do závěrečného účtu obcí, svazku obcí a závěrečného účtu kraje, Regionální rady regionu soudržnosti. I zde je nutno zachovat procedurální prvek, a tím je zveřejnění závěrečného účtu po dobu nejméně 15 dnů před jeho projednáním v zastupitelstvu územního samosprávného celku. Připomínky k závěrečnému účtu mohou občané uplatnit buď písemně ve lhůtě stanovené při jeho zveřejnění, nebo ústně na zasedání zastupitelstva. Projednání závěrečného účtu se uzavírá vyjádřením souhlasu nebo souhlasu s výhradami, na jejichž základě územní samosprávný celek a svazek obcí přijme opatření potřebná k nápravě zjištěných chyb a nedostatků.

Závěrečný účet územního samosprávného celku obsahuje veškeré údaje o rozpočtových příjmech a výdajích, a to tak, jak jsou členěny v rozpočtové skladbě, a dále obsahuje údaje o dalších finančních operacích, včetně tvorby a použití fondů, aby bylo možné zhodnotit finanční hospodaření územního samosprávného celku a svazku obcí a jimi zřízených nebo založených právnických osob a hospodaření s jejich majetkem. Součástí je i vyúčtování finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, rozpočtům krajů, obcí, státním fondům a jiným rozpočtům a k hospodaření dalších osob. I nadále stávající právní úprava ponechává povinnost územnímu samosprávnému celku a svazku obcí nechat si přezkoumat své hospodaření za uplynulý fiskální rok. Obce a svazky obcí ze zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, si nechávají přezkoumat svůj závěrečný účet příslušnému krajskému úřadu nebo auditorovi, kraj Ministerstvu financí. Je na zvážení každé obce, zda si závěrečný účet nechá ověřit auditorem, což je samozřejmě za úplatu, anebo zvolí bezplatné ověření příslušným krajským úřadem.[15]